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Ministerio de

Justicia y Derechos
Humanos

"Guia prâctica sobre la revisién de los actos administrativos


en el ordenamiento juridico peruano"

Direccién General de Desarrollo y Ordenamiento Jurfdico


“Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano”

Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico


Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el
ordenamiento jurídico peruano

DANIEL AUGUSTO FIGALLO RIVADENEYRA


Ministro de Justicia y Derechos Humanos

JORGE MANUEL PANDO VÍLCHEZ


Viceministro de Justicia

HENRY JOSÉ ÁVILA HERRERA


Viceministro de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia

IGNACIO HUGO VALLEJOS CAMPBELL


Secretario General

TOMMY RICKER DEZA SANDOVAL


Director General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

ANA MARÍA VALENCIA CATUNTA


Directora de Desarrollo Jurídico y Proyectos Normativos

Responsables de la elaboración y revisión:

PATRICIA YOLANDA MANCO JARA


4 Asesora Legal de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

AMPARO ISABEL SAUÑE TORRES


Abogada de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

MARIBEL GIOVANNA MÁLAGA ALALUNA


Asistente Legal de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

CÉSAR AUGUSTO HIGA SILVA


Consultor

EDWARD DYER CRUZADO


Asistente

Primera Edición: Agosto de 2014


Tiraje: 2,500 ejemplares

DISTRIBUCIÓN GRATUITA
Calle
2014 Scipión Llonade
- Ministerio NºJusticia
350, Miraflores, Lima
y Derechos 18
Humanos
Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

Jr. Iquique
Impreso porNº 46 Breña
Litho & Arte SAC
RUC Nº 20509312428
Teléfono: 3321989
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-11058
ISBN: 978-612-4225-09-3
5
6
ÍNDICE

Presentación 9

CAPÍTULO I:
La revisión de los actos en la vía administrativa: aspectos generales
y su regulación legal

1.1. Definición legal del acto administrativo 11


1.2. Características del acto administrativo 11
1.2.1. Declaración unilateral de una entidad que ejerce función
administrativa 12
1.2.2. Destinada a producir efectos jurídicos externos 13
1.2.3. Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados 13
1.2.4. En una situación concreta 14
1.2.5. En el marco de normas de derecho público 14
1.3. Clases de acto administrativo 15
1.4. Requisitos de validez del acto administrativo 17
1.5. Regulación del procedimiento administrativo 18
1.6. Concepto de revisión de un acto administrativo 19

CAPÍTULO II:
La revisión de oficio de los actos administrativos en
sede administrativa 7
2 Rectificación de errores 22
.
1
.
2 Nulidad de oficio de un acto administrativo 26
.
2
.
2.2.1. Causales de nulidad de oficio de un acto administrativo 26
2.2.2. Órgano competente para declarar de oficio la nulidad de un
acto administrativo 30
2.2.3. Plazo para declarar de oficio la nulidad de un acto 30
administrativo
2.2.4. Plazo para solicitar la nulidad de un acto administrativo ante el
Poder Judicial cuando el plazo prescribió en sede 30
administrativa
2.2.5 Debido proceso y notificación 30
2 La revocación de un acto administrativo 32
.
3
.
2.3.1 Supuestos habilitantes para revocar un acto administrativo 32
2.3.2. Procedimiento que se debe seguir para revocar un acto
administrativo 34
2.3.3. Órgano competente para declarar la revocación del acto
administrativo 35
2.3.4. Indemnización por la revocación 36
2.3.5. La irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados 36

CAPÍTULO III:
La revisión de los actos administrativos a través de los
recursos administrativos

3.1. Los recursos administrativos como expresión de la facultad de


contradicción de los particulares 40
3.1.1. Características del acto impugnable 41
3.1.2. Requisitos que debe cumplir el recurso administrativo para su
procedencia 46
3.2. Tipos de recursos que se pueden plantear contra un acto administrativo 48
3.2.1. Recurso de reconsideración 49
3.2.2. Recurso de apelación 50
3.2.3. Recurso de revisión 50
3.3. Acto firme 51
3.4. Error en la calificación de un recurso 52
3.5. Decisión sobre el recurso interpuesto por el particular 54

ANExO 1: Preguntas y respuestas prácticas 56

ANExO 2: Precedentes de observancia obligatoria y Directivas 59

Bibliografía

8
PRESENTACIÓN

De acuerdo a lo establecido por su Ley Orgánica, el Ministerio de Justicia y Derechos


Humanos posee como función principal el establecimiento y resguardo del imperio de
la ley, del derecho y de la justicia. Como parte de dicha tarea, el ministerio asume el
asesoramiento legal del Poder Ejecutivo, velando porque su actuación se enmarque
dentro del respeto por el orden constitucional y el principio de legalidad.

Asimismo, le ha sido atribuida la tarea de diseñar políticas, planes y programas de


alcance nacional, vinculados al Sector Justicia y conducentes a la consecución de su
función principal. En ese sentido, esta Dirección General, como órgano de línea, tiene
entre sus funciones la edición de publicaciones que difundan los principales criterios
jurídicos sobre la aplicación e interpretación de normas de carácter general, así como
de doctrina vinculada al derecho público y privado, con el propósito de acercar el
“derecho en acción” a los ciudadanos.

Tales funciones y objetivos han orientado la estructura y el alcance de la presente


Guía; la cual, reconociendo la fuerte demanda por información técnica sobre el
procedimiento administrativo que existe de parte de los operadores jurídicos, se
avoca a desarrollar el tema de la revisión de los actos administrativos en sede
administrativa.

El estilo de la Guía combina la rigurosidad técnica de su contenido con una pedagogía


que privilegia la comunicación didáctica de las ideas que se transmiten, de manera
que el presente documento resulte de utilidad a los funcionarios y servidores públicos,
abogados, estudiantes de derecho, así como a la ciudadanía en general.
9
Somos conscientes de la relevancia del presente documento, así como de las altas
expectativas que la difusión de las materias que aquí se recogen, generan en los
principales actores vinculados al procedimiento administrativo de los distintos
servicios públicos que se brindan. Es precisamente por tal consideración, que resulta
relevante que se comprenda el rol fundamental que las revisiones de oficio y los
recursos de revisión del acto administrativo adquieren al interior de los
procedimientos.

Por todo lo expresado, confiamos en que esta Guía coadyuvará a mejorar la calidad de
las labores que realizan los funcionarios públicos, los operadores jurídicos en general,
a fin de garantizar la eficacia de los derechos subjetivos e intereses legítimos de la
ciudadanía.

Agosto de 2014

TOMMY RICKER DEZA SANDOVAL


Director General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
10
CAPÍTULO I:

LA REVISIÓN DE LOS ACTOS EN LA VÍA


ADMINISTRATIVA: ASPECTOS GENERALES Y SU
REGULACIÓN LEGAL

Este capítulo tiene como propósito esbozar los aspectos generales del acto y el
procedimiento administrativo, a efectos de introducir y desarrollar el concepto de
revisión del acto administrativo. Si bien el tema central de la presente Guía es la
institución jurídica de la revisión de los actos administrativos, ésta no puede ser
entendida a cabalidad si, previamente, no se define lo que es objeto de la revisión:
el acto administrativo.

Dado que la revisión recae tanto sobre el acto administrativo en sí mismo, como
en el procedimiento que lo originó, resulta indispensable, desde un punto de vista
metodológico, clarificar en primer lugar ambos conceptos a efectos de estudiar la
figura de la revisión1.

Cabe indicar que esta será una introducción general del acto administrativo y
procedimiento administrativo, ya que estos han sido abordados en la “Guía sobre la
validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”
(en adelante, la Guía sobre los actos administrativos), publicación que fuera editada
por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. En ese sentido, se recomienda
acudir a la revisión de dicha Guía para absolver cualquier duda específica en materia
del alcance y la regulación legal del acto administrativo.

1.1. Definición legal del acto administrativo 11

De acuerdo al Numeral 1.1. del Artículo 1 de la Ley del Procedimiento


Administrativo General (en adelante, la LPAG), son actos administrativos, las
declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público,
están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Como manifestación del poder público, los supuestos y consecuencias del acto
administrativo responden a la regulación prevista en la ley para su emisión. En efecto,
en la emisión de un acto administrativo rige el principio de legalidad, que establece
que la autoridad administrativa debe actuar con respeto a la Constitución, la ley y al
derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para
los que les fueron conferidas2.

1.2. Características del acto administrativo

De acuerdo a la definición del acto administrativo, esta institución presenta varias


características que a continuación se mencionarán brevemente:

1 En ese sentido, se puede revisar la última parte del punto 1.5. donde se muestra por qué es
importante desarrollar los conceptos referidos al acto administrativo, sus requisitos de
validez y el procedimiento administrativo para, luego, ingresar a analizar el concepto de
revisión del acto administrativo. Para tal efecto, véase las páginas 16 y siguiente de la
presente Guía.
2 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y
al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que le fueron
conferidas.”
1.2.1. Declaración unilateral de una entidad que ejerce función administrativa

En este primer punto, conviene resaltar que una entidad, que ejerce función
administrativa, expresa su voluntad para afectar la situación jurídica de un
administrado, dentro del marco de normas de derecho público. En ese sentido,
Danós Ordoñez señala lo siguiente:

“Es parte del acto administrativo la manifestación de voluntad, lo que


supone siempre la exteriorización de un proceso intelectual de cognición o
juicio que puede consistir en una decisión, opinión o constatación por parte
de la administración y que está destinada a producir efectos jurídicos sobre
los intereses, obligaciones o derechos de los administrados”3.

Cabe señalar que la emisión de actos administrativos corresponde a entidades que


ejercen función administrativa, siempre dentro del marco de normas de derecho
público. No es imprescindible que estas entidades formen parte del Poder
Ejecutivo; incluso, en ciertos casos, no es necesario que sean entidades de derecho
público, sino que pueden ser entidades creadas bajo el régimen de derecho privado .
En ese sentido, el Artículo I del Título Preliminar de la LPAG, señala que, para
efectos de este dispositivo legal, se entenderá por entidades de la Administración
Pública a las siguientes:

1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados4;


2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
12 5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por
tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo
mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y,
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión,
delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la
materia.

Precisamente lo que juega un rol fundamental en la determinación del carácter de


“administración pública” de una entidad es el ejercicio de la “función administrativa ”.
Es por esta razón que muchas empresas privadas que brindan un servicio público, a
través de una concesión o de otra modalidad de delegación de atribuciones estatales,
pueden ejercer función administrativa.

Sobre la unilateralidad de la declaración del acto administrativo, Morón Urbina ha


señalado lo siguiente:

“Otro elemento que configura esta manifestación es la unilateralidad,


elemento diferenciador entre acto administrativo y contrato; toda vez que la
decisión se origina y produce por efecto de la convicción única de quien
ejerce la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para
generarla. Aunque el

3 Danós OrDOñez, Jorge. ¿Constituye el acto administrativo fuente del derecho en el ordenamiento
jurídico peruano?”, en: Revista de Derecho Administrativo: Procedimiento Administrativo.
Lima: Círculo de Derecho Administrativo, 2010. p. 21.

4 Cabe anotar que conforme al Artículo 28 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
la denominación actual de los Organismos Públicos Descentralizados es “Organismo Públicos”.
administrado participe promoviendo la decisión, por su pedido, denuncia o
queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento, la
participación del administrado por sí sola carece de fuerza vinculante para
generar una declaración de cualquiera de las entidades, nunca será factor
determinante para obtener una decisión, pues para ello se requiere solo un
mandato legal, de la autoridad judicial o la propia convicción de la
Administración Pública”5.

La unilateralidad de la declaración implica que la única voluntad relevante para la validez


del acto administrativo es la de la autoridad administrativa. Si bien el administrado
puede incoar el procedimiento, la validez o no del acto recae exclusivamente en la
forma cómo la autoridad ha formado su voluntad. Cualquier error o vicio que afecte la
voluntad del administrado no afectará, necesariamente, al acto administrativo.

1.2.2. Destinada a producir efectos jurídicos externos

Con relación a los efectos jurídicos del acto administrativo, Morón Urbina agrega que:

“Los efectos de la decisión administrativa siempre se encuentran dirigidos


hacia fuera de la organización; debiendo tener, dichos efectos al margen de
ser actuales o futuros, las siguientes características prácticas, siempre
directos, públicos y subjetivos. Excluye el ámbito de la actuación pública
que recae al propio interior de las entidades, que caracteriza a los actos de
administración o actos internos de la administración, tales como, los
informes, opiniones, proyectos, actos de trámite, etc”6.

En este extremo resulta relevante tener en cuenta que el acto administrativo es


13
emitido a partir de una relación jurídica entre la Administración Pública y el
administrado.

1.2.3. Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados

Respecto de las situaciones en las que recaen los efectos jurídicos del acto
administrativo, Martín Tirado indica lo siguiente:

“Las declaraciones de voluntad de la Administración Pública están


destinadas siempre a modificar la realidad jurídica preexistente. Como se
señaló anteriormente, un acto administrativo siempre se ubicará dentro de la
‘actividad externa’ de la Administración Pública, en la medida en que
mediante las declaraciones catalogadas como acto administrativo, la
Administración tiene el poder unilateral de crear, modificar, regular o
extinguir relaciones jurídicas con carácter administrativo. Así se crean
derechos específicos, se regulan relaciones jurídicas administrativas o se
extinguen estas según la declaración específica de una determinada
entidad”7.

Ese efecto del acto administrativo hace necesaria la determinación normativa de los
alcances, incidencias, garantías y cargas que se adjudicarán a los administrados,
quienes en última instancia siempre se verán afectados por esta actuación. Vale la
pena señalar que, en virtud de este elemento se excluyen de la naturaleza del acto
administrativo, aquellas actuaciones del procedimiento que producen efectos
indirectos en el ámbito externo, tales como informes, dictámenes, entre otros actos de
la Administración Pública.
5 MOrón Urbina, Juan Carlos. El Nuevo Régimen de los Actos Administrativos en la Ley Nº
27444. En: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte.
Lima: Ara
Editores, 2003. p.138.
6 MOrón Urbina, Juan Carlos. Ídem. p. 141.
7 Martín tiraDO, Richard. Del régimen jurídico de los actos administrativos. En: Sobre la Ley
de Procedimiento Administrativo General. Lima: UPC, 2009, p. 130.
1.2.4. En una situación concreta

Este elemento se constituye como distinción entre el acto administrativo y el


reglamento, pues mientras el segundo es abstracto, el primero despliega sus efectos
sobre una situación determinada y concreta. Así en este sentido la doctrina nacional
ha señalado lo siguiente:

“No obstante lo señalado, se debe tener en cuenta que la exigencia de


concreción para configurar un acto administrativo, no es sinónimo de
individualidad del administrado concernido con el acto, puesto que un acto
también puede ser dirigido a un número incierto de personas pero dentro de
una situación jurídico administrativa perfectamente concreta”8.

Lo importante es que el acto administrativo recaiga en la esfera jurídica de particulares


individualizados o individualizables. A diferencia de ello, el reglamento no establece,
por sí mismo, en qué personas tendrá efectos. Para ello, es necesario un proceso de
individualización y verificación de los requisitos exigidos en la norma para determinar
cuáles serán las personas afectadas por la norma. Una vez realizado lo anterior, si
fuera el caso, se emitirá un acto administrativo que será el que producirá efectos
jurídicos sobre la situación jurídica de ciertos administrados.

1.2.5. En el marco de normas de derecho público

Esta característica del acto administrativo está íntimamente relacionado con el


concepto de función pública. Desde esta perspectiva, siempre que una entidad
ejerza su actuación con el propósito de regular u ordenar la actividad de los agentes
14 privados (o de quienes actúen como tales) hacia la satisfacción del interés público,
dicha actuación deberá enmarcarse dentro de las normas que regulan su actividad.

De manera contraria, cuando una entidad pública se comporte como un privado, o


cuando su actuación no persiga los fines antes descritos, no desarrollará función
administrativa alguna, y por lo tanto su actuación no se enmarcará en el contexto
del derecho público. Esto sucede, por ejemplo, cuando una entidad pública se
somete a un arbitraje para solucionar sus controversias, o cuando decide contratar
los servicios de una empresa de limpieza para mantener en orden las instalaciones
físicas de la institución.

En este mismo sentido opina Morón Urbina, indicando lo siguiente:

“En ese sentido, se excluye la posibilidad de calificar como acto


administrativo las actuaciones de las entidades, que bajo marco legal
específico y habilitante, se sujetan al derecho común, despojándose la
entidad de sus potestades públicas, como por ejemplo sucede cuando una
entidad pública concerta un contrato de estabilidad jurídica con un
particular, o se somete a arbitraje para definir las controversias que pudiera
suscitar su actuación. En el mismo sentido, se encuentran fuera de la
calificación de acto administrativo, las declaraciones que realicen las
entidades, bajo personería empresarial, dentro de un proceso judicial, entre
otros casos”9.

En suma, podemos decir que los elementos integrantes de los actos administrativos
son los siguientes:

8 Martín tiraDO, Richard. Íbid. pp. 141 – 142.


9 MOrón Urbina, Juan Carlos. Op. cit. pp. 142 -143.
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Gráfico Nº 1

1 MANIFESTACIÓN DE
VOLUNTAD
UNILATERAL

2
PRODUCE EFECTOS
3 RECAE EN DERECHOS,
INTERESES Y
JURÍDICOS EXTERNOS
O BLIGACIONES DE
LOS ADMINISTRADOS

4 5
EN UNA EN EL MARCO DEL
SITUACIÓN DERECHO PÚBLICO
CONCRETA

Tomado de la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento


jurídico peruano”.

15
1.3. Clases de acto administrativo

Con relación a una clasificación de los actos administrativos, Martín Tirado señala lo
siguiente:

“La exposición de un elenco de actos administrativos agrupados en torno a


diferentes criterios, todos ellos puramente convencionales, ofrece, pues no
el resultado de investigación científica alguna, sino un catálogo de tipos de
actos administrativos, a cuya finalidad se reduce, pero cuya utilidad puede ser,
sin embargo, muy grande, al permitir ofrecer una visión general del régimen
jurídico de numerosas categorías de actos administrativos”10.

A continuación se presenta un cuadro con una clasificación sobre los actos


administrativos.

10 Martín tiraDO, Richard. Op. cit. pp. 141-142.


CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO
Cuadro Nº 1
TIPOS CONSIDERACIONES

Los primeros producen derechos e intereses mien-


Actos favorables tras que los segundos imponen sanciones,
Actos de gravamen limitacio- nes o restricciones al ejercicio a los
derechos de los administrados.

Los primeros son los actos que se pronuncian


sobre el fondo del procedimiento (v. gr. las
resoluciones administrativas); en tanto que los
Actos llamados actos de trámite son los que se producen
resolutorios en el curso de un procedimiento que culminará
Actos de normalmente con un acto administrativo de
trámite fondo. Los actos de trámite no tienen vida jurídica
propia, sino que coadyuvan a la emisión de la
resolución final.

Constituye un elemento diferenciador central


Causan estado en la
para determinar cuando un acto podrá ser
vía administrativa (o
recurrido en vía contencioso administrativa.
no)

Actos originarios son los que ponen fin a un


procedi- miento que se plantea por primera vez,
con relación a una cuestión concreta y para un
Actos originarios
caso determina- do. Los actos confirmatorios son
Actos los que se limitan a reproducir o confirmar otro
confirmatorios
acto previo dictado so- bre el mismo asunto,
idénticos sujetos y con base en iguales
pretensiones y argumentos.
Mientras que en uno se requiere una actuación
Actos simples sen- cilla de la Administración Pública; en los
Actos segundos es posible la actuación de una
complejos pluralidad de institu- ciones e incluso sistemas
administrativos.

16 Actos constitutivos Son actos constitutivos los que crean derechos y


Actos declarativos de- clarativos los que los reconocen.

Los actos administrativos reglados se dictan en


el marco de las condiciones del ordenamiento
Actos reglados
jurídico y sus normas; los discrecionales
Actos
suponen el ejerci- cio de potestades por la
discrecionales
Administración en razón del interés público.
FUENTE: (Martín tiraDO, 2009, Op. cit. pp. 142-144)
Basado en la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”.
1.4. Requisitos de validez del acto administrativo

Con relación a sus requisitos de validez, el Artículo 3 de la LPAG señala lo siguiente:

1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia,


territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente
nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados,
cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para
su emisión.

2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su


respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus
efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento
jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y
comprender las cuestiones surgidas de la motivación.

3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público


asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que
pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna
finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra
finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que
indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.

4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en


proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser


17
conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo
previsto para su generación.

REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO


Gráfico Nº 2

Competencia

Procedimiento
Motivación
regular
REQUISITOS DE
VALIDEZ
DEL ACTO
ADMINISTRATIVO

Objeto o Finalidad
contenido pública

Tomado de la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento


jurídico peruano”.
En caso el acto administrativo no cumpla con algunos de estos requisitos para su
emisión, el particular perjudicado por el vicio o error cometido por la autoridad
queda facultado para plantear su nulidad a través de los recursos administrativos 11.
Cabe indicar que en nuestro ordenamiento jurídico no existe el recurso de nulidad,
sino que la pretensión de nulidad debe ser formulada dentro del recurso de
apelación o, si fuera el caso, el de revisión12.

De otro lado, en caso de que el acto administrativo, además de contener un vicio,


vulnera el interés público, la autoridad administrativa competente puede declarar
de oficio su nulidad.

Tanto la revisión de oficio, como a pedido de parte, de un acto administrativo serán


analizadas con más detalle, respectivamente, en los capítulos II y III de la presente Guía.

1.5. Regulación del procedimiento administrativo

De acuerdo al Artículo 29 de la LPAG, se entiende por procedimiento administrativo


al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión
de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o
individualizables que involucren intereses, obligaciones o derechos de los
administrados.

En ese sentido, para la emisión de todo acto administrativo es necesario que se siga
el procedimiento determinado por el ordenamiento jurídico para tal efecto. La
LPAG regula los siguientes procedimientos administrativos:
18 • de aprobación automática;
• de evaluación previa por la entidad; y,
• procedimientos especiales (trilaterales y sancionadores)

Cada uno de estos procedimientos establece una serie de actos y diligencias que se
deben cumplir, a efectos de garantizar los derechos de las partes involucradas en el
procedimiento y el interés público.

Sin perjuicio de lo anterior, cuando la autoridad administrativa tramita un


procedimiento o emite un acto administrativo que puede afectar la situación
jurídica de un administrado es necesario que tenga presente el contenido del debido

11 Se exceptúa de este caso al recurso de reconsideración, como veremos en detalle más adelante.
12 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad.-
11.1 Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por
medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley.
(…)
Cabe precisar que el recurso de reconsideración solo procede cuando se presenta nueva prueba y, por tanto,
solo versa sobre cuestiones fácticas; por esa razón, el recurso de reconsideración no es el recurso idóneo para
pedir la nulidad de un acto administrativo, que versa sobre cuestiones
de validez del acto. A diferencia de ello, los recursos de apelación y revisión proceden por vicios o
errores cometidos por la primera instancia sobre cuestiones fácticas o jurídicas, razón por la cual son
estos recursos bajo los cuales se debe solicitar la nulidad de un acto administrativo. Para más
detalle sobre los requisitos para la interposición de los distintos tipos de recursos regulados en nuestro
ordenamiento administrativo se puede ver el capítulo III de la presente Guía.”
procedimiento establecido en el Artículo IV del Título Preliminar de la LPAG 13
y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional 14.

Según este Colegiado los aspectos mínimos que debería tener en cuenta cualquier
autoridad del Estado antes de emitir un pronunciamiento son los siguientes15:

(i) el derecho a ser oído sobre su pedido;


(ii) el derecho a que presente argumentos y evidencia a favor de su pedido; y,
(iii) el derecho a que la decisión de la autoridad se encuentre motivada.

Ciertamente, este es un contenido mínimo que se irá expandiendo en función del


procedimiento que se trate. El objetivo es que la autoridad adopte la mejor decisión
en aras del interés público y de los derechos de los administrados, luego de haber
escuchado, analizado y evaluado sus argumentos.

Ahora bien, luego de revisar qué es el acto administrativo, cuáles son sus requisitos
de validez y qué características debe tener el procedimiento, resulta conveniente
preguntarse lo siguiente: ¿qué sucede si es que el acto administrativo no cumple
con algunos de los requisitos de validez o no se ha respetado el procedimiento
establecido para su emisión? Es ante esa situación que se debe recurrir a la figura
de la revisión del acto administrativo para responder esa pregunta.

Dicha institución se encarga de desarrollar cómo se inicia el procedimiento de control


de los vicios y errores en que haya podido incurrir la autoridad al emitir un acto
administrativo.

A continuación se desarrollará el concepto y la regulación de la revisión del acto


19
administrativo, objeto principal de la presente Guía.

1.6. Concepto de revisión de un acto administrativo

De acuerdo a Valdez Calle, citado por Espinosa-Saldaña Barrera, “…aun la


administración mejor organizada e intencionada es susceptible de incurrir en error

13 Ley Nº 27444, Ley del procedimiento Administrativo General


“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios,
sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(...)
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y
garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La
institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea
compatible con el régimen administrativo.”

14 Sobre el particular en el cuarto punto resolutivo de la Sentencia recaída en el Exp. Nº 00156-


2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012 (caso Tineo Cabrera), el Tribunal Constitucional
dispone que dicho pronunciamiento sea puesto en conocimiento de la Presidencia del
Consejo de Ministros y la Presidencia del Congreso de la República, para que en las
investigaciones y/o procedimientos administrativos sancionadores que realicen, respeten el
contenido de los derechos señalados en los fundamentos 2 a 74 supra. En caso contrario,
los actos emitidos en violación, entre otras, de las reglas del debido procedimiento
establecidas en esa sentencia serían inválidos. Por esa razón, la Administración debe tener
en cuenta las reglas y criterios establecidos en esa sentencia para evitar que sus actos
incurran en alguna causal de invalidez.
15 Estos requisitos son tomados de la Sentencia mencionada en la nota pie anterior.
o, por lo menos, de dictar actos objetables por cualquier causa” 16. Por esa razón,
los ordenamientos jurídicos prevén la posibilidad de que se puedan revisar los
actos administrativos tanto en sede administrativa como en el Poder Judicial.17

La revisión de actos administrativos presupone la emisión de un acto administrativo


sobre el cual recaerá, posteriormente, el acto revisor, a efectos de analizar y evaluar tanto
los aspectos formales y procedimentales que se ha seguido para su emisión así como
el contenido del acto para que no vulnere un derecho de los administrados y el interés
público18. El objetivo de esta actividad es garantizar que los actos administrativos que
impacten en las situaciones y relaciones jurídicas de los administrados sean conforme al
Derecho.

La revisión de los actos administrativos puede traer como consecuencia la


modificación de sus efectos jurídicos o la extinción de estos. Esta figura se puede
clasificar, en función a los órganos, de la siguiente manera:

(i) Revisión por órganos no administrativos. De acuerdo al tipo de vía que se


utilice para cuestionar el acto administrativo, este tipo de control se puede
subdividir de la siguiente manera:

i.a) Mediante el proceso contencioso administrativo. Esta clase de revisión


de actos administrativos es la que el Estado lleva a cabo a través de sus
órganos jurisdiccionales19. Esta vía está reconocida en el Numeral 218.1
del Artículo 218 de la LPAG que indica que los actos administrativos
que agotan la vía administrativa, podrán ser impugnados ante el Poder
Judicial mediante el proceso contencioso administrativo. Este proceso se
20
encuentra desarrollado, a su vez, a través de la Ley Nº 27584, Ley que
Regula el Proceso Contencioso Administrativo 20.
i.b) Mediante el proceso de amparo. Esta clase de revisión de actos
administrativos es la que los jueces constitucionales llevan a cabo a
través de sus órganos jurisdiccionales ante cualquier acto o hecho que
vulnera un derecho constitucional, entre los cuales se pueden encontrar
los actos que pueden realizar funcionarios administrativos al emitir un
acto administrativo21. Este tipo de proceso se encuentra regulado en el
Código Procesal de
fines y requisitos Constitucional, Ley su
este proceso para Nºprocedencia.
28237, donde se establece los

16 ValDez Calle, Antonio. Comentarios a las normas generales de Procedimientos administrativos.


Lima: Talleres gráficos de Neocont, 1969. p. 97, citado por: espinOsa-salDaña barrera, Eloy.
Recursos Administrativos: Algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento
que les ha sido otorgado
Administrativo en la Ley
General. Lima: AraNº 27444. E.I.R.L.,
Editores, En: Comentarios
2003, p. a433.
la Ley del Procedimiento

17 Cfr. espinOsa-salDaña barrera, Eloy. Ibídem.


18 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento administrativo
General, Décima Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2014, p. 607.
19 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Ibídem.
Administrativo,
20 Compilada aprobado pordel
por medio el Texto
Decreto Supremo
Único Nº 013-2008-JUS,
Ordenado publicado
de la Ley que regula el 29 de
el Proceso agosto
Contencioso
de 2008.
21 Ley Nº 28237, Código Procesal Constitucional
“ Artículo 2.-
Los procesos constitucionales de hábeas corpus, amparo y hábeas data proceden cuando se amenace o
viole los derechos constitucionales por acción u omisión de actos de cumplimiento obligatorio, por parte
de cualquier autoridad, funcionario o persona. Cuando se invoque la amenaza de violación, ésta
debe ser cierta y de inminente realización. El proceso de cumplimiento procede para que se
acate una norma legal o se ejecute un acto administrativo.
(…)”
(ii) Revisión al interior de la Administración Pública. De acuerdo a la iniciativa
para revisar el acto administrativo, este tipo de revisión se puede subdividir de
la siguiente manera22:

ii.a) De oficio. Esta clase de revisión es a iniciativa de la propia autoridad sin


que ninguna de las partes afectadas por el acto lo haya solicitado.
ii.b) A iniciativa de parte. En esta clase de revisión la parte agraviada por
el acto administrativo solicita su revisión.

De acuerdo al objeto de la presente Guía, no se abordará la revisión por órganos no


administrativos, sino que solo se concentrará en la revisión de los actos
administrativos al interior de la Administración Pública.

En el Gráfico Nº 3 se ilustra lo desarrollado en el presente acápite:

REVISIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO


ÓRGANOS REVISORES Y TIPOS DE
REVISIONES
Gráfico Nº 3

Proceso
Por órganos no contencioso
administrativos administrativo
(Poder Judicial/
21
Tribunal
Constitucional) Proceso de
amparo

Revisión de Actos
Administrativos

De oficio:
a iniciativa de la
Por órganos propia autoridad
clases
administrativos

A pedido de parte

22 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Loc. cit.


CAPÍTULO II:

LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN SEDE


ADMINISTRATIVA

Tal como ha sido señalado, los ordenamientos jurídicos prevén la posibilidad de


que los actos administrativos puedan ser revisados, debido a que siempre existe la
posibilidad de que, en su generación y emisión, se cometan errores o vicios.

Este capítulo se centrará en la revisión de oficio de los actos administrativos, figura


de acuerdo a la cual la administración analiza y evalúa en qué casos corresponde
rectificar, anular o revocar un acto administrativo que haya emitido. En el
desarrollo de los temas antes señalados, se seguirá el esquema previsto en la
LPAG.

2.1. Rectificación de errores

El Numeral 201.1 del Artículo 201 de la LPAG señala que los errores materiales o
aritméticos en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto
retroactivo, en cualquier momento, ya sea de oficio o a instancia de los
administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido
de la decisión.

De acuerdo a García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, el acto rectificado


seguirá teniendo el mismo sentido después de la rectificación. La única finalidad es
22 eliminar los errores de tipeo o de suma con el fin de evitar cualquier equivocación. En
ese sentido, se podría sostener que un error es corregible si es que con su corrección no
se afecta el sentido del acto23.

Asimismo, Morón Urbina señala, citando a Forthoff, lo siguiente:

“En términos generales parece que todo acto administrativo afectado de


irregularidad debe ser declarado defectuoso. Pero hay irregularidades
respecto de las cuales carecería de todo fundamento racional atribuirles un
efecto sobre la eficacia jurídica. Citemos por ejemplo: las erratas en la
escritura, la designación errónea del destinatario pero sin que subsista duda
sobre su identidad personal, la cita de una ley alegada con mención
equivocada del artículo o de la página del Boletín Oficial (siempre que sea
fácil determinar el sentido de lo alegado), etc. En todos estos casos se trata
de faltas sin importancia que, con arreglo al lenguaje común, habría que
llamar equivocaciones, que en ningún modo pueden convertir en defectuoso
el acto administrativo, y cuyo efecto, por tanto, no puede ser la inexistencia
jurídica del mismo, sino la mera necesidad de corregirlas24.”

Tal como puede apreciarse, si el error no es esencial, esto es, no afecta el sentido del
acto administrativo, la propia autoridad que emitió el acto puede corregirlo. No es
necesario que ese pedido sea de parte, ni que se derive el expediente al superior del
órgano que emitió el acto. Ello es una expresión del principio de celeridad, que
consiste en que quienes participen en el procedimiento realice todas aquellas
actuaciones que

23 GarCía De enterría, Eduardo y FernánDez rODríGUez, Tomás-Ramón. Curso de Derecho


Administrativo, Duodécima edición. Madrid: Civitas Ediciones, 2005, p. 667.
24 MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Op. cit. pp. 609 y 610.
permitan obtener una decisión en el tiempo más breve que sea posible, evitando así
cualquier vulneración a los derechos de las partes o al interés público 25.

Cabe indicar que si la revisión fuese a pedido de parte, esta acción no podría
considerarse como la puesta en marcha de un recurso administrativo, por cuanto la
redacción del contenido o sentido del acto aún no es definitivo. Recién una vez que se
corrijan los errores que se hubiesen cometido es que se tendrá un acto definitivo, fecha
a partir de la cual se empezará a computar el plazo para que el administrado pueda
ejercer su derecho de contradicción26.

Asimismo, se encuentra proscrita cualquier rectificación de oficio que corrigiendo


los supuestos errores aritméticos o materiales, en realidad modifiquen la decisión
final contenida en el acto administrativo. Incluso si el órgano administrativo
competente identificara que el acto en cuestión ha incurrido en una causal de
nulidad, no puede modificar su contenido, sino que deberá solicitar a su superior
jerárquico para que este analice y evalúe si procede declarar la nulidad de oficio de
ese acto.

Las clases de errores no esenciales señalados en la LPAG se pueden definir de la


siguiente manera:

(i) Errores aritméticos: son errores en la consignación de números o la operación


matemática o lógica de algunas unidades que no dejan lugar a dudas de que
fue un error de consignación formal.

(ii) Errores materiales: son errores de tipeo del texto, que no cambia accidentalmente
el sentido primigenio de la decisión contenida en el acto administrativo.
23

De otro lado, en otros ordenamientos jurídicos, como el español, se suele


incorporar también el error sobre afirmaciones fácticas27. Esta clase de errores
están caracterizados de la siguiente manera:

(iii) Errores de hecho: son errores formales sobre afirmaciones fácticas, cuya
corrección no tiene que ver con su calificación jurídica ni con la
interpretación de sus alcances jurídicos. Si bien en nuestro ordenamiento no
se encuentra regulada esta figura, tal como ha sido mencionado, no se
encuentran mayores reparos para que la autoridad administrativa pueda
corregir este tipo de errores. En efecto, lo que se busca es que la autoridad
pueda corregir los errores en que haya podido incurrir al redactar su texto y
siempre y cuando la corrección de esos errores no afecte el sentido o la
fundamentación de su decisión.

25 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General


Título Preliminar
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
(…)
1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación
de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible,evitando actuaciones procesales que
dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en
tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el
ordenamiento.”
26 MOrón Urbina, Juan Carlos. Íbid. p. 610.
27 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común
“Artículo 105. Revocación de actos.
(…)
2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o
a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.”
Atendiendo a lo anterior, si se han cometido errores sobre afirmaciones fácticas
que no alterarán el sentido o el contenido de la decisión, dado que son fácilmente
constatables, entonces la autoridad administrativa debería tener la facultad de
corregir esos errores, a efectos de evitar que el acto administrativo contenga datos
falsos o inexactos.

Por ejemplo, si se consigna erróneamente en los antecedentes de la resolución que el


administrado no hizo sus descargos cuando su escrito se encuentra en el expediente,
o cuando se indica que aquel no acudió a la audiencia cuando en realidad sí lo hizo.
Estas son rectificaciones que no alteran el análisis de los hechos del caso respecto de
la motivación de la decisión o de su sentido final.

En síntesis, si la rectificación de un error no resulta trascendente sobre el contenido


o el sentido del acto administrativo, entonces la autoridad puede corregir ese error.
En caso contrario, si cambia o altera el sentido del acto, entonces la autoridad
administrativa deberá derivarlo a su superior para que corrija el error. Para ello,
deberá evaluar si el acto vulnera el interés público.

EJEMPLO Nº 1

SOBRE LA RECTIFICACIÓN DE UN ERROR

Mediante
en Resolución
Protección Nº 2602-2011/SC2-INDECOPI
al Consumidor Nº 2 del Tribunal deldel 29 de setiembre
Indecopi de 2011,
(en adelante, la Sala
la Sala Especializada
de Consumidor),
confirmó la resolución que
declaró fundada la denuncia interpuesta por la Asociación Civil Defensoría del Vecino contra la señora
Rommy Acostupa Bermúdez por diversas infracciones al Código de Protección y Defensa del
Consumidor. En esta resolución se consignó por error, en la primera nota a pie, que el número de RUC
de la señora Acostupa era el 20527643601, cuando en realidad el número correcto era el 10238568680.

Criterio de la Sala de Consumidor


se corrigió el mencionado error por medio de la Resolución Nº 2564-2012/ De la revisión que
realizara la Sala de Consumidor a la resolución antes anotada, SC2-INDECOPI del 20 de agosto de
2012. Ello, en virtud a lo dispuesto en el
Artículo 201 de la LPAG, según el cual si el error no afectaba el sentido final de la decisión, entonces la
autoridad podía proceder a corregir dicho error, lo cual es concordante con el Artículo 28 del
Reglamento de la Ley de Organización
y Funciones del Indecopi, aprobado por Decreto Supremo Nº 009-2009-PCM.
24 Dicha norma le permitía a la Sala rectificar de oficio sus resoluciones, en caso
éstas contengan errores manifiestos de escritura o de cálculo.

En el Gráfico Nº 4 se muestran los supuestos habilitantes para rectificar un acto


administrativo, cómo se inicia esta actuación y sus límites.
REGULACIÓN DE LA RECTIFICACIÓN DE UN ERROR EN LA LPAG
Gráfico Nº 4

Supuesto ¿Cómo se inicia? ¿Existe algún


habilitante: límite o
Puede hacerlo el condición?
Se constatan propio órgano
errores materiales administrativo. • error que se
o aritméticos en el subsana no debe
acto Puede ser a pedido alterar el
administrativo. de parte. sentido esencial
del acto
administrativo.

Si No lo puede rectificar el
Pregunta clave: propio órgano emisor del acto
¿se altera el contenido o
el sentido del acto si se
No Lo puede rectificar el propio
corrige el error?
órgano emisor del acto

25
Sin perjuicio de lo expuesto, es importante destacar que la rectificación suele ser
confundida con la figura de la enmienda administrativa. Esto es comprensible si se
toma en cuenta que ambas figuras persiguen un objetivo en común: la corrección
de oficio de algunos defectos o vicios no trascendentales que pesan sobre el acto
administrativo. Sin embargo, la enmienda se diferencia de la rectificación debido a
que el vicio que se subsana tiene la potencialidad de acarrear la nulidad del acto
administrativo. Por el contrario, el error que trata de corregir la rectificación en modo
alguno acarrea la invalidez del acto administrativo.

La enmienda administrativa debe ser entendida a la luz del principio de


conservación del acto. Este principio, recogido por nuestra legislación en el
Artículo 14 de la LPAG, indica que la administración deberá enmendar los vicios
que involucren a los elementos de validez del acto administrativo, siempre que los
mismos sean de carácter “no trascendental”28.

En el Cuadro Nº 2 se muestran las similitudes y diferencias de ambas figuras.


28 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 14.- Conservación del acto. (…)
14.2. Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentales, los siguientes:
14.2.1. El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en
la motivación.
14.2.2. El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
14.2.3. El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento,
considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el
sentido de la decisión final en aspectos importantes o cuyo incumplimiento no afectare el
debido proceso del administrado.
14.2.4. Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto
administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
14.2.5. Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.”
DIFERENCIAS ENTRE LA RECTIFICACIÓN Y LA ENMIENDA
Cuadro Nº 2

RectificaciónEnmienda

El objetivo de ambas figuras es el mismo: conseguir que la au- toridad emisora


del acto administrativo corrija los defectos en que pudo haber incurrido al
Similitudes emitirlo.

En ambos casos el error no debe ser trascendente; esto es, no debe tener la
potencialidad de cambiar el sentido del acto.

El vicio afecta alguno de los siguien- te elementos de validez del acto:


Imprecisión o incongruencia con las cuestiones surgidas en

El vicio o error no afecta nin-la motivación;


Diferencias guno de los elementos de va- 2) Motivación insuficiente o par- lidez del acto
administrativo.cial con relación a la decisión
final; o
3) No se han cumplido con algu- nas formalidades no-esencia- les de validez del acto.

26 2.2. Nulidad de oficio de un acto administrativo

La declaración de oficio de la nulidad de un acto administrativo es una potestad por


la cual la Administración, a iniciativa propia, deja sin efecto un acto administrativo
que está produciendo efectos sobre los derechos, obligaciones o intereses de un
particular en una situación jurídica concreta29, debido a la constatación de un vicio
de validez.

Si bien con el ejercicio de esta potestad se podría perjudicar al particular


beneficiado con el acto administrativo, es deber de la autoridad ejercer esta
potestad cuando dicho acto vulnera el interés público. La idea de otorgar la
posibilidad de dejar sin efecto las consecuencias establecidas por un acto que
adolece de un vicio grave es defender —de manera oportuna y con las garantías
que el procedimiento administrativo brinda— el interés público.

2.2.1. Causales de nulidad de oficio de un acto administrativo

El Numeral 202.1 del Artículo 202 de la LPAG establece que en cualquiera de los
casos enumerados en el Artículo 10 del mismo cuerpo legal30 puede declararse de
oficio la

Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General. Op. Cit. pp. 225 y ss.
29 Cfr. Danós OrDOñez, Jorge. Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la
nueva
30 Ley Ley Ley del procedimiento Administrativo General
27444,
“Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno
de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio
administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al
ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales
para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como
consecuencia de la misma.”
nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que
agravien el interés público.

Si bien un acto administrativo puede tener efectos positivos sobre la situación


jurídica de un administrado, si en su generación o en emisión misma se ha
vulnerado el interés público, la autoridad administrativa tiene el deber de declarar
su nulidad, dado que se privilegia la defensa y protección del interés público por
sobre el interés privado de un administrado. Ciertamente, ello se debe realizar
salvaguardando el derecho a un debido procedimiento que tiene el administrado.

En ese sentido, el primer análisis que tiene que realizar la autoridad administrativa
consiste en analizar si el acto tendría un vicio y si, además, el interés invocado para
su revisión es un interés público. Si el interés invocado es solo de un administrado
que tuvo la oportunidad de impugnar ese acto, entonces no procede el inicio de un
procedimiento de declaración, de oficio, de la nulidad de un acto administrativo.

EJEMPLO Nº 2

REQUISITO DE PROCEDENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARA


INICIAR UN PROCEDIMIENTO DE NULIDAD DE OFICIO:
EL AGRAVIO AL INTERÉS PúBLICO

En este caso, la empresa Expreso Internacional Tour Perú E.I.R.L. (en


adelante, Tour Perú) fue encontrada responsable por la Comisión de
Protección al Consumidor del Indecopi de la infracción a los Artículos 7 y 8
de la Ley de Protección al Consumidor31, al haber quedado establecido que 27
brindó el servicio de transporte terrestre sin contar con el SOAT vigente.
Este extremo del pronunciamiento de la Comisión fue luego confirmado por la
Sala Especializada

de Protección al Consumidor mediante Resolución Nº 803-2010/SC2-INDECOPI.


Más de tres años después, Tour Perú solicitó la nulidad de la resolución de
la Comisión por considerar que afectaba sus derechos a un debido proceso y,
además, la infracción cometida fue producto de un caso aislado en el que no
ha vuelto a incurrir. La Comisión emitió una resolución elevando el expediente
a efectos de que sea la Sala de Consumidor, la que determine si corresponde o
no declarar la nulidad de su resolución por la cual sancionó a Tour Perú.
Criterio de la Sala de Consumidor

La Sala de Consumidor, mediante Resolución Nº 2481-2013/SPC-INDECOPI


del 12 de setiembre del 2013, señaló que el ejercicio de la potestad para declarar
de oficio un acto administrativo solo procede cuando se ha vulnerado el
interés público, dado que solo el agravio a este interés puede sobreponerse
a la firmeza alcanzada por un acto administrativo que no ha sido recurrido por
los particulares involucrados en el procedimiento. Por el contrario, señaló que
no procede el ejercicio de la potestad para declarar la nulidad de oficio cuando
lo que se busca tutelar es el interés particular del administrado.

Aplicando este criterio al caso concreto, la Sala señaló que Tour Perú solo
alegó el agravio a sus intereses particulares, los cuales pudieron ser
defendidos mediantes los recursos que la ley le otorgaba para tal efecto. Por
tal razón, no correspondía iniciar un procedimiento de declaración, de
oficio, de la nulidad de un acto administrativo.

31 Entiéndase Decreto Legislativo Nº 716 el cual actualmente se encuentra derogado por la


Primera Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley Nº 29571 denominada Código de
Protección y Defensa del Consumidor, publicada el 2 de setiembre de 2010.
Ahora bien, una vez que se ha determinado que un acto administrativo adolece de
un vicio de nulidad y que se ha alegado un interés público, la autoridad
administrativa debe evaluar si el acto lesiona, o puede lesionar, el interés público.
Para ilustrar esta idea es útil citar el siguiente caso:

EJEMPLO Nº 3

IDENTIFICACIÓN DEL CONTENIDO MATERIAL DEL INTERÉS PúBLICO


Y SU ARGUMENTACIÓN

En el marco del procedimiento concursal de la empresa Iris Textil S.R.L.,


la Compañía Industrial Nuevo Mundo S.A. solicitó ante la Comisión de
Procedimientos Concursales Lima Norte del Indecopi, que se declare la
nulidad de cuarenta y un (41) resoluciones de reconocimiento de créditos
laborales, entre ellas, la que reconoce los créditos de la señora América
Yovana Ramírez Cheel. Ello, debido a que existiría duda sobre la existencia
de los créditos reconocidos a dicha señora, lo cual vulneraría el interés
público protegido por la legislación concursal. Dicho pedido fue elevado a
la Sala Especializada en Defensa de la Competencia (en adelante, la Sala de
Competencia) a fin de que emita pronunciamiento.
Criterio de la Sala de Competencia
La
del Sala
12 dedefebrero
Competencia,
de 2013,mediante Resolución
señaló que el agravioNº
al 0254-2013/SDC-INDECOPI
interés público constituye
una condición indispensable para que la autoridad evalúe de oficio la legalidad
de un acto administrativo presuntamente afectado por un vicio de nulidad,
28 razón por la cual corresponde identificar cuál es el interés público que le
corresponde proteger.

En ese sentido, indicó que el interés público que protegía la legislación


concursal consistía en que las decisiones sobre el patrimonio de la empresa
insolvente sean adoptadas por los acreedores afectados por esa situación. Por
ello, el reconocimiento de créditos inexistentes perjudicaría a los legítimos
acreedores por lo siguiente: (i) se podría pagar a acreedores cuyos créditos no
existían; y, (ii) en la junta de acreedores participarían personas que no eran
legítimos acreedores, lo cual distorsionaría el peso que debería tener cada
acreedor en la toma de decisiones sobre el patrimonio del deudor32.

Atendiendo a lo anterior, si la autoridad concursal verificaba que un acto


administrativo tenía efectos perjudiciales sobre el interés público que le
correspondía proteger de acuerdo a ley, se debía proceder a anular de oficio el
acto o, si ya venció el plazo en sede administrativa, solicitar su nulidad ante el
Poder Judicial.

Cabe indicar que, en este caso, ya se había vencido el plazo para que la propia
Sala declarase de oficio la nulidad de la resolución que reconoció créditos a
favor de la señora América Yovana Ramírez Cheel, motivo por el cual solicitó
a la Gerencia Legal del Indecopi que demande ante el Poder Judicial la nulidad
de dicha resolución. Ello, a efectos de proteger el interés de la masa de
acreedores.

32 Con relación al contenido del interés público predeterminado por la ley resulta importante
tener presente lo señalado en el Artículo 3 de la LPAG que establece lo siguiente:
“(…)
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas
que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u
otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los
fines de una facultad no genera discrecionalidad.”
IDENTIFICACIÓN DEL INTERÉS PúBLICO VULNERADO
EN EL CASO ANTERIOR
Gráfico Nº 5

¿Cómo se identifica el El interés público se


interés público que puede encuentra determinado
justificar el ejercicio que por la finalidad pública
declare la nulidad de un establecida en la norma
acto administrativo? que se le encarga
garantizar a la autoridad.

Cabe precisar que el criterio de identificación del interés público anteriormente


señalado, es solo un ejemplo que se ha dado en la jurisprudencia, que permitirá
inducir la forma en que se ha concretizado este concepto jurídico indeterminado.

En síntesis, se puede afirmar que los requisitos necesarios para declarar la nulidad
de oficio de un acto administrativo son los siguientes:

REQUISITOS PARA DECLARAR LA NULIDAD DE OFICIO DE UN


ACTO ADMINISTRATIVO
Gráfico Nº 6 29

Acto viciado por alguna de las causales del


Primer Artículo 10 de la LPAG
requisito

Agracio al interés público


Segundo
requisito

Nulidad en el acto administrativo


Consecuencia

Finalmente, debe indicarse que la declaración de nulidad tendrá efecto declarativo


y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros,
en cuyo caso operará a futuro, de conformidad a lo dispuesto en el Numeral 12.1 del
Artículo 12 de la LPAG.
2.2.2. Órgano competente para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo

De acuerdo al Numeral 202.2 del Artículo 202 de la LPAG, la nulidad de oficio


sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el
acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está
sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del
mismo funcionario. Cabe precisar que la nulidad no la tiene que declarar el órgano
de mayor jerarquía —como sucede en la revocación33— sino el órgano superior
inmediato del que emitió el acto a invalidar34.

En el caso particular de los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales


competentes para resolver controversias en última instancia, la declaración de
nulidad no corresponderá al superior jerárquico, sino que serán los propios
consejos o tribunales los que definirán tal situación mediante acuerdo unánime,
conforme al Numeral 202.5 del Artículo 202 de la LPAG. Dicha atribución podrá
ser ejercida en el plazo de un año contado a partir de la notificación del acto al
interesado, luego de lo cual, la Administración no podrá declarar la nulidad de
oficio, pero sí demandar la nulidad por medio del proceso contencioso
administrativo, siempre que se interponga dentro de los tres años siguientes de
notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal.

2.2.3. Plazo para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo

De acuerdo al Numeral 202.3 del Artículo 202 de la LPAG, la facultad para


declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado
a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.
30
Se debe precisar que el establecimiento de un plazo tiene como objetivo otorgarle
seguridad jurídica a los administrados respecto del tiempo en que la autoridad podría
revisar y, si fuera el caso, declarar nulo un acto administrativo.

2.2.4. Plazo para solicitar la nulidad de un acto administrativo ante el Poder


Judicial cuando el plazo prescribió en sede administrativa

El Numeral 202.4 del Artículo 202 de la LPAG establece que en caso de que haya
prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad
ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la
demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la
fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.

2.2.5 Debido proceso y notificación

Si bien es cierto que el Artículo 202 de la LPAG no establece una obligación legal
expresa a cargo de la Administración a efectos de incorporar al administrado a quién
beneficia el acto administrativo intervenido –entiéndase nulo–, el Tribunal
Constitucional ha sostenido que existe esta obligación para que el administrado ejerza
su derecho de defensa respecto de los intereses que se vean afectados e informarle
sobre el inicio de dicho procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el acápite
a) del Inciso 24 del Artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Para ilustrar esta
idea es útil citar el siguiente caso:

33 Al respecto, ver el punto 2.3.3. de la presente Guía.


la nueva
34 AlLey Nº 27444
respecto, ver del Procedimiento
Danós Administrativo
OrDOñez, Jorge. General.
Régimen de la nulidadOp. cit. actos
de los p. 254; y también:
administrativos
en MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General.
Op. cit. p. 621.
EJEMPLO Nº 4

DERECHO A LA DEFENSA Y A LA CONTRADICCIÓN

La empresa Rodrigo y Asociados SAC (en adelante, la empresa) adquirió la


propiedad de un inmueble a fin de edificar oficinas destinadas a la actividad
comercial, razón por la cual procedió a tramitar y a acceder a los permisos
correspondientes ante la Municipalidad Distrital de Surco. Sin embargo en
fecha posterior la Municipalidad Metropolitana de Lima, por medio de la
Resolución de Gerencia de Desarrollo Urbano Nº 043-2010, le informa que su
licencia de edificación, fue declara nula por no cumplir determinadas normas
técnicas. Ello conllevó a que la empresa presentara una demanda de amparo
por considerar afectado sus derechos de defensa por no habérsele informado
de la existencia del procedimiento administrativo que generó la emisión del
mencionado pronunciamiento.
En su defensa, la comuna emplazada señaló que de acuerdo con los Numerales

202.1 al 202.5 del Artículo 202 de la Ley Nº 27444, relativos a la nulidad


de oficio, no existe la obligatoriedad de impulsar la nulidad de oficio como
un nuevo procedimiento administrativo con la consiguiente notificación al
administrado y su incorporación al procedimiento, motivo por el cual no se ha
vulnerado ningún derecho fundamental.
Criterio del Tribunal Constitucional
31
Por medio de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 02680-2011-PA/TC,
el Tribunal Constitucional resolvió el presente caso y señaló que si bien la
Municipalidad Metropolitana de Lima es competente para ratificar o
declarar nula una licencia otorgada por algún municipio distrital, ello no
impide que dicho procedimiento extraordinario cuente con la participación
del municipio distrital que otorgó la licencia ni de los administrados
interesados. Esto debido a que la Administración tiene el deber de
incorporar al procedimiento a este tipo de administrados, pues la falta de
ejercicio de sus derechos a la defensa y al contradictorio afectaría el debido
procedimiento. Por tanto, dicho Colegiado considera que la licencia
otorgada a la empresa por parte de la Municipalidad Distrital de Santiago de
Surco no puede ser declarada nula por la Municipalidad Metropolitana de
Lima en la medida que no se incorporó a la empresa afectada al
procedimiento.

En sus propios términos el TC afirmó que “(…) el citado procedimiento


[entiéndase procedimiento de intervención de la Municipalidad
Metropolitana de Lima en caso de denuncias relativas a licencias de
edificación] no contempla la incorporación del administrado a quién
beneficia los efectos del acto administrativo intervenido, ni del órgano
emisor del mismo para efectuar la correspondiente defensa de su validez o
del ejercicio del derecho de defensa respecto de los intereses que se vean
afectados, situación que si bien, de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 202º de la Ley 27444, no resulta
una obligación legal expresa y exigible a la municipalidad emplazada (…); sin
2º de la Constitución
embargo, Política,
es contraria más aún cuando
a lo dispuesto por el de por medio
acápite a) delseinciso
pueda 24
prever
del
artículo la afectación de derechos e intereses de terceros, situación que en el
presente
caso se ha producido con la instauración del procedimiento administrativo
dirigido a revisar la licencia de edificación de la sociedad demandante y a
obtener su correspondiente declaración de nulidad, actos que han impedido
el
ejercicio de los derechos al debido procedimiento y a la defensa de la sociedad
recurrente (…).

(…) en un Estado constitucional y social de derecho, la Administración no


se encuentra prohibida de incorporar al trámite de dicho procedimiento la
participación del tercero que podría verse afectado con la nulidad del acto
administrativo o de aquel órgano administrativo que lo expidió, con la finalidad
de que se les permita ejercer la defensa de la validez del acto administrativo,
conforme se ha expuesto (…) pues corresponde recordar que (..) dentro
de estos sujetos obligados para con el respeto y protección de los derechos
fundamentales se encuentran todos los poderes públicos, es decir, los entes
que forman parte del Estado, independientemente de su condición de órgano
constitucional, legal o administrativo”35.

De esta manera, la tutela del derecho fundamental a un debido proceso, implicará


correr traslado al administrado y, por tanto permitirle pronunciarse sobre la
posibilidad de que se declare nulo un acto que le favorecía.

2.3. La revocación de un acto administrativo

En nuestro ordenamiento jurídico, como regla general, no es posible que la


autoridad administrativa revoque, modifique o sustituya un acto administrativo
declarativo o constitutivo de derechos por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia.
32
La revocación es una potestad excepcional que tiene la Administración para modificar,
reformar, sustituir o extinguir los efectos jurídicos futuros de un acto administrativo
válido. El ejercicio de esta potestad se sustenta en un cambio de las
circunstancias (fácticas o jurídicas) que dieron lugar a la emisión del acto
declarativo o constitutivo de derechos y a que el interés público exija la revocación de
dicho acto36. A continuación se desarrollará cada uno de los supuestos habilitantes para
la revocación de un acto administrativo.

2.3.1 Supuestos habilitantes para revocar un acto administrativo

De acuerdo a lo señalado en el Artículo 203 de la LPAG, los supuestos habilitantes


para revocar un acto administrativo son los siguientes:

(i) La existencia de una norma con rango de legal que autorice la revocación del
acto;
(ii) La modificación de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del
acto, cuya permanencia resulta indispensable para la existencia de la
relación jurídica creada; o,
(iii) La apreciación de elementos de juicio sobrevinientes que favorezcan legalmente
a los destinatarios del acto y no generen perjuicios a terceros.

35 Vide fundamento jurídico Nº 14 y 15 de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 02680-2011-


PA/TC.
36 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Ídem., p. 628; también, el numeral 30 de la Resolución 1006-
2013/SDC-INDECOPI del 20 de junio de 2013 (caso Transportes Solidaridad).
Cabe precisar que la decisión de revocar un acto administrativo lleva implícito el
deber que tiene la autoridad de proteger el interés público37. Será la prioridad que
se otorga al interés público lo que justificará que se pueda revocar un acto
administrativo aun cuando dicho acto declare u otorgue un derecho a un
administrado.

En el Gráfico Nº 7 se ilustran los tres supuestos habilitantes que justifican la revocación


de un acto administrativo.

ELEMENTOS QUE JUSTIFICAN LA REVOCACIÓN DE


UN ACTO ADMINISTRATIVO

Gráfico Nº 7

Presupuestos
del acto Supuestos ¿Existe algún
revocatorio: habilitantes: límite
o condición?
• Existe un • Facultad revocatoria
acto prevista en la Ley. • Se debe seguir
administrativo • Cambian las el procedimiento
válido. condiciones que y los requisitos
dieron lugar al acto previstos en la ley 33
a revocar; o, para la revocación
• Sobrevienen del acto
circunstancias administrativo.
que favorecen • Se le debe
al indemnizar por los
administrado y daños sufridos.
no se generan
perjuicios para
terceros.

37 Ver el 1.4 del Capítulo I de la presente Guía.


EJEMPLO Nº 5

REVOCACIÓN INDIRECTA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO


CASO TRANSPORTE HUARAL

La Empresa de Transporte Turismo Huaral S.A. (en adelante, Turismo


Huaral) señaló ante la Comisión de Eliminación Barreras Burocráticas, que la
Municipalidad de Huaral (en adelante, la Municipalidad) le otorgó licencia de
funcionamiento para operar un terminal terrestre dentro de la zona de “Huaral
Damero Histórico”. No obstante ello, posteriormente, mediante Ordenanza
Nº 009-2009-MPH
prohibiendo, la misma
entre otras Municipalidad
medidas, la circulacióndesconoció tal de
de vehículos autorización,
transporte
interprovincial por las zonas de “Huaral Damero Histórico” y “Huaral Centro
Defensa
Urbano”.de la Competencia
Dicha pretensión, Nº 1 del estimada,
siendo Tribunal del
fueIndecopi
apelada(en adelante
ante la Sala
la Sala de
de Competencia).

Criterio de la Sala de Competencia


La Sala de del
INDECOPI Competencia,
3 de mayo porde medio de Resolución
2010, señaló Nº 1535-2010/SC1-
que si bien Turismo Huaral
mantenía vigente
la licencia de funcionamiento otorgada para operar el terminal terrestre, en
utilizadas
los hechospor
no sus vehículos,
podía conforme
hacer uso a loque
de ésta ya dispuesto
las víasen
delaacceso
Ordenanza Nº 009-
no podían ser
2009-MPH. Por ello, esta ordenanza constituye un desconocimiento ilegal de
la licencia de funcionamiento que la propia Municipalidad le otorgó a Turismo
Huaral, toda vez que dicha licencia no fue revocada a través del procedimiento
que establecen los Artículos 203 y 205 de la LPAG.
34
Asimismo, por medio de dicha resolución, se aprobó un precedente de
observancia obligatoria respecto al procedimiento de revocación38,
estableciendo que si un acto o disposición de la municipalidad tenía, de
manera indirecta, un efecto similar a la revocación de un acto
administrativo, es necesario seguir el procedimiento previsto en los
Artículos 203 y 205 de la LPAG. Caso contrario se estaría desprotegiendo al
administrado ante situaciones que tenían el mismo efecto negativo sobre su
esfera jurídica que un acto revocatorio expreso.

Sin perjuicio de lo anterior, de la lectura de esta resolución se desprende que


si las circunstancias bajo la cual se otorgó un determinado acto
administrativo cambian, entonces la autoridad administrativa sí se
encuentra autorizada a revocar ese acto. Sin embargo, este cambio de
circunstancias debe ser acreditado y, asimismo, se debe justificar que el
interés público requiere la revocación del acto administrativo.

2.3.2. Procedimiento que se debe seguir para revocar un acto administrativo

Un aspecto a tener en cuenta es que, antes de revocar cualquier acto, la autoridad


debe garantizarle un debido procedimiento al administrado perjudicado con esa
decisión, de acuerdo a lo señalado por el Tribunal Constitucional respecto de que
las garantías mínimas de un debido proceso deben ser observadas en sede
administrativa39.

38 Al respecto, ver el punto 1 del anexo 2 de la presente Guía donde se transcribe enteramente el
precedente que aprobó la Sala de Competencia sobre el tratamiento de la revocación indirecta
en nuestro país.

39 Sentencia recaída en el Exp. Nº 00156-2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012 (caso Tineo


Cabrera).
EJEMPLO Nº 6

NO SE PUEDE REVOCAR UNA LICENCIA SIN UN DEBIDO PROCEDIMIENTO

Mediante la Ordenanza Nº 212, la Municipalidad de Miraflores dejó sin efecto


todas las Licencias Especiales dadas para los establecimientos comerciales
ubicados en la Calle de las Pizzas y zonas de influencia, debiendo adecuarse esos locales al nuevo
horario de funcionamiento que se estableció en esa ordenanza.

Criterio del Tribunal Constitucional


El Tribunal
junio de 2007Constitucional,
40
, manifestó que mediante Sentencia
la Municipalidad de recaída en el Exp. Nº 007- 2006-PI/TC del 22 de
Miraflores se encontraba impedida de revocar, directamente, una licencia sin que se haya seguido
previamente un debido procedimiento a cada una de las personas que tenían vigente su licencia de
funcionamiento en la Calle de las Pizzas y zonas de influencia. Antes de proceder a revocar cualquier
licencia de funcionamiento, la Municipalidad debía iniciar un procedimiento a cada uno de los
administrados quienes podrían ejercer su derecho de defensa respecto de la aplicabilidad de la
ordenanza a su caso. Por esa razón, la modificación de las licencias sin un debido procedimiento era
inválida.

Como puede apreciarse en este caso, el Tribunal Constitucional ha señalado que 35


no se puede dejar sin efecto un acto administrativo (una licencia en este caso), sin
antes haberle iniciado un procedimiento al administrado donde éste pueda ejercer
su derecho de defensa frente a la decisión que pretende adoptar
41
la autoridad. De
igual manera,
garantías la Sala
mínimas, se Nº 1 del Tribunal
encontraría el quedel
se Indecopi señalóal que,
le comunique entre las
administrado
perjudicado que se
considera revocar un acto administrativo que le concede un derecho; cuáles serían
las razones que sustentarían esa decisión y el otorgamiento de un plazo razonable
para que el particular presente sus argumentos y pruebas para, si fuera el caso,
oponerse a la revocación 42. La idea de fondo es garantizarle al administrado la
facultad de contradecir la decisión de la administración en un tiempo razonable.

2.3.3. Órgano competente para declarar la revocación del acto administrativo

De acuerdo al Numeral 203.3 del Artículo 203 de la LPAG, la revocación prevista


en este numeral sólo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad
competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos
y evidencia en su favor.

A diferencia de la declaración de nulidad de oficio, la revocación solo podrá ser


declarada por la más alta autoridad ─y no solo por el superior jerárquico─ de la
entidad donde se emitió el acto a revocar. Este acto también agotará la vía
administrativa y solo se podrá cuestionar ante el Poder Judicial.

40 Ver el Ejemplo Nº 4 de la presente Guía.


41 La
del denominación completa
Tribunal de Defensa deCompetencia
de la la Sala es la siguiente: “Sala de Intelectual”.
y de la Propiedad Defensa de la Competencia Nº 1

42 Al respecto, revisar el punto III.1.2.3 de la Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI (caso


Transporte Huaral).
2.3.4. Indemnización por la revocación

De conformidad con el Numeral 205.1 del Artículo 205 de la LPAG, cuando la


revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la
decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización
correspondiente en sede administrativa.

Así, el Tribunal del Indecopi ha señalado que dicha resolución deberá contener, como
mínimo, la cuantía de la compensación y la autoridad encargada del pago 43.

La cuantía de la compensación debe comprender el daño emergente y lucro cesante


causados al administrado producido hasta la notificación de la resolución de
revocación44, lo que implica que también “(...) comprenderá las inversiones realizadas
para emprender la actividad habilitada, la expectativa razonable de ingresos esperados
y el hecho de que dejara [sic] de percibir debido a la revocación(...)” 45, toda vez que la
finalidad de la compensación es que patrimonialmente el particular se encuentre en
la misma situación en la que hubiera estado de no haber sufrido los perjuicios de la
revocación. Así, las inversiones efectuadas con posterioridad a la notificación no
deben ser contempladas en la resolución de revocación como parte de la
indemnización.

La indemnización de la revocación de un acto administrativo se justifica en que el


acto administrativo que le otorgaba un derecho al administrado era un acto válido,
motivo por el cual éste no debe verse perjudicado por situaciones que no eran de su
responsabilidad. Si bien la autoridad administrativa tiene la potestad de revocar un
acto administrativo, el administrado no debe verse perjudicado en su patrimonio
36 por esa revocación46.

Finalmente, es necesario advertir que, de acuerdo al Numeral 205.2 del Artículo


205 de la LPAG, los actos incursos en causal de revocación o nulidad de oficio
cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede
judicial, la cual será dispuesta cuando quede firme administrativamente su
revocación o anulación. Esta norma resulta necesaria para aquellas situaciones en
la que nos encontremos frente a actos consumados, cuyos efectos se han agotado y
en las cuales no es posible ser revocados, precisamente porque su eficacia ha
concluido.

De esta manera, frente a actos cuyos efectos ya se produjeron o que habiendo tenido
efectos durante algún tiempo su objeto se haya cumplido, podrá únicamente la
Administración Pública pretender un resarcimiento compensatorio ante la sede judicial,
por resultar inoficioso declarar la nulidad o revocación de dicho acto a estas alturas del
proceso.

2.3.5. La irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados

De acuerdo al Artículo 204 de la LPAG, los actos administrativos judicialmente


confirmados por sentencia firme no serán en ningún caso revisables en sede
administrativa. Esta regla puede entenderse como una expresión del carácter
vinculante de las sentencias judiciales que ha sido recogido por el Artículo 4 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, que establece lo siguiente:

en el precedente de observancia obligatoria recaído en la Resolución Nº 1535-2010/SC1- 43


A mayor detalle véase Fundamento 66. Punto III.1.5. Alcances de la indemnización contenido
INDECOPI del 3 de mayo de 2010 emitida por la Sala Nº 1 del Tribunal del Indecopi,
44 Ibídem
seguridad
45 MOrón jurídica”.
Urbina, En: Derecho“LaPUCP.
Juan Carlos. N º de67.
revocación Lima:administrativos,
los actos PUCP, 2011, p. público
interés 453.
y
46 Al respecto, ver el numeral 30 de la Resolución Nº1006-2013/SDC-INDECOPI del 20 de junio
de 2013 (caso Transportes Solidaridad).
“Artículo 4.- Carácter vinculante de las decisiones judiciales. Principios
de la administración de justicia. (T.U.O. LOPJ)

Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las


decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad
judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su
contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus
alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley
señala.

Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la


organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento
de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin
efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su
contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo
la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine
en cada caso.”

La vinculatoriedad de las decisiones judiciales también ha sido interpretada como


el reconocimiento de la supremacía constitucional del Poder Judicial para resolver
de manera definitiva una controversia jurídica. Debido a nuestro diseño
constitucional47, se ha confiado a los órganos jurisdiccionales la potestad para
resolver, de manera definitiva, cualquier controversia entre las personas o de
alguna persona frente al Estado48. Una vez que un órgano jurisdiccional se ha
pronunciado sobre una determinada controversia, esta decisión se tiene que cumplir
en sus propios términos, sin que la autoridad administrativa pueda modificar,
interpretar o alterar de algún modo su sentido. 37

Ahora bien, cabe preguntarse a qué tipo de pronunciamiento judicial se refiere el


principio aludido. En principio, los actos judiciales que son de obligatorio
cumplimiento para la autoridad administrativa son aquellos que tienen la autoridad
de cosa juzgada y que se pronuncian sobre el fondo de una controversia, salvo que
una resolución judicial disponga lo contrario. En ese sentido, si una decisión
judicial no analizó el fondo de la controversia, sino que declaró improcedente el
pedido de una persona, la autoridad administrativa puede analizar el fondo del
asunto dado que sobre este aspecto no existe pronunciamiento alguno 49. Por lo
tanto, la restricción de la irrevisabilidad de los actos judicialmente confirmados
queda circunscrita a aquellas sentencias en las que se haya producido un
pronunciamiento de fondo sobre los hechos concretos.

47 Constitución Política del Perú


“Artículo 139.-
Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(…)
2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede
avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones.
Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada,
ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas
disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo
ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto
jurisdiccional alguno.”
48 priOri pOsaDa, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Lima:
Ara editores, E.I.R.L., 4ta edición, 2009, p.71.
49 MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Op. cit. p. 637.
IRREVISABILIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO
EN SEDE ADMINISTRATIVA
Gráfico Nº 8

¿Qué ordena esta• Impide que los órganos administrativos revisen un acto
regla?cuyos hechos han sido constatados en sede judicial.

¿Cuál es su Busca dotar de seguridad jurídica a la aplicación del derecho,


objetivo? reduciendo probabilidad de contradicción en la calificación de un
mismo hecho.

¿Qué actos caen


dentro de la Son los hechos que forman parte de un pronunciamiento
categoría jurisdiccional firme.
de “irrevisable”?

38
COMPARACIÓN DE LOS TIPOS DE ACTOS DE REVISIÓN
Cuadro Nº 3

Tipo de
Órgano Objeto del
Revisión Presupuesto Efectos
competente acto
de oficio s
revisor
Rectificació El error debe Es competente Consiste en Mediante un
n ser
de errores manifiesto y la autoridad que rectificar los acto posterior,
evidente. emitió el acto o errores se rectificación
Además, se el órgano materiales y efectos
trata superior aritméticos en retroactivos el
de un error jerárquico que que haya error que
adjetivo, cuya advierte el error. incurrido la presenta un acto
modificación autoridad al administrativo.
no
altera el emitir el acto
sentido
del acto. administrativo.
Nulidad de Se declara la Solo el Determinar si La decisión
funcionario
oficio nulidad de superior debe o declarar anulatoria tiene
oficio jerárquico
cuando se de quien emitió la nulidad del efectos
el
incurre en acto. En caso de acto retroactivos. 39
alguno de los que no tenga un administrativo Además, por su
supuestos de Superior, será la que ha sola emisión se
incurrido
invalidez autoridad en alguna de produce el
las
contemplado administrativa causales agotamiento de
en
el artículo 10 que emitió el contempladas la vía
de acto. en
la LPAG y la competente. el artículo 10 de administrativa.
cuando el acto En caso se trate la LPAG y,
de
vulnera el Consejos o además, la
interés Tribunales, será vulneración al
público.
con acuerdo interés público.
unánime de sus
miembros.

Revocación Existe una Solo resulta Consiste en Despliega


norma con competente para determinar si se efectos hacia el
rango declarar la debe revocar, futuro, pudiendo
legal que revocación, la modificar o modificarse,
autoriza más alta sustituir un reformarse,
revocar acto
un acto autoridad de la administrativo sustituirse o
a
administrativo entidad futuro por extinguirse los
. alguna
Sobreviene la administrativa de las causales efectos jurídicos
desaparición donde se emitió señaladas en el del acto
de
las el acto. artículo 203 de revocado.
condiciones
que la LPAG. Procede el pago
justificaron
la emisión del de una
acto a revocar; indemnización
o
Sobrevienen para el
elementos administrado.
legales a favor
de los
destinatarios
del
acto y no
existen
perjuicios a
terceros.
CAPÍTULO III:

REVISIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS A TRAVÉS DE LOS RECURSOS


ADMINISTRATIVOS

El ordenamiento jurídico establece la posibilidad de que se pueda revisar un acto


administrativo, toda vez que siempre existe la posibilidad de que la autoridad haya
podido incurrir en un error o vicio al momento de su emisión. Ahora bien, cuando
el error o vicio perjudica al administrado, aquel será el único legitimado para pedir
su revisión ante la misma autoridad o su superior jerárquico a través de la
interposición de los recursos administrativos que prevé el ordenamiento jurídico
para tal efecto.

Los recursos administrativos, sin embargo, no significan el reconocimiento


institucional del derecho a la doble instancia. Por el contrario, algunos afirman que,
la exigencia de la recurribilidad de los actos administrativos representa una carga
para los administrados, en tanto pospondría el acceso a la revisión jurisdiccional.
Vale la pena destacar que en este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal
Constitucional en

la Sentencia Exp. Nº 010-2001-AI/TC50.


Este capítulo se centrará en el análisis de los recursos administrativos para lo cual
se seguirá la secuencia prevista en la LPAG respecto de los recursos administrativos.

3.1. Los recursos administrativos como expresión de la facultad de contradicción


40 de los particulares

Los recursos administrativos pueden ser entendidos como el encausamiento


de la manifestación de la voluntad del administrado, a través de instituciones
procedimentales que persiguen la modificación, sustitución o anulación de un acto
administrativo que causan un agravio en su situación jurídica51.

En términos simples, la finalidad de los recursos es que la autoridad administrativa,


a través del propio órgano del que procede el acto cuestionado o a través de un
órgano superior revise un acto administrativo que vulnera algún derecho o interés
legítimo del impugnante.

Ahora bien, la LPAG ha establecido una serie de requisitos para la procedencia de


un recurso administrativo, tanto respecto de los actos impugnables como de quienes se
encuentran legitimados para recurrir de ese acto. Estos requisitos se encuentran
recogidos en el Artículo 211 de la LPAG y por cada uno de los artículos que
desarrollan las tres clases de recursos. A continuación se expondrán los alcances de
dichos requisitos, así como de las características y las consecuencias de la
interposición de los recursos administrativos.

50 “En efecto, el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al


“debido proceso administrativo” –pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en
dicha sede–; pero sí lo es del derecho al debido proceso “judicial”, pues la garantía que ofrece
el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los
actos expedidos por los órganos públicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial
y competente, sede ésta en la que, además, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer
momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un órgano judicial superior.”
Fundamento 3.
51 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Los recursos en la Ley del Procedimiento Administrativo
General y en los procedimientos sectoriales. Lima: Gaceta Jurídica, 2009, p. 9.
3.1.1. Características del acto impugnable

El Numeral 206.1 del Artículo 206 de la LPAG señala que frente a un acto
administrativo que viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo,
procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos
administrativos señalados en el Artículo 207 del mismo cuerpo normativo. En el
Numeral 206.2 del Artículo 206 de la LPAG se indica que solo son impugnables
los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que
determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan
indefensión a los administrados.

La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados
para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán
impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el
acto definitivo. Asimismo, no cabe la impugnación de actos que sean reproducción
de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.52

De acuerdo a lo mencionado, el acto administrativo que pretenda cuestionarse


a través de la interposición de recursos administrativos debe reunir las siguientes
características:

• Debe violar, desconocer o lesionar un derecho o interés legítimo del recurrente.


En sentido contrario, si el acto no vulnera el derecho del impugnante, su
recurso deberá ser declarado improcedente.

• Debe ser un acto definitivo que ponga fin a la instancia o, en caso sea un
41
acto de trámite, éste debe impedir la continuación del procedimiento o
producir la indefensión del recurrente. Puede tratarse, por ejemplo, de la
improcedencia de un pedido del administrado, toda vez que en este caso, si
bien no se ha obtenido un pronunciamiento de fondo, la decisión de la
autoridad impide al administrado resolver su caso. La suspensión del
procedimiento también podría ser susceptible de impugnación, toda vez que
si no se permite su impugnación, el administrado no tendría la posibilidad
de discutir ese tipo de actos, lo cual lo dejaría en indefensión. 53

• No debe haber quedado firme ni consentido. En efecto, para impugnar un acto


administrativo es necesario que el recurso sea interpuesto dentro del plazo
establecido en la LPAG.

Por una cuestión de seguridad jurídica, la revisabilidad de los actos no puede


encontrarse abierta indefinidamente, sino que debe sujetarse a un plazo. Vencido
dicho plazo, se entiende que el administrado ha perdido su interés en recurrir del acto.
Así los dispone de manera expresa el Artículo 212 de la LPAG.

52 En el Código Procesal Civil también se recoge la figura de los recursos y medios


impugnatorios. Así, en el Artículo 355 de esa norma se establece que mediante los medios
impugnatorios las partes o terceros legitimados solicitan que se anule o revoque, total o
parcialmente, un acto procesal presuntamente afectado por vicio o error.
53 La suspensión del procedimiento debería ser un acto impugnable, por cuanto impide la
continuación del procedimiento hasta que desaparezca la causal que produjo esa suspensión.
Si el administrado no puede impugnar esa decisión de la autoridad, se encontraría sujeto solo
a la voluntad de la primera instancia, sin que pueda cuestionar de modo alguno su decisión.
Una vez que se levanta la suspensión, ya no se puede impugnar la decisión de suspensión. Por
esa razón, se debe permitir impugnar el acto de suspensión del procedimiento, a efectos de que
su superior jerárquico revise si dicha decisión es o no válida.
EJEMPLO Nº 7

MEDIANTE LOS RECURSOS SOLO SE PUEDEN IMPUGNAR ACTOS


ADMINISTRATIVOS Y NO REGLAMENTOS

Las Empresasque
2013-OS/CD Electronorte S.A. y otras impugnaron
emitiera OSINERGMIN (en adelante,lala Resolución Nº 065),
Resolución Nº 065-
la cual tenía una serie de mandatos que tenían efectos sobre la situación
jurídica
Nº 065recurrentes.
de las se basaban Cabe
en loindicar
dispuesto pormandatos
que los el Reglamento
contenidosde en
Licitaciones de
la Resolución
Suministro de Electricidad aprobado por Decreto Supremo Nº 052-2007-EM
(en adelante, el Reglamento de Licitaciones).

En su recurso de reconsideración, las impugnantes le pidieron al


OSINERGMIN que reformule el contenido del Artículo 10 del Reglamento de
Licitaciones de Suministro de Electricidad, debido a que su aplicación los
perjudicaba.

Criterio del Consejo Directivo de OSINERGMIN


El
CDConsejo
del 2 deDirectivo de Osinergmin,
julio de 2013, a través
señaló que las de Resolución
recurrentes plantean Nº
que140-2013-OS/
se reformule
el contenido de la norma contenida en el Artículo 10 del Reglamento de
Licitaciones; sin embargo, los recursos administrativos no son el mecanismo
procesal idóneo para tal efecto.

Si las recurrentes pretenden cuestionar esa norma deben plantear una acción
42 popular a efectos de que se deje sin efecto dicho Artículo. En ese sentido,
señaló que el cuestionamiento de los reglamentos tiene una vía específica de
impugnación prevista en normas especiales, como es el proceso de acción
popular regulado por los Títulos VI y VII del Código Procesal
Constitucional,
Ley Nº 28237, normas que desarrollan lo dispuesto en el Inciso 5 del Artículo
200 de la Constitución Política del Perú.
EJEMPLO Nº 8

SOLO SON RECURRIBLES LOS ACTOS DEFINITIVOS QUE SE PRONUNCIAN


SOBRE LA SITUACIÓN JURÍDICA DE UN ADMINISTRADO

El 18 de noviembre del 2013, Activos Peruanos S.A.C. (en adelante, Activos


nulidad
Peruanos)desolicitó
la Resolución Nº 4204-2012/CPC,
a la Comisión alegando
de Protección al que esta
Consumidor que resolución
declare la
Nº 2608-2013/CC2, la Comisión solicitó a la Sala del Consumidor (en
adelante, contendría una serie de vicios que violaban sus derechos. Mediante
Resolución de la Resolución Nº 4204-
2012/CPC. la Sala) que evalúe si procede iniciar un procedimiento para
declarar la nulidad
Activos
de PeruanosNº
la Resolución apeló la Resoluciónsino
4204-2012/CPC, Nº 2608-2013/CC2, por considerar
que solo ha derivado su pedido aque
la
esta resolución no se pronunció sobre su pedido de que se declare la nulidad
Sala.

Criterio de la Sala de Consumidor

Al respecto,
11 de la 2014,
junio de Sala mediante Resolución
señaló que Nº 1922-2014/SPC-INDECOPI
la Resolución Nº 2608-2013/CC2 no era una del
decisión apelable porque no emitió pronunciamiento alguno sobre un tema
de fondo que ponga fin a la instancia, ni ha determinado la imposibilidad de
continuar con el procedimiento o ha causado indefensión al denunciado. Por el
contrario, dicha resolución es una resolución que decidió pedirle a la Sala que
Resolución
evalúe si se debe o no iniciar un Nº 4204-2012/CPC.
procedimiento para declarar la nulidad de
la

Por2608-2013/CC2, dadoimprocedente
esa razón, declaró que esta acto el
no recurso
conteníade
acto recurrible
apelación alguno.
contra la
Resolución 43
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Gráfico Nº 9

¿Para qué funcionan? Para ¿Ante qué supuesto procede? Cuando


cuestionar los actos se sospecha que un acto
administrativos y tratar de administrativo vulnera o desconoce
revertir sus efectos. un derecho o interés legítimo.

Recursos
administrativos

¿Quiénes ejercen estos recursos?


¿Qué tipo de actos son
Los administrados que son impugnados?
parte de un procedimiento Deben ser actos administrativos
administrativo. que pongan fin a la instancia y
actos de trámite que impidan la
continuación del procedimiento.

44 De otro lado, si bien los actos administrativos definitivos son emitidos bajo la
forma de una resolución, el que no se cumpla con esta formalidad no impedirá que
se pueda impugnar una decisión administrativa que reúna las características de un
acto administrativo. Lo que debe analizarse en estos casos es si la decisión
impugnada cumple con los presupuestos necesarios para ser considerado un acto
administrativo impugnable, y de ser así, éste se pronuncie de manera negativa
sobre un pedido del administrado y/o vulnere su derecho o interés legítimo.
EJEMPLO Nº 9

LA CARTA ES UN ACTO ADMINISTRATIVO A JUICIO DEL TRIBUNAL


CONSTITUCIONAL

La señora Vilma Álvarez Aguilar, interpuso una demanda de cumplimiento


contra la Derrama Magisterial-Cajamarca, con el objeto de que, en
cumplimiento de la
Carta Nº 179-09-DM-EPS, se levante el flac de descuento de aportes. Argumentó
que pese a haber renunciado a la entidad, esta era renuente a acatar el acto
administrativo contenido en la mencionada carta. La demanda fue declara
liminarmente improcedente por estimarse que la carta cuyo cumplimiento se
reclamaba no era un acto administrativo firme y de imperatividad manifiesta,
sino por el contrario un acto de administración interna.

Criterio del Tribunal Constitucional

A través de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 01264-2012-PC/TC,


el Tribunal Constitucional (en adelante, el TC) resolvió el presente caso y
señaló que la carta cuyo cumplimiento se solicita es un acto administrativo,
pues responde a una petición que la demandante formuló ante la Derrama
Magisterial; es decir, es una consecuencia del ejercicio del derecho de
petición que ejerció esta persona, reconociéndole además en su contenido
un derecho: el levante del flac de descuentos de aportes.
45
En sus propios términos el TC afirmó que “(…) Resulta obvio que la carta
citada, en tanto señala que “estamos procediendo a solicitar al área
respectiva levantar el flac de descuento de aportes”, le genera a la
demandante una situación jurídica sobre su derecho a la remuneración, pues
como consecuencia de lo dispuesto en ella ya no se le iba a descontar de su
remuneración la aportación correspondiente a la Derrama Magisterial”54.

54 Fundamento Jurídico Nº 3 de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 01264-2012-PC/TC.


EJEMPLO Nº 10
UNA ESQUELA PUEDE SER RECURRIBLE SI REúNE LOS ELEMENTOS
DE UN ACTO ADMINISTRATIVO

En el presente caso,
de determinación mediante
de la la Esquela
deuda tributaria Nº 553-2001/IA031, la SUNAT se pronunció sobre el pedido
formulado
por un administrado. Siendo dicho pronunciamiento desfavorable, este es impugnado por el
administrado. Así, el Tribunal Fiscal al resolver el recurso de apelación señaló que la esquela reunía los
requisitos de una resolución toda vez que se trataba de un acto a través del cual la Administración se
pronunciaba sobre una solicitud no contenciosa.

Criterio del Tribunal Fiscal


Por Resolución
formalmente Nº 00539-4-2003
una esquela del 30 de enero de 2003, el Tribunal Fiscal consideró que si bien
no es una resolución
administrativa, dicho documento contenía todos los elementos necesarios para ser considerado como un
acto administrativo impugnable, puesto que se pronunciaba sobre un pedido del administrado, tenía
efectos directos y concretos sobre su situación jurídica (el pago de una deuda tributaria) y constituía
una decisión final respecto de su pedido.

En atención a este caso, el Tribunal Fiscal aprobó un precedente de observancia obligatoria55.

46

3.1.2. Requisitos que debe cumplir el recurso administrativo para su procedencia

El Artículo 211 de la LPAG establece que el recurso deberá expresar el acto del que
se recurre y cumplir los demás requisitos previstos en el Artículo 113 de esa Ley, el
cual dispone que todo escrito debe indicar la expresión concreta de lo pedido, los
fundamentos de hecho y, cuando sea posible, los de derecho. Atendiendo a lo señalado
en ambos artículos, se puede señalar que, al interponer un recurso administrativo, el
administrado deberá sustentar lo siguiente56:

55 Vide Numeral 2 del Anexo 2 de la presente Guía.


56 En el Código Procesal Civil también se establece algunos requisitos para la procedencia de los
medios impugnatorios, los que son muy similares a los que se establece en sede administrativa.

“Artículo 358.- Requisitos de procedencia de los medios impugnatorios.- El impugnante fundamentará su


pedido en el acto procesal en que lo interpone, precisando el agravio y el vicio o error que lo motiva. El
impugnante debe adecuar el medio que utiliza al acto procesal que impugna.

Artículo 359.- Incumplimiento de los requisitos.- El incumplimiento de alguno de los requisitos


determina la declaración de inadmisibilidad o de improcedencia del medio impugnatorio, mediante
resolución debidamente fundamentada. (…)

Artículo 366.- Fundamentación del agravio.- El que interpone apelación debe fundamentarla,
indicando el error de hecho o de derecho incurrido en la resolución, precisando la naturaleza del agravio
y sustentando su pretensión impugnatoria.”
• El agravio que le ocasiona el acto administrativo impugnado. Para tal efecto,
indicar qué derecho o interés legítimo estaría siendo vulnerado por el acto
impugnado; y,
• El vicio o error en que habría incurrido la autoridad al emitir el acto impugnado.

En caso no se cumpla con señalar lo anterior, la autoridad podrá declarar improcedente


el recurso.

EJEMPLO Nº 11

QUIÉN TIENE LEGITIMIDAD PARA IMPUGNAR UN ACTO ADMINISTRATIVO

Resolución Nº 015-2012-CCO/OSIPTEL emitida por la primera instancia a En este caso, Telefónica


Multimedia S.A.C. (en adelante, Telefónica) apeló la efectos de que el extremo referido a la calificación
de la infracción y la sanción de
amonestación impuesta a T.V.S. Satelital S.A.C. (en adelante, T.V.S. Satelital) sea revisada por el
Tribunal de Solución de Controversias del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en
Telecomunicaciones - OSIPTEL. Mediante Resolución Nº 005-2012-TSC/OSIPTEL, el Tribunal de
Solución de
Controversias señaló que la apelación de Telefónica era improcedente porque
el extremo recurrido no le causaba agravio a dicha empresa, en tanto la
calificación de la sanción como el monto de la multa impuesta no vulnera algún
derecho de Telefónica. 47
En atención a este caso, el Tribunal de Solución de Controversias aprobó un precedente de
observancia obligatoria respecto de si procede que un administrado pueda impugnar una resolución que
no vulnera algún derecho o interés legítimo suyo57.

57 Vide Numeral 1 del Anexo 2 de la presente Guía.


REQUISITOS PARA PRESENTAR UN RECURSO ADMINISTRATIVO
Gráfico Nº 10

Precisar el agravio que le causa


Requisitos el acto impugnado
Acto
mínimos de todo
Recurso Indicar por qué el agravio
impugnado
es producto de un vicio o
error

Instacia superior debe limitarse


a analizar lo que ha sido materia
de cuestionamiento en el recurso
o declarar la nulidad si constata la
existencia de una causal
(Artículo 217.2 de la LPAG)

3.2. Tipos de recursos que se pueden plantear contra un acto administrativo

De conformidad con el Artículo 207.1 de la LPAG, los recursos administrativos son:


48 a) Recurso de reconsideración
b) Recurso de apelación
c) Recurso de revisión

El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios,


y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días, de acuerdo a lo dispuesto en
el Numeral 207.2 del Artículo 207 de la LPAG, salvo plazo distinto en una norma
especial. Debe recordarse que estos plazos se aplican de manera supletoria a los
diversos procedimientos que existen en el ordenamiento jurídico administrativo.

TIPOS DE RECURSOS REGULADOS EN LA LPAG


Gráfico Nº 12

Recurso de Recurso de apelación: Recurso de revisión:


reconsideración:
Diferente interpretación Recurso extraordinario
Recurso opcional que de las pruebas o del ante una tercera instancia
debe sustentarse en nueva Derecho que debe tener
prueba competencia nacional
3.2.1. Recurso de reconsideración

En el Artículo 208 de la LPAG, el recurso de reconsideración se interpondrá ante el


mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá
sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por
órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es
opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación.

El objetivo es que el mismo órgano revise si existen nuevos elementos de juicio


fácticos que permitan cambiar su decisión inicial. Son estos elementos los que le
deberían llevar a cambiar de opinión, porque se entiende que la autoridad ya ha
analizado todas las aristas jurídicas de su decisión, motivo por el cual no se le
puede plantear este tipo de argumentos para la revisión de su acto administrativo
inicial. En caso existiera un cuestionamiento jurídico a su decisión inicial, este
recurso debería ser encausado como una apelación y elevarse al superior
jerárquico. Si la decisión es solo adoptada por una única instancia, entonces si
podría interponerse este tipo de recurso al existir una sola instancia.

EJEMPLO Nº 12

EN SU RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, EL ÓRGANO ANTE EL CUAL SE


RECURRE SE ENCUENTRA OBLIGADO A JUSTIFICAR POR QUÉ LAS
NUEVAS PRUEBAS NO AFECTAN SU DECISIÓN INICIAL
49
El 11 de diciembre de 2012, San Miguel Servicios Logísticos S.R.L. (en
adelante, San Miguel) interpuso un reclamo contra el área de facturación de
Terminales Portuarios Euroandinos Paita S.A. (en adelante, TPE) que le
requirió la cancelación de un servicio denominado “asignación y seteo” de
contenedor, el cual no se encontraba contemplado dentro de los servicios
estándar que prestaba el terminal y, además, nunca había solicitado ese
servicio.
Mediante
presentadoResolución Nº 004-2013-GAF,
por San Miguel. TPE declaró San
Ante este pronunciamiento, infundado
Miguelelinterpuso
reclamo
recurso de reconsideración, adjuntando para tal efecto prueba nueva.
Mediante Resolución Nº 008-2013-GAF, TPE declaró improcedente el recurso
de
reconsideración indicando expresamente lo siguiente: “las pruebas presentadas
en el recurso impugnativo no contienen una motivación que genere la modificación
de la resolución en cuestión” y “por no presentar nueva prueba que motive la
modificación, se declara improcedente el recurso de reconsideración”. Ante
ello, San Miguel interpuso recurso de apelación, el cual fue elevado al
Tribunal de Solución de Controversias del Organismo Supervisor de la Inversión
en Infraestructura de Transporte de Uso Público (en adelante, Tribunal del
Ositran)
Criterio del Tribunal del Ositran

El Tribunal
de 2013, del Ositran,
recaída por medio de
en el Expediente Nºla042-2013-TSC-OSITRAN,
Resolución Nº 002 del 5 de noviembre
resolvió que
el objeto del recurso de reconsideración consiste en que, a partir de la nueva
prueba, la misma instancia modifique su decisión inicial.

En el presente caso, TPE solo descarta las nuevas pruebas presentadas sin
realizar análisis alguno sobre ellas. Solo manifiesta que las nuevas pruebas
no le generan convicción alguna sin señalar cuál es el fundamento de
dicha decisión. Por esa razón, el Tribunal le ordenó a TPE que emita nuevo
pronunciamiento sobre todos los medios probatorios que San Miguel
adjuntó en su recurso, debiendo explicar las razones por las que no fue
amparada y los fundamentos que le llevaban a desestimar las nuevas
pruebas aportadas.
3.2.2. Recurso de apelación

El Artículo 209 de la LPAG señala que el recurso de apelación se interpondrá


cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas
producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a
la misma autoridad que expidió la resolución para que eleve lo actuado al superior
jerárquico. El objetivo del recurso de apelación es que la instancia superior
modifique la decisión de la primera instancia.

De acuerdo a lo establecido por el Artículo 209 de la LPAG, el recurso de


apelación debe ser presentado ante el mismo órgano que emitió la resolución
administrativa que se impugna. Este órgano será el encargado de elevar todo lo
actuado a su superior jerárquico el mismo día en el que se presenta el recurso (de
conformidad con lo establecido por el Inciso 1 del Artículo 132 de la LPAG).

El órgano jerárquicamente superior resolverá la apelación, pudiendo fallar en dos


sentidos: (i) de manera estimatoria; o, (ii) de manera desestimatoria. Resulta
importante destacar que en el primer caso el órgano superior le da la razón al
impugnante y al hacerlo, puede optar entre dejar sin efecto lo resuelto, de manera que
devuelve el expediente para que el órgano inferior se vuelva a pronunciar, o sustituir lo
resuelto en la instancia inferior por una nueva decisión.

3.2.3. Recurso de revisión

El Artículo 210 de la LPAG establece que, excepcionalmente, hay lugar a recurso de


revisión ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias
50 anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional,
debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que
eleve lo actuado al superior jerárquico. Puede entenderse que el órgano de
competencia nacional deberá uniformizar a nivel nacional los criterios que han venido
esbozando los órganos descentralizados.

Cabe indicar que en los casos que se puede interponer un recurso de revisión, éste
es de obligatorio cumplimiento para que se entienda agotada la vía administrativa.
EJEMPLO Nº 13

EL RECURSO DE REVISIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL


CONSUMIDOR

Mediante Resolución Nº 002-2010/OPS-INDECOPI-ICA, el Órgano Resolutivo


de Procedimientos Sumarísimos de la Oficina Regional del Indecopi de Ica (en
adelante, el ORPS) declaró fundada la denuncia de la señora Amanda Baca
Lovón contra la Asociación de Fondos contra Accidentes de Tránsito Región
Ica – AFOCAT por infracción de los Artículos 18 y 19 del Código de
Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código). Esta decisión
fue confirmada, posteriormente, por la Comisión de la Oficina Regional del
Indecopi de Ica, que declaró infundado el recurso de apelación de la AFOCAT.
Posteriormente, la AFOCAT interpuso recurso de revisión contra la decisión de
la Comisión argumentando que ésta habría aplicado erróneamente el Artículo
18 del Código, dado que no era aplicable al presente caso.

Criterio de la Sala de Competencia (actualmente, Sala Especializada en


Protección al Consumidor)

La Sala de Competencia, a través Resolución Nº 0802-2011/SC2-INDECOPI


del 13 de abril de 2011, señaló que, a diferencia de lo señalado en el Artículo
210 de la LPAG, el recurso de revisión en materia de protección al consumidor
es de “puro derecho”, de conformidad a lo dispuesto en el Artículo 125 del
Código de Protección y Defensa del Consumidor 58. Dicho artículo establece
51
que su finalidad es revisar si se han dejado de aplicar o aplicado erróneamente
las normas del Código, o no se han respetado los precedentes de observancia
obligatoria por ella aprobados. En ese sentido, solo procederá un recurso de
revisión en materia de protección al consumidor en esos casos 59.

En el presente caso, si bien la AFOCAT alegó que se habría aplicado


erróneamente el Artículo 18 del Código a su caso, de una lectura integral de
su pretensión impugnatoria era posible apreciar que lo que en realidad se
buscaba era que se declare que esta asociación no dejó de pagar los gastos
de sepelio del conviviente de la señora Baca. En ese sentido, la Sala
concluyó que el análisis de ese punto era una cuestión de hecho, lo cual no
podía ser materia de análisis en el recurso de revisión tal como está regulado
en el Código.

3.3. Acto firme

De acuerdo al Artículo 212 de la LPAG, una vez vencidos los plazos para
interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a impugnarlos
quedando firme el acto. Lo anterior implica que el acto administrativo ya no pueda
ser cuestionado directamente por los administrados ni vía el contencioso
administrativo. La razón de

58 Ley Nº 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor


“Artículo 125.-
(…) Excepcionalmente, hay lugar a recurso de revisión ante la Sala competente en materia de
protección al consumidor del Tribunal del Indecopi, de conformidad con lo dispuesto en el
Artículo 210 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Su finalidad es
revisar si se han dejado de aplicar o aplicado erróneamente las normas del presente Código, o no se han
respetado los precedentes de observancia obligatoria por ella aprobados. (…)”
59 Para más detalle sobre el razonamiento a seguir para determinar la procedencia de un recurso
de revisión, se puede ver el punto 6 del anexo 2 de la presente Guía.
esta norma se encuentra en dotar de seguridad jurídica a los actos administrativos
emitidos por la autoridad.

Sin embargo, la única forma de revisar un acto administrativo firme es mediante el


inicio de un procedimiento de oficio de declaración de nulidad por agravio al interés
público, dado que existe una prioridad del interés público sobre el privado.

Cabe reiterar que el hecho de no impugnar el acto administrativo en la vía


administrativa impide que el administrado pueda acudir al contencioso
administrativo. Ello debido a que el agotamiento de la vía administrativa constituye
un requisito establecido en
el Artículo 20 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, aprobado por Decreto

Supremo Nº 013-2008-JUS60. En ese sentido, Priori Posada señala lo siguiente:


“Nuestro sistema del contencioso – administrativo se caracteriza por la necesidad
de agotar la vía administrativa para poder acudir al órgano jurisdiccional(…) Este
sistema parece encontrar justificación en el propio Artículo 148 de la Constitución
que, al momento de referirse al proceso contencioso administrativo, señala que las
resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de ser cuestionadas
en el proceso contencioso – administrativo. Precisamente ese causar estado haría
referencia a la necesidad que existe de agotar la vía administrativa”61.

Como puede apreciarse, si el administrado no impugna el acto administrativo dentro


del plazo respectivo, el acto administrativo adquiere la calidad de acto firme.

3.4. Error en la calificación de un recurso


52
De acuerdo a lo previsto en el Artículo 213 de la LPAG, el error en la calificación
del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre
que del escrito se deduzca su verdadero carácter. Este artículo debe ser interpretado
conjuntamente con el Artículo 75 de la LPAG que establece que la autoridad debe
encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los
administrados, sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos62.

60 Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS que aprueba el Texto único Ordenado de la Ley Nº


27584, Ley que regula el proceso contencioso Administrativo, modificado por el Decreto
Legislativo Nº 1067
“Artículo 20.- Agotamiento de la vía administrativa
Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa
conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo General o por
normas especiales.”
61 priOri pOsaDa, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Lima:
Ara Editores, E.I.R.L., p. 180.
62 Estas dos normas son una expresión del principio de informalismo regulado en 1.6. del
Artículo IV (Principios del procedimiento administrativo) de la LPAG. Este principio señala
que las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y
decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses
no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del
procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.
EJEMPLO Nº14

ERROR EN LA CALIFICACIÓN DEL RECURSO

En este caso, el administrado interpuso una reclamación en contra del acto administrativo que lo
excluyó del Régimen Especial del Impuesto a la Renta del
Renta. Este reclamo fue resuelto mediante Esquela Nº 004539-2006-2102020 periodo de enero de 2005
incluyéndolo en el Régimen General del Impuesto a la (en adelante, la Esquela) donde la SUNAT le
informó al administrado cuáles
fueron las razones por las cuales fue incluido dentro del Régimen General del Impuesto a la Renta.

El administrado interpuso una queja contra la Esquela alegando que ésta habría violado su derecho al
debido procedimiento y de contradicción administrativa.

Criterio del Tribunal Fiscal

El Tribunal Fiscal, mediante Resolución Nº 07036-5-2006 del 28 de diciembre


de 2006, señaló que la queja presentada por el administrado debía ser
tramitada como un recurso de apelación porque dicho escrito estaba dirigido a cuestionar la decisión
contenida en la Esquela, la cual contenía todos los elementos necesarios para ser considerado como un
acto administrativo final. En ese sentido, dicho Tribunal señaló que el error en la calificación de un
recurso no era obstáculo para que la autoridad lo tramite de acuerdo a su contenido.

53

Tal como puede apreciarse de la LPAG y de la jurisprudencia administrativa, la


autoridad administrativa tiene atribución para corregir los defectos en los que incurrió
el administrado y encausarlos correctamente. Para ello, deberá tomar en cuenta lo
siguiente:

• Que del escrito se pueda deducir la voluntad de recurrir el acto


administrativo. La idea es que la autoridad procure tomar en cuenta lo que
el administrado deseaba obtener al momento de presentar el escrito, a
efectos de darle el trámite que corresponda a su pedido.
• Que deba existir ambigüedad u oscuridad en la redacción del escrito, lo
cual propicie diversas interpretaciones sobre su sentido. Estas posibles
interpretaciones del escrito deben ser analizadas al momento de calificar su
contenido y justificar por qué se opta por una u otra interpretación; y,
• Que, ante la duda sobre el sentido del escrito, se debe calificar el escrito de
la forma más beneficiosa para el administrado.

De acuerdo al Artículo 214 de la LPAG, los recursos administrativos se ejercitarán


por una sola vez en cada procedimiento administrativo y nunca simultáneamente.
En ese sentido, un administrado no puede interponer al mismo tiempo un recurso
de reconsideración y otro de apelación. En el supuesto de que erróneamente ambos
recursos fueran presentados de manera concurrente, correspondería tramitar la
solicitud como un recurso de apelación, por cuanto la voluntad del administrado es
que el acto administrativo impugnado llegue a ser revisado por el superior
jerárquico de la primera instancia.
3.5. Decisión sobre el recurso interpuesto por el particular

De conformidad con lo dispuesto en el Numeral 217.1 del Artículo 217 de la LPAG,


la resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones
formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.

Al momento de pronunciarse sobre el recurso del administrado, la autoridad debe


responder cada una de sus pretensiones impugnatorias. No es necesario que se
pronuncie exhaustivamente sobre cada uno de los argumentos del administrado,
sino solo sobre aquellos que resulten relevantes sobre las cuestiones impugnadas.
Aquellos argumentos que no estén vinculados con dichas cuestiones serán
declarados irrelevantes con la argumentación que justifique dicha declaración.

De otro lado, en caso se constate una causal de nulidad, la autoridad, además de la


declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los
elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo
del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio
se produjo, de conformidad con lo dispuesto en el Numeral 217.2 del Artículo 217 de
la LPAG.

Esta norma regula el principio de prohibición de reenvío, que establece que si el


superior jerárquico tiene elementos suficientes para resolver el fondo del asunto
cuestionado, entonces debe pronunciarse sobre el asunto. El objetivo es evitar
demoras innecesarias que vulneren el derecho del administrado a obtener un
pronunciamiento en un tiempo razonable.
54
COMPARACIÓN DE LOS ACTOS DE REVISIÓN A PEDIDO DE PARTE
Cuadro Nº 4

Tipo de
Revisió Órgano Objeto del
Presupuesto Efectos
na competente acto
s
pedido revisor
de
parte
Recurso de Quien Es competente El acto La autoridad
interpone
reconsider el recurso de resolver el administrativo puede cambiar
a- debe
ción presentar recurso la que el sentido del
nueva
(recurso prueba, no misma emitió la misma acto
opcional) valorada al autoridad que autoridad administrativo
momento de emitió el acto encargada de cuestionado,
emitir el acto. administrativo revisarlo. modificándolo o
cuestionado. revocándolo.

Recurso de Debe Es competente Es el acto La apelación


apelación cuestionarse para resolver la administrativo puede ser
un
acto apelación el del que se desestimada,
administrativo órgano demanda en cuyo caso
emitido por jerárquico una nueva se confirma el 55
una
autoridad superior de la revisión, acto
subordinada autoridad que fundamental- impugnado, o
jerárquicamen emitió el acto mente, de puro puede
te
por quien administrativo. derecho o estimarla, en
decidirá este por cuyo caso
interpretación
recurso. de las puede:
pruebas (i) simplemente
producidas.
dejar sin efecto
el acto
cuestionado,
(ii) devolver todo
lo
actuado a la
autoridad inferior
para que se vuelva
a pronunciar, o
(iii) puede
modificar la
decisión inicial.

Recurso de Procede luego Resulta Revisar sólo La autoridad


revisión de interponer competente si se ha que resuelve el
el
recurso de para resolver el producido una recurso puede
apelación. recurso la interpretación revocar,
La tercera distinta de las modificar, o
competencia
de las dos instancia normas. sustituir el acto
instancias administrativa a administrativo
previas no es nivel nacional. impugnado.
de alcance
nacional.
ANExO 1

PREGUNTAS Y RESPUESTAS PRÁCTICAS

1. Si la autoridad administrativa comete algún error o vicio en la emisión de


un acto administrativo o en el procedimiento que le dio lugar, ¿puede la
autoridad corregir ese error?

Dado que es posible que la autoridad cometa algún error o vicio durante la
tramitación del procedimiento o en la emisión misma del acto administrativo,
el ordenamiento jurídico ha establecido la posibilidad de que éste pueda ser
objeto de revisión. Ello se llevaría a cabo a través de los siguientes medios: (i)
rectificación; (ii) nulidad de oficio; y,(iii) los recursos administrativos63.

2. ¿Cuál es el criterio clave para que proceda la rectificación de oficio de un


error cometido en un acto administrativo?

La cuestión clave consiste en saber si el error cometido modifica o no el


sentido o contenido del acto64. Si la respuesta es negativa, entonces el órgano
emisor del acto podrá efectuar la rectificación oficiosa del error advertido. Por
el contrario, si la repuesta es positiva, no procede la rectificación de oficio. En
este último caso, y solo si el vicio vulnera el interés público, el órgano emisor
deberá elevar el expediente para que su superior jerárquico evalúe si procede o
56 no declare la nulidad de dicho acto.

3. ¿En qué casos la autoridad administrativa puede declarar la nulidad de


oficio de un acto administrativo?

Para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo es necesario que el


acto se encuentre incurso en alguno de los vicios del Artículo 10 de la LPAG y,
además, que ese vicio vulnere el interés público 65.

4. ¿Cómo se determina el agravio al interés público en una situación


concreta a fin de iniciar un procedimiento de nulidad de oficio?

Una de las formas de identificar el agravio al interés público en una


situación concreta se encuentra en analizar cuál es la finalidad de la
legislación aplicable al caso, esto es, qué bien jurídico trata de proteger esa
normativa66, para de este modo proceder a iniciar un procedimiento de
nulidad de oficio que anule el acto administrativo que adolezca de algún
vicio de nulidad.

63 Para mayor detalle sobre el concepto de cada uno de éstos, sus supuestos habilitantes y las
consecuencias jurídicas de su utilización ver los capítulos 2 y 3 de la presente Guía.
64 Al respecto, ver el punto 2.1. de la presente Guía donde se desarrolla con mayor amplitud
esta idea.
65 En el punto 1.4 de la presente Guía se indica cuáles son los requisitos de validez del acto
administrativo y que ocurre en caso se vulnere alguno de éstos.

66 Al respecto, se puede ver el Ejemplo Nº 3 de la presente Guía donde la autoridad concursal


identifica el interés público a la luz de los fines de esta normativa.
5. ¿En qué casos se puede revocar un acto administrativo?

Cabe indicar que, como regla general, los actos administrativos no pueden ser
revocados por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Sin embargo,
excepcionalmente se puede revocar un acto, siendo necesario que se presenten
los siguientes requisitos para ejercer dicha potestad: (i) existe una norma con
rango de ley que le autoriza a la autoridad administrativa a revocar un acto
administrativo; (ii) se ha producido un cambio de circunstancias que modifican
las condiciones bajo los cuales se emitió el acto administrativo a revocar; o,
(iii) se aprecian elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a
los destinatarios del acto y no se generan perjuicios a terceros.

6. ¿La autoridad administrativa puede declarar la nulidad de un acto


administrativo o su revocación sin haber iniciado un procedimiento para
tal efecto?

No. Antes de declarar la nulidad o la revocación de un acto administrativo,


la autoridad debe iniciar un procedimiento donde le permita al administrado
que ejerza su derecho de defensa, esto es, que presente sus argumentos y
evidencia a favor de su posición. Ello como manifestación del derecho al
debido proceso en sede administrativa. En caso contrario, su decisión sería
inválida.

7. ¿La autoridad puede revisar un acto administrativo que ha sido


confirmado judicialmente?

No. Sin embargo, se debe precisar que las decisiones judiciales vinculantes
57
son aquellas que adquieren la calidad de cosa juzgada, debido al carácter
definitivo que tienen ese tipo de decisiones para toda persona y autoridad en
el país, en los cuales existe un pronunciamiento sobre el fondo de acuerdo a
lo señalado en el Artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por esa
razón, en aquellos casos donde exista una sentencia judicial impugnada, esta
sentencia no es vinculante para la autoridad administrativa.

8. Si el administrado no interpone un recurso administrativo contra un acto


administrativo, ¿éste puede luego cuestionar dicho acto ante el Poder
Judicial?

No. Para que un acto administrativo pueda ser cuestionado ante el Poder
Judicial es necesario que el administrado haya agotado la vía administrativa.
Solo en el caso de que el administrado haya interpuesto los recursos
previstos para la impugnación del acto a nivel de la vía administrativa,
dicho acto podrá ser cuestionado ante el Poder Judicial, mediante el proceso
contencioso administrativo.

9. Si el administrado comete un error en la calificación de su recurso ¿cuál


debe ser la actuación de la autoridad administrativa ante esa situación?

Si la autoridad administrativa detecta que el administrado incurrió en un


error en la calificación de su recurso, la autoridad debe darle el trámite que
le corresponde al escrito de acuerdo a su contenido. Para tal efecto, debe
analizar cuál es la voluntad del administrado al plantear el recurso; y, cómo
se debe tramitar esa voluntad según lo dispuesto en el ordenamiento
jurídico. En el caso de que de la redacción del escrito del administrado no
resulte clara cuál es su voluntad u objetivo, la autoridad administrativa
podría solicitarle que aclare su recurso dentro del plazo que tiene para
presentar su recurso, bajo apercibimiento de que su escrito sea declarado
improcedente.
10. ¿Sobre qué deberá pronunciarse el órgano revisor al resolver el recurso
del administrado?

La instancia revisora debe pronunciarse sobre las materias que han sido
objeto del recurso. En efecto, la competencia del órgano revisor se limita a
las cuestiones que han sido materia de impugnación que son los aspectos
que consideran los administrados le causan un agravio y sobre los cuales
han fundamentado su recurso. La autoridad no puede pronunciarse sobre
otros aspectos distintos a los que han sido materia de recurso, salvo que sea
por interés público y se cumpla con el procedimiento respectivo.

11. Si al revisar el acto administrativo, la autoridad administrativa se percata


que hay una vulneración al interés público, ¿ésta podría analizar esa
cuestión, así no haya sido objeto del recurso?

Sí. Sin embargo, a efectos de garantizarle su derecho al debido procedimiento


al administrado, la autoridad deberá realizar, al menos, lo siguiente: (i)
identificar qué extremo de la decisión administrativa objeto de revisión agravia
el interés público; (ii) justificar por qué ese extremo agravia el interés público;
y, (iii) otorgarle un plazo razonable al administrado para que presente
argumentos a su favor en caso esté en desacuerdo con la autoridad.

12. ¿Es necesario realizar un análisis cuantitativo sobre el agravio al interés


público para declarar de oficio su nulidad?

No. El análisis es cualitativo, esto es, basta que exista un agravio al interés
58 público para que la autoridad proceda a declarar la nulidad de oficio de un
acto administrativo. En ese sentido, podría darse el caso que los
perjudicados con la decisión administrativa no sean un colectivo muy
grande, pero el solo hecho de que ellos se encuentren perjudicados en sus
derechos e intereses sería suficiente para que la autoridad declare la nulidad
del acto67.

67 Al respecto, ver el ejemplo Nº 3 de la presente Guía.


ANExO 2

PRECEDENTES DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA Y DIRECTIVAS EN


SEDE ADMINISTRATIVA

1. Materia: El agravio a un derecho o interés del recurrente como requisito


de procedencia de su recurso administrativo.
Mediante
Tribunal Resolución Nº de
de Solución 005-2012-TSC/OSIPTEL del 11 aprobó
Controversias del Osiptel de julio el
delsiguiente
2012, el
precedente
de observancia obligatoria respecto de si procede que un administrado
pueda impugnar una resolución que no lo sanciona:

“Cuando se trate de procedimientos ante las instancias de solución de


controversias entre empresas del OSIPTEL, iniciados a solicitud de parte
y que involucren la comisión de una infracción, no resulta procedente que
mediante un recurso impugnatorio el denunciante no sancionado cuestione el
ejercicio de la potestad sancionadora de dichas instancias de solución de
controversias, sea respecto a la naturaleza o calificación de la sanción
impuesta al otro administrado o sobre su cuantía; toda vez que el denunciante no
sancionado no es agraviado con dicho acto administrativo.”

2. Materia: La autoridad administrativa debe tramitar el escrito del


administrado de acuerdo a su contenido.
Mediante Resolución
Fiscal aprobó Nº 00539-4-2003
el siguiente precedente dedel 30 de enero
observancia de 2003, el Tribunal
obligatoria: 59
“Las resoluciones formalmente emitidas, que resuelvan las solicitudes a que se
refiere el primer párrafo del Artículo 163 del Texto Único Ordenado del
Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, pueden
ser apeladas ante el Tribunal Fiscal, no pudiendo serlo, las esquelas,
memorándums, oficios o cualesquiera otro documento emitido por la
Administración Tributaria, salvo que estos reúnan los requisitos de una
resolución”.

3. Materia: Revocación de actos administrativos.


Mediante
la Sala deResolución
CompetenciaNº 1
1535-2010/SC1-INDECOPI
del Tribunal del Indecopi del 3 de mayo
aprueba de 2010,
un precedente
de observancia obligatoria mediante el cual interpreta los alcances del
procedimiento de revocación regulado en los Artículos 203 y 205 de la LPAG,
en los siguientes términos:

“a) El desconocimiento de derechos o intereses conferidos por un acto


administrativo debe respetar los requisitos para la revocación establecidos en los
Artículos 203 y 205 de la Ley 27444, Ley de Procedimiento
Administrativo General. La omisión de cualquiera de dichos requisitos
constituye barrera burocrática ilegal.

b) Constituyen revocaciones indirectas el impedimento o restricción del ejercicio de


los derechos o intereses conferidos por un acto administrativo, sin que exista un
pronunciamiento expreso desconociendo tales
prerrogativas. Todas las revocaciones indirectas son ilegales, porque ello
implica que la administración no siguió el procedimiento establecido en los
Artículos 203 y 205 de la Ley 27444.

c) Cuando el cambio de circunstancias que origina la revocación es atribuible al


propio administrado, no resulta aplicable el procedimiento de revocación
regulado en los Artículos 203 y 205 de la Ley 27444.

d) En los casos que corresponda otorgar indemnización, ésta debe


compensar los perjuicios económicos originados hasta la notificación al
administrado de la resolución de revocación. Las inversiones efectuadas
posteriormente no deben ser contempladas en la resolución de revocación como
parte de la indemnización.

e) Cuando se origine perjuicios económicos indemnizables, la resolución de


revocación deberá señalar como mínimo la cuantía de la compensación y la
autoridad encargada de efectuar el pago. La indemnización se paga de
manera integral, en dinero en efectivo y es exigible a partir de la emisión de la
resolución de revocación.”

4. Materia: Contenido del debido procedimiento administrativo.


Mediante Resolución
SERVIR/TSC, de la Sala
este Tribunal Plena
señaló del Tribunal de SERVIR N º 001-2012-
lo siguiente:

1. “ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia


obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos jurídicos 21, 22,
23, 24 y 26.”
60
En términos generales, el Tribunal determinó que, en el marco del ejercicio
de la potestad disciplinaria y de un procedimiento administrativo, la entidad
administrativa debe respetar lo establecido en el Inciso 14 del Artículo 139
de la Constitución Política del Perú, relacionado al derecho de defensa,
notificando al personal sobre su conducta materia del procedimiento, con
los requisitos establecidos en el numeral 24, así como efectuar sus
descargos dentro de un plazo razonable y de forma previa a la sanción. En
caso contrario, el acto administrativo que había sido emitido violando el
derecho a un debido procedimiento sería nulo.

Sentencia
Asimismo,recaída en el Exp.
debe tenerse Nº 00156-2012-PHC/TC
presente delpunto
lo señalado en el cuarto 8 de resolutivo
agosto de 2012
de la
(caso Tineo Cabrera), que dispone lo siguiente:

“(…)

4 Poner en conocimiento la presente sentencia a la Presidencia del Consejo


de Ministros y a la Presidencia del Congreso de la República, para que en
las investigaciones y/o procedimientos administrativos sancionadores que
realicen, respeten el contenido de los derechos señalados en los fundamentos 2
a 74 supra.”

En esta sentencia del Tribunal Constitucional se establecen una serie de


pautas que debe tener en cuenta los órganos administrativos al momento de
tramitar un procedimiento sancionador, los cuales pueden ser extendidos a
otros procedimientos en tanto sea pertinentes. La finalidad es dotar de las
mayores garantías a los administrados en la protección de sus derechos.
5. Materia: Declaración de nulidad de actos administrativos.
Mediante Directiva
regula los dos Nº de
supuestos 002-2001/TRI-INDECOPI,
nulidad establecidos en la elLPAG:
Tribunal del Indecopi

a. Nulidad a solicitud de parte


Cuando un administrado considera que un determinado acto
administrativo le causa agravio, puede interponer un recurso de
apelación con la pretensión de nulidad del referido acto administrativo.

Por lo tanto, el procedimiento para pedir la nulidad a solicitud de parte es


el recurso de apelación, el mismo que deberá cumplir con los requisitos y
formalismos establecidos.

Este recurso es resuelto por la Sala del Tribunal del INDECOPI.

b. Nulidad de oficio
Cuando la administración advierta que algún acto administrativo incurre
en las causales de nulidad, esta está en la facultad de declarar la nulidad
de oficio de la misma. Al respecto podemos estar ante dos supuestos:

b.1. Cuando el acto administrativo está en formación.- En este caso,


en cualquier momento del procedimiento, la administración deberá pedir a la
Sala correspondiente del Tribunal del INDECOPI que declare la nulidad de
dicho acto administrativo.

b.2. Cuando el acto administrativo ha quedado consentido.- En 61


este caso se tiene un plazo de hasta un año para declarar la nulidad del
referido acto administrativo, cabe resaltar que la administración solo puede
hacer uso de esta prerrogativa si se agravia el interés público.

El órgano competente para declarar la nulidad de oficio de los actos


administrativos son las Salas del Tribunal del INDECOPI.

Adicionalmente, en el Numeral 4 del Artículo IV de la Directiva se establece la


facultad de las Salas del Tribunal del Indecopi para pronunciarse sobre el fondo de
las pretensiones, en tanto no se vulnere el debido procedimiento administrativo y
se cuenten con los elementos suficientes para ello. En caso contrario, se remitirá el
expediente a la comisión u oficina respectiva para que continúe su procedimiento.

6. Materia: Características del recurso de revisión en el Código de Protección


y Defensa del Consumidor.

Mediante
la Sala de Resolución
CompetenciaNºNº
0802-2011/SC2-INDECOPI del 13 de abril
2 (actualmente, la Sala Especializada de 2011,
en Protección
al Consumidor) del Indecopi estableció los criterios bajo los cuales procedería
un recurso de revisión de conformidad a lo establecido en el Artículo 125 del
Código de Protección y Defensa del Consumidor. Para ello, elaboró un
diagrama que muestra cuál será el razonamiento que se seguirá al evaluar la
procedencia del recurso de revisión regulado en el Código antes mencionado.
Primer requisito
de procedencia
Basta que el administrado señale
cuál fue el presunto error en la
interpretación o aplicación del
Código y qué norma o precente Inaplicación
¿Se alega un presunto error de derecho contenido estuvo involucrado. No es de una norma
en la decisión de la Comisión? necesario que precise una causal del Código
específica.

Aplicación
indebida de
La Sala una norma del
determinará qué Código
Si (No se pretende la
causal
específica se ha
invocado: Interpretación
reevaluación de los hechos) errónea de una
norma del
¿El presunto error de derecho fue Código
determinante en la decisión de la
Comisión? Segundo requisito Inobservancia
de procedencia de un
precedente de
observancia
obligatoria

Si

El recurso es
procedente

62

Asimismo, la Sala manifestó que no se requiere la interposición del recurso


de revisión para agotar la vía administrativa en materia de protección al
consumidor, bastando el pronunciamiento final de la Comisión como
segunda instancia administrativa del procedimiento sumarísimo para agotar
la vía administrativa y recurrir a la tutela jurisdiccional.
BIBLIOGRAFÍA

• Libros

nueva Ley
1. NºD27444 del Procedimiento Administrativo General. En: Comentarios
anós OrDOñez, Jorge. Régimen de la nulidad de los actos administrativos
en la a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Ara Editores,
E.I.R.L.,
2003.

2. Danós OrDOñez, Jorge, “¿Constituye el acto administrativo fuente del derecho


en el ordenamiento jurídico peruano?”. En: Revista de Derecho
Administrativo: Procedimiento Administrativo, Círculo de Derecho
Administrativo, Lima, 2010.

básicas3.y el eanálisis del tratamiento


spinOsa-salDaña
que les
barrera, Eloy. ha sido Administrativos:
Recursos otorgado en la Ley Nº
Algunas
consideraciones 27444. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General.
Lima: Ara Editores, E.I.R.L., 2003.

4. GarCía De enterría, Eduardo y FernánDez rODríGUez, Tomás-Ramón. Curso de


Derecho Administrativo. Madrid: Civitas Ediciones, Duodécima edición, 2005.

5. Martín tiraDO, Richard, “Del régimen jurídico de los actos administrativos”. En:
Sobre la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima: UPC, 2009.

6. MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento 63


Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décima Edición, 2014.

público y seguridad jurídica”.


MOrón U En: Derecho PUCP. Nº 67. Lima: PUCP, 2011 7.
rbina, Juan Carlos. “La revocación de los actos administrativos,
interés
8. MOrón Urbina, Juan Carlos. Los recursos en la Ley del Procedimiento
Administrativo General y en los procedimientos sectoriales. Lima: Gaceta
Jurídica S.A.

la Ley 9.Nº 27444”.


MOrón En: Comentarios
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, Juan Carlos, “El de Procedimiento
Nuevo Régimen Administrativo
de los Actos
Administrativos en General, Segunda Parte. Lima: Ara Editores, E.I.R.L., 2003.

10. priOri pOsaDa, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso


Administrativo. Lima: Ara editores, E.I.R.L., 2009

11. león HilariO, Leysser. La responsabilidad civil, Líneas fundamentales y


nuevas perspectivas, Segunda edición corregida y aumentada. Lima: Jurista
editores, 2007.

• Jurisprudencia y directiva administrativa

1. Directiva Nº 002-2001/TRI-INDECOPI del Tribunal del Indecopi.


2. Resolución Nº 00539-4-2003 del 30 de enero de 2003 emitida por el
Tribunal Fiscal.

3. Resolución Nº 07036-5-2006 del 28 de diciembre de 2006 emitida por el


Tribunal Fiscal.
4. Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI
Sala de Defensa de la Competencia Nº 1 del 3 de mayo
Tribunal deldeIndecopi.
2010 emitida por la

5. Resolución Nº 0802-2011/SC2-INDECOPI
la Sala de Competencia delSala
Nº 2 (actualmente, la 13 de abril de 2011
Especializada enemitida por
Protección
al Consumidor) del Indecopi.
6. Resolución
Tribunal de Nº 005-2012-TSC/OSIPTEL
Solución de Controversias deldel 11 de julio de 2012 emitida por el
Osiptel.
7. Resolución
OEFA. Nº 070-2012-OEFA/DFSAI del 4 de abril de 2012 emitida por el

8. Resolución Nº 1042-2012/SC1-INDECOPI
la Sala de Defensa delTribunal
de la Competencia Nº 1 del 2 de mayo
delde 2012 emitida por
Indecopi.
9. Resolución Nº 0254-2013/SDC-INDECOPI
por la Sala Especializada del 14 de febrero
en Defensa de la Competencia de 2013del
del Tribunal emitida
Indecopi.
10. Resolución Nº 002-2013-CG/TSRA
Tribunal Superior del 23
de Responsabilidades de abril de 2013
Administrativas emitida
de la por el
Contraloría
General de la República.
11. Resolución Nº 1006-2013/SDC-INDECOPI
por la Sala Especializada del 20 de junio
en Defensa de la Competencia del de 2013 emitida
Tribunal del
Indecopi.
12. Resolución NºOsinergmin.
Directivo del 140-2013-OS/CD del 2 de julio de 2013 emitida por el Consejo

13. Resolución Nº 1648-2014/SPC-INDECOPI del 21 de mayo de 2014 emitida por


la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal del Indecopi.

64 • Jurisprudencia revisada del Tribunal Constitucional

1. Sentencia recaída en el Exp. Nº 007-2006-PI/TC del 22 de junio de 2007 (Caso


Calle de las Pizzas).
2. Sentencia recaída
(caso Tineo en el Exp. Nº 00156-2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012
Cabrera).

3. Sentencia recaída en el Exp. Nº 00239-2010-PA/TC del 5 de noviembre de 2012


(caso Promotora e Inmobiliaria Town House).
Ministerio de Justicia
y Derechos
Humanos
Direccién General de
Desarrollo y Ordenamiento
Juridico
www.minjus.gob.pe
spij.minjus.gob.pe

ISBN: 978-612-4225-09-3
9786124225093

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