CAPITULO xviI
La organizaci6n territorial a partir de la Carta Politica de 1991
1. LA DESCENTRALIZACION TERRITORIAL EN LA CARTA DE 1991
: Una de Jas modalidades adoptadas por la Carta es la denominada descentra-
izacion geografica o territorial, la cual, en nuestro ambiente juridico, se expre-
sa con las llamadas entidades territoriales, formadas por los departamentos, los
municipios, los distritos y los tertitorios indigenas (art. 286, C.N.).
La finalidad de esta clase de des
que se halla dividido el territorio naci
de los asuntos regionales.
centralizacion es proveer a las secciones en
ional de mecanismos para la administracion
Por eso tales entidades deben tener la autonomia para la gestion de sus asun-
tos y para la planificacién del desarrollo territorial.
2. LA ACENTUACION DEL PROCESO DESCENTRALISTA
Se puede afirmar que la nocién de descentralizaci6n funcional, denomina-
da también técnica (establecimientos publicos, empresas industriales y comer-
ciales del Estado, sociedades de economia mixta), encontré su mejor eco en la
reforma constitucional de 1968, y que la descentralizaci6n geografica 0 territo-
rial (departamentos, distritos, municipios, territorios indigenas, regiones y provin-
cias) tuvo el suyo en la Constitucién de 1991.
En los tltimos afios, en Colombia estan a la orden del dia las ideas eee
tralistas, por diversas razones, entre ellas las Pre el ee pee laeyeHlere ie a
Mmovimientos sociales que se gestan en las provincias, y e feconocimien iO
asunto como un tema prioritario en la agenda de las politicas publicas.
3. LOS PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACION TERRITORIAL
ind ituando el proceso descentralista del
itucié 1991 continua acentuan ‘ s
is 8 Const tfc 5° de la Carta anterior, para estatuir como entidades
Eat les, ademas de los departamentos y los municipios, los distritos y los te-
itoriales,
A 372 _DikGo YOUNES MORENO
ritorios indigenas. Como derechos de las entidades territoriales el articulo 287,
enuncia los siguientes: gobernarse por autoridades propias; ejercer sus compe-
tencias; establecer tributos para el cumplimiento de sus funciones, Participar en
las rentas nacionales. Esto es lo que se conoce en la doctrina como la autonomia
local, hoy tan importante no solo en Latinoamérica sino en el mundo.
Debe recordarse que la Carta del Consejo de Europa delinea de la siguiente
manera el concepto de autonomia local:
“Las competencias de base de las colectividades locales se fijan por la Cons-
tituci6n o por la ley. Sin embargo, esta disposicién no impide a las colectivi-
dades locales la atribucién de competencias con fines especificos, conforme
a la Ley. Las colectividades tienen, en el marco de la ley, toda libertad para
ejercer su iniciativa en cualquier tema no excluido de su competencia o atri-
buido a otra autoridad. El ejercicio de las responsabilidades publicas debe,
de forma general, incumbir preferentemente a /as autoridades mas proximas
a los ciudadanos. La atribucién de una responsabilidad a otra autoridad debe
tener en cuenta la amplitud y la naturaleza de la tarea y las exigencias de
eficacia y economia. Las competencias confiadas a las colectividades loca-
les serén normalmente plenas y completas. No pueden ser menoscabadas
0 limitadas por otra autoridad central o regional mds que en el marco de la
ley. En caso de delegacién de poderes por una autoridad central o regional,
las colectividades locales gozardn, en la medida de lo posible, de libertad
para adoptar su ejercicio a las condiciones locales”,
Por mandato de la ley, los departamentos y municipios fronterizos pueden
adelantar con la entidad del pats vecino programas de desarrollo comunitario,
prestacidn de servicios y preservacién del ambiente.
Los miembros de las corporaciones ptiblicas de entidades territoriales no
pueden ocupar ningtin cargo en la administracion. Tampoco pueden ellos ni sus
parientes, formar parte de las juntas directivas de la respectiva entidad territorial.
Los contralores y personeros solo pueden asistir a las juntas directivas a titu-
lo de invitados y para asuntos concretos.
Mediante la Ley 27 de 1992 se establecié el Estatuto de la funcién piiblica
territorial, que extendié la carrera administrativa y las normas sobre administra-
cion de personal para las entidades territoriales.
Para la conservacién y restablecimiento del orden piblico, las érdenes del
Presidente se aplicarén de preferencia sobre las de los gobernadores, y para &
citado propésito las de estos sobre las de los alcaldes.
(1) Ballesteros Fernandez, Angel, Manual de administracién local, Alcalé-de Henares, Publi-
cacién del Instituto Nacional de Administracién Publica, 2006. # UAORGANIZACION TERRITORIAL A PARTIR DE LA CARTA POLITICA DE 1991 373
4, LA DIVISION DEL TERRITORIO
De acuerdo con la nueva Carta Politica,
concepto de departamento, el cual se divid
parte, los departamentos se pueden unir para
municipios 0 territorios indigenas circunveci
partamento pueden unirse y asi surgen las pi
la organizaci6n territorial parte del
le en distritos y municipios. Por su
originar las regiones, y a su vez los
inos pertenecientes a un mismo de-
rovincias.
Dos o mas municipios que tengan relaciones econdmicas, sociales y fisicas
podran unirse como areas metropolitanas.
Segiin el articulo 286 de la Constitucién Nacional son entidades territoriales
los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indigenas.
Ademas de la divisién general del territorio, podrdn existir otras que fije la ley
para el debido desarrollo de las funciones y servicios a cargo del Estado.
Pero hay criticas a la division territorial colombiana.
Asi, con su autorizada opinion, Luis Carlos Sachica sostiene:
“La divisién administrativa del pais no ha obedecido a criterios raciona-
les; es fruto de la tradicién federalista y esté guiada por un criterio regional
provinciano de emulacidn; con bases puramente sentimentales, por lo cual
comprende dentro de una misma entidad zonas que naturalmente debieran
formular unidades separadas 0 estar incorporadas en otras secciones.
“Igualmente la distribucién territorial no es armoniosa, pues no existe una
equivalencia en espacio, riqueza, en poblacién 0 escogimiento de los cen-
tros urbanos que permitan un desarrollo paralelo de las secciones, de modo
que se presenta un fenémeno de desequilibrio entre sectores desarrollados
y subdesarrollados que ha debido, ser corregido en esta reforma constitu-
cional.
“Como si lo anterior fuera poco, ha de reconocerse que las creaciones de
los departamentos obedecen en buena parte a intereses burocraticos, poli-
ticos y electorales””.
Otros, por el contrario, como Mario Latorre, en columnas periodisticas con-
sidera que los departamentos tienen hoy diferencias derivadas de una cultura
propia que se traduce en actitudes, dieta alimenticia, folclor, etc., que les otorga
a sus gentes temperamentos caracteristicos.
(2) Séchica, Luis Carlos, La reforma constitucional de 1968, Bogots, Temis, 1969. 374 DIEGO YOUNES MORENO
5. LA ADMINISTRACION DEPARTAMENTAL
5.1. Definicién de departamento
I, los departamentos son entidades territoriales en que
de las autoridades de cardcter local y sede de una
al deseo de autoadministraci6n.
Seguin Jaime Vidal
esté dividido el pais, asiento
serie de funciones que responden
Para Jacobo Pérez, se trata de una entidad administrativa territorial inte-
grada por municipios y bajo la autoridad de un gobernador. Los departamentos
constituyen, pues, una modalidad de descentralizaci6n territorial que tiene como
propésito abastecer las urgencias regionales.
5.2. Creacién de nuevos departamentos
5.2.1. Competencia
De conformidad con el articulo 297 de la Carta Politica de 1991, es compe-
tencia del Congreso de la Republica la creacién de nuevos departamentos, de
acuerdo con los requisitos exigidos en la ley organica del ordenamiento terri-
torial.
5.2.2. Requisitos
La formaci6n de nuevos departamentos se decretaré mediante el cumpli-
miento de los requisitos exigidos en la ley orgdnica del ordenamiento territorial
y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispues-
tos por la Constitucién de 1991.
5.3. Autonomia de la gestién departamental
5.3.1. Consagracién constitucional
Como la autonomia es un aspecto clave de la descentralizacién, resulta im-
portante sefialar los perfiles mas sobresalientes de la autonomia departamental.
Se recordard, inicialmente, que por mandato Constitucional, los departamentos
tienen autonomia para la administracién de los asuntos caatemelles, y para la pla-
TS Y promocién del desarrollo econémico y social dentro de su territorio,
en los términos establecidos por la Constituci6n (art. 298),
(3) Vidal, Jaime,
i Derecho administrativo, Bogota, Universidad de los Andes, 1974.
(4) Pérez,
Jacobo, Derecho constitucional colombiano, Bogoté, Libreria Horizontes, 1978, p. 548: u
‘ORGANIZACION TERRITORIAL A PARTIR DE LACCARTA POLITICA DE 1991 375
5.3.2. Elementos de la autonomia departamental
Para lograr esa autonom: inistrati
; fa administrativa c ituci
dencanenins deo onsagrada constitucionalmente los
—Autoridades Propias
fs ee las més importantes son la Asamblea y el gobernador,
a re 10s por voluntad Popular. Lo anterior implica, ademas, un andamiaje
administrativo y burocratico distinto de los del poder central.
—Personeria juridica
El articulo 3° del Decreto Ley 1222 de 1986 (Cédigo de Régimen Depar-
tamental) dispone que los departamentos son personas juridicas. En con-
secuencia la representacién legal corre a cargo del gobernador. Recuérde-
se que el articulo 303 de la Constitucién de 1991 estatuye como una de sus
atribuciones la de ser el jefe de la administracién seccional y representante
legal del departamento.
—Hacienda publica departamental
Para este efecto las Asambleas cuentan con potestad para imponer contribu-
ciones. Ademés los bienes y rentas de los departamentos estan garantizados
por la ley. El titulo XI de la Carta Politica, capitulo II, consagra la organizaci6n
departamental, y lo propio lo hace el capitulo IV del Cédigo Departamental,
el cual compila todo lo relacionado sobre este particular. Esté en tramite en
el Congreso de la Reptiblica un nuevo Cédigo Departamental.
Saree I
5.4, Las Asambleas
5.4.1.
Previsién constitucional
El articulo 299 de la Constitucién Nacional, en su inciso 1°, modificado por
el articulo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, dispone:
En cada departamento habra una Corporacién de eleccién popular
que ejercerd el control politico sobre los actos de los Cobernadores,
Secretarios de despacho, Gerentes y Directores de Institutos Descen-
que se denominaré Asamblea Departamental, la cual es-
tar integrada por siete (7) miembros para el caso de las Comisarfas
erigidas en departamentos por el articulo 309 de la Constitucién Na-
cional y, en los demas departamentos por no menos de once (11) ni
mas de treinta y un (31) miembros. Dicha Corporacién gozara de au-
tonomia administrativa y presupuesto propio.
tralizados y, 376 DIEGO YOUNES MORENO!
5.4.2. Sesiones y duracién
les tendran tres perfodos de sesiones ordinarias
4, en el primer afio de sesiones, del dos de
10 del mes de febrero del respectivo afio. F|
segundo y tercer afio de sesiones tendré como primer periodo a eres
entre el primero de marzo y el treinta de abril. EI segun| o Periodo a lel pri-
mero de junio al tltimo dia de julio. El tercer periodo serd del primero de octu.
bre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o im-
probar el presupuesto departamental.
Las Asambleas departamental
en el afio, asi: el primer perfodo ser
enero posterior a su eleccién al ultims
También dice la Ley 56 de 1993 que cada periodo ordinario puede ser pro-
trogado por diez dias calendario més a voluntad de la respectiva Asamblea.
5.4.3. _Integracién
Los miembros que integran las asambleas se denominan diputados. Para ser
diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, tener 21 afios de edad a la fecha
de la elecci6n y no haber sido condenado a pena privativa de la libertad —sal-
vo que la condena haya sido motivada por delitos politicos 0 culposos—, y ha-
ber residido en la respectiva circunscripcién electoral durante el afio inmediata-
mente anterior a la fecha de la elecci6n. Los diputados son elegidos por sufragio
directo para periodos de cuatro aftos y tendrdn la calidad de servidores puiblicos.
El Consejo Nacional Electoral podrd formar dentro de los limites de cada de-
partamento, con base en su poblaci6n, circulos para la eleccién de diputados,
Previo concepto de la comisién de ordenamiento territorial.
5.4.4. Atribuciones de las Asambleas
El articulo 300 de la Carta
bleas, las cuales ejerce por med
denanzas®;
sefiala las siguientes atribuciones de las Asam-
io de los actos administrativos denominados or-
1. Reglamentar el ejercicio de .
a le las funciones ib ‘i
vicios a cargo del departamento, y la prestacién de los ser-
2. Expedir las disposiciones relacion.
trollo econémico y social, ef apoyo
pios, el turismo, ef transporte, e
de comunicacién y el desarrollo de
4 adas con la planeacion, el desa-
; financiero y Crediticio a los munici-
ambiente, las obras publicas, las vias
SUS Zonas de frontera.
(5) Véase articulo 60 del Cédigo de Régimen Departamental (D. 1222 de 1986).
le . tao
RGANIZACION TERRITORIAL A PARTIR DE'LA CARTA POLITICADET991 377
3. Adoptar de aci
‘uel
rrollo econémico y cae fen la ley los planes y programas de desa~
ci6n de las inversiones ay los de obras puiblicas, con la determina-
impulsar su ejecucié, y medidas que se consideren necesarias para
yecucion y asegurar su cumplimiento.
4, Decretar, de conformidad con
i a ley, los tributos ibuci
necesarios as g y contribuciones
Para el cumplimiento de las funciones departamentales.
5. _Expedir las normas or,
'ganicas del presupus
presupuesto anual de rentas y Gu jnueste deparamantaly¢
6. Con sujecié. ‘sit xy a
sujecion a los requisitos que sefiale la ley, crear y suprimir
municipic ‘rari oes ,
——' 10s, segregar y agregar territorios municipales, y organizar pro-
7. Determinar la estructura ‘de la administracion departamental, las
funciones de sus dependencias, las escalas de remuneraci6n corres-
pondientes a sus distintas categorias de empleo; crear los estableci-
mientos ptblicos y las empresas industriales o comerciales del depar-
tamento y autorizar la formacién de sociedades de economia mixta.
8. Dictar normas de policia en todo aquello que no sea materia de
disposici6n legal.
9. Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar emprés-
titos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las
que corresponden a las Asambleas departamentales.
10. Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educa-
cin y la salud en los términos que determine la ley.
11. Solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al Contralor
General del Departamento, secretarios de gabinete, jefes de depar-
tamentos administrativos y directores de instituto descentralizado del
orden departamental.
12. Cumplir las demas funciones que les asignen la Constitucién y
la ley.
5.5. El gobernador
5.5.1. Cardcter ‘
Por mandato del articulo 303 de la Constitucién, en cada uno de los depar
tamentos debe haber un gobernador, funcionario que ostenta al mismo tiemp«
el caracter de agente del Presidente de la Reptiblica y el de jefe de la administra
cién seccional. Es ademas representante legal del departamento. 378 DIEGO YOUNES MORENO
EI gobernador es agente del Presidente de la Repdblica para el Manteni-
miento del orden publico y para la ejecucion de la politica econémica general,
asi como para aquellos asuntos que mediante convenios de la Nacién acuerde
con el departamento, segtin lo precepttia el mismo articulo 303 de la Constity.
cién Nacional.
Los gobernadores son elegidos popularmente para periodos institucionales
de cuatro afios y no pueden ser reelegidos para el periodo siguiente segtin lo dis.
puesto por el articulo 1° del Acto Legislativo 2 de 2002, que modificé el articu
lo 303 de la Constituci6n Politica.
5.5.2. Atribuciones
Las atribuciones del gobernador se consagran en el articulo 305 de la Car-
ta, Cuyo texto expresa:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constituci6n, las leyes, los decretos del
Gobierno y las ordenanzas de las Asambleas departamentales.
2. _Dirigir y coordinar la accién administrativa del departamento y
actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral
de su territorio, de conformidad con la Constitucién y las leyes.
3. _Dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de
la delegaci6n que le confiera el Presidente de la Republica.
4. Presentar oportunamente a la Asamblea departamental los pro-
yectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo econémi-
co y social, obras publicas y presupuesto anual de rentas y gastos.
5. Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los
establecimientos publicos y de las empresas industriales o comerciales
del departamento. Los representantes del departamento en las juntas
directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mis-
mos son agentes del gobernador.
6. Fomentar de acuerdo con los planes y programas generales, las
empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural,
social y econémico del departamento que no correspondan a la Na-
ci6n y a los municipios.
7. Creat, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, sefia-
ar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeci6n a la
ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamen-
tal no podré crear obligaciones que excedan el monto global fijado
para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. 379
8. Suprimir o fusionar las enti,
nti
dad con las ordenanzas, idades departamentales de conformi-
9. Objetar por motivos de
Pah inconstitucionali
veniencia, los proyectos deo,
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