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PROGRAMA DE ESTUDIOS SOBRE LA MODERNIZACION DEL

ESTADO Y LAS POLITICAS PUBLICAS EN ARGENTINA

LA MODERNIZACION DEL ESTADO Y LA REGULACION

Pedro E. Andrieu
Alicia Calvo
Graciela Dawidowski
Felisa Pinilla

TRABAJOS Y TESIS

ISBN 978-987-05-4002-1
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INDICE SINTETICO

Introducción, Pedro E. Andrieu, Profesor Titular Consulto, Fac.


de Ciencias Economicas, Universidad de Buenos Aires,
Profesor Titular, Fac de Ciencias Economicas y de
Ingenieria, Universidad Nacional de La Plata; Inv. Cat 1,
Director Proyectos 11/I-098 y CIC-IPAP-Fing UNLP
p.1

La Modernización del Estado: Ideas, Propuestas y Discusiones


actuales. Pedro E Andrieu, p. 3

La continuidad de la Modernización del Estado en Argentina:


descentralización, regulación, gerenciamiento, servicio civil.
Pedro E. Andrieu, p. 31

El Sector Eléctrico en Chile y Argentina: la nueva regulación


después de las privatizaciones. Felisa Pinilla, Ayte,
Diplomada, Catedra de Honor de Adm. Publica, FCE UBA;
Becaria CONICET: Maestrando en Adm. Publica, FCE
UBA, integrante Proyecto 11/I-098 p. 61

Los Servicios Públicos de Transporte Automotor de Pasajeros


en el Area Metropolitana de Buenos Aires: la contribución
de la información contable al control y la regulación
nacional. Tesis de Maestria en Administración Publica,
Director Dr. Pedro E. Andrieu, Facultad de Ciencias
Economicas, Universidad de Buenos Aires. Graciela
Dawidowski, Prof. Adjunta int, Catedra de Honor de Adm.
Publica, FCE UBA; integrante Proyecto 11/I-098
p. 77

La Privatizacion de Servicios de utilidad publica en Argentina:


los sistemas de control y su vinculacion con la captura del
Estado. Electricidad y Servicios Sanitarios. - Tesis de
Doctorado en Ciencias Economicas Orientacion
Administración, Director Dr. Pedro E. Andrieu, FCE UBA;
Prof. Adjunta Regular, FCE UBA; Inv. Cat 3, integrante
Proyecto 11/I-098 p. 171

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Introducción
Este volumen es el séptimo de la serie continua de publicaciones del Programa de Estudios
sobre la Modernización del Estado y las Políticas Publicas en Argentina, que fue retomada en
1993 e incorporada al Programa de Incentivos a la Investigación en las Universidades
Nacionales desde su inicio en 1994, en cinco proyectos acreditados sucesivamente. Algunos
de los resultados fueron editados en libros por el Banco de la Provincia de Buenos Aires en
1993, la Editorial de la Universidad Nacional de La Plata en dos volúmenes en 1999 y 2000,
y en la serie de los CDs editados por la Facultad de Ciencias Economicas de la Universidad
de Buenos Aires desde 2001 para facilitar el acceso a los alumnos, revisados y ampliados
anualmente con nuevos aportes, incluyendo ya un total de cinco libros.
. Incluye básicamente trabajos y Tesis de Doctorado y Maestría dirigidas por el suscripto,
de integrantes del Proyecto 11/I098, acreditado el 1/1/2004, correspondiente a la cuarta etapa,
con la regulación de los servicios públicos y de interés publico considerada un eje temático
central atendiendo a la incesante expansión del espacio publico no estatal, pero no
excluyente, según lo es ya habitual.
En todos los proyectos se da absoluta prioridad a la formación de posgrado de los
docentes/investigadores jóvenes y se orienta y apoya la preparación de los papers y tesis
correspondientes, incluyendo su dirección en varios casos; todos esos trabajos constituyen
contribuciones a la línea, y a los sucesivos proyectos. En este ultimo proyecto hubo siete
integrantes tesistas de doctorado y once de maestría, habiendo completando la gran mayoría
de ellos todos los requisitos previos. La publicación de las tesis, en la medida en que resulta
posible, constituye asimismo un incentivo y un reconocimiento a la dedicación y el esfuerzo
que condujo hasta allí; con los demás trabajos, pasan a integrar la bibliografía de nuestras
cátedras, ampliando así la disponibilidad de estudios basados en la realidad argentina.
Comenzado ya el Proyecto mencionado, la Comisión de Investigaciones Científicas de la
Provincia de Buenos Aires (CIC) convoco y apoyo financieramente a proyectos de un año de
duración sobre temas de interés concreto para el estado provincial con la participación como
contrapartida de los organismos correspondientes, de modo de garantizar la transferencia
directa de los resultados. Conjuntamente con el Instituto Provincial de la Administración
Publica (IPAP) se llevo a cabo la primera etapa de un estudio sobre la Regulación de los
servicios públicos y de interés publico de jurisdicción provincial. Se identificó la existencia
de 39 organismos con funciones total o parcialmente regulatorias. La Dirección de
Investigaciones del IPAP proporciono apoyo y orientación para la recolección y el
ordenamiento básico de la documentación y datos efectuado por mas de 100 alumnos de
nuestras cátedras, con la coordinación y supervisión de los Ayudantes Diplomados de las
mismas e investigadores del Proyecto. El subsidio de la CIC hizo posible ampliar el escaso
equipamiento informático y de trabajo, y cubrir, parcial y muy ajustadamente, la
participación de los investigadores jóvenes en el procesamiento básico de la gran cantidad de
elementos recogidos, y su publicación.
En este volumen se incluyen trabajos sobre el estado actual de las discusiones sobre el
proceso de modernización del estado con referencia prioritaria a América Latina, sobre la
necesaria continuidad de ese proceso en Argentina y sus orientaciones y prioridades básicas,
y trabajos y tesis sobre las privatizaciones y la regulación, sus problemas y sus falencias,
básicamente a nivel nacional.
En otro volumen se incluye los trabajos relacionados con la regulación en la Provincia de
Buenos Aires. Lo relacionado con el análisis de los aspectos orgánicos e institucional, y con
el alcance e impacto de las actividades regulatorias relevadas, debe considerarse como un
resultado preliminar, que se espera poder completar con un nuevo apoyo de la CIC.
Cabe agradecer la participación del IPAP, el apoyo de la CIC y el de la Facultad de
Ingeniería UNLP que proporciono un lugar de trabajo, un equipo informático, y un becario
parcial, y ciertamente, las generosas contribuciones de las inteligencias y los empeños de
todos los autores de los trabajos y las tesis: compartir con ellos el trabajo en el aula y en los
proyectos constituye una fuente incesante de aliento, de alegría, de esperanzas....
Dr. Pedro E Andrieu, Director de los Proyectos

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La Modernización del Estado: Ideas, Propuestas, Discusiones actuales1
Pedro E. Andrieu

Enfoques de la modernización del estado en los países avanzados


En la óptica predominante los procesos de modernización del estado deben ser encarados
necesariamente como cuestiones de estado, con miradas y objetivos de largo plazo, lo que no excluye
etapas mas cortas con sus propias metas, ya que cualquiera sea el signo y la conjunción de fuerzas y
grupos políticos a los cuales el proceso republicano, democrático, y representativo les confíe la
dirección y el control políticos del estado, posiblemente la organización, funcionamiento, calidad, etc.
de la maquinaria del estado, y el interrelacionamiento de la misma con la sociedad, constituirán las
mayores restricciones y condicionamientos para su acción de gobierno, y para la gestión del mismo, y
así, al logro, o a la medida del logro de los objetivos y de la concreción de las aspiraciones y las
respuestas a los reclamos de la sociedad, que estarán en el origen del mandato democrático elegido y
otorgado, y que en definitiva constituirán la base de su legitimación en el ejercicio del poder.
Por esas mismas razones, cuanto por la dificultad intrínseca de llevarlo adelante, de
implementar y consolidad los cambios, ese proceso requiere continuidad en el tiempo, y
deseablemente, gradualidad, de modo de dar lugar, idealmente, a un proceso de ajustes y reformas
que siga tan estrechamente como sea posible, y de la posibilidad de proporcionar respuestas
adecuadas y proporcionadas a las cambiantes aspiraciones y reclamos de la sociedad.
Cuando De Gaulle, entonces Primer Ministro de un gobierno de coalición amplia,
tempranamente y aun cuando parte del territorio francés estaba todavía ocupado, con una enorme
visión dispone la creación del Comisariato del Plan, y de la famosa ENA – Ecole Nationale
d’Administration, refleja, al mismo tiempo, las necesidades de los tiempos inmediatos, planificar la
reconstrucción de la economía, la infraestructura, los servicios públicos, en la inmediata posguerra, y
reconstruir también el estado de modo que estuviera en condiciones de implementar lo planeado, en
medio de las severísimas restricciones que presentaba naturalmente la posguerra, y de hacerlo con la
mayor celeridad, eficacia y eficiencia que la situación imponía. Mas allá de todo eso, se proponía la
reconquista del lugar histórico de Francia en el mundo.
Por eso, aun cuando la base de la administración publica y el servicio civil profesional, al
igual que organismos clave de control y asesoramiento estaban bien arraigados y consolidados desde
hacia muchísimas décadas, la creación de la ENA, con la mayor selectividad imaginable, la cual no
impedía la mas completa apertura democrática y social, se proponía formar un cuadro directivo y
gerencial del mayor nivel intelectual y personal posible, incorporando al servicio del estado a los
mejores, y dotándolos de la mejor formación de alto nivel para el estudio, el análisis y la comprensión
de los problemas del país, y para la gestión de la vasta maquinaria estatal tradicional, expandida en la
posguerra.
Del acierto de esta visión integral de largo plazo, y de su continuada implementación a lo
largo del tiempo, por sucesivos gobiernos de diferentes signos, aun durante la marcada inestabilidad y
falta de claridad en la indefinición política que prevaleció en Francia entre 1946 y 1958, dan cuenta la
reconstitución y el crecimiento de la economía francesa, que alcanzara una dimensión ampliada a
partir de 1960 con la puesta en marcha del Mercado Común Europeo, liderado conjuntamente con la
Alemania en plena reconstrucción, también otra visión fundacional, de largo plazo, concebida por
Monnet, uno de los prohombres de la burocracia publica francesa de excelencia.
Como así también el hecho de que los egresados de la ENA fueron ocupando gradualmente
prácticamente la totalidad de los puestos de dirección y gerenciales de la maquinaria estatal, para dar
lugar en las ultimas décadas al surgimiento de sus filas de muchos dirigentes políticos, los que
llegaron a ocupar muchos ministerios, y aun a contar entre ellos a varios Primeros Ministros, en
gobiernos de diverso signo, culminando si se quiere, con el actual Presidente de la Republica, Jacques
Chirac, próximo a finalizar su segundo mandato de siete años cada uno.
Cabe destacar entonces, que en esta visión, mas que en cambios en la estructura, en la
organización, y en las reglas de juego al interior de la maquinaria estatal, la apuesta de la
modernización y de la capacidad del estado de dar respuestas a la sociedad, descansa sobre una
planificación, luego fuertemente participativa, y mas tarde en parte, creciente, supranacional con la
integración, y en todos los casos, con la aprobación parlamentaria, capaz de darle un sentido de

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dirección y de establecer metas a la acción del estado y asignar los recursos correspondientes por los
plazos requeridos por la ejecución de los programas y proyectos. Todo ello en el marco de una
legislación y de una doctrina jurídica administrativa que de largo tiempo venia encuadrando la
actividad de un estado siempre pro activo e intervensionista, en mayor o menor medida según los
tiempos, y de existencia y fuerte presencia, actividad e influencia de los órganos de control y
asesoramiento fuertemente arraigados y consolidados desde su origen napoleónico, como el Consejo
de Estado, la corte de Cuentas, etc., ejerciendo siempre un control no obstructivo ni invasivo.
A mediados de la década de 1990 en autor fue invitado por el INAP - Instituto Nacional de la
Administración Publica argentino, a participar como moderador/interprete en un Coloquio preparado
con el apoyo de la Unión Europea, cuyos expositores fueron un senador holandés, poco tiempo atrás
Ministro de Finanzas de su país, y el Jefe de la Unidad de Eficiencia del gobierno ingles de la Primer
Ministro Tatcher, un Secretario de Estado de carrera, como es norma en dicho país y en otros de esa
misma tradición. El tema era la modernización del estado.
A la hora de las preguntas, un asistente pregunto al senador holandés si ese país no pensaba
llevar adelante privatizaciones de empresas publicas. La respuesta fue que por supuesto si, pero para
eso se había aprobado un plan para poner sus administraciones y sus operaciones en orden, de diez
años de duración, de modo de poder estar en posición de venderlas en las mejores condiciones
posibles.
A su turno, el alto funcionario ingles manifestó que las profundas reformas del aparato estatal
bajo la Tatcher habían sido concebidas y realizadas por los funcionarios de carrera del mas alto nivel,
quienes desde hacia mucho tiempo conocían los problemas, y también las soluciones, por lo cual no
se había requerido para ello ningún asesoramiento internacional ni externo al sector publico. Solo fue
necesario, dijo, la decisión y el respaldo de un gobierno decidido a llevalo adelante, y a enfrentar los
posibles costos políticos en el corto plazo, apostando a los beneficios en el mediano y largo plazo.
En el contexto del proceso de reforma, transferencias y privatizaciones que se implementaba
apresuradamente en Argentina, con amplia intervención del Banco Mundial y otros organismos
internacionales, esas respuestas fueron recibidas con manifiesta sorpresa por el auditorio.
Los trabajos de Osborne: La Reinvención del Estado, y la Reducción de la Burocracia,
emparentados con los trabajos de la Comisión presidida por el Vicepresidente Gore de USA,
responden en lo sustancial a visión muy similar a la anterior del proceso de modernización, la que
descansa explicita o implícitamente, en la transferencia al sector privado de todo lo que considera
transferible, y básicamente de los servicios económicos y empresas publicas de producción y
servicios, y en el establecimiento de una organización, y aun mas aun que eso, de un conjunto de
reglas de juego al interior del sector publico, que reflejan en la mayor medida que se considera
posible, bajo el concepto de “market surrogates”, sustitutos de las reglas del mercado, los conceptos
empresarios de eficiencia y productividad, junto a la amenaza siempre presente a la supervivencia de
las unidades productoras de bienes y servicios que no se adaptan a los cambios en los requerimientos
de la demanda, y no evolucionan en la dirección y en los modos y tiempos requeridos, propios de la
economía de mercado y la gestión empresaria privada.

Enfoques latinoamericanos sobre la modernización del estado


El intento de transferir y aplicar mas o menos indiscriminadamente los enfoques anteriores en
los países de América Latina, prohijado por los organismos internacionales y algunos sectores
internos, genero reacciones, no solo políticas y sociales, sino también al nivel técnico-profesional del
sector publico de los países, y también de grupos intelectuales.

Algunos aportes del Centro Latinoamericano de Administración del Desarrollo – CLAD


Cerca del final de la década, el 14 de octubre de 1998, el Consejo Directivo del CLAD,
compuesto por las máximas autoridades gubernamentales responsables de la modernización de la
Administración Pública y de la reforma del Estado de los 25 países miembros, aprobó el documento
“Una Nueva Gestión Pública para América Latina”, preparado por su Consejo Científico.
En su Introducción desarrolla un análisis resumido de la situación de contexto y de las
peculiaridades y condicionamientos de la reforma del estado en América Latina, que fue considerado
generalmente como muy acertado, y que conviene por ello transcribir en parte, aunque relativamente
in extenso.

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“La reforma del Estado se ha convertido en el tema central de la agenda política mundial. El
origen de este proceso tuvo lugar cuando el modelo de Estado montado por los países desarrollados en
la posguerra, propulsor de una era de prosperidad sin precedentes en el capitalismo, entró en crisis
hacia fines de la década de 1970. En un primer momento, la respuesta a la crisis fue la neoliberal-
conservadora. Dada la imperiosa necesidad de reformar el Estado, restablecer su equilibrio fiscal y
equilibrar la balanza de pagos de los países en crisis, se aprovechó la oportunidad para proponer
simplemente la reducción del tamaño del Estado y el predominio total del mercado. La propuesta, sin
embargo, tenía poco sentido desde el punto de vista económico y político. En efecto, después de algún
tiempo se constató que la solución no estaría en el desmantelamiento del aparato estatal, sino en su
reconstrucción. Se trata de construir un Estado para enfrentar los nuevos desafíos de la sociedad post-
industrial, un Estado para el siglo XXI, que además de garantizar el cumplimiento de los contratos
económicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la
competitividad de cada país en el escenario internacional. Se busca, de este modo, una tercera vía
entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrático de intervención estatal.
La construcción de un nuevo tipo de Estado es también el gran tema para la América Latina.
Pero más allá de la existencia de un contexto global de reformas, se presentan importantes
peculiaridades latinoamericanas. En primer lugar, en lo que tiene que ver con la situación inicial de la
crisis del Estado, cuya gravedad era mucho mayor que la que existía en el mundo desarrollado. No
sólo estos países entraron en una seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al agotamiento del modelo
anterior de desarrollo económico (modelo de sustitución de importaciones). Por otra parte, el
problema de la deuda externa se hizo crónico en casi todo el continente. La no resolución de estos
problemas estructurales determinó que la década de 1980 estuviese marcada, para la mayoría de las
naciones latinoamericanas, por el estancamiento y por altas tasas de inflación.
Ante este escenario económico, la primera generación de reformas priorizó la dimensión
financiera de la crisis del Estado. Así, las reformas orientadas hacia el mercado, sobre todo la apertura
comercial y el ajuste fiscal, fueron las principales medidas tomadas en los años’ 80. En la búsqueda de
la estabilización de la economía ante el peligro hiperinflacionario estuvo, en la mayor parte de los
casos, el éxito más importante de esta primera ronda de reformas. Un balance de estas primeras
reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo objetivo último era disminuir el tamaño del Estado,
no resolvió una serie de problemas básicos de los países latinoamericanos. Por esto, se ha venido
proponiendo una segunda generación de reformas, con la finalidad de reconstruir el aparato estatal. El
diagnóstico actual afirma que el Estado continúa siendo un instrumento fundamental para el desarrollo
económico, político y social de cualquier país, aún cuando hoy deba funcionar en una forma diferente
a la contemplada en el patrón nacional-desarrollista adoptado en buena parte de América Latina, y al
modelo social-burocrático que prevaleció en el mundo desarrollado de la post-guerra.
En el proceso de reconstrucción del Estado latinoamericano, el mayor desafío está en
compatibilizar las tendencias mundiales de cambio con las especificidades de la región. En lo que se
refiere a los cambios estructurales con impacto mundial, América Latina tiene, ante todo, que
prepararse para enfrentar la competencia económica internacional que trajo consigo la globalización.
En este caso, el Estado debe modificar sus antiguas políticas proteccionistas, sustituyéndolas por
medidas que induzcan a las empresas a ser más competitivas en el nuevo ambiente económico
mundial. Para alcanzar esta meta, es preciso contar con un sólido proyecto para el sector del comercio
exterior, con miras a aumentar la participación de los países en el flujo de comercio mundial;
asimismo, los recursos públicos y privados deben ser canalizados estratégicamente para programas en
las áreas de educación y de ciencia y tecnología.
El cambio del papel del Estado en los sectores económicos y sociales es otra tendencia
estructural. La actuación del Estado debe orientarse primordialmente hacia el área social, asegurando
la universalidad de los servicios de salud y educación, y hacia la creación de instrumentos que ayuden
a promover el desarrollo económico, garantizando las condiciones macroeconómicas favorables a la
inversión privada y al aumento de la competitividad sistémica del país, mediante políticas sólidas en
los sectores de ciencia y tecnología y del comercio exterior. La gran modificación del papel del
Estado, sin embargo, tiene que ocurrir en lo que concierne a la forma de intervención, en el plano
económico y en el plano político.
En este sentido, en términos económicos, en lugar de una intervención directa como
productor, el aparato estatal debe concentrar sus actividades en la regulación. Las privatizaciones y la
creación de agencias reguladoras forman parte de este proceso. Igualmente, el Estado debe desarrollar

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su capacidad estratégica para actuar junto al sector privado y a la universidad, a efectos de crear un
entorno adecuado al aumento de la competitividad de las empresas [1] . Se destaca que el Estado
también debe actuar para que los nuevos ciclos de desarrollo y la elevación de la productividad sean
virtuosos en lo que se refiere al uso de los recursos naturales, al incremento de la base tecnológica y a
la distribución de la renta, escapando así del círculo vicioso del “crecimiento empobrecedor” que
caracterizó a América Latina en el pasado. En el área social, el camino está en fortalecer el papel del
Estado como formulador y financiador de las políticas públicas. Para esto, se torna fundamental el
desarrollo de la capacidad catalizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a las
empresas o al Tercer Sector, para compartir la responsabilidad en la ejecución de los servicios
públicos, principalmente los de salud y educación básica. Pero debe hacerse un primer llamado de
atención para el caso latinoamericano: es necesario mantener el poder de intervención estatal directa,
en caso de que no estuviesen dadas las condiciones sociales mínimas para compartir las actividades
con la sociedad. Por consiguiente, es preciso diferenciar las situaciones en las cuales los servicios
podrán ser suministrados por más de un proveedor y/o por entidades públicas no estatales, de aquellas
situaciones en las que el aparato estatal será el único capaz de garantizar la uniformidad y la
realización sin interrupciones de las políticas públicas.
Estos cambios estructurales, entre otros, sólo pueden ser viabilizados en América Latina en el
caso de que los proyectos de reformulación estatal tomen en consideración tres grandes problemas
específicos de la región, a saber: la consolidación de la democracia, la necesidad de retomar el
crecimiento económico, y la reducción de la desigualdad social. Son estas tres especificidades que, en
gran medida, plantean nuevos horizontes a la reforma del Estado en América Latina, para constituir
una perspectiva diferente de la anterior, meramente financiera y tecnocrática.
La redemocratización es un aspecto importante para la reforma del Estado en América Latina,
ante todo porque afecta la dinámica y el ritmo del proceso. Muchas de las reformas dependen de la
creación de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de modificaciones profundas en el
sistema administrativo, afectando el statu quo de diversos grupos, algunos atrincherados desde hace
décadas en el aparato estatal. Este dilema especialmente se plantea cuando se pasa de la primera
generación de reformas, realizada por un pequeño grupo de técnicos y burócratas aislados dentro del
Estado, a la siguiente generación, en la cual es fundamental la concreción de coaliciones democráticas
que sustenten el proceso de reforma del Estado.
La nueva etapa de reformas debe ser aprobada por sistemas políticos surgidos hacia el fin del
ciclo autoritario, pero que, en su mayoría, no consolidaron inmediatamente la democracia. El hecho es
que la política latinoamericana todavía está marcada por una mezcla de partidos débiles, clientelismo,
corporativismo y liderazgos personalistas. Ello no obstante, las lecciones con respecto al significado
nefasto de los regímenes dictatoriales en las naciones latinoamericanas fortalecen la idea de que no
basta con la aprobación de las reformas del Estado; es preciso realizarlas en un contexto democrático,
perfeccionando o creando nuevas instituciones políticas. Es muy cierto que está teniendo lugar un
enorme crecimiento de las demandas democráticas de la población, lo que puede ser visto claramente
en el proceso de descentralización política que alcanzó a diversos países latinoamericanos. El Informe
del Banco Mundial de 1997 revela que en la actualidad, aproximadamente trece mil gobiernos locales
en la región eligen sus dirigentes, contra menos de tres mil hacia fines de los años 1970[2]. Pese a
esto, es preciso fortalecer las formas democráticas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad,
aumentando el grado de accountability (responsabilización) de parte del sistema. Por esta vía, se
procura capacitar a los ciudadanos para controlar las actividades públicas, pudiendo hacerlas,
simultáneamente, más eficientes y de mejor calidad.
Además de la democratización, la reforma del Estado en América Latina se ve afectada por
las cuestiones relativas al desarrollo económico y a la desigualdad social. Es preciso que el aparato
estatal proporcione tanto las condiciones para un desarrollo económico sustentable como que
garantice los recursos financieros y administrativos necesarios para reducir la pobreza y las graves
desigualdades sociales existentes en la región. En relación con este último punto, basta recordar que
uno de cada tres latinoamericanos vive en situación de pobreza, y que en quince de los diecisiete
países de América Latina existe un nivel de desigualdad mayor que el que se podría esperar de
acuerdo con el grado de desarrollo alcanzado por esas naciones[3] .
Al no resolver estos problemas específicos de América Latina, el actual proyecto de reforma
del Estado tiende, en el corto plazo, a perder legitimidad social. Las reformas realizadas hasta el
momento han resuelto sólo la cuestión de la estabilización económica, en tanto que el desarrollo no se

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retomó con firmeza, la concentración de la renta no se revirtió y todavía no se ha consolidado la
democracia.
En este marco, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD),
cuya misión es la de colaborar con la difusión y el debate de las ideas y las prácticas sobre la reforma
del Estado, en particular de la Administración Pública, tiene un papel estratégico que cumplir:
promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. Y esto porque la Reforma Gerencial de la
Administración, que viene teniendo lugar en un número cada vez mayor de países, es la que ofrece las
mejores respuestas a los desafíos económicos, sociales y políticos que se presentan en América
Latina.”
Es posible apreciar que más allá de que algunos de los elementos del diagnostico resultarían
hoy controversiales, y su discusión excede los propósitos de este trabajo, ellos explican claramente
porque se llego a la situación que origino la tendencia a la reforma: la necesidad ineludible de que el
estado este en sintonía y responda a los cambiantes requerimientos de la sociedad y de la economía,
como condición necesaria para el crecimiento económico y el desarrollo social. Y también presenta
lineamientos que podrían calificarse de programáticos, que se considera que mantienen plena
vigencia; sobre algunos de ellos especialmente relacionados con los temas centrales de este trabajo, se
volverá mas adelante.
Luego sus principales capítulos se denominan: “Reconstruyendo el Estado y recuperando su
capacidad de gestión, Características y objetivos de la Reforma Gerencial, y Una reforma democrática
y progresista.” La mera lectura de esos títulos muestra que la propuesta se centra especialmente en el
marcado déficit de la gestión publica, que a su vez resulta en no menor medida de la ausencia casi
completa de un gerenciamiento publico en América Latina que en términos de gerencia moderna
pueda merecer tal nombre, salvo contadas excepciones. Y ello no puede sino conducir a resultados
completamente alejados de los que proclaman los discursos públicos, y aun las disposiciones legales,
cuando no completa o altamente desviados en cuanto a sus beneficiarios, etc. Y resalta como el
avance hacia la mejora en ese campo se constituye en un requisito sine qua non para una reforma
democrática y progresista.
Sostiene el documento, contundentemente, que la “Reforma Gerencial es una modificación
estructural del aparato del Estado...de modo de transformar las reglas burocráticas más generales, lo
que permitiría a los administradores públicos adoptar estrategias y técnicas de gestión más adecuada”
No se trata en esta visión, de crear otro “extenso y detallado muestrario de reglas jurídicas” ni
de continuar cultivando el excesivo formalismo nominal, que en los hechos da lugar al
“establecimiento de mafias administrativas o de una ineficiencia generalizada” como es tradicional
“El éxito de los cambios institucionales orientados hacia el modelo gerencial depende, en
primer término, de la formulación de reglas generales y claras, que modifiquen los incentivos para la
actuación de los actores, lo que, en suma, se constituiría en un nuevo contrato” entre la dirección
política del estado, los funcionarios públicos responsable del gerenciamiento y la operación de los
servicios, y la sociedad mandante, beneficiaria y usuaria. Le “aplicación continua de las reformas”, y
su monitoreo deberán conducir a la instalación de una nueva cultura administrativa: el cambio en las
reglas y en la cultura gerencial y administrativa son parte inescindible del proceso de mejoramiento de
la gestión del Estado, al mejorar su capacidad “para concretar en la realidad, de manera eficiente y
efectiva, las decisiones tomadas a nivel político.” Para poder lograrlo se requiere un Estado saneado
en lo fiscal y financiero, con competencia gerencial, operativa y administrativa. No es suficiente tener
buenos proyectos de reforma sino la decisión, la fortaleza y la constancia durante un lapso no menor
de impulsar la buena implementación del modelo gerencial, apoyándose en “un núcleo estratégico
formado por una élite burocrática técnicamente capaz y motivada”
Sostiene el CLAD en este documento que solo así el estado podrá cumplir adecuadamente su
rol estratégico en la democratización, el desarrollo económico, y la mejora en la distribución del
ingreso, y hacerlo ampliando y profundizando al mismo tiempo los mecanismos de responsabilización
y transparencia que hacen posible el control social de la administración pública, e incentivan la
participación...”no se trata sólo de crear un Estado más efectivo y eficiente”; sino un Estado
verdaderamente democrático” lo cual generaría un circulo virtuoso de mejora de la gobernabilidad.
En 1998 el CLAD sostuvo que “Lo que parece obvio, en verdad no lo es: varios gobiernos de
América Latina formularon proyectos correctos, pero no tuvieron - y continúan sin tener - la
capacidad para implementarlos.”

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No podría estar mas de acuerdo con todos eso conceptos, ni dejar de señalar que ocho años
mas tarde no se han verificado en América latina, con poquísimas excepciones, avances destacados y
consolidados en el tiempo. Y que aun se verifican retrocesos.
El CLAD califico a este documento de “doctrinario”, y aun mantiene tal calificación, que
cabe considerar correcta. Cabe destacar sin embargo, su orientación pragmática, reflejada en el énfasis
en la implementación sostenida de las reformas, en lo gerencial, en la gestión, en los resultados.
Mientras en muchos de los trabajos publicados en su revista Reforma y Democracia se
reflejan orientaciones mas inclinadas a lo conceptual y teórico, aquella orientación pragmática
continuo, y si cabe se consolido aun más en la Carta Iberoamericana de la Función Publica, aprobada
por la "V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del
Estado", organizada por el CLAD el 26 y 27 de junio de 2003, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.
Poco después la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, que finalizó
en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, el 15 de noviembre del 2003, incluyó en su declaración final, un
respaldo categórico y taxativo a la profesionalización de la función pública, el fortalecimiento
institucional del Estado y el potenciamiento en las agendas gubernamentales de las políticas de
reforma de la administración pública.
La Carta sostiene básicamente lo que resulta por demás obvio de la experiencia
incontrovertible de los países avanzados, los que cuentan por lo general con servicios civiles
profesionales e independientes de los avatares políticos, consolidados desde hace ya un siglo y más
aun en algunos casos, al punto de que ni siquiera las guerras y ocupaciones lograron destruirlos.
Postula le necesidad de avanzar en la misma dirección en América Latina, hacia un servicio civil
integrado y comprensivo, que incluya, aun cuando pudiera requerir algunas normas especiales, a
sectores tales como la salud y la educación, que en nuestros países muestran histórica y actualmente
una muy marcada resistencia a ceder en sus particularismos y corporativismos, y muy especialmente
en lo que hace a la responsabilizacion y la transparencia, a todo lo que signifique evaluar la eficiencia,
la calidad, y los resultados.
Aun cuando es posible sostener que solo se trata de declaraciones sin valor político concreto,
resulta llamativo el apoyo de los Jefes de Estado y de Gobierno en su declaración, al fortalecimiento
institucional del estado, a las políticas de reformas de la administración publica, y a la
profesionalización de la función publica. La realidad es que la cultura política predominante en la
mayoría de los países de la región, continua considerando a la administración publica un ámbito en el
que debe prevalecer la “confianza” política y/o de grupos personales o de intereses, y uno de los
instrumentos preferidos para ejercer el clientelismo, y otras actividades que no responden al interés
general.
Asimismo que en muchos países se considera a la reforma del Estado y de la Administración
Publica una “moda” de los años 90, que “paso” y que no resultaría coherente con las tendencias
reivindicativas actuales, sin advertir que si se quiere un estado mas proactivo, económica y
socialmente, la mejora de su eficacia, su eficacia, su calidad, etc., constituyen requisitos sine qua non
para alcanzar los resultados deseados y esperados. Y que si no se actúa en esa dirección, se arriesga la
repetición del ciclo negativo: el desencanto con las reformas pro mercado de los 90, seria sustituido
por el desencanto con un mayor activismo estatal cuyos resultados no satisfacen las expectativas que
lo generaron, luego de periodos cada vez mas cortos, incentivados por la alta volatilidad social
contemporánea, alimentada y azuzada por la sociedad mediática de nuestros días, que se especializa
en mostrar, en pantallazos, los problemas y los fracasos, y casi nunca, las soluciones.
El gran problema, conceptual y practico, en todo plan de reforma, es lograr llevar adelante la
implementación efectiva y sostenida, acompañada de la constante evaluación de los avances y los
resultados, y a su hora, de los impactos económicos y sociales.
En ese sentido, la ruta relativamente mas segura es el análisis objetivo y comparado de
experiencias, no solo de los éxitos, sino también de los fracasos. Hay mucho por aprender por ese
camino, aunque ello no garantizara nunca el éxito, dados los puntos de partida, condicionamientos
culturales e históricos, etc., que difieren a veces muy marcadamente de un país a otro.
EL CLAD ha hecho algunas contribuciones relevantes en ese sentido, mediante la publicación
de libros colectivos, recientemente en temas tales como la responsabilizacion y la evaluación, la
relación entre las políticas y la gestión publica, etc.

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El CLAD trabaja en las líneas antes mencionadas, crecientemente con el apoyo del
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas (UNDESA), y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)

La estrategia del BID para la Modernización del Estado en América Latina


Como parte de la preparación del documento a presentar a los países miembros cada cuatro o
cinco años, para que estos aprueben los sucesivos aumentos de capital, el BID - Banco Interamericano
de Desarrollo, como los demás organismos internacionales similares, prepara la propuesta de las
estrategias globales, subregionales y sectoriales que determinaran la asignación de los fondos a prestar
en el periodo plurianual siguiente a su aprobación, mediante un largo y complicado proceso de
análisis y discusión.
Tradicionalmente este ha sido un proceso básicamente interno, con consultas básicamente
informales, a los países miembros, y en particular a los países desarrollados que, a través de sus
mercados de capitales, serán en definitiva los principales proveedores de los fondos que se autoricen.
En los últimos años el proceso ha tendido hacia una mayor apertura y transparencia. El Banco
Mundial, por ejemplo, ha organizado con ese propósito, inclusive en Argentina, una serie de
seminarios con amplia participación de personas y organizaciones sociales, específicamente
orientados hacia sus programas en las áreas sociales.
El autor de este trabajo, que ha tenido alguna participación periférica en la preparación de ese
tipo de documentos durante su trabajo profesional a nivel internacional, se vio sorprendido por la
invitación recibida del CLAD - Centro Latinoamericano de Administración de Desarrollo, con sede en
Caracas, para participar en una reunión cuya organización le había sido encomendada por el BID,
conjuntamente con otros siete “expertos” latinoamericanos igualmente invitados, para discutir la
propuesta tentativa de estrategias del BID para la Modernización del Estado en América Latina.
Aceptadas las invitaciones, se recibió algunos días antes de la reunión un documento
preparado por el BID, titulado “Estrategia de Modernización del Estado – Perfil (versión 5, Enero 29,
2002) Se solicitaba que se formularan criticas, comentarios, y propuestas de modificaciones, y en su
caso, las fundamentaciones correspondientes, las que debían ser enviadas con anticipación a la
reunión.
El autor de este trabajo decidió seguir la metodología habitual en los organismos
internacionales y en las negociaciones diplomáticas preparatorias: trabajar sobre el propio texto del
documento presentado por el BID, introduciendo en el mismo las supresiones, modificaciones y
agregados que considero necesarios, alrededor de cuarenta en total, resaltadas en negrita, y anexando
a continuación las fundamentaciones y comentarios correspondientes; los que se omiten aquí, por
limitaciones de espacio.
La reunión se llevo a cabo en la sede el CLAD en Caracas en Julio, 2002. Además de los ocho
expertos invitados, participaron en la misma dos altos funcionarios técnicos de la sede del BID en
Washington, responsables de las áreas involucradas, y tres altos funcionarios del CLAD. Las
discusiones fueron amplias, intensas e interesantes. El autor era quien mas aportes había efectuado al
documento, lo cual se tradujo en una intervención repetida y muy activa en las discusiones.
A continuación, los comentarios del autor a la sección 2) Diagnostico. Evidentemente han
existido progresos en la reforma del estado. Podría discutirse largamente si han sido “importantes”
como se señala, o no, Pero quizás la discusión no tendría demasiada relevancia practica. Importantes o
no, desde mi punto de vista han sido insuficientes, largamente: de hecho estamos muy lejos de tener
un estado que pueda ser considerado eficaz, eficiente y promotor de la equidad, frente a las demandas
sociales y económicas actuales, especialmente para enfrentar con resultados efectivos los duros
desafíos y los altos costos de transición que imponen la regionalización y la globalización. Y la
debilidad no se reduce a lo político-institucional, si no que incluye fundamentalmente a la capacidad
“operativa” real del estado de proveer bienes públicos y servicios del tipo, cantidad y calidad
requeridos, con la cobertura necesaria.
Las disparidades que se observan no son solo entre países, o entre niveles estatales dentro de
cada país, sino en muchos casos, entre sectores: por ejemplo, mas allá de los defectos serios en la
regulación, en los sistemas de tarifas, etc., muchos servicios públicos económicos han mejorado
ostensiblemente con las privatizaciones, mientras los de las administraciones centrales han mejorado
algo o poco, y los de los sectores sociales han mejorado muy poco o nada, y aun se han deteriorado, y
en todo caso, se “han quedado atrás” en términos de modernización, respecto de los anteriores. Hay
9
que reconocer, no obstante, que de por si la modernización de los sectores sociales es mucho mas
compleja, y también mas difícil, entre otros aspectos por las enormes resistencias al cambio dentro de
los propios sectores, altamente corporativos, que frecuentemente, se oponen a todo cambio que no se
traduzca en mejoras inmediatas en los ingreso de los sectores, y también a todo lo que signifique
mayor participación y control social de los servicios que prestan, y a la expansión del rol actual o
posible del tercer sector en los mismos.
Un serio problema adicional esta constituido por el desequilibrio entre el costo para el usuario
de la modernización de los servicios públicos económicos, que no es posible concretar en general sin
tarifas mas altas para cubrir el costo de la modernización tecnológica y de la extensión de los servicios
(dado el bajo nivel de partida), y el deterioro relativo de los niveles de ingresos, tanto por la ausencia
de un crecimiento económico estable y sostenido, como por el deterioro en la distribución del ingreso
que resulta de ello y del aumento del desempleo y el subempleo propios de un proceso de
modernización en un marco de apertura económica e integración, en ausencia de mecanismos de
compensación y protección como los que existen con alcance mas o menos universal desde hace
décadas en los países mas desarrollados, y ante la seria dificultad de los estados de sostener “tarifas
sociales” debido a las limitaciones fiscales, agravadas por la evasión y la elusión fiscal, el
contrabando, y el desvío de recursos hacia el exterior para el pago del endeudamiento externo
consiguiente.
Todos los aspectos mencionados integran en general el “background” de las ampliaciones,
modificaciones y agregados del autor que se señalan en negrita, al documento completo presentado
por el BID en la forma original; a continuación se incluye el texto completo propuesto por el autor.

El documento del BID y los agregados y modificaciones propuestas2

Introducción
La Octava Reposición de Capital establece al Banco el mandato de trabajar con un enfoque
más integrado del desarrollo que, a la vez que consolide las reformas económicas, promueva la
cohesión socioeconómica interna de los países, la integración regional, la modernización del Estado y
el fortalecimiento de las instituciones democráticas y de la sociedad civil, como los medios para
alcanzar los objetivos esenciales de la institución: ayudar a los países a consolidar un proceso de
desarrollo sostenible y de reducción de la pobreza
En efecto, los objetivos de un desarrollo sostenible y equitativo requieren de un Estado
democrático, moderno y eficiente que promueva el crecimiento económico proporcionando un marco
legal y regulatorio apropiado para el funcionamiento de los mercados, que sea capaz de adoptar
políticas económicas y sociales que reduzcan la pobreza y la desigualdad, que implemente esas
políticas de una manera eficiente, transparente y responsable, que resguarde los derechos de propiedad
y que proteja los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Esquema básico

1. Objetivo
Crecimiento económico y reducción de la pobreza son procesos complementarios que se
refuerzan recíprocamente. Las cuatro áreas de concentración de la estrategia institucional del Banco
-competitividad, desarrollo social, integración regional y modernización del Estado- presentan
interrelaciones de políticas, programas y acciones que permitirían a la institución apoyar a los países
en un proceso simultáneo de crecimiento sostenible y reducción de la pobreza.
Definir y ejecutar políticas y programas apropiados para la estabilidad macroeconómica y el
crecimiento, y para reducir la pobreza y la desigualdad e impulsar la integración regional, en un
contexto de sostenibilidad ambiental, requieren un Estado democrático, moderno y eficiente. En
efecto, un Estado moderno en un contexto de profundización de la democracia y de la participación de
la ciudadanía, es esencial para garantizar una relación eficiente entre el Estado y el mercado, por un
lado, y para tener políticas públicas que respondan a las demandas y aspiraciones de los ciudadanos,
por el otro. Los objetivos de desarrollo del Banco requieren por lo tanto impulsar la modernización
del Estado, el reforzamiento de las bases político-institucionales de la gobernabilidad democrática y el
fortalecimiento de la sociedad civil, ya que no puede haber un Estado eficiente sin una sociedad civil
vigorosa.
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El objetivo de esta estrategia consiste en proporcionar al Banco y a los países prestatarios
referencias y orientaciones claras sobre lo que se entiende por modernización del Estado y los campos
de acción prioritarios, en base a la posición institucional del Banco, sus ventajas comparativas, la
experiencia adquirida en los últimos años y el conocimiento profesional más ampliamente disponible.
La estrategia establecerá los criterios básicos que deben guiar las intervenciones del Banco en este
terreno y precisará los instrumentos financieros y no financieros disponibles. Finalmente, definirá los
criterios de su propia evaluabilidad, recogiendo objetivos e indicadores de resultado e impacto.

2. Diagnóstico
2.1 En las dos últimas décadas han habido importantes progresos en términos de reforma del
Estado y democratización, pero se reconoce que persisten condiciones de debilidad política-
institucional que limitan los esfuerzos por un desarrollo sostenible y equitativo. En términos de
modernización el proceso ha sido desigual entre los países, y a la vez se observan disparidades entre
el proceso de modernización a nivel nacional y los niveles subnacionales.
2.2 Por otra parte, se reconoce que la expansión de la democracia ha traído significativos
beneficios en términos de la protección de los derechos humanos, el ejercicio de las libertades
individuales y los derechos políticos, y en cuanto al espacio de oportunidades para la participación
ciudadana en el proceso de toma de decisiones de las políticas públicas. Pero, a la vez, se aprecia que
la alentadora vigencia de ese panorama democrático en la región no oculta la debilidad de las
instituciones democráticas en cuanto a su eficacia, desempeño y credibilidad. El ambiente político,
institucional y normativo manifiesta precariedades y obsolescencias que limitan la participación de los
ciudadanos e inhiben el ahorro, la inversión, el crecimiento y la equidad.
2.3 En definitiva, se reconoce que el proceso de reformas de las últimas décadas y sus
resultados han puesto en evidencia que el funcionamiento eficiente del mercado y la consolidación de
la democracia tropieza con la estructura tradicional de las instituciones estatales, las precarias
modalidades de gestión estatal, la inadecuación de las políticas públicas, la obsolescencia de los
ordenamientos jurídicos, y la debilidad de las instituciones y los procesos de participación cívica,
incluyendo el sistema de partidos políticos. La estrategia analizará los avances políticos-
institucionales y, a la vez, identificará las debilidades y retrasos que aún persisten por cuanto ello
ayudará a identificar mejor las prioridades y líneas de acción en materia de modernización del Estado.

3. Lecciones aprendidas
3.1 De la experiencia acumulada en el Banco y otras agencias internacionales de cooperación,
así como de procesos de desarrollo institucional y reforma del Estado en diversos países, se
desprenden un conjunto de lecciones que serán incorporadas en la preparación de la estrategia. Estas
lecciones son básicamente de dos clases. Las primeras están vinculadas al marco conceptual con el
cual se formulan los procesos y proyectos de reforma del Estado. Las segundas se refieren a
proyectos específicos de reforma institucional y a aspectos operacionales vinculados a los mismos.
3.2 En relación al marco conceptual:
i)la modernización del Estado debe ser concebida como un proceso político y social de
reforma (política) de los sistemas político-representativo, judicial y de los extrapoderes, orientada
a consolidar el sistema democrático ya que la vigencia efectiva de un Estado de Derecho es condición
esencial para el funcionamiento eficiente de una economía de mercado y para el progreso en la
reducción de la pobreza y hacia una mayor equidad social;
ii) la reforma del Estado no debe limitarse a la rama ejecutiva (ejecutivo) y debe cubrir
todo el ambiente institucional y normativo que rodea la actividad social, económica y política;
iii) la reforma del Estado debe prestar especial atención al desarrollo de la capacidad
institucional y de formulación de políticas e implementación de programas que promuevan la
equidad social;
iv) la reforma del Estado requiere de un sólido consenso y respaldo político en el conjunto
de la sociedad y no solamente en el deseable dentro de las instituciones objeto de reforma;
v) hay una relación de reciprocidad y complementariedad resultante de la interacción
entre la reforma del Estado, por un lado, y el fortalecimiento de la sociedad civil y la expansión del
mercado por el otro;
vi) debe prestarse especial atención al desarrollo de las capacidades políticas, institucionales
y técnicas que garanticen la eficacia de los procesos de descentralización, cuyo resultado debe
11
concretarse en servicios del estado en todos sus niveles y sectores con una mayor eficiencia
económica y social, una mejor calidad de los servicios, una mayor equidad en el acceso y la
utilización efectiva de los mismos; y una mayor equidad
vii) la reforma del Estado es una tarea compleja y de largo plazo por lo cual la visión y el
involucramiento del Banco tiene que ser de largo plazo, apoyando una serie de proyectos a lo largo
del tiempo;
viii) hay algunas instituciones críticas -como las de gestión monetaria y fiscal, el poder
legislativo, judicial y electoral, las agencias de regulación, supervisión y control, las agencias
responsables de la prevención y castigo de la corrupción, y de prevención de los conflictos de
intereses y la preservación de la ética publica, entre otras- cuya reforma y fortalecimiento pueden
detonar procesos sostenidos de desarrollo institucional democrático.
3.3 En relación a los proyectos:
i)Si bien debe trabajarse con una visión integral y no fragmentaria del proceso de reforma,
hay que aplicar cuidadosos criterios de selectividad, gradualidad y adaptación a las circunstancias de
cada país;
ii) a objeto de determinar prioridades de intervención, es necesario un análisis riguroso de
las capacidades institucionales y de las disponibilidades de recursos humanos y financieros,
respetando en la mayor medida posible la prioridad natural que corresponde a las instituciones
criticas antes mencionadas;
iii) se debe armonizar una demanda grande y dispersa con capacidades y recursos limitados;
iv) hay muchas operaciones complejas, con nuevos interlocutores, lo que exige más tiempo
y recursos que las operaciones tradicionales en su preparación, y exigen una estrecha supervisión
técnica;
v) los sistemas estratégicos de evaluación de desempeño y de resultados son críticos para
la buena ejecución del proyecto y para desarrollar información y aprendizaje sobre el proceso de
reforma;
vi) se necesita diseñar operaciones flexibles que permiten al personal del Banco y de los
países procesos de retroalimentación y (cambio) los cambios que resulten imprescindibles durante
su ejecución, manteniendo al máximo posible los objetivos y metas originalmente establecidos.

4. Prioridades para la acción del BID


En el contexto de los objetivos y la experiencia descrita, la estrategia de modernización del
Estado dará prioridad a los siguientes campos de acción:
4.1 Fortalecer el sistema democrático mediante el desarrollo de los sistemas de
representación, participación y división de poderes, asegurando la vigencia efectiva de contrapesos y
equilibrios entre los mismos. Dada la posición y experiencia del Banco, sus acciones pueden dirigirse
hacia:
4.1.1 Apoyar la independencia del poder judicial mismo y la ampliación del acceso a la
justicia, y, a la vez, fortalecer los mecanismos de selección, evaluación, enjuiciamiento y
responsabilización de jueces y tribunales, y del ministerio publico responsable de la acusación,
defensa del interés del estado, defensa y asesoramiento a los ciudadanos, los grupos sociales y los
intereses difusos ;
4.1.2 Apoyar la modernización de los órganos legislativos para que ejerzan adecuadamente
sus funciones de representación, legislación, y control (y representación);
4.1.3 Apoyar el establecimiento de sistemas electorales independientes y técnicamente
capaces, abordando la modernización de los mismos y su fortalecimiento institucional;
4.1.4 Promover la descentralización del Estado que, desde el equilibrio en la asignación de
las funciones, y la correspondencia y la responsabilidad fiscal, impulse una prestación más
efectiva y eficiente de los servicios, y sirva de cauce al incremento de la participación y al control
democrático de los ciudadanos, (y a una prestación más efectiva de servicios,) haciéndolo posible
mediante el establecimiento de estándares cuantitativos y cualitativas que garanticen niveles
mínimos de equidad, y de contratos de resultados, con sistemas de acreditación y evaluación
periódicas, y de rendición de cuentas (accountability), que funcionen e informen con la mayor
claridad, precisión y transparencia
4.1.5 Desarrollar instituciones que promuevan la transparencia, la responsabilidad y la
integridad en el comportamiento de todos los agentes y funcionarios públicos;
12
4.1.6 Promover la participación de los ciudadanos mediante el fortalecimiento de las
organizaciones de la sociedad civil orientadas tanto al control social de las funciones y programas
del estado, como a la generación e implementación de iniciativas y la ejecución de programas y
proyectos sociales con financiamiento total o parcial, estableciendo para este caso los marcos y
mecanismos regulatorios que garanticen el acceso, la evaluación de resultados y la rendición de
cuentas, y la transparencia;
4.1.7 Promover la objetividad y capacidad técnica, y los mecanismos de rendición de
cuentas, información y transparencia de las actividades e informes, de las instituciones de control
externo del desempeño de los poderes públicos, como contralorías y tribunales de cuentas, fiscalías,
defensorías, oficinas de ética publica y anticorrupción, etc.
4.2 Consolidar el Estado de Derecho, asegurando la existencia de instituciones que
garanticen la seguridad jurídica y física (de las personas) de las personas físicas y jurídicas, y los
bienes. Esto supone la necesidad de actuar en las siguientes áreas:
4.2.1 Promover la modernización de la administración de justicia, aprovechando las nuevas
tecnologías, con la finalidad de asegurar la neutralidad, transparencia, agilidad, y el bajo costo de los
procesos, tanto para el estado como para los litigantes;
4.2.2 Desarrollar la capacidad de las instituciones de fiscalía, defensoría y procuraduría, así
como de las profesiones (jurídicas) que participan en el sistema de justicia, tanto de las jurídicas
como de las que participan en su gerenciamiento y administración;
4.2.3 Apoyar la modernización de la legislación procesal y sustantiva;
4.2.4 Asegurar la seguridad jurídica en el proceso de elaboración, aprobación y publicación
de las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.
4.2.5 Promover mecanismos de solución alternativa de conflictos, mediante el fomento de
la mediación, el arbitraje y la conciliación, mediante mecanismo públicos y sociales;
4.2.6 Asegurar la igualdad de acceso a la justicia para todos los ciudadanos
independientemente de su condición, proporcionando asesoramiento jurídico estatal y
facilitándolo por ONGs;
4.2.7 Modernizar sistemas indispensables para la seguridad jurídica como los de registro de
personas físicas y jurídicas, delitos, faltas, bienes, transacciones, quiebras, convocatorias y
deudores;
4.2.8 Apoyar los esfuerzos de las entidades de supervisión y reglamentación bancaria para
luchar contra el lavado de dinero y los delitos financieros, y la evasión o elusión fiscal consiguiente;
4.2.9 Apoyar políticas e instituciones que mejoran la seguridad ciudadana y la convivencia,
facilitando la participación y el control social en las mismas;
4.3 Desarrollar las capacidades institucionales para la elaboración e implantación de
políticas, programas y servicios públicos, tomando como punto de partida la configuración de una
Administración pública moderna, profesional y fiscalmente sostenible. A partir de la experiencia
acumulada, el Banco puede actuar en las siguientes áreas:
4.3.1 Mejorar la capacidad de elaboración y ejecución de estrategias y políticas públicas,
especialmente en la lucha contra la pobreza, la promoción de la equidad y la protección del medio
ambiente;
4.3.2 Ampliar la capacidad fiscal, y combatir la evasión y la elusión fiscal, aduanera y a
la seguridad social, generando los recursos necesarios para que el Estado pueda abordar de forma
efectiva sus compromisos esenciales, especialmente en materia de infraestructura económica,
formación de capital humano, y seguridad social;
4.3.3 Establecer sistemas de servicio civil profesional, basados en los principios de
igualdad, mérito y rendición de cuentas; diferenciar los niveles ejecutivos y gerenciales apoyando,
mediante la formación y el estimulo al desempeño por medio de la evaluación de resultados y
sistemas de premios y castigos, la conformación de una actitud y una cultura gerencial y
proactiva
4.3.4 Modernizar la organización de los servicios públicos, mediante la descentralización y
el concurso del mercado y las organizaciones de la sociedad civil, y el establecimiento de
mecanismos que aseguren los resultados y la transparencia en la gestión y en el gasto social;
4.3.5 Desarrollar sistemas transparentes de control de resultados y “accountability”, y de
evaluación de políticas y programas públicos;

13
4.3.6 Mejorar la gestión del gasto, estableciendo sistemas integrados de planificación,
programación, administración y control de recursos que favorezcan la transparencia, la eficiencia y
la regularidad en la gestión presupuestaria;
4.3.7 Perfeccionar los sistemas de compras y contrataciones de bienes y servicios con el
doble objetivo de aumentar la eficiencia del gasto y reducir la corrupción;
4.3.8 Asegurar la suficiencia, la correspondencia y la responsabilidad fiscal de los
gobiernos subnacionales para la prestación de los servicios públicos, limitando objetivamente las
transferencias en relación a los aportes propios, y asegurando la auditoria por el nivel
transferente u órganos independientes del gasto financiado con subsidios o transferencias no
rembolsables
4.3.9 Perfeccionar las relaciones intergubernamentales para la coordinación de la
elaboración de políticas públicas y la implantación de los programas correspondientes;
4.3.10 Aprovechar las posibilidades de las nuevas tecnologías de información y
comunicaciones para mejorar la equidad en el acceso y la eficacia, eficiencia y calidad en la
prestación de los servicios públicos;
4.4 Promover y desarrollar instituciones públicas coherentes con el desarrollo de mercados
transparentes, competitivos y eficientes. La experiencia y posición del Banco puede ponerse al
servicio de las siguientes actuaciones:
4.4.1 Fortalecer la capacidad técnica y el criterio profesional de las instituciones
encargadas de la gestión macroeconómica a objeto de asegurar un ambiente propicio para la
estabilidad, el crecimiento y la reducción de la pobreza;
4.4.2 Desarrollar las capacidades de regulación en conexión con la prestación
descentralizada y privatizada de los servicios públicos y sociales;
4.4.3 Modernizar la legislación mercantil, financiera y concursal, así como los
instrumentos de información económica, financiera y patrimonial para asegurar la transparencia;
4.4.4 Modernizar los sistemas de pensiones de reparto para asegurar su equidad y
sostenibilidad financiera y apoyar el desarrollo de condiciones institucionales que hagan viable la
introducción de sistemas de mercado basados en la capitalización, asegurando la viabilidad de los
sistemas públicos durante la transición;
4.4.5 Apoyo a los procesos de reestructuración de empresas estatales y el establecimiento
previo de regulación (competitiva) que evite en su integración directiva y técnica los conflictos de
intereses y que garantice la eficiencia económica y social de los procesos de privatización, evitando
la excesiva concentración y la constitución de nuevas posiciones dominantes que no sean
inevitables por razones de escala en los sectores que podrían ser competitivos;
4.4.6 Racionalizar regulaciones y procedimientos administrativos para evitar una
incidencia negativa sobre la inversión privada nacional y extranjera, y sobre la competitividad;
4.4.7 Adecuar las políticas fiscales y la gestión tributaria a las exigencias del desarrollo
económico evitando distorsiones sobre la competencia y la eficiencia económica y social;
4.4.8 Desarrollar las capacidades institucionales necesarias para acelerar los procesos de
integración económica regional y fortalecer las capacidades públicas en las negociaciones comerciales
internacionales;
4.4.9 Desarrollar mecanismos de protección de la seguridad jurídica de los derechos de
propiedad y de las transacciones económicas y establecer mecanismos de compensación por los
efectos económicos y financieros de decisiones de política publica;
4.4.10 Apoyar instituciones de diseño y promoción de políticas de desarrollo y
competitividad que permitan el establecimiento de prioridades en concertación con las fuerzas de
mercado y los diferentes agentes sociales;
4.4.11 Apoyar el desarrollo de la innovación y de nuevos emprendedores privados o
sociales dentro de la economía formal

5.Instrumentos
Para su implementación la estrategia tomará en consideración la variada gama de
instrumentos y servicios de los cuales dispone el Banco: i) estrategias de país y estudios
sectoriales que ayuden a identificar prioridades de acción de conformidad con las
particularidades de cada país; ii) diálogos de política a nivel nacional, subnacional y
regional que ayuden a identificar lecciones, intercambiar experiencias y estructurar agendas
14
específicas de desarrollo; iii) préstamos de inversión y proyectos de cooperación técnica, en
especial los “instrumentos flexibles de préstamo” (préstamos de innovación, de apoyo a la
preparación y ejecución de proyectos y por fases, así como las facilidades sectoriales) que
han abierto nuevas posibilidades para apoyar el desarrollo institucional; iv) nuevas
metodologías de preparación de proyectos, de manera que aseguren la evaluabilidad de las
operaciones; v) articulación de actores relevantes dentro del Banco (Departamentos
Regionales, SDS, RES, ROS, INT, OVE) a objeto de mejorar el diseño de las operaciones y
el análisis del contexto de las mismas, así como para documentar experiencias y lecciones, e
impulsar la convergencia de políticas, normas y sistemas institucionales en el contexto de los
esfuerzos de integración regional; vi) articulación con otras agencias internacionales de
cooperación para evitar duplicaciones, conflictos y potenciar sinergias.

6. Monitoreo, evaluación e indicadores de seguimiento.


6.1. La estrategia definirá un sistema de información para el seguimiento y evaluación de la
misma en base a una matriz en la que se distinguirán, por un lado, tres niveles de agregación de
información (nivel regional, nivel de país y nivel de proyecto) y, por otro lado, indicadores de
seguimiento para los diferentes campos de acción prioritarios que fueron mencionados antes.
6.2. Entre los indicadores de seguimiento estarían, como ejemplo, los siguientes: i.) índice de
protección de los derechos políticos y libertades civiles e índice de participación política; (Freedom
House); ii) índice de confianza en las instituciones democráticas (Latinobarómetro); iii) índice de
acceso efectivo a la justicia (Human Development Report y estadísticas nacionales); iv) índice de
mérito del servicio civil (perfiles de servicio civil en elaboración en el BID) y de calidad burocrática
(base de datos de gobernabilidad del Banco Mundial y el PNUD); v) indicadores de capacidad y
gestión fiscal (Government Finance Statistics del FMI, RES); vi) índice de calidad y certidumbre de
las regulaciones públicas (World Competitiveness Report); vii) índice de percepción de corrupción
(Transparency International, mecanismo de monitoreo del cumplimiento de la Convención
Interamericana contra la corrupción); vii) grado de descentralización del ingreso y del gasto en
relación al territorio y la población (Government Finance Statistics); viii) índices de delincuencia y
criminalidad (estadísticas nacionales, índices de impunidad).
6.3. Seria recomendable ampliar la publicidad y transparencia de las evaluaciones de
impacto y ex post de los proyectos.

7. Recursos necesarios
Recientemente el Banco adoptó algunas decisiones que le colocan en una mejor posición para
ejecutar con eficiencia la estrategia de modernización del Estado. El traslado de la División de Estado,
Gobernabilidad y Sociedad Civil (SGC) a SDS, permiten materializar importante sinergias con otras
Divisiones con responsabilidades sectoriales en el campo de las políticas públicas, especialmente en el
campo de lucha contra la pobreza y la exclusión, así como de la regulación financiera y de los
servicios; por otra parte, el establecimiento de Divisiones de Programas de Estado y Sociedad Civil en
cada uno de los Departamentos Regionales ha elevado sustantivamente la capacidad de programación
y ejecución del Banco. La estrecha cooperación entre esas Divisiones y SDS/SGC permite
materializar sinergias en el conjunto de la institución. No obstante, deben incrementarse los esfuerzos
de capacitación y de incorporación de personal especializado a fin de que la masa crítica de
profesionales en este campo, incluyendo el de las Oficinas de País, en las que es necesario fortalecer
la capacidad técnica especializada específicamente en las áreas de los proyectos y respecto de la
prevención de conflictos de intereses, para que pueda responder a la crecientemente diversificada
demanda de los países. Esto es particularmente necesario porque el Banco necesita desarrollar una
sólida capacidad profesional en cuanto a las metodologías de diagnóstico, análisis y criterios de
priorización para poder entender las diferencias entre países y poder ayudar en la selección, el diseño
y la implementación de operaciones apropiadas para cada situación.

Los enfoques mas “intelectualizados” de la modernización del estado


Guillermo O’Donnell, destacado politólogo, en un trabajo titulado “Acerca del estado en
América Latina contemporánea: diez tesis para discusión” lo describe como una contribución para el
15
trabajo empírico y de política pública previsto por el proyecto "El Desarrollo de la Democracia en
América Latina" del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) - (PNUD: CD: "La
democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos"
Antes de plantear sus tesis, plantea una serie de proposiciones, de las que rescatamos como
muy significativas para este trabajo, las dos primeras: “El estado incluye tres dimensiones: es un
conjunto de burocracias, un sistema legal, y un foco de identidad colectiva para los habitantes de su
territorio; estas dimensiones pueden ser llamadas, respectivamente, la eficacia, la eficiencia y la
credibilidad del estado. El grado y modo de realización de esas dimensiones es en cada caso una
variable históricamente contingente que, como tal, debe ser indagada empíricamente.”
A continuación se sintetizan al extremo posible las diez tesis sobre el estado en la América
Latina contemporánea
Primera tesis: El problema principal del estado latinoamericano no es el tamaño de sus
burocracias sino la ineficacia de éstas, la inefectividad de su sistema legal y la escasa credibilidad de
estado y gobierno. Este estado débil y “angosto” es un grave impedimento para avanzar en la
democratización de los respectivos países.
Segunda tesis: Sin perjuicio de la necesaria eliminación de burocracias innecesarias y, en
general, de la racionalización de burocracias y procesos administrativos, el principal tema de una
reforma del estado debería ser el de para qué tipo de nación se propone que ese estado sea...La furia
antiestatista de los años pasados (facilitada por el disfuncional elefantismo que habían adquirido las
burocracias estatales en no pocos países de la región) llevó a la indiscriminada eliminación de
agencias estatales, o a su apresurada y desfinanciada “descentralización”, de maneras que han
afectado gravemente el cumplimiento de funciones básicas del estado, incluso en lo que respecta a la
vigencia de elementales derechos civiles y sociales.
Tercera tesis: Cada país de la región tiene sus peculiaridades, pero en casi todos hay una
amplia proporción de la población que se encuentra por debajo de un piso mínimo de desarrollo
humano, en términos no sólo de bienes materiales y de acceso a servicios públicos, sino también de
básicos derechos civiles...En este sentido, el sector popular tiene claro interés en un estado fuerte (es
decir, ancho así como razonablemente eficaz, efectivo y creíble) ya que éste es el principal lugar
donde puede inscribir y hacer efectivos sus derechos de ciudadanía.
Cuarta tesis: La situación delineada en la tesis precedente es grave...porque tiende a corroer
las bases de sustentación del propio régimen democrático. Su corrección no puede ignorar
irresponsablemente las severas restricciones –principal pero no exclusivamente económicas y, atrás de
ellas, de fuertes constelaciones de poder– que sufren estos países; asimismo, esa corrección debe
reconocer que el juego democrático admite diversos criterios y estrategias...El prudente
reconocimiento de las restricciones existentes, sin embargo, no implica acatar el pasivo
acomodamiento –no ya un posibilismo sino lisa y llanamente un “imposibilismo”– al statu quo que
predican las ideologías dominantes y sus portadores.
Quinta tesis: Una condición para avanzar... consiste en ampliar la agenda pública –en especial
de políticas públicas– de buena parte de los países de la región. Esta agenda ha estado casi
monopolizada por cuestiones de naturaleza económica, así como por preocupaciones de seguridad que
esa misma agenda ha tendido a definir de maneras propicias a criminalizar la pobreza y, con ello, a
acentuar el ya hondo hiato existente entre el sector popular y el resto de la sociedad. Tal vez la
indicación principal de las fallas de la representatividad...sea la marcada estrechez de nuestras
agendas públicas. Los temas ausentes resultan principalmente de la pobreza material y legal de
muchos, y su consiguiente dificultad de movilizarse y ser políticamente representados...también , de la
escasa discusión pública acerca del tipo y propósito del estado que sería compatible con, e
instrumental para, el desarrollo humano y la expansión de la democracia.
Sexta tesis: Salvo excepciones no muy frecuentes, el estado latinoamericano ha presentado
desde siempre una cara distante y ajena, cuando no hostil, a buena parte de su población. Esta cara del
estado niega de hecho una ciudadanía que ...se pone en juego no sólo votando sino también en estos
encuentros y desencuentros con sus burocracias y su sistema legal. Se trata de ...si es posible avanzar
más allá del logro de un régimen democrático hacia niveles...decentes de ciudadanía civil y social...,
propiamente entendida,
Séptima tesis: La cara del estado mencionada en la tesis precedente tiene estrecha relación
con las profundas desigualdades existentes en nuestra región. Corregirlas requerirá persistentes y
prolongados esfuerzos. Entretanto, se deberían hacer todos los esfuerzos necesarios para que, con el

16
respaldo de agencias estatales reformadas para servir ese propósito..., se extienda al conjunto de la
población una amplia gama de derechos civiles y al menos una canasta básica de derechos sociales.
Esto implicaría “empoderar” (empowerment) a los sectores populares..
Octava tesis: La distancia histórica existente en buena parte de la región entre el estado y los
diversos componentes del sector popular no ha disminuido en casi ningún país durante las décadas
recientes.... en la medida en que el régimen democrático conserve significados relevantes y en que,
más aún, se logre vigorizarlos en el sentido indicado en la séptima tesis, el estado debería ser, y ser
generalizadamente reconocido como, un estado- para-una-nación-de-ciudadanos/as; es decir, como
interpelador y promotor de ciudadanía, no como invocador de una comunidad orgánicamente definida
que, como bien sabemos en América Latina, puede ser eficazmente manipulada por diversos
autoritarismos.
Novena tesis: Las sociedades latinoamericanas –nuevamente, con pocas excepciones– siguen
siendo sumamente fragmentadas y desiguales. Esto plantea cruciales desafíos, algunos de ellos
resumidos en las tesis precedentes. Una manera de avanzar en superar esta vieja y muy estructurada
situación es extender homogéneamente la legalidad estatal, ... es decir, un tipo de estado que, además
de las garantías de previsibilidad y debido proceso del primero, consagre efectivamente los derechos
de la ciudadanía.
Décima tesis: La necesidad de ampliar y homogeneizar la legalidad democrática del estado
plantea una paradoja frente a la reciente emergencia y, en general, creciente reconocimiento de los
derechos colectivos de diversas minorías, sobre todo de los pueblos indígenas.. indígenas..da lugar a
severos problemas, que a veces no admiten soluciones realmente satisfactorias para nadie... Esto
implica una complicada pero no imposible doble tarea: por un lado, extender la legalidad estatal hasta
eliminar las a veces amplias regiones en las que prevalecen de hecho legalidades sultanísticas o
mafiosas y, por otro, hacerlo de tal manera que establezca una respetuosa convivencia con la de los
pueblos
Conclusión: “No corresponde al objetivo de este texto ni a las capacidades de su autor
proponer las medidas concretas que permitirían avanzar en la resolución de los problemas y
preocupaciones enunciados en las tesis precedentes. Además, la diversidad de nuestros países
demanda cautela al proponer criterios de aplicabilidad general. Por eso las que anteceden son lo que
son: tesis que espero susciten discusión dentro y más allá de los importantes foros que provee el
proyecto de PNUD para el que las he escrito.”
La conceptualizacion que ofrece O’Donnell en sus diez tesis, de los problemas persistentes y
subsistentes en el proceso de democratización, real y no solo formal, en América Latina, y de su
interrelación con la reforma y modernización del estado, sin la cual, como ese autor sostiene, no hay
democratización real posible, son de una gran claridad, riqueza, y pertinencia.
La aclaración que hace luego, en sus conclusiones, constituye, por un lado, un acto de
honestidad intelectual y personal muy poco frecuente, y menos aun, en autores de ese nivel de
reconocimiento académico.
Por otro lado, constituye una señal de alarma, de cautela, de la mayor significación e
importancia: “: “No corresponde al objetivo de este texto ni a las capacidades de su autor proponer
las medidas concretas que permitirían avanzar en la resolución de los problemas y preocupaciones
enunciados en las tesis precedentes. Además, la diversidad de nuestros países demanda cautela al
proponer criterios de aplicabilidad general”

Las ciencias duras básicas y aplicadas; las ciencias sociales y sus limitaciones
En efecto, mientras en las ciencias duras esta bastante claramente establecida la “cadena
lógica”: ciencia básica, ciencia aplicada, investigación y desarrollo tecnológico, producción,
operación, en las ciencias sociales, por su propia naturaleza y por la de los objetos de su estudio, se
esta en general muy lejos de ello. Y la naturaleza siempre cambiante de los fenómenos que se
pretende estudiar deja en principio poco margen para esperar cambios sustanciales en ello. El gran
avance en el acopio y la disponibilidad de la información, y en la capacidad de almacenamiento
ordenado y de procesamiento, van permitiendo grandes avances en la comprensión de fenómenos del
pasado, que aportan elementos de juicio importantes para el análisis y la interpretación y la
comprensión de fenómenos contemporáneos o relativamente próximos en el tiempo. Pero mas allá de
las encuestas de opinión publica, y de las experiencias procesadas en los análisis y evaluaciones ex
post en el estudio de casos, no existen casi ejemplos de posible aplicación en tiempo real de la mayor
17
parte del conocimiento social que, así las cosas, podríamos clasificar como perteneciente a las
ciencias sociales “básicas”, en el análisis de las decisiones de políticas publicas, y en su
implementación.
En ese orden de ideas viene a cuanto mencionar que en USA los medios académicos
económicos consideran que los máximos galardones y reconocimientos posible son tres: integrar el
Consejo de tres Asesores Económicos del Presidente de ese país, integrar el Directorio del Banco de
la Reserva Federal, y recibir el Premio Nóbel.
El profesor Alan S. Blinder fue Director del Departamento de Economía de la Universidad de
Princeton (una de los ocho que integran la "Ivy League") entre 1988 y 1990, y paso entonces a dirigir
el Centro de Estudios de Política Económica. Entre 1993 y 1996 durante la primera presidencia de
Clinton, fue primero uno de los tres miembros del Consejo de Asesores Económicos del Presidente, y
luego, Vicepresidente del Directorio del Banco de la Reserva Federal, algo esto ultimo por demás
inusual, por un lado, siendo un macroeconomista y no un especialista en cuestiones monetarias, y
además, por haber ocupado ambas posiciones, lo cual constituye una experiencia sin duda
incomparable.
El profesor William Baumol fue durante 40 años profesor de Economía y también de
Escultura, en la misma Universidad de Princeton. Fue también, entre otros altos cargos, Presidente de
la American Economic Association.
Juntos publicaron varias ediciones de un texto básico muy conocido y utilizado (también por
el autor como docente tanto en USA como en Argentina): "Economics - Principles and Policy"
(Economía - Principios y Política). En el Prefacio a la 7a. edición, publicada por The Dryden Press,
Fort Worth, Texas, 1997, seguramente escrito por Baumol, dice (pag. vi, párrafos 3 y 4, subrayado
nuestro): "Alan Blinder's soujourn in Washington... has undoubtedly contributed to the relevance of
this book's materials to the real world ...Blinder reports renewed and enhanced respect for Herbert
Stain's sage observation that "most of the economics that is usable for advising on public policy is at
about the level of the introductory undergraduate course "
Traducción parcial del texto subrayado, nuestra: "La estadía de Alan Blinder en Washington,
DC, ... ha indudablemente contribuido a la relevancia de los materiales de este libro para el mundo
real...Blinder reporta su renovado y acrecentado respeto por la sabia observación de Herbert Stain,
que la mayor parte de la ciencia económica que es utilizable para asesorar en política publica esta
alrededor del nivel de un curso introductorio de grado"!!!

Las ciencias políticas y sociales y las políticas publicas


La Revista Electrónica Gobernanza, publicada por el Instituto Internacional de
Gobernabilidad, bajo la dirección de Joan Prats y Catala –en el Editorial de su reciente edición 44,
titulado: “Política y literatura - Carlos Fuentes: La Silla del Aguila” dice: "....¿Se puede aprender
política en una novela? Ciencia política desde luego que no; pero política indudablemente sí. Sería
necio el político que desarrollara una práctica contraria a principios no discutidos politológicamente.
Necio o algo peor. Pero no sería mejor el político que encerrara su práctica en meras deducciones de
principios aún no falsados politológicamente. Quedaría maniatado, pues la ciencia política es análisis
y sistema de conocimientos de por sí insuficientes para fundamentar o legitimar los cursos de
acción. Entre la ciencia política y la práctica política median personas, intereses, valoraciones,
capacidades, sorpresas, incertidumbres intuiciones, pasiones y un largo etcétera sin cuya
consideración no puede entenderse la acción política..."
El autor comprendió esto muy claramente estudiando en el master en ciencias políticas en
USA, que le resulto por demás interesante, apasionante, intelectualmente, culturalmente. Ahora,
encontrar respuestas a los problemas... y para colmo, habiendo ya completado anteriormente el master
en economía... ergo, como área de especialización opto por la de análisis de políticas publicas, que
metodológicamente, y lógicamente, se apoya en los desarrollos del análisis de proyectos, programas,
etc., extensa e intensamente desarrollados, incorporando cada vez mas elementos, en el campo de la
economía... en realidad el análisis de políticas publicas tiende a incorporar mas elementos
institucionales, etc., pero lo que realmente se evaluá no son las políticas en si mismas, fundamentales
y valiosas como orientaciones y definiciones para la acción, sino los proyectos, programas,
instituciones, etc., que los implementan... y sus impactos y efectos de mediano y largo plazo...
Esto resulta meridianamente claro en un reciente articulo de Michael Ignatieff, profesor de
ciencias políticas de la Universidad de Harvard, que abandono la academia en 2005 para retornar al
18
Canadá como vicepresidente del Partido Liberal, titulado “El primer deber de un político es hacerse
cargo de sus errores” 3
Entre otras cosas dice: “La guerra de Irak ha enfrentado a intelectuales y políticos con
opciones gravísimas. En unos y otros, el sentido de la realidad y el peso de las ideas difieren. Pero en
todos debe primar la noción de que sus actos y opiniones arrastran a todos los demás por los que están
decidiendo. La catástrofe de Irak ha servido de argumento para condenar el criterio político de un
presidente. Pero también el criterio de muchos otros —yo entre ellos— que apoyaron la invasión”...
...“Desde que dejé mi cargo en Harvard y volví a Canadá para incorporarme a la política, no
dejo de pensar en el desastre de Irak, de intentar comprender de qué forma las opiniones que debo
emitir hoy en política tienen que ser mejores que las que ofrecí hasta ahora. He aprendido que, para
tener buen juicio en política, hay que empezar por reconocer los errores....El filósofo Isaiah Berlin
dijo que lo malo de los intelectuales es que les importa más que las ideas sean interesantes que ciertas.
Los políticos... tienen que trabajar con el escaso número de ideas que son ciertas y con el todavía más
escaso de las que sirven para la vida real...En el mundo académico, las ideas falsas no son más que
falsas, y las inútiles pueden resultar divertidas. En la vida política, las ideas falsas pueden arruinar las
vidas de millones de personas y las inútiles pueden malgastar recursos preciosos. La responsabilidad
de un intelectual respecto a sus ideas es seguir sus consecuencias hasta donde le lleven. La
responsabilidad de un político es controlar esas consecuencias e impedir que hagan daño. He
aprendido que el buen juicio en política es distinto del buen juicio en la vida intelectual. Entre los
intelectuales, juzgar es cuestión de generalizar e interpretar hechos concretos como ejemplos de
alguna gran idea. En política, una cosa es lo que es, y nada más. Lo concreto importa más que las
generalidades. La teoría estorba. La cualidad que sirve de base a los políticos para tener buen juicio
es el sentido de la realidad. "Lo que se llama sabiduría en los estadistas", escribe Berlin... es
comprensión, más que conocimiento; cierta familiaridad con los hechos relevantes que les permite
saber qué encaja con qué; qué puede hacerse en determinadas circunstancias y qué no, qué métodos
van a ser útiles en qué situaciones y en qué medida, sin que eso quiera necesariamente decir que son
capaces de explicar cómo lo saben ni incluso qué saben". Los políticos no pueden permitirse el lujo de
refugiarse en el mundo interior de sus propias suposiciones. No deben confundir el mundo existente
con el que les gustaría que fuese....
Como antiguo profesor en Harvard, he tenido que aprender que el sentido de la realidad no
siempre florece en las instituciones más selectas. Es la virtud de la calle, por excelencia. La forma de
comprender mejor la realidad es enfrentarse cada día al mundo y aprender, sobre todo de nuestros
errores, lo que sirve y lo que no... El hecho de haber enseñado ciencia política me permite decir
que es una disciplina que promete más de lo que luego cumple. En la práctica política, no existe
una ciencia de la toma de decisiones...
... El sentido de la realidad no es sólo un sentido del mundo tal como es, sino como podría ser.
Los grandes políticos, como los grandes artistas, ven posibilidades que otros no ven, y tratan de
convertirlas en realidades. Para llevar a cabo algo nuevo, el político necesita tener sentido de la
oportunidad, saber cuándo dar el salto y cuándo permanecer quieto. En una frase famosa, Bismarck
definió el juicio en política como la capacidad de oír, antes que nadie, el distante ruido de los cascos
del caballo de la historia.... “
Modestamente, el autor de este trabajo se permite agregar que mutatis mutandis la mayor
parte de lo que Ignatieff señala respecto de las diferencias entre el pensamiento teórico, y los análisis
y propuestas derivados del mismo, y las decisiones políticas, vale también para las decisiones y las
acciones gerenciales, orientadas antes a la implementación que el análisis, a la obsesión, o casi por el
logro de los objetivos, antes que por la supuesta pureza teórica o principista...
Cabe entender que la postura critica, explicita o implícita, pero clara, respecto de las visiones
básicamente teoréticas no significa, ni por parte de los autores mencionados, ni del autor de este
trabajo, negar el valor intrínseco de la investigación que podría considerarse como perteneciente a la
“ciencia básica” en las ciencias sociales, y al consecuente avance de las fronteras del conocimiento
teórico, pero si reconocer la realidad según la experiencia universal, que indica que de allí a que sea
viable diseñar e implementar efectivamente políticas publicas, y los programas y proyectos
correspondientes, necesarios para implementarlos, hay un inmenso “gap” (quizá mucho mayor en las
ciencias sociales que en las exactas) que, responsablemente, y consecuentemente, en términos de
relevancia, no es posible ignorar.

19
El hecho es que con alguna frecuencia, en la prensa y en los medios, se trasmiten opiniones de
cientistas sociales, a veces destacados por sus propios e indiscutibles meritos, sobre problemas o
temas de las políticas publicas sobre los que muy frecuentemente no cuentan con información
objetiva, ni con ninguna experiencia personal real en los procesos de análisis, decisión e
implementación de las mismas. Piensan y hablan sobre la realidad desde ideologías o prejuicios, y
pretenden imponer sus supuestas ortodoxias con prepotencia supuestamente doctoral, y sin
consideración alguna por las consecuencias sociales que ocurren o podrían ocurrir.
También los medios, generalmente “lights” en el análisis de los hechos y más aun en la cita
de textos y autores, tienden a tomar frases o ideas fuera de contexto. El trabajo de O’Donnell antes
citado, mal usado, podría proveer un extraordinario ejemplo de lo que se quiere decir, si se toman, o
proclaman, sus tesis como algo a implementar o imponer de inmediato, ignorando lo que propio autor
dice en sus conclusiones, y aun en la mayor parte de las tesis, sobre los difíciles procesos y los
obstáculos reales, los tiempos requeridos...
Dicho todo esto así, quizás pudiera parecer un discurso conservador y anticambio. En el caso
del autor nada podría estar más alejado de la verdad. Lo que muestra la experiencia, es que los
teorizantes, que encuentran necesarios por ejemplo tal cantidad de requisitos para hacer una reforma
del estado que pudiera verse como ideal, y sin costos sociales ni humanos, que, mientras predican la
necesidad de un estado presente y proactivo, en los hechos sirven, y logran apoyar en los hechos, a
precisamente un estado ineficaz, incompetente...y los ideólogos, de uno y otro extremo, con su recetas
mágicas a aplicar a sangre y fuego, en cualquier momento y lugar, lo único que consiguen es lo
mismo, dando pasto quizás, a los populistas predicadores perennes del realismo mágico
latinoamericano...La experiencia argentina reciente, y sus consecuencias, sociales, económicas e
institucionales, hacen innecesarios mas comentarios al respecto.
Solo como anécdota argentina, cabe mencionar que un grupo bien establecido en la docencia
de posgrado y la investigación, en la que ha hecho aportes significativos, pero siempre alejado de la
gestión publica, luego de haber hecho numerosas criticas a las privatizaciones, algunas con razón, y
otras no tanto, pero haciendo de todos modos una contribución importante, fueron convocados por
ello por el nuevo gobierno en 2003, para desarrollar su propuesta de un único marco regulatorio para
todos los sectores. A poco andar, su falta de contacto con la realidad derivo en propuestas inviables,
por lo cual el encargo del gobierno fue interrumpido.
Lo que se necesita, en la modernización de estado, como en otras áreas, es el constante,
sistemático análisis y seguimiento, objetivo, de las experiencias exitosas de cambio, y también de los
fracasos y dificultades, de modo de poder identificar los “como”que puedan conducir a resultados
exitosos, institucional y socialmente.
Y también tener también siempre presente a Einstein: “es una locura pretender hacer mas de
lo mismo, y esperar resultados diferentes... solo el realismo mágico contagioso puede llevar a pensar
que, con el estado que muchas veces tenemos en la realidad, sin cambios, sin modernización, sin
profesionalización, etc., será posible, por milagro, avanzar hacia el desarrollo social y económico,
hacia todas las altas metas que plantea O’Donnell en sus tesis.

El Modelo Estructural de gobernanza publica


De una manera general, podría afirmarse que Luis Carlos Bresser Pereira apunta en esa
dirección, en su conferencia magistral de cierre del XI Congreso Internacional del CLAD, publicada
paralelamente en la revista Reforma y Democracia no. 36, octubre 2006, bajo el titulo “El modelo
estructural de gobernanza publica”
Comienza este autor con afirmaciones contundentes: “El desarrollo económico solo es posible
cuando una nación-Estado puede disponer de un Estado efectivo...Además de ser capaz de construir
democráticamente un adecuado marco legal para el logro de las metas de la sociedad, el Estado o la
administración publica debe ser efectivo y eficiente al proporcionar los servicios que los electores
esperan de el”
A partir de esas premisas, se plantea algunos interrogantes relacionados con la organización y
la gestión del Estado: “Que tipo de organización o de administración publica hace mas capaz al
Estado? Solo un servicio publico profesional? O existen ideas contemporáneas relacionadas con la
reforma de la gestión publica – específicamente lo que denomina “el modelo estructural de
gobernanza publica” que también forma parte de las posibles respuestas, incluso en los países en vías
de desarrollo?”
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Un parte importante del trabajo esta dedicada, y representa una contribución significativa, a
discutir la posición, que corporiza en el Banco Mundial, pero que no es exclusiva del mismo,
agregamos, según la cual como punto de partida y requisito básico es necesario contar antes que nada
con un servicio civil profesional e independiente; y luego, se podrá plantear esquemas de
gerenciamiento mucho mas flexibles que los tradicionales. Bresser sostiene en definitiva que esto no
es posible, ni tampoco es viable en los países que no tienen esa tradición establecido desde hace ya
muchos años, y que por lo tanto deberían esperar quizás una generación, o mas, hasta que el servicio
civil se consolide, cuando en el mundo de la realidad el estado de los países en vías de desarrollo debe
actuar ya mismo, con o sin servicio civil.
Este autor no discute ni desecha la necesidad de un servicio civil, pero en lugar de esa espera
inviable, propone que se avance paralelamente hacia un activo y moderno gerenciamiento que este
firmemente comprometido con el logro de la mayor eficacia y eficiencia posibles, aun cuando los
recursos personales y organizacionales de se disponga no tuvieran el grado de profesionalismo y
excelencia deseables. No cabe sino acordar en este enfoque pragmático, sin olvidar por eso las
limitaciones de todo tipo, y hay que decirlo, no solo profesional, sino sobre todo ético, en cuanto a la
independencia, los conflictos de intereses, el clientelismo, etc., que implica la inexistencia de un
verdadero servicio civil, cuya construcción no debe ser descuidada ni aun medio de las mayores
emergencias.
Otro aporte significativo se refiere al gerenciamiento del estado no latu sensu, respecto de l
aparato propio del estado, sino en un sentido social mucho mas amplio. A ese respecto, distingue
cuatro tipos de propiedad, basándose en los objetivos organizacionales: la estatal, la publica no estatal,
la corporativa, y la privada. De allí deriva la interrelación entre el gerenciamiento publico y la
gobernanza: el camino hacia el desarrollo y la modernización en democracia exige la participación
activa en un delicado equilibrio de todos los actores sociales básicos, en torno a objetivos comunes
socialmente legitimados,
Desde esa óptica, y en procura de la eficacia y la eficiencia, no desecha ni el “outsourcing” ni
la privatización, ni la participación de organizaciones del tercer sector como ejecutores de programas,
básicamente sociales.
La preservación de los objetivos sociales y colectivos exige que cualquiera sea la forma
institucional adoptada para la implementación de las políticas de desarrollo económico y social, exista
el gerenciamiento por objetivos, y la competencia administrada hacia la excelencia, su contrapartida
imprescindible: la “accountability”, la obligación de rendir cuentas, con transparencia. Allí aparecen
en rol central, mas allá de los sistemas de control institucional, lo que denomina organizaciones de
defensa política, mediante la cuales el ciudadano no se limita a actuar u a reaccionar como cliente de
los servicios del estado, sino que mediante la asociación y la acción colectiva se ponencia el ejercicio
amplio y cabal de la ciudadanía.
El gerenciamiento implica necesariamente flexibilidad, y la flexibilidad requiere
necesariamente descentralización; constituye en realidad en si mismo una forma de descentralización
del poder y el control.
El gerenciamiento implica también una concepción y una planificación estratégica, no la
firma ritual de expedientes.
En definitiva, en esta visión se requieren marcos regulatorios, objetivos, y gerenciamiento
estratégico, en lugar de ritos meramente procesales, y acciones como respuesta a posteriori ante las
necesidades y los reclamos.
Joan Prats y Catala, a que cuyas ideas nos hemos ya referido mas arriba, refleja en sus
trabajos no slo la alta calidad intelectual, sino la experiencia de su participación personal en la
construcción de la democracia en la España posfranquista, a alto nivel político y gubernativo,
incluyendo la Presidencia del INAP.
En un trabajo titulado Nueva Gestión Publica en América Latina, señala que bajo el paraguas
de la nueva gestión publica se reunió un conjunto de ideas relativamente amplio.
Entre aquellas que suscitaron consenso casi unánime a nivel internacional, incluye las
siguientes:

El desempeño mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de ellos y los resultados
son medidos en relación a tales expectativas. La gestión debe, pues, estar orientada a resultados
fijados políticamente y técnicamente medibles.

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La gestión pública mejora cuando los gerentes disponen de cierta discrecionalidad y de la
flexibilidad necesaria en el uso de los recursos para llevar a cabo sus responsabilidades. La
discrecionalidad y flexibilidad necesarias son controladas principalmente a través de la
evaluación de resultados.

El desempeño mejora cuando la autoridad operativa es delegada desde las agencias
centrales y las unidades centrales de los Ministerios a favor de los niveles y unidades
operativas.

El desempeño mejora cuando las decisiones y controles gubernamentales se focalizan en
los productos y los resultados más que en los insumos y los procedimientos.

El desempeño mejora cuando los gerentes responden tanto del uso de los recursos como de
los resultados que producen con los mismos.
Y entre las que lograron mucho menos consenso, generaron polémicas, y en algunos casos
mostraron corta vigencia en el tiempo, incluye el que el desempeño mejora cuando:

El ciudadano-cliente tiene la posibilidad de elegir entre oferentes de servicios públicos;

Los servicios del gobierno son tercerizados;

Las organizaciones públicas se gestionan por imitación de la gestión privada;

La provisión de servicios se separa de la formulación de políticas... 1
Este autor atribuye en gran parte la legitimación de la nueva gestión publica en América
Latina a Bresser Pereira, a quien nos referimos mas arriba, a partir de su gestión primero como
Ministro responsable de la reforma del estado durante la presidencia de Cardoso en Brasil, y como
Presidente del CLAD. Habría procurado un enfoque convergente desde el centro izquierda y el centro
derecha, que contó con el apoyo de los organismos internacionales, y al que considera como el mas
coherente en su formulación.
Ello no obstante, cuestiona lo que asume como algunos supuestos básicos en los planteos de
Bresser: el que la reforma burocrática se habría completado en América Latina en la década de 1930,
y que consecuentemente, el patrimonialismo, el clientelismo, el prebendismo, el corporativismo, la
corrupción, las corruptelas, constituirían resabios históricos en vías de auto depuración, en lugar de
constituir los sustentos básicos de los sistemas políticos y económicos que continúan plenamente
vigentes en los países de la región.
No siempre coincido con los puntos de vista de Prats, en general eurocéntricos, naturalmente,
pero considero que cualquier observador de la realidad latinoamericana en general no puede ignorar
esas realidades, como no las ignoran, sino que esas mismas realidades son percibidas y reflejadas por
las encuestas internacionales sobre la corrupción, la competitividad, la eficiencia de los servicios del
estado, etc. Aun Chile que se destaca por la calidad de su dirigencia política democrática, por sus
políticas de estado, por su permanente avance en su posición en el mundo, ha visto aparecer
recientemente en la superficie, al mismo tiempo, manifestaciones varias de esos males históricos,
junto a la corrupción y abusos de Pinochet en toda su dimensión.
Según Prats, a partir de esas premisas cuestionadas, en el enfoque de Bresser se sigue que lo
pendiente era (es, agregaría yo) “solamente” la revolución gerencial, con todo lo que ella conlleva,
cuyas principales características, según este ultimo autor en la visión de Prats, serian:
 orientación de la acción del estado para el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente;
 énfasis en el control de los resultados a través de los contratos de gestión;
 reconocimiento de la discrecionalidad necesaria de los gerentes públicos
 separación entre las instancias formuladoras de políticas públicas, de carácter centralizado, y
las unidades funcional o territorialmente descentralizadas, ejecutoras de esas mismas políticas;
 distinción de dos tipos de unidades funcionalmente descentralizadas: (1) los organismos
ejecutivos, que realizan actividades de autoridad exclusivas de Estado, por definición monopolistas, y
(2) los servicios de previsión de bienes públicos divisibles, de posible carácter competitivo, en que el
poder del estado no está involucrado;
 transferencia hacia las empresas y las organizaciones no gubernamentales de los servicios
de prestación de bienes públicos divisibles o de mérito;
 adopción acumulativa, para controlar las unidades descentralizadas, de los mecanismos (1)
de control social directo, (2) de contrato de gestión en que los indicadores de desempeño sean
claramente definidos y los resultados medidos, y (3) de la formación de "cuasi-mercados" en que se
da la competencia administrada;

22
 tercerización de las actividades auxiliares o de apoyo, que pasan a ser licitadas
competitivamente en el mercado.
Nos cabe señalar aquí el estrecho parentesco entre estas propuestas y las de Osborne, y otros.
Según Prats en ningún país de América Latina estas propuestas han sido implementadas de
manera sistemática, coherente, y sólida. Agreguemos que, como en todo sistema, no es racional ni
posible cambiar algunas partes si y otras no...y esperar que funcione...según las reglas mas básicas del
realismo mágico latinoamericano...
Sostiene Prats en su visión sucinta pero panorámica del tema, que lo que en realidad sucedió
en los 90 en América latina fue que no se dio prioridad a ese tipo de reforma gerencial, sino que, con
poco y nada que ver con ese enfoque, lo que se hizo fue:
 Privatizaciones
 Creación de agencias reguladoras
 Descentralizaciones
 Achicamiento del aparato central del estado
 Ajuste estructural
 Lucha contra la corrupción
Y concluye que, como consecuencia, hubo grandes cambios en los estados latinoamericanos,
pero que no es posible sostener que hayan mejorado su capacidad institucional de enfrentar los
desafíos del desarrollo en la globalización, según lo demostrarían algunos análisis comparativos
internacionales basados en sistemas de indicadores, como los del Banco Mundial.
Caben aquí varios comentarios sobre los planteos de Prats, a partir de la realidad
latinoamericana, que no encaja en el euro centrismo, y sin animo alguno de justificar nada de lo
explicable pero injustificable que sucedió y sucede en nuestros países.
En primer lugar, desde el final de la segunda guerra mundial, los países de América latina en
general tuvieron la mayor parte del tiempo déficit fiscales y desequilibrios financieros, lo cual se
intento explicar o justificar con una serie de argumentos, básicamente extendiendo mas allá de sus
limites validos el análisis y las respuestas keynesianas.
Luego de la crisis del petróleo en 1973 la aparición de los petrodólares genero una abundante
oferta internacional de fondos, que los países latinoamericanos aprovecharon para endeudarse
externamente, eludiendo así la necesidad de enfrentar sus situaciones fiscales y monetarias
consecuentes.
A mediados de 1982 primero, y otra vez en diciembre de 1994, México entro en default,
arrastrando prácticamente a toda América Latina.. Todavía después de 1982 muchos países
demoraron en enfrentar seriamente la situación, cuya vulnerabilidad había crecido enormemente por
el endeudamiento externo. Fue así como, Argentina por ejemplo, después de mas de 40 años de
inflación, y de casi 15 años de inflación a tres dígitos, entro en hiperinflación, con todos los costos
económicos y sociales que ello implico.
El resultado de esas políticas basadas en el déficit fiscal, la emisión monetaria, y el
endeudamiento estaba claramente a la vista hacia fines de la década de 1980: con diferencias entre
ellos las economías de los países latinoamericanos habían crecido, y en general la situación social
había mejorado, pero todo ello de manera irregular y no sostenida, con frecuentes crisis (el famoso
“stop and go”), que frecuentemente conducían a devaluaciones, con lo cual se reiniciaba el ciclo...y el
efecto que perduraba era la redistribución del ingreso, originada por la devaluación, en perjuicio de
los sectores populares. Lo cierto es que 40 años después del final de la segunda guerra mundial
ningún país de A. Latina, y mucho menos la región como conjunto, habían mejorado su posición
relativa en el mundo, y ni siquiera aproximado al grupo de países del primer mundo, ni siquiera los
países como México y Venezuela que se habían beneficiado enormemente del gran aumento en el
precio del petróleo.
Mientras tanto, en el mismo periodo, Japón se había reconstruido y pasado a ser la segunda
potencia económica mundial, y otros países asiáticos, como Corea, Taiwán, etc., habían crecido
mucho mas que A. Latina, habiendo comenzado todos ellos desde niveles inferiores.
No era posible, lisa y llanamente, continuar así en A. Latina. Por lo cual no es posible
racionalmente continuar hablando del ajuste estructural como de una maldición que cayo
arbitrariamente sobre la región. Lo que es imperdonable no es haber enfrentado el ajuste, ni abierto la
economía, sino por un lado haber engañado a los países haciéndoles creer que el equilibrio fiscal, la
reestructuración de la deuda y la apertura económica los llevarían al primer mundo en unos
23
poquísimos años. Y el haber ocultado los costos sociales y económicos del ajuste y la apertura,
inevitables durante una transición mas o menos larga, y no haber previsto los mecanismos de
contención y compensación social necesarios para evitar que todo el costo recayera sobre los sectores
populares.
Por otro lado, España tuvo que enfrentar, y enfrento exitosamente por medio del Pacto de la
Moncloa, la necesidad de reequilibrar su economía, con tasas de inflación del orden del 40% después
de Franco, para poder ingresar al Mercado Común Europeo; y este ultimo proveyó el financiamiento
de la contención social.
En casos como el de Argentina, el deterioro de los servicios y el consecuente desprestigio
social de las empresas publicas, mas la crisis financiera y de endeudamiento del estado hacían
impostergable las privatizaciones. Pero ninguna empresa tenia un balance que cumpliera las normas
exigidas a empresas de ese tamaño, ni inventarios de los activos físicos, etc. ni tampoco en general
cuadros de precios y tarifas técnica y económicamente racionales. Si bien no era posible esperara todo
el tiempo necesario para poner todo eso en perfecto orden, el Banco Mundial, que asesoro y apoyo
financieramente las privatizaciones debió haber previsto algún mecanismo ad interim para llegar a
contar con estados contables y financieros preliminares pero aceptables, auditados
internacionalmente, y mecanismos de due dilligence; también, haber efectuado estudios de sistemas
tarifarios, con comparaciones internacionales, y con estimaciones de su impacto social.
Por otra parte, debió igualmente haber exigido macros regulatorios y entes regulatorios
establecidos por ley, e integrados bajo severas reglas de prevención de los conflictos de intereses. En
1997 el Banco Mundial convoco a una reunión en su sede en Washington, para analizar el avance de
la reforma del estado, como parte de la preparación del Country Strategy Paper. En esa reunión
participamos unos diez argentinos, y varios funcionarios del Banco, entre ellos Kaufman, quien se
ocupo del tema corrupción. El Banco entrego un borrador de documento, en el que, en su parte de
evaluación del periodo anterior, entre otras cosas, decía que la experiencia había mostrado que no se
debía apurar a los países a privatizar, antes de que los marcos regulatorios y los entes correspondiente,
hubieran estado en su lugar...a buena hora! El documento nunca fue publicado pro el Banco, pero el
autor de este trabajo conserva la copia que recibió, en su poder.
Las descentralizaciones eran igualmente imperiosas y no tanto por procurar ahorros
presupuestarios, ya que las transferencias de servicios sociales que jamás debieron haber sido del
gobierno central, según la constitución federal, y que con el tiempo convivían con otros similares de
jurisdicción provincial, constituían la primer medida racional de cualquier programa de reforma del
estado. Pero no se establecieron estándares mínimos nacionales uniformes, ni mecanismos de
evaluaciones obligatorias.
En el caso argentino, al menos, no existió ningún achicamiento cuantitativo de la
administración central del estado nacional. Por el contrario, crecieron enormemente los cargos
jerárquicos y de nivel político, y la cantidad de personal contratado.
Y no existió ninguna lucha efectiva contra la corrupción, prácticamente en ningún país de la
región, como lo muestra la comparación en el tiempo de los índices que elabora Transparency
International, por ejemplo.
En efecto, es muy difícil esperar que en países con una larga tradición de corrupción, a nivel
político y administrativo, y sin un verdadero servicio civil independiente, profesional y estable, y sin
organismote control que tengan una larga tradición previa de haber controlado efectivamente, mas allá
de las cuestiones procedimentales y formales, sea posible efectuar privatizaciones legal, técnica y
económicamente bien hechas, tener organismos reguladores independientes y legal y técnicamente
capaces de cumplir su cometido efectivamente.
Que hacer antes una situación así, que plantea círculos viciosos? No existe ninguna respuesta
fácil, que el autor conozca, al menos. Y aunque esto parezca incurrir en el viejo vicio latinoamericano
de trasladar siempre la responsabilidad a los demás, en lo posible al exterior, actitud que el autor no
comparte en lo mas mínimo, cabe señalar una vez mas, que los organismos internacionales debieron
ser mas cuidadosos y exigentes...prevenir, antes que curar...y evitar el tener que hacer autocríticas
tardías...y para entonces, inconducentes....

“Las transformaciones de las Administraciones de nuestro tiempo”


Volviendo a los relevantes aportes de Joan Prats, mas o menos contemporáneamente con el
trabajo citado mas arriba, el IIG dio a conocer el Documento de trabajo no. 10, del mismo autor,
24
titulado: “Las transformaciones de las Administraciones de nuestro tiempo”. En su desarrollo el
análisis se centra en la trasformaciones del estado español y su componentes, pero la muy veloz
transformación de España, y la comparación con el proceso en otros países, preferentemente los
demás integrantes de la Unión Europea, lo hace muy interesante para los propósitos de este trabajo.
El Sumario del trabajo muestra claramente la orientación y los propósitos del mismo, y
también los enormes desafíos que considera que el estado actual debe afrontar en la sociedad y el
mundo actualmente..
En la primera parte: Los grandes desafíos y transformaciones de la sociedad y de las
administraciones públicas españolas, incluye: Las administraciones públicas se han adaptado a las
transformaciones vividas por la sociedad y el estado desde la transición democrática; Nuevos desafíos
y la necesidad de un nuevo modelo de administraciones públicas; Especial consideración de los
impactos de la globalización en las funciones, organización y capacidades de las administraciones
públicas; Fortalecer las capacidades de formulación de políticas públicas en un contexto de
globalización; Nuevas funciones y capacidades de las administraciones públicas al servicio de la
competitividad y la solidaridad internacional; Las administraciones públicas ante la sociedad del
riesgo
Y en la segunda parte, dedicada al Sentido de las transformaciones en curso: de la
administración a la gerencia; de la gerencia a la gobernanza: El paradigma burocrático y las razones
de su vigencia; De la burocracia a la gerencia: contribuciones y límites de la nueva gestión pública;
Reinventando el estado regulador y construyendo las nuevas capacidades reguladoras; La gobernanza
como modo de gobernación característico de nuestro tiempo.
A su vez, dentro de este ultimo rubro, desarrolla: Características de la gobernanza; Principios
de buena gobernanza; Gobernanza y gestión de redes; Una modalidad específica de gobernanza;
Algunas implicaciones para la reforma administrativa
La primera impresión que causa se refiere al peso atribuido a la necesidad de la adaptación
del estado a todo lo relacionado con la globalización: la competitividad, la solidaridad, y los riesgos.
Y la concepción del buen gobierno, del buen estado, en términos de gobernanza, con todo lo que ello
implica
Tanto por las limitaciones de espacio establecidas, como por el objetivo básico de este
trabajo, nos referiremos única y brevemente al tema de la regulación y la capacidad regulatoria.
Inicialmente Prats destaca que la reforma gerencial del estado tendió a centrar la atención en
la descentralización y la privatización como caso extremo de ella, y luego en el gerenciamiento con
criterios y técnicas modernas, del núcleo central del estado que continuo en su lugar institucional y
social.. Así, quizá naturalmente, la gerencia publica, aun la moderna, tiende a centrar sus esfuerzos en
pro de la modernización, la eficiencia, la calidad, hacia el interior de ese mismo aparato, mientras la
modernización de los entes descentralizados queda mas o menos librada a lo que se decida en ese
nivel. Asimismo, se relega la atención sobre el impacto económico y social real de la actividad del
estado.
Prats desarrolla el tema refiriéndose a las regulaciones estatales en el sentido mas amplio y
general, es decir el de toda decisión y norma estatal que implica limitaciones a las actividades
económicas y sociales de los ciudadanos, los grupos sociales, las empresas. Y ubica al tema en el
marco del debate fallas del mercado vs. fallas del estado.
Sostiene que carece de sentido actualmente continuar indefinidamente la discusión en
términos de estado vs. mercado: desde el punto de vista del bienestar de los ciudadanos y de la
comunidad, en ciertos casos la contribución mayor y mayor calidad puede ser efectuada por el
mercado, y en otros por el estado, por lo cual, lo que cabe es un enfoque de complementariedad.
El estado tiene, adicional, pero fundamentalmente, la obligación de velar por el bien común,
por el interés publico y social. En esa función le compete, y esta en la obligación, de regular donde
sea necesario prevenir y controlar daños o efectos socialmente indeseables o peligrosos para los
individuos, los grupos sociales, y la sociedad en su conjunto.
La década de 1930, como consecuencia de la crisis, que fue percibida como una enorme falla
del mercado, que en contra de lo sostenido por la teoría económica convencional, no solo no fue capaz
de auto corregirse, sino que por el contrario se encamino a una espiral recesiva, dio origen a una gran
expansión en la intervención mas o menos directa del estado en las actividades económicas y sociales,
y de la regulación de actividades económicas y sociales no estatales.

25
En las ultimas décadas desde el enfoque de “public choice” básica pero no exclusivamente,
comenzó a cuestionarse la eficacia y la eficiencia de esa expansión tanto de actividades como de
regulaciones, sobre la base de análisis de impacto, y de costos económicos y sociales, dando así
cuerpo a la idea de las fallas del estado, y demostrando en cierto numero de casos que el costo para la
sociedad de ciertas regulaciones excedía al beneficio para la sociedad que resultaba del
establecimiento y aplicación de las mismas.
Este autor cita los estudios de la OCDE comparando las regulaciones de servicios públicos en
un cierto numero de países miembros, los que muestran grandes disparidades de costos entre si, los
cuales no se corresponden ni se justificarían en términos de la diferencia en los efectos de las mismas;
en el caso de los servicios públicos, por sus características tecnológicas, empresarias, y legales
implícitas, resulta mas facial medir los costos, por un lado, y por otro, también estudiar sus impactos,
ya que en definitiva esos costos son a su vez transferidos como cargas para los usuarios a través de las
tarifas, cargos que a sus vez los usuarios productores de bienes y servicios transfieren a la sociedad a
través del sistema de precios y sus encadenamientos.
Menciona también recomendaciones específicamente para España, efectuadas en un estudio
de la también de la OECE.
Como propuesta, incluya mas o menos esquemáticamente, la necesidad de un organismo
central, con participación social amplia, encargado de actuar transversalmente al interior del aparato
estatal, como los tradicionales sistemas financiero, de personal, etc., en la revisión, el control y la
evaluación de toda la actividad regulatoria, sobre bases formativas y metodologías comunes,
orientadas a evaluar su efectividad real, por un lado, y su “utilidad social” por el otro, conformando
una suerte de “check lists”.
Como aspecto a destacar, también en el centro de la discusión, plantea al costo de las
regulaciones para las PYMES, y aun la disuasión y el freno a su creación y actividades que ellas
representan, al no poder afrontar los costos de asesoramiento externo inevitable para cumplirlas, dado
la inexistencia de una capacidad técnica propia para ello. Y agrega, como consideración primordial a
tener en cuenta al analizar este tema, que todo el crecimiento del empleo en Europa es generado por
las PYMES.

Algunas conclusiones
Mas allá de los aportes mencionados, siempre respetables y ricos intelectualmente, e
iluminantes en varios sentidos, del análisis de lo expuesto explicita o implícitamente en las
propuestas, documentos, experiencias y opiniones que se ha intentado resumir mas arriba, cabria
extraer algunas conclusiones que pudieran resultar de utilidad para el análisis y diseño de políticas y
planes concretos de modernización y reforma del estado y la administración publica, las que
resumidas de manera esquemática, podrían ser:
 todos los enfoques coinciden en que el proceso de modernización del estado y la
administración publica, amplio y profundo, debe ser continuo y sin pausa: existe la evidencia objetiva
y la percepción generalizada de la existencia de un “gap” muy considerable entre los requerimientos y
las expectativas sociales, y los servicios realmente prestados. Asimismo, en que la legitimación del
estado democrático no descansa actualmente tanto en su origen, como en la satisfacción efectiva de
las necesidades colectivas, regionales, sectoriales, etc.
 consecuentemente, en las décadas anteriores prácticamente todos los países del primer
mundo, y de los ascendentes, con independencia de la orientación política predominante, neoliberal o
socialdemócrata, apreciaron que la situación había alcanzado niveles suficientemen te críticos como
para verse obligados a encarar procesos amplios de reforma. Las excepciones serian Francia,
Alemania, y Japón, cuyos estados están considerados entre los mas efectivos y eficientes, cuentan con
servicios civiles consolidados desde hace mucho tiempo, y son respetados por la sociedad en mucha
mayor medida que en los demás países; esta ultima caracterización se da también en los países
nórdicos europeos, que enfrentan problemas con el financiamiento de sus seguridades sociales, las
mas extendidas y amplias de la tierra, con los consecuentes muy altos niveles de gastos e ingresos
públicos. Otra excepción seria España, que no contó con un plan de reforma propiamente dicho, pero
realizo continuas mejoras parciales ante el inexorable desafió de su incorporación a la Comunidad
europea
 el espacio de lo publico se extiende incesantemente, excediendo cada vez mas al espacio
propiamente estatal, incorporando los grupos e instituciones que surgen de la iniciativa y de la acción
26
de grupos sociales, ya sea para canalizar demandas especificas regionales, sectoriales, o locales, como
para ejercer por canales diferentes de los políticos tradicionales, la acción y la representatividad social
y política, incluyendo el control social de las actividades estatales en todos sus niveles, tendiendo a
llenar los vacíos e insuficiencias que muestran por doquier los sistemas políticos representativos,
origen ello de constantes y crecientes reclamos, y tendiendo así, aun cuando no fuera el propósito
explicito, a los que aparecería como un cierto renacer de la democracia directa, en parte originada,
incentivada y canalizada por los medios de comunicación, que sobrepasan los limites institucionales,
y van tras los problemas reales o percibidos con tiempo real o caso, lo cual no se compadece con los
tiempos y los requisitos procedimentales de las administraciones publicas, judiciales, y ni aun los
parlamentarios.
 todo proceso de modernización del estado y la administración publica debería por ello tener
un sentido básico de descentralización, amplia, necesaria pero no exclusivamente al interior del
aparato estatal en todos sus sectores y niveles, para poder tomar en cuenta la totalidad del espacio
publico, y procurar incorporar en la concepción e implementación de la reforma a la visión de lo
publico e integrar los roles, funciones y las acciones de lo publico no estatal, incluyendo las
organizaciones sociales y privadas, y si es el caso, la prestación por las mismas de servicios públicos y
de interés publico.
 esa visión amplia de lo publico requiere necesariamente pasar de la preponderancia de la
reglamentación procedimental y procesal propia de la óptica weberiana, al establecimiento legal de
marcos regulatorios, y de los entes reguladores correspondientes, responsables del establecimiento de
objetivos y metas en cuando a las normas de acceso, distribución, calidad, efectividad, costos, etc., y
del control institucional. La regulación por sectores, áreas, regiones, etc., debe regir tanto para los
actores públicos estatales como no estatales. Debe prever mecanismos y proceso de acreditación o
habilitación por plazos determinados, y de evaluación periódica, la que puede resultara en el retiro de
la habilitación o acreditación. Lo regulatorio debe constituir al interior del estadio un nuevo sistema
transversal, adicional a los tradicionales, con un órgano rector, que establezca y controle las
metodologías, objetivos, procesos, etc.. El sistema regulatorio debe incluir a los representantes de los
usuarios o consumidores, y de los grupos sociales correspondientes, y debe receptar, procesar y
responder en plazo perentorio a los reclamos y demandas de los ciudadanos y grupos sociales,
efectuados sin formalidades.
 la base del funcionamiento del sector publico deber estar constituida por el gerenciamiento,
de carácter estratégico y amplio, incorporando en cada sector y nivel la visión de todo el ámbito
publico, estatal y no estatal, y la planificación y las políticas de mediano y largo plazo, en lugar de ser
absorbida por el día a día, corriendo de atrás a los problemas...Debe basarse en objetivos y en
asignaciones de recursos claras, efectivas, y aseguradas por los plazos de implementación de los
programas y proyectos. Los gerentes públicos deben ser seleccionados dentro y fuera del sector
publico en base a su competencia y experiencia profesional. Deben disponer de la mayor flexibilidad
posible para la gestión, y estar sujetos a la menor cantidad posible de restricciones procesales y
procedimentales; deben ser evaluados en relación al cumplimiento de los objetivos y metas
preestablecidos, dentro de las normas de acceso, calidad, costos, etc., también preestablecidos
 el personal del sector público debe constituir un servicio civil de carrera profesional e
independiente de los cambios en los niveles políticos; la carrera debe iniciarse con la selección en
concurso públicos con jurados independientes, y progresar en base a las evaluaciones periódicas del
desempeño y de la capacitación continua, con instancias de revisión independientes. Si bien no es
posible condicionar el urgente establecimiento de un sistema de gerenciamiento publico como el antes
indicado, hasta contar con un servicio civil establecido, parece obvio que los resultados del mejor
gerenciamiento publico posible dependerán en medida apreciable de la calidad, espíritu de pertenencia
y servicios, etc., del cuerpo de funcionarios públicos estables.
 todo el funcionamiento del sector publico estatal y no estatal debe estar sujeto a normas y
procedimientos, tanto en las áreas ejecutivas y operativas como en los sistemas y organismos de
regulación y de control institucional, que aseguren la “responsiveness”, la “accountability” y la mas
completa transparencia, de modo de hace posible e incentivar tanto el control social de grupos
formales e informales, y de los ciudadanos; la información publicada y disponible permanentemente
en Internet debe indicar siempre los resultados reales esperados cuando se trate de concesiones,
contratos, etc., o alcanzados, junto a los objetivos y metas correspondientes, los grados de
cumplimiento de las normas de calidad, costos, accesos, etc., de modo de facilitar la comprensión, el
27
análisis y al comparación, y aun la elección de servicios o prestadores por parte de los usuarios o
consumidores

28
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del XI Congreso Internacional de Reforma del Estado y la Administración Publica, Guatemala,
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14th. session (New York, May 4-8, 1998): Key Issues and Emerging Trends in Public
Administration (Backgroud Paper no. 1, prepared by the Secretariat)

Notas

30
La continuidad de la Modernización del Estado en Argentina: descentralización,
regulación, gerenciamiento, servicio civil 4

Pedro E. Andrieu 5

A mas de quince años de dispuesta por ley la reforma del estado en Argentina persiste en
general una gran disconformidad social con el funcionamiento del estado, diferente en su origen de la
que hacia fines de la década de 1980 y comienzos de la siguiente atribuía al estado y a las empresas
publicas la responsabilidad por los graves desequilibrios y el caos económico y financiero.
Con la aproximación de la crisis en 2001 y su estallido a fines de ese año y comienzos del
siguiente, el estado, sumido en una profunda crisis política y de representación, apareció como
impotente e inoperante para enfrentar la situación.
Luego del estallido; los gravísimos impactos sociales y económicos de las medidas adoptadas,
básicamente la enorme y descontrolada devaluación y la parálisis del sistema financiero, de los que
resultaron enormes bajas en el producto bruto del país, e incrementos en la desocupación, la pobreza y
la indigencia, después de tres o cuatro meses los indicadores mostraban valores negativos mayores o
iguales a los que había alcanzado el país hacia 1932, en su pico, y al cabo de tres años de comenzada
la gran crisis de octubre de 1929, cuyos efectos se extendieron durante toda la década siguiente.
Como correlato, y consecuencia, el “que se vayan todos”, extendido reclamo contra la clase
política, el deterioro del orden publico, y el crecimiento de la inseguridad.
Todo ello sucesivamente, deterioro seriamente la credibilidad y la confianza de la sociedad en
la capacidad del estado como institución, de contribuir efectivamente a la solución de los problemas y
reclamos y a la concreción de mejoras sociales, que de por si no eran satisfactorias ya antes del
estallido de la crisis.
La significativa recuperación de la actividad económica hasta alcanzar y superar los niveles
pre crisis, y la menor pero también significativa reducción del deterioro social, han calmado en gran
parte la ansiedad colectiva relacionada con esos aspectos.
Pero la inseguridad que no amaina, la ola de accidentes, algunas grandes catástrofes naturales
crecientemente atribuidas a los daños ambientales, y no bien prevenidas ni manejadas, los incidentes y
la violencia en espectáculos deportivos, los problemas, accidentes e incidentes violentos en algunos de
los servicios públicos mas importantes, el conflicto con el Uruguay por la instalación de las pasteras
de celulosa sobre el río Uruguay, compartido, las alarmas y temores sobre la situación energética y
algunos cortes del servicio eléctrico, etc., aparecen a los ojos de la sociedad como desafíos que el
estado no alcanza a enfrentar y mucho menos a solucionar.
Consecuentemente, el estado, en todos sus niveles y sectores, se ve enfrentado a la continuada
necesidad de recomponer su relación con la sociedad, relegitimando su rol y sus funciones en y con lo
hechos: sus servicios, acciones y resultados, sin que un discurso supuestamente ideológico o
principista pueda reemplazar los vacíos y fallas señalados. Lo cual hace que la discusión sobre en que
dirección y como modernizar el estado, aunque no en los modos y términos en que seria deseable,
continúe, y continúe siendo necesaria y valida.

Estrategias: modernización o reforma del estado?


Posiblemente, no tiene mucho sentido practico entrar en una discusión, quizás interminable,
sobre terminologías o "etiquetas", respecto de las estrategias de modernización y reforma, las
tecnologías administrativas y las herramientas disponibles y utilizables.
En gran medida, el carácter que adquiera cada modo de intervención dependerá de la
evolución histórica y de las circunstancias vigentes en un determinado momento, en el estado de que
se trate, que serán las que determinaran el alcance y el propósito con el cual se encare un proceso de
modernización o de reforma, y entonces se utilice o se proponga la utilización de determinadazas
tecnologías o herramientas, mas o menos sofisticadas.
- si se aplica puntualmente, a un área determinada, en un contexto de alta o por lo menos
relativa estabilidad respecto del sector público, su rol en la sociedad y/o en la economía, su tamaño,
etc., sea por iniciativa propia o de nivel superior, y especialmente si el área no es de grandes
dimensiones, no es responsable de productos muy diversificados, y es en general, de localización

31
unitaria, se discutirá en general sobre tecnologías disponibles, y herramientas de intervención, a la
hora de su empleo;
- si se aplica puntualmente, a una o más áreas, quizá progresiva o secuencialmente, como
parte de un plan general de mejoramiento de la eficacia, la eficiencia, la calidad, etc., también en
general en un contexto de alta o por lo menos relativa estabilidad respecto del sector público, su rol en
la sociedad y/o en la economía, su tamaño, etc., podrá considerarse que conforma una estrategia para
alcanzar esos objetivos de un modo mas o menos general, o al menos como parte de una estrategia, en
cuyo caso, quizá pudiera hablarse de una tecnología, o mas propiamente, de una herramienta
estratégica
- si en cambio se debe enfrentar un contexto con un alto o por lo menos relativamente alto
nivel de cuestionamiento respecto del sector público, su rol en la sociedad y/o en la economía, su
tamaño, etc., pero en un contexto de relativa estabilidad económica, fiscal y financiera, con una tasa
quizá baja de crecimiento económico, aunque quizá acompañado de retroceso en términos
comparativos internacionales, se tratara de un proceso de reforma del estado, mas o menos amplio y
profundo en sus objetivos y alcances, con mayor o menor urgencia, y consecuentemente, mas o menos
rápido en su ejecución; en este caso, las herramientas pierden relativamente prioridad y protagonismo
en cuanto tales: lo importante es el "modelo" de estado al que se desea o procura llegar, y las
estrategias que se adopten para ello; las tecnologías o herramientas tendrán o no sentido y utilidad real
en función de las definiciones anteriores, del horizonte temporal del que se disponga o perciba, de la
existencia o no de las condiciones previas necesarias para su utilización (información, practicas
organizaciones y de control bien establecidas y asentadas, etc.)
- si lo que se debe enfrentar es una situación de crisis económica, financiera, fiscal, de
balance de pagos, de endeudamiento externo y/o interno, o una combinación explosiva de todas o la
mayor parte de ellas, coronada por la causa subyacente de quizá mayor importancia, el agotamiento de
un modelo de desarrollo, y consecuentemente, del modo de inserción en la economía internacional, el
nivel de cuestionamiento desde lo económico, lo social, lo político, lo internacional, etc., respecto del
sector público, su rol económico y social, su tamaño, sus modos de financiamiento, etc., adquieren
niveles máximos, y se llega a una crisis en la confianza de la sociedad hacia el estado, su capacidad
real de cumplir el rol teórica o formalmente asignado, etc.; entonces es la "reforma del estado" la que
pasa a ser una "herramienta estratégica" para recuperar la estabilidad y el crecimiento, el nivel
requerido y la expansión y modernización de la infraestructura, los servicios públicos, etc.
Posiblemente no se cuente propiamente con un "modelo" de estado, propiamente dicho, al
que el país quiere llegar, resultado de análisis, estudios, discusiones, consenso, etc.; así, la definición
de lo que puede publicitarse y/o llegar a ser percibido como "modelo" posiblemente se de mas bien
por la negativa, es decir se tiene claro, o al menos, mucho mas claro, lo que "no" se quiere (inflación,
endeudamiento, recesión o muy bajo crecimiento, servicios e infraestructura cuantitativamente
insuficientes en mayor o menor medida, calidad baja o inaceptable, tecnologías atrasadas u obsoletas,
inseguridad, desempleo, pobreza, etc.)
Las herramientas para implementar una estrategia de reforma del estado serán otras:
privatización; descentralización; desregulación; supresión de agencias o áreas enteras de actuación del
estado; reducción del tamaño y funciones de las áreas que subsistan; reducción de la planta de
personal; renegociación, reducción o congelamiento unilateral de las deudas internas y/o externas del
estado, del sistema financiero y/o de las empresas; controles draconianos y mas o menos rígidos sobre
la tasa de cambio, la circulación monetaria, el déficit y el endeudamiento fiscal, el crecimiento de la
presión fiscal y la expansión del gasto público; las garantías legales y financieras a los inversores
extranjeros y nacionales; las reglas impuestas por los procesos de integración, regional o subnacional,
etc.
En esas situaciones las "tecnologías administrativas" mas o menos tradicionales y
difundidas, aunque no demasiado implementadas, practicadas, y mucho menos consolidadas,
encuentran poco o ningún lugar o utilidad real. En general no existen en la realidad las bases
necesarias: cultura y formación organizacional, administrativa, gerencial; datos e informaciones
suficientes y confiables sobre los resultados de las políticas y técnicas implementadas durante
períodos suficientemente largos en un contexto de estabilidad general y de estabilidad de las políticas
y normas a lo largo de períodos significativos, etc.; y mucho menos se dispone del tiempo necesario
para intentar implementarlas.

32
Frente a la crisis, las intervenciones son primariamente del tipo cirugía de urgencia,
practicada con los medios disponibles en el momento y en el lugar: frente a la picadura de una víbora
en la selva, o al avance de la gangrena en los hielos, cuando la supervivencia esta en juego, y la
carrera es contra el reloj, no quedara mas alternativa que amputar con un hacha, posiblemente sin
anestesia ni desinfectantes suficientes, y no podrá pretenderse hacer cirugía estética, ni se vacilara en
cortar un centímetro mas abajo o mas arriba: solo salvar la vida; después, en cuanto las circunstancias
de lugar, tiempo, instrumentos, etc., lo permitan, se deberá procurar reparar, corregir y/o compensar
con prótesis, cirugía estética, rehabilitación, etc., todo lo que sea posible. Moralmente,
responsablemente, no existe otra alternativa.
Pero una vez estabilizada la situación critica, y tan pronto como fuera posible, debería
procurarse la continuidad de la consolidación y modernización del sector público, y es en ese
momento, donde debe analizarse bien cual es el estado de cosas en relación a la modernización del
estado, cuales son los principales reclamos y aspiraciones sociales directamente relacionados, y
consecuentemente, para poder planificar y continuar el proceso de modernización, cuales son las
orientaciones básicas, las prioridades, las posibilidades reales de implementación, y los criterios y la
utilización de las tecnologías disponibles.

La Reforma de los 90 en Argentina, la crisis de 2001/2 y sus consecuencias


En las últimas décadas, en Argentina como en otros países, en la expansión de la
administración y la gerencia como "ciencias", técnicas y practicas, básicamente en el sector privado,
pero con una convergencia creciente desde la administración del sector público, surgieron autores y
profesores de cursos pagos (o no) que ofrecieron como panaceas, con muy buen marketing, "teorías"
(X, Z, etc.), o técnicas (programación lineal, camino critico, análisis y desarrollo de sistemas, redes de
computación, calidad total, reingeniería, downsizing, etc. en todo el ámbito administrativo y
gerencial, privado y público; además, presupuesto por programas, presupuesto base cero, análisis de
políticas públicas, etc., en el sector público.
Esto tuvo lugar, en general, en lo que hace al sector público, antes de las crisis, durante la
segunda mitad de los años 70 y durante los 80, pero se continuo insistiendo en su utilización aun
durante este ultimo periodo. Mas allá de que su implantación y uso tuvo lugar en medidas diferentes,
mayormente en los países desarrollados, lo cierto es que no constituyeron ninguna panacea en ningún
momento ni lugar.
Cuando a fines de la década de 1980 la crisis estallo en Argentina con la hiperinflación y el
sobreendeudamiento, ello hizo inviable continuar esperando que los presupuestos por programas o
base cero permitieran un control efectivo sobre un estado grande y agobiado por su incapacidad de
manejar centralizadamente un numero excesivo de funciones y productos, a menudo conflictivos entre
si.
Y resulto obviamente inútil e inviable continuar confiando y esperando que la gestión de las
empresas públicas mejorara; la crisis fiscal y económica, mas el deterioro de los servicios y el
consecuente desprestigio social de las empresas publicas, hicieron impostergable las privatizaciones.
Pero ninguna empresa publica tenia un balance que cumpliera las normas exigidas a empresas
de ese tamaño, ni inventarios de los activos físicos, etc. ni tampoco en general cuadros de precios y
tarifas técnica y económicamente racionales. Si bien las circunstancias no hacían posible esperar todo
el tiempo necesario para poner todo eso en perfecto orden, el Banco Mundial, que asesoro y apoyo
financieramente las privatizaciones debió haber previsto como mínimo algún mecanismo ad interim
para llegar a contar con estados contables y financieros preliminares pero aceptables, auditados
internacionalmente, y mecanismos de “due dilligence” y también, haber efectuado estudios de
sistemas tarifarios, con comparaciones internacionales, y con estimaciones de su impacto social, y
haberlos publicado ampliamente.
Por otra parte, debió igualmente haberse exigido como condición previa marcos regulatorios
y entes regulatorios establecidos por ley, e integrados bajo severas reglas de prevención de los
conflictos de intereses, cuya necesidad se hizo evidente cuando resulto luego imprescindible y urgente
conformar los costos a los patrones y niveles internacionales, establecer en todos los casos marcos
regulatorios adecuados, y asegurar la defensa de los intereses individuales y colectivos de los usuarios
y consumidores, entre otros aspectos.
En 1997 el Banco Mundial convoco a una reunión en su sede en Washington, para analizar el
avance de la reforma del estado, como parte de la preparación del Country Strategy Paper. En esa
33
reunión participamos unos diez argentinos, y varios funcionarios del Banco, entre ellos Kaufmann,
quien se refirió a la corrupción, su especialidad. El Banco entrego un borrador de documento, en el
que, en su parte de evaluación de la estrategia seguida en el periodo anterior, entre otras cosas, decía
que la experiencia había mostrado que no se debía apurar a los países a privatizar, antes de que los
marcos regulatorios, y los entes correspondientes, hubieran estado en su lugar... a buena hora! El
documento nunca fue publicado por el Banco, pero el autor de este trabajo conserva en su poder la
copia que recibió.
Aun con todas esas falencias el proceso de privatización fue considerado exitoso durante
varios años, en la expansión, la prestación y la calidad de la mayoría de los servicios públicos, aunque
con marcadas diferencias según los casos, y también de la infraestructura económica anteriormente
bajo el control del estado nacional, todo ello por comparación con la situación previamente existente. .
Las descentralizaciones eran igualmente imperiosas y no tanto por procurar ahorros
presupuestarios, ya que las transferencias de servicios sociales que jamás debieron haber sido del
gobierno central, según lo muestra claramente la constitución federal, y que con el tiempo convivían
en las provincias, en general en relación minoritaria, con otros similares de jurisdicción provincial,
constituían la primera medida racional de cualquier programa de reforma del estado. Pero no se
establecieron estándares mínimos nacionales uniformes, ni mecanismos de evaluaciones obligatorias e
independientes.
No existió ningún achicamiento cuantitativo de la administración central del estado nacional.
Por el contrario, al final del periodo habían crecido enormemente la cantidad de cargos jerárquicos y
de nivel político, y la cantidad de personal contratado.
Y la segunda reforma del estado, que debía centrarse en los 67 o mas organismos descentrali
zados, nunca llego a ponerse efectivamente en marcha.
Tampoco existió ninguna reforma en la justicia, la seguridad y la defensa.
La reforma constitucional de 1994 fue de lejos la que estableció mas aportes modernizantes,
tanto en relación a una serie de derechos individuales y sociales, como a la estructura y
funcionamiento del estado nacional, entre otros, en algunos aspectos necesarios para la efectiva
vigencia de esos nuevos derechos. Al finalizar la década se había avanzado muy poco en la
implementación de estos últimos aspectos.
Y no existió ninguna lucha efectiva contra la corrupción, al igual que en prácticamente
ningún país de la región, como lo muestra la comparación en el tiempo de los índices que elabora
Transparency International, por ejemplo.
En términos de reforma y modernización del estado nacional posiblemente la reforma mas
exitosa y consolidada haya sido la que se refiere a uno de los sistemas transversales básicos, la
sanción de la ley 24.156 de Administración Financiera y Control de Sector Publico, en 1992, y la
implementación de sus principales sistemas, incluyendo un extenso y amplio proceso de capacitación
a nivel de postgrado que aun continua. Como su nombre lo indica, la modernización incluyo un
profundo cambio de los sistemas de control, con la creación de la Sindicatura General de la Nación -
SIGEN, como órgano de control interno, dependiente del Poder Ejecutivo, y de la Auditoria General
de la Nación, que como órgano de control externo, reporta al Congreso Nacional. Algunos de los
aspectos relacionados con el efectivo funcionamiento de los órganos de control, y en particular de la
AGN, y mas particularmente aun de la efectiva utilización de sus informes por parte del Congreso
Nacional, están relativamente lejos de haber alcanzado un nivel satisfactorio.
En cuanto a otro de los sistemas transversales básicos, el de personal, se reemplazo el
tradicional régimen de carrera administrativa, reglamentarista, rígido, y jamás cumplido en la practica,
por el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa – SINAPA, que estableció diferencias por
niveles, incluyendo un nivel ejecutivo, concursos de ingreso y periódicos para la cobertura de los
cargos por periodos determinados, y para su renovación, evaluaciones anuales cuyos resultados,
incluyendo el cumplimiento de requisitos anuales mínimos de formación continua determinan los
aumentos salariales. Esta sistema fue considerado un paso adelante, y contó con un aceptable grado de
apoyo del personal estable, y se las organizaciones gremiales que lo representan. La necesidad el
cumplimiento de los requisitos de formación continua dio lugar a una muy intensa y extensa actividad
el Instituto Nacional de Administración Publica, responsable tanto de la formación como del
perfeccionamiento. Las organizaciones gremiales lograron concretar a fines de los 90 un antiguo
reclamo no solo propio, sino de la OIT: la negociación colectiva de trabajo en el sector publico.
Lamentablemente, mientras el SINAPA incluye a una proporción importante del personal de la

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administración central, coexisten una gran cantidad de otros regimenes de personal para organismos o
áreas determinadas, lo cual constituye una rémora, y es completamente contrario al concepto de un
servicio civil.
El Cuerpo de Administradores Gubernamentales que había sido creado al retorno de la
democracia, y había formado e incorporado tres promociones surgidas de procesos selectivos muy
exigentes, mas allá de alguna actitud ambigua de las autoridades al comienzo, fue mantenido, y luego
se incorporo una cuarta promoción. Sus integrantes ocuparan muy mayoritariamente posiciones de
estudio y asesoramiento en el estado nacional, y aun en algunos casos, en las provincias. En pocos
casos ocuparon posiciones ejecutivas, debido a la oposición tanto de la dirección política del estado,
que continuo reclamando para si la mayor parte de los cargos gerenciales, como del personal estable
de la administración publica, que aun existiendo el SINAPA, continuo pretendiendo que se valore
mas la antigüedad, la “experiencia”, la pertenencia al organismo, que el resultado de un concurso
abierto, o la asignación de un integrante de un cuerpo de gerentes públicos. En relación a este Cuerpo
se da una situación paradójica: transcurridos mas de 20 años de su creación, la mayor parte de sus
integrantes han estado asignados a varios o muchos organismos del estado, con lo cual, aunque no
hayan ocupado posiciones ejecutivas, constituyen el grupo que cuenta con una mayor visión y
conocimiento del conjunto del sector publico, en marcada oposición con la casi totalidad de los
funcionarios de carrera, que la han desarrollado en un mismo organismo o área. No se aprovecha
debidamente este aspecto.
Se creo también el Cuerpo de Economistas de Gobierno, con un nivel de selección
extremadamente riguroso y formación optativa dentro de cuatro maestrías universitarias
preseleccionadas, con un ciclo final unificado.
Asimismo, el Cuerpo de Abogados del Estado y su maestría, sin que hubieran tenido un
desarrollo ni un impacto comparable al de los dos citados anteriormente.
No obstante lo positivo de lo antes mencionado, no se avanzo en el sentido de una política y
de un régimen de personal integrados, tendientes a constituir un nivel gerencial publico y un servicio
civil.
Por otro lado, jamás se había podido recaudar real y efectivamente un largo numero de
impuestos y tasas. Resulto inútil e inviable continuar procurando mejorar, con una visión parcializada,
la eficiencia de procesos y sistemas fiscales estructuralmente ineficaces e ineficientes. Es sin duda
preferible concentrar la administración fiscal en unos pocos impuestos simples, que luchar sin
esperanza con un galimatías de impuestos y tasas. Es mejor establecer derechos de uso que no afecten
la equidad y que el usuario relacione directamente con la prestación y el uso del servicio, que
continuar pretendiendo un aumento incesante de la transferencia de recursos privados y sociales al
barril sin fondo ni cuenta del Tesoro, sin responsabilidad visible sobre un gasto público asignado y
ejecutado sin transparencia ni control democrático ni social sobre su asignación y resultados, que la
sociedad resiste. La modernización de la administración tributaria se centro mas que nada en la
instalación de poderosos y costosos sistemas de información, lo cual recién ahora, muchos años mas
tarde, parecería estar dando resultados al mejorar el control de la evasión fiscal.
Por otra parte, no es menos cierto que luego de las descentralizaciones y privatizaciones,
alrededor del 50% del gasto público consolidado había llegado a estar bajo el control de las provincias
(40%) y municipios (10%).
El 50% que continuaba bajo el control del gobierno nacional mostraba una rigidez extrema ya
que se había llegado a una situación en la cual dos tercios del mismo correspondían a la seguridad
social y a los servicios, sin amortizaciones, de la deuda externa e interna, y si a eso se suma los gastos
en personal y los de funcionamiento, el gasto discrecional a nivel nacional resultaba ex ante inferior al
7%, y era la víctima primera de los ajustes por los déficit generados por la evasión, reduciéndolo
prácticamente a cero, con lo cual, la viabilidad real de una presencia activa del estado donde resultara
necesaria y justificada, era extremadamente reducida, y dependía, en la mayoría de los casos, del
financiamiento internacional, generando endeudamiento adicional, aunque fuera a plazos largos y en
condiciones favorables. Eso no hacia sino urgir la necesidad el combate a fondo a la evasión y la
elusión fiscal, algo que luego del fallecimiento del Dr. Tacchi, Secretario de Ingresos Públicos,
decayó notablemente.
De hecho, luego de agotados los ingresos por las privatizaciones durante los tres primeros
años, en los restantes hubo déficit, crecientes, que al ser financiados con endeudamiento externo, que
se fue acumulando, especialmente luego del comienzo de la recesion a mediados de 1998 como

35
reflejo de la sucesión de crisis en el sudeste asiático, Rusia y finalmente Brasil, condujo al default de
fines de 2001 y la devaluación de comienzos de 2002.
Y a ello se llego a pesar de que se pensaba que la reforma del sistema financiero y del Banco
Central había sido exitosa, como lo fue al sortear sin mayores daños la crisis del Tequila, originada en
la devaluación de México, en diciembre 1994; pero fue completamente incapaz de controlar la huida
de fondos al exterior, en 2001.
Sin perjuicio de los muchos aspectos criticados o criticables, y se este de acuerdo con ellas o
no, las reforma del estado nacional había sido amplia y profunda, y la reforma económica en los
aspectos macroeconómicos y financieros, los procesos de apertura económica y de integración
regional, etc., habían mostrado resultados tangibles en muchos aspectos.
Por esas razones, aun cuando la llegada de la Alianza al gobierno a fines de 1999 implicaba
un cambio profundo en la base de sustentación política y social del gobierno, y presumiblemente
también el reclamo social por mayor seriedad, transparencia y honestidad en la gestión, y por una
mayor atención a los costos sociales del proceso, agravados por la recesion que comenzó a mediados
de 1998, de hecho no hubo reclamos sociales ni se efectuaron mayores cambios ni en las políticas
económicas y sociales, ni en los principales aspectos de la reforma del estado nacional implementada
en la década anterior.
En lo que hace a la modernización del estado, el gobierno de la Alianza emitió algunos
documentos que se proponían mas bien mejorar la calidad de las reformas hechas, pero sin anularlas
ni retroceder. Con esa intención procuro establecer extensa y claramente sus propósitos y principios
en relación a la misma, en el mensaje de elevación del Presupuesto para el 2001, e instalar
mecanismos orientados hacia el logro de una mayor transparencia, y con ello, hacer posible una
mayor participación y control social, tales como las cartas de compromiso con los ciudadanos y la
comunidad establecidas para varios organismos, y contratos programa que no llegaron a
implementarse. También se puso en marcha por primera vez la evaluación independiente del Cuerpo
de Administradores Gubernamentales, la que fue interrumpida por la crisis. 6.
Pero ese gobierno no logro revertir la recesion, no contó con el reinicio de la inversión
externa paralizada desde 1998, y no pudo mejorar la situación fiscal. Como consecuencia, fue
creciendo la percepción externa e interna de la imposibilidad de atender las obligaciones generadas
por el altísimo endeudamiento externo al que se había recurrido para cubrir los déficit fiscales
crecientes, heredado del periodo anterior. Se intentaron dos operaciones con apoyo internacional, una
de cobertura (el blindaje”) y la segunda de reestructuración de la deuda, las que no consiguieron
revertir la situación, y sobre todo, las percepciones. Finalmente, el gobierno de USA y los organismos
internacionales consecuentemente, retiraron el apoyo al país. Ello, mas las enormes fugas de capitales
que los bancos habían ido instrumentando en los meses anteriores, condujeron a la virtual parálisis del
sistema bancario, y ello, a la renuncia del gobierno, seguida por cuatro gobiernos interinos en poco
mas de una semana. El primero de ellos concreto la declaración del default, y el ultimo devaluó sin
éxito, ya que la tasa de cambio se descontrolo, llegando en poco tiempo al 450%, para estabilizarse
gradualmente luego de algunos meses en torno al 300%.
Como ya se indico mas arriba, las consecuencias sociales y económicas de semejante
devaluación, se manifestaron en un periodo cortísimo, y fueron enormes y terribles. La parálisis
bancaria contribuyo sin duda, pero por el otro lado, seguramente esa misma parálisis, y la consecuente
falta de circulante, contribuyeron muy significativamente a que no se generara una nueva
hiperinflación, como se esperaba como reacción a la macro devaluación descontrolada.
Con las crisis, todas las reformas de los 90 pasaron rápidamente a ser demonizadas, y
consideradas como el origen de todos los males. No es este el lugar para entrar en esa discusión. Baste
con decir que sin perjuicio con las discrepancias de fondo del autor, con el modelo de la
convertibilidad, expuestas ya en trabajos publicados en 1995, si bien obviamente la vida útil de la
convertibilidad estaba agotada, si no se hubiera mantenido e incrementado el déficit fiscal,
acumulando endeudamiento externo mucho mas allá de lo prudente, el impacto de la serie de crisis
financieras externas pudo quizás ser absorbido sin que fuera ineludible llegar a una crisis del tipo y la
magnitud y con sus consecuencias, como la que tuvo lugar en 2001/2.
Los efectos de las crisis financieras externas, del default, y mas tarde de la renegociación
parcial de la deuda, quedando pendiente la deuda con el Club de Paris, se hicieron sentir fuertemente
sobre la mayor parte de las empresas privatizadas. De hecho, todas sus inversiones no autofinanciadas
y aun parte de ellas, eran efectuadas con financiamiento externo, dada la gran diferencia con las tasas

36
internas, y el acceso que esas empresas tenían a los mercados internacionales por si solas o a través de
sus centrales.
Consecuentemente, sus inversiones se paralizaron en 1998, contribuyendo naturalmente a
originar y mantener la recesion. Y con ello, entraron en incumplimiento de las metas de inversión y
expansión de los servicios previstas en los contratos de concesión.
Así, comenzó a descender la exploración y la extracción de petróleo y gas, y a paralizarse la
expansión de la capacidad instalada de generación y transmisión eléctrica, por ejemplo. Una vez que
la situación tendió a estabilizarse, se planteo la necesidad de renegociar los contratos. Naturalmente el
nuevo gobierno se opuso terminantemente a modificar las tarifas en proporción a la devaluación,
según lo preveían algunos contratos, ya que su efecto en términos sociales e inflacionarios hubiera
sido insoportable. La renegociación se extendió interminablemente hasta el presente, y en el ínterin
una numero relativamente amplio de empresas de propiedad extranjera demandaron al país ante el
Tribunal Internacional de Garantías de Inversión (CIADI). Esto a su vez complico las
renegociaciones, ya que el gobierno naturalmente pretende que como parte de la renegociación se
retiren las demandas. Y todo ello continua demorando las inversiones, mientras algunas empresas
importantes, tales como Electricite de France, y Suez, vendieron sus participaciones, y al igual que
varios bancos extranjeros, se retiraron del país.
La inflación a su vez llevo a aumentos salariales moderados, pero, al igual que los grandes
aumentos en los precios de los combustibles, los correlativos aumentos de las tarifas hubieran tenido
impactos económicos y sociales potencialmente muy importantes. Por esas razones, el gobierno
estableció subsidios en transportes y combustibles, y también retenciones a las exportaciones de estos
últimos.
El retiro de Suez llevo a que el estado se hiciera nuevamente cargo de la empresa de servicios
de agua potable y cloacas, y el incumplimiento de las obligaciones de la concesión, a que sucediera lo
mismo con la empresa del correo argentino, sin que hasta el momento se hayan verificado deterioros
en ambos servicios.
El gobierno creo una empresa, Energía Argentina Sociedad Anónima - ENARSA, para
intervenir en emprendimientos conjuntos con empresas del país y del exterior, en la exploración de
petróleo y gas, y también en la importación y el trasporte de gas desde Bolivia, sin que todavía no se
observen resultados tangibles, dados los tiempos requeridos para ello.
También una empresa de trasporte aéreo, Líneas Aéreas Federales Sociedad Anónima -
LAFSA, en principio para evitar el monopolio total de ARSA-Austral y absorber al personal de
algunas aerolíneas pequeñas que entraron en crisis. Pero LAFSA nunca llego a volar, y en cambio, se
autorizo la constitución y asigno rutas domesticas a LAN Argentina, filial de la exitosa empresa
privada chilena LAN.
Seguramente la privatización de Aerolíneas Argentinas con la constitución de ARSA, y de sus
subsidiaria Austral, haya sido y continúe siendo la mas problemática de todas. Originalmente el
adquirente fue Iberia, la línea estatal española, con el seguro propósito, que concreto en otras
aerolíneas latinoamericanas que también adquirió, de apropiarse de sus rutas y enviarlas a la quiebra.
En el caso de ARSA se generaron grandes resistencias en el país a los manejos de Iberia, primero, y
de American Airlines a la cual Iberia le cedió luego el control por un lapso breve. Durante ese periodo
LAPA, una aerolínea nacional de constitución reciente había llegado, mediante una política de bajas
tarifas, a desplazar a ARSA convirtiéndose en la que tenia mayor trafico y pasajeros domésticos, hasta
que un terrible accidente en el aeroparque de la ciudad de Buenos Aires llevo a procesos judiciales por
acusaciones de mal mantenimiento y mal entrenamiento de los pilotos, lo cual acabo con esa aerolínea
en poco tiempo, y condujo otra vez al monopolio de del grupo ARSA-Austral, que disminuyeron sus
servicios y el numero de aviones disponibles. En inevitable señalar que en todo el mundo las
aerolíneas están en crisis desde hace tiempo, las que se agravaron con los aumentos en el precio de los
combustibles en los últimos años, conduciendo a la quiebra aun a una aerolínea del tamaño y del
prestigio de la brasilera Varig.
Las privatizaciones que pueden considerarse en general como un fracaso son las de los
ferrocarriles de pasajeros, urbanos y de larga distancia, como ha ocurrido en casi todos los países
donde se privatizo, incluyendo Inglaterra. Se trata de un servicio que requiere enormes inversiones
para su modernización, de muy lenta recuperación, por lo cual, de hecho no existiría capital privado
interesado. En ese caso seria mas conveniente que el estado tuviera completamente a su cargo las

37
inversiones, y contratara el management de los servicios, incluido el mantenimiento de los equipos e
instalaciones, una vez puestas en condiciones estándar de servicio.
Naturalmente, en general, si durante varios años se interrumpen las inversiones en la
expansión y modernización de los servicios, es lógico esperar una mayor disconformidad de los
usuarios, que crecerá mas sin duda cuanto mas demore la renegociación y normalización de los
contratos de concesión, o se decida o convenga su interrupción.
No obstante los problemas existentes, el gobierno nacional no ha manifestado ninguna
intención de revertir las privatizaciones en general, pero no se ha avanzado prácticamente nada en la
legislación, la integración y el funcionamiento de los entes reguladores
En las transferencias de servicios a las provincias, no existen reclamos especiales respecto de
los de salud. Respecto de los de educación, básica y media, existe una generalizada disconformidad
social con el estado y la calidad de la educación, pero que no se limita en manera alguna a los
servicios transferidos, ya que en la mayoría de las provincias los transferidos fueron solo una fracción
menor en relación a los provinciales ya existentes, y no existe ninguna evidencia objetiva de que ello
haya contribuido per se a su deterioro,.
El actual gobierno tampoco ha cambiado las normas legales ni el funcionamiento de los
sistemas transversales, y no ha avanzado en la modernización de los organismos descentralizados, ni
en la reducción de las estructuras orgánicas sobredimensionadas de la administración central.
Como un intento de reflexión sobre lo sucedido en relación a la modernización del estado en
los ya mas de 15 años transcurridos desde el comienzo de la reforma, digamos, modestamente, que, en
efecto, es muy difícil esperar que en estados como el argentino, sin un verdadero servicio civil
independiente, profesional y estable, sin organismos de control que tengan una larga tradición previa
de haber controlado efectivamente mas allá de las cues tiones procedimentales y formales, y con una
larga tradición de no consideración de los con flictos de intereses, de las corruptelas, y de la
corrupción a nivel político y administrativo, sin capacidad de resistir firme y eficazmente frente a los
intereses y presiones sectoriales, regiona les y locales, sea posible efectuar privatizaciones, ni
tampoco estatizaciones, legal, técnica y económicamente bien hechas, tener organismos reguladores
independientes y legal y técni camente capaces de cumplir su cometido efectivamente, descentralizar
efectivamente, etc.
Que hacer ante una situación así, que en lógica pura plantea círculos viciosos? No existe
ninguna respuesta fácil, que el autor conozca, al menos.
Quizás, o sin quizás, una respuesta clara consistiría en afirmar que en una situación de crisis,
lo peor que puede suceder es que la dirigencia política y el estado carezcan de capacidad de reacción,
no hacer nada, como sucedió en 2001, conduciendo a la caída del gobierno, y sumiendo así al país en
una de las mayores crisis políticas, económicas, financieras y sobre todo, sociales, de la historia
argentina.
Pero aunque esto parezca incurrir en el viejo vicio latinoamericano de trasladar siempre la
responsabilidad a los demás, en lo posible al exterior, actitud que el autor no comparte en lo mas
mínimo, cabe señalar una vez mas, que a lo largo de todos esos años, en lugar de sumarse a los
exitismos infundados, los organismos internacionales debieron ser mas cuidadosos y exigentes... en
prevenir, antes que curar...y evitarse así el tener que hacer autocríticas tardías...y para entonces,
inconducentes....
Y cuando la crisis parezca ir quedando atrás, quizás la peor actitud sea el triunfalismo
apresurado, el creer que lo que, frente a la crisis, se hizo, quizás como lo único o lo mejor o lo menos
malo que se pudo hacer, constituye la panacea universal, y sentarse sobre los laureles, sin ninguna
modestia ni capacidad de autocrítica. Por ejemplo, cuando desde el FMI y el Banco Mundial hasta
todo el resto del mundo mas o menos capitalista habían adoptado, desde el abandono por USA del
patrón oro en 1971, un sistema de cambios flexibles, seria en verdad posible que la Argentina hubiera
descubierto, por fin, la piedra filosofal: la rigidez extrema de la convertibilidad que ya no existía
prácticamente en el mundo?. Quizás pudo haber sido de utilidad, dada la larga historia inflacionaria
del país, coronada por los quince años finales con inflación de tres dígitos, y con el estallido final de
la hiperinflación, para cortar de raíz durante una cierto periodo las expectativas inflacionarias, pero
debió haber sido abandonada en cuanto fuera posible: la ultima oportunidad favorable tuvo lugar en
1997, cuando, superado el tequila, se alcanzó la segunda tasa de crecimiento del mundo, después de
China, y el país fue distinguido por eso en la Asamblea del FMI y del Banco Mundial. En lugar de
eso, algunos comenzaron a divagar en torno a la dolarización...

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Las visiones “desde afuera” y actualizadas sobre la modernización del estado y la
Administración publica
A la hora en que al menos una parte de la crisis y de sus peores consecuencias aparecen como
superadas, aun cuando no se disponga, ni se considere quizás viable encarar la construcción y
discusión publica, en busca de consenso, de un “modelo de estado y de administración publica”, lo
cual seria lo deseable, parecería oportuno y seria ciertamente aconsejable detenerse a revisar, al
menos sucintamente, el estado de los aportes de ideas y de experiencias, y los debates sobre la
modernización del estado, a nivel internacional, y particularmente de América Latina, algo que, con
ese propósito en mente, se intento en alguna medida en un trabajo casi simultaneo con el presente. 7
Del análisis de lo expuesto explicita o implícitamente en las propuestas, documentos,
experiencias y opiniones que se ha intentado resumir en ese trabajo se reproducen a continuación,
algunas conclusiones que pudieran resultar de utilidad para el análisis y diseño de políticas y planes
concretos de modernización y reforma del estado y la administración publica, las que resumidas de
manera esquemática, podrían ser:
- todos los enfoques coinciden en que el proceso de modernización del estado y la
administración publica, amplio y profundo, debe ser continuo y sin pausa: existe la evidencia objetiva
y la percepción generalizada de la existencia de un “gap” muy considerable entre los requerimientos y
las expectativas sociales, y los servicios realmente prestados. Asimismo, en que la legitimación del
estado democrático no descansa actualmente tanto en su origen, como en la satisfacción efectiva de
las necesidades colectivas, regionales, sectoriales, etc.
- consecuentemente, en las décadas anteriores prácticamente todos los países del primer
mundo, y de los ascendentes, con independencia de la orientación política predominante, neoliberal o
socialdemócrata, apreciaron que la situación había alcanzado niveles suficientemente críticos como
para verse obligados a encarar procesos amplios de reforma. Las excepciones serian Francia,
Alemania, y Japón, cuyos estados están considerados entre los mas efectivos y eficientes, cuentan con
servicios civiles consolidados desde hace mucho tiempo, y son respetados por la sociedad en mucha
mayor medida que en los demás países; esta ultima caracterización se da también en los países
nórdicos europeos, que enfrentan problemas con el financiamiento de sus seguridades sociales, las
mas extendidas y amplias de la tierra, con los consecuentes muy altos niveles de gastos e ingresos
públicos. Otra excepción seria España, que no contó con un plan de reforma propiamente dicho, pero
realizo continuas mejoras parciales ante el inexorable desafió de su incorporación a la Comunidad
europea
- el espacio de lo publico se extiende incesantemente, excediendo cada vez mas al espacio
propiamente estatal, incorporando los grupos e instituciones que surgen de la iniciativa y de la acción
de grupos sociales, ya sea para canalizar demandas especificas regionales, sectoriales, o locales, como
para ejercer por canales diferentes de los políticos tradicionales, la acción y la representatividad social
y política, incluyendo el control social de las actividades estatales en todos sus niveles, tendiendo a
llenar los vacíos e insuficiencias que muestran por doquier los sistemas políticos representativos,
origen ello de constantes y crecientes reclamos, y tendiendo así, aun cuando no fuera el propósito
explicito, a los que aparecería como un cierto renacer de la democracia directa, en parte originada,
incentivada y canalizada por los medios de comunicación, que sobrepasan los limites institucionales,
y van tras los problemas reales o percibidos en tiempo real o casi, lo cual no se compadece con los
tiempos y los requisitos procedimentales de las administraciones publicas, los judiciales, y ni aun los
parlamentarios.
- todo proceso de modernización del estado y la administración publica debería por ello tener
un sentido básico de descentralización, amplia, necesaria pero no exclusivamente al interior del
aparato estatal en todos sus sectores y niveles, para poder tomar en cuenta la totalidad del espacio
publico, y procurar incorporar en la concepción e implementación de la reforma a la visión de lo
publico e integrar los roles, funciones y las acciones de lo publico no estatal, incluyendo las
organizaciones sociales y privadas, y si es el caso, la prestación por las mismas de servicios públicos y
de interés publico.
- esa visión amplia de lo publico requiere necesariamente pasar de la preponderancia de la
reglamentación procedimental y procesal propia de la óptica weberiana, al establecimiento legal de
marcos regulatorios, y de los entes reguladores correspondientes, responsables del establecimiento de
objetivos y metas en cuando a las normas de acceso, distribución, calidad, efectividad, costos, etc., y
del control institucional. La regulación por sectores, áreas, regiones, etc., debe regir tanto para los
39
actores públicos estatales como no estatales. Debe prever mecanismos y procesos de acreditación o
habilitación por plazos determinados, y de evaluación periódica, la que puede resultar en el retiro de
la habilitación o acreditación. Lo regulatorio debe constituir al interior del estado un nuevo sistema
transversal, adicional a los tradicionales, con un órgano rector, que establezca y controle las
metodologías, objetivos, procesos, etc. El sistema regulatorio debe incluir a los representantes de los
usuarios o consumidores, y de los grupos sociales correspondientes, y debe receptar, procesar y
responder en plazo perentorio a los reclamos y demandas de los ciudadanos y grupos sociales,
efectuados sin formalidades.
- La base del funcionamiento del sector publico deber estar constituida por el gerenciamiento,
de carácter estratégico y amplio, incorporando en cada sector y nivel la visión de todo el ámbito
publico, estatal y no estatal, y la planificación y las políticas de mediano y largo plazo, en lugar de ser
absorbida por el día a día, corriendo de atrás a los problemas. Debe basarse en objetivos y metas, con
asignaciones de recursos claras, efectivas, y aseguradas por los plazos de implementación de los
programas y proyectos. Los gerentes públicos deben ser seleccionados dentro y fuera del sector
publico en base a su competencia y experiencia profesional. Deben disponer de la mayor flexibilidad
posible para la gestión, y estar sujetos a la menor cantidad posible de restricciones procesales y
procedimentales; deben ser evaluados en relación al cumplimiento de los objetivos y metas
preestablecidos, dentro de las normas de acceso, calidad, costos, etc., también preestablecidos
- El personal del sector público debe constituir un servicio civil de carrera profesional e
independiente de los cambios en los niveles políticos; la carrera debe iniciarse con la selección en
concurso públicos con jurados independientes, y progresar en base a las evaluaciones periódicas del
desempeño y de la capacitación continua, con instancias de revisión independientes. Si bien no es
posible condicionar el urgente establecimiento de un sistema de gerenciamiento publico como el antes
indicado, hasta contar con un servicio civil establecido, parece obvio que los resultados del mejor
gerenciamiento publico posible dependerán en medida apreciable de la calidad, espíritu de pertenencia
y de servicio, etc., del cuerpo de funcionarios públicos estables.
- Todo el funcionamiento del sector publico estatal y no estatal debe estar sujeto a normas y
procedimientos, tanto en las áreas ejecutivas y operativas como en los sistemas y organismos de
regulación y de control institucional, que aseguren la “responsiveness”, la “accountability” y la mas
completa transparencia, de modo de hace posible e incentivar tanto el control social de grupos
formales e informales, y de los ciudadanos; la información publicada y disponible permanentemente
en Internet debe indicar siempre los resultados reales esperados cuando se trate de concesiones,
contratos, etc., o alcanzados, junto a los objetivos y metas correspondientes, los grados de
cumplimiento de las normas de calidad, costos, accesos, etc., de modo de facilitar la comprensión, el
análisis y al comparación, y aun la elección de servicios o prestadores por parte de los usuarios o
consumidores

Algunos ideas básicas para la modernización orgánica y funcional del sector publico en
Argentina
Teniendo en cuenta tanto lo que podría considerarse actualmente como “principios” básicos,
incluidos en la sección anterior: la continuidad del proceso de modernización, la descentralización en
y hacia todo el espacio de lo publico, como condición necesaria para un gerenciamiento estratégico
flexible y moderno en procura de la eficacia, la eficiencia y el control social en la consecución de
objetivos y metas, con transparencia y con alto y activo control social, y la necesidad de la
construcción y consolidación de un servicio civil profesional, permanente e independiente, como la
experiencia de reforma y modernización en el sector publico argentino, se considera que la
planificación y la implementación de un proceso que procurara continuar la modernización de la
organización la organización y el desarrollo institucional y organizacional del sector público debería
tender a basarse en:
- un núcleo central, organizacional y funcional, del sector público, el que debería tener como
cabeza un único organismo tipo Oficina Nacional de Presupuesto y Administración, depender del
Presidente, Gobernador, o Jefe de Gabinete, y constituir su órgano de apoyo y de trabajo técnico,
haciendo posible el real ejercicio de la función de Jefe de la Administración; de dicha Oficina debería
depender todo lo relacionado no solo con el presupuesto, sino con la organización (incluyendo las
descentralizaciones), el personal, las contrataciones, los sistemas de información, etc.

40
- los Ministerios o Secretarias deberían tener a su cargo las funciones globales y sobre todo
sectoriales de políticas y regulaciones básicas;
- la operación y la prestación de servicios por el propio sector público debería estar a cargo de
organismos con autonomía amplia y flexibilidad operativa y fiscal, sujetos a contratos de gestión
incluyendo compromisos específicos sobre objetivos, metas, y asignaciones de recursos por el tesoro
público, y a auditoria y control de resultados por los órganos correspondientes, centrales y autónomos;
- la operación y prestación de servicios debería descentralizarse tanto como fuera posible
hacia entes locales y regionales, y hacia organizaciones sociales sin fines de lucro, mediante sistemas
de acreditaciones periódicas a mediano plazo, y evaluaciones de resultados, calidad, costos, a corto
plazo, todos basados en estándares y normas preestablecidos y estables, con la máxima transparencia,
publicidad y participación, bajo la responsabilidad de organismos centrales y autónomos, tendientes a
desarrollar, potenciar y extender tanto como sea posible el control social directo y por las instituciones
y grupos sociales;
- el control de las regulaciones que afecten al sector privado y al social debe estar a cargo de
entes independientes, con participación de usuarios, y procesos tipo mediación, tribunales
administrativos, de acceso directo y amplio para los ciudadanos y las instituciones sociales, con bajos
costos para estos y para su operación, con procedimientos transparentes, capaces de producir
resoluciones y recomendaciones rápidas, claras y efectivas; estos entes deben constituir un sistema
transversal, con un ente rector a la cabeza, responsable del desarrollo de las metodologías, planes, etc.,
de regulación y contralor regulatorio
- el control institucional a cargo de los organismos correspondientes, debe ser en general
independiente, a posteriori, por auditoria, centrado prioritariamente en los resultados, y no solo a corto
plazo, sino a también a mediano y largo plazo; sus informes y dictámenes deben incluir no solo los
resultados sino los objetivos , metas y normas de calidad, costo, etc., que correspondan, facilitando la
comparación entre unidades, tales como escuelas, hospitales, comisarías, juzgados, etc., y tener la
mayor publicidad posible.
A la hora de poner en marcha el proceso de modernización, cabe sostener que los sistemas
troncales y transversales deben tener la máxima prioridad:
- el sistema de programación, administración y control fiscal, que debe integrarse tanto y tan
rápidamente como sea posible por un lado con lo macroeconómico (presupuestos plurianuales de
ingresos, gastos e inversiones, efectos económicos de la imposición y el gasto; efectos redistributivos
y de formación de capital, etc.), y por otro lado con el control de gestión: operativo (efectividad:
grupos objetivos y alcanzados efectivamente; eficacia: productos y metas; eficiencia: recursos,
insumos y costos), patrimonial (incluyendo todo el patrimonio del estado, y mostrando sus
variaciones, no solo los resultados financieros), financiero (inclusive endeudamiento mostrando tipos,
plazos, tasas, su impacto sobre los mercados financieros y la disponibilidad, oferta y demanda de
ahorro nacional y acceso al externo, etc.), adquisiciones (practicas, costos, efectos sobre la
producción, la calidad, la concentración de proveedores, etc.); sistemas de auditoria y control internos
y externos. Y todo ello, con máxima información y transparencia, encaminados a llegar a la brevedad
posible a un proceso participativo de la preparación y el control del presupuesto de ingresos, gastos e
inversiones.
- el sistema de personal, que debe partir de la premisas de que ninguna organización es mejor
que la gente que la integra, y de que no existe administración eficaz ni eficiente ni con la calidad
debida, sin gerencia profesional con autonomía y flexibilidad contrapesadas por la responsabilidad por
los resultados, los costos, la calidad, etc., debidamente auditados y evaluados. El personal público de
todos los niveles debe ser el mejor posible: el sector público debe ser competitivo en cuanto a su nivel
profesional y su remuneración, en el mercado laboral. De allí deben partir los sistemas de formación,
selección, ingreso, capacitación continua, evaluación, remuneración, carrera, incentivos, etc., que,
consolidados, conforman por un lado, el nivel gerencial publico, sujeto a los resultados y sus
evaluaciones, y por otro, un verdadero servicio civil profesional y permanente.
- el sistema de regulación, que debe tener las características antes indicadas, proyectando y
estableciendo los marcos regulatorios para el desarrollo de las actividades de los organismos
descentralizados y autárquicos, de los prestatarios de servicios públicos y de interés publico y social, y
cuando corresponda, de los servicios a cargo de los niveles inferiores de gobierno, según el régimen
federal y municipal vigente en el país

41
- el sistema responsable de la revisión permanente de la organización y del desarrollo
institucional y organizacional del sector público, basadas en la evaluación permanente o periódica de
políticas y programas, y en su momento, incluyendo análisis tipo presupuesto base cero.
Es en el marco de esquemas de este tipo donde las tecnologías gerenciales y administrativas
encuentran su lugar y su utilidad.

La modernización del estado en las Provincias


Luego de las descentralizaciones y privatizaciones de la década de los 90, alrededor del 50%
del gasto público consolidado del país había llegado a estar bajo el control de las provincias (40%) y
municipios (10%)
Ese gasto público descentralizado corresponde a la atención de los servicios esenciales para la
vida de los ciudadanos: por las provincias: la educación, la salud, la seguridad, la justicia; por los
municipios, los servicios urbanos. Incluye también, naturalmente, el costo de las instituciones
centrales de esos niveles de gobierno.
A nivel de las provincias, casi no ha existido reforma del estado. Es en los servicios
mencionados donde el reclamo social por mas calidad y mayor eficiencia y eficacia se antepone a la
tradición de la prioridad política dada a la extensión de los servicios: cuál es el sentido de continuar
dando prioridad a construir e instalar mas escuelas, hospitales, comisarías, juzgados, quizá con el
noble propósito teórico de facilitar y extender el acceso a los mismos, si los servicios que prestan los
existentes, y los nuevos, no tienen el nivel de calidad ni de eficiencia, que los hagan verdaderamente
útiles para la comunidad, y si no se garantiza que los que se adicionan lleguen a los grupos sociales
que mas los necesitan, lo cual en muchos casos no se verifica?
Para colmo de males, en Argentina el gasto es financiado básicamente, en su mayor parte,
pero no exclusivamente, por un sistema fiscal federal que desafía todos los postulados básicos de las
finanzas publicas en el sistema democrático: la correspondencia y la responsabilidad fiscal, con la
consecuente falta casi total de incentivos y de penalizaciones que induzca una asignación y gestión de
los mismos correcta desde el punto de vista social y económico.
Como muestra de lo que se afirma, por demás significativa, las responsabilidades y procesos
establecidos en la reforma constitucional de 1994 asignan el rol de cámara iniciadora en este tema
crucial al Senado de la Nación, donde senadores que representan al 15% de la población podrían
conformar una mayoría, y a poco mas del 20%, los dos tercios, mientras que en la Cámara de
Diputados de la Nación, el mínimo de 5 diputados por provincia hace que existan mas de 60
diputados, representando a las provincias de menor población, en exceso de los que resultarían de
aplicar estrictamente la disposición de la propia constitución, establecida desde sus orígenes, que
requiere la proporcionalidad con la población.
Por otra parte, como consecuencia en parte de ello, pero en mayor medida de la incapacidad
histórica de recaudar los impuestos y tasas correspondientes, la recaudación por el estado nacional se
concentra en la Capital y la Provincia de Buenos Aires, que reciben vía coparticipación una
devolución nula y muy inferior a su participación en la población del país, respectivamente, y en las
provincias de Córdoba, Santa Fe y Mendoza, las que reciben por la misma vía devoluciones mas
aproximadas a sus participaciones en la población del país. En el otro extremo, varias provincias
financian mas del 90% de su gasto público con sus asignaciones de la coparticipación federal.
La distribución del gasto publico consolidado por partes casi iguales entre la nación, y
provincias y municipios, que se había alcanzado en los 90, resulto profundamente alterada como
consecuencia de la crisis de 2001/2. El estado nacional se vio en la necesidad de establecer nuevos
impuestos que no son coparticipados: las retenciones a la exportación que absorben parte de la
diferencia de ingresos generada por la gran devaluación, y el impuesto al cheque. Como además el
estado nacional esta recaudando hasta el 15% mas de lo presupuestado, hace con esos montos
asignaciones no previstas en el presupuesto, parte de las cuales son destinadas a inversión publica en
las provincias, lo cual contribuye a aumentar la distorsión.

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Las distorsiones acumuladas históricamente en las localizaciones de la población y las
actividades económicas
Las formas que adopto y las “olas” del crecimiento de las actividades económicas en el país
se acompañaron y determinaron naturalmente las localizaciones y las concentraciones de la población
y de la riqueza en determinadas regiones y localidades.
Históricamente los activos principales sino únicos que Buenos Aires tenia, eran el "puerto"
(inexistente en cuanto puerto natural) y la aduana, los que resultaron fortificados recién desde 1776 al
crearse el Virreinato del Río de la Plata y trasladarse allí la capital de esta parte de la colonia, desde
Asunción, algo que esta ultima ciudad jamás perdono...Eso dio lugar al nacimiento y expansión en la
ciudad de la burocracia publica colonial, el surgimiento de los abogados locales, amen del puerto y el
contrabando...nada hubiera sido Buenos Aires desde el punto de vista económico y de la población,
sin todo eso.
Hacia 1810 había varias ciudades del interior que tenían economías mas importantes que
Buenos Aires, Córdoba tenia desde hacia mucho tiempo una Universidad, al igual que Chuquisaca, y
en 1852 Entre Ríos, cuyo territorio al igual que el de Corrientes estaba libre de problemas con los
indios desde las misiones jesuíticas, y tenia acceso y conexión directa con los mercados externos al
estar rodeada de ríos navegables para el calado de los barcos de entonces, era la Provincia mas rica y
mas progresista: contaba ya con la hasta hoy existente Escuela Normal de Concepción del Uruguay.
De otro modo Urquiza, su líder político, militar y económico, jamás podría haber concebido el
programa que proclamo el 1o. de enero de 1851 en su Pronunciamiento, ni. llevado adelante su
campaña militar, sin perjuicio de su alianza con Uruguay, Brasil y Paraguay, hasta derrotar y derrocar
a Juan Manuel de Rosas el 3 de febrero de 1852.
Los recursos fiscales proporcionados por la Aduana eran tan importantes para Buenos Aires
que aun los que en el exilio habían reclamado persistentemente contra Rosas por la inexistencia de la
constitución nacional, ante la perspectiva cierta de que se sancionara la constitución federal que
consagrara lo pactado entre las demás provincias y Buenos Aires en una serie de tratados a partir del
Tratado del Cuadrilátero de 1823, prefirieron la secesión de la naciente nación federal, antes que
perder su Aduana, y la mantuvieron durante una década, a pesar de haber exigido y obtenido ya
ciertas garantías de preservación de lo que consideraban el patrimonio de Buenos Aires en la reforma
constitucional hecha a su medida en 1860, hasta que aun siendo minoritarios en el país todo se
hicieron por la fuerza del poder nacional ante la no resistencia de Urquiza, que opto por retirarse
cuando iba venciendo en la batalla de Pavón, para dar paso a la reunificación efectiva del pais.
Durante la secesión el Estado de Buenos Aires comenzó la construcción del ferrocarril, la que
continuo con fuerza luego de finalizada la guerra de la Triple Alianza contra el Paraguay, ahora con
capitales ingleses.
Aun así, la Provincia de Buenos Aires productiva era hasta 1879 poco mas que el reducido
triangulo al norte del Río Salado del Sur, con su línea de fortines defensivos, desde Monte hasta Junín
y poco mas allá, y se dedicaba básicamente a la ganadería sobre todo ovina.
Una vez que en ese año 1879 Julio Argentino Roca en su Campana al Desierto llego al Río
Negro y se detuvo en Choele Choel, "liberando" de sus habitantes ancestrales, los indios, el territorio
de la Pampa Húmeda, así comenzó la expansión de la agricultura favorecida por la inversión inglesa
en ferrocarriles y francesa en puertos, etc.; recién allí, y con el enorme impacto de las bajas tarifas
ascendentes de los ferrocarriles que favorecían a las mercaderías importadas y liquidaron a las
industrias tradicionales del interior, el país económico comenzó a "darse vuelta" como una media, y
muy rápidamente... La cuantiosa inmigración se estableció en el puerto y en la pampa húmeda a
medida que avanzaba la explotación, incluyendo al sur de Santa Fe y Córdoba, y en menor medida
Entre Ríos. Así, a pesar de la grave crisis de endeudamiento de 1890, y algunas otras menores, y de la
carencia de un sistema político y de gobierno verdaderamente democrático, hacia el Centenario el
crecimiento de la producción agropecuaria, de las exportaciones y del conjunto de la economía
argentina había llevado ya al país a los mas altos niveles de riqueza de la tierra, y dado lugar a
expectativas aun mayores, que mas tarde, desde 1930 en adelante, nunca se concretarían.
A comienzos del siglo XX finalizo efectivamente la guerra del estado nacional contra el indio,
en Formosa y el Chaco, con lo cual comenzó la expansión y el desplazamiento de la frontera agrícola
también en el Noreste argentino. Así el Chaco, entonces Territorio Nacional, expandió
aceleradamente su economía basada en el cultivo del algodón y la explotación de la madera dura del
bosque natural para la extracción del tanino y para los durmientes de los ferrocarriles, y en Misiones,
43
también Territorio Nacional, se expandió el cultivo y procesamiento de la yerba mate. Ambos
territorios, antes áreas vaciás o casi, recibieron fuertes corrientes inmigratorias.
En 1928 se completo la ocupación económica de la Pampa Húmeda, y con ello, la expansión
de las redes ferroviarias, sobre todo en los tres abanicos con centro en los puertos de Rosario, Buenos
Aires, y Bahía Blanca: las vías habían alcanzado también los limites de la Pampa Húmeda, sin lo cual,
mas los puertos, su explotación económica no hubiera sido posible. Con ello ceso también la inversión
extranjera en gran escala, como que alcanzo en algunos años al 35% del PBI, algo que la inversión ni
nacional ni extranjera sumadas alcanzaría jamás nuevamente.
La malla ferroviaria había dejado también en la pampa húmeda sobre todo una serie de
ciudades nacidas de la inmigración básicamente, en torno a las estaciones originales y principales, a
50 km. una de otra, siendo 25 km., 5 leguas, la máxima distancia que podían recorrer las chatas
cargadas de las bolsas de la cosecha y tiradas por caballos, y también en torno a los grandes talleres
ferroviarios. Mas luego surgirían estaciones intermedias, y pueblos secundarios.
En esa misma época se expandió también la explotación del azúcar en Tucumán, Salta y
Jujuy, apoyada por líneas férreas prácticamente unitarias, la explotación del Bosque natural en
Santiago del Estero y el norte de Santa Fe, el tabaco en Corrientes y en Salta, y la vitivinicultura en
Mendoza y San Juan.
La crisis económica mundial que comenzó en 1929 y se extendió durante la década siguiente,
golpeo muy duramente al país, sobre todo, pero no exclusivamente, a la pampa húmeda que no podía
exportar o tendría que hacerlo a bajos precios.
La capacidad de absorción de la mano de obra existente mas la que adicionaba el crecimiento
demográfico, resultaron totalmente anuladas por el alcance de las fronteras agrícolas, y agravado por
las crisis de la economía nacional de las regionales. Así comenzó en la década de 1930 la gran
migración interna en busca se trabajo hacia los alrededores de Buenos Aires y algunas pocas grandes
ciudades mas, con el comienzo de la industrialización sustitutiva de importaciones: aparecieron así,
también, las primeras “villas de emergencia”. Este proceso se acelero luego de la revolución militar de
junio de 1943, cuando el gobierno acrecentó la capacidad de consumo mediante sucesivos aumentos
de salarios, y extendió rápida y notablemente la legislación de protección social, mientras la segunda
guerra mundial significaba una amplia protección a la industria ya establecida y a la naciente.
Este proceso continuo en la década de 1950. Se consolido así el conurbano bonaerense, que
llegaría a concentrar una proporción muy alta, sin duda excesivamente alta, tanto de la población
como de la actividad económica del país.
En dos “olas” sucesivas la primera por la incorporación progresiva de la pampa húmeda por la
explotación agrícola ganadera, y la segunda, por el comienzo y la expansión de la industrialización
sustitutiva en los alrededores de Buenos Aires, la concentración de la actividad económica dinámica y
la consecuente de la población, alteraron drásticamente las bases socioeconómicas sobre las que se
había concebido, pactado, y organizado constitucionalmente y puesto por fin en marcha el país en
1853.
Eso, mas la persistente quimera unitaria de que la modernización del país interior solo podía
lograrse bajo el signo centralista y desde Buenos Aires (cuanto había en esto ideología, de quimera, y
cuando de defensa de intereses concretos, económicos y políticos...?) proceso instrumentado a toda
costa, sin ahorrar sangre criolla, por los presidentes constitucionales unitarios a partir de Mitre,
Sarmiento, Avellaneda, Roca, llevaron a que el estado nacional no solo no compensara el brusco y
profundo cambio del centro de gravedad socioeconómico y aun cultural del país, sino que por el
contrario lo reforzara, tanto mas cuanto mas se consolidaba y expandía el estado nacional.
Inclusive, como saldo acaso inevitable de esa misma etapa de la vida nacional, como reflejo
de la necesidad no solo de establecer el dominio efectivo del estado sobre el territorio interior, sino
también el de consolidar las fronteras, en ese tiempo en el que el país avanzada raudamente tras
sueños ilimitados, poco antes del comienzo de la campaña de Roca, el 11 de Octubre del año 1878 fue
promulgada la ley no. 976 creando la Gobernación Nacional de la Patagonia. Diez días después el
presidente Avellaneda designo al primer Gobernador, el Coronel Álvaro Barros,.quien el 2 de febrero
de 1879 instaló la capital del territorio en Carmen de Patagones, en la desembocadura del río Negro.
Cabe recordar que el 25 de mayo de ese mismo año de 1879, Roca izo el pabellón nacional en la isla
de Choele Choel, aguas arriba del mismo río Negro. Dando así por cumplidos los objetivos de su
campaña, hizo remontar el río a un buque de la Armada, y en el regreso, por río y mar, a Buenos
Aires.

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Una vez aplastada muy sangrientamente la sublevación del gobernador de Buenos Aires,
Carlos Tejedor, contra el gobierno federal, la ultima, y ya con Roca en la presidencia, federalizada
como Capital del país, por fin, la ciudad de Buenos Aires, incorporándole los partidos de Flores y
Belgrano cedidos por la provincia derrotada, y desalojada a su nueva y magnifica capital, La Plata,
fundada por el nuevo gobernador, Dardo Rocha, el 19 de noviembre de 1882, el Poder Ejecutivo,
considerando que había “llegado la oportunidad de dictar la Ley General para la Administración y el
Gobierno de todos los territorios, que establezcan cuales debían ser sus autoridades, fije sus
atribuciones, reglamente su ejercicio y garantice a sus habitantes las libertades y los derechos
declarados en la Constitución Nacional” elevo el proyecto al Congreso Nacional. La Ley de
Territorios Nacionales no. 1532 fue promulgada el 18 de Octubre de 1884. Estableció los limites
definitivos de los territorios, separando a los de sur de su pertenencia histórica pero nominal a la
provincial de Buenos Aires del Río Negro hacia el sur, por lo cual la capital del Nuevo Territorio
Nacional de Río Negro fue establecida en Viedma, río por medio de Carmen de Patagones, Estableció
también las autoridades administrativas, los gobernadores dependientes del gobierno central, y las
judiciales.
De resultas de esta ley el gobierno nacional asumió formalmente el control directo de algo
mas del 38 % del territorio del país, acentuándose aun mas las tendencias centralizantes.
Y ello implico el control de sus recursos naturales, incluso los subyacentes, los que según la
Constitución Nacional y el Código Civil pertenecían a las provincias. Así fue como el estado nacional
extrajo petróleo y gas durante décadas del área de Comodoro Rivadavia, sin devolverle regalía alguna,
situación que se extendió también a otras áreas de Santa Cruz, Neuquén y Tierra del Fuego, y se
prolongo hasta la década de 1990, cuando se vio forzado a hacerlo, para viabilizar las privatizaciones
de petróleo y gas.
Existieron pocas alteraciones importantes a lo establecido por esa ley. En 1884, San Ramón
de La Nueva Orán es separada de Salta para crear el Territorio Nacional de Orán, prontamente
restituido a Salta. En 1884 se designa a la localidad de Santa Cruz como Capital del Territorio del
mismo nombre, bien situada para ello, pero en 1888 la capital se traslada a Río Gallegos, seguramente
por su proximidad estratégica a la boca atlántica del estrecho Magallanes
El Territorio Nacional de los Andes fue creado en 1899 en la Puna de Atacama adjudicada al
país por el Laudo Arbitral de Buchanan incorporando a San Antonio de los Cobres, cedido por Salta,
como capital. Debido a su ínfima población y desarrollo fue disuelto en 1943, repartiéndose el
territorio a las provincias de Jujuy, Salta y Catamarca..
Entre 1945 y 1955 existió la Gobernación Militar de Comodoro Rivadavia, incluyendo al sur
del Chubut y el norte de Santa Cruz, desde el mar hasta la cordillera, a cargo del Ejercito, para
proteger la actividad petrolera. En varios periodos Tierra del Fuego constituyo una Gobernación
Marítima, a cargo de la Armada, que proveía todos los servicios a la escasa población civil.
Como aspecto muy interesante, la ley de Territorios Nacionales previó desde su sanción en
1884 que el Territorio con más de 30.000 habitantes dispondría de una legislatura y reconoció el
derecho de convertirse en provincia cuando su población excediese los 60.000 habitantes, cuando en
el Censo de 1895 todavía Jujuy estaba por debajo de esa cifra, y La Rioja muy poco por encima. Esas
disposiciones jamás se cumplieron aun cuando en el Censo de 1914 La Pampa ya contaba con mas de
101.000 habitantes, y en el Censo de 1947 el Chaco tenia mas de 430.000 habitantes, Misiones
246.000, La Pampa 169.000, Río Negro 134.000, Formosa 114.000, Chubut 92.000, Neuquén 87.000,
con lo cual varios de estos Territorios superaban en población a varias de las provincias históricas
rezagadas en su desarrollo.
Recién en 1954 comenzó la provincializacion de los Territorios Nacionales con el Chaco y La
Pampa. A comienzos de la década de 1960 se había prácticamente completado con Misiones,
Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz, restando solamente Tierra del Fuego.
En esa ultima década comenzó la gran expansión de la explotación del petróleo, primero, y
del gas, después, en las provincias patagónicas básicamente. Hacia finales de esa década también la
hidroelectricidad en Neuquén con el Chocon, y luego las demás hidroeléctricas de ese sistema
Ese proceso alcanzo su plena intensidad en década de 1990, cuando las privatizaciones
condujeron a la exportación de petróleo y de gas previa construcción de varios gasoductos a Chile.
Las provincias correspondientes se beneficiaron no solo por las inversiones y el movimiento
económico, sino también, por primera vez, por la percepción por sus gobiernos de las regalías
petroleras y gasiferas.

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También se expandió la pesca marítima en las provincias costeras, cuyas exportaciones
superaron en varios años a las de la ganadería, y el turismo, primero mayoritariamente interno aunque
con componentes externos, y luego crecientemente externo, a favor de la devaluación de 2002. Tierra
del Fuego, convertida también en provincia a principios de esa década, se vio sumamente favorecida
por el crecimiento del turismo internacional, a partir de su nuevo aeropuerto, lo cual sucedió
igualmente en Calafate, en Santa Cruz.
Como consecuencia, las provincias patagónicas, otrora olvidadas, vieron crecer notablemente
sus ingresos, sus poblaciones y sus ingreso per capita, al igual que sus modernas ciudades principales,
con su infraestructura no solo económica, sino también social y turística. De hecho, Neuquén la
provincia con la mayor concentración de recursos naturales renovables y no renovables en explotación
para la producción de energía, mostró el mayor crecimiento porcentual de población en el periodo
intercensal 1990-2001.
La población total de los ex Territorios Nacionales se multiplico por mas de 54 veces entre
los Censos de 1895 y 2001, contra 9 veces para el total del país, pasando del 1.9% al 11.5% del total
nacional
La revolución agrícola que partir de comienzos de la década el 90 ha llevado de la mano de
los cambios tecnológicos y en las formas empresariales de inversión y explotación, a sucesivos picos
históricos con una mas que duplicación de la producción, este año estimada en 94 millones de
Toneladas, con la consiguiente expansión de la infraestructura de almacenamiento y transporte, ha
originado cambios impactantes tales como que el primer centro portuario del país ya no es Buenos
Aires sino que esta localizado actualmente en San Lorenzo, poco al norte de Rosario, a favor del
dragado del Río Paraná mediante una concesión por peaje para hacer posible el acceso y carga de los
enormes barcos bulk-carriers.
También ha originado un desordenado y desenfrenado nuevo corrimiento de la frontera
agrícola hacia el norte del país, al enorme y peligroso costo de un desmonte que avanza al ritmo de las
400.000 ha por año, con un total estimado ya en 2 millones de ha. Por su parte, la ganadería también
se desplaza desde las tierras cultivables de la pampa húmeda hacia el norte, Santiago del Estero,
Chaco, Corrientes, Formosa, Salta, con las adaptaciones raciales requeridas por los cambios de clima.
Tucumán por su parte ha comenzado la producción de biocombustibles, que podría conducir a un muy
profundo cambio de su dependencia histórica del azúcar.
A todo esto se suman los efectos de protección de la gran devaluación de comienzos del 2002,
con efectos positivos sobre las producciones industriales locales de las economías regionales.
El efecto global de los grandes cambios mencionados, acelerados en la década de 1990 y con
la recuperación de la actividad económica desde 2003, se concreta no tanto en desplazamientos de
población, con la excepción de algunas zonas de la Patagonia y el Comahue, sino en la distribución
regional del ingreso, ahora no solo hacia la pampa húmeda agrícola, sino también hacia la patagona y
las economías regionales en expansión agrícola, minera, pesquera, y en reactivación general, incluido
el gran crecimiento turístico que beneficia a algunas de ellas.
Es posible visualizar este estado de cosas en el estado floreciente de una gran ciudad como
Rosario, y de muchas ciudades medianas y mas pequeñas en gran parte de la geografía nacional.
Parece mostrarse, por primera vez en al menos un siglo y medio, una tendencia a un cierto
reequilibramiento de la actividad económica del país, o al menos de una parte considerable del
mismo.
Claro esta que no todo son luces: por un lado, historiadamente Buenos Aires se enriqueció
mientras el interior se empobrecía relativamente. Actualmente mas de 100.000 personas ‘habitan” en
villas y asentamientos mas precarios aun, dentro de la propia ciudad de Buenos Aires. Y hoy el
conurbano de la gran ciudad reúne cantidades de pobres, indigentes, desocupados, subocupados,
trabajadores en negro, habitantes de villas, etc., mas grandes, de lejos, que las correspondientes al
todo el resto del país junto.
Y por otro, la presente bonanza se origina básicamente en la demanda externa, a altos precios,
de producción agrícola creciente, y minera también creciente, mientras descienden las de petróleo y
gas, y se estanca la pesquera; y a las inversiones y el gran movimiento turístico internacional,
favorecido por la gran baja internacional del peso por la devaluación.. Argentina responde a esas
demandas, y las aprovecha, aun a costa de la destrucción de bosques y de otros recursos naturales, que
no se logra prevenir, encausar ni contener, y que quizás algún día no lejano haya que lamentar. Y por
otra parte: se alcanzara, y cuando, y como, los nuevos limites productivos, como sucedió al finalizar

46
la década de 1920, la mejor de la historia argentina en términos económicos y de ubicación del país en
el mundo? Hasta el momento no se advierte en el país, ni en la dirigencia de todos los sectores,
ninguna visión, ningún proyecto, de largo plazo.
Sea como sea, y sin olvidar ni dejar de lado esas serias preocupaciones, y teniendo presente la
disconformidad general y aun el malestar, con la situación funcional y la calidad institucional del país,
con la sensación de un estado que, en general, no funciona a la altura de las necesidades ni
expectativas de la sociedad, cabe preguntarse si no habrá llegado el momento de pensar y encarar una
renovación amplia y ambiciosa de la estructura de las instituciones básicas del estado en Argentina, de
sus roles y funciones, dando lugar, espacio, a la imaginación, las iniciativas, las energías, la
participación y el control social de las sociedades locales emergentes.
Y a dejar de lado, definitivamente, maduramente, sin rencores, entre los trastos de la memoria
histórica, al unitarismo porteño, en el que seguramente mas allá de las posturas idealistas de algunos,
lo que había era básicamente una pura defensa de intereses, y el deseo de imponerse a como diera
lugar al resto del país, aun a costa de perder medio virreinato, como sucedió, y aun mucho mas: una
parte no menor del territorio actual del país, si, por ejemplo, las ideas del Sarmiento joven en Chile
se hubieran impuesto... se uso siempre como excusa el acusar de retrogrado y "dormido" al resto del
país, al que los "liberales" y modernizantes de Buenos Aires...iban a salvar...  
Recién hoy, quizás, ante los cambios acelerados y brutales en el poder político y económico
en el mundo actual y en el que viene, de los países con grandes territorios y poblaciones, quizás se
aprecie en toda su magnitud el enorme daño que causo la visión unitaria contra natura de la geografía
y la historia del país y de los vecinos, si como sostiene Marcelo Lascano el unitarismo, fue uno de los
elementos mas dañinos para el país...y en algún sentido continua siéndolo hasta hoy, por ejemplo en la
educación donde, aun con toda la evidencia empírica en contra, se sigue postulando el centralismo ...y
cuando la experiencia internacional muestra que todos los países extensos son mas o menos
federales... En esas direcciones apuntan las secciones siguientes de este trabajo.
A las graves distorsiones ya señaladas mas arriba se suma otra no menor, resultante del
desarrollo desigual acumulado: según el Censo Nacional de Población 2001 existen no menos de 20
áreas urbanas con población y actividad económica superior a las de otras tantas provincias, y un total
de 105 jurisdicciones municipales (departamentos o partidos, según la provincia) con una población
mayor de 70.000 habitantes, es decir mayor que la población de la provincia menos poblada, Tierra
del Fuego, en el censo de 1991.
Tomar esa población como referencia no es arbitrario: la reforma constitucional de 1994
convirtió a Tierra del Fuego en la ultima provincia argentina en orden de su creación. Eso significa,
indubitablemente que el constituyente considero que con una población de ese tamaño estaba en
condiciones de asumir todas las funciones y prestar todos los servicios que corresponden a las demás
provincias. Y cabe recordar aquí que, un siglo antes, la Ley de Territorios Nacionales había ya
establecido que al alcanzar 60.000 habitantes los Territorios Nacionales debían convertirse en
provincias; es decir, esencialmente la misma visión.
La Población total de esas 105 jurisdicciones municipales (ver Cuadros Anexos I y II) era de
26.931.885 en el Censo de Población 2001, equivalente al 74.3% de la población total del país, y al
80.4% de la población total de las provincias, es decir excluyendo la de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
Eso implica que el proceso de descentralización que se postula llevaría a un cambio profundo
y amplio en periodos relativamente cortos en el acceso a niveles prácticamente inéditos de
participación y control social sobre los servicios y programas, básica pero no exclusivamente sociales,
al 80% de la población de las provincias.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires un proceso similar debería adecuarse a la
organización de las Comunas prevista en su Constitución.

La Descentralización hacia los Municipios, las Areas Metropolitanas, y los Comités de


Cuencas
Resultaría mas que difícil sostener con fundamento que esas 105 jurisdicciones, dotadas del
andamiaje institucional y de los recursos necesarios, pudieran estar en peores condiciones para asumir
toda la responsabilidad por la prestación de todos los servicios sociales que habitualmente están
actualmente a cargo de las provincias, además de los comunales habituales en nuestro país.

47
Desde el punto de vista social especialmente, dado que las provincias tienen a su cargo los
servicios sociales, aparece así claramente una concentración excesiva del gasto público a nivel
provincial, que atenta contra el control social directo de su asignación y utilización.
En definitiva, cabe sostener que es imprescindible y urgente continuar y profundizar la
reforma del estado a nivel provincial y municipal, básicamente apuntando a la descentralización hacia
las grandes áreas metropolitanas, las áreas de cuencas, y los municipios correspondientes, que
comience por preparar a estos últimos para recibir y hacerse cargo a corto plazo de una parte
significativa de los servicios sociales, de seguridad, justicia, etc., mediante una nueva ronda de
descentralizaciones selectivas de las funciones y de los recursos y gastos correspondientes, ahora
desde las provincias hacia los municipios que cumplan con las condiciones de tamaño de población y
de adecuación institucional, operativa y de control, requeridas.
Lo cual requiere, como objetivo de mínima, restablecer los niveles de coparticipación de las
provincias previos a la crisis, y establecer el régimen de coparticipación al interior de las provincias
que corresponda al financiamiento de los servicios que se transfieran, con trasferencias directas a los
mismos, también del nivel nacional, cuando corresponda.

Las Areas Metropolitanas


Existen varios casos en el país de dos o mas municipios vecinos en los que existe continuidad
geográfica de las áreas urbanas, por lo cual es necesaria la existencia de un ente responsable del área
metropolitana correspondiente, no burocrático, responsable de aquellos servicios que por su
características de redes requieren una estructura y un manejo único, tales como redes de agua potable,
cloacas, desagües pluviales, transportes interurbanos, hospitales zonales o regionales, etc. Deberían
contar también con una gran capacidad de ejecución de los proyectos de interés común económico y
social, en general, con financiamiento privado e internacional y gestión privada.
El caso mas notable y conocido esta constituido por el conurbano bonaerense, que rodea a la
ciudad de Buenos Aires, pero existen situaciones similares en Rosario, La Plata, Mendoza, otras, y
seguramente existirán mas como consecuencia del crecimiento urbano.
En estos casos las descentralizaciones deberían ser desde la provincia correspondiente, a la
Autoridad del Area Metropolitana correspondiente.

Las Autoridades de Cuenca o de Areas de Riego


Otra situación particular se presenta en la necesidad de regular y eventualmente de construir
obras de regulación, canalización, etc., en las cuencas de ríos que atraviesan varias jurisdicciones
municipales (y aun varias jurisdicciones provinciales). En estos casos, un cierto numero de aspectos
requieren normas y su administración unificadas, tales como las relacionadas con efluentes,
ocupación del suelo, etc. Los problemas de las cuencas, con sus consecuencias ambientales, se están
volviendo mas agudos cada día, por lo cual es establecimiento de autoridades de cuenca implicara no
solo la descentralización de autoridad y funciones de orden superior, sino también la cesión de
jurisdicciones sobre ciertos aspectos que ya estaban en jurisdicción municipal, a efectos de su
unificación.
Solo hace pocas semanas, luego de muchas demoras y dificultades, y solo ante la presión de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ha realizado una primer reunión de la Autoridad de
Cuenca del Río Matanza-Riachuelo, cuyos problemas ecológicos afectan a mas de cuatro millones de
habitantes, en la que confluyen la jurisdicción de los gobiernos nacional, de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, de la Provincia de Buenos Aires, y de varios municipios de esta ultima, mientras las
consecuencias se han traducida ya en la afectación de la salud de sectores de las poblaciones aledañas,
lo cual , mas otros problemas, requiere acción planificada, integrada y urgente.

La relegitimación del rol del estado a nivel regional, provincial y local


En definitiva, también en el nivel regional, provincial y local, y con mas razón aun si cabe, la
relegitimación del rol del estado y la reconstrucción de su interrelación con la sociedad, en el mundo
actual no dependerá tanto de los postulados y de los discursos ideológicos, sino de la capacidad real
del estado en todos sus niveles y sectores de brindar a los ciudadanos efectiva y eficientemente, y con
la calidad requerida, los servicios y las garantías que respondan a sus necesidades, aspiraciones y

48
expectativas, y que justifiquen a sus ojos las contribuciones fiscales que hacen de modo directo o
indirecto.
Esa es, nada mas ni nada menos, la medida del desafío para los decisores políticos, para los
reformadores, y para los gerentes públicos profesionales, a todos los niveles del estado: apostar a las
energías de las sociedades locales, favoreciendo, canalizando y apoyando la participación y las
iniciativas, posibilitando un activo control social mediante la transparencia, la “accountability” y la
“responsiveness” sistemáticas y amplias, apoyando la participación no solo individual sino de grupos
e instituciones sociales que se especialicen y se dediquen sistemáticamente a las varias formas del
control social, de modo de que la sociedad vele permanentemente por la efectividad, la eficiencia, la
calidad, el acceso, la equidad, en todos los servicios y acciones sociales publicas, estatales y no
estatales.

El desarrollo social y económico de las ciudades y áreas metropolitanas


El desarrollo futuro de las ciudades y áreas metropolitanas debe basarse en la consolidación,
potenciación y aprovechamiento de lo que cabría considerar sus "activos" es decir los basamentos
económicos y sociales naturales, producto de su crecimiento histórico y de las transformaciones de la
economía y de la sociedad nacional en años recientes, en un contexto de integración regional y
globalización, que han afectado a la ciudad y su área de influencia.
La reactivación y el desarrollo futuro de las ciudades requieren que la Autoridad
Metropolitana y el Municipio se pongan al frente del proceso de desarrollo social y económico de la
comunidad correspondiente, reclamando para ello y recibiendo de la provincia la máxima
descentralización de los servicios de educación, salud, seguridad, etc., junto con los recursos fiscales
correspondientes transferidos directamente, y asumiendo su gestión dentro de las pautas antes
señaladas, y orientándola hacia el logro de la mejor calidad de vida y de las mejores condiciones para
el desarrollo económico y social del área.
En esa línea, debe darse atención prioritaria a potenciar los "activos" ya existentes, y a la
mejora de su calidad y eficiencia social.
En efecto, el Municipio debe asumir la iniciativa y el liderazgo de un cierto numero de
proyectos y programas propios y de jurisdicciones superiores de importancia básica y estratégica para
el crecimiento de la economía del área, sin el cual no es viable el progreso, la mejora de la calidad de
vida ni de los servicios, por lo cual debe asumir sin limitaciones ni inhibiciones la defensa firme de
los intereses de la ciudad y de la sociedad local., y en su caso la asociación con los mismos.

La transformación institucional y de la gestión municipal y de las áreas metropolitanas


El desarrollo y las transformaciones económicas y sociales, conllevan la demanda por
cambios institucionales y cambios en los roles y los liderazgos de las autoridades.
La sociedad actual demanda calidad y eficiencia, y no ya solamente la cantidad y extensión,
de todos los servicios, públicos, sociales y privados.
En lo que hace a los servicios públicos y sociales, no es posible lograr calidad y eficiencia sin
control social, informado y activo.
El control social efectivo solo es posible con:
- el mayor grado de descentralización posible, de modo de acercar a los ciudadanos-clientes a
los niveles de decisión
- estándares de cantidad y calidad de productos y servicios (presupuestos por programas y por
objetivos, acreditaciones periódicas, etc)
- evaluaciones periódicas por cuerpos independientes integrados por expertos y representantes
sociales
- una gran transparencia y difusión de todos los presupuestos, informes, etc, identificando
resultados y desvíos por cada unidad de servicios (delegación barrial, escuela, centro de salud,
comisaría, centro deportivo, etc.) y comparativamente, utilizando ampliamente los medios masivos
- participación activa de los ciudadanos, grupos y entidades sociales mediante audiencias
públicas abiertas previas a las grandes decisiones, y para la discusión de los resultados de las
evaluaciones
El proceso de transformación que se sugiere en sus muy grandes líneas solamente, requiere:

49
- la constitución por acuerdo con los municipios vecinos en los que existe continuidad
geografica de las areas urbanas, de un ente del área metropolitana correspondiente, no burocrático y
gran capacidad de ejecución de los proyectos de interés común, en general, con financiamiento
privado e internacional y gestión privada
- la reorganización y el cambio profundos en los modos de gerenciamiento del municipio:
- se debe separar tajantemente las funciones de políticas y programación, de las de regulación,
de prestación de servicios, y de control y evaluación de la gestión.
- las funciones de políticas y programación deben continuar a cargo de las ramas ejecutiva y
deliberativa, con el apoyo de una estructura técnica y administrativa mínima;
- todos los programas deben ser plurianuales, establecer sus fuentes de financiamiento, los
recursos asignados, sus metas cuantitativas y cualitativas, y demás normas y estándares necesarios
para la evaluación de costos, calidades, resultados, etc.
- el proyecto de toda medida debe incluir su impacto económico, financiero, ambiental, etc. y
prever la realización de audiencias públicas cuando el impacto sea de cierta significación
- la administración, control de cumplimiento y sanciones, de las regulaciones que afecten al
sector privado y al social debe estar a cargo de órganos con autonomía institucional, con estabilidad
de sus miembros, que deben tener independencia de los intereses en juego, autoridad técnica
reconocida en el área correspondiente, etc., aun cuando representen a los órganos políticos, y a los
usuarios o consumidores
- la prestación directa de servicios de todo tipo a la comunidad debe estar a cargo de
organismos autónomos tipo empresa pública, mediante contratos de gestión plurianuales sujetos a
resultados, con gerencias profesionales seleccionadas por concursos públicos, con estabilidad por un
plazo establecido, y con sistemas de auditoria, control y publicidad de resultados no inferiores a los
que se requieren a las sociedades que cotizan en Bolsa y a los concesionarios de servicios públicos
- la prestación de servicios internos a las demás áreas/empresas municipales debe estar
organizada de la misma manera anterior, pero deben competir con otras privadas o sociales mediante
solicitudes abiertas de cotizaciones
- el control y la evaluación de la gestión debe estar a cargo de organismos independientes,
integrados por personas independientes y con competencia profesional reconocida, designados o
electos por plazos fijos
- el procesamiento de reclamos administrativos debe estar a cargo de tribunales
administrativos, que no requieran la intervención de abogados patrocinadores
- debe crearse un amplia justicia municipal de menor cuantía, requiriendo para ello
delegación legal de la provincia, si fuera preciso

Trabajos por delante


Un esquema de descentralización como el que se sugiere, o por caso, cualquier otro, requiere
la paralela adecuación del o los sistemas de coparticipación y redistribución de recursos, de modo de
asegurar su financiamiento.
Y también es necesario analizar correlativamente la adecuación de la estructura institucional
del país sobre las bases geoeconomicas y sociales actuales y previsibles: la regionalización, la
C.A.B.A. y el conurbano, una nueva capital en el centro geográfico del país.
Sin perjuicio de que es necesario avanzar hacia el logro de la mayor correspondencia fiscal
posible (el nivel que gasta es el que debe recaudar y asumir la responsabilidad correspondiente)
mientras existan sistemas de coparticipación que eximan, total o parcialmente, al nivel que gasta de la
responsabilidad de recaudar, el nivel que recauda, y asume la responsabilidad por ello ante la
sociedad, debe estar dotado de poderes y funciones de auditoria de gestión sobre lo que se financia
con su contribución, los que deben ser establecidos también coetánea mente.
En el sentido del reordenamiento institucional sobre bases geoeconomicas y sociales más
acordes con la realidad y mejor posicionadas para el desarrollo económico y social del país, junto con
la descentralización de los servicios que hacen de forma inmediata a la vida individual, familiar y
social, hacia los municipios del tamaño sugerido mas arriba, es necesario impulsar fuertemente la
conformación de las regiones en el marco de lo previsto en la Constitución reformada en 1994, de
modo de orientar e implementar en esos marcos el desarrollo de la infraestructura económica, y el de
las inversiones productivas, individuales o asociadas en clusters, polos de desarrollo, parques
industriales, etc.
50
La transformación institucional mayor con vistas a una tendencia al reequilibramiento
económico y social del país, requeriría también la creación de la nueva Provincia del Río de la Plata,
incorporando a la misma la actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y todos los partidos del actual
conurbano. Ello debería crear las condiciones para la concepción y el manejo unificado en cuanto a
sus reglas, de la infraestructura económica y los servicios sociales, estos últimos con administración
descentralizada. Como resultado cabria esperar una tendencia hacia la redistribución al interior de un
conglomerado que incluiría a los mas vastos sectores de altos y de bajos ingreso del país.
Lo anterior conllevaría la necesidad de trasladar la Capital hacia una nueva cuidad funcional y
pequeña, situada en las cercanías del centro geográfico del país, aprovechando al máximo la
infraestructura existente, hacia una zona en la Provincia de La Pampa a la vera de la ruta nacional 35
entre las rutas nacionales 5 y 188, por medio de las cuales, la mayor parte de las mayores
concentraciones urbanas y económicas del país estarían dentro de un radio de aproximadamente 500
km. por rutas existentes. Por esas cosas de la vida y de la historia, esa ubicación es próxima a la
Laguna del Cuero, la que según el relato de Lucio V. Mansilla era una suerte de capital de los indios
ranqueles, hacia la que huían al ser perseguidos por las partidas de los fuertes.
A estos temas se orientaran trabajos futuros dentro la misma línea de investigación y estudios.

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Notas

52
Cuadro 1 -Población según los Censos de 1855 a 2001 por provincia ordenadas por la cantidad de població

Provincias 1855 (4) 1869 1895 1914 1947 1960 1970 1980

Total 1,830,214 % 4,044,911 % 7,903,662 % 15,893,811 % 20,013,793 % 23,364,431 % 27,949,480 % 3


Buenos Aires 202,589 307,761 16.8 921,168 22.8 2,066,948 26.2 4,273,874 26.9 6,766,108 33.8 8,774,529 37.6 10,865,408 38.9 1
19 Partidos (1) 42,374 2.3 117,763 2.9 458,217 5.8 1,741,338 11.0 3,772,411 18.8 5,380,447 23.0 6,843,201 24.5
Resto (1) 265,387 14.5 803,405 19.9 1,608,731 20.4 2,532,536 15.9 2,993,697 15.0 3,394,082 14.5 4,022,207 14.4
Córdoba 210,508 11.5 351,223 8.7 735,472 9.3 1,497,975 9.4 1,753,840 8.8 2,060,065 8.8 2,407,754 8.6
Santa Fe 89,117 4.9 397,188 9.8 899,640 11.4 1,702,975 10.7 1,884,918 9.4 2,135,583 9.1 2,465,546 8.8
Ciudad Bs Aires 71,348 177,787 9.7 663,854 16.4 1,575,814 19.9 2,981,043 18.8 2,966,634 14.8 2,972,453 12.7 2,922,829 10.5
Mendoza 65,413 3.6 116,036 2.9 277,535 3.5 588,231 3.7 824,036 4.1 973,075 4.2 1,196,228 4.3
Tucumán 108,953 6.0 215,742 5.3 332,933 4.2 593,371 3.7 773,972 3.9 765,962 3.3 972,655 3.5
Entre Ríos 134,271 7.3 292,019 7.2 425,373 5.4 787,362 5.0 805,357 4.0 811,691 3.5 908,313 3.2
Salta 88,893 4.9 118,015 2.9 142,156 1.8 290,826 1.8 412,854 2.1 509,803 2.2 662,870 2.4
Chaco 10,422 0.3 46,274 0.6 430,555 2.7 543,331 2.7 566,613 2.4 701,392 2.5
Misiones 33,163 0.8 53,563 0.7 246,396 1.6 361,440 1.8 443,020 1.9 588,977 2.1
Corrientes 129,023 7.0 239,618 5.9 347,055 4.4 525,463 3.3 533,201 2.7 564,147 2.4 661,454 2.4
Sant. del Estero 132,898 7.3 161,502 4.0 261,678 3.3 479,473 3.0 476,503 2.4 495,419 2.1 594,920 2.1
San Juan 60,319 3.3 84,251 2.1 119,252 1.5 261,229 1.6 352,387 1.8 384,284 1.6 465,976 1.7
Jujuy 40,379 2.2 49,713 1.2 77,511 1.0 166,700 1.0 241,462 1.2 302,436 1.3 410,008 1.5
Río Negro 9,241 0.2 42,242 0.5 134,350 0.8 193,292 1.0 262,622 1.1 383,354 1.4
Formosa 4,829 0.1 19,281 0.2 113,790 0.7 178,526 0.9 234,075 1.0 295,887 1.1
Neuquén 14,517 0.4 28,866 0.4 86,936 0.5 109,890 0.5 154,470 0.7 243,850 0.9
Chubut 3,748 0.1 23,065 0.3 92,456 0.6 142,412 0.7 189,920 0.8 263,116 0.9
San Luis 53,294 2.9 81,450 2.0 116,266 1.5 165,546 1.0 174,316 0.9 183,460 0.8 214,416 0.8
Catamarca 79,962 4.4 90,161 2.2 100,769 1.3 147,213 0.9 168,231 0.8 172,323 0.7 207,717 0.7
La Pampa 25,914 0.6 101,338 1.3 169,480 1.1 158,746 0.8 172,029 0.7 208,260 0.7
La Rioja 48,746 2.7 69,502 1.7 79,754 1.0 110,746 0.7 128,220 0.6 136,237 0.6 164,217 0.6
Santa Cruz 1,058 0.0 9,948 0.1 42,880 0.3 52,908 0.3 84,457 0.4 114,941 0.4
Tierra del Fuego (2) 477 0.0 2,504 0.0 5,045 0.0 11,209 0.1 15,658 0.1 29.392 0.0
Sin determinar (3) 102,890 5.6 90,000 2.2 18,425 0.2 - 0.0 -   -   -  
(1): Algunos componentes de estas dos jurisdicciones modificaron sus límites por lo cual los datos del 2001 no son estrictamente
comparables con los de censos anteriores.
(2): Para los censos de 1991 y 2001 se excluyen las Islas del Atlántico Sur.
(3): En 1869 se estimaron poblaciones blancas e indigenas en los que serian Terrotorios nacionales. En 1895 se estimaron 60.000 personas "sustraídas a la o
en 1914 se consignaron 18.425 habitantes como "población autóctona".
(4) Censo del Estado de Buenos Aires, 1855
Fuente: Elaboracion del autor, sobre Censos Nacionales de Población, del Estado de Buenos Aires (1855) y datos censales procesados por la Direccion de E

53
Cuadro 2: Argentina: Poblacion por Provincias y sus Departamentos o Partidos con mas de 70.000 habitantes

Censo Nacional de Poblacion 2001 – INDEC


Población
Variación Variación % s/ % s/ Total
ARGENTINA/Provincia Departamento/Partido
1991 2001 absoluta relativa % Provincia Pais

ARGENTINA TOTAL 32,615,528 36,260,130 3,644,602 11.2

Buenos Aires Total 12,594,974 13,827,203 1,232,229 9.8 38.1


24 Partidos Gran BA Subtotal 7,952,624 8,684,437 731,813 9.2 62.8 24.0
La Matanza 1,121,298 1,255,288 133,990 11.9
Lomas de Zamora 574,330 591,345 17,015 3.0
Quilmas 511,234 518,788 7,554 1.5
Almirante Brown 450,698 515,556 64,858 14.4
Merlo 390,858 469,985 79,127 20.2
Lanas 468,561 453,082 -15,479 -3.3
General San Martín 406,809 403,107 -3,702 -0.9
Moreno 287,715 380,503 92,788 32.2
Florencio Varela (3) 254,940 348,970 94,030 36.9
Tres de Febrero 349,376 336,467 -12,909 -3.7
Avellaneda 344,991 328,980 -16,011 -4.6
Morón (8) 334,301 309,380 -24,921 -7.5
Tigre 257,922 301,223 43,301 16.8
San Isidro 299,023 291,505 -7,518 -2.5
Malvinas Argentinas (7) 239,113 290,691 51,578 21.6
Berazategui 244,929 287,913 42,984 17.5
Vicente López 289,505 274,082 -15,423 -5.3
San Miguel (9) 212,692 253,086 40,394 19.0
Esteban Echeverría (1) 198,335 243,974 45,639 23.0
José C. Paz (6) 186,681 230,208 43,527 23.3
Hurlingham (4) 166,935 172,245 5,310 3.2
Ituzaingó (5) 142,317 158,121 15,804 11.1
San Fernando 144,763 151,131 6,368 4.4
Ezeiza (2) 75,298 118,807 43,509 57.8
Restantes Partidos Subtotal 4,642,350 5,142,766 500,416 10.8 37.2 14.2
La Plata (3) 541,905 574,369 32,464 6.0
General Pueyrredón 532,845 564,056 31,211 5.9
Bahía Blanca 272,191 284,776 12,585 4.6
Pilar (5) 144,670 232,463 87,793 60.7
Escobar 128,421 178,155 49,734 38.7
San Nicolás 132,918 137,867 4,949 3.7
Tandil 101,228 108,109 6,881 6.8
Olavarría 98,014 103,961 5,947 6.1
Zárate 91,600 101,271 9,671 10.6
Pergamino 94,592 99,193 4,601 4.9
Luján 80,645 93,992 13,347 16.6
Necochea 84,581 89,096 4,515 5.3
Junín 84,295 88,664 4,369 5.2
Campana 71,464 83,698 12,234 17.1
Berisso 74,761 80,092 5,331 7.1
Subtotal 2,534,130 2,819,762 285,632 11.3 20.4 7.8
Cordoba Total 2,766,683 3,066,801 300,118 10.8 8.5
Capital 1,179,372 1,284,582 105,210 8.9
Río Cuarto 217,876 229,728 11,852 5.4
San Justo 176,697 190,182 13,485 7.6
Colón 125,402 171,067 45,665 36.4
Punilla 121,215 155,124 33,909 28.0
General San Martín 105,161 116,107 10,946 10.4

54
Tercero Arriba 103,716 107,460 3,744 3.6
Unión 96,317 100,247 3,930 4.1
Marcos Juárez 97,595 99,761 2,166 2.2
Río Segundo 84,393 95,803 11,410 13.5
Santa María 69,470 86,083 16,613 23.9
Subtotal   2,636,144     86.0 7.3
Santa Fe Total 2,798,422 3,000,701 202,279 7.2 8.3
Rosario 1,079,359 1,121,441 42,082 3.9
La Capital 441,982 489,505 47,523 10.8
General López 172,054 182,113 10,059 5.8
General Obligado 145,265 166,436 21,171 14.6
Castellanos 141,994 162,165 20,171 14.2
San Lorenzo 129,875 142,097 12,222 9.4
Las Colonias 86,046 95,202 9,156 10.6
Constitución 79,419 83,045 3,626 4.6
Caseros 76,690 79,096 2,406 3.1
San Jerónimo 69,739 77,253 7,514 10.8
Subtotal   2,598,353     86.6 7.2
         
C. A. de Buenos Aires Total 2,965,403 2,776,138 -189,265 -6.4 100.0 7.7
         
Mendoza Total 1,412,481 1,579,651 167,170 11.8 4.4
Guaymallén 221,904 251,339 29,435 13.3
Godoy Cruz 179,588 182,977 3,389 1.9
Las Heras 156,545 182,962 26,417 16.9
San Rafael 158,266 173,571 15,305 9.7
Maipú 125,331 153,600 28,269 22.6
Capital 121,620 110,993 -10,627 -8.7
San Martín 98,294 108,448 10,154 10.3
Luján de Cuyo 79,952 104,470 24,518 30.7
Subtotal   1,268,360     80.3 3.5
         
Tucuman Total 1,142,105 1,338,523 196,418 17.2 3.7
Capital 473,271 527,607 54,336 11.5
Cruz Alta 131,860 162,240 30,380 23.0
Tafí Viejo 79,306 108,017 28,711 36.2
Chicligasta 63,553 75,133 11,580 18.2
Subtotal   872,997     65.2 2.4
         
Entre Rios Total 1,020,257 1,158,147 137,890 13.5 3.2
Paraná 276,160 319,614 43,454 15.7
Concordia (1) 135,983 157,291 21,308 15.7
Gualeguaychú 89,726 101,350 11,624 13.0
Uruguay 86,198 94,070 7,872 9.1
Subtotal   672,325     58.1 1.9
         
Salta Total 866,153 1,079,051 212,898   3.0
Capital 373,586 472,971 99,385 26.6
General José de San Martín 106,688 139,204 32,516 30.5
Orán 100,747 124,029 23,282 23.1
Subtotal   736,204     68.2 2.0
         

Chaco Total 839,677 984,446 144,769 17.2 2.7


San Fernando 298,572 365,637 67,065 22.5
Comandante Fernández 77,619 88,164 10,545 13.6
Subtotal   453,801     46.1 1.3
         
55
Misiones Total 788,915 965,522 176,607 22.4 2.7
Capital 218,685 284,279 65,594 30.0
Oberá 83,399 95,667 12,268 14.7
Subtotal   379,946     39.4 1.0
         
Corrientes Total 795,594 930,991 135,397 17.0 2.6
Capital 268,080 328,868 60,788 22.7
Goya 78,894 87,349 8,455 10.7
Subtotales   416,217     44.7 1.1
         
Santiago del Estero Total 671,988 804,457 132,469 19.7 2.2
Capital 201,894 244,567 42,673 21.1
Banda 104,287 128,387 24,100 23.1
Subtotal   372,954     46.4 1.0
         
San Juan Total 528,715 620,023 91,308 17.3 1.7
Capital 119,423 112,778 -6,645 -5.6
Rawson 90,174 107,740 17,566 19.5
Rivadavia 56,986 76,150 19,164 33.6
Chimbas 52,263 73,829 21,566 41.3
Subtotal   370,497     59.8 1.0
         
Jujuy Total 512,329 611,888 99,559 19.4 1.7
Dr. Manuel Belgrano 184,920 238,012 53,092 28.7
El Carmen 62,291 84,667 22,376 35.9
Ledesma 68,869 75,716 6,847 9.9
San Pedro 66,130 71,037 4,907 7.4
Subtotal   469,432     76.7 1.3
         
Neuquén Total 388,833 474,155 85,322 21.9 1.3
Confluencia 265,123 314,793 49,670 18.7
Subtotal   314,793     66.4 0.9
         
Chubut Total 357,189 413,237 56,048 15.7 1.1
Escalante 129,229 143,689 14,460 11.2
Rawson 100,243 115,829 15,586 15.5
Subtotal   259,518     62.8 0.7
       
San Luis Total 286,458 367,933 81,475 28.4 1.0
La Capital 121,004 168,771 47,767 39.5
General Pedernera 90,932 110,814 19,882 21.9
Subtotal   279,585     76.0 0.8
       
Catamarca Total 264,234 334,568 70,334 26.6 0.9
Capital 110,189 141,260 31,071 28.2
Subtotal 141,260     42.2 0.4
       

La Pampa Total 259,996 299,294 39,298 15.1 0.8


Capital 78,022 96,920 18,898 24.2
Subtotal   96,920     32.4 0.3
       
La Rioja Total 220,729 289,983 69,254 31.4 0.8
Capital 105,996 146,411 40,415 38.1
Subtotal   146,411     50.5 0.4
       
Santa Cruz Total 159,839 196,958 37,119 23.2 0.5
56
Güer Aike 79,032 92,878 13,846 17.5
Deseado 56,879 72,953 16,074 28.3
Subtotal   165,831     84.2 0.5
       
Tierra del Fuego Total 69,369 101,079 31,710 45.7 0.3
ninguno         0.0 0.0
       
SUBTOTAL PAIS   26,931,885     74.3
Total Provincias   33,483,992     80.4
       
       
ARGENTINA Total 32,615,528 36,260,130 3,644,602 11.2
Buenos Aires 12,594,974 13,827,203 1,232,229 9.8 38.1
24 Partidos Gran Bs. As.
(1) 7,952,624 8,684,437 731,813 9.2 24.0
Resto de la Prov. Bs As.
(2) 4,642,350 5,142,766 500,416 10.8 14.2
Córdoba 2,766,683 3,066,801 300,118 10.8 8.5
Santa Fe 2,798,422 3,000,701 202,279 7.2 8.3
Ciudad Autónoma Bs. Aires 2,965,403 2,776,138 -189,265 -6.4 7.7
Mendoza 1,412,481 1,579,651 167,170 11.8 4.4
Tucumán 1,142,105 1,338,523 196,418 17.2 3.7
Entre Ríos 1,020,257 1,158,147 137,890 13.5 3.2
Salta 866,153 1,079,051 212,898 24.6 3.0
Chaco 839,677 984,446 144,769 17.2 2.7
Misiones 788,915 965,522 176,607 22.4 2.7
Corrientes 795,594 930,991 135,397 17.0 2.6
Santiago del Estero 671,988 804,457 132,469 19.7 2.2
San Juan 528,715 620,023 91,308 17.3 1.7
Jujuy 512,329 611,888 99,559 19.4 1.7
Río Negro 506,772 552,822 46,050 9.1 1.5
Formosa 398,413 486,559 88,146 22.1 1.3
Neuquén 388,833 474,155 85,322 21.9 1.3
Chubut 357,189 413,237 56,048 15.7 1.1
San Luis 286,458 367,933 81,475 28.4 1.0
Catamarca 264,234 334,568 70,334 26.6 0.9
La Pampa 259,996 299,294 39,298 15.1 0.8
La Rioja 220,729 289,983 69,254 31.4 0.8
Santa Cruz 159,839 196,958 37,119 23.2 0.5
Tierra del Fuego, Antártida
69,369
e Islas del Atlántico Sur 101,079 31,710 45.7 0.3

57
Cuadro 3 Poblacion por Provincias y Municipos con mas de 70.000 habitantes

Censo 1991 Censo 2001 Crecimiento %


ARGENTINA TOTAL 32,615,528 36,260,130 3,644,602 11.2 % s/
PROVINCIA MUNICIPIO     Provs.
Buenos Aires Total 12,594,974 13,827,203 1,232,229 9.8
Gran Buenos Aires   7,969,324 8,684,953 715,629 9.0
Restantes Partidos Subtotal 4,642,350 5,142,766 500,416 10.8
Cordoba Total 2,766,683 3,066,801 300,118 10.8
Santa Fe Total 2,798,422 3,000,701 202,279 7.2
C. A. de Buenos Aires Total 2,965,403 2,776,138 -189,265 -6.4
Mendoza Total 1,412,481 1,579,651 167,170 11.8
Tucuman Total 1,142,105 1,338,523 196,418 17.2
Cordoba Capital 1,179,372 1,284,582 105,210 8.9
Buenos Aires-Gran BA La Matanza 1,121,298 1,255,288 133,990 11.9
Entre Rios Total 1,020,257 1,158,147 137,890 13.5
Santa Fe Rosario 1,079,359 1,121,441 42,082 3.9
Salta Total 866,153 1,079,051 212,898 24.6
Chaco Total 839,677 984,446 144,769 17.2
Misiones Total 788,915 965,522 176,607 22.4
Corrientes Total 795,594 930,991 135,397 17.0
Santiago del Estero Total 671,988 804,457 132,469 19.7
San Juan Total 528,715 620,023 91,308 17.3
Jujuy Total 512,329 611,888 99,559 19.4
Buenos Aires-Gran BA Lomas de Zamora 574,330 591,345 17,015 3.0
Buenos Aires-Resto La Plata (3) 541,905 574,369 32,464 6.0
Buenos Aires-Resto General Pueyrredón 532,845 564,056 31,211 5.9
Tucuman Capital 473,271 527,607 54,336 11.5
Buenos Aires-Gran BA Quilmes 511,234 518,788 7,554 1.5
Buenos Aires-Gran BA Almirante Brown 450,698 515,556 64,858 14.4
Municipios 500 m+: 9     6,953,032   20.8
Santa Fe La Capital 441,982 489,505 47,523 10.8
Neuquen Total 388,833 474,155 85,322 21.9
Salta Capital 373,586 472,971 99,385 26.6
Buenos Aires-Gran BA Merlo 390,858 469,985 79,127 20.2
Buenos Aires-Gran BA Lanús 468,561 453,082 -15,479 -3.3
Chubut Total 357,189 413,237 56,048 15.7
Buenos Aires-Gran BA General San Martín 406,809 403,107 -3,702 -0.9
Buenos Aires-Gran BA Moreno 287,715 380,503 92,788 32.2
San Luis Total 286,458 367,933 81,475 28.4
Chaco San Fernando 298,572 365,637 67,065 22.5
Buenos Aires-Gran BA Florencio Varela (3) 254,940 348,970 94,030 36.9
Buenos Aires-Gran BA Tres de Febrero 349,376 336,467 -12,909 -3.7
Catamarca Total 264,234 334,568 70,334 26.6
Buenos Aires-Gran BA Avellaneda 344,991 328,980 -16,011 -4.6
Corrientes Capital 268,080 328,868 60,788 22.7
Entre Rios Paraná 276,160 319,614 43,454 15.7
Neuquen Confluencia 265,123 314,793 49,670 18.7
Buenos Aires-Gran BA Morón (8) 334,301 309,380 -24,921 -7.5
Buenos Aires-Gran BA Tigre 257,922 301,223 43,301 16.8
Municipios 250/499m:15     5,623,085   16.8
La Pampa Total 259,996 299,294 39,298 15.1
Buenos Aires-Gran BA San Isidro 299,023 291,505 -7,518 -2.5
Buenos Aires-Gran BA Malvinas Argentinas (7) 239,113 290,691 51,578 21.6
La Rioja Total 220,729 289,983 69,254 31.4
58
Berazategui
Buenos Aires-Gran BA
244,929 287,913 42,984 17.5
Buenos Aires-Resto Bahía Blanca 272,191 284,776 12,585 4.6
Misiones Capital 218,685 284,279 65,594 30.0
Buenos Aires-Gran BA Vicente López 289,505 274,082 -15,423 -5.3
Buenos Aires-Gran BA San Miguel (9) 212,692 253,086 40,394 19.0
Mendoza Guaymallén 221,904 251,339 29,435 13.3
Santiago del Estero Capital 201,894 244,567 42,673 21.1
Buenos Aires-Gran BA Esteban Echeverría (1) 198,335 243,974 45,639 23.0
Jujuy Dr. Manuel Belgrano 184,920 238,012 53,092 28.7
Buenos Aires-Resto Pilar (5) 144,670 232,463 87,793 60.7
Buenos Aires-Gran BA José C. Paz (6) 186,681 230,208 43,527 23.3
Cordoba Río Cuarto 217,876 229,728 11,852 5.4
Santa Cruz Total 159,839 196,958 37,119 23.2
Cordoba San Justo 176,697 190,182 13,485 7.6
Mendoza Godoy Cruz 179,588 182,977 3,389 1.9
Mendoza Las Heras 156,545 182,962 26,417 16.9
Santa Fe General López 172,054 182,113 10,059 5.8
Buenos Aires-Resto Escobar 128,421 178,155 49,734 38.7
Mendoza San Rafael 158,266 173,571 15,305 9.7
Buenos Aires-Gran BA Hurlingham (4) 166,935 172,245 5,310 3.2
Cordoba Colón 125,402 171,067 45,665 36.4
San Luis La Capital 121,004 168,771 47,767 39.5
Santa Fe General Obligado 145,265 166,436 21,171 14.6
Tucuman Cruz Alta 131,860 162,240 30,380 23.0
Santa Fe Castellanos 141,994 162,165 20,171 14.2
Buenos Aires-Gran BA Ituzaingó (5) 142,317 158,121 15,804 11.1
Entre Rios Concordia (1) 135,983 157,291 21,308 15.7
Cordoba Punilla 121,215 155,124 33,909 28.0
Mendoza Maipú 125,331 153,600 28,269 22.6
Buenos Aires-Gran BA San Fernando 144,763 151,131 6,368 4.4
La Rioja Capital 105,996 146,411 40,415 38.1
Chubut Escalante 129,229 143,689 14,460 11.2
Santa Fe San Lorenzo 129,875 142,097 12,222 9.4
Catamarca Capital 110,189 141,260 31,071 28.2
Salta General José de San Martín 106,688 139,204 32,516 30.5
Buenos Aires-Resto San Nicolás 132,918 137,867 4,949 3.7
Santiago del Estero Banda 104,287 128,387 24,100 23.1
Salta Orán 100,747 124,029 23,282 23.1
Buenos Aires-Gran BA Ezeiza (2) 75,298 118,807 43,509 57.8
Cordoba General San Martín 105,161 116,107 10,946 10.4
Chubut Rawson 100,243 115,829 15,586 15.5
San Juan Capital 119,423 112,778 -6,645 -5.6
Mendoza Capital 121,620 110,993 -10,627 -8.7
San Luis General Pedernera 90,932 110,814 19,882 21.9
Mendoza San Martín 98,294 108,448 10,154 10.3
Buenos Aires-Resto Tandil 101,228 108,109 6,881 6.8
Tucuman Tafí Viejo 79,306 108,017 28,711 36.2
San Juan Rawson 90,174 107,740 17,566 19.5
Cordoba Tercero Arriba 103,716 107,460 3,744 3.6
Mendoza Luján de Cuyo 79,952 104,470 24,518 30.7
Buenos Aires-Resto Olavarría 98,014 103,961 5,947 6.1
Entre Rios Gualeguaychú 89,726 101,350 11,624 13.0
Buenos Aires-Resto Zárate 91,600 101,271 9,671 10.6
Tierra del Fuego Total 69,369 101,079 31,710 45.7
Cordoba Unión 96,317 100,247 3,930 4.1

59
Municipios 100/299m: 55     8,684,464   25.9
Cordoba Marcos Juárez 97,595 99,761 2,166 2.2
Buenos Aires-Resto Pergamino 94,592 99,193 4,601 4.9
La Pampa Capital 78,022 96,920 18,898 24.2
Cordoba Río Segundo 84,393 95,803 11,410 13.5
Misiones Oberá 83,399 95,667 12,268 14.7
Santa Fe Las Colonias 86,046 95,202 9,156 10.6
Entre Rios Uruguay 86,198 94,070 7,872 9.1
Buenos Aires-Resto Luján 80,645 93,992 13,347 16.6
Santa Cruz Güer Aike 79,032 92,878 13,846 17.5
Buenos Aires-Resto Necochea 84,581 89,096 4,515 5.3
Buenos Aires-Resto Junín 84,295 88,664 4,369 5.2
Chaco Comandante Fernández 77,619 88,164 10,545 13.6
Corrientes Goya 78,894 87,349 8,455 10.7
Cordoba Santa María 69,470 86,083 16,613 23.9
Jujuy El Carmen 62,291 84,667 22,376 35.9
Buenos Aires-Resto Campana 71,464 83,698 12,234 17.1
Santa Fe Constitución 79,419 83,045 3,626 4.6
Buenos Aires-Resto Berisso 74,761 80,092 5,331 7.1
Santa Fe Caseros 76,690 79,096 2,406 3.1
Santa Fe San Jerónimo 69,739 77,253 7,514 10.8
San Juan Rivadavia 56,986 76,150 19,164 33.6
Jujuy Ledesma 68,869 75,716 6,847 9.9
Tucuman Chicligasta 63,553 75,133 11,580 18.2
San Juan Chimbas 52,263 73,829 21,566 41.3
Santa Cruz Deseado 56,879 72,953 16,074 28.3
Jujuy San Pedro 66,130 71,037 4,907 7.4
Municipios 70/99m: 25     2,235,511   6.7
Municipios Total: 105     23,496,092   70.2
         
Fuente: elaboracion propia, sobre INDEC Censo Nacional de Poblacion 2001

60
El Sector Eléctrico en Chile y Argentina: la nueva regulación después de las
privatizaciones 8

Felisa Pinilla9

Introducción
La reformulación del rol del Estado en la economía y en la Sociedad que implicó reformas
estructurales y que cobró notoriedad pública en la Argentina a comienzos de la década de los’90, no fue
un hecho de carácter coyuntural ni tampoco un fenómeno particular de este país. Por el contrario, la
redefinición del papel desempeñado por el Estado fue un proceso que se dio no sólo en los Países en
desarrollo, sino también en los países del primer mundo. Sin embargo, ese proceso no se produjo de
manera uniforme, ni adquirió los mismos matices en todos los países en los que tuvo lugar.
La modalidad más sobresaliente que adoptó el proceso de reforma del Estado en todo el mundo
fue su repliegue de las actividades de producción y provisión de ciertos bienes y servicios, que en
general se cristalizó en el proceso de Privatizaciones, es decir en la transferencia al sector privado de
actividades y responsabilidades previamente asumidas por el Estado. Esa “retirada” del Estado fue a
menudo asumida como un regreso al “Estado gendarme” que únicamente aseguraba el orden social y
que de esa manera permitía el armónico desarrollo de relaciones de mercado entre actores libres.
Contrariamente, la disminución de la participación del Estado en actividades económicas ha significado
la asunción por parte de éste de nuevas modalidades de intervención
Una de las modalidades que asume el “nuevo rol del Estado” es la regulación de la prestación
de los Servicios Públicos privatizados. Esta enunciación puede plantear muchos interrogantes. Así,
una posible pregunta apunta al por qué de la necesidad de regular un sector o área de la economía que
ha sido privatizado. Las respuestas a esa pregunta podrían ser muchas, pero los principales motivos se
relacionan con la especificidad de los bienes o servicios que están en juego, ya que en su gran
mayoría son imprescindibles para la vida social; así como por los rasgos económicos y técnicos de
ciertas industrias (presencia de monopolios naturales o economías de escala)
Dado el panorama arriba presentado, resulta relevante analizar qué características asume la
“Nueva Regulación” que define al accionar del Estado en Latinoamérica luego del proceso de
Reforma del Estado. De manera más restringida, el trabajo que sigue a continuación intentará
comparar algunos rasgos sobresalientes de la regulación del Sector Eléctrico en Chile y en la
Argentina con posterioridad a las privatizaciones, con el objetivo de encontrar similitudes, diferencias,
carencias y dificultades vinculadas a la mencionada tarea llevada a cabo por el Estado. Con tal
motivo, se realizará un breve recorrido que de cuenta del contexto en el que se produjo la
privatización del aludido sector en cada país estudiado, las características de tales privatizaciones y de
los marcos regulatorios establecidos, así como también las instituciones de control y su desempeño.
Esto será desarrollado intentando en todo momento no olvidar el hecho de que la comparación de
determinados aspectos, no debe oscurecer las particularidades de los fenómenos que se estudian, ni
tampoco las singularidades propias de los ámbitos en los cuales dichos fenómenos tienen lugar.
Para el desarrollo del presente análisis se tendrá en consideración la literatura especializada en
materia de regulación de servicios públicos, estudios de casos de las unidades de análisis
seleccionadas (publicados a la fecha de iniciación de este trabajo), así como también información
suministrada por el Ente Nacional de Regulación Eléctrica (ENRE).

Consideraciones Conceptuales
Para abordar el presente trabajo, resulta útil hacer una breve alusión al marco teórico
desarrollado por Guillermo O’Donnell y Oscar Oszlak para analizar la Políticas Públicas. Esto no
implica que dicho marco será aplicado estrictamente en este trabajo, sino que es de gran ayuda tener
presente ciertas nociones y aspectos que emanan del análisis propuesto por los mencionados autores.
Asimismo, serán de gran utilidad las conceptualizaciones características de la escuela
neoinstitucionalista debido a su elevado poder descriptivo, sobre todo para dar cuenta del desempeño de
los organismos de control.
En el artículo “Estado y Políticas Estatales en América Latina: hacia una estrategia de
investigación”, O’Donnell y Oszlak caracterizan a las políticas públicas como respuestas o tomas de
61
posturas del Estado (ya sea a través de medidas u omisiones) frente a “cuestiones socialmente
problematizadas”. Estas “cuestiones” remiten a las demandas y necesidades de los miembros de una
sociedad que ingresan a la agenda de problemas socialmente vigentes, es decir aquellos problemas
que captan el interés de la sociedad y que ésta considera que deben ser resueltos. Que ciertos asuntos
lleguen a convertirse en “cuestiones” se relaciona con el hecho de que en la sociedad existen clases,
fracciones de grupos sociales, organizaciones e incluso individuos que consideran que se debe hacer
algo sobre algún asunto y que además se encuentran en condiciones de impulsar su ingreso a la
agenda de problemas socialmente relevantes.
Los autores antes mencionados tienen en cuenta tres niveles de contexto para analizar las
políticas estatales. El primer contexto alude al proceso social que se conforma alrededor del
surgimiento, tratamiento y resolución de la “Cuestión”, este nivel tiene en cuenta a los actores
involucrados, las diferencias o conflictos que se puedan dar entre las diversas unidades estatales, la
movilización de los actores sociales en los diferentes tramos históricos de la “Cuestión” y las
redefiniciones de la “Cuestión”.
El segundo nivel de contexto remite a la Agenda de cuestiones, es decir al conjunto de
asuntos de la sociedad en donde el punto relevante es el conflicto y las coaliciones que se generan
alrededor de las cuestiones que deben integrar la agenda. Esto hace patente las limitaciones, recursos e
intereses de los actores que están dispuestos a imponer cuestiones en la agenda.
Por último, el tercer nivel se refiere a la estructura social. Por ella se entiende el trazado de la
estructura de clases, de la estructura productiva (lo cual remite claramente a la acumulación), del
Régimen Político y del grado de movilización de clases que se da en un momento dado del proceso
social.
La descripción anterior permite rescatar algunos puntos importantes para enmarcar el trabajo
que sigue a continuación. Tres son los aspectos que se pueden resaltar: el primero es que no se puede
estudiar un fenómeno como el de la “nueva regulación” con independencia de la cuestión a la que se
refiere. En segundo lugar, no se puede dejar de lado la toma de posición de los diferentes actores
involucrados. Por último, no puede descartarse el análisis del proceso social en el cual tiene lugar (el
cual debe incluir alguna consideración del contexto más general de la Estructura social).
De esta manera, el trabajo que se desarrollará puede ser entendido como una consecuencia de
una Política estatal (la Privatización del sector eléctrico) que constituye una respuesta del Estado a una
“Cuestión socialmente problematizada” (necesidad de iniciar un proceso de privatizaciones con el objeto
de “achicar el Estado”) que tiene lugar en un determinado momento del proceso social (período de
replanteo del rol del Estado con motivo de la crisis de un régimen de acumulación determinado y del
agotamiento del modelo de Estado benefactor). Así, adquiere importancia hacer referencia a los
siguientes puntos:
 Momento en el que se plantea, tanto en Chile como en la Argentina, la necesidad de
reformulación del rol del Estado en la sociedad y su cristalización en la iniciación de un
proceso de privatizaciones.
 Características generales que adopta el proceso de privatizaciones en cada país, teniendo en
cuenta el contexto en el que tiene lugar (económico, social y político).
 Características específicas del proceso de privatización del sector eléctrico en Chile y en la
Argentina.
 Tipo de Regulación que se pone en marcha, teniendo en cuenta la influencia de las
repercusiones del proceso de privatización, así como las particularidades de cada país sobre el
marco regulatorio y los organismos encargadas de la función de contralor.
Dado que al comienzo de este apartado se le asignó al enfoque neoinstitucionalista un papel
relevante para el desarrollo del análisis que aquí se aborda, resulta imprescindible hacer una breve
reseña de sus postulados y aportes.
El eje principal en torno al cual gira el enfoque es la idea, en palabras de Douglass North, de
que las instituciones “incluyen todo tipo de limitaciones que los humanos crean para dar forma a la
interacción humana”10 de manera de reducir la incertidumbre, es decir que las instituciones
estructuran incentivos en el intercambio ya sea político, económico o social. Detrás de todo esto está
la idea de conciliar las elecciones individuales con las limitaciones que se le presentan a los
individuos en su ámbito social. En definitiva, se sostiene que las instituciones modelan y limitan las
acciones de los individuos, pero a la vez, son esos mismos individuos los que crean las instituciones,
las modifican y por lo tanto quienes llevan adelante el papel de agentes de los cambios institucionales.

62
Si bien a lo largo del trabajo se dará cuenta del significado utilizado para la descripción de
algunos rasgos de la regulación en Chile y en la Argentina, así como el desempeño de los cuerpos
encargados de la función de contralor, parece oportuno la definición previa de tres conceptos básicos
para evitar futuras confusiones.
El primer concepto básico es el de Institución, el cual requiere su clasificación en
Instituciones formales que apunta a las normas, reglas y códigos formalmente establecidos (como las
leyes, contratos, constituciones y reglamentaciones) que por su contenido tienen la característica de
limitar, incentivar o garantizar las acciones y elecciones de los individuos. Las Instituciones
informales, en cambio, aluden a normas de conducta y costumbres que subyacen o complementan a
las reglas formales (como la ética, la confianza, preceptos religiosos y otros códigos de conducta
implícitos.
El segundo concepto básico es el Organización (u Organismo) que implica la existencia de
grupos de individuos vinculados entre sí por alguna identidad común y orientados hacia ciertos
objetivos. Las Organizaciones son, en definitiva, cuerpos que se crean como consecuencia de
determinadas instituciones o marcos institucionales. Así, dentro de esta definición se puede incluir
cuerpos políticos (Partidos Políticos, Congreso o Parlamento, agencias reguladoras), cuerpos
económicos (empresas, sindicatos, cooperativas), cuerpos sociales (iglesia, clubes) y cuerpos
educativos (escuelas, universidades).
El tercer concepto básico a los fines de este estudio es el de “informalidad”. Esta se produce
cuando el comportamiento burocrático informal no se corresponde con las reglas formales y en
consecuencia estas últimas son contrariadas y tergiversadas.
Finalmente, para sintetizar los postulados del neoinstitucionalismo cabe destacar su “doble
rechazo” a un racionalismo economicista y a un determinismo social 11, así como también la idea de
que las instituciones estatales coherentes, predecibles, aplicables y ampliamente conocidas son un
aspecto esencial para corregir algunas fallas del mercado y para contribuir al desarrollo económico.

Proceso de Privatizaciones
El proceso de privatizaciones que tuvo lugar en muchos lugares de América Latina no fue un
simple fenómeno de transferencia al sector privado de actividades llevadas a cabo, hasta ese momento,
por el Estado. Por el contrario, estaba en juego una transformación de la relación Sociedad-Estado y los
vínculos entre diferentes grupos, clases y actores sociales 12.
Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial y bajo el llamado Régimen de acumulación
“fordista” 13el Estado se caracterizó, en la mayor parte del mundo capitalista, por su rol “benefactor”.
Así, a través de la producción y provisión de ciertos bienes y servicios de carácter universal (entendido
como aquellos que la colectividad estima necesarios de proveer a todos a un precio razonable), el Estado
contribuyó de manera decisiva al logro de un equilibrio entre equidad, eficacia, participación y cohesión
social14.
Desde los comienzos de la década del ’70 se empieza a poner en evidencia en todo el mundo
desarrollado el agotamiento del régimen de acumulación imperante desde la posguerra, lo cual implicó
profundos cambios en la relación entre el capital y el trabajo, así como también en la relación entre
Estado y Sociedad. Los efectos de la crisis petrolera de los ’70, sumados a los fuertes déficit fiscales
dieron lugar al cuestionamiento de la presencia estatal, especialmente en la esfera productiva,
considerándose a los servicios de infraestructura como uno de los principales causantes de la crisis 15. Se
cuestionaba así, el viejo círculo virtuoso entre equidad, eficacia, participación y cohesión social que
otorgaba legitimidad al accionar del Estado.
En definitiva, la reformulación del rol del Estado que se cristalizó de manera más notoria en las
privatizaciones de los servicios públicos fue, como ya se mencionó anteriormente, una constante en todo
el mundo capitalista. No obstante, las razones particulares que llevaron a esa reestructuración no fueron
necesariamente las mismas en todos los lugares. En general se sostiene que en los países desarrollados,
el motivo de las privatizaciones (en particular en el sector el sector eléctrico británico) tenía que ver con
el objetivo de reducir precios e introducir una mayor eficiencia ya que partían de la base de una
capacidad excedente, un ínfimo crecimiento de la demanda, y la inversión no constituía un problema
acuciante (no se tenían que preocupar demasiado por este último aspecto ya que la demanda crecía muy
lentamente). Por el contrario, los países en desarrollo, afrontaban en general problemas de fuertes
endeudamientos de las empresas públicas, profundos déficits fiscales, la demanda (en el sector eléctrico)

63
crecía muy rápidamente y a menudo los precios eran sumamente bajos, por lo cual no había ingresos
suficientes para financiar la inversión16.
Varios analistas coinciden en el hecho de que en la gran mayoría de los países, los procesos de
reforma estructural que implicaron privatizaciones fueron llevados a cabo en el contexto de grandes
crisis, fueron implementadas por regímenes de "derecha", requirieron un fuerte apoyo externo, fueron
usualmente puestas en marcha por equipos coherentes de economistas en posiciones de responsabilidad
política, los cambios se implementaron de forma rápida y los reformadores normalmente ocultaron sus
intenciones al público.17
Finalmente, y antes de iniciar un breve análisis de las particularidades del proceso de
privatizaciones en Chile y en la Argentina, cabe destacar no sólo que las en general denominadas
"privatizaciones" asumen formas específicas (que van desde la venta de los activos o la autorización
para que se instalen empresas prestadoras, hasta los mecanismos de concesión, o la privatización del
gerenciamiento), sino que le etapa de desrregualción en América Latina comprendió diferentes
estadios18:
 Privatización de la mayoría de las empresas estatales.
 Paulatina eliminación de los controles de o fijaciones de precios y las restricciones al ingreso y
operación de las empresas a diversos mercados.
 La apertura al mercado exterior a través de una rebaja de los aranceles que implicó someter a
una fuerte competencia internacional a los sectores transables de las economías nacionales
anteriormente protegidas.

Privatizaciones en Chile: aspectos generales y el cambio en el sector eléctrico


Chile fue el primer país en América Latina en iniciar reformas de tipo estructural e incluso en
algunos casos se adelantó a algunos países desarrollados. Las reforma fueron iniciadas por el régimen
militar que derrocó al presidente socialista Salvador Allende en septiembre de 1973. Otros datos
significativos de la experiencia chilena son que el proceso de privatizaciones constó de dos rondas
separadas por un breve período de re-estatizaión y que fue emprendido por un grupo de técnicos de raíz
liberal (los llamados "Chicago boys" que contaron con el apoyo de sectores sociales como el
“movimiento gremialista” ligado a estudiantes de clase alta de la Universidad Católica que por su
formación rechazaban por completo al marxismo19) a los cuales se encomendó el destino de la economía
y quienes no tuvieron obstáculos ni oposiciones para llevar a cabo una completa apertura al mercado
externo de la economía nacional hasta ese momento protegida.
De esta manera, los servicios de utilidad pública fueron incluidos en la reforma y transferidos al
sector privado. Un breve recorrido histórico pone en evidencia que la provisión de esos servicios fue
responsabilidad del sector privado hasta la gran depresión de los años '30, momento en el cual se
consolidó la idea de que sólo el Estado podía hacer frente a las inversiones requeridas para el progreso
del país. La prestación estatal de los servicios públicos se prolonga hasta la década del '80, momento en
que el régimen militar emprende la privatización de la mayoría de los servicios y empresas estatales.20
La primera ronda de privatizaciones (desde 1974 a 1981) coincidió con un período que se inició
con una profunda recesión en el año 197521 y que culminó con otra recesión (de mayor gravedad) en el
año 1982. Durante esta primera ronda se tomaron medidas para estabilizar la economía a la vez que se
emprendieron significativos ajustes institucionales con el objeto de reestabilizar el equilibrio
macroeconómico, fiscal, así como también el gasto y el empleo público, los cuales fueron drásticamente
reducidos. Otras de las medidas tomadas en esta primera etapa consistió en que 325 empresas que
habían sido estatizadas, fueron devueltas sin ningún cargo a sus antiguos dueños. Además, alrededor de
207 empresas en las cuales el Estado participaba parcialmente o que directamente controlaba fueron
transferidas al sector privado, de tal forma que al final de esta ronda inicial sólo pertenecían al sector
público aquellas empresas de bienes o servicios que eran consideradas como "estratégicas" para la
Nación (entre las que se encuentran la Compañía de Acero del Pacífico, la industria del cobre y algunaas
empresas de servicios públicos).
Los métodos que se utilizaron para la transferencia de las empresas públicas al sector privado
fueron de diverso tipo (oferta competitiva, liquidación, venta directa), pero en esta primera etapa
predominó la oferta (o propuestas) competitivas con el objeto de promover el precio más alto. 22 Entre
las primeras privatizaciones se encuentran: el Banco de Chile; Celulosa Arauco y Constitución S.A.
El período anterior finalizó con una profunda recesión y crisis financiera (1981-1982), la cual
fue considerada por muchos analistas como una consecuencia del proceso precedente, debido a sus
64
desprolijidades. Estas tenían que ver con el hecho de que las privatizaciones se realizaron en un contexto
recesivo en el que había poco acceso al crédito, por lo cual se terminó otorgando oportunidades casi
exclusivas a un pequeño grupo de grandes conglomerados (que se endeudaron para comprar empresas
del Estado), impulsándose de esa manera la conformación de holdings. El proceso, en definitiva,
careció de requisitos de transparencia e implicó subsidios a los compradores de un orden aproximado de
un 30% del valor del patrimonio. La crisis se manifestó en el sector financiero a fines del año 1981,
momento en el cual se puso en evidencia la insolvencia de los grupos privados que habían tomado
créditos en el exterior. El impacto de la crisis obligó al Estado a intervenir bancos, compañías y
financieras, y posteriormente a hacerse cargo de ellos. Algunos datos que reflejan el alcance de la crisis
económica son el hecho de que el Estado asumió el control de aproximadamente 50 empresas, el
producto nacional cayó aproximadamente un 14,7% y que la tasa de desempleo superó el 25%23.
Una vez que se había iniciado la recuperación de la economía, se emprendió nuevamente la
transformación que se había iniciado años antes. De esa manera, el gobierno empezó a privatizar el
fondo de pensiones, una parte importante de la educación y el servicio de salud. Asimismo, y después de
una etapa de reorganización de las empresas vinculadas a propietarios de bancos, fueron transferidas
(entre 1984-85) al sector privado las empresas cuyo control había sido reasumido por el Estado.
Finalmente, entre los años 1985 y 1989, el gobierno se centró en la privatización de las
empresas tradicionales o “estratégicas”. La privatización del sector eléctrico puede ser incluida en esta
segunda ronda, en la cual fueron empleados variado métodos de transferencia, entre los cuales se puede
mencionar: la oferta competitiva (que fue la que predominó), el capitalismo popular (venta de acciones a
pequeños inversores), capitalismo laboral (venta de gran cantidad de acciones a los empleados de las
empresas privatizadas) y capitalismo institucional (venta de acciones a Administradoras de Fondos de
Pensión). En general se considera que la segunda ronda de privatizaciones se caracterizó por una mayor
transparencia, cuidado y control por parte del gobierno24.
Una aspecto que resulta interesante mencionar es la forma institucional en al que se llevó a cabo
el proceso de transferencia al sector privado de Empresas Públicas. Dicho proceso estuvo a cargo de la
Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), la cual paradójicamente había desempeñado, hasta
el momento de reforma estatal, la tarea de impulsar tanto la producción como las inversiones del sector
público en áreas de infraestructura. Esta corporación se componía de un consejo que era esencialmente
una entidad política compuesta por varios ministros y responsable de la decisión de privatizar; una
Unidad de Normalización (área ejecutiva encargada del proceso completo de privatización que incluía la
preparación de las empresas para su transferencia, la elección de los compradores, etc.); un Comité para
la venta de Stock (cuerpo informal que trabajaba conjuntamente con el Consejo); y la Unidad Ejecutiva
(encargada de supervisar la ejecución del proceso de privatización). Asimismo, cabe destacar que los
esfuerzos previos por establecer regulaciones precisas para los sectores más controvertidos (como los de
telecomunicaciones, electricidad y transporte) con anterioridad a la privatización, facilitaron no sólo el
proceso de la transferencia, sino también el ambiente competitivo para llevarlo a cabo25.

Privatización de la Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA)


La Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA) fue la generadora más grande de electricidad
de Chile y la encargada de suministrar electricidad, planear y ejecutar el programa de electrificación del
país. Antes de su privatización, la empresa tenía seis subsidiarias que consistían en cuatro distribuidoras,
una planta de generación eléctrica y un instituto de salud para jubilados. ENDESA satisfacía sin
problemas la demanda de generación y transmisión eléctrica de casi todo el país. Además, suministraba
electricidad a los principales distribuidores del Sistema Interconectado Central (SIC) que provee
electricidad a la mayor parte del territorio, así como también a las principales industrias.
En lo que respecta a la decisión de la privatización de la empresa aquí tratada, cabe destacar que
muchos analistas coinciden en señalar que se manifestaron muchas oposiciones que en su mayoría
tenían que ver con el carácter estratégico del servicio desde el punto de vista social y económico, con la
percepción de que el sector privado era incapaz de hacer frente a los altos niveles de inversión
necesarios y con el hecho de que se trataba de un monopolio natural .26
Desde el año 1974 hasta el año de su privatización (1987), ENDESA fue objeto de diversas
medidas con motivo de mejorar sus niveles de eficiencia antes de su transferencia al sector privado.
Entre esas medidas se pueden mencionar su autofinanciación (norma aplicada a todas las empresas
públicas desde el año 1974), la descentralización de ENDESA en el año 1980, con lo cual dividió la
generación y la distribución eléctrica en unidades diferenciadas. Así, la generación quedó en manos de
65
ENDESA, mientras que la distribución del servicios de electricidad quedó en manos de CORFO. Pese a
las decisiones de reestructuración mencionados, hay autores que sostienen que las mismas no fueron
suficientes ya que finalmente generó la existencia de un sector altamente concentrado(Sánchez –
corona).
Con respecto al proceso de venta propiamente dicho hay que señalar que el paquete accionario
fue vendido en el mercado doméstico y se utilizaron diversos mecanismos como la venta directa, oferta
pública y ofertas en la bolsa de valores de Santiago. La venta directa estuvo dirigida a los trabajadores
de la empresa (capitalismo laboral), empleados públicos en general, personal de las fuerzas armadas y
de seguridad, y ciudadanos particulares (capitalismo popular).
Desde 1987 hasta 1989 se realizaron seis ofertas accionarias, dándose prioridad a los
trabajadores de la empresa, luego la venta quedó abierta para el público en general y finalmente para las
fuerzas armadas y las Administradoras de fondos de Pensión. Estas últimas fueron las principales
inversoras en el sector eléctrico. Cuando en el año 1990 el proceso de privatización había sido
prácticamente completado, el 38,75% de las acciones estaba en manos de ciudadanos particulares, el
26,34% estaba en manos de Administradoras de fondos de Pensión, otras entidades corporativas poseían
23,3%, sólo el 7,3% de las acciones estaba en manos de fondos de inversión extranjeros, los trabajadores
de ENDESA tenían el 3,3%, los empleados públicos poseían un13,8% y la compañías de seguros tenían
sólo el o,96% de las acciones. (ver cuadro Nº 1).27

Cuadro Nº1. ENDESA. Distribución Accionaria (1986-1990) (en porcentajes)

Accionistas/ años DICIEMBRE’86 DICIEMBRE’88 DICIEMBRE’89 DICIEMBRE’90


CORFO 99.0 46.2 7.1 1.0
AFP.S - 19.1 21.9 26..3
EMPLEADOS PÚBLICOS - 19.6 13.8
FUERZAS ARMADAS - 16.9 13.0
CIUDADANOS - 12..5 12.O
FONDOS EXTRANJEROS - 1.6 7.3
PERSONAL ENDESA - 3.8 3.3
OTROS - 34.0 16.6 23.3
Nº TOTAL ACCIONISTAS 306 8O000 63.629 51.833
Fuente:ENDESA

Privatizaciones en la Argentina: aspectos generales y el cambio en el sector eléctrico


En la Argentina, la intención de iniciar la reformulación del Estado se manifestó
tempranamente durante la última dictadura militar (con la transferencia al nivel provincial de la
educación primaria y el servicio de salud) y con el intento fallido del gobierno constitucional de Raúl
Alfonsín de incluir la participación privada en algunas empresas estatales y la privatización de la línea
aérea AUSTRAL. Sin embargo, el comienzo de la reestructuración del Estado en la Argentina se puso
definitivamente en marcha en el año 1989 con la llegada al gobierno del presidente Carlos Menem,
luego de la renuncia (en el medio de una crisis hiperinflacionaria con graves repercusiones sociales)
del Presidente Alfonsín a pocos meses de finalizar su mandato.
Una de las vertientes que asumió la reformulación de rol del Estado fue el notorio proceso de
Privatizaciones de las empresas de bienes y servicios públicos. Con dicho objetivo se promulgó, con
el acuerdo ya pactado de la oposición, la ley de Reforma del Estado (Nº23.696). Esta ley hace
referencia a las empresas estatales, caracterizando su situación como de “carencia de recursos”, mala
administración, con “cuadros económicos-financieros graves”, “déficits acumulados y crecientes” y
“servicios ineficientes”. Asimismo, la mencionada ley declara la necesidad de privatización de más de
veinte empresas y organismos que se encuentran bajo el control del Estado 28.
La transferencia de empresas estatales en la Argentina se caracterizó particularmente por la
rapidez con la cual se desarrolló, de ahí que sea necesario destacar alguno aspectos (más allá de los
mencionados) que remiten a un contexto más amplio a través del cual se comprende de manera más
acabada las particularidades del proceso aquí analizado:

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 Fuerte repercusión en la economía nacional de la crisis de la deuda externa (1982)que afectó a
muchos países y que en el caso argentino acentúo la desinversión que las empresas públicas
venían sufriendo e implicó un fuerte impacto negativo en el nivel de endeudamiento
(prácticamente irreversible) de las mismas. (Carciofi, 1995)
 Desempeño ineficiente de empresas estatales, sumado a la inestabilidad económica del país
alentó la deslegitimación de la participación del Estado en la economía e impulsó el discurso de
repliegue de éste de las actividades económicas directas, lo cual a su vez concordaba con la
visión liberal en ese momento vigente en los organismos financieros internacionales, en los
sectores económicos del mundo desarrollado, y con los grupos y corporaciones de mayor
presión en la sociedad.
 Situación de crisis inflacionaria y fiscal planteaban al gobierno, la necesidad de restablecer
rápidamente el crédito internacional y recuperar la inversión.
 Intención del partido gobernante (Partido justicialista) de mostrar tanto al interior del país como
al exterior la decisión del nuevo gobierno de emprender un fuerte cambio estructural, ganándose
de esa manera la confianza de los organismos financieros e inversores internacionales y dejando
en el pasado la tradición peronista que generaba desconfianza.29.
 Ayuda financiera de organismos financieros al gobierno para emprender las privatizaciones de
las empresas públicas (en especial para afrontar el proceso de reorganización de las empresas
que tuvo como una de sus modalidades la propuesta a los empleados del retiro voluntario).
Los puntos arriba mencionados constituyen algunas de las particularidades que ayudan a entender
la rapidez y desprolijdad que, según la mayoría de los analistas del tema, caracterizó a las primeras
privatizaciones emprendidas en la Argentina (como el caso de la venta de ENTEL y de Aerolíneas
Argentinas). Además, como se verá más adelante, el modo en que se llevan a cabo la transferencia de
empresa públicas al sector privado inflluye de manera significativa en el carácter que asume la
regulación de las mismas.
El caso de la privatización en el sector eléctrico, si bien no fue una de las primeras en llevarse a
cabo, estuvo desde un primer momento contemplada en la ley de Reforma del Estado.

El cambio en el Sector Eléctrico en la Argentina


Para abordar el análisis de la privatización del Sector Eléctrico cabe primero hacer un breve
recorrido de la situación previa del mismo, destacando algunas características.
En el sector eléctrico argentino existían tres empresas importantes integradas verticalmente y bajo
el control del Estado Nacional: Agua y Energía Eléctrica Sociedad del Estado (abarcaba generación,
transmisión y distribución); SEGBA S.A. (abarcaba generación y distribución) e Hidronor S.A.
(generación y distribución). Además, existían varias empresas provinciales que en su mayoría eran
distribuidoras, y una cantidad importante de cooperativas que prestaban servicios de distribución en
pequeñas localidades30.
En lo que respecta al funcionamiento del sistema eléctrico, puede decirse que registraba
problemas muy graves que lo ponían al borde del colapso. La demanda no sólo había aumentado, sino
que había una demanda insatisfecha. Además, el Estado no sólo se encontraba imposibilitado de
aumentar las inversiones necesarias, sino que ya no podía hacerse cargo de manera completa del
mantenimiento mínimo de las capacidades ya instaladas. Otros rasgos que sobresalen remiten a la
ausencia de continuidad de las políticas públicas del sector, así como a la existencia de irregularidades
en los contratos con las empresas contratistas que se traducían en un abuso por parte de éstas y mayores
costos para el sector estatal.
La situación más caótica del sector eléctrico se vivió en el año 1988, cuando el parque térmico
evidenciaba más de un 60% de indisponibilidad y sumado a un año de sequía se imponía la necesidad de
poner en marcha un racionamiento del consumo eléctrico que se tradujo en cortes diarios de hasta cuatro
horas. Posteriormente, debido a mejoras hídricas, la situación se revirtió, pero el sistema continuaba
siendo frágil y era imprescindible tomar medidas.31
Planteada así la necesidad de un cambio en el sector eléctrico, el Congreso Nacional sancionó
hacia fines del año 1991 la ley Nº 24.065 conocida como Marco Regulatorio Eléctrico, la cual delineó
los principales ejes para la transformación del sector. De esta manera se cumplió con el criterio que
después fue sustentado por la Reforma Constitucional del ‘94 (y que además es lo que recomienda la
literatura sobre el tema de regulación de servicios públicos) y que establece la intervención legislativa

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en la formulación de los marcos regulatorios de los servicios privatizados y la importancia de que éstos
sean establecidos previamente al traspaso al sector privado del servicio en cuestión.
Antes de la transferencia al sector privado cada una de las grandes empresas fue sometida a un
proceso de reorganización (previsto en la ley marco) que consistió en su división en unidades de
negocios independientes (unidades de generación, transmisión y distribución), bajo la forma de
sociedades por acciones, en donde el estado Nacional era el tenedor inicial de cien por cien del paquete
accionario. Dichas unidades de negocios debían tener viabilidad económica.
La ley antes mencionada también estableció que las actividades de generación eléctrica operaran
en un sistema competitivo, de esa manera se permitió la entrada de nuevos participantes en el caso de
los operadores térmicos (para la privatización se procedió directamente a la venta de los activos),
mientras que la generación hidroeléctrica está sujeta a concesión ya que el recurso del agua es siempre
propiedad de la Nación y de las Provincias. Con respecto a las actividades de transporte y distribución
eléctrica, fueron dadas en concesión (tal cual lo establecía la ley marco por ser monopolios naturales)
por 95 años a través de una licitación pública internacional del paquete accionario de control, el cual por
ley es indivisible. Asimismo, la ley marco estableció que se le daría prioridad a los trabajadores de las
empresas por medio del Programa de Propiedad Participada.32
La existencia de ciertas características propias de la industria eléctrica, además de las ya
mencionadas, plantearon la necesidad de que la ley marco que rige la actividad del sector estableciera
ciertas disposiciones. Así, la necesidad de igualar la oferta y demanda de manera instantánea y la no
posibilidad de almacenaje del fluido eléctrico condujo a que se deba operar con un centro de despacho
que determine dónde, quién y cuánta electricidad se genera al mismo tiempo. De ahí que se haya fijado
la creación de una entidad encargada del mercado mayorista, la Compañía Administradora del Mercado
Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA) que a su vez es la responsable del Organismo Encargado del
Despacho (OED).
El Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) abastece aproximadamente el 93% de la demanda del
sistema eléctrico del país, mientras que el Mercado Eléctrico Mayorista-Sistema Patagónico (MEMSP)
abarca el 6% de la demanda, y el 1% restante es abastecido por sistemas aislados alejados de los grandes
centros urbanos.33
Para finalizar este punto cabe mencionar que luego de la transformación del Sector eléctrico, y
según la información suministrada por el ENRE (Ente Nacional Regulador de la Electricidad) operan
aproximadamente 45 Generadoras, 11 Autogeneradoras, 31 Distribuidores y 8 Transportistas.
Entre las principales Generadoras de energía eléctrica, dada las zonas que abastecen, se pueden
mencionar: Central Puerto S.A (Capital Federal), Central Costanera S.A (Cap. Fed), Central Dock Sud
S.A (Gran Buenos Aires), Hidroeléctrica El Chocón (Pcia. Río Negro), Central Hidroeléctrica
Binacional Yacyretá (no privatizada). En lo que respecta a las empresas Transportadoras se puede
mencionar: Transener S.A; Transnoa S.A (Noroeste argentino); Transnea S.A. (Noreste argentino);
Transpa S.A. (Patagonia argentina). Por último, entre las principales Distribuidoras se encuentran:
Edesur S.A.(abarca zona sur de capital Federal y 10 partidos de la Pcia. Bs. As.); Edenor S.A. (abarca
Zona Norte de Cap. Fed. y 14 partidos de la Pcia. de Bs. As).

Regulación de Servicios Públicos: aspectos generales


La transferencia de los servicios públicos al sector privado no implicó un posterior
desentendimiento del Estado. Por el contrario, ese proceso planteó al Estado nuevas encrucijadas
relacionadas principalmente con el carácter público de los servicios privatizados y con la existencia de
ciertas fallas del mercado (existencia de rendimientos decrecientes o economías de escala que conducen
a monopolios naturales34) debido a las limitaciones tecnológicas que presentan ciertas industrias. En este
último caso, al no existir condiciones competitivas, aparece la posibilidad de un abuso por parte de los
oferentes, que puede afectar negativamente la eficiencia en la asignación de los recursos, la
competitividad de la industria y el bienestar de los consumidores. De esa manera, se hace necesario la
intervención del Estado a través de su acción reguladora.
En este punto resulta importante tener presente que el término regulación puede ser entendida
de muchas maneras. La forma en la cual el Estado solía regular la actividad económica en décadas
pasadas, consistía generalmente en el establecimiento de reglas encaminadas a corregir o preservar
ciertos desequilibrios económicos o sociales, como por ejemplo las medidas referentes a los niveles de
las importaciones a través de restricciones arancelarias, la fijación de precios máximos o tasas de
interés, etc. En esos casos existía un “interés público o social”, pero no un “servicio público.” 35
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A partir del proceso de reformas estructurales, la regulación asume otras características. El
Estado ahora regula en la medida en que ejerce una función de contralor de actividades transferidas al
sector privado. El motivo de ese control, en el caso de los servicios públicos, se relaciona con la
intención de crear condiciones asimilables a las de competencia perfecta de mercado, en sectores
productivos que suelen presentarse como monopolios naturales, con el objetivo de garantizar una mejor
eficiencia en la producción y asignación de ciertos servicios y que eso se traduzca en mejores niveles de
calidad para los usuarios. Como afirman algunos autores, lo importante es entregar incentivos correctos
que promuevan la eficiencia, es decir que el Estado debería “obligar a los directivos de las empresas
prestadoras a actuar con la misma eficacia con que tendrían que hacerlo si actuaran en el mercado” 36 Un
rasgo interesante para destacar es que casi toda la literatura sobre el tema coincide en señalar que las
situaciones de regulación son siempre suboptimas ya que la competencia perfecta es la situación ideal.
La capacidad de regulación del Estado, requiere la existencia de un marco regulador y normativo
adecuado, equipos técnicos de alto nivel y una institucionalidad que garantice la efectividad del
regulador37. De esa manera se puede entender más específicamente que la acción reguladora abarca
tanto una función de regulación de ciertas actividades, como así también de control. La primera por
medio del establecimiento de un marco regulatorio y la segunda a través de la conformación de
organismos encargados de hacer cumplir lo fijado por dichos marcos.
Al plantearse la necesidad de una acción reguladora de los servicios públicos privatizados por
parte del Estado, aparece inmediatamente el interrogante acerca de cuáles son los mecanismos que
podrían emplearse para llevar a cabo dicha función de la forma más eficiente y de manera que se proteja
los derechos de los usuarios que son la parte más débil (ya que por lo general son un público cautivo).
La literatura sobre la materia suele presentar varias alternativas:
 Vigilancia de las empresas a través de leyes o agencias antimonopólica que penaliza cualquier
desviación de las conductas consideradas aceptables.
 Regulación y control a través de Agencias Reguladoras indepenndientes
 Regulación tarifaria por Tasa de Retorno: según este mecanismo se fija una tasa de retorno
máxima sobre el capital. Así cuando una compañía desea modificar los precios debe hacer una
solicitud al regulador, habiendo antes calculado los costos de operación del capital. El regulador
audita esa información y establece si se está cumpliendo con la tasa de retorno pautada. Este
mecanismo, utilizado mucho tiempo en Estados Unidos, entró en desuso ya que no genera
incentivos para bajar costos y por tal motivo podría propiciar ineficiencias en la operación y
falta de inversión.38
 Regulación por precios (price-cap regulation o IPC-X-): consiste en el establecimiento, a través
de un determinado cuadro tarifario, ajustable en base a la evolución del Indice de Precios al
Consumidor menos un valor acordado X (representa una estimación ex ante de los aumentos de
eficiencia de la empresa). El IPC-X- garantiza que el aumento medio de los precios regulados
sea menor que la tasa de inflación interna, permitiendo la disminución progresiva de la tarifa en
términos reales, y siendo además un incentivo para la innovación y la reducción de costos.
Asimismo, se considera que este mecanismo plantea menos dificultades para la búsqueda de
información. Por el contrario, la regulación a través de precios plantea inconvenientes en
contextos económicos inestables en donde hay gran variación de precios.39
 Modelo de empresa eficiente: se establece un sistema de techo de precios de acuerdo a una meta
de rentabilidad sobre los costos y capital de una empresa modelo eficiente con capacidad
adaptada a la demanda.
 Regulación Conjunta (Yardstick regulation): propone un esquema de “competencia por
comparación” en la cual las diferentes empresas del sector son reguladas por iguales niveles de
precios.
Un aspecto clave que sobresale en el tema de la regulación y control es la relación “Principal-
Agente” que subyace a esta problemática. Esta relación implica la existencia de un actor (como
Principal o mandante) que delega en otro (el agente o mandatario) la realización de una determinada
tarea. Dicha relación, en el caso de la regulación de los Servicios públicos privatizados puede ser
abordada desde varias perspectivas: una que remita a la relación ciudadano-agencia contralora estatal,
otra que tenga en cuenta la relación Estado-agencia contralora y una última perspectiva que tenga en
cuenta la relación entre ciudadano y Estado.
Las relaciones arriba mencionadas, dadas sus características, pueden dar lugar a diferentes
situaciones entre las que se encuentran: “asimetrías de información”(en donde un actor, principal, está
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en desventaja respecto a otro, el agente, en cuanto al acceso a la información y a su uso), “capturas” 40
(de la agencias de regulación por parte de los operadores regulados), “cooptación bifronte” 41 (alude a la
persistente influencia del Poder político sobre las agencias reguladoras independientes).
Otros aspectos relevantes vinculados a la Regulación de los servicios públicos, son las
“informalidades,” la ubicación institucional de las agencias reguladoras, mecanismos de “voz” o
“salida” para los usuarios-ciudadanos, el diseño del marco regulatorio (cuestiones referentes a
instrumentos de regulación, régimen y control tarifario, garantías de condiciones de competencia, etc).
En los siguientes apartados se intentará dar cuenta, teniendo en cuenta los aspectos aquí
señalados, las modalidades particulares que asume la regulación del Sector eléctrico en Chile y en la
Argentina.

La Regulación en Chile: el sector eléctrico


Anteriormente, cuando se presentó de forma general los aspectos relevantes de la regulación, se
hizo alusión a los marcos regulatorios. En Chile, con anterioridad al inicio de las privatizaciones, cada
sector público tenía su propio cuerpo regulatorio. Si bien la literatura considera como beneficioso la
existencia de tales cuerpos con anterioridad a la transferencia al sector privado de los servicios públicos,
es necesario conocer cuáles son verdaderamente las características de dichos órganos.
En ninguna de las dos rondas de privatizaciones que caracterizaron al caso chileno se
crearon nuevos tipos de organismos que tuvieran como objetivo supervisar el comportamiento de las
empresas a privatizar. Sin embargo, debe mencionarse que a muchas de las agencias ya existentes se le
encomendaron nuevas tareas o fueron reforzadas. Así, el modelo existente en Chile se basa
esencialmente en entidades reguladoras (superintendencias, subsecretaría o comisiones) ligadas o
dependientes de los ministerios.42 Sin duda, esta ausencia de una agencia u órgano de control
independiente plantea interrogantes. Si bien los alcances del presente estudio no permiten establecer un
motivo contundunte respecto a esa situación, no se puede dejar de lado los rasgos tradicionales con los
cuales siempre se asocia a los organismos estatales y a la Administración pública en particular. A esta
última se la suele destacar por su carácter profesional y jerárquico de organización sobre la base de un
control centralizado. En los últimos años, sin embargo, se han tomado medidas orientadas a combinar un
control centralizado y rígido de los recursos con una implementación descentralizada (sobre todo en lo
referente al control macroeconómico)43
En el sector eléctrico se estableció, en el año 1978, la Comisión Nacional de Energía (CNE) y en
el año 1985 fue creada la Superintendencia de Servicios Eléctricos y Combustibles (recuérdese que la
privatización se inició en el año 1987). El primero de los organismos mencionados está compuesto por
siete ministros (de los cuales tres son funcionarios políticos, al igual que su Presidente) y tiene a su
cargo el cálculo de tasas sobre el sector, así como también el desarrollo de planes de mediano y largo
plazo para el sector en cuestión. Además, lleva a cabo estudios que luego son utilizados por el ministro
de economía. El segundo de los organismos referidos, que depende administrativamente del Ministerio
de Economía, tiene a su cargo no sólo el otorgamiento de licencias a las compañías, sino también el
monitoreo de la calidad de los servicios prestados.44
Quedan así a la vista algunos posibles problemas que ese diseño institucional puede presentar.
Uno de ellos se vincula con la dependencia de los organismos reguladores (principalmente la
Superintendencia de servicios eléctricos y combustibles) respecto al poder político, lo cual facilita la
captura política o lo que algunos autores llaman “cooptación Bifronte”. En esos casos se pueden
producir pérdida de autonomía, inestabilidad en las políticas tomadas para el sector ante los cambios de
gobierno, dificultades para la toma de decisiones por parte del regulador ya que su organismo no tiene
independencia presupuestaria. Respecto de la cuestión de la inestabilidad de los miembros de los
órganos contralores que dependen de ministerios u otras áreas políticas, suele recomendarse que el
nombramiento de los mismos no coincida con los recambios políticos tras las elecciones del Poder
ejecutivo, ni que tampoco puedan ser removidos por la Autoridad política de turno.45
En relación a la legislación en materia regualtoria, cabe mencionar que en el año 1973 el Sistema
antimonopolio fue modificado, introduciéndose nueva legislación sobre la materia. Un ejemplo de ellos
es el hecho de que la ley menciona al reparto de cuotas de producción o de mercado y a los proyectos
de fijación de precios como actos que están en contra de la competencia. Los organismos anti-
monopolio consisten en una Fiscalía General de Asuntos Económicos (depende de la Presidencia )y dos
comisiones anti-monopolio ( Comisión Preventiva Central y la Comisión Resolutiva que está integrada
por cinco miembros). Además, existen Comisiones Preventivas en cada una de las Regiones. 46
70
El marco regulatorio establece la competencia en la generación de energía y en el suministro a los
grandes usuarios, mientras que las actividades de transmisión y distribución de energía son considerados
monopolios naturales y por ende son objeto de regulación. Sin embargo, la firma dominante del Sistema
Central Interconectado (SIC) y sus afiliadas proveían más del 65% de la energía generada, posee una red
de transmisión (a través de una subsidiaria) y su firma controlante (ENERSIS) posee la compañía de
distribución más grande y que concentra alrededor del 50% de la demanda de distribución en el área del
SIC.
Una estructura en la cual existe un holding que posee la compañía de distribución más grande del
país y controla a la compañía de generación más importante, la cual a su vez posee una red de transporte
constituye una situación que puede ser incluida dentro del concepto de “integración vertical”. Esto
remite al caso en que una misma empresa controla la operación de varias etapas en aquellas industrias
en donde existen segmentos con características de monopolio natural y otros que actúan en condiciones
de competencia. Tales situaciones pueden generar escenarios en los cuales la empresa integrada
verticalmente aproveche su posición en el segmento monopólico para discriminar en su favor a las que
operan en el segmento competitivo o aquellas que quieran ingresar a ese mercado. ENERSIS controla
ENDESA (generación) y las compañías de distribución (CHILECTRA y Río Maipo) que operan en el
área de Santiago de Chile. Además, la compañía generadora dominante, posee derechos de propiedad de
recursos de agua de los proyectos más importantes. Esto implica que por medio de la postergación de
tales proyectos, la empresa puede obtener rentas significativas sobre la capacidad existente.47
En este punto es interesante destacar que la empresa ENDESA Chile, según información
suministrada por el ENRE, controla empresas que son accionistas mayoritarios de Compañías de
distribución (el principal accionista de EDESUR es una empresa controlada por CHILECTRA),
generadoras de energía en la Argentina como el caso de HIDROINVES S.A ,que a su vez es accionista
mayoritario de otra generadora como es la HIDROELECTRICA EL CHOCON. El dato más
sorprendente es que la Empresa Nacional de Electricidad S.A. (principal accionista de la generadoras
ENDESA ARGENTINA S.A.; Central Costanera S.A.) adquirió en el mes de abril de 1999 el control
de la sociedad chilena ENERSIS Chile. (ver anexo)
A través del anterior recorrido, por demás confuso, se puede ver que tanto los organismos anti-
monopolio como las agencias dependientes de los ministerios no cumplieron correctamente con su
función de evitar situaciones de integración vertical (especialmente entre el segmento de generación y
distribución) que afectan la competencia, favorecen la concentración del capital y que terminan
perjudicando a los pequeños usuarios que constituyen un público cautivo, cuyos derechos no son
correctamente defendidos por quienes están a cargo de dicha tarea.
Con respecto a tipo de regulación empleada para las tarifas, se puede decir que Chile adoptó el
modelo de empresa eficiente. Según algunos analistas, este método presentó grandes dificultades en el
sector eléctrico entre 1992 y 1996 ya que las empresas reguladas utilizan muchos recursos para influir,
sobre todo a través de los grupos de inversionistas institucionales (como las AFPs) y a través
deacusaciones de discrecionalidad con el objeto de paralizar la fijación tarifaria. En esas circunstancias
de conflicto, el gobierno se ve obligado a negociar para evitar que empeore la situación o que ésta cause
efectos negativos sobre otros sectores (financieros o inversionistas). En definitiva, tales negociaciones
conllevan a satisfacer las demandas de las empresas reguladas48.

La Regulación en la Argentina: el sector eléctrico


En la Argentina, a diferencia de Chile, con la puesta en marcha del proceso de privatizaciones
surgió un nuevo tipo de organismo de control: los Entes Reguladores. Pese a lo significativo de esta
innovación y a lo normalmente aconsejado por los especialistas de la materia, en la mayoría de los casos
los mencionados organismos comenzaron a entrar en vigencia con posterioridad a la transferencia de las
empresas al sector privado.
El caso del Ente Nacional Regulador de la Electricidad constituyó una novedad en relación a
otros órganos de control que le precedieron (como la Comisión Nacional de Telecomunicaciones y
actual Comisión Nacional de Comunicaciones) ya que su creación y funciones estaban contempladas en
la ley marco Nº 24.065 del año 1992 que estableció la privatización de las empresas estatales del sector
eléctrico, y fijó los objetivos de la política nacional en materia de abastecimiento, transporte y
distribución de electricidad. Si bien según la ley que le da origen, el ENRE debía ser puesto en
funcionamiento en un plazo de 60 días, la demora en reglamentar la ley pospuso en más de un año la
conformación del organismo y con posterioridad a la concesión de las áreas de distribución.49
71
La ubicación institucional de los organismos de control es un aspecto que no debe ser dejado de
lado. Así, la ley marco estableció que el ENRE es un organismo autárquico en el ámbito de la Secretaría
de Energía del Ministerio de Economía) y con plena capacidad jurídica para actuar en temas de
vinculados con el derecho público y privado. Entre sus facultades se encuentran50:
 Controlar la prestación de los servicios de acuerdo con la ley y con las obligaciones dispuestas
con los contratos de concesión. Es importante señalar que en materia de supervisión, regulación
y control del mercado eléctrico abarca a todo el sector, y su jurisdicción en lo relativo a la
producción y transporte de energía a la totalidad del país. En cuanto a la distribución, el ENRE
sólo se encarga de las áreas de EDESUR, EDENOR y EDELAP.
 Resolver los conflictos entre la partes del sistema.
 Dictar los reglamentos a los cuales deben ajustarse los productores, transportistas, distribuidores
y usuarios.
 Prevenir conductas anticompetitivas, monopólicas o discriminatorias entre los participantes. El
art. 31 de la ley marco establece que el Ente debe evitar la integración vertical. Respecto a este
punto debe recordarse la situación descripta en el caso Chileno, ya que está relacionada con el
caso de Integración vertical en la Argentina (Ver Anexo).
 Establecer las bases para el cálculo de tarifas. El mecanismo utilizado combina características
de regulación por tasa de retorno y por precios. Así se fijaron tarifas iniciales que le permitieron
a los distribuidores una tasa de rentabilidad elevada, además de un factor de ajuste destinado a
estimular la eficiencia y las inversiones en la construcción, operación y mantenimiento. Esta
característica aparentemente adecuada para lograr eficiencia y buena calidad de servicio se puso
en duda y en debate cuando a comienzos de este año un gran sector de la Ciudad de Buenos
Aires sufrió prolongados cortes. En ese caso, si bien se estaban llevando adelante inversiones,
hubo claras fallas de la calidad de los materiales utilizados (cables baja calidad de la empresa
subcontratista Pirelli), así como también de los sistemas de seguridad.
 Reglamentar el procedimiento para la aplicación de sanciones. En este aspecto, el caso del corte
de luz causado por una falla en una Subestación de EDESUR, tambíen hizo tambalear las
decisiones de sanción de la empresa ya que ésta se negó en un primer momento a aceptar los
montos que no estuvieran de acuerdo con lo establecido en el contrato de concesión. Además
tuvieron injerencia autoridades políticas que presionaban en diferentes direcciones, no
respetando la autoridad del regulador.
Otro aspecto interesante está relacionado con la modalidad de conformación de los organismos
reguladores, ya que puede proporcionar evidencias sobre la autonomía con la que actúan en los mismos.
ENRE está dirigido y administrado por un directorio conformado por cinco miembros, de los cuales uno
es presidente y otro es vicepresidente. Todos los integrantes son designados por el Poder Ejecutivo
Nacional, aunque dos de ellos a propuesta del Consejo Federal de la Energía Eléctrica. Esta situación
podría crear oportunidades de “ccoptación Bifronte”. Sin embargo, como paso previo a la designación
y/o remoción de sus cargos debe darse intervención a una comisión especial del Congreso (con
participación de ambas cámaras) que deberá emitir un dictamen no vinculante a la Administración
Central.51Asimismo, hay ciertas condiciones para poder ser miembro del directorio como por ejemplo:
no ser propietario, ni tener ninguna clase de interés con las empresas del sector, ni en sus controladas o
controlantes. Este punto es de gran importancia ya que está vinculado con el objetivo de evitar cualquier
posibilidad de “captura”52
En cuanto al financiamiento, en ENRE elabora su propio presupuesto y sus recursos se forman de
la siguiente manera: tasa de inspección y control que abonan los productores, transportistas y
distribuidores. Dicha tasa es fijada es fijada con los ingresos brutos del año anterior de cada uno de ellos.
También recibe ingresos que le puedan corresponder por alguna ley o por multas aplicadas y los
beneficios resultantes de la gestión de sus propios fondos. 53 Aquí hay destacar que si el Ente recibe
fondos se y financia por una tasa calculada en base a las ganancia de los actores del sector, entonces
tendrá incentivos para garantizar la obtención de elevados beneficios por parte de las empresas, lo cual
podría significar una pérdida de incentivo para el control de los niveles de inversión y de calidad
estipulados. En cuanto a las sanciones, se puede decir que hasta 1994 las sanciones más importantes
fueron aplicadas a las empresas Edesur y Edenor, las cuales pagaron aproximadamente ocho millones
de pesos por incumplimiento de las normas de calidad del producto y del servicio técnico.54
Otro tema a tener en cuenta es el de los usuarios ya que éstos no sólo suelen ser un público
cautivo, sino que no es probable que actúen de manera colectiva. Además, dada su condición
72
generalmente están en desventaja en lo que respecta a las asimetrías de información (ya sea en relación a
los reguladores o a las empresas prestadoras de Servicios). Así, ya que en el caso del sector eléctrico las
oportunidades de utilizar mecanismos de “salida”(es decir optar por otro prestador de servicio en el
mercado) es fundamental la existencia de adecuados canales de expresión de demandas y opiniones
(mecanismos de Voz). El ENRE, como todos los Entes tiene la obligación de proteger los derechos de
los usuarios (art. 2 de la ley 24.065) que implica no sólo a los actuales usuarios, sino también a las
generaciones futuras. Asimismo, la ley marco establece la necesidad de tratamiento de ciertos temas
mediante el procedimiento de la Audiencia Pública, quedando a cargo del Ente Regulador la
organización de dicho régimen de audiencias. La práctica de esas audiencias pretende articular la
participación de los diferentes sectores sociales en el proceso de toma de decisiones por las cuales serán
posteriormente afectados55
Finalmente hay que destacar la instancia de la Defensoría del Pueblo introducida en la última
reforma Constitucional. Dicha instancia a jugado un rol muy importante en el incidente de comienzos de
año durante los cortes de electricidad.

Consideraciones Finales.56
A lo largo del recorrido se pudo observar cómo la forma de participación del Estado ha cambiado
y fundamentalmente, que esa transformación no ha sido un fenómeno particular de la Argentina, sino
que por el contrario, se vinculó a una reformulación del rol del Estado en la sociedad. Así, un primer
punto que se puede resaltar es el hecho de que el Estado no ha desaparecido, sino que sigue participando
en las interacciones sociales y económicas pero de otra manera. Ya no estamos frente a un Estado
productor y proveedor de bienes y servicios, sino frente a un Estado Regulador.
La modalidad en la que los Estados abandonaron su rol de productor ha tenido similitudes entre
los distintos países (las llamadas Políticas de Privatizaciones), pero también diferencias que dan cuenta
de las particularidades sociales de cada uno. Así, en los casos de Argentina y Chile se pudo observar
cómo en ambos países los Regímenes militares tenían la intención de realizar reformas estructurales
alentados por sectores liberales. Sin embargo, el desarrollo de tales reformas no se dio de igual manera.
En el caso chileno fue el régimen que tomó el poder en el año 1973 el que llevó adelante casi todo el
proceso. En el caso de la Argentina, fue el gobierno democrático de Carlos Menem el que puso en
marcha definitivamente la Reforma del Estado, luego de un fracasado intento de Raúl Alfonsín y ante
un panorama de Crisis Hiperinflacionaria.
El período de tiempo en que se implemtó la política de privatizaciones es también destacable. En
Chile, el proceso de privatizaciones no sólo fue más largo que el argentino, sino que consistió en dos
fases que registraron diferencias en cuanto a la transparencia de procedimientos y a las características de
las empresas privatizadas. En el caso argentino, si bien se nota una mayor transparencia a medida que el
proceso de repliegue del Estado se fue afianzando, no hubo diferencias en cuanto al carácter de las
empresas a privatizar (“estratégicas”). Esto se relaciona con el tipo de Gobierno que llevó a cabo la
reforma estatal.
El carácter que asumió la regulación de las empresas privatizadas, también fue particular en los
casos de Argentina y Chile. El último, pionero a nivel mundial en algunas privatizaciones, no produjo
cambios significativos en cuanto a los tipos de organismos encargados de la tarea de contralor. Más
bien, podría pensarse que continuó con su perfil administrativo predominantemente centralizado. Lo que
sí hubo fue una adecuación de la legislación y de los objetivos de los organismos. En el caso de la
Argentina, las privatizaciones y la necesidad de su regulación implicaron la adopción de un nuevo tipo
de organismos de control, los Entes Reguladores, los cuales en muchas ocasiones no logran funcionar de
acuerdo a su “esencia” (carácter autárquico).
El caso de la transformación del sector eléctrico en Chile y en Argentina ha servido de ejemplo
para reflejar las diferentes modalidades de regulación. Asimismo, se ha podido observar cómo las
características que asumieron los procesos de privatizaciones de los paóses analizados, han influido en
los rasgos que definen al nuevo rol regulador del Estado, como así también en la capacidad de éste para
ponerlos en práctica. Ambos países comparten ciertas dificultades como el garantizar condiciones de
competitividad (debido a la Integración Vertical) y tener organismos de control que son objeto de
posibles presiones por parte de las autoridades políticas de turno.
En lo que respecta a los canales de participación y de voz, se puede establecer una diferencia
entre ambos países. En la Argentina los usuarios tienen mayores posibilidades para canalizar sus
demandas (aunque sea a nivel formal) que los usuarios chilenos.
73
De todas formas, se debe tener presente que la Regulación no es una práctica acabada. Es, por el
contrario, un producto de las relaciones sociales (lo cual implica cuestiones sociales, económicas y
políticas)y en tanto tal puede cambiar. Por lo tanto, no es imposible que se produzcan fenómenos de
aprendizaje institucional que estimulen prácticas que tiendan al logro de un control eficiente de los
servicios públicos privatizados y que éstos se traduzcan en beneficios para los usuarios. Cabe sin
embargo mencionar, como un aspecto negativo, el hecho de que los comportamientos de tipo informal
(prácticas y comportamientos) suelen cristalizarse e “institucionalizarse” en la medida en que no son
rápidamente modificados.
Finalmente, uno de los puntos fundamentales que debe ser siempre retomado y profundizado
(aunque desde ya exceda los objetivos de esta presentación) es que el tema de los alcances del control de
los servicios públicos privatizados, como un nuevo rol del Estado, no debe ser examinado como un
aspecto esencialmente administrativo. Por el contrario, los marcados déficit y límites de la Regulación
nos debe impulsar a reflexionar sobre la problemática más general y controvertida de la Calidad de las
Democracias recientemente reinstauradas en latinoamérica. Es en este sentido, los actuales debates de la
Política Comparada acerca de la presencia de Democracias informalmente institucionalizadas,57 suscitan
un profundo interés y nos recuerdan que el problema en cuestión es también político.

Bibliografía Consultada:
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Telecomunicaciones, Electricidad y Agua en América Latina. Ed. CLAD. Eudeba. Buenos Aires,
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participan en el sector eléctrico, suministrada por el ENRE (Ente Nacional Regulador de la
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74
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Arriagada, Genaro: Por la Razón o la Fuerza, Chile bajo Pinochet. Editorial Sudamericana. Santiago
de Chile. Junio, 1998.

Notas

75
La Regulación de los Servicios Públicos de Transporte Automotor de Pasajeros en el
Area Metropolitana de Buenos Aires

La contribución de la información contable de las empresas operadoras al control y la


regulación por el organismo competente 1

Graciela Dawidowski 2

Prólogo
Haber centrado la atención de la investigación en una de las herramientas de gestión que
utiliza el Estado en el cumplimiento de sus funciones, no ha sido un objetivo caprichoso.
Se motiva en la convicción sobre la urgente necesidad de precisar los instrumentos y de
aportar a su fortalecimiento, como forma privilegiada de impulsar los resultados esperados que
permitan mejorar el descontento social sobre la capacidad de respuesta de las instituciones de
gobierno.
También se funda en el convencimiento sobre la utilidad de profundizar en ellos, como vía de
contribución a la transparencia de la acción del Estado para perfeccionar los medios de control sobre
la administración pública, induciendo la producción de mejores servicios y regulaciones en favor de la
ciudadanía.
El enfoque analítico utilizado y la aplicación de indicadores de desempeño tampoco han sido
casuales. Por el contrario, han tenido en cuenta que los resultados de la gestión pública requieren
alinear la herramienta utilizada a los objetivos de política pública que se determinan para cada caso en
particular. En consecuencia la investigación incorporó el alineamiento de la herramienta a los
objetivos de política pública, como una elección que también alerta sobre usos que puedan constituir
una excusa perfecta para aplicaciones estériles o sesgadas.
Haber profundizado en el ámbito del control y la regulación de los servicios públicos de
transporte automotor de pasajeros prestados bajo jurisdicción nacional en la región metropolitana de
Buenos Aires, reconoce la relevancia de las prestaciones en la vida cotidiana de la población
considerando que permiten asegurar las conectividades que satisfacen las necesidades básicas de
educación, asistencia sanitaria y trabajo.
La elección de la contabilidad como objeto de investigación respondió a la importancia que
tiene en toda organización como herramienta eficaz para contribuir en el proceso de toma de
decisiones, y también ha tenido como objetivo evitar que sean instaladas limitaciones de sus naturales
capacidades.
Finalmente el trabajo realizado responde un profundo interés y a una indeclinable vocación de
contribuir en el logro de aceptables niveles de eficacia de la gestión pública, que puedan colocar a la
administración pública en aquel espacio tan reclamado y deseado por la sociedad de producción de
resultados efectivos, que permitan revertir la percepción pública de un Estado incapaz.

Capítulo I - Introducción

1.1 El tema
Por muy diversas razones los gobiernos latinoamericanos se hicieron cargo a lo largo de su
historia de la producción y prestación de gran cantidad de bienes y servicios. La Argentina adoptó a
partir del período de posguerra, al igual que la mayoría de los países del mundo, la propiedad estatal
como forma de proveer la casi totalidad de los servicios públicos esenciales. Este modo de
intervención del Estado en la economía se modificó profundamente con las reformas instaladas a
partir de los años noventa. El Estado dejó de prestar mayoritariamente los servicios públicos por sí
mismo58. Los dejó de operar en forma directa y pasó a prestarlos a través de empresas privadas a

1
Tesis de Maestría en Administración Publica, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires, defendida y
aprobada con distinción en diciembre 2007. Director de la Tesis Dr. Pedro E. Andrieu
2
Profesora Adjunta int., Cátedra de Honor de Administración Publica, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de
Buenos Aires; Magíster en Administración Publica y Cont. Publico, FCE UBA
77
quienes sujeta a mecanismos indirectos de regulación, que por naturaleza persiguen obtener
rentabilidad.
El proceso corresponde a un momento y contexto internacional en el cual se reconocía una
crisis del Estado y la necesidad de su reforma para hacerlo más ágil, flexible, eficiente y responsable
ante la sociedad. En los inicios del proceso de reformas existió un relativo consenso sobre la
necesidad de privatizar. Se advirtió su conveniencia considerando en primer término, la situación de
crisis fiscal que afectaba a las economías, y en segundo término la mayor eficiencia y menor
subordinación a factores políticos de las empresas privadas (Bresser Pereira, L. C., 1995)
En Argentina, la transferencia de empresas de servicios públicos al sector privado se inició en
el año 1989 con la sanción de las leyes N° 23.696 de Reforma del Estado y N° 23.697 de Emergencia
Económica, que concretaron las llamadas “reformas de primera generación”. Estas reformas
comprendieron los procesos de privatización de empresas públicas, tercerización de servicios y
desregulación de la economía.
…el Estado deja de hacer “algo” (Vg. producir bienes, prestar servicios, regular el
comportamiento de ciertos actores) siendo reemplazado en su ejecución por un tercero (incluyendo a
la “mano invisible” del mercado) (Oszlak, O., 1999a, p 4)
La privatización de las empresas prestatarias de servicios públicos cuyo titular era el Estado
Nacional, fue una componente central del proceso de reformas. Significó un cambio profundo del rol
del Estado y dio lugar al nacimiento de una nueva competencia del sector público. Se trata del control
y la regulación económica de los servicios públicos monopólicos, que se constituyó en una nueva
función que la gestión pública debió desarrollar.
El único sector de la producción de bienes y servicios para el mercado donde puede haber
dudas legítimas sobre la conveniencia de privatizar es el de los monopolios naturales. En éstos para
poderlos privatizar, es necesario establecer agencias reguladoras autónomas, que sean capaces de
imponer los precios que prevalecerían si hubiese mercado (Bresser Pereira, L. C., 1995, p 529)
Las reformas institucionalizaron la decisión de abandonar el papel del Estado como
empresario, y la de posicionarlo en el rol de diseñador de políticas, regulador de actividades
esenciales y fiscalizador del desenvolvimiento de las mismas. El reconocimiento de la necesidad de la
reforma para fortalecerlo y hacerlo más ágil, flexible, eficiente y responsable ante la sociedad, tuvo
implícito el deseo de los reformadores de implementar el nuevo rol mediante herramientas eficaces
que permitieran alcanzar los objetivos fijados, y en consecuencia diferenciaran la nueva etapa de las
anteriores por la efectividad de la acción del Estado.
No obstante, debe señalarse que la debilidad en la implementación de las políticas para
instalar el nuevo rol del Estado como regulador de los servicios públicos y fiscalizador de su
desenvolvimiento, ha sido una característica de la década de los noventa, aunque no exclusiva.
También las etapas anteriores, donde los servicios los proveía el Estado en forma directa se
destacaron por la significativa debilidad de las políticas implementadas, que se tradujeron en el alto
grado de inefectividad que caracterizó a las empresas públicas.
La investigación estuvo dirigida a estudiar el caso de los servicios públicos de transporte
automotor de pasajeros prestados en el Área Metropolitana de Buenos Aires bajo la jurisdicción del
Estado Nacional, que presenta como una particularidad distintiva respecto a la mayoría de los
servicios públicos, que la propiedad estatal no ha sido la forma esencial de su provisión pública. Por el
contrario, desde el inicio de las prestaciones a principios del siglo XX la característica principal ha
sido su operación privada. Al momento de la reforma del Estado iniciada en el año 1989, los
servicios también se encontraban operados por empresas privadas. En consecuencia, la privatización
no ha sido necesaria y las reformas alcanzaron los otros ejes centrales del programa y comprendieron
la desregulación económica y la tercerización de servicios. Sin embargo, el nuevo rol del Estado que
llegó a rango constitucional asegurando la provisión eficiente de los servicios públicos, supuso que en
el control y la regulación de estos servicios esenciales que se encontraban operados por empresas
privadas, se aplicaran eficaces herramientas de gestión pública.
El trabajo que expone el presente informe aborda como problema la débil implementación de
las políticas públicas iniciadas en la década de los noventa, para asegurar el adecuado control y la
regulación económica de las empresas privadas que prestan los servicios públicos de transporte
automotor de pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires concesionados por el Estado
Nacional. La investigación ha centrado su atención en una de las herramientas de gestión que el
Estado utilizó para monitorear el desempeño económico, financiero y operativo de las empresas. En

78
particular profundiza en el uso que ha hecho de la contabilidad para asegurar sus objetivos de control
y regulación, considerando que su relevancia e importancia se deriva del rol que tiene en toda
organización como herramienta eficaz que contribuye en el proceso de toma de decisiones.

1.2 El problema
La calidad y la transparencia del control y la regulación de los servicios públicos privatizados
en la década de los noventa llevado a cabo por el Estado, son dos atributos que en la actualidad se
encuentran seriamente cuestionados.
…La cuestión de los déficit regulatorios de los servicios públicos se remonta al proceso
mismo de privatización de los años 90…(…)…Esta situación es producto de una concepción política
y económica que asignaba a la regulación estatal un papel muy secundario, por temor a que la
injerencia pública excesiva entorpeciera a la actividad privada. Coherente con esta perspectiva, los
entes han sido dotados de una acotada capacidad y autonomía para controlar la operatoria de las
grandes empresas prestadoras….(Diario Clarín, 2001)
...En principio, la brecha entre el "deber ser" de la regulación de los servicios públicos y el
funcionamiento de la estructura regulatoria en la Argentina no puede interpretarse solamente como
resultado de déficit técnicos. Fundamentalmente, la ausencia de un esquema regulatorio sólido habla
de la capacidad política de los nuevos operadores de los servicios (Fólder, R. y A. López, 2006)
Una de las carencias principales sufrida por el Estado en sus funciones, y que ha contribuido
con la exigua calidad y transparencia de la gestión desarrollada, ha sido el déficit informativo acerca
del desempeño y desenvolvimiento económico de los concesionarios de los servicios públicos.
Algunos autores señalan que:
...uno de los insumos clave para el ejercicio del control y uno de los puntos críticos de la
relación regulador-regulado, es la información sobre el desempeño empresario. Si bien la
disponibilidad de información no garantiza la efectividad del control, su carencia es un impedimento
indudable (...) Diversos autores coinciden en señalar que la falta de información es uno de los
problemas más agudos que enfrentan los organismos de regulación.. (Oszlak, O., R. Felder y K.
Forcinito, 2000)
El control y la regulación de los servicios públicos que fueron privatizados en el proceso de
reforma iniciado en 1989 con la ley N° 23.696, se estructuró mediante la creación de nuevos
organismos con competencia específica. El Estado concentró su accionar en la regulación de la
actividad y en el control de las empresas concesionadas privadas, en salvaguarda de los intereses de
los usuarios. Para estas funciones se crearon en la órbita del poder ejecutivo nacional organismos de
tipo autárquicos, con plena capacidad jurídica y carácter técnico.
Estas nuevas funciones del Estado fueron aseguradas con rango constitucional en la reforma
que la Convención Constituyente dictó en el año 1994, mediante la incorporación a la Carta Magna de
los nuevos derechos y garantías que consagra el artículo 42. El artículo es muy amplio y comienza
haciendo hincapié en los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios en general.
Entre otros derechos, garantiza en particular a los consumidores y usuarios en la relación de consumo,
el de protección de sus intereses económicos y el derecho a una información adecuada y veraz.
También impone a las autoridades la obligación de proveer la protección de esos derechos, como
también la de controlar los monopolios naturales y legales, asegurar la calidad y eficiencia de los
servicios públicos, y proveer a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los
mercados. Finalmente determina que la legislación deberá establecer los marcos regulatorios de los
servicios públicos de competencia nacional, y deberá prever la participación de las asociaciones de
consumidores y usuarios en los organismos de control.
Los nuevos organismos se diseñaron como instrumentos de alta capacidad para permitir a la
administración pública asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas en la reforma
constitucional
En los marcos regulatorios que se dictaron para cada actividad privatizada, en general se
especificó en forma precisa la obligación de los nuevos entes de fiscalizar, controlar y regular las
actividades de las nuevas empresas operadoras Por ejemplo, en el caso de la provisión de energía
eléctrica y de gas59, se destacan como obligaciones de los nuevos organismos entre otras, las
siguientes acciones que se han considerado necesarias para el cumplimiento de los objetivos que se le
fijaron:

79
a) controlar la prestación de los servicios y el cumplimiento de las obligaciones fijadas en
los contratos de concesión
b) dictar los reglamentos que deberán observar los operadores para asegurar las condiciones
de seguridad y de calidad de los servicios prestados
c) prevenir conductas anticompetitivas o monopólicas
d) establecer las bases de cálculo de las tarifas y controlar que sean aplicadas de acuerdo
con las normas
e) Aplicar las sanciones previstas en las leyes y en los contratos de concesión
f) Verificar el cumplimiento del marco de regulación y de los contratos de concesión
realizando las inspecciones que resulten necesarias
Controlar, prevenir, dictar normas, verificar cumplimientos y aplicar sanciones, son todas
acciones que deben producir las autoridades de los nuevos entes. De acuerdo con las
responsabilidades de rendición de cuentas que le caben a quienes ejercen los cargos públicos, las
decisiones deben tomarse a partir de un proceso de evaluación previo basado en información cierta y
verificable
Las fuentes de información posibles de utilizar para monitorear la gestión de las empresas y
asegurar el cumplimiento de los objetivos de los entes, son sin duda variadas. Se pueden enumerar las
siguientes:
a) inspecciones oculares, que permiten en el propio escenario en el que se desenvuelven las
prestaciones recoger información sobre los hechos a medida que se producen.
b) revisiones técnicas, realizadas también en el escenario de los hechos, que tienen por objeto
verificar condiciones de calidad de los servicios entregados o de los equipos utilizados.
c) consultas a terceros que se relacionan habitualmente con la empresa operadora como por
ejemplo, los proveedores y otros organismos públicos.
d) documentación de respaldo de las operaciones que realiza la propia empresa operadora.
La característica común de todas estas herramientas es su capacidad para producir
información sobre hechos o circunstancias puntuales. La frecuencia de su utilización determinará la
mayor o menor calidad de la información que recolectan los entes de control para monitorear y
evaluar el desempeño de las empresas privadas. Cuanto mayor es la cantidad de inspecciones,
revisiones, consultas a terceros, y verificación de documentación de respaldo de operaciones, los entes
de control y regulación contarán con mayores precisiones sobre las operaciones que realizan las
empresas y en consecuencia, con la posibilidad de evaluar su desempeño.
Sin embargo las funciones que deben llevar a cabo los organismos públicos, también requiere
de información totalizada por períodos comprensiva de todas las operaciones realizadas por las
empresas en el cumplimiento de los contratos de concesión. El cómputo y registro de cada operación
es de importancia central para las evaluaciones que los nuevos organismos deben producir respecto al
desempeño y desenvolvimiento económico de los operadores.
Entre los objetivos que deben cumplir los nuevos entes que requieren este tipo de
información, se encuentran los de incentivar la eficiencia en la prestación de los servicios, asegurar
tarifas justas y razonables, y promover la competitividad de los mercados. Se trata de objetivos que
han sido fijados en los marcos de regulación de manera similar en la mayoría de los servicios
privatizados. Por ejemplo en el caso de la provisión del servicio eléctrico, el artículo 2ª de la ley
24.065 fija como objetivos del Ente Nacional de Regulación Eléctrica (ENRE) los siguientes:
a) Proteger adecuadamente los derechos de los usuarios
b) Promover la competitividad de los mercados de producción y demanda de electricidad y
alentar inversiones para asegurar el suministro a largo plazo;
c) promover la operación, confiabilidad, igualdad, libre acceso, no discriminación y uso
generalizado de los servicios e instalación de transporte y distribución de electricidad;
d) Regular las actividades del transporte y la distribución de electricidad, asegurando que las
tarifas que se apliquen a los servicios sean justas y razonables;
e) incentivar el abastecimiento, transporte, distribución y uso eficiente de la electricidad fijando
metodologías tarifarias apropiadas;
f) Alentar la realización de inversiones privadas en producción, transporte y distribución,
asegurando la competitividad de los mercados donde sea posible.
De manera similar han sido fijados iguales objetivos para el organismo regulador en el caso
de la provisión de gas natural, según puede leerse en el artículo 2ª de la ley 24.076

80
El cumplimiento de todos estos objetivos requiere de un proceso de análisis que por su
naturaleza debe nutrirse de información totalizada por períodos, relativa a la operación realizada por
las empresas. Por ejemplo requieren conocer la cantidad y el costo de los insumos consumidos para
producir los servicios, el monto facturado por cada tipo de servicio prestado y su cantidad, la
rentabilidad obtenida por cada línea de producto, los tipos y montos de las inversiones realizadas, la
cobertura alcanzada con los servicios producidos, etc. Para cumplir con los objetivos que requieren
información totalizada por períodos, los entes fueron facultados en sus normas de creación para
requerir a los operadores toda la información necesaria, como por ejemplo estipula el artículo 56 de la
ley 24.065 para el caso del Ente Nacional Regulador Eléctrico.
En el conjunto de herramientas que contienen las disposiciones dictadas, se distingue la
voluntad de la reforma de crear nuevos organismos sin impedimentos y con amplios poderes para
producir la evaluación integral del desempeño de los operadores y llevar a cabo el monitoreo
correspondiente.
Sin duda la herramienta que por excelencia computa y registra en forma ordena y sistemática
todas las operaciones que realiza un ente, y que permite producir informes consistentes es la
contabilidad. Los operadores de los servicios públicos privatizados utilizan la contabilidad para el
registro de sus transacciones, al igual que lo hacen todas las empresas que giran normalmente en el
mercado. En consecuencia, también producen estados contables anuales al cierre de su ejercicio
económico que confeccionan según las pautas que establecen las normas contables vigentes. Las
propias normas explican que siendo imposible que los estados contables satisfagan cada uno de los
requerimientos informativos de todos sus posibles usuarios, se consideran como usuarios tipos a los
inversores y acreedores60.
La experiencia ha mostrado que no ha sido una solución para reducir el déficit informativo,
recurrir a la información proporcionada por los estados contables preparados por las empresas
concesionarias con el objeto informar a sus inversores y acreedores. Con frecuencia, los organismos
utilizan informes elaborados “ad hoc” por las empresas concesionarias a su pedido, como otra fuente
de información. En su mayoría se trata de informes que no surgen de sistemas de registros verificables
por terceros.
En este sentido se destacan las manifestaciones de Daniel Aspiazu y Martín Schorr, quienes
luego de analizar el proceso de regulación vigente, consideran que los sistemas de acceso a la
información que forman parte del actual diseño regulatorio en todos los servicios públicos
privatizados, requieren de un proceso de rediseño institucional (Aspiazu, D y M. Schorr, 2003, p...).
Para estos autores el rediseño debiera incorporar una figura aún no instrumentada en el país, que han
llamado “la contabilidad regulatoria”. En su opinión, este instrumento debería tomar en cuenta las
particularidades de las empresas reguladas incorporando en forma paralela a la ley de Sociedades
Comerciales y a las normas contables vigentes, toda la información contable esencial que permita el
desarrollo del control y de la regulación de los servicios.
El fortalecimiento de los entes de control, es sin duda un requisito que también resulta
indispensable para asegurar mejores resultados que los obtenidos hasta el presente. No obstante,
lograr la reducción del déficit de información también sería un aporte de significativa importancia
para mejorar los resultados del control y la regulación de los servicios públicos privatizados. En este
sentido, ampliar la fuente de información es una tarea pendiente.
Las cualidades de la contabilidad como herramienta central para producir información
cuantitativa, alentaron soluciones sugiriendo que los entes de regulación y control debían establecer
planes de cuentas contables específicos a ser aplicados por los concesionarios en la contabilización de
sus transacciones. Avances en este sentido se han producido en la regulación de las empresas
distribuidoras eléctricas y empresas distribuidoras de gas natural, donde se han dictado regímenes
especiales para la contabilización de las operaciones.
El presente trabajo expone para el caso de los Servicios Públicos de Transporte Automotor de
Pasajeros concesionados por el Estado Nacional en el Área Metropolitana de Buenos Aires, los
resultados de la investigación realizada sobre el grado de utilización que el Estado hizo de la
contabilidad como herramienta de importancia central en el control y la regulación de los servicios.
Sus resultados contribuirán en el conocimiento de la calidad de las evaluaciones que realizó el sector
público en el proceso de control y regulación de los servicios, y asimismo permitirán identificar el
grado de capacidad que tiene la contabilidad en el caso bajo análisis, para contribuir en la reducción
de los déficit informativos.

81
El período analizado comprende desde 1994, año del dictado del marco de regulación vigente
para el sector, hasta el presente. El grado de utilización de la contabilidad ha sido evaluado
considerando que la mejora del déficit informativo para lograr avances en la evaluación del
desempeño y del desenvolvimiento económico de los concesionarios, requiere complementar los
informes de las empresas prestatarias producidos por la contabilidad financiera, con los informes que
pueden ser producidos por otra de las ramas de la contabilidad conocida como la “contabilidad de
costos”, dado su carácter específico y analítico.
La óptica utilizada en la investigación considera que la contribución de la contabilidad al
proceso debe ser concebida desde el conjunto completo de objetivos que le corresponden a la
administración pública perseguir en el cumplimiento de sus funciones. En ese sentido visualiza a la
información que proporcionan los estados contables, solamente enfocada al conocimiento del interés
central de las empresas operadoras que se concentra en la rentabilidad del capital que han invertido
en el emprendimiento. En consecuencia, entiende que la contribución de la contabilidad debe
ampliarse al resto de los aspectos que al Estado le corresponde evaluar en el proceso de control y
regulación de los servicios.

Capítulo II - Marco conceptual

2.1 La regulación económica, el control de la prestación de los servicios y las funciones de los
nuevos entes.
La mayor eficiencia de las empresas privadas en la prestación de los servicios públicos, ha
sido uno de los argumentos centrales que se sostuvo para implementar la reforma del estado a partir
del año 1989. Los debates legislativos que precedieron la sanción de la ley lo revelan con claridad, y
los argumentos del oficialismo y la oposición fueron coincidentes en este sentido 61. El debate
solamente resaltó las condiciones de ineficiencia e ineficacia de las empresas públicas. No profundizó
en los modelos de gestión que utilizaban ni tampoco consideraron que su funcionamiento quedó
afectado por la aplicación de tarifas políticas, por su utilización como instrumentos de endeudamiento
público, y por la captura política de sus órganos de dirección. Los debates dejaron en evidencia que se
requería solucionar la crisis fiscal que afectaba la economía, y por lo tanto se debía superar el modelo
de producción estatal establecido en el país, que requería como uno de sus pilares la existencia de una
cierta capacidad financiera del Estado
Las restricciones financieras que afectaron el sector público surgidas a partir del año 1972,
que provocadas por los endémicos ciclos recesivos de la economía argentina fueron impulsadas por el
incremento mundial del precio del petróleo 62, impactaron negativamente en los indicadores de
funcionamiento y de inversión de las empresas públicas y dejaron al descubierto los problemas de tipo
estructural que las afectaba. En general en el análisis económico y organizacional, se reconoce que las
empresas de propiedad estatal no tienen incentivos autónomos para reducir su nivel de costos, no se
sujetan fácilmente a la medición de su desempeño, el proceso de toma de decisiones estatales es
complejo y las decisiones suelen estar afectadas por problemas informativos de importancia que se
derivan de lo extendido de las estructuras administrativas. (Gerchunoff, P. y L. Llach, 1998)
En la Argentina, las causas de la propiedad estatal en la prestación de servicios públicos a
partir de las décadas de 1940 y 1950, han estado ligadas más a razones de tipo macroeconómico que a
cualquier consideración de eficiencia asignativa o productiva. No obstante que en los monopolios
naturales como es el caso de muchos servicios públicos, donde el número óptimo de proveedores de
un bien es solo uno, el análisis económico considera que el mercado no es un eficiente asignador de
los recursos, la acumulación de capital y la obtención del pleno empleo han sido las metas que
prevalecieron en las decisiones de estatizar los servicios públicos en aquél momento. La idea
subyacente afirmaba que los principales servicios públicos tenían un efecto de incentivación sobre el
resto de la actividad económica, pero que sus enormes necesidades de inversión y largo período de
recupero resultaban poco atractivas para el sector privado. (Coloma, G y P. Gerchunoff, 1992)
Desde el punto de vista del crecimiento económico la década del setenta fueron años de
relativo estancamiento para el mundo desarrollado. Sin embargo, Latinoamérica pudo crecer todavía
con el envión de los 60. En cambio la década de los ochenta significó para los países latinoamericanos
la “década perdida”.
La Argentina luego de la década del ochenta, necesitó reemplazar el modelo de producción
estatal y buscó la producción privada como forma de provisión de los servicios públicos básicos,
alineándose con la corriente política y económica que afectó a gran parte de los estados del mundo.
82
En Latinoamérica el clima internacional marcado por la tendencia hacia la privatización, el
surgimiento de argumentos sobre la conveniencia de un estado mínimo y la liquidez internacional
nunca antes registrada, se sumaron a una presión inusitada derivada del alto endeudamiento externo y
de la situación precaria de las finanzas públicas.(Saravia, E, 2004)
Entre las manifestaciones de la crisis económica que el gobierno colocó en la base de la
justificación de las iniciativas de reforma, están entre otros los siguientes hechos (Gutiérrez, R. y C.
Domínguez Molet, 1996) que coadyuvaron a la vigencia del llamado sistema basado en el Estado
Rector, Productor y Regulador:
 La caída del PBI per cápita
 La persistencia de altos índices de inflación
 El descontrol recurrente de las cuentas fiscales, que se manifestó especialmente en el sector de
las empresas públicas
Es así que el Capítulo I de la ley Nª 23.696 que inició la reforma del estado en el año 1989,
declara el estado de emergencia de la situación económico-financiera de la administración pública
nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas del Estado, sociedades del
Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta,
servicios de cuentas especiales, obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras
oficiales, nacionales y/o municipales y todo otro ente en el que el Estado Nacional o sus organismos
descentralizados tuvieran participación total o mayoritaria de capital o en la formación de las
decisiones societarias. Se declara el estado de emergencia por un año y se toman una serie de
medidas tales como:
 Racionalización del sector público empresario: mediante la intervención de los organismos
para su reorganización, reestructuración o transformación; la privatización de un número de
empresas cuyo listado se anexó y la modificación del estatus jurídico de aquellas empresas que
se mantuvieran en la órbita del Estado.
 Provincialización y cooperativización: mediante la transferencia de los servicios a
jurisdicciones locales, la creación de empresas federativas para la prestación de ciertos
servicios públicos y el impulso al crecimiento del sector cooperativo destinado a la distribución
y comercialización de los servicios de agua, gas y luz.
 Implementación de un programa de propiedad participada: los empleados, usuarios y
productores de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas declaradas
sujetas a privatización, podrían adquirir parte de su capital accionario.
 Reordenamiento del universo de contratos estatales: mediante la renegociación o rescisión de
los contratos del sector público que se hayan distorsionado como consecuencia de la misma
situación económico-financiera.
 Suspensión de la ejecución de las sentencias y laudos arbitrales: en relación con los fallos que
condenen al Estado a pagar sumas de dinero.
Desde algunas visiones este conjunto de medidas no estaban destinadas a reducir el Estado
para minimizarlo, sino que fueron vistas como necesarias para lograr su fortalecimiento, garantizar
sus funciones y aumentar su eficacia. En este sentido se puede seguir a Bresser Pereira, quien señala
que la reforma del Estado planteó cuatro problemas interrelacionados: a) el tamaño del Estado, b) la
redefinición del papel regulador del Estado, c) la recuperación de la capacidad financiera y
administrativa del Estado para la implementación de sus decisiones políticas (“governance”), y d) el
aumento de la gobernabilidad, es decir, de la capacidad del gobierno para intermediar entre los
diferentes intereses, garantizar la legitimidad y ejercer el gobierno. (Bresser Pereira, L.C., 1995)
La reforma produjo un importante y acelerado proceso de privatizaciones de empresas
públicas que fueron transferidas al sector privado entre 1990 y 1994. Incluyó una porción mayoritaria
de la empresa petrolífera estatal (la más grande en términos de facturación y de exportaciones), los
ferrocarriles de pasajeros y de carga, Gas del Estado (que prestaba los servicios de transporte y
distribución de gas natural), las principales compañías de generación, transmisión y distribución de
electricidad (Agua y Energía, Hidronor, y Segba), la compañía nacional de teléfonos (ENTEL), la
empresa de transporte aéreo (Aerolíneas Argentinas), los astilleros, las firmas siderúrgicas y
petroquímicas de propiedad estatal, y la administración de los sistemas portuarios
Los rasgos monopólicos u oligopólicos de las prestaciones que se privatizaron, justificaron la
creación de agencias o entes reguladores que tuvieron como objetivo explícito suplir, aunque más no
fuera parcialmente, las exigencias que imponen los mercados competitivos. Este objetivo regulador

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respondió a la visión imperante de los reformadores, que propiciaba la intervención del Estado en el
reconocimiento de la existencia de situaciones en las que el mercado no es el asignador óptimo de los
recursos.
Una de las herramientas más importante de la regulación es la fijación de la tarifa de los
servicios. La tarifa es una imposición legal mediante la cual el Estado determina en forma pre-
establecida y estandarizada el precio de venta de los servicios. Tiene como objetivo garantizar la
provisión del servicio, pero también proteger al usuario contra la práctica abusiva de las empresas. En
ese sentido las tarifas son definidas como si el productor estuviese en situación de eficiencia, es decir,
como si el mercado se hubiese estructurado en competencia perfecta (Sánchez Jorge, 2004)
La perspectiva teórica que se constituyó en un antecedente internacional de las reformas
instaladas en América Latina, ha sido la economía de la regulación que guió la política privatizadora
del Reino Unido. Esta concepción puso su acento en los beneficios que los incentivos de diversos
mecanismos reguladores pueden ofrecer, para alentar la eficiencia de los prestadores privados de
servicios públicos.
Ese marco teórico ha considerado que la información imperfecta del regulador (que tiene
menor conocimiento sobre los hechos que la empresa prestataria) puede generar que la empresa y sus
administradores obtengan ganancias de su monopolio de la información. “Esto sugirió que el
rendimiento social derivado de la existencia de organismos reguladores mejor informados podría ser
elevado, e indicó que los beneficios derivados de una mayor competencia (potencial o efectiva)
podrían extenderse a la eficiencia interna tanto como a la eficiencia de la asignación” ( Vickers, J. y G.
Yarrow, 1991)
Otras perspectivas también consideran necesaria la regulación como un mecanismo de control
de las actividades de las empresas privadas prestadoras de servicios públicos, teniendo en cuenta su
alta capacidad de influencia sobre las decisiones públicas a favor de sus intereses, según la disparidad
de recursos que poseen en relación con los usuarios (Pando, D.P. ,2005).
Los argumentos que desde los enfoques del mercado explican la necesidad de regular las
prestaciones de los servicios públicos privatizados, propician la intervención estatal con el objeto de
complementar los mercados y de moderar los fallos del mercado.
Los problemas de información que se encuentran presentes en muchas situaciones y que
afectan las decisiones económicas impiden que el mercado conduzca por sí mismo a soluciones
óptimas. Por ejemplo, en las inversiones con largos períodos de recuperación se producen niveles de
incertidumbre imposibles de suplir con la información disponible, y la intervención pública se
produce para complementar los mercados. Los “fallos del mercado” que requieren ser moderados por
la intervención estatal pueden ser diversos. El caso más significativo se presenta en la situación de un
monopolio natural donde, en razón de los altos costos fijos, el número óptimo de proveedores de un
bien es uno y la presencia de muchos productores resultaría ineficiente.(Por ejemplo, los costos de
distribuir gas con varias redes serían más elevados por unidad que el que resultaría de utilizar una sola
red) En este caso se necesita la intervención estatal con el objetivo de evitar que el monopolista abuse
de su poder de mercado fijando precios alejados de los eficientes.
Algunas perspectivas también consideran a la regulación como un estímulo y complemento
de la empresa privada para la generación de un ambiente que incentive la inversión y la innovación, o
reduzcan las barreras que impidan la competencia (Abdala, M.A. y P. Spiller, 1999). Otras consideran
a la regulación como el conjunto de limitaciones impuestas a la libertad de las empresas por
presumibles razones de interés público, y entienden que la regulación constituye un tipo de
intervención estatal que restringe, influye o condiciona la actividad de las empresas y la obligan a que
actúen de manera distinta a como actuarían si tal regulación no existiera (Prats I Catalá, 2005). Otros
puntos de vista consideran que la regulación es un mecanismo de control de los actores más poderosos
del sistema que debe resguardar la calidad del servicio suministrado, el acceso equitativo a las redes,
la seguridad en las prestaciones, el derecho a la información de los consumidores y el interés público
en general, y que constituye el resguardo principal para la protección de los derechos de los usuarios
(Pando, D.P. ,2005)
De la propia naturaleza del proceso regulador surge que uno de los objetivos primordiales que
debe perseguir la regulación económica de los servicios públicos privatizados, es la minimización de
las “asimetrías de información”. Este concepto es considerado como uno de los elementos naturales e
insalvables puesto en juego en la relación que se establece entre regulado y reguladores. La asimetría
de la información puede definirse como la diferencia de información que sobre los hechos de interés

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común sustentan los participantes de una relación, en la cual se replican con semejanzas las relaciones
que la teoría económica identifica entre un “principal” y un “agente” (entre los accionistas y los
gerentes de una firma), y que condiciona las decisiones que ambos adoptan.
El ente regulador tiene necesidad de contar con información suficiente acerca de la gestión de
la firma, a efectos de adoptar decisiones que tengan como objetivo un mejoramiento de la eficiencia,
tanto interna como en lo que respecta a la asignación de los recursos productivos. Dado que el
organismo de regulación no puede sustituir el proceso de adopción de decisiones dentro de la firma,
sin sólo controlar el desempeño de esta última, se hace imprescindible superar en la medida de lo
posible las asimetrías aludidas (Vicchi, J.C., 1992).
Es una paradoja para las funciones de regulación que las decisiones que deben ser tomadas
por el Estado dependan en tan alto grado de la información que produce la propia empresa regulada.
Es una situación que representa un desafío para la función pública y que sin duda exige de
conocimientos muy específicos sobre el sector que se regula. También agrega una alta exigencia a los
nuevos entes, las características del sistema de regulación que se ha implementado. El diseño fue
adaptado del nuevo sistema regulador utilizado en Gran Bretaña en las privatizaciones que ese país
concretó en la década de los ochenta, y no obstante que intenta atenuar las dificultades que se derivan
del tradicional sistema norteamericano de regulación, los problemas no se eliminan y exige de los
nuevos organismos tareas de alto nivel técnico.
En las concesiones de servicio público de Estados Unidos la regulación por tasa de ganancia
(ó cost plus) ha sido la tradición. Consiste en determinar una tarifa (o mejor, un conjunto de tarifas)
que permita al emprendimiento regulado recuperar la inversión realizada y lograr una tasa de ganancia
que compense el costo de oportunidad del capital y una cierta prima de riesgo. El sistema asegura que
los tarifas son representativas de los costos reales de las operaciones realizadas, más un porcentaje de
beneficio. Es un mecanismo de regulación que requiere la revisión periódica de las condiciones de la
concesión, a fin de reajustar los términos de la misma en función de las variaciones no previstas en
costos, mercados, etc.; tal revisión apunta a asegurar la tasa de ganancia mencionada.
La forma de regulación por tasa de ganancia ha sido objeto de críticas, particularmente porque
implica – más allá de eventuales prácticas corruptas – la existencia de una importante asimetría
informativa. El regulado sistemáticamente conoce mejor las condiciones efectivas en que se
desenvuelve el servicio y en consecuencia, puede “guiar” al concedente para que la renegociación le
resulte favorable. En la literatura el fenómeno se lo ha denominado como “la captura” del ente
regulador. Otra crítica es que no incentiva la eficiencia porque incorpora a la tarifa todos los costos en
que incurren los operadores, fijándolas en forma endógena. Es decir que las considera dependientes de
las variaciones de los propios costos del operador, y por lo tanto no incentiva su reducción. Por
último, se afirma que induce a la realización de inversiones en exceso, por cuanto su rentabilidad se
encuentra asegurada (el incentivo ha sido llamado “efecto Averch-Johnson”) (Sánchez J., 2004).
En la generalidad de los servicios públicos privatizados en el país, se ha aplicado el sistema
de regulación tarifaria conocido como de “price cap”, o de precio tope o máximo, que ha sido
desarrollado en la experiencia privatizadora inglesa. Se contrapone a los sistemas que utilizan el
mecanismo de “cost plus” o tasa de retorno, donde el control regulatorio se focaliza sobre las tasas de
ganancias obtenidas por las empresas prestatarias.
El sistema de precios máximos supone, en principio, un menor costo de regulación y de
administración, una escasa influencia de las asimetrías de información entre las agencias reguladoras
y la firmas reguladas, un menor riesgo de captura de las agencias por las empresas, y la posibilidad
cierta de minimizar el ejercicio de prácticas abusivas del poder monopólico de las reguladas ( Aspiazu,
D. y M. Schorr, 2004).
Bajo el sistema de precios máximos se fija un precio tope de las tarifas, que es donde se
concentra la regulación pública. Se fijan períodos de “actualización” de tarifas a cuyo término se
“revisan” en forma integral las tarifas. Durante el período de actualización el precio máximo es
modificado en forma periódica por un factor que conjuga la evolución de los precios domésticos, y
por otro factor denominado “factor de ajuste” que resta, y que representa las eficiencias que ha ido
alcanzando la empresa. Con este sistema se procura satisfacer diversos objetivos como minimizar los
requerimientos de información por parte del organismo regulador (por lo menos durante el período de
ajustes automáticos de tarifas), y beneficiar a los usuarios al transferirles los aumentos de
productividad de las empresas bajo la forma de tarifas reales decrecientes en el tiempo.

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El modelo regula la evolución y los ajustes de precios. Los precios no son regulados, sino que
son revisados en forma periódica contemplando, ahora sí, las tasas de ganancias que se derivan de los
mismos. Se debe resaltar que en el sistema de precios máximos la tasa de ganancia de las empresas
reguladas es también un componente constitutivo esencial, al igual que en el sistema “cost plus”.
Primero porque la determinación y evaluación de la estructura de costos y de la rentabilidad es
fundamental para la configuración de precios “justos y razonables”, tal como exige la norma legal.
Segundo porque en las revisiones periódicas la rentabilidad no puede quedar fuera de consideración
como elemento integrante del costo a remunerar.
En el sistema de precios máximos el esfuerzo por reducir las asimetrías informativas no
desaparece sino que se concentra en los períodos de revisión de la tarifa. En el sistema cost-plus el
esfuerzo por reducir las asimetrías informativas se mantiene constante a lo largo del contrato.
Como se puede apreciar, la determinación del factor de ajuste o factor de eficiencia es una
tarea de alta complejidad de carácter fundamental para el sistema de precios máximos. Tanto es así
que al momento de iniciar el proceso de regulación tarifaria, el regulador debe contar con información
acerca de los costos operativos y de capital de la empresa, para estimar en función de una tasa de
rentabilidad predeterminada, la tarifa base a partir de la cual comienzan a aplicarse los sucesivos
ajustes tarifarios. Esto significa que el sistema de precios máximos incluye en el momento inicial, y
cada vez que se realiza una revisión global de las tarifas, todos los requerimientos de información del
mecanismo de “cost plus”.
Los marcos regulatorios establecidos para los servicios privatizados aluden reiteradamente al
carácter de justas y razonables que deben asumir las tarifas. También en la Ley de Reforma del Estado
Nª 23.696, puede encontrarse definiciones que establecen que las concesiones deberán asegurar que la
eventual rentabilidad no exceda una relación razonable entre las inversiones efectivamente realizadas
y la utilidad neta obtenida por el concesionario. En algunos de los marcos legales se exige que la tasa
de rentabilidad debe guardar relación con el grado de eficiencia y eficacia operativa de las empresas.
El diseño de regulación elegido, las exigencias de asegurar tasas de rentabilidad relacionadas
con los grados de eficiencia y eficacias alcanzados, y el imperativo de la reforma para producir
resultados, imponen exigentes condiciones a los nuevos organismos de control y regulación
Según manifiesta Leonardo Garnier, consultor del ILPES, en este nuevo estilo de gestión que
el Estado comenzó a utilizar a partir de las recurrentes crisis fiscales, en el cual mantiene la decisión
sobre la asignación de los recursos sociales pero aprovecha la mayor productividad o la mayor
eficiencia en el uso de los recursos que ofrece la empresa privada, ...es importante tener en claro que
el esfuerzo y los cuidados necesarios para llegar a tener buenos contratos – elaboración del cartel,
selección del contratista, especificación detallada del contrato y sus puntos de referencia- deben verse
complementados por un esfuerzo y un cuidado sistemáticos en el seguimiento de la operación del
contrato, ya que el reto mayor de este tipo de contratos está, precisamente, en el problema de lograr
una adecuada rendición de cuentas. Phillip Cooper dice con acierto que los mecanismos tradicionales
de control burocrático –como las auditorías y contralorías- no son suficientes para un estilo de gestión
que utiliza crecientemente los contratos, ya que esos mecanismos (...) tenían mucho más que ver con
la necesidad de no hacer las cosas mal, que con la expectativa de hacer las cosas mejor y con mayor
efectividad. (Garnier, L. 2000 )
Siguiendo el modelo anglosajón se crearon organismos con un importante grado de
autonomía, y con poderes casi judiciales para imponer sanciones, poderes legislativos para determinar
reglas de conducta obligatorias, poderes administrativos, ejecutivos, de investigación y de
programación que incluyen amplias facultades para obtener información, para realizar investigaciones
y para recomendar una nueva legislación. La idea imperante fue generar entes de regulación de fuerte
capacidad técnica, fuera del alcance de las maniobras de los políticos, y con recursos propios que
evitara la captura por parte de las empresas privadas. (Pando,D.P.,2005)
Para caracterizar las funciones de los nuevos entes es adecuado seguir a Enrique Saravia
(Saravia, E.2004), quien explica que tanto Argentina como Brasil procuraron estructurar y fortalecer
el nuevo marco regulador creando entes y agencias basados en el principio de la autonomía y de la
manutención de relaciones equilibradas entre gobierno, usuarios y concesionarios de servicios
públicos. Destaca que sus funciones incluyen la actividad reglamentaria, es decir, la actividad de
establecer normas destinadas a organizar la convivencia social en función de los objetivos trazados
por el Estado, actividades coercitivas, de adjudicación, de coordinación y organización, de
fiscalización, punitivas, de mediación y arbitraje, así como también de asesoramiento del poder

86
central. Agrega que la práctica internacional y la legislación obliga a todas las instituciones públicas
que en las funciones de regulación sean considerados la defensa del medio ambiente y la protección
de la salud pública, y que por ejemplo la experiencia británica descansa sobre un trípode constituido
por la protección de la competencia, del usuario-ciudadano y del medio ambiente. Explica que todas
estas finalidades se orientan hacia el fin último del aparato público y por lo tanto las autoridades
reguladoras deben procurar conciliar los intereses de cada uno de los sectores interesados en el
proceso, guardando el bienestar general y el interés público como orientación final. Por último
manifiesta que la legislación y la práctica de las autoridades reguladoras les atribuyen a las nuevas
agencias las características de independencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad,
competencia definida, autonomía financiera y gerencial, y excelencia técnica, y que todas ellas son
indispensables para asegurar su funcionamiento eficaz.
La investigación cuyos resultados expone el presente informe, ha tomado en cuenta el
carácter complejo de las funciones de las nuevas agencias y los diversos objetivos que deben
perseguir. Consideró comprendido en estos aspectos la obligación de las funciones de regulación de
defender el derecho de los usuarios, las características técnicas de las tareas, las nuevas expectativas
de efectividad de la gestión pública, y la exigencia de minimizar las asimetrías de información.
Como visión estratégica ha considerado que los nuevos entes deben reducir las asimetrías
informativas relativas a los grados de eficiencias que utilizan las empresas privadas en la prestación
de los servicios, y también a los grados de eficacias que logran en sus gestiones. Por lo tanto analizó
a la contabilidad desde su capacidad para informar tanto sobre las eficiencias alcanzadas por las
empresas prestatarias, como sobre las eficacias logradas en la producción de los servicios.
Consideró el concepto de eficacia como la capacidad de los operadores de cumplir con la
producción comprometida y con los objetivos fijados. El concepto de eficiencia lo consideró en forma
amplia incluyendo tanto a la eficiencia productiva, como a la eficiencia asignativa. Utilizó como
definición de eficiencia productiva la situación que produce los servicios a costos mínimos de acuerdo
con las condiciones de calidad requeridas, asegurando la óptima combinación de insumos y tecnología
utilizada (Garnier, L., 2000). Utilizó como definición de eficiencia asignativa la situación en que los
servicios son proporcionados a precios que reflejen sus costos de producción.
Ha tenido como premisa que tanto la determinación de las tarifas justas y razonables como la
fijación de los adecuados niveles de rentabilidad, no pueden ser evaluados sin tomar en cuenta los
grados de eficacias logrados por las empresas prestatarias de los servicios, es decir el cumplimiento de
los compromisos de producción que le han sido fijados. De la misma forma consideró que la defensa
de los intereses de los usuarios tampoco es factible ejercerla sin la adecuada reducción de las
asimetrías informativas relativas a los grados de cumplimiento de la producción comprometida y los
grados de eficiencia alcanzados en la gestión.
Para concluir es conveniente subrayar que la óptica utilizada en la investigación consideró
que las funciones de regulación deben perseguir con el mismo énfasis y en un pie de igualdad, la
reducción de las asimetrías informativas que afectan el conocimiento de los grados de eficiencia
alcanzado y eficacia producida en la prestación de los servicios, como de los niveles de rentabilidad
típicos de las firmas que regularmente prestan este tipo de servicios.

2.2 La contabilidad, herramienta privilegiada para producir información


La investigación ha tomado en cuenta la relevancia que en una organización tiene la
contabilidad, como herramienta de información que por excelencia facilita el proceso de toma
de decisiones, tanto de los actores internos como por los externos de un ente.
En todas las organizaciones el mejor sistema de información cuantitativo con que se
cuenta es el sistema contable, vista como un supra sistema de información donde emanan otros
subsistemas que deben satisfacer las necesidades de los diversos usuarios. Según el Instituto
Mexicano de Contadores Públicos, el objetivo de la contabilidad es facilitar la toma de
decisiones por sus diferentes usuarios. El instituto definió que la contabilidad es una técnica
que se utiliza para producir sistemática y estructuradamente información cuantitativa
expresada en unidades monetarias de las transacciones que realiza una entidad económica y de
ciertos eventos económicos identificables y cuantificables que la afectan, con el fin de facilitar a
los interesados tomar decisiones en relación con dicha entidad económica. (Backer, Jacobsen y
Ramirez Padilla, 1994 )

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La contabilidad brinda la información que requieren los usuarios a través de sus diferentes
ramas. La contabilidad financiera contribuye brindando información acerca de la naturaleza y el status
del capital invertido, evaluando los cambios que se producen en el capital y en el resultado de las
actividades de operación. La contabilidad de costos contribuye brindando la información acerca del
costo de los productos aplicado a la determinación de la ganancia, y es una herramienta de apoyo para
la toma de decisiones al proporcionar valores cuantitativos.
....la contabilidad financiera (...) proporciona a la dirección el costo total de fabricar un
producto o suministrar un servicio. Si hay muchos productos o servicios diferentes, los resultados
totales no ayudan demasiado para los fines de lograr el control. Ha sido necesario expandir los
procedimientos generales de la contabilidad, de manera que sea posible, por lo tanto, determinar el
costo de producir y vender cada artículo o de prestar un servicio. (Neuner, J.W., 1976, p.3)
La capacidad de la contabilidad de costos es reconocida internacionalmente y una
manifestación de ello es la existencia de la Junta de Normas de Contabilidad de Costos de Estados
Unidos (Cost Accounting Standards Board), organismo que dicta normas de contabilidad obligatorias
que deben observar los contratistas del Estado en ese país.
De acuerdo con las normas vigentes emitidas por los organismos profesionales competentes
en el país en materia contable, todas las empresas que operan en la economía elaboran y presentan a
terceros la información resultante del registro de sus operaciones mediante el mismo tipo de informes.
Las normas no diferencian el caso de las empresas de servicios públicos reguladas y su especial y
particular situación. Tampoco los entes de control y regulación definieron informes especiales a ser
aplicados a las empresas reguladas. Por lo tanto desde el inicio del proceso de privatización de
empresas públicas, las empresas concesionarias de los servicios públicos han producido información
sobre sus operaciones al igual que lo hace el resto de las empresas privadas que operan en la
economía cuando producen información para terceros.
De acuerdo con lo establecido por las normas contables profesionales el objetivo de los
estados contables, es el de proveer información sobre el patrimonio de un ente a una fecha y sobre su
evolución económica y financiera en el período que abarcan, para facilitar la toma de decisiones de un
usuario tipo, considerando como tal a los inversores y acreedores del ente.
Sin duda que la elaboración de estados financieros y económicos según normas que tienen un
objetivo diferente al de proveer información para la regulación económica, que requiere profundo
conocimiento sobre las eficiencias y eficacias empresarias, coloca a la administración pública en una
desventajosa situación en orden al cumplimiento de sus funciones, y por lo tanto es un hecho que la
contribución de estos informes al proceso regulatorio no es plena.
No obstante resulta importante señalar que la profesión contable a través de muchos de sus
integrantes ha alertado sobre estas carencias. Muchos profesionales se han expedido en relación con
los nuevos desafíos que obligan a repensar las normas para emitir mejor y más información adecuada
a los diferentes usuarios. En este sentido se destaca la opinión de la Dra. María del Carmen
Rodríguez de Ramírez del Instituto de Investigaciones Contables de la Universidad de Buenos Aires,
quien ha manifestado la necesidad imperiosa de profundizar el análisis tendiente a la elaboración de
un Modelo Amplio de Información Contable Externa que avance sobre los contenidos del Modelo
Tradicional que se basa casi exclusivamente en los denominados estados financieros, explicando que
dicho modelo debe responder a las necesidades de los usuarios de la información que se plantean en el
nuevo orden mundial globalizado. (Rodríguez de Ramírez, M., 1999).
En el análisis de las practicas regulatorias en América Latina, el especialista Martín
Rodríguez Pardina (Rodríguez Pardina, M, 2005) señala la necesidad de desarrollar instrumentos que
permitan mejorar el monitoreo y la información sobre las empresas. Destaca a la Contabilidad
Regulatoria y el Benchmarking como dos herramientas fundamentales en ese sentido. En relación con
la contabilidad manifiesta las ventajas de información que permite la contabilidad de costos. Sobre el
benchmarking explica que es una herramienta que usa la comparación entre indicadores de gestión de
un mismo operador a través del tiempo, o bien de comparación con otros operadores.
La rama de la contabilidad que se introduce en los aspectos que permiten interpretar las
causas de los resultados obtenidos es la contabilidad de costos, que sintetiza y registra los costos de
los centros de producción, de servicios y comerciales de una empresa con el fin de medirlos y
controlarlos. Lo hace a través de la obtención de costos unitarios y totales con el propósito principal
de contribuir al control de las operaciones y de facilitar el proceso de toma de decisiones. La
contabilidad de costos es un medio para planificar y conducir adecuadamente los negocios,

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operándolos a niveles que brinden una adecuada rentabilidad, porque permite disponer de información
inmediata y exacta sobre los hechos acaecidos en la gestión empresaria (Vazquez. J.C, 1992)
Las características propias de la contabilidad de costos que revelan las razones que aconsejan
su utilización para optimizar los resultados de un ente, y que la distinguen de la contabilidad general y
financiera pueden resumirse afirmando que:
 Es analítica porque se plantea sobre segmentos de la empresa y no sobre su total.
 Permite predecir el futuro porque es parte de la contabilidad financiera y general.
 En los movimientos de sus cuentas principales interviene un elemento que está ausente en la
contabilidad financiera y general: las unidades.
 Solo registra operaciones internas de la empresa.
 Determina el costo del proceso productivo.
 Produce información que permite corregir ineficiencias y modificar los acontecimientos para
alcanzar los resultados previstos.
 Su objetivo implícito es la minimización de los costos.
 Integrado con la contabilidad general y financiera, permite operar con la seguridad que brinda
el perfecto balanceo de las cuentas
La contabilidad de costos facilita el control de la eficiencia operativa a partir de la división
contable de los procesos de producción. Cuanto más fraccionado se hallan los procesos, más fácil
resultará controlarlos. Más rápido se localizarán las filtraciones y anomalías, y su implementación es
un requisito para realizar economías de costos.
Para identificar adecuadamente el grado de eficiencia operativa y producir mejoras de la
gestión empresaria, la contabilidad de costos utiliza el sistema de costo estándar que tiene por
finalidad medir, informar e inducir la generación de costos unitarios en coincidencia con costos
predeterminados, fijados según pautas técnicas que implican la normalización de todas las
operaciones de producción. La medición y vigilancia de los resultados es el objetivo principal del
costo estándar y esta es la función que lo convierte en el barómetro de la eficiencia. El sistema de
costos estándar consiste en establecer los costos unitarios en forma previa a la elaboración de los
productos, basándolos en los métodos más eficientes de producción.
Es relevante señalar que el sistema de costos estándar superó ampliamente al sistema de costo
histórico que no permite medir la eficiencia operativa, y que por más precauciones que se tomen, los
costos unitarios no son representativos de situaciones normales de producción. La utilización del
sistema de costo histórico no se justifica, luego de la creación de los costos estándares. Las técnicas
empleadas en la determinación de los costos de producción y las vinculadas con el control de la
eficiencia fabril adquirieron un desarrollo prodigioso en los últimos cincuenta años merced a la
contabilidad de costos estándares. Los industriales ansiaban disponer de una unidad de medida que
les facilitara el control mensual de la eficiencia operativa y que atrajera la atención de los
responsables de la fabricación cuando cualquier operación se realizara en forma deficiente. Con la
modernización de la industria el control de la eficiencia se iba transformando en el elemento básico
para la obtención de ganancias. En la concepción moderna ya no se trata de ejercer controles para
obtener mayor ganancia, sino que es necesario evitar pérdidas en el proceso de producción. El sistema
de costo estándar evita la determinación mensual de los costos históricos, permite apresurar los cierres
contables mensuales al mantenerse inalterados los estándares físicos, y satisface plenamente las
condiciones de economicidad y premura que tanto habían preocupado a los antiguos dirigentes de
empresas (Vazquez, J.C. ,1992)
Los costos estándares son los más veraces porque se asientan en patrones de eficiencia, y en
consecuencia excluyen los obstáculos que atentan contra la productividad como los desperdicios
evitables, el empleo de materia prima no especificada, el personal excedente, el bajo rendimiento de
la mano de obra, el aprovechamiento deficiente de la capacidad de producción, etc. Cuando estas
anormalidades no se absorben en los costos se originan diferencias que son identificadas en el estado
de resultado separadamente. En forma mensual, por medio de la comparación de los costos reales de
producción y los costos normales (producción efectiva por costos unitarios estándares), se determina
la eficiencia con que se operó. Las diferencias deben ser analizadas para implementar acciones
correctivas por haberse apartado de las metas previstas. De esta manera la dirección de la empresa
dispone del mecanismo que de inmediato la pone en conocimiento del procesote producción, sus
cómputos físicos y sus consecuencias económicas.

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Para poder calcular costos unitarios estándares es necesario combinar el conocimiento de dos
profesiones: la del ingeniero y la de contador, porque el sistema amalgama dos tipos de estándares: los
físicos y los monetarios. Los primeros abarcan la especificación de la calidad y cantidad de la materia
prima por unidad de producto, los rendimientos de los materiales, los estudios de los métodos y
tiempos, los requisitos de calidad, el estudio de la capacidad productiva. Los estándares físicos tiene
que ser acompañados de otra información técnica referida a unidades representativas de capacidad o
consumo: horas-hombre, kilos, metros, kw, etc.
Son importantes las ventajas de utilizar el sistema de costos estándares, porque permite:
 medir y vigilar la eficiencia de la producción, revelando los funcionamientos anormales. Es el
mejor método que se conoce para verificar la productividad. Los informes mensuales inducen a
los empresarios a tomar decisiones conducentes a mantener los procesos dentro de los límites
señalados por el procedimiento predefinido.
 conocer el resultado económico de un ciclo con rapidez
 Contribuir a la reducción de los costos al permitir un minucioso análisis de las operaciones de
producción
 Indicar la capacidad productiva no utilizada
 conocer el costo de cada producto elaborado, contribuyendo a generar precios de orientativos
de venta basados en condiciones normales
 Otorgar gran exactitud a los costos unitarios ya que los estándares físicos se calculan sobre
bases técnicas
La utilización de sistemas de costos estándares representa una ventaja adicional que facilita
un control ágil para verificar la productividad. Adicionalmente la construcción de los estándares
físicos sobre bases técnicas provoca el compromiso permanente de la dirección para producir auto
evaluaciones de la organización, mediante la comparación mensual de los costos reales contra los
considerados normales desde el punto de vista técnico. El proceso de regulación puede recoger
amplios beneficios del proceso de auto evaluación de las empresas, al permitirle acceder a los
componentes físicos y monetarios de los estándares utilizados, para su confrontación y evaluación
Uno de los informes principales que produce la contabilidad de costos es el estado de
resultados por líneas de producto. “En los tiempos actuales no es posible administrar una empresa
careciendo de estados de resultados mensuales por líneas de productos que muestren la escala en que
cada una contribuye al beneficio total del negocio.” (Vazquez, J.C., 1992, pag. 434)
Según ya se ha señalado, la investigación ha considerado como punto de partida que la
reducción del déficit de información requiere asegurar a los nuevos entes la obtención de información
relevante sobre las eficiencias alcanzadas y eficacias logradas por las empresas prestatarias en la
gestión que realizan. En ese sentido, también ha considerado que las funciones de regulación y el
control que ejercen los nuevos entes, requieren en forma indispensable captar de manera inmediata las
cambiantes situaciones que se generan en la gestión diaria de los servicios, como también las
decisiones empresarias que se toman en forma permanente ante estímulos externos a la organización.
En consecuencia, la investigación ha entendido que no es la contabilidad financiera la fuente
principal de información, porque no es la rama de la contabilidad que por excelencia produce el
conocimiento de las eficiencias y las eficacias, ni tampoco permite el ágil conocimiento de la gestión
diaria. Por el contrario, ha considerado que los estados contables que constituyen los informes más
importantes que produce la contabilidad financiera, y que informan principalmente sobre la
rentabilidad del capital invertido, deben ser complementados con los informes que producen las otras
ramas de la contabilidad.
El conocimiento de las eficacias logradas y eficiencias producidas requiere información
relativa a volúmenes y precios unitarios, tanto producidos como consumidos. La contabilidad de
costos es la rama de la contabilidad que produce este tipo de información y por lo tanto tiene
importancia vital en la reducción del déficit de información, posibilitando a los nuevos entes contar
con los elementos necesarios para evaluar adecuadamente el desempeño y el desenvolvimiento
económico de las empresas privadas prestatarias de los servicios.
En consecuencia, el trabajo de investigación ha considerado que la adopción de sistemas de
contabilidad de costos y la utilización del sistema de costo estándar en las empresas privadas
operadoras de los servicios, permitiría proporcionar a los entes de regulación de manera permanente
los principales indicadores de la gestión que las empresas van desarrollando, posibilitando al
regulador obtener información de calidad sobre las eficacias logradas y las eficiencias producidas,

90
implicando asimismo un compromiso de auto evaluación permanente de parte de la empresa
operadora.

2.3 La contabilidad, el control y la transparencia


Mostrar las eficacias obtenidas y las eficiencias producidas en la prestación de servicios
públicos, y demostrar su origen en documentación de respaldo y en adecuados registros, debiera ser
una obligación para todas las empresas concesionaria de servicios públicos. La transparencia en las
operaciones de las empresas privadas que prestan servicios a la comunidad según contratos públicos,
sin duda representaría una contribución en el control y eficacia del accionar de la función pública.
Una avance en este sentido lo constituye el nuevo entorno de control externo de la
administración pública consagrado por la reforma constitucional del año 1994, que contempla a las
empresas privatizadas dentro del objeto de las competencias asignadas al organismo responsable en la
materia.
De acuerdo con el artículo 85 de la Constitución Nacional el control externo del sector
público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, es una
atribución propia del Poder Legislativo, y su opinión y examen sobre el desempeño y situación
general de la administración pública, estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de
la Nación.
La ley de Administración Financiera promulgada en octubre de 1992 bajo el Nª 24.156 creó la
Auditoria General de la Nación. En su artículo 117 estableció que es materia de su competencia, el
control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, y legal, así
como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos
descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos,
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y los entes privados adjudicatarios de procesos de
privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
Un requisito previo y necesario del control externo es la adecuada documentación de las
operaciones y su ordenado cómputo y registro. La ausencia de la documentación o las carencias en
los sistemas de registro condicionan los controles y dilatan las evaluaciones que el control
constitucional exige. Por lo tanto, transparentar las operaciones de las empresas de servicio público
redunda en el fortalecimiento de las capacidades públicas.
Un ámbito en el cual se ha consagrado la necesidad de transparencia en las operaciones de las
empresas privadas que establecen relaciones con el sector público, ha sido en las acciones
internacionales encaradas para luchar contra la corrupción. El pronunciamiento más reciente es la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptado en Nueva York el 31 de octubre
de 2003. En su preámbulo, los Estados Parte de la Convención fijaron su preocupación por la
gravedad de los problemas y las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de
las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al
comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley.
Entre las finalidades fijadas para la Convención, resalta la de “Promover la integridad, la
obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos” (inciso c,
artículo 1ro.)
En el capítulo dedicado al sector privado (art. 12), entre otras obligaciones de los estados
signatarios se destacan las de:
 Adoptar medidas para prevenir la corrupción y mejorar las normas contables y de auditoria en
el sector privado
 Promover la formulación de normas y procedimientos encaminados a salvaguardar la
integridad de las entidades privadas pertinentes, incluidos códigos de conducta para el correcto,
honorable y debido ejercicio de las actividades comerciales y de todas las profesiones
pertinentes, y para la prevención de conflictos de intereses, así como para la promoción del uso
de buenas prácticas comerciales entre las empresas y en las relaciones contractuales de las
empresas con el Estado
 Prevenir la utilización indebida de los procedimientos que regulan a las entidades privadas,
incluidos los procedimientos relativos a la concesión de subsidios y licencias por las
autoridades públicas para actividades comerciales
 Velar por que las empresas privadas, teniendo en cuenta su estructura y tamaño, dispongan de
suficientes controles contables internos para ayudar a prevenir y detectar los actos de
91
corrupción y por que las cuentas y los estados financieros requeridos de esas empresas privadas
estén sujetos a procedimientos apropiados de auditoria y certificación
 Adoptar las medidas que sean necesarias, de conformidad con sus leyes y reglamentos
internos, relativas al mantenimiento de libros y registros, la divulgación de estados financieros
y las normas de contabilidad y auditoria, para prohibir los siguientes actos realizados con el fin
de cometer cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención:
a. El establecimiento de cuentas no registradas en libros;
b. La realización de operaciones no registradas en libros o mal consignadas;
c. El registro de gastos inexistentes;
d. El asiento de gastos en los libros de contabilidad con indicación incorrecta de su objeto;
e. La utilización de documentos falsos; y
f. La destrucción deliberada de documentos de contabilidad antes del plazo previsto en
la ley.
La República Argentina aprobó la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción
mediante la Ley 26.097, sancionada el 10 de mayo de 2006. En consecuencia, sus disposiciones han
pasado a integrar las normas jurídicas nacionales y las autoridades se encuentran comprometidas con
su reglamentación y aplicación.
Las finalidades de la Convención y las medidas establecidas para su implementación por los
estados signatarios, sin duda son convergentes con el objetivo de contribuir a la eficacia del accionar
de la función pública. En todas ellas se advierte la misma visión sobre la necesidad de impulsar la
transparencia y la rendición de cuentas de las entidades privadas, que sobre todo resultan imperativas
en las que mantienen relaciones con el sector público.
La investigación ha tomado en cuenta el control que debe realizar el poder legislativo y el
compromiso del país en la lucha contra la corrupción. En ese marco consideró que la contabilidad es
una herramienta que puede contribuir a producir adecuadas evaluaciones sobre el desempeño de las
empresas concesionarias de servicios públicos. Pero asimismo, también ha considerado que su
adecuado uso en las empresas concesionarias, según los objetivos principales de la regulación, puede
contribuir en la evaluación del desempeño de la administración pública que el poder legislativo debe
hacer a los fines de su control. Asimismo consideró que adecuadas evaluaciones importan un fuerte
impedimento para quienes pretendan cometer actos de corrupción, y que estudiar las eficiencias y
eficacias producidas por las empresas de servicios públicos a partir de sistemas ordenados de registro
y de documentación de respaldo, contribuyen a la consecución de los objetivos y finalidades de las
políticas de lucha contra la corrupción.

Capítulo III - Antecedentes de regulaciones contables en otros ámbitos

3.1 El control de precios en Argentina y la propuesta del Instituto Argentino de Profesores


Universitarios de Contabilidad de Costos (I.A.P.U.C.O.)
El control de precios ha sido una política implementada con frecuencia en el país destinada
fundamentalmente al control de la inflación. Las regulaciones de precios comprendieron la fijación de
precios máximos, la determinación de porcentajes de utilidad bruta, como también la forma de cálculo
de los precios.
Para una revisión del tema es adecuado seguir al Dr. Juan Carlos Vázquez quien ha sido una
autoridad en el desarrollo de la disciplina “costos”, y ha producido en su tratado específico una amplia
descripción de las principales medidas que se tomaron en el país para regular precios, volcando sus
opiniones sobre la calidad de las herramientas utilizadas por el sector público en el control. (Vazquez,
J.C., 1992)
Una somera revisión de las principales medidas tomadas, permite advertir los diferentes
alcances que ha tenido la intervención del Estado en la fijación de los precios de venta de muchos
productos en el mercado interno, pero a su vez revela la importancia que la contabilidad ha tenido en
el control de la política implementada. A continuación se enumeran las principales:
 En septiembre de 1939 bajo la presidencia del Dr. Roberto Ortiz la ley 12.591 estableció un
régimen de vigilancia de precios sobre artículos de primera necesidad.
 En el año 1947 el decreto Nª 32.506 estipuló coeficientes de ganancias líquidas admitidas
sobre ventas de bienes de primera necesidad, determinando que los márgenes de utilidad debían
ser justos y razonables y debían asegurar a los consumidores precios adecuados.
92
 En octubre de 1949 se dispuso una congelación general de precios determinándose que los
precios de venta debían basarse, en todos los casos, en los costos de producción
 En agosto de 1950 se dictó el decreto Nª 1165 que dispuso disminuir los márgenes de
ganancias para productos de consumo popular, y determinó la manera que las empresas debían
fijar sus márgenes de utilidad.
 En noviembre de 1952 por medio del Decreto Nª 5.245 se derogaron todas las disposiciones
anteriores considerando que la situación se encontraba normalizada, e indicando que los precios
podían quedar establecidos por vía de la libre competencia.
 Entre los año 1955 y 1967 prácticamente no existieron controles de precios, pero se produjeron
dos hechos de relevancia. El primero surgió en abril de 1965 con la promulgación del Decreto
Nª 3.042 para normalizar el mercado de medicamentos. Se fijaron los factores y rubros que
componen el precio de estos productos y se estipuló la forma en que debían determinarse los
costos de producción. El segundo data de noviembre de 1966 con el dictado de la Resolución
Nª138, que obligaba a registrar en libros rubricados los datos de costos y precios de venta
vigentes al 30 de junio y 30 de noviembre de 1966.
 En el año 1967 y bajo la administración de Adalberto Krieger Vasena como Ministro de
Economía y Trabajo, se formuló un llamado a los industriales para suscribir un “compromiso
voluntario sobre precios”. Las empresas que adherían al acuerdo debían informar sobre la
composición porcentual de sus ventas por líneas de productos, formación de los precios de
venta, desglosando en porcentajes los costos de materia prima, mano de obra, cargas fabriles,
gastos y utilidad, principales abastecedores, etc. En el año 1968 la ley Nª 17.723 instrumentó el
régimen de vigilancia de precios.
 En septiembre del año 1971 la Ley Nª 19.230 volvió a instrumentar la congelación de los
precios de bienes y servicios a niveles vigentes con anterioridad. Sin embargo en forma
inmediata posterior, las leyes 19.283 y 19.350 permitieron ciertos ajustes de los precios.
 En noviembre de 1971 la Resolución Nª 34 de la Secretaría de Comercio dispuso
actualizaciones de precios y exigió la presentación de declaraciones juradas con la justificación
de los aumentos, acompañada de certificación contable con la firma legalizada por el Consejo
Profesional en Ciencias Económicas.
 En febrero de 1972 la ley 19.508 dictó normas para la comercialización de artículos
industriales y estableció límites y márgenes para la determinación de precios. Asimismo fijó
amplias facultades de fiscalización para el organismo de aplicación. En el mismo mes la
resolución 124 de la Secretaría de Comercio estableció un régimen por el cual se regularon los
productos de gran demanda fijando precios máximos, porcentajes de utilidad bruta, y la forma
de cálculo de precios.
 En junio de 1972 la Secretaría de Comercio dicta la Resolución Nª 154 estipulando que las
solicitudes de mejoras de precios debían acompañarse del correspondiente justificativo
presentando los precios de venta, la nómina de los productos y la discriminación del costo de
las materias primas, la mano de obra, las cargas sociales y fabriles, y el porcentaje de utilidad.
 Luego de mayo de 1973 y de la mano de la normalización de la institucionalidad del país, se
implantó una rígida política de control de precios que se inició con el Decreto Nª 194 que
determinó el congelamiento general de precios de todos los bienes y servicios.
 En mayo de 1974 la Secretaría de Comercio dicta las resoluciones 8.011 y 8.012 creando un
sistema de precios administrados y obligando a las empresas a la presentación trimestral de
balances y cuadros de resultados e información complementaria que comprendía, entre otras
cosas, una minuciosa descomposición de los costos y de los márgenes de utilidad.
 En septiembre de 1975 la Secretaria de Comercio dicta las resoluciones 33 y 34. Estableció
que la rentabilidad empresaria había que restablecerse a niveles aceptables, e instrumentó un
nuevo sistema de controles de precios que requería identificar en la contabilidad y en los
balances las mayores utilidades obtenidas por las compañías. También exigió la presentación
pormenorizada de los costos de producción y de los precios de venta.
 En marzo de 1983 el gobierno militar dicta su última resolución expresando que la formación
de precios tiene incluidos márgenes de seguridad que no se justifican y disponiendo que los
aumentos de precios debían estar justificados por la incidencia de mayores costos. Las
empresas que hubieran incrementado sus precios debían demostrar que sus costos habían

93
sufrido aumentos en igual o mayor proporción, presentando una estructura global de costos a
nivel empresa
 En julio de 1985 y en coincidencia con la puesta en marcha de un nuevo plan económico
denominado “Plan Austral” se retrotrajeron los precios de los bienes y servicios a los vigentes
al 12 de junio de 1985.
En la reseña de las medidas se observa que la característica de la política de control de
precios, requiere para su efectividad que el sector público disponga de un preciso conocimiento de las
estructuras de costos de los productos cuyos precios serán regulados.
De acuerdo con la opinión del Dr. J.C. Vázquez, para que el control de precios pueda ser
encarado con éxito es imprescindible que las empresas puedan cumplir sin temores las disposiciones
sobre precios instrumentadas por el gobierno. Para ello se torna indispensable que las normas
contemplen precios que permitan absorber los costos y además producir un remanente justo de
utilidad, como también que las empresas se encuentren obligadas a publicar sus estados de resultados
por líneas de productos, tal como se acostumbra en la práctica internacional, según él informa.
En su tratado, el Dr. Vázquez señala que en el año 1984 y a solicitud de la secretaría de
comercio de la nación, el IAPUCO produjo un trabajo que denominó Esquema básico que deberían
tener en cuenta las empresas para producir informaciones sobre costos y resultados por línea de
productos. La solicitud respondía a la necesidad del sector público de contar con elementos y
herramientas suficientes para permitir una gestión efectiva en la política de control de precios.
En la lectura del trabajo se observa con claridad la importancia que el Instituto le adjudica al
esquema propuesto y que según informa, consiste en que se puede obtener de él toda la información
indispensable para posibilitar la gestión racional de una empresa, pero que también permite que los
organismos de control obtengan la información necesaria para adoptar todas las políticas alternativas
posibles que contemplan las siguientes variables que se vinculan entre sí y son esenciales para el
control: a) Precios, b)Costos, c) Nivel de actividad, y d) Resultados
De acuerdo con la opinión del Dr. Juan Carlos Vázquez el trabajo del instituto es el más
profundo que se realizó en el país respecto del control oficial de precios, que de acuerdo a su juicio
también involucra el control de los costos. La propuesta considera indispensable la implementación
de la contabilidad de costos y la aplicación del sistema de costos estándar para la determinación de los
costos de producción, con el objeto de asegurar que las autoridades dispongan plenamente de toda la
información relativa a los costos de producción y al beneficio empresario, a los efectos de la fijación
de los precios de venta de los productos que deban ser regulados.
Luego de la lectura de los antecedentes que se han reseñado, y a la luz de los objetivos de la
regulación de los servicios públicos que fueron detallados en el capítulo anterior, se debe destacar que
la regulación económica de los servicios públicos también obliga al sector público a llegar a un
preciso conocimiento de las estructuras de costos de los servicios que se producen, porque al igual que
en la política de control de precios en sus funciones, debe pronunciarse sobre el nivel de las tarifas
que se aplican. La similitud en este sentido entre las funciones de la regulación económica de los
servicios públicos y la regulación de precios, permite afirmar que también existe similitud en las
herramientas óptimas que pueden utilizarse. En este sentido corresponde precisar que la sugerencia
del I.A.P.U.C.O. ha coincidido en su concepción con la visión que la presente investigación adoptó
como vía para lograr la reducción de las asimetrías informativas. Por la importancia del trabajo del
Instituto se presenta en el Anexo I el esquema elaborado, trascripto en forma textual.
Es importante también señalar que en sus consideraciones preliminares, la propuesta evalúa
como ineludible que las empresas cuenten con adecuada información sobre costos que les permita
determinar los resultados mensuales de cada una de sus líneas de productos para tomar decisiones
racionales en el manejo del negocio. En estos aspectos la investigación ha considerado que no puede
caber dudas que la prestación de servicios públicos debe gestionarse con eficiencia, y por lo tanto no
debieran existir excusas válidas que impidieran implementar en las empresas sistemas adecuados de
información como los que propone el IAPUCO, que permiten determinar estados de resultados por
líneas de productos y permiten tomar acciones correctivas para superar las ineficiencias.

3.2 Regulaciones en materia contable en la regulación de otros servicios públicos privatizados


Las cualidades de la contabilidad como herramienta central para producir información
cuantitativa, han impulsado recientemente regulaciones contables en algunos de los servicios públicos
privatizados. Hasta la fecha se han producido regulaciones de esta naturaleza en el ámbito de la
94
provisión de los servicios de transporte y distribución de energía eléctrica, y de los servicios de
transporte y distribución de gas natural, y de los servicios de provisión de agua potable y desagües
cloacales de la región metropolitana de Buenos Aires.
Todos resultan un importante antecedente al haber establecido regímenes especiales para la
contabilización de las operaciones mediante la utilización de planes de cuentas contables específicos y
para la separación contable de las actividades reguladas y no reguladas que desarrollan las firmas
operadoras.
Desde la óptica de la presente investigación, se puede afirmar que representan un avance en
materia de regulaciones contables porque instauraron la obligación para todas las firmas de utilizar
planes de cuentas homogéneos y de segregar las actividades no reguladas de los estados contables,
permitiendo la adecuada comparación entre los diferentes operadores. No obstante el avance, los
regímenes no han llegado a establecer la obligación de implementar sistemas de costos
predeterminados que permitan la identificación adecuada de las eficiencias y eficacias alcanzadas en
el desempeño de la gestión. Por lo tanto los regímenes no pueden considerarse plenamente adecuados
para contribuir a la reducción de las asimetrías informativas.
Sin embargo, la aplicación de planes de cuentas específicos y la segregación de las
operaciones no reguladas de las reguladas permiten un conocimiento detallado de la composición del
costo de explotación del conjunto de los servicios producidos, según la naturaleza de cada
componente, aunque impide la posibilidad de comparar con homogeneidad el costo de los diferentes
servicios producidos entre los distintos operadores.
En el caso del Ente Nacional Regulador del Gas – ENARGAS - el dictado de las resoluciones
Nª 1660 de marzo del año 2000 y de la resolución Nª 1976 de diciembre del año 2000, establecieron
las normas de regulación para la registración, valuación y exposición de todas las operaciones en las
empresas distribuidoras y transportadoras, como también un régimen especial de información
adicional. Las disposiciones dictadas en las normas determinaron:
1. Aprobar un Plan de Cuentas Único y un Manual de Cuentas para su utilización obligatoria por
las empresas operadoras de los servicios de transporte y distribución de gas, con aplicación
para la valuación, registración y exposición de las operaciones realizadas y devengadas a partir
del 1ª de enero de 2001.
2. Determinar que las empresas operadoras debían confeccionar sus estados contables de acuerdo
a las normas generales de exposición contable vigentes, adoptando para elaborar el Estado de
Origen y Aplicación de Fondos, el Anexo A de Bienes de Uso, el Anexo F de Costo de Ventas,
y el Anexo H de Información requerida por el art. 64 inc b) de la Ley 19.550, ciertos criterios
particulares que fijó especialmente.
3. Establecer lineamientos particulares para registrar las altas, modificaciones y bajas de bienes
de uso
4. Establecer la aplicación del método de línea recta para la registración de la amortización de los
bienes de uso
5. Establecer la obligación de separar contablemente las operaciones no sujetas a regulación que
pudieran desarrollar las empresas operadoras, mediante el uso de registros contables separados
6. Establecer criterios para la distribución de costos y gastos entre empresas vinculadas y entre
actividades reguladas y no reguladas, según ciertos lineamientos específicos que determinó
particularmente
7. Exigir la presentación de Información Complementaria adicional en nota a los estados
contables, con los volúmenes de gas involucrados en los contratos a largo plazo suscriptos para
la compra del fluido, la nómina de las empresas que deberán satisfacer el suministro, los
volúmenes de gas vendidos en el ejercicio por tipo de cliente, la cantidad de usuarios y de
clientes correspondientes a las ventas del ejercicio, y los montos de ventas del ejercicio
detallado por tipo de clientes y tarifa
8. Exigir la presentación anual conjuntamente con los estados contables de un informe relativo a
los gastos de operación y mantenimiento
En el caso del Ente Nacional Regulador de la Electricidad – ENRE – las disposiciones
regulatorias en materia contable han sido establecidas por la resolución Nª 464 del año 2002, que se
encuentra complementada por las resoluciones Nª 985 del año 2006 y Nª 204 del año 2007. Las
principales disposiciones establecieron:

95
1. La aprobación de un Plan y Manual de Cuentas Único para su utilización obligatoria por las
empresas distribuidoras
2. La obligación de aplicar el Plan y Manual de Cuentas para la confección y presentación de los
estados contables
3. La obligación de presentar los estados contables acompañados por el dictamen de auditoria
correspondiente
4. La obligación de discriminar los costos de acuerdo con su origen, nacional o importado
5. La obligación de presentar en forma trimestral estados contables y anexos acompañados de
informe de contador público, aplicando para su confección el Plan y Manual de Cuentas Único
6. La prohibición de afectar al desarrollo de las actividades no reguladas, el capital social y las
reservas que integran el patrimonio de la sociedad, que se encuentran comprometidos en la
actividad regulada, como asimismo la prohibición de contabilizar los quebrantos que se deriven
de la actividad no regulada en la estructura de costos para la determinación de los cuadros
tarifarios fruto de la actividad regulada
En el caso de los servicios de provisión de agua potable y desagües cloacales, las
disposiciones establecidas en enero del año 2006 mediante la Resolución del ETOSS Nª 05 fijaron la
obligación de aplicar un Plan de Cuentas y un Manual de Cuentas específico y elaborado por el ente
de control para el registro de las operaciones, como también fijaron el conjunto de informes
complementarios que la empresa concesionaria debía presentar en forma regular.

3.3 Las regulaciones del Banco Central de la República Argentina en materia contable e
informativa
La importancia de la contabilidad como herramienta para el control y la regulación de
servicios prestados por el sector privado, ha sido evidenciado en el caso del sistema financiero que se
encuentra regulado por el Banco Central de la República Argentina. La naturaleza de los servicios que
prestan las empresas del sistema y la característica de las regulaciones establecidas por el Banco
Central, que entre otros objetivos buscan el control de las condiciones de solidez y solvencia de las
entidades, han determinado que la contabilidad juegue un rol central en el control de las operaciones.
El régimen informativo contable y de registración de las operaciones que deben observar los bancos y
las entidades financieras, es estricto, amplio y pormenorizado.
El Banco Central de la República Argentina tiene como misión primaria y fundamental
preservar el valor de la moneda. Para el cumplimiento de su misión tiene como atribuciones la
regulación de la cantidad de dinero y de crédito en la economía. Le corresponde vigilar el buen
funcionamiento del mercado financiero, aplicar la Ley de Entidades Financieras, actuar como agente
financiero del Gobierno Nacional, concentrar y administrar sus reservas de oro, divisas y otros activos
externos, propender al desarrollo y fortalecimiento del mercado de capitales y ejecutar la política
cambiaria. Ejerce la supervisión de la actividad financiera y cambiaria por intermedio de la
Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias, que depende directamente del Presidente de
la Institución.
De acuerdo con lo normado, las entidades se encuentran obligadas a utilizar en su
contabilidad para la registración de las operaciones, un plan de cuentas único y un manual de cuentas
que han sido definidos expresamente por la autoridad. Deben adaptar su contabilidad para imputar las
operaciones según lo establecido, y las modificaciones requieren autorización expresa. También
deben aplicar los criterios de valuación que ha dictado el organismo, deben llevar libros contables
según las normas legales, y guardar los comprobantes de respaldo de las operaciones por lo menos
durantes diez años. En forma mensual deben cumplir con un régimen informativo presentando el
balance de saldos acompañado de un conjunto de dieciséis informes sobre diferentes aspectos, como
por ejemplo: Exigencia e integración de Capitales Mínimos, Efectivo Mínimo y Aplicación de
Recursos, Relación de Activos Inmovilizados y Otros Conceptos, Deudores del sistema financiero y
Composición de los conjuntos Económicos, Cheques Rechazados, Operaciones a Término, Posición
Global Neta de Moneda Extranjera, etc
La utilización de la contabilidad como herramienta para el control que ejerce el Banco Central
sobre las entidades financieras, es un antecedente indicativo de su capacidad y de su importancia para
la producción de información económica y financiera, y debe considerarse en ese sentido un
antecedente de las regulaciones en el ámbito del control y la regulación de los servicios públicos.

96
3.4 Las regulaciones de la Comisión Nacional de Valores
La contabilidad también tiene un importante rol en la defensa de los intereses de los
accionistas minoritarios y anónimos, que el Estado ejerce para evitar los posibles fraudes que pudieran
cometer los dueños del control societario, en los casos de las firmas que cotizan sus acciones en el
mercado de capitales.
Las funciones se ejercen mediante la Comisión Nacional de Valores, organismo de carácter
técnico creado en el año 1968 como entidad autárquica con jurisdiccional en toda la república. Tiene
por finalidad actuar como autoridad de aplicación de las leyes vigentes que regulan el mercado de
títulos valores63, su oferta pública, la organización y funcionamiento de las instituciones bursátiles y la
actuación de los agentes de bolsa y demás personas dedicadas al comercio de títulos valores.
De acuerdo con lo establecido en el articulo 6º del texto legal ordenado por el Decreto
N°677/01, La Comisión Nacional De Valores tiene las siguientes funciones:
a) Autorizar la oferta pública de títulos valores.
b) Asesorar al Poder Ejecutivo Nacional sobre los pedidos de autorización para funcionar que
efectúen las bolsas de comercio, cuyos estatutos prevén la cotización de títulos valores, y los
mercados de valores.
c) Llevar el índice general de los agentes de bolsa inscriptos en los mercados de valores.
d) Llevar el registro de las personas físicas y jurídicas autorizadas para efectuar oferta pública de
títulos valores y establecer las normas a que deben ajustarse aquellas y quienes actúan por
cuenta de ellas.
e) Aprobar los reglamentos de las bolsas de comercio relacionados con la oferta pública de títulos
valores, y los de los mercados de valores.
f) Fiscalizar el cumplimiento de las normas legales, estatutarias y reglamentarias en lo referente al
ámbito de aplicación de la presente ley.
g) Solicitar al Poder Ejecutivo Nacional, el retiro de la autorización para funcionar acordada a las
bolsas de comercio cuyos estatutos prevean la cotización de títulos valores y a los mercados de
valores, cuando dichas instituciones no cumplan las funciones que le asigna esta ley.
h) Declarar irregulares e ineficaces a los efectos administrativos los actos sometidos a su
fiscalización, cuando sean contrarios a la ley, a las reglamentaciones dictadas por la Comisión
Nacional De Valores, al estatuto o a los reglamentos.
De acuerdo con el articulo 7º de la misma norma legal, la Comisión Nacional de Valores dicta
las normas a las cuales deben ajustarse las personas físicas o jurídicas que, en cualquier carácter,
intervengan en la oferta pública de títulos valores, a los efectos de acreditar el cumplimiento de los
requisitos establecidos en esta ley. En el ejercicio de sus funciones puede:
a) Requerir informes y realizar inspecciones e investigaciones en las personas físicas y jurídicas
sometidas a su fiscalización;
b) Recabar el auxilio de la fuerza pública;
c) Iniciar acciones judiciales;
d) Denunciar delitos o constituirse en parte querellante.
La Comisión ejerce el poder de policía sobre las instituciones bursátiles, la oferta pública y la
negociación de los títulos valores emitidos por las sociedades privadas y de economía mixta. El
ámbito de su control también incluye las operaciones realizadas fuera de las bolsas de comercio y sin
la fiscalización y garantía de los mercados de valores. De acuerdo con la exposición de motivos de la
ley de creación, el régimen estructurado satisface la necesidad de proteger a grandes núcleos de
pequeños y medianos inversores, incluyendo a quienes adquieren títulos valores no cotizados en
entidades bursátiles o cuya negociación se realiza fuera de los recintos de dichas instituciones pese a
estar autorizados a cotizar. Al mismo tiempo, tiende a la protección de las empresas serias, que
encuentran en el ahorro privado, nacional y extranjero, una fuente primordial de recursos para el
cumplimiento de sus objetivos y el desarrollo de sus planes de expansión
El régimen legal garantiza que nadie podrá efectuar ofertas públicas de títulos valores
emitidos por sociedades privadas y de economía mixta, sin la previa autorización de la Comisión
Nacional de Valores, a quien le corresponde ejercer el control de legalidad de los actos. A esos
efectos se le otorgó el control de las sociedades por acciones que hagan oferta pública de sus títulos
valores y la competencia exclusiva y excluyente para prestar conformidad administrativa a las
reformas estatutarias; fiscalizar toda variación del capital, la disolución y liquidación de las
sociedades; y fiscalizar permanentemente su funcionamiento societario. Tiene las mismas
97
competencias y atribuciones que las leyes 18.805 y 19.550 confieren a la Inspección General de
Personas Jurídicas con relación a las sociedades que hagan oferta pública de sus acciones.
La fiscalización que debe ejercer la Comisión Nacional de Valores se extiende en forma
permanente a todas las etapas de la oferta pública y de la actuación de las entidades y las personas que
realicen oferta pública de títulos valores, y con ese objeto la comisión ha sido dotada de facultades
con poder disciplinario para sancionar las violaciones a las normas vigentes.
Para cumplir sus funciones el régimen legal estableció que los integrantes requieren tener
especial versación y reconocida experiencia en la materia, y que deben actuar con dedicación
exclusiva en el desempeño de sus cargos. La permanencia en sus funciones y la forma de designación
prevista tienden, por otra parte, a obtener la necesaria independencia de criterio en su actuación, que
permite contemplar en forma equilibrada los intereses de los inversores, entidades emisoras y demás
personas o instituciones comprendidas en la ley.
En definitiva, el régimen legal organizó un control estable, competente y continuado de la
oferta pública en salvaguardia, primordialmente, de los inversores. Completando sus capacidades y a
los efectos señalados, la Comisión Nacional de Valores se encuentra facultada para requerir los
informes que considere necesarios y para realizar las investigaciones o inspecciones que estime
oportunas para el cumplimiento de sus funciones.
De acuerdo con lo establecido por el artículo 64 del texto ordenado por el Decreto Nª 677/01,
las disposiciones más relevantes que las entidades emisoras comprendidas en el régimen de la oferta
pública deben observar en materia de información contable son:
a) Notas Complementarias. Sin perjuicio de la información requerida por las disposiciones legales
aplicables, los emisores deberán incluir adicionalmente en las notas complementarias a sus
estados contables la siguiente información:
 En el caso de las sociedades anónimas, las acciones que hayan sido emitidas o con emisión
autorizada por la asamblea y las efectivamente emitidas, así como, conforme al régimen legal y
reglamentario aplicable, las opciones otorgadas y los valores convertibles en acciones y los
demás que otorguen derechos a participar en los resultados de la sociedad.
 Los acuerdos que impidan gravar y/o disponer de todos o parte de sus bienes, con información
adecuada sobre dichos compromisos.
 Información suficiente sobre la política de asunción y cobertura de riesgos en los mercados,
mencionando especialmente los contratos de futuro, opciones y/o cualquier otro contrato
derivado.
b) Ampliación de la Memoria. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 66 de la Ley N° 19.550
y sus modificaciones y de la reglamentación adicional que establecerá la Comisión Nacional
De Valores se incluirá en la Memoria como información adicional por lo menos la siguiente:
 La política comercial proyectada y otros aspectos relevantes de la planificación empresaria,
financiera y de inversiones.
 Los aspectos vinculados a la organización de la toma de decisiones y al sistema de control
interno de la sociedad.
 La política de dividendos propuesta o recomendada por el directorio, con una explicación
fundada y detallada de la misma.
 Las modalidades de remuneración del directorio y la política de remuneración de los cuadros
gerenciales de la sociedad, planes de opciones y cualquier otro sistema remuneratorio de los
directores y gerentes por parte de la sociedad. La obligación de información se extenderá a la
que corresponde a sociedades controladas en las que se aplicaren sistemas o políticas
sustancialmente diferenciadas.
La reglamentación de la norma legal emitida por la Comisión Nacional de Valores, establece
el régimen informativo periódico en su capítulo XXIII, y determina la obligación de las entidades
emisoras que se encuentren en el régimen de oferta pública, de remitir con periodicidad anual la
siguiente información:
 La Memoria del Directorio sobre la gestión del ejercicio, cumpliendo los recaudos del art. 66
de la ley Nª 19.550 realizada
 Un informe sobre el Código de Gobierno Societario individualizado como Anexo V del
Capítulo XXIII de las normas, en el caso de sociedades no calificadas como PyMES, que
informe si el Directorio sigue, y de qué modo lo hace, las recomendaciones integrantes del

98
Código de Gobierno Societario, ó explique las razones por las cuales no adopta -total o
parcialmente- las recomendaciones y/o si contempla incorporarlas en el futuro.
 Los Estados contables de acuerdo a lo previsto en los artículos 62 a 65 de la Ley Nº 19.550
 La Reseña Informativa con la información requerida en particular por el punto XXIII.11.6 de
la reglamentación.
 Informe de la Comisión Fiscalizadora o del Consejo de Vigilancia, según corresponda, de
acuerdo con lo prescripto en los artículos 294 y 281, respectivamente, de la Ley Nº 19.550. La
Comisión Fiscalizadora deberá ajustar su actuación a las disposiciones de la Resolución
Técnica Nº 15 de la Federación Argentina De Consejos Profesionales De Ciencias Económicas.
 Informe de contador público independiente sobre los estados contables y la reseña informativa.
Adicionalmente y con periodicidad trimestral, las empresas deberán presentar:
 Estados contables por períodos intermedios de acuerdo a lo previsto en los artículos 62 a 65 de
la Ley Nº 19.550
 La Reseña Informativa con la información requerida en particular por el punto XXIII.11.6 de
la reglamentación.
 Informe de la Comisión Fiscalizadora o del Consejo de Vigilancia
 Informe de contador público independiente sobre los estados contables y la reseña informativa .
La Reseña informativa, se acompañará como información adicional a los estados contables
por períodos intermedios y de cierre del ejercicio. Será confeccionada sobre la base de los estados
contables consolidados para las emisoras cuando ello resulte aplicable, y deberá ser aprobada por el
directorio de la emisora juntamente con el resto de la documentación. Será suscripta por su presidente,
o director en ejercicio de la presidencia, y contendrá la siguiente información sintética:
a)Breve comentario sobre actividades de la emisora en el último trimestre y en la parte transcurrida
del ejercicio, incluyendo referencias a situaciones relevantes posteriores al cierre del período o
ejercicio;
b)Estructura patrimonial comparativa con los mismos períodos de anteriores ejercicios
c)Estructura de resultados comparativa con los mismos períodos de anteriores ejercicios
d) Datos estadísticos (en unidades físicas) comparativos con los mismos períodos de anteriores
ejercicios. El objetivo de este punto es brindar información sobre niveles de actividad. Estos,
podrán presentarse alternativamente en unidades físicas, o en unidades equivalentes, o en
términos de algún índice que resulte apropiado como por ejemplo consumo de energía eléctrica
o de gas, en tanto se trate de elementos que revelen tal nivel.
e) Índices comparativos con los mismos períodos de anteriores ejercicios
f) Breve comentario sobre perspectivas para el siguiente trimestre y el resto del ejercicio. En la de
cierre de ejercicio se informarán, como mínimo, las perspectivas para todo el ejercicio
siguiente.
A partir del segundo ejercicio de que la emisora presente reseñas informativas, la
comparación de toda la información de la reseña se hará para tres (3) períodos y así se continuará con
este procedimiento hasta presentar cinco (5) períodos, que será la serie máxima comparativa para el
futuro
Adicionalmente las normas contienen exigencias para los auditores externos que dictaminan
sobre los estados contables, que incluyen un régimen de incompatibilidades y un registro de
inscripción especial.

Capítulo IV - Los servicios públicos de transporte automotor urbano de pasajeros


prestados en la Región Metropolitana de Buenos Aires bajo la jurisdicción nacional.

4.1 Su importancia
Los servicios de transporte público automotor urbano de pasajeros prestados bajo la
jurisdicción nacional, constituyen en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) 64 el sistema que
transporta mayor cantidad de pasajeros.
Bajo la jurisdicción de la nación y dentro de la misma región metropolitana, también operan
los sistemas de transporte ferroviario de superficie y subterráneo. 65 La cantidad de pasajeros que
transportaron los tres modos de transporte entre los años 1993 y 2005, ambos inclusive, muestra la
supremacía que el transporte automotor tiene en la región. Los datos disponibles muestran que

99
efectivamente, en forma aproximada el 70% de los pasajeros fueron transportados por el sistema
automotor. La serie completa en porcentaje de participación por modo se presenta en el Anexo II. En
Tabla 1 se destacan los datos del primero y del último año:

Tabla 1 Cantidad de pasajeros transportados bajo la jurisdicción nacional y su distribución


modal
Modo 1993 2005
Cantidad Porcentaje Cantidad Porcentaje
Ferrocarril 214.089.000 8,93% 412.888.123 18,57%
Subte 145.310.000 6,06% 253.318.336 11,39%
Automotor 2.036.450.940 85,01% 1.557.740.453 70,04%
Totales 2.395.849.940 100% 2.223.946.912 100%

Fuente: Comisión Nacional de Regulación del Transporte

En la serie completa de datos se puede observar que en todos los años desde 1993 hasta 2005
inclusive, el sistema de transporte automotor operado bajo la jurisdicción nacional siempre participó
con el porcentaje mayor, oscilando entre el 85% y el 65% del total.
Para dimensionar adecuadamente la importancia de este sistema también debe considerarse
que en el Área Metropolitana de Buenos Aires se prestan otros servicios de transporte público
automotor de pasajeros. Se trata de los servicios operados por empresas que tienen permisos
otorgados por el gobierno provincial y por las autoridades municipales 66, y que transportan en
conjunto una menor cantidad de pasajeros que las empresas que operan con permisos otorgados por el
Estado Nacional.
En el año 2005 la cantidad de pasajeros que transportaron las líneas operadas bajo la
jurisdicción provincial y municipal alcanzó los 642.883.000 y 375.988.000, respectivamente, de
acuerdo con información disponible de la Secretaría de Transporte de la Nación
Considerando para todos los modos de transporte el total de los pasajeros transportados en el
AMBA en el año 2005, se observa que el sistema de transporte automotor de pasajeros de jurisdicción
nacional transporta la mayor cantidad, participando con un 48,04% del total. En la Tabla 2.son
desagregados los datos de cada modo de transporte.

Tabla 2. Cantidad total de pasajeros transportados en el AMBA en el año 2005 –


Distribución modal y por jurisdicción -
Modo y jurisdicción Cantidad Porcentaje
Jurisdicción Nacional
Ferrocarril 412.888.123 12,73%
Subte 253.318.336 7,81%
Automotor 1.557.740.453 48,04%
Subtotal 2.223.946.912 68,58%
Otras jurisdicciones
Provincial 642.882.508 19,82%
Municipal 375.987.519 11,59%
Subtotal 1.018.870.027 31,42%
Total pasajeros AMBA 3.242.816.939 100,00%

Fuente: Comisión Nacional de Regulación del Transporte

Desde el punto de vista de la recaudación obtenida, el análisis comparativo muestra que el


sistema de transporte público automotor de pasajeros prestados bajo la jurisdicción del gobierno
nacional, también constituye en el AMBA el sistema más importante. Las líneas operadas con
permisos nacionales recaudaron en el año 2005 el 60,49% del total de la región. En la Tabla 3. se
muestran los datos de las tres jurisdicciones que concurren en el área.

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Tabla 3. Recaudación de los servicios de transporte automotor de pasajeros
prestados en el AMBA en el año 2005

Líneas Monto en $ Porcentaje


Nacionales 1.377.458.870 60,49%
Provinciales 588.726.273 25,85%
Municipales 310.920.138 13,66%
Total AMBA 2.277.105.281 100,00%

Fuente: Comisión Nacional de Regulación del Transporte

Los servicios de transporte objeto del presente trabajo, comparados con los servicios de
transporte ferroviario que operan en el AMBA, también resultan los que mayor recaudación registran.
Por falta de información sobre el año 2005 la comparación debió realizarse con los datos del año
200467. El resultado ha mostrado que el 79,40% de los ingresos por venta de pasaje corresponden a los
servicios de transporte público automotor prestados por las líneas operadas bajo jurisdicción nacional,
con un monto de recaudación que alcanza a los $1.279.698.208. El 20,60% restante de los ingresos
corresponden a los servicios de transporte ferroviario tanto de superficie como subterráneos, con un
monto de recaudación que alcanza a los $332.109.728.
La importancia de los servicios públicos de transporte automotor de pasajeros también está
evidenciada por su relevancia social, puesta de manifiesto a partir de la crisis del año 2001. La
situación creada por la mega devaluación de la moneda producida en el año 2002, que alcanzó un
porcentaje nunca antes registrado del 200%, motivó la creación de un régimen de subsidios
económicos a las empresas prestatarias de los servicios, en carácter de compensación del valor de la
tarifa. El régimen inició el otorgamiento de subsidios en junio del año 2002, y en la actualidad todavía
continúa vigente. Tiene por objeto mantener el precio del boleto al mismo valor que tenía en
diciembre del año 2000, evitando el impacto negativo que el aumento de los pasajes urbanos
ocasionaría en el segmento más empobrecido de la población. La situación social ha sido la
justificación de la política implementada, y los indicadores de pobreza e indigencia fueron el sustento.
La Tabla 4. expone los datos de la evolución de los indicadores de pobreza.

Tabla 4. Evolución del porcentaje de personas en situación de pobreza - Total del país

Porcentaje de personas en situación 2ª semestre año 2ª semestre año


de pobreza (total país) 2003 2006
Personas bajo de la línea de pobreza 27,3% 18,2%
Personas bajo de la línea de indigencia 20,5% 8,7%
Total de personas en situación pobre 47,8% 26,9%

(Fuente: INDEC, Encuesta Permanente de Hogares)

El valor de los subsidios entregados y el porcentaje que representan sobre la recaudación de


las empresas por la venta de boletos, muestran el grado de importancia social del transporte automotor
de pasajeros
Los datos disponibles indican que para el año 2005 las líneas operadas con permisos
otorgados bajo la jurisdicción nacional en el AMBA, han recibido en concepto de subsidio para
compensar el retraso del valor de la tarifa un monto de $350.395.000, equivalente al 25,40 % de la
recaudación por la venta de boletos. En el año 2006 recibieron un monto que se estima en un valor
aproximado de $600.000.000, equivalente al 41% de la recaudación. La información disponible más
actualizada correspondiente al período anual junio 2006–junio 2007, muestra que han recibido un
monto de $ 1.145.082.217, equivalente al 78% de la recaudación.
El incremento de los subsidios también se ha verificado en el resto de los servicios del mismo
tipo prestados en las demás jurisdicciones del país. La información periodística (Clarín, 8:2007)
indica que todo el conjunto del sistema de transporte del país, que comprende la suma de los sistemas
de transporte automotor de la región metropolitana de Buenos Aires y de todas las ciudades del
101
interior, recibió subsidios en el primer semestre de 2007 por un monto de $1.028.239.237, que
representa un 114% más que los recibidos en el mismo período del año anterior. Asimismo el monto
recibido en el primer semestre del año 2006, representó un 60,80% más que los recibido en el mismo
período del año 2005.
La importancia del transporte público automotor de pasajeros de jurisdicción nacional,
también surge de su comparación con otros servicios públicos prestados en el AMBA. Respecto de
los servicios de provisión de gas natural, las ventas en ambos casos muestran para el año 2005 valores
semejantes. Las ventas de las dos distribuidoras que atienden el área metropolitana, Metrogas S.A. y
Gas natural BAN S.A., alcanzaron un monto de $ 1.367.788.000 resultando un valor casi semejante al
recaudado por el sistema de transporte público automotor de pasajeros que ascendió a $1.377.458.870.
Respecto de los servicios de provisión de energía eléctrica, los valores de ventas del año 2005
del sistema muestran semejanzas con las ventas de una de las dos distribuidoras de la región
metropolitana, Edenor S.A. empresa que atiende la zona norte del área, y cuyas ventas ascendieron a
$1.254.451.000

4.2 El rol regulador del Estado a través del tiempo, en la prestación de los servicios de transporte
de pasajeros
El actual proceso de regulación que ejerce el Estado sobre la prestación de los servicios
públicos de transporte automotor de pasajeros, es conveniente comprenderlo en el marco de la
evolución histórica que ha tenido el rol regulador del Estado a través del tiempo.
Los primeros servicios de transporte de pasajeros que ocuparon la atención del Estado han
sido los servicios ferroviarios. La introducción del modo ferroviario – en la Argentina, pero también
en buena parte del mundo – constituyó un paso decisivo en el proceso de profundo cambio económico
y social iniciado a escala planetaria en el siglo XIX. El ferrocarril acompañó y apuntaló un conjunto
de actividades productivas y sociales que cambiaron la fisonomía de una parte sustantiva de la
humanidad durante muchas décadas, y fue protagonista y símbolo de la modernización tecnológica y
productiva. En forma posterior al segundo conflicto bélico mundial y con el incontenible desarrollo
del automotor, el ferrocarril ingresa en una fase de retroceso. Por lo tanto, la evolución del rol del
Estado corresponde iniciarla en su relación con el ferrocarril, para continuarla con el rol que luego
asumió en relación a los servicios de transporte automotor de pasajeros.
En los inicios de la organización nacional y en forma posterior a la batalla de pavón y al
derrumbe de la Confederación Argentina en el año 1862, el nuevo gobierno nacional comienza a
construir su consolidación. Uno de los mecanismos que utilizó consistió en el avance sobre el interior
del país promoviendo obras, servicios y regulaciones. El Dr. Oszlak explica que las medidas estaban
destinadas a incorporar las actividades productivas desarrolladas a lo largo del territorio nacional, al
circuito dinámico de la economía pampeana. Las cataloga como uno de los mecanismos utilizados en
la construcción del nuevo estado, que denomina “mecanismos de penetración material”. Señala como
ejemplos de estos mecanismos de penetración material a la organización del servicio de correos y
telégrafos, y a la concesión para la construcción y explotación de los ferrocarriles. También destaca
que cuando los recursos financieros y técnicos que disponía el Estado resultaban insuficientes, se
apelaba al mecanismo de la concesión estatal para la explotación de los servicios por parte de
empresas privadas (Oszlak, 1999b)
Desde los inicios de la organización nacional y hasta el año 1880 el Estado participó
conjuntamente con la actividad privada en los desarrollos del ferrocarril. En el año 1854 el gobierno
de la Provincia de Buenos Aires integra una sociedad mixta con comerciantes locales para la
construcción y explotación del primer ferrocarril. Aporta dos millones de pesos, suma equivalente al
tercio del capital, y el resto lo integran inversores privados. El ferrocarril inauguró en el año 1857 su
primera línea de 10 km. de extensión, con un convoy tirado por la locomotora denominada "La
Porteña" A partir de allí la expansión de la red no sería realizada solo por la Provincia de Buenos
Aires, sino que se sumarían también el gobierno nacional e inversores privados, fundamentalmente
extranjeros.
En el año 1880 la red ferroviaria era en un 48,7% de propiedad de empresas públicas y el
resto, de siete empresas privadas. La década inicia luego de finalizada la campaña al desierto, con la
pampa húmeda incorporada al sistema productivo nacional, y con la definitiva unidad nacional
asegurada a partir de la federalización de Buenos Aires y la fundación de la ciudad de La Plata en el
año 1882. Desde el inicio del ferrocarril y hasta el año 1880, el crecimiento de la red fue muy
102
importante: de 160 km. en 1857 pasó a 2.516 kms. En ese año, y con el impulso del proyecto “de la
generación del ochenta”, se produce la privatización de las líneas estatales rentables que fueron
adquiridas por capitales ingleses.
Luego de la década 1890/9 las empresas privadas, fundamentalmente inglesas y
marginalmente francesas, construirán la red según sus propios criterios y conveniencias. De esta
forma el desarrollo subsiguiente de la red se estructuró con un solo vértice en el puerto de Buenos
Aires. El tendido se trazó en abanico hasta el límite marcado por la isoyeta de 700 mm, salvo contadas
excepciones, en coincidencia con la extensión de la pampa húmeda (Andrieu, P.E. ,1975)
Las empresas privadas ferroviarias obtuvieron concesiones que no tenían plazo de caducidad,
y en las cuales no se acordaba ningún derecho al gobierno argentino para intervenir en la formación
de capitales, ni en el trazado de la línea, ni en la determinación de la tarifa. Hasta 1907 el gobierno
argentino fue legalmente un simple espectador que a veces aportaba fondos líquidos que nadie
inspeccionaba La fiscalización directa y el contralor resultó inexistente hasta esa fecha. Es recién a
partir del año 1907 que las empresas accedieron a permitir una superintendencia de notificaciones
(Scalabrini Ortiz, R. ,1957). El inicio de algunos mecanismos de control de las empresas privadas
reconoce los antecedentes internacionales como es el caso de los Estados Unidos, donde en 1905 el
presidente Teodoro Roosevelt decía que
La experiencia demuestra que no es posible dejar a los ferrocarriles sin ningún contralor
porque la falta de control es fértil en abusos de toda especie y sirve de estímulo a astucias y fraudes
sin piedad y sin escrúpulos en su administración (Scalabrini Ortiz,R., 1957)
Hacia fines de siglo XIX y principios del XX, el peligro de guerra con Chile impulsa al
Estado a extender las líneas hacia la cordillera, por el sur y el centro del país construyendo líneas de
fomento. A partir de 1890 el Estado comienza a construir ferrocarriles estatales. En 1893 las líneas
férreas estaduales miden 1.025 km. A comienzos del siglo XX miden 1.877 km y están en
construcción y a punto de ser libradas al servicio público 1.937 km más. La intervención del Estado es
caracterizada por el ministro Emilio Civil en su discurso del 18 de marzo de 1904, cuando expresa
que “…las líneas del Estado se extienden como reguladoras y morigeradoras de las empresas privadas
en sus tarifas excesivas” (Scalabrini Ortiz, R. ,1957).
En el año 1908 se crea la Administración General de los Ferrocarriles del Estado. La red
privada y la red pública se desarrollan y conviven. Hasta la crisis de 1930, los ingleses y franceses
continuaron expandiendo el sistema. A partir de entonces dejaron de invertir en el sistema.
En agosto de 1933 se produce en el país un importante giro en la política económica facilitado
por el estado crítico de la coyuntura. El cambio llevó a Federico Pinedo al comando del palacio de
hacienda, como ministro del presidente Justo, quien aplicó un enfoque más global y de largo plazo y
recurrió a una activa participación del Estado en la regulación y la orientación de la economía. Al fin
de evitar una mayor caída de la actividad interna comenzaron a crearse diversas comisiones asesoras y
juntas reguladoras, cuya finalidad era proponer soluciones y encarar medidas para proteger los
intereses de los distintos sectores productivos. La política fiscal sufrió a partir de 1933 una serie de
transformaciones en diversos aspectos. El más novedoso fue un significativo aumento del gasto, que
se relacionó con un importante crecimiento de la inversión pública y la creación de las juntas
reguladoras. Respecto a las inversiones, debe desatacarse el importante programa de construcción de
caminos que, además de incrementar el nivel de empleo, estimuló la demanda de automotores y
camiones, y agudizó la declinación de los ferrocarriles. El desarrollo automotor constituyó un
importante avance de los capitales norteamericanos sobre posiciones inglesas vinculadas al ferrocarril
y al sistema tranviario. La expansión del Estado como proveedor de servicios públicos tuvo un papel
muy importante sobre la evolución del sector público, que comenzó su desarrollo a partir de la
nacionalización de empresas privadas. Su impacto mayor se daría en el largo plazo porque la
ampliación y mejora de los servicios pasó a depender por completo de las decisiones del gobierno.
Los resultados de la expansión del Estado produjeron un poderoso efecto inductor de la inversión
pública sobre la privada, y una influencia directa en la evolución de los agregados macroeconómicos,
en la distribución del ingreso y en la generación de empleo. Finalmente sus nuevas funciones
incrementaban la influencia de las políticas públicas en la orientación sectorial y regional de la
producción. (Rapoport, M., 2003)
Uno de los ejemplos más tempranos de nacionalización fue el de distribución del gas. En
1945, se nacionalizó el servicio de gas en la Capital y entre 1947 y 1948, el Estado adquirió varias
compañías de gas en la provincia de Buenos Aires y extendió la red con nuevos centros de

103
distribución procurando transformarla en un servicio social y rebajando las tarifas en un 30%.
Construyó el gasoducto desde Comodoro Rivadavia de 1700 km con capacidad de un millón de
metros cúbicos diarios, logrando duplicar en 1949 el número de clientes. En septiembre de 1946
también nacionalizó el sector telefónico con la compra de una empresa subsidiaria de la ITT. 68
En general la compra de empresas por parte del Estado se encontraba lejos de ser un proceso
compulsivo. Las propias empresas extranjeras estaban interesadas en desprenderse de sus activos en la
Argentina porque percibían que su ciclo ya estaba agotado y hacía tiempo que habían dejado de
invertir, siendo el ejemplo más claro el de los ferrocarriles. Las inversiones realizadas en ferrocarriles
por los capitales británicos habían sido muy elevadas hasta la primera guerra mundial. (Rapoport, M.,
2003). Sin embargo el deterioro de la economía inglesa durante la posguerra motivó su disminución
considerable, y la posición del país que había llegado a encontrarse entre los diez de mayor
motorización en el mundo, le quitó el monopolio que prácticamente tenían sobre el transporte de
pasajeros y carga.
La competencia que se desató a partir de los años 30 entre la ruta y el riel desalentó la
renovación en el ferrocarril. La creciente obsolescencia del material rodante tendió a disminuir
aceleradamente los márgenes de ganancia de las empresas, provocando en los años 30 una fuerte baja
de la cotización de las acciones de las compañías ferroviarias. El agravamiento de este cuadro al
estallar la segunda guerra mundial condujo a los prestatarios a proponer recurrentemente la venta de
los servicios al Estado Argentino; interés que habría de acentuarse durante la posguerra, debido a que
en 1947 caducaba la “Ley Mitre” de 1907, que eximía por cuarenta años a los ferrocarriles británicos
del pago de impuestos nacionales, provinciales y municipales a cambio de un gravamen único más
favorable.
La crisis del año 1930 cambió las reglas de juego, y los estados comenzaron a jugar un papel
más relevante en la economía. Comenzaron a intervenir alentados por una idea generalizada en el
mundo, que impulsaba de esta forma garantizar el pleno empleo y la regulación de la oferta. En este
esquema el Estado comenzó a prestar los servicios públicos por sí mismo y en este sentido es un
ejemplo paradigmático la nacionalización de los ferrocarriles. Al momento de la nacionalización de
los ferrocarriles ingleses y franceses, producidas los años 1947 y 1946 respectivamente, la red privada
tenía 28.598 kilómetros y la red pública contaba con 12.809 km
El rol del estado cambió y las empresas públicas comenzaron a ocupar un lugar preponderante
en la economía. El sector de las empresas públicas creció en forma sostenida, en particular entre 1930
y 1975. Las empresas públicas llegaron a contar con el 8,2% de la fuerza laboral del país, generar el
8,57% del PBI, facturar cerca del 45% de las ventas de las doscientas mayores empresas del país, y
generar el 27,8% de la inversión bruta
Una de las diferencias que sin duda se verifica entre la actual etapa de producción privada de
los servicios públicos y la anterior a la década de 1930 respecto al rol de estado, surge en la reforma
constitucional del año 1994 que impuso a las autoridades la obligación de proveer la protección de los
derechos de los usuarios de los servicios, como también la de controlar los monopolios naturales y
legales, asegurar la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y proveer a la defensa de la
competencia contra toda forma de distorsión de los mercados.
Diferente ha sido el rol y la participación del Estado en la prestación de los servicios de
transporte automotor de pasajeros, que se han diferenciado del modo ferroviario en la distinta
naturaleza de las inversiones involucradas en los emprendimientos. La diferencia de tecnologías, han
determinado que la inversión en la imprescindible infraestructura vial que requieren las prestaciones,
fuera siempre asumida por el Estado dado su característica de vía no exclusiva dedicada al servicio.
En consecuencia, la menor magnitud del capital privado que concurrió en las prestaciones
determinaron un diferente rol del Estado, no obstante que su intervención ha tenido diversos alcances
a lo largo del tiempo.
Los servicios públicos de transporte automotor de pasajeros que vinculaban los distintos
puntos del área metropolitana de Buenos Aires, desde sus inicios y hasta el año 1936, fueron
prestados por operadores privados bajo permisos otorgados por las autoridades nacionales ó
por las autoridades de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
El primer ómnibus de tracción mecánica que circuló en la Capital Federal, se inauguró
el 30 de noviembre de 1903. Lo hizo al amparo de una concesión que establecía requisitos
técnicos para los vehículos, fijaba los recorridos, y establecía las frecuencias y horarios que los
operadores debían cumplir. Recién a partir del año 1922, las empresas de ómnibus comenzaron

104
a prestar servicios efectivos y continuos durante todos los días de la semana. El éxito de los
primeros servicios incentivó el surgimiento de nuevas empresas oferentes, tanto en el radio
céntrico de la ciudad como en los suburbios. El desarrollo del sector condujo a que el 13 de
diciembre de 1923 se aprobara la ordenanza general sobre servicios de ómnibus. En enero de
1924 ya existían 16 empresas en explotación y otras tantas esperaban el permiso respectivo.
Hacia el año 1928 el sistema de ómnibus había incrementado significativamente la cantidad de
pasajeros y de material rodante, provocando una fuerte competencia a los taxistas que vieron
reducida su participación en la cantidad de viajes.
Para incrementar su participación, los taxistas se agruparon ofreciendo servicios
regulares que transportaban de a cinco pasajeros por vehículo. Este sistema de transporte
colectivo tuvo amplio éxito y como consecuencia, en el año 1932 la municipalidad de la ciudad
de Buenos Aires reglamentó el servicio, otorgó habilitaciones a las diferentes líneas, y fijó
medidas máximas para el parque móvil. De esta forma el sistema de transporte por colectivo
competía con el sistema de transporte por ómnibus, que ofrecía vehículos más grandes y podían
llevar pasajeros de a pie.
A fines de la década del 30 la gran mayoría de las empresas que prestaban servicios de
transporte automotor, tanto empresas de ómnibus como de colectivos, circulaban con simples
permisos precarios. Ambos competían con las empresas tranviarias que contaban con
concesiones formales, y que se oponían a la competencia de los automotores. Alegaban que se
vulneraba su exclusividad, y que de esa forma se les impedía compensar los costos iniciales de
infraestructura (vías y líneas aéreas). El sistema de transporte ofrecido por el conjunto de estos
operadores, no respondía a un trazado racional de los recorridos, y muchos se superponían. La
competencia entre las empresas y los reclamos de los operadores tranviarios, produjeron
cambios en la regulación del sistema y en el carácter de la intervención del Estado.
En los años 1936 y 1937, con el objetivo de mejorar la eficiencia del sistema de
transporte se dictaron dos normas. El 1° de octubre de 1936 se sancionó la ley 12.311 que creó la
Corporación de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires (C. T. C. B. A.). El 16 de enero de
1937 se promulgó la Ley N° 12.346 que estableció normas de regulación para la explotación de
los servicios públicos de transporte automotor por caminos, y creó la Comisión Nacional de
Coordinación de Transportes.
El objetivo fue superar los problemas que ocasionaba el trazado poco racional de los
recorridos, las diferencias de equipamiento entre los diversos grupos de empresas operadoras,
los diferentes tipos de permisos que se encontraban vigentes, y la competencia de estos
operadores con las empresas tranviarias que contaban con concesiones formales y se oponían a
la competencia de los automotores.
La Corporación se constituyó como una empresa mixta, a la cual se le otorgó una
concesión monopólica por 56 años para explotar todo el transporte masivo de pasajeros en la
Capital Federal (excluyendo a los ferrocarriles), y en aquellos recorridos que se prologaran a la
provincia. Estaba integrada por el gobierno nacional, el gobierno municipal, las compañías de
tranvías, las de subterráneos, las empresas de ómnibus y las empresas de colectivos.
La ley obligó a todas las compañías de transporte urbano a entregar sus bienes y
permisos a la Corporación, quien debía encargarse de la explotación de los servicios. Como
contrapartida por la entrega, las empresas recibieron acciones de la corporación. Las empresas
que no aceptaron ser accionistas, quedaron obligadas a entregar los bienes que destinaban a su
explotación a la Corporación, y debían recibir a cambio el equivalente del valor en dinero
efectivo. Las empresas que se negaran a entregar los bienes, se enfrentaban con la facultad de la
Corporación de incautar los activos y de iniciar acciones judiciales.
Muchas líneas se resistieron a entregar sus bienes y el proceso de incautación progresó
muy lentamente. Finalmente el gobierno nacional lo suspendió en el año 1943 mediante el
Decreto-Ley N° 1.626. Esta suspensión permitió la subsistencia de un considerable número de
líneas de colectivos preexistentes a la creación de la Corporación. De esta forma gran parte de
los servicios siguieron atendidos por empresas privadas de colectivos, y otros por la empresa
mixta.
La Ley N° 12.346 estableció normas de regulación para la explotación de los servicios
públicos de transporte automotor por caminos, y creó la Comisión Nacional de Coordinación de
Transportes. Este nuevo organismo fue facultado para otorgar los permisos de explotación de

105
los servicios prestados en la Ciudad de Buenos Aires, en todos los territorios nacionales que por
entonces no habían alcanzado el nivel provincial, y los que en el resto del país vinculaban dos o
más jurisdicciones. Asimismo también fue facultado para aprobar las tarifas y los recorridos.
La Comisión Nacional de Coordinación de Transportes (C.N.C.T.), comenzó a otorgar
concesiones hacia fines de 1940. En 1944 fue reemplazada en sus funciones por la Dirección
Nacional de Transporte (D.N.T)
A causa de sus problemas financieros y económicos, y debido a las deficiencias que se
verificaban en la prestación de los servicios, el gobierno nacional dispuso la caducidad de los
permisos de la Corporación, su liquidación y transferencia al Ministerio de Transportes de la Nación,
todo ello mediante la ley 13.501 del 1ª de octubre de 1948.
En mayo de 1951 el Ministerio de Transportes de la Nación dictó la Resolución N° 1029
autorizando a las empresas particulares que prestaban servicios en la Ciudad de Buenos Aires a
aumentar sin limitaciones la oferta de servicios, y a las empresas provinciales a extender sus
recorridos ingresando en la ciudad.
Debido a que el llamado a licitación para adjudicar los bienes y las concesiones de la
Corporación no tuvo oferentes, el propio Estado Nacional debió hacerse cargo de la empresa.
Se dispuso entonces la creación de un nuevo organismo llamado Administración General de
Transportes de Buenos Aires (T.B.A.), que a partir del 1° de enero de 1952 sucedió a la
Corporación.
El 9 de julio de 1955 se inicia el proceso de privatización de T.B.A. con la entrega de los
microómnibus a los propios trabajadores de cada línea para su operación. El proceso culminó
en el año 1962 con el dictado del Decreto N° 1347, por medio del cual se dispuso la disolución de
la empresa Transporte de Buenos Aires, y la adjudicación de los distintos servicios, exceptuados
los subterráneos, a empresas privadas mediante licitación pública.
En el año 1962 se reemplazaron casi todas las líneas de tranvías por ómnibus privados.
En febrero de 1963 dejaron de circular los últimos tranvías en Buenos Aires, y en ese mismo año
se inició la privatización de los trolebuses que fueron reemplazados paulatinamente por
ómnibus y micros. En abril de 1966 cesaron definitivamente de circular los trolebuses en la
Ciudad de Buenos Aires.
Con todos los servicios de auto transporte en manos privadas, y gracias a la
contribución de varios factores tales como el desarrollo de la industria automotriz, el
autoabastecimiento de combustible, el trazado y pavimentación de la red vial, el colectivo fue
extendiendo sus servicios hacia y desde la provincia, como así también fue aumentando el
parque de vehículos. Este desarrollo llegó a tal punto que en el año 1964 la Secretaría de
Transporte de la Nación dispuso denegar toda solicitud de implantación de nuevos servicios en
la Capital Federal.
En el año 1961, ya estando en marcha la privatización de la Empresa Transportes de
Buenos Aires, se estableció mediante el Decreto N° 3.106, un régimen de otorgamiento de
permisos definitivos para la prestación de servicios de transporte automotor de pasajeros en la
Capital Federal y Región Metropolitana. El régimen estableció las condiciones para
reestructurar el sistema, modificar y/o ampliar los recorridos y para establecer nuevas líneas.
También fijó las condiciones para establecer los horarios, las condiciones que debía cumplir el
parque móvil, las pautas del régimen de tarifas, los seguros que debían contratar las empresas,
y el régimen contable y de información estadística al que debían sujetarse los operadores.
La operación privada de los servicios de transporte automotor de pasajeros prestados
bajo jurisdicción nacional en la Región Metropolitana de Buenos Aires ha continuado hasta el
presente. En las décadas del setenta y del ochenta los servicios continuaron prestándose bajo el
régimen jurídico que en el año 1961 implementó el Decreto Nª 3.106, que establecía una
regulación estricta de todos los aspectos técnicos, tarifarios, y operativos de los servicios, y
determinaba la explotación exclusiva de cada recorrido por la empresa ganadora del proceso de
licitación pública, que debía ser abierto para entregar el servicio en concesión.
En la década de los años noventa y en correspondencia con la Reforma del Estado
implementada a partir de la Ley 23.696, se estableció un nuevo marco de regulación para la
prestación de los servicios de transporte urbano automotor de pasajeros que ha sido
instrumentado mediante el Decreto Nª 656 del año 1994.

106
4.3 Regulaciones contables en el sector. Actualidad y antecedentes
En el ámbito de los servicios de transporte automotor de pasajeros se observa que ha sido
más significativa la regulación de los aspectos contables durante el período previo a la reforma del
año 1989, que a posteriori.
La primer norma de regulación relativa a los aspectos de información financiera se encuentra
en la ley Nª 12.346 del año 1937, que fijó como una de las obligaciones de las empresas
permisionarias, la de “suministrar a la Comisión Nacional de Coordinación de Transportes todos los
datos estadísticos que sean requeridos sobre el funcionamiento financiero de las empresas” (Ley N°
12.346, inciso e) del artículo 10)
En el año 1945 la Dirección Nacional de Transporte mediante Resolución Nª 2625, estableció
la necesidad que las empresas lleven un sistema de anotaciones contables que permita establecer el
estado económico y financiero, el capital invertido en la explotación y su rendimiento, con el objeto
de obtener datos uniformes que permitan estudiar en su conjunto la situación económica y financiera
de las empresas que prestaban los servicios. A tal fin, fijó para las empresas que llevaban contabilidad
en forma comercial, la obligación de presentar estados contables anuales según un formato
normalizado. Para las empresas que no tenían contabilidad organizada, la obligación de llevar un libro
de entradas y salidas proporcionado por la propia Dirección como también la de presentar anualmente
el resumen de las anotaciones resultantes. Además fijó que los comprobantes respectivos de respaldo
de las operaciones debían conservarse por el término de cinco años.
En el año 1952 las Resoluciones del Ministerio de Transporte N° 201 y N° 1567,
establecieron como obligación de las empresas la presentación en forma mensual la información
operativa relativa a los servicios prestados. A tal efecto fijan formularios normalizados contemplando
la obligación de informar por cada recorrido, la cantidad de pasajeros transportados, la cantidad de
kilómetros recorridos y el monto de la recaudación obtenida.
En el año 1960, la misma dirección nacional emitió un nuevo formato normalizado de estados
contables (Resolución Nª 306/60), considerando la necesidad de analizar con mayor profundidad los
costos de explotación de los servicios, determinar el verdadero capital invertido y asegurar un
rendimiento equitativo, que se adecuó a las nuevas condiciones de prestación que se establecieron
para los servicios. La nueva norma fija las obligaciones de llevar un sistema contable que refleje la
verdadera situación económica - financiera y el resultado de la explotación, de llevar los libros de
registro necesarios, y de conservar la documentación en la administración de la empresa a disposición
de las autoridades de control.
En el año 1961 se dictó el Decreto Nª 3106 que fijando un nuevo marco jurídico para la
prestación de los servicios. La respectiva reglamentación normada por la resolución de la Secretaría
de Transporte Nª 342/61, entre sus disposiciones estableció las bases del régimen contable y de
información estadística que debían observar las empresas del sector, determinando que:
 Las empresas debían constituirse en sociedad de derecho, conforme lo determina el artículo 5°
del Decreto N° 3106/61 y cumplir, como tales, con las obligaciones que emergen del Código de
Comercio
 Los registros contables debían ajustarse al plan mínimo de cuenta vigente de acuerdo con lo
dispuesto en la resolución D. N. AUT. N° 306/60 o con las que en futuro se dictaren. Dichos
registros debían:
o permitir el análisis general o particular de cada uno de los rubros que integran el costo
de explotación
o permitir la clara diferenciación de las cuentas de primer establecimiento, como así
también las de las reservas obligatorias, inversiones y resultados específicos de la
explotación del transporte
o estar organizados en relación con la información estadística que deben suministrar de
acuerdo con lo previsto en el artículo 32°
 Las empresas debían proporcionar los datos estadísticos de conformidad con las normas
vigentes establecidas por la resolución M. T. N° 201/52 y 1567/52 o con las que en el futuro se
dictaren, debiendo dichos datos ser fiel reflejo de la explotación
 Para la verificación contable y estadística, las empresas debían mantener a disposición de la
autoridad competente, los comprobantes que certifiquen las informaciones suministradas.
El régimen tuvo por objeto establecer las pautas de regulación de la actividad que
desarrollaban las empresas, gran parte de las cuales habían iniciado recientemente los servicios, como
107
producto del proceso de privatización total de las líneas que circulaban en la capital y en el gran
Buenos Aires iniciado en el año 1955. Las disposiciones dictadas muestran la preocupación de las
autoridades por evaluar los costos de explotación y el rendimiento de las inversiones que se afectaban
a la actividad, con el objeto de regular las condiciones de prestación de los servicios.
En el año 1982 se observa una situación de retracción del sector público en sus funciones de
evaluación de la situación económica y financiera de las empresas del sector. Ese año, y mediante la
resolución de la Dirección Nacional de Transporte Nª 675, se estableció que las empresas debían
presentar la documentación contable y financiera solo ante el requerimiento previo de la secretaría de
transporte.
En el año 1985 el estado nuevamente retoma su interés en las funciones de evaluación
económica y financiera de las empresas, y vuelve a exigir mediante la resolución Nª 475 la
presentación anual y regular de los estados contables. En atención a la nueva sanción de la ley de
sociedades comerciales Nª 19.550, exigió que la presentación debía efectuarse de acuerdo con las
disposiciones de la nueva ley.
En forma posterior a la reforma del estado del año 1989, la actividad de regulación sobre los
aspectos contables y las condiciones de elaboración de la información económica producida por las
empresas ha sido muy escasa, comparativamente con el período anterior.
En el año 1992 la Secretaría de Transporte dicta la resolución Nª 400, que fija nuevos
formularios para presentar la información estadística relativa a los parámetros operativos
correspondiente a los recorridos realizados. En relación con la información económica y financiera,
la normativa fija la obligación de presentar sólo una declaración jurada de una selección resumida de
datos agregados de los estados contables, que debe acompañarse de simple certificación de contador
público.
En el año 1994, con el dictado del nuevo marco de regulación de la actividad sancionado
mediante el decreto Nª 656, quedó derogado el decreto Nª 3106 y toda sus normas reglamentarias que
incluían el régimen contable y de información estadística. En forma posterior el régimen no ha sido
reemplazado y en consecuencia, esta situación importa un evidente retroceso para el sector público en
relación con la situación anterior. Sólo ha quedado vigente la resolución Nª 400/92 que no obliga a la
confección de estados contables de acuerdo con normas profesionales vigentes, ni tampoco a someter
la información a la auditoria externa de profesional independiente. Sólo se exige la presentación de un
conjunto menor de datos de la situación patrimonial y del estado de resultados de cada año,
acompañados de una simple certificación contable que se corresponde con una tarea profesional de
menor entidad. Se evita de este modo el conocimiento acabado de la situación total de la empresa,
según podrían proporcionar los estados contables completos.
Recién en el año 1998 y con bastante demora respecto del inicio de vigencia del nuevo marco
de regulación, las empresas nuevamente quedaron obligados a presentar en forma anual sus estados
contables de cierre de ejercicio, con el objeto de cumplir con la obligación de acreditar un patrimonio
neto mínimo, según quedó establecido por la resolución ST Nª 355/98. La norma determinó la
obligación de aplicar las normas contables vigentes para la elaboración de los estados contables y de
someterlos a la auditoria externa de profesional independiente, pero no fijó ninguna normalización en
la presentación, ni contenidos mínimos, como tampoco normas particulares de valuación. En
consecuencia, en la actualidad la heterogeneidad entre las presentaciones de las empresas es la
situación común, y la posibilidad de su comparación se encuentra ampliamente reducida.

4.4 El impacto de la Reforma del Estado en la regulación de los servicios de transporte automotor
de pasajeros de prestados bajo la jurisdicción nacional en el AMBA
Al momento de la reforma del estado implementada por la ley Nª 23.696 del año 1989 y tal
como ya ha sido reseñado, los servicios de transporte público urbano de pasajeros por automotor
prestados en el área metropolitana de Buenos Aires bajo la jurisdicción nacional, ya se encontraban
prestados por firmas privadas. En consecuencia no ha sido necesaria su privatización.
No obstante, la reforma produjo cambios en la regulación de los servicios que modificaron el
rol del Estado, impactando en la configuración organizacional del sector público y en el alcance de su
intervención. Las modificaciones respondieron a otros de los aspectos centrales que inspiraron la
reforma del estado de la década del noventa, y que han sido la desregulación de la economía
introduciendo competencia para incrementar los niveles de competitividad, y la tercerización de
servicios en operadores privados. Los cambios establecidos modificaron el régimen jurídico y
108
contractual de la relación entre el Estado y las empresas prestadoras de los servicios públicos
regulares, flexibilizaron la oferta de servicios, determinaron la desregulación de algunas prestaciones
creando un nuevo ámbito de servicios llamado de “oferta libre”, y transfirieron a operadores privados
algunas actividades que hasta entonces realizaba el sector público por sí mismo.
El primer cambio que modificó la configuración organizacional del Estado, significó la
creación de una agencia independiente de control de los servicios en el año 1993, que se denominó
Comisión Nacional de Transporte Automotor (CoNTA). Hasta entonces las funciones de control y
fiscalización de los servicios eran cumplidas directamente por la secretaría de transporte de la nación
a través de su propia estructura.
Por medio del Decreto Nª 104 de enero de 1993, creador del nuevo ente, se fijó la voluntad
del poder administrador de constituir un ámbito específico dedicado a la aplicación de las normas
vigentes referidas al transporte automotor de pasajeros y además al control y fiscalización de las
prestaciones. La misma norma anuncia el interés de la autoridad de crear un órgano independiente y
dotarlo de un plantel de personal profesional y técnico capacitado con alto grado de especialización,
que permanezca en los cargos más allá de las naturales modificaciones que operen como consecuencia
del cambio de funcionarios que se produce en el marco de las instituciones democráticas, y que
además, perciba un nivel de remuneraciones acorde con la importancia de las funciones a desarrollar.
También fija la necesidad de dotarlo de aptitud y capacidad para auto administrarse a cuyo efecto lo
constituyó como un ente autárquico. En forma paralela y a fin de evitar duplicidad de funciones, el
decreto suprimió la Dirección Nacional de Transporte Automotor que constituía a esa fecha, el área
con competencia en la materia dentro de la secretaría de transporte.
Surge con claridad que la idea subyacente fue dotar de independencia de acción y de criterio a
un ente de carácter profesional y autónomo, que estuviera en condiciones de cumplir los objetivos de
política pública fijados. A esos efectos se le asignaron las funciones del control público y regulación
del sistema de transporte automotor
El siguiente cambio organizacional se produce en el año 1996, en correspondencia con el
proceso conocido como “segunda reforma” que se implementó de acuerdo con lo determinado por la
Ley Nª 24.629 sancionada el 8 de marzo de 1996. El objetivo de esta reforma fue la reorganización de
la Administración Pública Nacional que según surge del mismo texto legal, persiguió una mayor
eficiencia y la racionalización administrativa. Con ese objeto la norma autorizó la modificación y
fusión de organismos, y la supresión total o parcial de objetivos, competencias, funciones y
responsabilidades superpuestas o innecesarias.
El impacto organizacional de esta segunda reforma, produjo en el ámbito de la regulación de
los servicios de transporte el surgimiento de un nuevo ente de control y regulación nacido de la fusión
de dos organismos y la absorción de un tercero. El Decreto Nª 660/96 fusionó la Comisión Nacional
de Transporte Automotor y la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario en un nuevo ente
denominado Comisión Nacional de Regulación del Transporte, al que otorgó el carácter de organismo
descentralizado con las competencias, facultades, derechos y obligaciones de las comisiones
fusionadas. Además absorbió en el nuevo ente a la Unidad de Coordinación del Programa de
Reestructuración Ferroviaria con las funciones de control y la fiscalización de las concesiones
otorgadas para la explotación de los servicios ferroviarios de pasajeros del área metropolitana de la
ciudad de Buenos Aires.
Por último, el Decreto Nª 1388/96 estableció que para la fiscalización y control del sistema de
transporte automotor y ferroviario, la Comisión Nacional de Regulación del Transporte tendrá los
siguientes objetivos:
a) Proteger los derechos de los usuarios.
b) Promover la competitividad en los mercados de las modalidades del transporte aquí
comprendidas.
c) Lograr mayor seguridad, mejor operación, confiabilidad,. igualdad y uso generalizado del
sistema de transporte automotor y ferroviario, de pasajeros y de carga, asegurando un adecuado
desenvolvimiento en todas sus modalidades.
El segundo cambio que produjo la Reforma del Estado en el ámbito de la regulación del
transporte automotor de pasajeros, ha sido la transferencia a la esfera de la actividad privada de dos
servicios que hasta entonces eran producidos en forma directa por el estado. Se trata del control
psicofísico de los conductores y de la revisión técnica de los vehículos, que fueron tercerizados en
clínicas privadas y en una red de talleres privados de revisión técnica.

109
Mediante las Resoluciones ST Nª 417 del año 1992 y ST Nª 90 del año 1991, se estableció
que las revisiones técnicas y los exámenes psicofísicos periódicos, a los cuales deben someterse los
vehículos de transporte público de pasajeros y sus conductores, serían realizadas por talleres y clínicas
privadas. El régimen determinó todos los aspectos técnicos que deben cumplir los prestadores
privados para proveer el servicio, las condiciones técnicas que deben cumplir los vehículos para
aprobar la revisión técnica, las condiciones psicofísicas que deben cumplir los conductores para
aprobar los exámenes, y el régimen de control al que serán sometidos los prestadores. En la actualidad
se encuentran habilitados un total aproximado de 80 talleres de revisión técnica y 30 clínicas privadas
distribuidos en todo el territorio nacional, y que prestan los servicios al transporte automotor de carga
y de pasajeros con permisos en los ámbitos urbano e interurbano.
En ambos casos el Estado se reservó la regulación y el control de las prestaciones y dejó en el
sector privado la producción de los servicios. Este aspecto de la reforma buscó la colaboración
privada para promover la eficiencia, contribuyendo adicionalmente a superar el déficit fiscal que
afectaba profundamente al Estado, sobre todo en términos de ahorro de recursos a la administración
pública.
El cambio contractual entre el Estado y las empresas operadoras de los servicios se produjo en
el año 1994. Según ya ha sido señalado, el Poder Ejecutivo mediante el Decreto N° 656/94 dictó un
nuevo régimen normativo para el otorgamiento de permisos de explotación de los servicios de
transporte urbano automotor de pasajeros, atendiendo a que el sistema se encontraba operado por un
importante número de empresas que carecían de un vínculo específico con la autoridad que reglara los
derechos y las obligaciones entre las partes. Esta situación se sustentaba en que la mayor parte de las
empresas que se encontraban prestando los servicios, operaban con permisos vencidos o de carácter
precario.
La norma dictada consideró que el eficaz desenvolvimiento del servicio público del transporte
urbano y suburbano y la experiencia internacional, hacían aconsejable mantener para este segmento
de la oferta el carácter de servicio regulado. Además, estableció que los operadores que se
encontraban explotando los servicios debían ser beneficiarios de las nuevas adjudicaciones, en la
medida que cumplieran el conjunto de condiciones que se establecieron en materia de garantías,
patrimonio mínimo, instalaciones y parque móvil. Por lo tanto el proceso de renovación del sistema
no generó una instancia de competencia por el mercado, al excluir el llamado a licitación pública para
adjudicar las líneas, y todas las empresas obtuvieron sus permisos.
Los cambios introdujeron cierto grado de flexibilización en la oferta de los servicios públicos.
Mediante el Decreto Nª 656/94 que implementó el nuevo régimen para el transporte automotor
urbano, y que derogó el anterior marco jurídico que databa del año 1961 (Decreto N° 3106 del 19 de
abril de 1961 modificado por el Decreto N° 1029 del 23 de Junio de 1987), se introdujeron nuevas
modalidades que los permisionarios pueden proponer y prestar opcionalmente, siempre sobre la
misma traza autorizada. Las modalidades comprenden los servicios de tipo:
a) diferencial, prestados con vehículos de mayor confortabilidad y solo admite pasajeros
sentados
b) expresos, prestados con vehículos comunes que suprimen paradas para disminuir tiempos de
viajes
c) expresos diferenciales, prestados con vehículos de mayor confortabilidad que suprimen
paradas para disminuir tiempos de viaje
d) diferenciales expresos de capacidad limitada, prestados con vehículos de mayor
confortabilidad con vehículos de hasta 12 asientos, que suprimen paradas para disminuir
tiempos de viaje.
La necesidad de regulación pública de los servicios, se corresponde con el carácter
monopólico que siempre ha tenido cada empresa sobre el corredor que se encontró obligada a servir.
Los permisos que hasta el momento de la reforma otorgó el Estado, fueron de carácter exclusivo y
cada corredor debía ser explotado sólo por una firma. La reforma no modificó esta situación en el
nuevo marco legal sancionado, que sumada a la positiva evaluación que se hizo sobre el
desenvolvimiento de las prestaciones, determinaron la configuración de un sistema de servicios
monopólicos operado por las mismas empresas que venían ofreciendo el servicio en las décadas
precedentes.
El último aspecto de la reforma ha sido la desregulación de la oferta de ciertos servicios de
carácter diferente a los servicios públicos regulares. El nuevo marco determinó un nuevo ámbito de

110
servicios que llamó “servicios de oferta libre”, y que lo definió como aquellos que no se encuentran
comprendidos dentro de los servicios públicos. Por lo tanto se trata de todos los servicios que en el
ámbito urbano de la región metropolitana de Buenos Aires, no tengan por objeto satisfacer con
continuidad, regularidad, generalidad, obligatoriedad y uniformidad, en igualdad de condiciones para
todos los usuarios, las necesidades comunitarias de carácter general en materia de transporte
automotor.
El nuevo marco legal definió que los servicios de oferta libre serán prestados por simple
comunicación de cualquier interesado que cumpla los requisitos técnicos para ser inscripto en el
registro respectivo, serán ofrecidos mediante precio pactado libremente entre las partes, y comprenden
las siguientes modalidades,:
Servicios Urbanos Especiales (Charters): son aquellos destinados a trasladar regularmente un
contingente entre un número limitado de orígenes y destinos predeterminados
Servicios Contratados: son aquellos pactados entre el transportista y una persona jurídica, pública
o privada, o una persona física, mediante la suscripción de un contrato cuyo objeto es el
traslado de sus miembros, personal o clientela
Servicios del Ámbito Portuario o Aeroportuario: son aquellos destinados al traslado de personas
hacia y desde los puertos o aeropuertos sometidos a la Jurisdicción Nacional.
Servicios de Hipódromos y Espectáculos Deportivos: son aquellos destinados al traslado exclusivo
de personas en viaje hacia y desde hipódromos o espectáculos deportivos.
Los cambios introducidos por la reforma impactaron positivamente en el sistema y en la
calidad de las prestaciones. Entre el año 1994 y 1999 todas las empresas prestatarias obtuvieron sus
permisos definitivos y produjeron una importante renovación de las unidades de flota de vehículos. La
información disponible muestra que la antigüedad media del parque total de vehículos en el año 1994
ascendía a los aproximadamente a los 7 años, y que en el año 1998 había descendido a 4,3 años. En
términos económicos la renovación de unidades 0 km sumó un total de 2.840 unidades en los cuatro
años, representando el 30% del parque total, y significó una inversión de aproximadamente U$S
230.000.000
La tercerización de la revisión técnica y de los exámenes psicofísicos de los conductores,
significaron un incremento exponencial en la cantidad de vehículos y conductores examinados en
forma anual, de acuerdo con lo informado por históricos funcionarios del área de transporte.
No existen datos comparativos entre los niveles anteriores y posteriores a la reforma que
puedan mostrar el avance, sin embargo la evolución que muestran la cantidad de prestaciones desde
el inicio de la reforma indican el aumento cuantitativo de los controles. En Tabla 5 se observa la
evolución de todos los controles realizados por el nuevo organismo sin discriminación por ámbito de
transporte. No obstante que la información agrupa a todos los modos de transporte automotor, es
decir el transporte urbano público, el nuevo ámbito de servicios de oferta libre y los servicios de
transporte interurbano, los datos resultan representativos del impacto de las nuevas medidas.
Tabla 5 Revisiones técnicas vehiculares y de evaluaciones psicofísicas de conductores

Años Cantidad de Revisiones técnicas Cantidad de evaluaciones psicofísicas de


vehiculares conductores
1993 11.888 23.483
1994 36.896 24.176
1995 43.366 28.937
1996 33.248 42.380
1997 39.584 47.244
1998 40.111 31.022

2001 39.124 27.707

2006 50.040 36.701


(Fuente: Comisión Nacional de Regulación del Transporte)
Los cambios producidos por la reforma produjeron impactos positivos en el sistema. No
obstante la oportunidad no ha sido utilizada para planificar la estructura y diagramación de la red
según las crecientes necesidades de la población y las modificaciones de la infraestructura urbana.
En este sentido se destacan la opinión de los especialistas en la materia quines señalan que
“los sistemas de transporte de colectivos regulado, han atravesado permanentes períodos de crisis que
se materializaron en quiebras y desaparición de empresas, y los vacíos en muchos casos, como ha sido
111
casi una constante en Buenos Aires, se suplieron con entregas precarias o definitivas de las líneas de
las empresas quebradas a alguna de las empresas del mismo sistema, en mejor posición económica y
sin necesidad de recurrir al llamado a licitación. En otras palabras, el otorgamiento de permisos a los
operadores establecidos ha sido la norma en los países latinoamericanos con el subproducto negativo
de perder el poder de planificación efectivo sobre la estructura y diagramación de la red, entre otras
cosas. Lo cual no es menor” (Sánchez, Jorge, 2004)

4.5 El Estado, el sistema de transporte y la tarifa de los servicios

4.5.1 Introduccion
En la actualidad los servicios públicos de transporte automotor de pasajeros que se prestan en
el Área Metropolitana de Buenos Aires bajo la jurisdicción nacional, son operados por empresas
privadas con permisos que otorgó el estado nacional, según lo establecido en el nuevo marco jurídico
dictado en abril del año 1994 mediante el Decreto Nª 656. La participación de empresas privadas en
la prestación de este tipo de servicios, se repite en general en la mayoría de las jurisdicciones del país
y también es frecuente en las grandes ciudades latinoamericanas (Sánchez, Jorge, 2002)
Entre los objetivos más importantes que establece el actual marco de regulación se destacan
primero, dotar a la actividad de un marco jurídico acorde con la importancia que la misma reviste para
el conjunto de la sociedad; y segundo adecuar el funcionamiento del sistema apuntando a mejorar la
calidad de los servicios y tornar más eficiente su gestión.
En materia de intervención pública establece que se mantendrá el carácter regulado de los
servicios, y delega en la autoridad de aplicación el estricto cumplimiento de las obligaciones de los
permisionarios. Define como servicios públicos de transporte de pasajeros urbano o suburbano, todos
aquellos que tengan por objeto satisfacer con continuidad, regularidad, generalidad, obligatoriedad y
uniformidad, en igualdad de condiciones para todos los usuarios, las necesidades comunitarias de
carácter general en materia de transporte. En materia de tarifa de los servicios, delega en la autoridad
de aplicación la definición de las pautas que se deberán aplicar, estableciendo que deberán permitir
obtener al conjunto de los permisionarios una rentabilidad promedio razonable.
Fija como obligaciones de los permisionarios las siguientes:
a) Dar cumplimiento a todas las obligaciones que se deriven del permiso, y en virtud de ello
prestar el servicio bajo las pautas de continuidad, regularidad, generalidad, uniformidad en
igualdad de condiciones y obligatoriedad.
b) Respetar las pautas tarifarias establecidas.
c) Contratar los seguros que amparen los riesgos vinculados con la prestación del servicio, con los
usuarios y con terceros transportados y no transportados.
d) Habilitar técnicamente la totalidad de los vehículos asignados a los servicios.
e) Poseer la totalidad de los conductores la Licencia Nacional Habilitante vigente.
f) Disponer de instalaciones adecuadas tanto para el descanso del personal como para la
internación de los vehículos que conforman el parque móvil asignado a los servicios. Tales
instalaciones deberán adecuarse a las normas de higiene y seguridad del trabajo y a las
disposiciones municipales de ordenamiento urbano en vigencia.
g) Presentar ante la Autoridad de Aplicación la información estadística y contable que se requiera.
h) Dar cumplimiento a las obligaciones fiscales y previsionales correspondientes.
i) Facilitar a la Autoridad de Aplicación la información vinculada con la operación general de los
servicios a cargo del permisionario.
j) Acreditar el pago correspondiente a la Tasa Nacional de Fiscalización del Transporte.
k) Demás obligaciones que determine la Autoridad de Aplicación.
En relación con la producción comprometida, el marco de regulación establece que los
permisos a otorgarse serán los instrumentos que fijarán los parámetros operativos a los cuales deberán
sujetarse los operadores en la ejecución de las prestaciones. Establece que cada permiso fijará:
a) Cabeceras de inicio y de finalización de los servicios troncales, y de los ramales si existieren.
b) Recorrido autorizado de los servicios troncales, y de los ramales si existieren.
c) Frecuencias horarias límites, máximas y mínimas, entre las cuales deberán ajustar su oferta los
operadores.
d) Parque móvil mínimo y máximo a afectar a los servicios.
e) Régimen tarifario.
112
f) Otras características que la Autoridad de Aplicación establezca como tipificantes de los
servicios.
El marco jurídico determinó como Autoridad de Aplicación al Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos. Permitió delegar las facultades acordadas a la secretaría de transporte, y
reconoció como autoridad de control y fiscalización a la Ex-Comisión Nacional de Transporte
Automotor, y eventualmente, a los otros organismos de coordinación inter jurisdiccional que la nación
integrase en el futuro.
En la actualidad las facultades de control y fiscalización de la Ex-Comisión Nacional de
Transporte Automotor (CoNTA) sobre el sistema de transporte automotor de pasajeros de la
jurisdicción nacional, las detenta la actual Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT).

4.5.2 Características actuales del sistema


En el área metropolitana de Buenos Aires y bajo la jurisdicción nacional son operadas un total
de 135 líneas de transporte urbano automotor de pasajeros que, en la actualidad, son prestadas por 92
empresas privadas. De acuerdo con los datos proporcionados por la Comisión Nacional de
Regulación del Transporte, en el año 2006 los principales datos operativos del sistema revelan que:
 La cantidad de material rodante en circulación alcanza los 9.272 vehículos
 La antigüedad media del parque móvil asciende a los 8,3 años
 Los pasajeros transportados sumaron en el año un total de 1.635 millones
 Los kilómetros recorridos sumaron en el año un total de 728 millones
 El monto de la recaudación obtenida sumó en el año un total de 1.446 millones
 El monto de los subsidios recibidos en el año alcanzó un valor estimado de 600 millones
En relación con la evolución del sistema durante el período bajo análisis, se debe destacar que
la pérdida de pasajeros ha sido una de sus características mas importantes. La sostenida evolución
negativa en la cantidad de pasajeros transportados muestra una reducción que paulatinamente pasó de
1.865 millones en el año 1994 a 1.123 millones en el 2002. Sin embargo la última etapa del período
verifica una recuperación importante que con 1.635 millones del año 2006, muestra una tendencia de
acercamiento a la magnitud del inicio. Según información disponible, los parámetros correspondientes
al período junio 2006 / junio 2007 muestran que el crecimiento continúa consolidándose. En Anexo
III se presenta la serie completa con los datos operativos donde se observan el valor de los parámetros
para cada año.
Durante el período analizado el sistema verificó un cierto grado de concentración económica
que se ha traducido en el surgimiento de algunos grupos empresarios con participación significativa.
En Tablas 6a y 6b, se exponen los datos operativos correspondientes al período junio 2006 / junio
2007, donde se puede apreciar el grado de concentración económica que el sistema verifica en la
actualidad.
Tabla 6a. Participación por grupos de empresas
Cantidad
Tipo de operador y cantidad de líneas Pasajeros Kilómetros Recaudación Vehículos
Grupos empresarios: 13 64 731.979.245 322.483.478 640.234.394 4.295
Empresas multilíneas: 12 23 302.689.412 153.264.581 313.912.411 1.716
Empresas de única línea: 48* 48 622.837.466 247.197.667 514.743.698 3.379

Totales 135 1.657.506.123 722.945.726 1.468.890.503 9.390

Tabla 6b. Participación porcentual por grupos de empresas


Tipo de operador y Cantidad
cantidad de líneas Pasajeros Kilómetros Recaudación Vehículos

Grupos empresarios 47,41% 44,16% 44,61% 43,59% 45,74%


Empresas
multilíneas 17,04% 18,26% 21,20% 21,37% 18,27%
Empresas de única
línea (*) 35,56% 37,58% 34,19% 35,04% 35,99%

Totales 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%


(*) Comprende empresas de única línea o de líneas homogéneas

113
Del análisis de la participación de cada grupo empresario en el total, ha surgido que en el
sistema se destacan tres (3) grupos como los principales, que participan aproximadamente en el 12%,
el 8% y el 5% respectivamente, del total de la recaudación del sistema. Del análisis del grupo de
empresas multilíneas, ha surgido que las tres empresas más grandes participan aproximadamente en el
2,8%, 2,3% y 2, 2% respectivamente, del total de la recaudación del sistema. Del análisis del grupo
que operan un línea única, ha surgido que las tres empresas más importantes participan en el 1,9%,
1,6% y 1,5% respectivamente, de la recaudación total del sistema.
Una característica principal del régimen vigente es que los operadores perciben de los
pasajeros de manera directa los montos tarifarios, destinando lo recaudado a la administración y
operación de los servicios y a la retribución del capital invertido. En la actualidad, además del ingreso
por la tarifa los operadores están recibiendo subsidios económicos del estado nacional que compensan
el atraso en el valor. El régimen se dispueso a partir de junio del año 2002 en virtud de la crisis
económica y del incremento del costo de la operación, sucedido desde esa fecha hasta el presente a
causa de la mega devaluación de la moneda de febrero de 2002 y su impacto en el valor de los
insumos y en los precios generales de la economía.
El sistema de subsidios ha sido establecido mediante el Decreto Nª 652 del año 2002 y sus
posteriores modificatorias y complementarias con la creación del Sistema Integrado de Subsidios al
Transporte Automotor (SISTAU). En virtud del mismo las empresas reciben el gas oil que consumen
a precio diferencial y adicionalmente, en forma mensual reciben una compensación monetaria. Por el
gas oil comprado a valor subsidiado las empresas pagan un precio de $0,42 por litro que representa
aproximadamente un 27 % del vigente en el mercado. En concepto de compensación monetaria el
régimen vigente establece que las empresas deben recibir un porcentaje de la recaudación de la Tasa
al Gas Oil establecida mediante la ley Nª 26.028 promulgada en mayo de 2005, que ratificó los todos
decretos previos que habían implementado el régimen con anterioridad: Nª 976/01, Nª 1439/01, Nª
652/02, Nª 301/04. La ley establece que el ciento por ciento de la recaudación debe ser afectada al
fideicomiso constituido por el Titulo II del Decreto Nª 976/01, y que los fondos se destinarán al
desarrollo de proyectos de infraestructura, compensaciones tarifarias a empresas de servicios públicos
de transporte automotor de pasajeros, profesionalización de servicios de transporte de carga por
automotor y subsidios e inversiones para el sistema ferroviario de pasajeros y cargas.
De acuerdo con el régimen, las beneficiarias resultan la totalidad de las empresas del país que
prestan los servicios de transporte público urbano por automotor de pasajeros en todas las
jurisdicciones. Según surge de la información proporcionada por la Unidad de Coordinación
Financiera - UCOFIN - en su página web, todas las beneficiarias han cobrado en forma regular y con
periodicidad mensual un monto, que desde el inicio del régimen y hasta el mes de agosto de 2007
asciende a un valor acumulado de $4.921.826.000, de los cuales el 75% lo han recibido en el período
comprendido entre junio de 2005 y agosto de 2007
Las empresas que integran el sistema bajo análisis de esta investigación, que prestan los
servicios bajo la jurisdicción nacional en el Área Metropolitana de Buenos Aires, según informa la
UCOFIN en su página web para el período anual comprendido entre junio 2006 y julio 2007, han
recibido un total de $ 1.145.082.217 en concepto de subsidios para compensación tarifaria, que
representa el 78% de la recaudación obtenida directamente de los pasajeros.
Otra característica del sistema son las nuevas condiciones de calidad que han sido exigidas a
los operadores de los servicios desde el inicio de vigencia del marco de regulación actual, y que han
obligado a incorporar unidades vehiculares específicas. Las medidas tuvieron como finalidad mejorar
las condiciones de seguridad en la operación de los servicios, y en ese sentido respondieron a lo
determinado como uno de los objetivos principales del nuevo marco normativo.
Las condiciones de calidad de los servicios sufrieron de este modo importantes
modificaciones durante el período. Los vehículos han debido adecuarse a las nuevas exigencias y en
la actualidad es una obligación que:
 las unidades que se incorporen al parque móvil tengan caja automática, motor trasero y
suspensión neumática. Este conjunto de requisitos fueron fijados por el decreto Nª 692 del año 1992
y su modificatorio el Decreto Nª 2254/92 que han sido ratificados con posterioridad por el artículo 53
de la ley de tránsito Nª 24.449. En la actualidad la casi totalidad de las unidades habilitadas cumplen
con este conjunto de requisitos.
 las unidades vehiculares incorporadas sean de piso bajo y con facilidades para personas
discapacitadas. La exigencia nace de los decretos Nª 914/97 y Nª 467/98, reglamentarios de la ley Nª

114
22.431. En la actualidad solamente el 36% del parque móvil habilitado cumple en su totalidad con la
exigencia.
 las empresas operen con unidades vehiculares que tengan como máximo diez años de
antigüedad. En el presente esta obligación se encuentra prorrogada parcialmente y los vehículos de los
años 1995, 1994, y 1993 pueden mantenerse hasta el 2010, 2009 y 2008 respectivamente.
 El sistema de expendio de boletos sea implementado mediante la incorporación en los
vehículos de máquinas expendedoras con sistema de validación de monedas para el cobro automático
de los boletos. En la actualidad la exigencia es cumplida por el total de las empresas.

4.5.3 El régimen tarifario


De acuerdo al marco jurídico vigente las prestaciones tienen carácter monopólico, en virtud
que cada recorrido otorgado es prestado por la empresa operadora en forma exclusiva. La empresa se
obliga a explotarlo según las condiciones operativas que fija la autoridad, a quien le corresponde
determinar las pautas tarifarias. El marco legal, establecido por el decreto Nª 656/94, determinó en su
artículo. 5ª que las tarifas serán fijadas de manera de permitir obtener al conjunto de los
permisionarios una rentabilidad promedio razonable. El criterio de la rentabilidad razonable es el
mismo que el adoptado en casi todos los casos de provisión de servicios públicos al momento de las
privatizaciones. Sin embargo, la diferencia con el resto de los sectores queda establecida en la
garantía de rentabilidad que adopta el marco legal, al establecer que su determinación debe satisfacer
la rentabilidad del conjunto de los operadores. En consecuencia, no queda contemplada la situación
de cada empresa en particular en la determinación de la rentabilidad de la tarifa del sistema.
La disposición respondió a la realidad del sector que al momento del dictado del nuevo
régimen se encontraba operado, como en la gran mayoría de los sistemas de transporte colectivo por
ómnibus de las ciudades latinoamericanas, por un gran número de pequeños operadores. La necesidad
de coordinar una tarifa uniforme para todo el área en la que se operan los servicios y el tipo de
configuración del sistema con múltiple empresas operadoras, es una conjunción de características que
tiene su consecuencia en el método de estimación de los costos de producción para la determinación
tarifaria. El método aplicado para establecer una tarifa uniforme en el sistema, toma como base a una
empresa que surge como la media de los operadores del sistema. (Sánchez Jorge, 2004).
Los contratos de concesión firmados especificaron con mayor profundidad que el marco de
regulación, las atribuciones de la autoridad de aplicación en materia tarifaria. En sus cláusulas han
establecido que “las tarifas tenderán a mantener el equilibrio económico – financiero del conjunto de
operadores del sistema y serán reflejo de los costos originados en las pautas de seguridad, eficiencia,
confiabilidad, calidad y cobertura que la Autoridad de Aplicación defina como política para el sector”.
La obligación para la autoridad de considerar las condiciones de eficiencia y de calidad en la
prestación de los servicios, son dos atributos que se corresponden con los fijados en el marco general
del proceso de privatización para todos los servicios públicos y como tal, representa una novedad en
el sector.
Estas disposiciones obligan a considerar en la determinación de la empresa media, que sirve
de sustento para la fijación de la tarifa uniforme en el sistema, las condiciones de eficiencia y de
calidad del servicio y representan una mejora respecto del régimen previo a la reforma que no aludía a
ninguna consideración en estos sentidos.
De acuerdo con el mecanismo utilizado históricamente en el sector para la fijación de la
tarifa, se puede afirmar que el sistema aplicado ha sido el de regulación por tasa de ganancia, tal como
tradicionalmente era utilizado en los Estados Unidos. Por lo tanto, las revisiones periódicas de tarifas
se producían en cada oportunidad que se verificaban variaciones no previstas en los costos, como
forma de asegurar la tasa de ganancia. El nuevo marco de regulación dictado en concordancia con la
reforma, no ha modificado este mecanismo y por lo tanto, las revisiones de tarifas continúan
produciéndose bajo el mismo régimen.
Como consecuencia surge que bajo el actual marco legal, se utiliza el mecanismo de
regulación por tasa de ganancia (cost plus) con revisiones periódicas en cada oportunidad que se
verifican variaciones de costos, contemplando los costos originados en pautas de eficiencia para
producir los servicios y según las condiciones de calidad que determina la autoridad. La
particularidad del mecanismo es que la tarifa se fija para asegurar el equilibrio económico y financiero
del conjunto de las líneas del sistema, y no para cada una en forma individual, creando una situación
donde no se verifica que para cada líneas del sistema los costos reales igualen a los ingresos recibidos.
115
Es un principio que los ingresos que deben recibir las empresas de servicios público por la
prestación del servicios cubran los costos que cada operador debe enfrentar para producir en forma
eficiente los servicios, incluyendo la rentabilidad razonable de la inversión realizada. De lo contrario,
las empresas operadoras no podrían por mucho tiempo cumplir con su obligación de prestar el
servicio al tornarse deficitario el emprendimiento. Aplicado el principio al sistema de transporte
público automotor implica que cada línea debería tener una tarifa propia que establezca su equilibrio
individualmente. Sin embargo, la práctica más usual es establecer tarifas uniformes para todas las
empresas que prestan servicios en una misma área, reduciendo la multiplicidad mediante la fijación de
una pequeña variedad de tarifas e, inclusive, una única tarifa para todos los servicios.
La particularidad del caso de los servicios regulares de transporte automotor de pasajeros,
indica que para cada línea existen características de oferta y demanda diferentes que determinan
costos operacionales e ingresos diferentes entre sí, y por lo tanto, las diferentes empresas operadoras
presentan resultados significativamente divergentes entre sí en términos de rentabilidad. Surgen de
esta manera, desequilibrios que se traducen en líneas con diferentes lucros, pudiendo inclusive haber
líneas deficitarias. Si la situación no se corrige el sistema puede presentar problemas. Una situación
que debe evitar la autoridad de aplicación de acuerdo a su función reguladora, es fijar tarifas más altas
que la media del sistema o tarifas suficientemente altas que aseguren a las firmas menos rentables una
situación superavitaria, y al resto de las empresas la obtención de superutilidades.
En suma, cada línea o conjunto de líneas tiene un ingreso proporcional a la demanda y a la
tarifa. El costo, por otro lado, es función de la extensión de la ruta, de la flota y su utilización, del
número de viajes, de las condiciones de circulación; así como, de características específicas de cada
operadora. En contraste con esta situación, las tarifas surgen como una relación entre los costos y los
pasajeros transportados; y considerando que algunas rutas tienen mayor densidad de tráfico que otras,
la tarifa necesaria teórica para cada una es diferente, y puede resulta inferior o superior a la tarifa
única efectivamente determinada por la autoridad.
La solución a la situación planteada se presenta a partir de alternativas compensatorias que
buscan efectuar un ajuste entre las diferencias, tratando de evitar la generación de superutilidades, el
deterioro del nivel de servicio o el desequilibrio económico de la operación y su posible extinción.
No obstante los problemas señalados presentes en la determinación de la tarifa, el actual régimen de
regulación no contempla la aplicación de compensaciones, y tampoco la autoridad regulatoria ha
planteado durante todo el período analizado ninguna solución al respecto

4.5.4 Metodología para determinación de la tarifa


El cálculo de la tarifa utilizado por la autoridad de aplicación tiene en cuenta que el total de
los costos de la operación del sistema deben distribuirse entre los pasajeros transportados del sistema.
Los mide estableciendo una base de costeo por kilómetro de la totalidad de los rubros del costo de
producción, que equivale a la suma de los costos totales en un período de tiempo dado y su relación
con los kilómetros recorridos en ese lapso. Se trata de una metodología de uso generalizado en la
mayoría de las ciudades latinoamericanas, cuya práctica llevó a adoptar el costo medio (calculado
como si el sistema fuese operado por una única empresa), como única base de remuneración para
todas las empresas de la ciudad.
El costo por kilómetro se relaciona con la flota total del sistema, obteniéndose un costo por
vehículo – kilómetro, o sea, el costo en que incurre un vehículo al recorrer un kilómetro. En este costo
se incluye a la totalidad de los desgastes y consumos efectuados en ese movimiento (combustible,
lubricantes, neumáticos, personal de conducción, de administración, de taller, amortización de los
vehículos e instalaciones, impuestos, etc.), y también la ganancia o retribución al capital invertido. El
cálculo se realiza para una empresa media del sistema que cumple con todas las condiciones de
calidad fijados por la regulación y según pautas de operación eficientes.
El objetivo fundamental del cálculo de la tarifa es la obtención de un valor que represente el
costo unitario de producción, que al ser multiplicado por el volumen global de producción resulte en
el costo eficiente y necesario total para prestar los servicios. Es por ello que resulta necesario tener un
conocimiento preciso sobre la demanda.
El costo total de producción de los servicios de transporte comprende tanto costos variables
como costos fijos. Los costos variables son los que se relacionan directamente con la cantidad de
producción efectuada, como por ejemplo la cantidad de combustible o las horas de conducción. Los
costos fijos están constituidos por algunas partes del costo de producción que se mantienen en el
116
mismo valor global aunque haya variaciones en el volumen total producido en el período considerado,
como por ejemplo la depreciación del material rodante. Los más importantes componentes del costo
de producción de los servicios son:

Costos Variables Costos Fijos


 Combustibles  Depreciación del material rodante
 Lubricantes  Depreciación de instalaciones y maquinarias
 Lubricantes  Conservación de instalaciones y maquinarias
 Lubricantes Material de  Gastos administrativos
Rodamiento (neumáticos)
 Mantenimiento de las unidades  Personal de administrativo, de operación y
mantenimiento, excepto el personal de conducción
 Costo directo de conducción  Gerenciamiento de la empresa
 Impuestos  Impuestos

Para evaluar las cantidades consumidas en los costos variables, es necesario establecer una
relación entre el consumo y el kilometraje recorrido. Usualmente se admite que hay uniformidad en
este consumo, adoptándose por tanto un índice técnico que refleje el consumo medio por kilómetro.
Son los llamados consumos específicos, normalmente medidos en litros, kilos o unidades gastadas por
kilómetro. El valor del coeficiente de consumo para cada uno de los materiales utilizados depende
principalmente de dos factores: los tecnológicos y los operacionales.
El primero, se refiere al tipo de producto o material empleado. Es de se esperar que los
avances tecnológicos traigan como resultado un mejor desempeño, y por lo tanto menores coeficientes
de consumo. Algunas veces, el avance tecnológico está acompañado del aumento de la capacidad del
vehículo. En esos casos, puede suceder un aumento en el coeficiente del consumo específico
Los factores operacionales que se encuentran implícitos en la producción de los servicios tales
como la velocidad de operación, tipo de superficie, congestionamiento e inclusive, los hábitos de
conducción de los conductores, alteran el valor de los coeficientes y por lo tanto, también deben ser
evaluados para calcular su incidencia. Los costos fijos, como ya fuera mencionado, no varían en
función de la producción. Por lo tanto para cualquier volumen de producción durante un determinado
período, el valor global será el mismo. En consecuencia, tales costos medidos unitariamente (costo
por unidad de producto), no guardan relación directa con el kilometraje total recorrido. De esta forma,
no es posible establecer un índice técnico tal como en el caso de los costos variables. En
consecuencia para su medición, los costos fijos deben estar referidos a un período de tiempo
(normalmente mes o año) y establecidos con criterios específicos que relacionen tales gastos al
tiempo. En una etapa posterior, se acostumbra a efectuar la división de los costos fijos globales por el
kilometraje total producido en el período, con la finalidad de hacer posible la suma de esas dos partes
(fija y variable) y obtener el costo unitario de producción. Se resalta que será un valor siempre
relacionado a un determinado volumen de producción (el realizado en el período).
De lo analizado surge que establecer los componentes del costo que deben ser remunerados
por la tarifa, el valor de los coeficientes de consumo, de los costos fijos y de los precios unitario para
determinar el costo unitario de producción, es una tarea que necesita de una amplia evaluación y un
profundo análisis de la información, que debe superar la imposibilidad de encontrar los datos en otros
ámbitos que no sea el propio sistema, considerando que es único y tiene características irrepetibles.
Simultáneamente la tarea también debe superar el mejor conocimiento que el regulado tiene acerca de
las condiciones en que se desenvuelve el servicio, y la limitación de las otras fuentes de información
existentes que sólo pueden proporcionar en forma parcial algunos datos, como por ejemplo los
fabricantes, los proveedores, otras autoridades regulatorias de sistemas semejantes, etc.

4.5.5 Procesos de fijación de tarifas y su evolución


Los procesos de fijación de la tarifa en los servicios de transporte automotor de pasajeros que
se verifican en la mayoría de las ciudades latinoamericanas, se desarrollan en base a escasa
información y pocos datos técnicos. Varios especialistas han señalado esta característica como propia
de este tipo de procesos y resulta ilustrativo citar alguno de ellos.
El doctor Amaro R. Yardín, Profesor Titular de Costos y Decano de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad Nacional del Litoral en un artículo publicado en el año 1993 (Jardín.
117
A.R., 1993), ha dicho que el problema de la determinación del precio del boleto está vinculado con las
dificultades de recolección de la información, la falta de información de la velocidad comercial para
la determinación de la flota media, y la ausencia de un fondo compensador entre las líneas. También
señala que no hay en las empresas sistemas contables y planes de cuentas uniformes que acopien
información homogénea, y marca que la ausencia de registros que permitan una base de cálculo de los
consumos reales, lleva a trabajar con conjeturas. Resulta muy ilustrativo al respecto citar el
señalamiento que hizo sobre este tipo de procesos que textualmente dice: “cuando una municipalidad
adopta la decisión de recalcular los costos se constituye una suerte de paritaria donde participan
transportista, concedentes, vecinos y usuarios que discuten sin cuantificar datos, y votan cuestiones
técnicas”.
Otro especialista que cita el tema es el Lic. J. Sánchez, señalando en el primer curso de
capacitación integral sobre transporte urbano dictado por la CEPAL en Lima, Perú en Agosto de
2004, que los cálculos de los costos de producción del servicio y de las tarifas correspondientes,
siempre o casi siempre implican negociaciones y reuniones con el sector operador en donde se
discuten regulaciones y cuestiones técnicas, como por ejemplo en relación a la mecánica de las
unidades, donde cada parte se siente conocedora del campo en el que es relativamente ajeno, en un
entorno de tensión y de fuertes discusiones
La reforma del estado implementada en el ámbito de la regulación de los servicios de
transporte automotor urbano de pasajeros, no ha producido modificaciones en los procedimientos de
fijación de la tarifa de los servicios. La normas regulatorias dictadas durante todo el período respecto
de los servicios, no han tenido en cuenta los aspectos de la fijación de la tarifa como uno de sus
objetivos y en consecuencia, los procesos continúan desarrollándose con las mismas características
que en las etapas anteriores sin haber sufrido ninguna variación.
El decreto Nª 656 del año 1994, marco de regulación de la actividad, en su artículo 29
estableció que la reglamentación debía prever la instrumentación de audiencias públicas en los casos
que la entidad de los casos torne recomendable la aplicación del procedimiento. Sin embargo durante
todo el período no se reglamentó la instrumentación de estos mecanismos para el tratamiento de
ningún tema atinente al sector
No obstante, la declaración de emergencia pública dispuesta en enero del año 2002 por la ley
25.561, que modificó el régimen de cambiario y el de convertibilidad de abril de 1991, dispuso
medidas para reducir el impacto sobre los deudores del sistema financiero, y afectó las obligaciones
originadas en contratos regidos por normas de derecho público, produjo consecuencias sobre los
procesos de fijación de tarifas en el sector generando el único evento de consulta pública que se
verificó en el ámbito de la regulación de los servicios de transporte automotor urbano de pasajeros.
Mediante el artículo 9ª de la ley 25.561 se autorizó al poder ejecutivo a renegociar los
contratos que tengan por objeto la prestación de servicios públicos, tomando en consideración el
impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución del ingreso, la calidad
de los servicios y los planes de inversión, el interés de los usuarios y la rentabilidad de las empresas.
El decreto Nª 293 de febrero de 2002 reglamentó la norma legal y encomendó al Ministerio de
Economía la renegociación de los contratos de servicios públicos, estableciendo entre los incluidos a
los servicios de transporte público automotor de pasajeros. Creó una Comisión de Renegociación de
Contratos de Obras y Servicios Públicos, y también determinó que se convocaría a las empresas, a las
asociaciones de usuarios, y a los entes de control y regulación a opinar y aportar su información.
En el marco del proceso de renegociación de los contratos, la Subsecretaria de Transporte
Automotor convocó a las cámaras empresarias del sector con el objeto de confeccionar una propuesta
de adecuación de las tarifas del sector. Las cámaras agrupadas en la Federación Argentina de
Transporte Automotor de Pasajeros (FATAP) presentaron un documento único a esos efectos.
Mediante la Resolución Nª 30 de febrero de 2003 la Secretaría Legal y Administrativa del Ministerio
de Economía dispuso someter a consulta pública el documento presentado por la FATAP, para
desarrollar el proceso de renegociación de los contratos dispuesta por la Ley Nª 25.561, y llamó a los
interesados a presentar por escrito todas las observaciones, opiniones y comentarios referidos al
documento sometido a consulta.
Según publica la página web de la Comisión de Renegociación, se recibieron observaciones
del Defensor del Pueblo de la Nación, de una asociación de defensa de los derechos de los usuarios,
del Ente Único de los Servicios Públicos de la Ciudad y de la empresa operadora de la línea 71. No
obstante los procedimientos cumplidos, hasta la fecha la comisión no se ha pronunciado sobre la

118
renegociación de este tipo de contratos.
El proceso ha quedado sin continuidad, la tarifa vigente permanece en el valor que se fijó en
diciembre del año 2000, con un precio de boleto mínimo de $0,75, y el régimen de compensaciones
tarifarias y de subsidios al gas oil vigentes dispuestos a partir del año 2002, no ha sido sometido a
ningún tipo de tratamiento en el marco de la Comisión de Renegociación de los Contratos de Obras y
Servicios Públicos.

Capítulo V - La contribución de la contabilidad al proceso de regulación

5.1 Introducción
La investigación analizó la contribución de la información contable al proceso de control y
regulación, estudiando el grado de contribución de los informes contables presentados por las
empresas operadoras a la Comisión Nacional de Regulación del Transporte. El objetivo ha sido
obtener una noción precisa del valor que la gestión pública le otorgó a la contabilidad, como fuente de
reducción de la asimetría natural de información que presenta el proceso de regulación
El análisis exigió un estudio comparado de dos conjuntos de elementos. El primero es el
constituido por el universo de los aportes más significativos que la contabilidad podría haber brindado
al proceso de regulación. El segundo se conforma por los aportes que efectivamente se verificaron
durante el período bajo estudio. La relación entre ambos conjuntos determinó el grado de contribución
de la información contable al proceso de control y regulación
Para determinar el primer conjunto de elementos - el universo de los aportes más
significativos que la contabilidad podría haber brindado al proceso de regulación -, la investigación
analizó en primer término, las normas que regulan la prestación de los servicios y la naturaleza y
características de los costos necesarios para explotar el servicio. En segundo término y en base a
ambos aspectos, identificó el conjunto de los principales indicadores de desempeño que permitieran
medir el grado de las eficacias obtenidas en las prestaciones realizadas, y el grado de las eficiencias
que fueron alcanzadas en la gestión efectuada por los operadores. En tercero y último lugar la
investigación analizó cada componente de los indicadores identificados, determinando cuales pueden
ser provistos por la contabilidad.
Para determinar el segundo conjunto de elementos - los aportes que efectivamente se
verificaron durante el período bajo estudio -, la investigación analizó la documentación económica y
financiera presentada por los operadores al ente de control y regulación durante todo el período bajo
análisis. Identificó para cada año cuales fueron los componentes de los indicadores que han sido
brindados en la información presentada, y los comparó con los resultados obtenidos en el análisis
reseñado en el párrafo anterior para obtener el grado de contribución de la contabilidad al proceso.
La investigación no ha utilizado en su análisis los indicadores que son tradicionales en el
análisis de estados contables, y que se construyen a partir de los datos del estado de situación
patrimonial y del estado de resultados. La razón es que se trata de indicadores que principalmente se
dirigen a informar sobre los aspectos vinculados a la naturaleza de la inversión, su situación y
rentabilidad, y por lo tanto no resultan suficientes para informar sobre los aspectos centrales
enfocados por la investigación como causa de los déficit informativos: las eficacias obtenidas y las
eficiencias logradas en la prestación de los servicios.
El análisis realizado ha tomado en consideración las variadas aplicaciones que en el ámbito
organizacional tiene la construcción de indicadores. Como primer ejemplo se puede destacar su uso
para la elaboración de los cuadros de mando integral (balanced scorecard), cuya función es entregar
hacia el interior de un ente y mediante un tablero de comando, la información crítica respecto de los
procesos organizacionales. Un segundo ejemplo es su aplicación en los procesos de planificación
estratégica, donde se alinean los objetivos organizacionales con las tareas y procedimientos, y se
determinan indicadores para el monitorear el alcance de las metas. No obstante, en relación con la
presente investigación se debe destacar que el antecedente central es su aplicación en los procesos de
evaluación del desempeño de las organizaciones, porque considera que los organismos de control y
regulación también desarrollan procesos de evaluación similares, pero que se dirigen a producir
información sobre el desempeño de las empresas operadoras de los servicios para posibilitar su
proceso de toma de decisiones.
En el caso de las instituciones públicas la evaluación de desempeño ha sido impulsada para
optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos, para fortalecer los mecanismos
119
de rendición de cuentas hacia los ciudadanos, y como necesidad para transitar hacia un modelo de
gestión pública orientada a los resultados. 69. La optimización de los niveles de eficiencia y eficacia de
las organizaciones públicas mediante evaluaciones que incorporan sistemas de indicadores, permite
transferir la aplicación de la metodología a los entes de regulación y control para utilizarla en el
proceso de evaluación que deben hacer sobre el desempeño y desenvolvimiento de las empresas
operadoras, atendiendo a que uno de sus objetivos es establecer los niveles de eficiencia y eficacia que
esas organizaciones alcanzaron en la prestación de los servicios.
En consecuencia la investigación ha construido los indicadores de desempeño asociándolos
con los objetivos institucionales del ente de control y regulación, y considerando que una de las tareas
básicas que debe desarrollar el organismo para cumplir sus objetivos es el proceso de evaluación de la
gestión de los operadores en la prestación de los servicios.
Los indicadores que se construyeron pueden definirse como unidades de medida que permiten
el seguimiento y evaluación periódica de variables claves, mediante su comparación en el tiempo con
los correspondientes referentes externos o internos (Asociación Española de Contabilidad). También
pueden considerarse como instrumentos de medición de las principales variables asociadas al
cumplimiento de objetivos, constituyendo una expresión cualitativa o cuantitativa concreta de lo que
se pretende alcanzar con un objetivo específico (Ministerio de Economía y Finanzas del Perú).
Las variables claves del desempeño empresario que el proceso de regulación debió
monitorear, y los objetivos específicos que debieron alcanzarse, se desprendieron del análisis del
marco de regulación, las normas complementarias, los permisos que fueron otorgados por la autoridad
de aplicación, y la composición de los estándares técnicos correspondientes a cada uno de los
elementos integrante del costo de producción del servicio, que en la actualidad es utilizado por la
autoridad de aplicación en sus estimaciones.
Determinadas las variables claves y los objetivos específicos, se elaboraron dos tipos de
indicadores: a) de eficacia, y b) de eficiencia.
El concepto de eficacia se lo consideró como la capacidad de los operadores de cumplir con la
producción comprometida y con los objetivos fijados. Por lo tanto, se clasificaron como indicadores
de eficacia aquellos que producen información sobre el grado de cumplimiento de la producción
comprometida y de los objetivos fijados.
La eficiencia se la consideró en forma amplia incluyendo en este concepto tanto a la
eficiencia productiva, como a la eficiencia asignativa (CEPAL, 2000). La eficiencia productiva mide
si los servicios han sido producidos a costos mínimos de acuerdo con las condiciones de calidad
requeridas, asegurando la óptima combinación de insumos y tecnología utilizada. La eficiencia
asignativa mide si los servicios fueron proporcionados a precios que reflejen sus costos de
producción. Por lo tanto, se clasificaron como indicadores de eficiencia, aquellos que producen
información sobre los valores de eficiencia productiva y asignativa alcanzados.

5.2 Indicadores de desempeño

5.2.1 Indicadores de eficacia


La determinación de los indicadores de eficacia se realizó mediante un análisis en etapas
secuenciales.
La primera etapa analizó las disposiciones del marco de regulación, las cláusulas de los
contratos de concesión, y el régimen de penalidades vigente. Como resultado obtuvo el detalle de las
principales obligaciones que deben cumplir los operadores de los servicios.
La segunda etapa tuvo como objeto establecer las variables claves para elaborar los
indicadores. Identificó en cada obligación la acción que el operador debe realizar y su modalidad, para
cumplir adecuadamente cada una de las obligaciones que surgieron en la etapa anterior. Cada
variable clave la determinó como la acción que necesariamente el operador debe llevar a cabo para
prestar el servicio según las condiciones requeridas.
La tercer etapa analizó cada una de las variables claves e identificó en cada caso los
indicadores que con mayor precisión permiten medir el grado de cumplimiento de cada obligación. En
cada caso también especificó el alcance de la medición que producirá cada indicador.
La cuarta y última etapa analizó cada indicador e identificó el numerador y denominador
correspondiente.

120
En las Tablas 7, 8, 9 y 10 se presentan los resultados alcanzados en cada una de las etapas
analíticas que fueron descriptas en los párrafos precedentes.

Tabla 7 Principales obligaciones de las empresas concesionarias


Principales obligaciones Fuente
1 Los servicios deben prestarse con regularidad Diariamente los Decreto N° 656/94
operadores deben prestar una determinada cantidad de servicios, en cada
uno de los corredores que están obligados a cubrir, cumpliendo un
determinado espaciamiento entre cada uno.
2 Cada servicio debe prestarse cumpliendo el recorrido completo Decreto N° 656/94
del corredor
3 Cada servicio debe prestarse utilizando el recorrido autorizado Decreto N° 656/94 y
para el corredor. Permisos de explotación
4 Los operadores deben cobrar el valor exacto de la tarifa aprobada Decreto N° 656/94 y
para cada sección tarifaria Permisos de explotación
5 Los vehículos utilizados para prestar los servicios no podrán tener Resolución ST N° 417
más de 10 años de antigüedad
6 Los operados no pueden utilizar más cantidad de vehículos que Decreto N° 656/94 y
los máximos autorizados por línea, ni tampoco una cantidad menor a la Permisos de explotación
mínima permitida
7 Todos los vehículos que prestan servicios deben encontrarse Decreto N° 656/94
habilitados de acuerdo con la revisión técnica periódica a la que se deben
someter
8 Todos los conductores de los servicios deben encontrarse en Decreto N° 656/94
condiciones psicofísicas aptas. En consecuencia cada conductor que
presta servicio debe tener el apto psicofísico vigente de acuerdo con el
examen periódico que debe realizar.
9 Los servicios deben prestarse con vehículos en adecuadas Decreto N° 656/94 y
condiciones de higiene Régimen de Penalidades
(Dto N° 1388/95)
10 Los conductores y el personal de las empresas deben tratar con Régimen de Penalidades
consideración a los pasajeros y a los terceros no transportados (Dto N° 1388/95)
11 Los servicios deben prestarse con vehículos sin alteraciones en Régimen de Penalidades
sus características técnicas (Dto N° 1388/95)
12 Los operadores deben adoptar medidas para garantizar la Régimen de Penalidades
seguridad de los pasajeros (Dto N° 1388/95)
13 Los servicios deben ser conducidos con prudencia Régimen de Penalidades
(Dto N° 1388/95)
14 Los servicios deben prestarse con vehículos que se encuentren *Decreto N° 656/94
asegurados en los términos que establece la reglamentación
15 Los operadores deben informar a la Autoridad de Aplicación los Régimen de Penalidades
accidentes y otros acontecimientos que hubiesen causado alteraciones a (Dto N° 1388/95)
los servicios
16 Los operadores deben utilizar en la prestación de los servicios el Régimen de Penalidades
tipo de vehículos que autoriza la reglamentación (Dto N° 1388/95)
17 Las empresas deben utilizar instalaciones fijas adecuadas a las Permisos de explotación
dimensiones y características edilicias exigidas
18 Las empresas deben utilizar instalaciones en adecuadas Decreto N° 656/94
condiciones de higiene

Tabla 8 Variables claves a medir


Principales obligaciones de los operadores Variable clave a medir

1. Los servicios deben prestarse con regularidad Diariamente los Prestar con regularidad los
operadores deben prestar una determinada cantidad de servicios, en cada servicios
uno de los corredores que están obligados a cubrir, cumpliendo un
determinado espaciamiento entre cada uno.

2. Cada servicio debe prestarse cumpliendo el recorrido completo del Cubrir con el servicio el
corredor recorrido completo de cada
corredor.

3. Cada servicio debe prestarse utilizando el recorrido autorizado para el Cubrir con el servicio el
corredor. recorrido autorizado para
cada corredor.

121
Tabla 8 Variables claves a medir
Principales obligaciones de los operadores Variable clave a medir

4. Los operadores deben cobrar el valor exacto de la tarifa aprobada para Cobrar la tarifa autorizada.
cada sección tarifaria

5. Los vehículos utilizados para prestar los servicios no podrán tener más Utilizar material rodante con
de 10 años de antigüedad menos de diez años de
antigüedad para prestar los
servicios

6. Los operados no pueden utilizar más cantidad de vehículos que los Utilizar una determinada
máximos autorizados por línea, ni tampoco una cantidad menor a la mínima cantidad de material rodante
permitida en cada uno los recorridos
autorizados.

7. Todos los vehículos que prestan servicios deben encontrarse habilitados Prestar el servicio con
de acuerdo con la revisión técnica periódica a la que se deben someter vehículos habilitados.

8. Todos los conductores de los servicios deben encontrarse en Prestar los servicios con
condiciones psicofísicas aptas. En consecuencia cada conductor que presta conductores habilitados según
servicio debe tener el apto psicofísico vigente de acuerdo con el examen examen psicofísico
obligatorio.
periódico que debe realizar.

9. Los servicios deben prestarse con vehículos en adecuadas condiciones Prestar el servicio con
de higiene vehículos en adecuadas
condiciones de higiene

10. Los conductores y el personal de las empresas deben tratar con Tratar con consideración a los
consideración a los pasajeros y a los terceros no transportados pasajeros y a los terceros no
transportados

11. Los servicios deben prestarse con vehículos sin alteraciones en sus Prestar los servicios con
características técnicas vehículos sin alteraciones en
sus características técnicas

12. Los operadores deben adoptar medidas para garantizar la seguridad de Adoptar medidas para
los pasajeros garantizar la seguridad de los
pasajeros

13. Los servicios deben ser conducidos con prudencia Conducir con prudencia los
servicios

14. Los servicios deben prestarse con vehículos que se encuentren Prestar los servicios con
asegurados en los términos que establece la reglamentación vehículos con los seguros
obligatorios vigentes

15. Los operadores deben informar a la Autoridad de Aplicación los Informar a la Autoridad de
accidentes y otros acontecimientos que hubiesen causado alteraciones a los Aplicación los accidentes y
servicios otros acontecimientos que
hubiesen causado
alteraciones a los servicios

16. Los operadores deben utilizar en la prestación de los servicios el tipo de Utilizar determinados modelos
vehículos que autoriza la reglamentación de vehículos para prestar los
servicios

17. Las empresas deben utilizar instalaciones fijas adecuadas a las Utilizar instalaciones fijas
dimensiones y características edilicias exigidas adecuadas a las dimensiones
y características edilicias
exigidas

18. Las empresas deben utilizar instalaciones en adecuadas condiciones de Utilizar instalaciones en
higiene adecuadas condiciones de
higiene

122
Tabla 9. Indicadores que miden el grado de cumplimiento de cada obligación

Variable Clave Indicador Alcance de la medición

1. Prestar con 1.1 Porcentaje de servicios Mide la cantidad de


regularidad los servicios cumplidos por día en cada corredor servicios ofrecidos por día,
y los relaciona con la
cantidad de servicios
obligados a prestar
1.2 Porcentaje de tiempo diario sin Mide la cantidad de tiempo
cobertura mínima aceptada en cada del día, con cobertura
corredor ofrecida a intervalo de
minutos mayores a los
máximos aceptables entre
servicio
2. Cubrir con el servicio 2. Porcentaje diario de kilómetros Mide la cantidad de
el recorrido completo de recorridos en cada corredor kilómetros diarios
cada corredor recorridos en cada
corredor
3. Cubrir con el servicio 3. Porcentaje de servicios que no Mide la cantidad diaria de
el recorrido autorizado cumplieron el recorrido autorizado servicios que no
para cada corredor del corredor cumplieron el recorrido
autorizado en el corredor
4. Cobrar la tarifa 4. Tarifa media cobrada por día en Mide la tarifa diaria cobrada
autorizada cada recorrido, por cada sección por pasajero, en cada una
tarifaria de las secciones tarifarias
del recorrido
5. Utilizar material 5. Antigüedad media del material Mide la antigüedad media
rodante con menos de rodante del parque móvil a una
diez años de antiguedad fecha
6. Utilizar una 6. Cantidad de material rodante Mide la cantidad de
determinada cantidad de material rodante afectado al
material rodante en cada recorrido
uno de los recorridos
autorizados
7. Prestar el servicios 7. Cantidad de material rodante Mide la cantidad de
con vehículos habilitados habilitado material rodante habilitado
en el corredor, según la
revisión técnica obligatoria

8. Prestar los servicios 8. Cantidad de conductores sin apto Mide la cantidad de


con conductores físico conductores de la nómina
habilitados según que no tienen la
examen psicofísico habilitación según el
obligatorio examen psicofísico
obligatorio

9. Prestar el servicio con 9. Cantidad de servicios prestados Mide la cantidad de


vehículos en adecuadas con vehículos sin condiciones servicios prestados con
condiciones de higiene adecuadas de higiene vehículos sin condiciones
adecuadas de higiene

10. Tratar con 10. 1. Cantidad de ocasiones de Mide la cantidad de

123
Tabla 9. Indicadores que miden el grado de cumplimiento de cada obligación

Variable Clave Indicador Alcance de la medición

consideración a los trato desconsiderado a pasajeros y ocasiones de trato


pasajeros y a los terceros terceros durante la prestación desconsiderado a
no transportados pasajeros y terceros
durante la prestación

10. 2. Calificación de los Mide la cantidad de


conductores por el tipo de actitudes conductores por
que utilizan en el trato dado a los calificación obtenida según
pasajeros y a los terceros no el tipo de trato que
transportados dispensan a los pasajeros y
a los terceros no
transportados

11. Prestar los servicios 11. Cantidad de vehículos con Mide la cantidad de
con vehículos sin alteraciones en sus características vehículos con alteraciones
alteraciones en sus técnicas en sus características
características técnicas técnicas

12. Adoptar medidas para 12. Cantidad de servicios prestados Mide la cantidad de
garantizar la seguridad afectados por falta de adopción de servicios prestados
de los pasajeros las medidas de seguridad afectados por falta de
necesarias adopción de las medidas
de seguridad necesarias

13. Conducir con 13. Calificación de los conductores Mide la cantidad de


prudencia los servicios por el grado de prudencia que conductores por
utilizan en la conducción de los calificación obtenida,
servicios según la prudencia que
utilizan en la conducción
de los servicios

14. Prestar los servicios 14. Cantidad de servicios prestados Mide la cantidad de
con vehículos con los con vehículos sin el seguro servicios prestados con
seguros obligatorios obligatorio vigente vehículos sin el seguro
vigentes obligatorio vigente

15. Informar a la 15. Porcentaje de servicios Mide el porcentaje de


autoridad de aplicación afectados por accidentes o servicios afectados no
los accidentes y otros siniestros, no informados a la informados a la autoridad
acontecimientos que Autoridad de aplicación de Aplicación
hubiesen causado
alteraciones a los
servicios

16. Utilizar determinados 16. Cantidad de vehículos de la Mide la cantidad de


modelos de vehículos flota, por tipo y modelo vehículos por tipo y modelo

17. Utilizar instalaciones 17. Detalle de las dimensiones y Mide las características
fijas adecuadas a las características edilicias de cada una edilicias y dimensiones de
dimensiones y de las instalaciones fijas afectadas cada una de las
características edilicias al servicios instalaciones afectadas al
exigidas servicio

18. Utilizar instalaciones 18. Cantidad de días que las Mide el uso de
en adecuadas instalaciones no ofrecieron las instalaciones en adecuadas

124
Tabla 9. Indicadores que miden el grado de cumplimiento de cada obligación

Variable Clave Indicador Alcance de la medición

condiciones de higiene condiciones de higiene adecuadas condiciones de higiene

Tabla 10. Integración de los indicadores de eficacia


Variable Clave Indicador Numerador Denominador

1. Prestar con regularidad 1.1. Porcentaje de servicios Cantidad de servicios Cantidad de


los servicios cumplidos por día en cada ofrecidos en el día servicios obligados a
corredor cumplir en el día

1. 2. Porcentaje de tiempo Cantidad de tiempo Cantidad diaria de


diario sin cobertura mínima del día sin cobertura tiempo con
aceptada en cada corredor mínima ofrecida obligación de brindar
cobertura de
servicios

2. Cubrir con el servicio el 2. Porcentaje diario de Cantidad de Cantidad total de


recorrido completo kilómetros recorridos en cada kilómetros diarios kilómetros diarios a
corredor recorridos en cada recorrer en cada
corredor corredor

3. Cubrir con el servicio el 3 Porcentaje de servicios que Cantidad diario de Cantidad diaria total
recorrido autorizado no cumplieron el recorrido servicios que no de servicios
autorizado del corredor cumplieron el prestados en el
recorrido autorizado corredor
en el corredor

4. Cobrar la tarifa autorizada 4. Tarifa media cobrada por día Recaudación diaria Cantidad diaria de
en cada recorrido, por cada por cada sección pasajeros
sección tarifaria tarifaria del recorrido transportados por
cada sección
tarifaria del recorrido

5. Utilizar material rodante 5. Antigüedad media del Sumatoria de los Cantidad de


con menos de diez años de material rodante años de antigüedad vehículos de la flota
antigüedad de todos los
vehículos de la flota

6. Utilizar una determinada 6. Cantidad de material rodante Cantidad de material 1


cantidad de material rodante rodante afectado al
en cada uno los recorridos recorrido
autorizados

7. Prestar el servicio con 7. Cantidad de material rodante Cantidad de material 1


vehículos habilitados habilitado rodante habilitado
para el corredor

8. Prestar los servicios con 8. Cantidad de conductores sin Cantidad de 1


conductores habilitados apto físico conductores de la
según examen psicofísico nómina sin
obligatorio habilitación
psicofísica

125
Tabla 10. Integración de los indicadores de eficacia
Variable Clave Indicador Numerador Denominador

9. Prestar el servicio con 9. Cantidad de servicios Cantidad de servicios 1


vehículos en adecuadas prestados con vehículos sin prestados con
condiciones de higiene condiciones adecuadas de vehículos sin
higiene condiciones
adecuadas de higiene

10. Tratar con consideración 10.1. Cantidad de ocasiones de Cantidad de 1


a los pasajeros y a los trato desconsiderado a ocasiones de trato
terceros no transportados pasajeros y terceros durante la desconsiderado a
prestación pasajeros y terceros
durante la prestación

10.2. Calificación de los Cantidad de 1


conductores por el tipo de conductores por
actitudes que utilizan en el trato calificación
dado a los pasajeros y a los
terceros no transportados

11. Prestar los servicios con 11. Cantidad de vehículos con Cantidad de 1
vehículos sin alteraciones en alteraciones en sus vehículos con
sus características técnicas características técnicas alteraciones en sus
características
técnicas

12. Adoptar medidas para 12. Cantidad de servicios Cantidad de servicios 1


garantizar la seguridad de prestados afectados por falta de prestados afectados
los pasajeros adopción de las medidas de por falta de adopción
seguridad necesarias de las medidas de
seguridad necesarias

13. Conducir con prudencia 13. Calificación de los Cantidad de 1


los servicios conductores por el grado de conductores por
prudencia que utilizan en la calificación
conducción de los servicios

14. Prestar los servicios con 14. Cantidad de servicios Cantidad de servicios 1
vehículos con los seguros prestados con vehículos sin el prestados con
obligatorios vigentes seguro obligatorio vigente vehículos sin el
seguro obligatorio
vigente

15. Informar a la Autoridad 15. Porcentaje de servicios Cantidad de servicios Cantidad total de
de Aplicación los accidentes afectados por accidentes o afectados por servicios afectados
y otros acontecimientos que siniestros, no informados a la accidentes o por accidentes o
hubiesen causado Autoridad de Aplicación siniestros, no siniestros
alteraciones a los servicios informados a la
Autoridad de
Aplicación

16. Deben utilizar 16. Cantidad de vehículos de la Cantidad de 1


determinados modelos de flota, por tipo y modelo vehículos de la flota,
vehículos por tipo y modelo

17. Utilizar instalaciones fijas 17. De talle de las dimensiones Detalle de las 1
adecuadas a las y características edilicias de dimensiones y
dimensiones y cada una de las instalaciones características

126
Tabla 10. Integración de los indicadores de eficacia
Variable Clave Indicador Numerador Denominador

características edilicias fijas afectadas al servicio edilicias de cada una


exigidas de las instalaciones
fijas afectadas al
servicio

18. Utilizar instalaciones en 18. Cantidad de días que las Cantidad de días que 1
adecuadas condiciones de instalaciones no ofrecieron las las instalaciones no
higiene condiciones de higiene ofrecieron las
adecuadas condiciones de
higiene adecuadas

5.2.2 Indicadores de eficiencia


La determinación de los indicadores de eficiencia se realizó mediante el análisis del costo
unitario de producción, de las diferentes condiciones de operación que impactan en la variabilidad de
los costos, y de las características que determinan las rentabilidades alcanzadas.
En el análisis de las diferentes condiciones de operación que impactan en la variabilidad de
los costos de operación, y de acuerdo con el trabajo de campo, la investigación ha encontrado como
las principales al siguiente conjunto de condiciones con incidencia directa:
1. El estado de la infraestructura vial. Según su estado, la red vial impacta en forma directa sobre
el costo de los servicios porque determina menores o mayores costos de mantenimiento de las
unidades, menores o mayores niveles de consumos (combustible, lubricantes, neumáticos, etc).
El impacto del estado de la red sobre la velocidad comercial que puede desarrollar cada
recorrido, impacta en mayor o menor cantidad de unidades requeridas para cumplir un mismo
número de frecuencias, y en menor o mayor cantidad de personal requerido para la conducción
de los vehículos.
2. La diagramación del sistema establecido por la Autoridad de Aplicación. Un sistema de
transporte diagramado para el horario de mayor demanda, resulta más costoso que si se
diagramara para el horario de menor demanda, porque la cantidad de vehículos requeridos será
mayor. De la misma forma, una cobertura territorial más amplia requerirá una mayor dotación
de unidades y por lo tanto mayor dotación de personal y de insumos.
3. Los requisitos técnicos de los vehículos. La imposición de requisitos específicos, como por
ejemplo los relativos a la emanación de contaminantes ambientales, determinan mayores costos
del equipamiento.
4. La velocidad de circulación. Una mayor velocidad de circulación implica la posibilidad de
efectuar un mayor número de pasadas por un punto del recorrido con la misma flota o, lo que es
lo mismo, permite la realización del mismo número de servicios por hora con una menor
dotación de vehículos. Como la cantidad de vehículos implica mayor cantidad de personal de
conducción y mayores insumos, el sistema será más costoso con menores velocidades
comerciales.
El análisis de las características que determinan las rentabilidades alcanzadas, permitió
concluir que las diferentes condiciones de operación que fueron reseñadas inciden en diferente forma
en cada línea operada. En consecuencia a cada línea le corresponde un distinto nivel de rentabilidad
que le es propio, como consecuencia de las diferencias en el costo de producción de los servicios que
le corresponde. La conclusión obtenida indica que el costo por línea es una información central para
las definiciones que deben tomar las autoridades regulatorias porque cada una tiene su propia
rentabilidad típica.
Para analizar el costo unitario de producción se utilizó la misma unidad de producción que la
adoptada por la autoridad de aplicación en su metodología de determinación tarifaria: El costo por
kilómetro recorrido. Es una metodología que calcula el costo de producción del servicio y de cada
uno de sus componentes, como variable de los kilómetros recorridos. Estructura cada elemento
integrante del costo de producción como la resultante de valorizar a precios corrientes, los

127
coeficientes de consumo estándares considerados eficientes. Incluye tanto los costos fijos como los
costos variables.
Del análisis precedente se desprende que los indicadores de eficiencia corresponden
determinarlos para cada una de las líneas que son operadas, no obstante que existan firmas que operan
más de una línea.
Los principales elementos integrantes del costo de producción han sido consideradas como las
variables claves del desempeño empresario. Se desprendieron de la estructura de costos que en la
actualidad utiliza la autoridad de aplicación para sus estimaciones, según ha surgido del trabajo de
campo. A continuación se presenta el detalle de los principales elementos que integran la estructura de
costos, y que fueron identificados como las principales variables a monitorear:
 Personal de conducción
 Combustible
 Lubricantes
 Neumáticos
 Filtros (de gasoil, de aceite, de agua, etc)
 Engrase y lavado de chasis (efectuado por terceros)
 Lavado de carrocería (efectuado por terceros)
 Reparación de cubiertas efectuadas por terceros
 Alineación y balanceo efectuado por terceros
 Materiales consumidos en la reparación de cubiertas efectuadas por la empresa
 Materiales consumidos en los lavados efectuados por la empresa
 Mantenimiento y reparación del material rodante por cada tipo, efectuado por terceros
 Repuestos consumidos por tipo en los mantenimientos y reparaciones efectuadas por la
empresa
 Seguros responsabilidad civil
 Personal de taller
 Personal de tráfico
 Personal de administración
 Personal de dirección
 Revisión técnica
 Examen psicofísico de los conductores
 Patentes y Tasa Nacional de Fiscalización del Transporte
 Impuestos
 Gastos generales
 Conservación y Mantenimiento de Instalaciones fijas
 Depreciación del Material Rodante
 Costo total
Al listado debe agregarse “la recaudación obtenida” como una de las variables que también
corresponde monitorear, en su carácter de elemento esencial en la determinación de las rentabilidades
obtenidas.
Para cada variable identificada se desprendieron dos tipos de indicadores: a) indicadores de
magnitudes físicas y b) indicadores de costos unitarios promedio. Ambos surgen de los estándares
técnicos físicos y monetarios que en la actualidad utiliza la autoridad de aplicación en sus
estimaciones, y que han sido identificados a partir de las tareas de campo realizadas
En Tabla 11. y Tabla 12. se presentan los resultados del análisis realizado que muestra el
detalle de los indicadores de eficiencia sobre magnitudes físicas y los indicadores de eficiencia sobre
costos unitarios, respectivamente, que fueron determinados para cada elemento del costo de
producción identificado como variable clave, y que se corresponden con los estándares fijados en la
metodología que utiliza la autoridad regulatoria.

128
Tabla 11. Indicadores de eficiencia sobre magnitudes físicas

Principales elementos del Indicador de magnitud Numerador Denominador


costo – variables claves- física

Personal de conducción 1. Cantidad de Cantidad de Cantidad de vehículos


conductores por conductores que utilizados en el período
vehículo integraron la nómina en la línea
durante el período,
afectados a la
operación de la línea

2. Cantidad de horas de Cantidad de horas de Km recorridos por la


conducción por km conducción aplicadas a línea
los servicios de la línea

Combustible 3. Litros consumidos Cantidad de litros Km recorridos por la


por km consumidos en el línea
período

Lubricantes 4. Litros consumidos Cantidad de litros Km recorridos por la


por km consumidos en el línea
período

Neumáticos 5. Neumáticos Cantidad de neumáticos Km recorridos por la


consumidos por km consumidos en el línea
período

Filtros (de gasoil, de aceite, 6. Filtros consumidos Cantidad de filtros Km recorridos por la
de agua, etc) por km consumidos en el línea
período

Engrase y lavado de chasis 7. Cantidad de engrase Cantidad de engrases y Km recorridos por la


y lavados realizados por lavados realizados en el línea
km período

Lavado de carrocería 8. Cantidad de lavados Cantidad de lavados Km recorridos por la


por km realizados realizados en el período línea

Reparación de cubiertas Cantidad de reparación Cantidad de Km recorridos por la


de cubiertas realizadas reparaciones de línea
por km cubiertas realizadas en
el período

Alineación y balanceo 9. Cantidad de Cantidad de alineación Km recorridos por la


alineaciones y y balanceos realizados línea
balanceos realizados en el período
por km

Materiales consumidos en la 10. Cantidad de Cantidad de materiales Km recorridos por la


reparación de cubiertas materiales consumidos consumidos en las línea
en la reparación de reparaciones de
cubiertas por km cubiertas realizadas en
el período

Materiales consumidos en 11. Cantidad de Cantidad de material Km recorridos por la


los lavados materiales consumidos consumido en los línea
en los lavados por km lavados realizados en el
período
129
Tabla 11. Indicadores de eficiencia sobre magnitudes físicas

Principales elementos del Indicador de magnitud Numerador Denominador


costo – variables claves- física

Mantenimiento y reparación 12. Cantidad de Cantidad de Km recorridos por la


del material rodante (*) reparaciones y reparaciones y línea
mantenimientos mantenimientos
realizados por km realizados en el período

Repuestos consumidos en 13. Cantidad de Cantidad de repuestos Km recorridos por la


los mantenimientos y repuestos consumidos consumidos en las línea
reparaciones (*) en los mantenimientos y reparaciones y
reparaciones mantenimientos
efectuadas por la efectuados por la
empresa por km empresa en el período

Personal de taller 14. Cantidad de Cantidad de personal Vehículos utilizados en


personal de taller por de taller que integraron el período en la línea
km la nómina durante el
período

Personal de tráfico 15. Cantidad de Cantidad de personal Vehículos utilizados en


personal de tráfico por de tráfico que el período en la línea
km integraron la nómina
durante el período

Personal de administración 16. Cantidad de Cantidad de personal Vehículos utilizados en


personal de de administración que el período en la línea
administración por km integraron la nómina
durante el período

Personal de dirección 17. Cantidad de Cantidad de personal Vehículos utilizados en


personal de dirección de dirección que el período en la línea
por km integraron la nómina
durante el período

Revisión técnica 18. Cantidad de Cantidad de revisiones Vehículos utilizados en


revisiones técnicas técnicas realizadas el período en la línea
realizadas por km

Examen psicofísico de los 19. Cantidad de Cantidad de exámenes Cantidad de


conductores exámenes psicofísicos realizados conductores que
realizados integraron la nómina
durante el período,
afectados a la operación
de la línea

Material Rodante 20. Cantidad de Cantidad de material 1


material rodante rodante comprado, por
comprado por tipo y tipo y modelo
modelo

Velocidad comercial 21. Tiempo promedio Tiempo promedio Km recorridos por la


de circulación por km utilizado para cumplir el línea
recorrido

Nota: el indicador debe calcularse para cada tipo de reparación y cada tipo de repuesto

130
Tabla 12. Indicadores de eficiencia sobre costo unitarios

Principales elementos del Indicador de costo Numerador Denominador


costo – variables claves- unitario

Costo total 1. Costo total de Costo total devengado Kilómetros recorridos


explotación por en el período, por la línea en el
kilómetro recorrido correspondiente a los período
costos aplicados a la
operación de la línea.

Personal de conducción 2. Costo promedio por Costo de los sueldos, Cantidad de


conductor cargas sociales y conductores que
conceptos asociados del integraron la nómina
personal de conducción durante el período y que
devengado en el se afectaron a la
período afectado a la operación de la línea
operación de la línea

3. Costo promedio de la Costo de los sueldos y Cantidad de horas de


hora de conducción cargas sociales del conducción aplicadas a
personal de conducción los servicios de la línea
devengado en el
período, y los conceptos
asociados, por línea
operada

Combustible 4. Costo promedio por Costo del combustible Cantidad de litros


litro consumido en el período consumidos en el
en la prestación de los período
servicios

Lubricantes 5. Costo promedio por Costo del lubricante Cantidad de litros


litro consumido en el período consumidos en el
período

Neumáticos 6. Costo promedio por Costo de los neumáticos Cantidad de neumáticos


neumático consumidos en el consumidos en el
período período

Filtros (de gasoil, de aceite, 7. Costo promedio por Costo de los filtros Cantidad de filtros
de agua, etc) filtro consumidos en el consumidos en el
período período

Engrase y lavado de chasis 8. Costo promedio por Costo de los engrases y Cantidad de engrases y
engrase y lavado lavados realizados en el lavados realizados en el
período período

Lavado de carrocería 9. Costo promedio por Costo de los lavados Cantidad de lavados
lavado realizados en el período realizados en el período

Reparación de cubiertas 10. Costo promedio de Costo de las Cantidad de


las reparaciones de reparaciones de reparaciones de
cubiertas cubiertas realizadas en cubiertas realizadas en
el período el período

Alineación y balanceo 11. Costo promedio de Costo de las Cantidad de alineación


las alineaciones y alineaciones y y balanceos realizados
balanceos realizados balanceos realizados en en el período
131
Tabla 12. Indicadores de eficiencia sobre costo unitarios

Principales elementos del Indicador de costo Numerador Denominador


costo – variables claves- unitario

el período

Materiales consumidos en la 12. Costo promedio de Costo de los materiales Cantidad de materiales
reparación de cubiertas los materiales consumidos en la consumidos en las
consumidos en la reparación de cubiertas reparaciones de
reparación de cubiertas realizadas en el período cubiertas realizadas en
realizadas en el período el período

Materiales consumidos en 13. Costo promedio de Costo de los materiales Cantidad de material
los lavados efectuados los materiales consumidos en los consumido en los
consumidos en los lavados realizados en el lavados realizados en el
lavados realizados en el período período
período

Mantenimiento y reparación 14. Costo promedio de Costo de las Cantidad de


del material rodante (*) las reparaciones y reparaciones y reparaciones y
mantenimientos mantenimientos mantenimientos
realizados en el período realizados en el período

Repuestos consumidos en 15. Costo promedio de Costo de los repuestos Cantidad de repuestos
los mantenimientos y los repuestos aplicados aplicados en las consumidos en las
reparaciones (*) a los mantenimientos y reparaciones y reparaciones y
reparaciones mantenimientos mantenimientos
efectuados por la efectuados por la
empresa en el período empresa en el período

Seguros responsabilidad 16. Costo promedio de Costo de los seguros Cantidad de pólizas
civil los seguros de devengados en el devengadas en el
responsabilidad civil. período período

Personal de taller 17. Costo promedio de Costo de los sueldos, Cantidad de personal
cada empleado de taller cargas sociales y de taller que integraron
conceptos asociados la nómina durante el
correspondiente al período
personal de taller
devengado en el
período

Personal de tráfico 18. Costo promedio de Costo de los sueldos, Cantidad de personal
cada empleado de cargas sociales y de tráfico que integraron
tráfico conceptos asociados la nómina durante el
correspondiente al período
personal de tráfico
devengado en el
período

Personal de administración 19. Costo promedio de Costo de los sueldos, Cantidad de personal
cada empleado de cargas sociales y de administración que
administración conceptos asociados integraron la nómina
correspondiente al durante el período
personal de
administración
devengado en el

132
Tabla 12. Indicadores de eficiencia sobre costo unitarios

Principales elementos del Indicador de costo Numerador Denominador


costo – variables claves- unitario

período

Personal de dirección 20. Costo promedio de Costo de los sueldos, Cantidad de personal
cada empleado de cargas sociales y de dirección que
dirección conceptos asociados integraron la nómina
correspondiente al durante el período
personal de dirección
devengado en el
período

Revisión técnica 21. Costo promedio de Costo de las revisiones Cantidad de vehículos
cada revisión técnica técnicas realizadas en el utilizados en el período
período

Examen psicofísico de los 22. Costo promedio de Costo de los exámenes Cantidad de
conductores los exámenes pisco psicofísicos realizadas conductores utilizados
físicos por conductor en el período en el período

Patentes y Tasa Nacional de 23. Costo promedio de Costo devengado por Cantidad de vehículos
Fiscalización del Transporte patente y de TNF por patentes y TNF en el utilizados en el período
vehículo período en los servicios de la
línea

Impuestos 24. Costo promedio de Costo impositivo Kilómetros recorridos


impuestos por km devengado en el por la línea en el
período período

Gastos generales 25. Costo promedio de Costo de los Gastos Cantidad de vehículos
gastos generales por Generales devengados utilizados en el período
vehículo en el período en los servicios de la
línea

Conservación y 26. Costo promedio del Costo de mantenimiento Cantidad de vehículos


Mantenimiento de mantenimiento y de instalaciones fijas utilizados en el período
Instalaciones fijas conservación de las en los servicios de la
instalaciones fijas por línea
vehículo

Material Rodante 27. Costo promedio de Costo de la compra de Cantidad de material


vehículos comprados material rodante del rodante comprado y
período afectado a los servicios
de la línea

Recaudación obtenida 28. Ingreso por Recaudación obtenida Km recorridos por la


kilómetro recorrido en la prestación de la línea
línea

Nota: el indicador debe calcularse para cada tipo de reparación, cada tipo de repuesto y cada tipo de material

5.2.3 Contabilidad Regulatoria


En el ámbito de la prestación de los servicios públicos, las definiciones que se han intentado
sobre contabilidad regulatoria refieren en general a las características del registro de las operaciones
que debieran observar las empresas privadas. 70 Por el contrario, el presente trabajo ha considerado que

133
la contabilidad regulatoria debe ser entendida como el conjunto de procesos privados y públicos que
tienen por objeto registrar y evaluar todas las operaciones que desarrollan las empresas privadas
operadoras de los servicios, de forma de permitir la medición del conjunto de causas que hacen a la
rentabilidad obtenida, las inversiones realizadas, las eficacias producidas y las eficiencias logradas en
el desenvolvimiento económico y en el desempeño de la gestión realizada, y su respectivo control y
regulación.
En el ámbito privado comprenderá el conjunto de normas que implementen la aplicación de
planes de cuentas homogéneos y modelos de exposición de informes contables, de criterios
homogéneos de valuación, la separación contable de las operaciones reguladas de las no reguladas y
la aplicación de sistemas de costos predeterminados que permitan la producción de estado de
resultado por línea de producto y la identificación del grado de eficiencia y eficacias logradas y
producidas.
En el ámbito público comprenderá el conjunto de procedimientos a implementar en los
organismos de control y regulación que establezca el monitoreo y la auditoria regular de los sistemas
de registro implementados en el ámbito privado, el procesamiento y homogeneización de la
información periódica producida por todos los operadores, el análisis de la información en términos
del desempeño y evolución económica de los operadores, de la evolución de los costos de la
operación y de las ineficiencias registradas en la operación, como también debe comprender la
evaluación del grado de calidad y de verosimilitud de la información recibida.
Los hallazgos de la investigación encontrados a partir del trabajo de campo realizado, han
permitido identificar que en el organismo de regulación se han producido un trabajo técnico con la
propuesta de contabilidad regulatoria, que se integra del plan de cuentas modelo que debieran utilizar
las empresas en la registración de sus operaciones para la imputación de los costos de explotación, y
los modelos de informes complementarios que debieran conformar anualmente la presentación de los
estados contables y la información económica y financiera. Por la importancia del trabajo y su
relación con el tema de investigación el trabajo se incluye en el Anexo IV

5.3 Aportes que la contabilidad puede brindar al proceso de regulación

5.3.1 Introducción
Para determinar los aportes que la contabilidad puede producir como contribución en el
proceso de regulación, la investigación analizó la información que las empresas operadoras producen
en su operatoria habitual, con el objeto de determinar si los indicadores que se han encontrado,
pueden ser elaborados a partir de la información que surge de los procesos normales que las firmas
acostumbran a utilizar.
Los hallazgos del trabajo de campo indican que una porción significativa de la información
necesaria, es habitualmente producida por las empresas pero no desde procesos sistémicos y bajo
ambientes de control, como podría serlo el sistema contable, sino mediante simples procesos de
recolección de datos que se computan extra contablemente, o que simplemente se guardan sin mayor
análisis.
La investigación ha determinado los aportes más significativos que puede brindar la
contabilidad al proceso de regulación, analizando su capacidad en el supuesto que sólo utilizara la
información que las empresas del sector producen en forma habitual en sus procesos internos y que
implementaran sistemas de contabilidad de costos predeterminados o estándares. En consecuencia, no
toma en cuenta la posibilidad de habilitar nuevos procedimientos para la producción de nueva
información. Por este motivo podría darse el caso de indicadores que podrían ser provistos por la
contabilidad, como el caso de algunos indicadores cualitativos, pero que requeriría que las firmas
iniciaran nuevos procedimientos que hasta la fecha no tienen implementados.
Con el objeto señalado la investigación ha realizado un trabajo de campo donde relevó los
procesos habituales de producción de información que las empresas utilizan. Para analizar la
factibilidad de la contabilidad de producir información para la construcción de los indicadores de
eficacia y de eficiencia que se determinaron, el trabajo de investigación llevó a cabo una serie de
encuestas a personal técnico del organismo de regulación y a personal operativo de varias empresas de
transporte.
Las encuestas tuvieron como fin conocer la operatoria normal y regular que utilizan las
empresas del sector en la gestión de los servicios. El análisis de sus resultados permitió configurar el
134
conjunto de procesos contables propios de la industria, y posibilitó identificar en cada indicador los
componentes que pueden ser producidos por la contabilidad (En anexo se adjunta el cuestionario que
se utilizó en las encuestas realizadas). En los puntos siguientes se exponen los resultados que han
sido obtenidos

5.3.2 El proceso informativo y la operatoria normal y regular que utilizan las empresas del
sector en la gestión de los servicios
En el presente punto se detallan los procesos normales y habituales identificados en el análisis
de las encuestas realizadas, que se cumplen en las empresas del sector para producir los servicios y la
información respectiva.
Para producir los servicios el primer proceso que se desarrolla es la DIAGRAMACIÓN DE
LOS SERVICIOS. Este proceso tiene en cuenta como dato la cantidad diaria de servicios que deben
cumplirse en cada corredor y la frecuencia obligatoria en cada franja horaria del día, según estipulan
los permisos otorgados. Como salida produce el detalle de la PROGRAMACIÓN DE LOS
SERVICIOS y la PLANILLA DEL CONDUCTOR. El primero se trata del detalle, para cada día de
la semana y para cada recorrido, de los servicios que serán prestados. Contiene para cada uno de los
recorridos, una lista con cada servicio, identificado con su horario de salida y de llegada, con el
número de vehículo que se utilizará y con el nombre del conductor. El segundo se trata del detalle de
la programación para cada conductor, de cada uno de los servicios que deberá conducir en cada uno
de los días de la semana. Es emitido en forma unitaria para cada conductor y para cada día de la
semana, y contiene la identificación del servicio que prestará con indicación de: a) su recorrido, b) su
horario de salida y de llegada, c) el número de vehículo que deberá utilizar, d) el horario que el
conductor debe tomar y dejar el servicio.71
El segundo proceso desarrollado es el DESPACHO DE SERVICIOS. Este proceso se cumple
en cada una de las cabeceras de origen de cada recorrido y tiene como objeto producir el inicio de
cada servicio (despacho de servicios) en las condiciones estipuladas por la diagramación. Es el
responsable del inicio de cada servicio desde la cabecera en el horario estipulado. Como salida
produce el detalle por cada recorrido de todos los servicios iniciados durante el día. El detalle contiene
para cada recorrido, el horario de inicio y el número de vehículo utilizado correspondientes a cada
servicio.
El tercer proceso desarrollado es el DESPACHO DE CONDUCTORES. Este proceso es
complementario del anterior, y también se cumple en cada cabecera de origen de cada recorrido.
Tiene como objeto asegurar que cada servicio sea asistido por un conductor de acuerdo a la
diagramación. En el caso que la diagramación estipulada no pueda cumplirse, se responsabiliza de
asignar un conductor de reemplazo y elabora la “planilla del conductor” con los datos del
reemplazante. Utiliza para producir su información la PLANILLA DEL CONDUCTOR. En el caso
que la diagramación se ajuste a la realidad, interviene con su firma la planilla convalidando la
información. En el caso que el horario de partida del servicio no sea el programado, ingresa en la
planilla el horario real en que se inicia el servicio.
En relación con la utilización de los vehículos, no es frecuente el control del despacho de las
unidades. En general los vehículos se encuentran disponibles en una playa de estacionamiento y cada
conductor se ocupa de retirar el vehículo que se le asignó en la PLANILLA DEL CONDUCTOR para
ese día. En el caso que el vehículo se encuentre en reparación, el responsable del taller le asigna una
unidad de reemplazo. La información de la unidad usada se verá reflejada en la planilla de
DESPACHO DE SERVICIOS.
El cuarto proceso desarrollado es la RECEPCIÓN DE SERVICIOS. Este proceso se cumple
en cada una de las cabeceras de destino de cada recorrido y tiene como objeto controlar la finalización
de cada servicio en las condiciones estipuladas por la diagramación. Como salida produce el detalle
de todos los servicios finalizados durante el día en cada cabecera. El detalle contiene para cada
recorrido el horario de finalización y el número de vehículo utilizado correspondientes a cada
servicio.
El quinto proceso desarrollado es la INICIALIZACIÓN DE LA MAQUINA
EXPENDEDORA DE BOLETOS. Para la comprensión acabada del proceso, en forma previa debe
explicarse brevemente las funciones y características de este equipamiento. La máquina expendedora
de boletos es un equipamiento que en forma obligada desde el año 1994, debe ser utilizado en cada
vehículo para entregar y cobrar cada boleto vendido. Los pasajeros ascienden al vehículo, en la
135
máquina expendedora ingresan el valor del boleto y el dinero en monedas, y reciben de la máquina el
vuelto en monedas y el boleto respectivo impreso en papel. Ha tenido como fin asegurar que los
choferes cumplieran exclusivamente la función de conducción durante el recorrido. A medida que
vende boletos el equipo registra en memoria todas las operaciones realizadas y acumula en una
alcancía la recaudación. Tiene la capacidad de sumar las recaudaciones obtenidas en el recorrido y la
cantidad de boletos vendidos por cada valor. Antes de iniciar el servicio debe ser cargada la alcancía
con una cantidad de monedas suficientes de todos los valores, que permita entregar los vueltos a los
pasajeros. Tiene además, capacidad para grabar en memoria los datos del conductor del servicio y del
vehículo en el que está instalada, y de informar el día y la hora de cada operación que realiza. El
proceso de inicialización se cumple al inicio de cada jornada y tiene como finalidad ingresar en la
memoria de la máquina los datos del conductor del servicio y los datos del vehículo. Como salida del
proceso la máquina expendedora emite un reporte con los datos que se ingresaron, con la fecha y la
hora y con la cantidad de monedas que tiene almacenadas en la alcancía.
El sexto proceso desarrollado es el CIERRE DEL DÍA DE LA MÁQUINA
EXPENDEDORA DE BOLETOS. Se cumple a la finalización de cada jornada y tiene como finalidad
obtener dos reportes informativos. El primero contiene para cada vuelta completa 72 de cada recorrido,
el monto de la recaudación obtenida y la cantidad de boletos vendidos por tarifa. El segundo contiene
la cantidad de dinero que debe contener la alcancía al finalizar el día restado del valor de las monedas
cargadas para vuelto al inicio de la jornada.
El séptimo proceso desarrollado es el CONTEO DE LAS MONEDAS Y CONTROL DE LA
RECAUDACIÓN. El proceso se cumple al finalizar cada jornada y tiene como objeto revisar y
controlar el dinero acumulado en la alcancía de cada unidad vehicular. Se vacía cada una de las
alcancías y se cuentan las monedas con máquinas contadoras. El proceso tiene capacidad para separar
las monedas falsas y las deficientes. Para cada vehículo se compara el valor contado en monedas
contra el monto de recaudación que informa el reporte de CIERRE DEL DÍA y se establecen las
diferencias, que debieran responder a las monedas apócrifas o falsas. Produce un reporte que detalla
cada vehículo con las diferencias encontradas
El octavo proceso desarrollado es el CIERRE DE LA PLANILLA DEL CONDUCTOR. El
proceso se cumple al finalizar la jornada trabajo de cada conductor y tiene por finalidad registrar el
horario de finalización de la última vuelta cumplida por el conductor en la jornada. El proceso queda
cumplido con la entrega de la planilla al sector de personal donde se utilizará para liquidar las
remuneraciones correspondientes.
El noveno proceso desarrollado es el ALISTAMIENTO DE LAS UNIDADES para iniciar el
servicio. En general se cumple al inicio de cada jornada y tiene por finalidad la carga del combustible,
la limpieza del vehículo y su control técnico incluyendo la reparación de los neumáticos y el cambio
de aceite. El proceso produce un reporte con todos los vehículos alistados en el día, la cantidad de
combustible y aceite cargados, la cantidad y tipo de neumáticos nuevos, el tipo y la cantidad de otras
reparaciones menores efectuadas.
El décimo proceso desarrollado es el MANTENIMIENTO Y REPARACIÓN del material
rodante. Al finalizar las tareas produce un reporte que identifica cada uno de los vehículos que fueron
sometidos a mantenimientos y reparaciones, donde detalla por unidad cada tipo de trabajo realizado, y
el tipo y la cantidad de repuestos y materiales que se utilizaron.
El último proceso desarrollado es la administración y dirección de la explotación, que incluye
el registro de la información

5.3.3 Procesos contables propios de la industria prestataria de los servicios


Los resultados de las encuestas muestran que la mayoría de las empresas operadoras
computan la información diariamente con dos objetos principales. El primero es obtener la cantidad
diaria de horas de conducción por chofer y por tipo (extras o normales), al efecto de alimentar la
liquidación mensual de las remuneraciones. El segundo es obtener la recaudación obtenida por cada
vehículo.
El sentido de computar la información para obtener la recaudación por vehículo, responde a
una característica propia de la organización de la gran mayoría de las empresas del sector conocido
como “sociedad de componentes”. Se trata de una organización societaria no tipificada legalmente en
la que cada vehículo es propiedad de alguno de los socios (llamado componente), en lugar de
pertenecer a la masa societaria común. No obstante que las empresas debieron adoptar la forma de
136
sociedades tipificadas (sociedades anónimas o sociedades de responsabilidad limitada) obligadas por
las normas del marco de regulación, hacia su interior se han organizado bajo la forma llamada “de
componentes”. Es en consecuencia un tipo de organización interna que asigna a cada propietario el
producido de sus vehículos, en lugar del porcentaje sobre las utilidades de acuerdo con la
participación social. Como las decisiones sobre los costos de mantenimiento y la renovación de las
unidades son tomadas por cada componente en relación con sus propias unidades, estos costos se
asignan en forma directa a cada unidad. En muchos casos se verifica que también la gestión del
mantenimiento y de la renovación de las unidades es encarada en forma individual por cada dueño. De
esta forma el resultado final obtenido por unidad no es igual para cada propietario.
Para obtener la recaudación por cada vehículo, las empresas utilizan la información que
entregan los reportes diarios emitidos en el proceso CIERRE DEL DÍA DE LA MÁQUINA
EXPENDEDORA y en el proceso CONTEO DE LAS MONEDAS Y CONTROL DE LA
RECAUDACIÓN.
En el proceso de conteo del dinero recaudado, las empresas controlan para cada vehículo la
correspondencia del valor por la venta de boletos con el dinero que almacenaron las alcancías. Esta
verificación se usa como control interno para evitar faltantes. Los de mayor frecuencia son producidos
por las monedas falsas, pero también pueden obedecer a desperfectos en los equipos, sustracciones de
recaudación o alteraciones de la información almacenada en las máquinas expendedoras.
Del total de la información que proporcionan los reportes de ambos procesos, las empresas
utilizan los siguientes:
1) El monto diario recaudado por vehículo
2) El monto diario del total recaudado
3) El valor diario total por la venta de boletos
El monto diario del total recaudado (2) y el valor diario total por la venta de boletos (3), se
utilizan para contabilizar en forma diaria en los registros contables, el valor por la venta de boletos del
día y el monto ingresado en la caja. El monto diario recaudado por vehículo (1), se utiliza para asignar
en forma extracontable a cada propietario, el valor de la recaudación de cada unidad.
También muestran los resultados de las encuestas que las empresas suman en forma
extracontable los datos de la operación mensual, con el objeto de cumplir con la obligación impuesta
por la autoridad concedente de informar bajo declaración jurada respecto de cada línea operada, el
monto de la recaudación obtenida, la cantidad de kilómetros recorridos y de pasajeros transportados
A esos efectos utilizan la información del proceso CIERRE DEL DÍA DE LA MÁQUINA
EXPENDEDORA DE BOLETOS. Como en general los vehículos cumplen durante el día los
servicios en una misma línea, los reportes se clasifican por cada línea operada de acuerdo con el
número de los vehículos. Del procesamiento diario de los reportes se obtiene el monto de la
recaudación, la cantidad de boletos vendidos por tarifa, y la cantidad de servicios prestados. Se
prepara la declaración jurada mensual con la suma de los datos diarios producidos por esta
información. La cantidad de kilómetros recorridos se calcula como el producto de la cantidad de
servicios, por el kilometraje del recorrido.

5.3.4 Los aportes más significativos que la contabilidad puede brindar al proceso de regulación
La contabilidad puede producir importantes aportes al proceso de regulación, según el análisis
que se desarrolla en el presente punto. Los resultados obtenidos muestran, en relación con los
indicadores de eficiencia, que la contabilidad puede contribuir en la conformación del ciento por
ciento de los indicadores identificados y que en el caso de los indicadores de eficacia, la contabilidad
puede contribuir en la construcción de por lo menos el 35% de ellos.
El uso de la contabilidad como sistema de control para contribuir en el logro de resultados, es
uno de los mecanismos que habitualmente utilizan las empresas privadas en su gestión, imponiendo a
la dirección el análisis de las eficiencias alcanzadas y los motivos de las improductividades para la
implementación de acciones correctivas. A esos efectos la contabilidad recurre a una de sus ramas
identificada como “contabilidad de costos”, que permite obtener información sobre el costo por
unidad de producto produciendo los elementos necesarios que posibilitan el control de las
operaciones.
Es la adopción de costos predeterminados en la contabilidad de costos, el instrumento que
permite identificar adecuadamente el grado de eficiencia operativa y tomar acciones para producir
mejoras en la gestión. La predeterminación de los costos implica su cálculo y contabilización de
137
acuerdo con estándares de consumo de materia prima, mano de obra y cargas fabriles que responden a
pautas técnicas que son valorizadas a precios de reposición, según los volúmenes producidos en el
período. La comparación del costo predeterminado con los costos reales del mismo período, permite
analizar las causas de las variaciones y por lo tanto, tomar decisiones para la corrección de los
desvíos.
En las empresas con producción en serie el sistema que aplica la predeterminación de los
costos se denomina “sistema de costo estándar”. La construcción del estándar implica la fijación de
los valores físicos y económicos de cada elemento del costo de producción, calculados para una
determinada capacidad de producción que es considerada como la normal. Debe señalarse que las
empresas de servicios de transporte público regular producen en serie y por lo tanto, para aplicar
costos predeterminados debieran utilizar el sistema de costo estándar.
La construcción de los estándares físicos sobre bases técnicas y su utilización, provoca el
compromiso permanente de la dirección para producir la auto evaluación de la organización, mediante
la comparación mensual de los costos reales contra los considerados normales desde el punto de vista
técnico. La auto evaluación de las empresas puede beneficiar al proceso de regulación al permitirle
acceder al conocimiento de las variaciones entre el costo estándar y el costo real, para su
confrontación, análisis y evaluación
La determinación de los costos utilizando el sistema de costos estándar, requiere contabilizar
los elementos componentes desglosando a cada uno de acuerdo a su naturaleza, para identificar las
cantidades y características técnicas y físicas particulares, permitiendo el registro contable de las
cantidades reales consumidas y de los montos reales devengados para su comparación con los
estándares fijados para el volumen que se ha producido.
La determinación de los costos de acuerdo al volumen producido, requiere que en el sistema
de costos sean registradas contablemente la cantidad de unidades producidas por cada tipo de artículo.
En el caso de las empresas de transporte regular de pasajeros las unidades producidas son los servicios
prestados, y los diferentes artículos son los diferentes tipos de servicios que se diferencian entre sí
según el recorrido y las características del permiso. Por lo tanto, en el caso específico que trata el
presente informe, la cantidad de unidades por artículo se equipara a la “cantidad de servicios
producidos para cada línea”.
Para la determinación de los costos variables se utiliza como medida de producción la
“cantidad de kilómetros recorridos” que resulta el elemento esencial de variabilidad en este tipo de
servicios. De acuerdo con lo relevado en general no se utilizan sistemas de conteo de kilómetros, sino
que es una medida que se construye obteniéndose del producto de la cantidad de servicios realizados
efectivamente en el período, por la cantidad de kilómetros que tiene cada recorrido. Es una medida
que determina con agilidad la cuantía de los costos variables por su amplio uso en la industria, y a su
vez permite comparar la producción de las diferentes empresas con mayor adecuación que la
comparación de la cantidad de servicios, dada la falta de homogeneidad entre los servicios de las
diferentes empresas.
Las empresas de transporte de servicios públicos regulares de pasajeros producen distintos
servicios que se diferencian entre sí por la cantidad de kilómetros que cada uno involucra, por los
distintos recorridos que cumplen, por las frecuencias con la que son prestados, por el tipo de
recorrido, y por la ubicación de las cabeceras de origen y de destino de los servicios. Además, y tal
como se ha señalado en el punto 2.2 del presente capítulo, el costo de producción es también
dependiente de otros determinantes como el estado de la infraestructura vial, la velocidad de
circulación, etc.
En consecuencia, una de las unidades de producto que debe ser objeto de análisis es el
COSTO DE CADA TIPO DE SERVICIO producido. Analizar esta unidad de producto permitirá
comparar entre sí el comportamiento de los costos y de la rentabilidad de los diferentes servicios que
produce la empresa. La identificación de los tipos diferentes de servicios depende de las
características particulares de cada caso. Hasta aquí se ha mencionado como diferentes servicios,
aquellos que se producen en las diferentes líneas que opera la empresa. No obstante también es
posible identificar un conjunto mínimo de tipos de servicios diferentes, aunque se trate de una
empresa que opere una única línea y preste servicios en un único recorrido. En esta situación un
elemento que diferencia a los servicios es la frecuencia con la que se prestan en los distintos horarios
del día. Desde la segmentación por frecuencias, se pueden identificar servicios de tipo nocturnos,
servicios diurnos en horas de demanda pico, y servicios diurnos en horas de menor demanda. La

138
rentabilidad que se obtiene en cada caso es diferente y también los costos asociados pueden variar
según diversas causas como por ejemplo, la cantidad de horas extras de los conductores, los mayores
y menores consumos que impone la congestión del tránsito, la menor o mayor velocidad comercial
lograda, etc. La distinta rentabilidad que producen los diferentes servicios en una misma línea,
justifica la segmentación de los servicios por sus frecuencias.
La implementación de un sistema de contabilidad de costos permite el seguimiento del costo
medio de cada servicio prestado, el control de los rendimientos de cada uno de los insumos que lo
integran, el cálculo del costo total por cada tipo de servicios y la determinación de las rentabilidades
por cada línea de producto.
En término de volumen de insumos, el costo medio de cada servicio es una unidad constante
que no varía con la cantidad producida, en tanto sea calculado para el mismo tamaño de flota (misma
escala de producción). En cambio el costo total es un valor variable que aumentará en tanto aumente
el volumen producido. Ambas informaciones resultan necesarias para el control interno de las
operaciones, para el análisis de las productividades, para la adopción de decisiones correctivas y para
la contabilización de los costos de producción que requiere la contabilidad general y financiera.
Surge del relevamiento realizado que la operatoria normalmente desarrollada por las empresas
del sector, produce la información básica que requiere la implementación de un sistema de
contabilidad de costos:
La PLANILLA DEL CONDUCTOR produce la información de la cantidad de servicios
prestados en cada franja horaria, en cada recorrido y en cada línea. También ofrece la información de
la cantidad de servicios que no cumplieron con el recorrido autorizado, de los servicios interrumpidos,
de los vehículos afectados a cada servicio, y de los servicios afectados por accidentes o siniestros. La
apertura de cuentas contables en el sistema de contabilidad de costos destinadas al registro diario de
cada uno de estos volúmenes de operación, es el mecanismo que permitirá a la contabilidad de costos
producir luego el costo asociado a cada tipo de servicio y la información sobre la rentabilidad por
línea de producto.
Los REPORTES DIARIOS DE LAS MÁQUINAS EXPENDEDORAS DE BOLETOS,
producen la información sobre la recaudación obtenida en cada sección del recorrido, y sobre la
cantidad de pasajeros transportados. La apertura de cuentas contables en el sistema de contabilidad de
costos, es el mecanismo que permitirá recoger los datos sobre la recaudación y los pasajeros
transportados en cada recorrido, cada línea y cada franja horaria del día.
Como ya se ha señalado, a los efectos comparativos entre empresas un dato de importancia en
el análisis de los costos es el COSTO POR KILÓMETRO RECORRIDO. El seguimiento del costo
por kilómetro recorrido aporta valiosa información para comparar las diferencias de gestión entre las
empresas, pero también es importante para la determinación de las improductividades. La cantidad de
kilómetros recorridos en cada línea, la cantidad de kilómetros improductivos y la cantidad de
kilómetros recorridos por cada conductor, son datos esenciales que deben integrar el análisis de la
eficiencia de una empresa de transporte.
La información obtenida en el trabajo de campo también indicó que el costo por kilómetro es
considerado por la autoridad de aplicación como la unidad de producto para calcular el costo unitario
de producción que sirve de base para la determinación del valor de la tarifa. Este hecho impone el
seguimiento de esta información que permitirá la discusión de los aspectos tarifarios de los contratos
firmados al momento del otorgamiento del permiso de explotación.
En consecuencia, tanto el costo por kilómetro recorrido como el costo por servicio son
informaciones básicas que el sistema debe generar para el control de las operaciones, para la
determinación de las rentabilidades, para el ajuste de las ineficiencias del sistema y para la toma de
decisiones en materia de tarifa de los servicios. Según lo desarrollado ambos pueden ser provistos por
el sistema contable
El costo por kilómetro recorrido, es producido por la contabilidad de costos a partir del
cociente entre el costo total de cada servicio producido por los kilómetros recorridos. La apertura de
cuentas en el sistema permite recoger en forma diaria la información sobre los kilómetros recorridos,
utilizando la información de la cantidad de servicios producidos y multiplicando por la longitud de
cada recorrido.
El relevamiento de la operatoria normal y regular que usan las empresas, muestra que la
información que se produce no es utilizada en el sistema contable, sino que se procesa en forma
extracontable con fines de informar los datos estadísticos que la autoridad de aplicación exige. Por

139
imperio de la Resolución ST N° 400/92, las empresas operadoras deben presentar en forma mensual y
con carácter de declaración jurada, los siguientes parámetros operativos por cada una de las líneas
operadas: la cantidad de kilómetros recorridos, pasajeros transportados y recaudación obtenida.
El trabajo de campo también ha revelado que con frecuencia, la autoridad de control
encuentra inconsistencias en la información presentada por las empresas. También, que en auditorias
realizadas es frecuente verificar diferencias entre la información presentada y la producida en la
operatoria normal y regular que se describió.
Las evidencias muestran que no obstante la cantidad de información que las empresas
recolectan sobre su operación, la misma no es utilizada en el proceso de control interno. Como
consecuencia, se podría decir a priori que los sistemas de información que operan las empresas no son
aptos para que la dirección tome decisiones respecto de las eficiencias.
De acuerdo con los análisis precedentes, se puede afirmar que la contabilidad tiene la
capacidad de producir importante información para la construcción de los indicadores de eficacias y
eficiencias que se identificaron una vez implementado el sistema de contabilidad de costos
predeterminados.
En relación con los indicadores de eficacia del análisis de la información que puede producir
la contabilidad surge que es factible construir por lo menos siete (7) de los respectivos indicadores.
En Tabla 13 se presentan los indicadores de eficacia que pueden ser provistos por la contabilidad, con
la identificación de los numeradores o denominadores que surgen de la información contable, y
aquellos que surgen de otra fuente de información:

Tabla 13 Indicadores de eficacia que puede proveer la contabilidad


Indicador de Componente del indicador que puede ser
EFICACIA que provisto por la contabilidad
pueden construirse a Observaciones
Información que
partir de información Posición del
proporciona el
contable componente
componente
1. Porcentaje de Numerador Cantidad de servicios El denominador surge de los
servicios cumplidos ofrecidos en el día por parámetros del permiso
por día en cada corredor. otorgado
corredor
3. Porcentaje diario de Numerador Cantidad de kilómetros El denominador surge de los
kilómetros recorridos diarios recorridos en parámetros del permiso
en cada corredor cada corredor otorgado
4. Porcentaje de Numerador Cantidad diaria de
servicios que no servicios que no
cumplieron el cumplieron el recorrido
recorrido autorizado autorizado en el
del corredor corredor.
Denominador Cantidad diaria total de
servicios prestados en el
corredor
5. Tarifa media Numerador Recaudación diaria por
cobrada por día en cada sección tarifaria del
cada recorrido, por recorrido.
cada sección tarifaria Denominador Cantidad diaria de
pasajeros transportados
por cada sección
tarifaria del recorrido
7. Cantidad de Numerador Cantidad de material El denominador asume valor 1
material rodante rodante afectado al (uno)
recorrido.
17. Porcentaje de Denominador Cantidad total de El numerador surge de
140
Tabla 13 Indicadores de eficacia que puede proveer la contabilidad
Indicador de Componente del indicador que puede ser
EFICACIA que provisto por la contabilidad
pueden construirse a Observaciones
Información que
partir de información Posición del
proporciona el
contable componente
componente
servicios afectados servicios afectados por información extra contable
por accidentes o accidentes o siniestros
siniestros, no
informados a la
Autoridad
6. Antigüedad media Denominador Cantidad de vehículos El numerador surge de las
del material rodante de la flota características de cada
vehículo de la flota.

La cantidad de servicios producidos por día y sus diferentes tipos, los servicios afectados por
accidentes, la cantidad de material rodante afectado al recorrido, la cantidad de vehículos de la flota y
los servicios que no cumplieron el recorrido autorizado, son recogidos por la contabilidad de costos
desde la información que produce la PLANILLA DEL CONDUCTOR.
La recaudación diaria por sección tarifaria y la cantidad de pasajeros transportados, son
recogidos por la contabilidad de costos desde la información que producen los REPORTES DIARIOS
DE LAS MÁQUINAS EXPENDEDORAS DE BOLETOS.
La cantidad de kilómetros recorridos es recogida de la información que produce la
PLANILLA DEL CONDUCTOR y de las características de cada permiso otorgado.
Considerando que la cantidad total de indicadores de eficacia determinados alcanza a los
veinte (20), a partir de una simple relación con los siete indicadores identificados, puede considerarse
que la contabilidad podría contribuir en un 35% en la determinación del grado de eficacia alcanzado.
Este valor surge de tomar con el mismo grado de importancia la participación de cada indicador.
En relación con los indicadores de eficiencia identificados, y del análisis de la información
que puede producir la contabilidad una vez implementado el sistema de contabilidad de costos
predeterminados, surge que es factible construir la TOTALIDAD DE LOS INDICADORES DE
COSTOS UNITARIOS PROMEDIO, y también la TOTALIDAD DE LOS INDICADORES DE
MAGNITUDES FÍSICAS Por lo tanto puede considerarse que la contabilidad podría contribuir en un
100% en el conocimiento del grado de eficiencia alcanzado por la empresa, de acuerdo con el análisis
que exponen los párrafos siguientes.
La necesidad del sistema de costos estándar de desglosar en el plan de cuentas los elementos
del costo por su naturaleza, identificando sus características técnicas y físicas para registrar las
cantidades consumidas y el monto devengado, requiere de la apertura contable de cuentas específicas
para cada uno. Por lo tanto, todos los indicadores de eficiencia identificados relativos a los costos de
producción pueden ser obtenidos de los registros del sistema de contabilidad de costos, porque la
contabilidad de costos predeterminados registra y proporciona información tanto sobre las cantidades
consumidas, como sobre los montos devengados en cada caso.
La operatoria normal que desarrollan las empresas y el proceso informativo que llevan a cabo,
según lo reseñado en el punto 4. del presente capítulo, permiten afirmar que los datos de base que
requiere el sistema de contabilidad de costos para elaborar la información que necesita la construcción
de los indicadores de eficiencia sobre magnitudes físicas, son producidos en la actualidad mediante
los procesos que ya se encuentran implementados, según se describe a continuación, y mediante los
reportes que utilizan habitualmente las empresas:
a) La PLANILLA DEL CONDUCTOR proporciona la información de cada vuelta cumplida
permitiendo identificar en cada una al conductor, la cantidad de horas realizadas, la línea y el
recorrido cumplido, el vehículo utilizado. Los kilómetros recorridos son calculados mediante la
multiplicación de la cantidad de vueltas cumplidas por la longitud del recorrido realizado.
b) El reporte de ALISTAMIENTO DE LAS UNIDADES proporciona la información de la
cantidad y el tipo de insumos que consumió cada unidad en el proceso.

141
c) El reporte de MANTENIMIENO Y REPARACIÓN DEL MATERIAL RODANTE
proporciona la información de la cantidad y el tipo de repuestos y reparaciones que se realizaron en
cada vehículo.
d) El proceso de DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN proporciona la información de la
cantidad de pólizas de seguros devengadas, la cantidad de personal de taller, de tráfico y de
administración, la cantidad de exámenes psicofísicos de los conductores, y la cantidad y tipo de
material rodante comprado.
Los indicadores de eficiencia sobre costos unitarios, requiere que los procesos contables
contemplen una apertura de cuentas pormenorizada que permita registrar para cada línea operada, uno
por uno los elementos del costo de producción devengado en el período, como así también la
recaudación respectiva.
También es muy relevante destacar que el sistema de contabilidad de costos predeterminados
(costos estándar en las empresas con producción en serie), adicionalmente proporciona información
sobre las variaciones de precio y de cantidad de cada elemento del costo, verificado en el período
entre los valores reales consumidos y devengados y los valores estándar fijados. En el caso que los
valores estándar sean fijados con base técnica y reflejen adecuadamente la operación normal de la
firma, la información de las variaciones es muy relevante porque proporciona información muy útil
que refleja la magnitud de las ineficiencias en la producción de los servicios.
Los indicadores de eficiencia también producen información sobre la rentabilidad por cada
línea operada y la contabilidad de costos también proporciona el total de la información necesaria.
Como ya ha sido señalado en el caso de los indicadores de eficacia, la información relativa a los
ingresos y al volumen de producción por cada línea operada, es decir la recaudación obtenida y la
cantidad de kilómetros recorridos, se vuelca a la contabilidad de costos desde la información que
producen los REPORTES DIARIOS DE LAS MÁQUINAS EXPENDEDORAS DE BOLETOS y las
PLANILLA DEL CONDUCTOR.
Como conclusión y de acuerdo con lo precedente, es posible afirmar que todos los indicadores
de eficiencia identificados pueden ser obtenidos de los registros del sistema de contabilidad de costos,
porque tal como ya fue señalado, la contabilidad de costos predeterminados registra y proporciona
información tanto sobre las cantidades producidas como sobre los montos devengados.

5.4 Aportes realizados por la contabilidad durante el período bajo estudio


La encuesta realizada durante el trabajo de campo y la revisión de la documentación que las
empresas han presentado al ente de control en el cumplimiento de sus obligaciones, permitió verificar:
A) que durante el período bajo análisis las empresas debieron presentar cuatro tipos de
informes:
1. Los estados contables anuales de cierre de ejercicio según es exigido por la resolución ST
Nª 355/98, que establece como obligación para las operadoras, la acreditación anual de un
patrimonio neto que no podrá ser inferior a 54.000 boletos mínimos 73 por cada vehículo que
integra la flota mínima exigida. A los efectos de la demostración, las empresas operadoras
deben presentar sus estados contables anuales de cierre de ejercicio, auditados y
acompañados del dictamen profesional respectivo. La norma exige aplicar las normas
contables vigentes para la elaboración de los estados contables.
2. La información estadística que exige la resolución ST Nª 400/92, con la presentación
mensual de una declaración jurada que contiene la información para cada línea operada, de
los siguientes parámetros: la cantidad de servicios prestados, la cantidad de kilómetros
recorridos, la cantidad de pasajeros transportados y el monto de la recaudación obtenida
3. Información contable exigida por la Resolución MPFIPyS Nª 750/04: apertura contable del
costo de explotación correspondiente al ejercicio anual cerrado en el año 2003 segregando
los conceptos integrantes, según identificación y agrupamiento definido por la autoridad, y
detalle de la liquidación de las remuneraciones del personal de conducción, de tráfico, de
taller, y de administración y dirección, que revistió en la firma en los meses de abril de
2003, abril de 2004 y septiembre de 2004
4. Información contable exigida por la Resolución MPFIPyS Nª 1158/05: apertura contable del
costo de explotación correspondiente al ejercicio anual cerrado en el año 2004 segregando
los conceptos integrantes, según identificación y agrupamiento definido por la autoridad, y
detalle de la liquidación de las remuneraciones del personal de conducción, de tráfico, de
142
taller, y de administración y dirección, que revistió en la firma en los meses de abril y mayo
de 2005
B) que todas las empresas han presentado en forma regular durante todos los años bajo
análisis, la información señalada en los puntos A1. y A2., y asimismo que todas las firmas han
cumplido con las presentaciones que describen los puntos A3. y A4, . En Tabla 15 se muestra la
síntesis de la información presentada por las empresas operadoras al organismo de control y
regulación durante todo el período bajo análisis.

Tabla 14 Síntesis de la información presentada por las empresas


Información Información
Estados Información sobre costos de sobre costos
Año Contables Estadística operación de operación
Res ST355/98 Res ST 400/92 Res MPFIPyS Nª Res MPFIPyS
750/04 Nª 1158/05
1994 SI SI NO NO
1995 SI SI NO NO
1996 SI SI NO NO
1997 SI SI NO NO
1998 SI SI NO NO
1999 SI SI NO NO
2000 SI SI NO NO
2001 SI SI NO NO
2002 SI SI NO NO
2003 SI SI SI NO
2004 SI SI NO SI
2005 SI SI NO NO
2006 SI SI NO NO

C) la existencia de diferentes tipos de empresas operadoras, de acuerdo con la cantidad y tipo


de líneas que operan. Un primer grupo lo constituyen las empresas que operan una sola línea urbana
otorgada por el Estado nacional. Un segundo grupo se conforma por las empresas que operan varias
líneas urbanas otorgadas por el Estado nacional, que difieren entre sí por el grupo tarifario en el cual
están categorizadas.74 (empresas multilíneas). El tercer grupo lo integran las empresas que operan en
forma simultánea líneas urbanas otorgadas por el gobierno nacional y por el gobierno provincial o
municipal (empresas multijurisdiccionales). El cuarto grupo lo conforman las empresas que operan
líneas de carácter urbano y además líneas de tipo interurbanas de larga distancia. Al mes de julio del
año 2007 la cantidad de empresas en cada grupo han sido:

- Operadoras de una sola línea de jurisdicción nacional 64


- Operadoras de varias líneas urbanas de jurisdicción nacional 11
- Operadoras de varias líneas urbanas de distintas jurisdicciones 16
- Operadoras de varias líneas urbanas y de líneas de larga distancia 1
Total de empresas 92

D) que en ningún caso los estados de resultados que integran los estados contables
presentados exponen información desagregada para cada una de las líneas operadas por la firma y
tampoco se verifica ninguna empresa que hubiese presentado información segregada por segmento de
negocios.
E) que el grado de apertura de los costos de explotación, de administración y de
comercialización que exponen los estados contables a través del cuadro I exigido por la ley Nª 19.550,
muestra una importante disparidad entre las empresas, que no permite considerarlos homogéneos a los
efectos de su necesaria comparación.
F) que las empresas del sistema registran diferentes fechas de cierre de sus ejercicios
económicos, produciendo problemas importantes al momento de comparar la información entre las
143
firmas, con especial agudización en las épocas de alta inflación. De las noventa y dos (92) firmas
operadoras a julio de 2007, el 54,35% cierra sus ejercicios económicos en el mes de diciembre, el
27,17% en junio, el 5,43% en julio, el 5,43% en agosto y el 7,61% restante en diversas fechas
intermedias.
G) que existe un grupo de siete (7) empresas que no presenta estados de resultados con la
exposición de las ventas y los costos de la explotación de las líneas que operan, porque de acuerdo
con el modo de operativo que adoptaron respondiendo al “sistema de componentes”, consideran que
los ingresos obtenidos y los costos incurridos en la explotación del servicio le pertenece a cada
accionista-componente, en el porcentaje de participación que cada uno tiene en la firma. En ese
esquema consideran que la empresa tiene como única finalidad administrar los bienes de los
accionistas, y por lo tanto los ingresos que exponen en el estado de resultados es el monto de una
cuota de administración que cada accionista aporta para ese fin. Adicionalmente, se verificó que
existen otras empresas que también operan en forma interna bajo el mismo sistema de componentes,
pero que sus estados contables y estados de resultados exponen toda la operación de transporte en
forma explícita, manteniendo el régimen de componente hacia el interior de la firma y sin explicitarlo.
H) que los datos que aportan las declaraciones juradas de estadísticas, presentadas según
exigencia de la resolución ST Nª 400/92, no tienen origen en la contabilidad. Como ya se ha señalado
son simples declaraciones juradas, y según lo informado por los funcionarios que habitualmente las
reciben, procesan y controlan, las empresas las obtiene de información que computan extra
contablemente para producir estos informes.
I) que la información presentada según exigencia de las Resoluciones MPFIPyS Nª 750/04 y
Nª 1158/05, tampoco expone los datos desagregados para cada una de las líneas operadas por la firma.
En esta información se vuelve a verificar el problema de la multiplicidad de líneas operadas por una
misma firma, que al igual que en el caso de los estados de resultados le impide producir los
indicadores de eficiencia identificados.
Los hallazgos permiten afirmar que los estados contables presentados por las empresas no han
proporcionado estados de resultados por línea de producto. Por lo tanto, es posible también afirmar
que no han informado ni los costos ni las rentabilidades correspondientes a cada una de las líneas que
han operado y en consecuencia, no han producido la información que requieren los indicadores de
eficiencia identificados.
Respecto a la exposición de los resultados, es relevante señalar que las normas contables
vigentes exigen para las firmas que cotizan en la bolsa de valores para los ejercicios iniciados a partir
del 01/07/2005, presentar la exposición del estado de resultados por segmentos de negocios 75. Para el
resto de los entes las normas no lo han impuesto en carácter de obligatorio sino que lo establecieron
con carácter de voluntario. Corresponde destacar que la apertura de la información por segmentos se
aplica en los casos de empresas que desarrollan actividades de diversa índole, ó venden productos o
servicios de más de un tipo, ó sus actividades se localizan en diversas áreas geográficas, ó sus
productos están sujetos a diferentes tasas de rendimiento, oportunidades de crecimiento, expectativas
de futuro y riesgos.
En relación a la información por segmentos y su utilización, es conveniente referenciar una de
las opiniones calificadas en la materia como es la del Dr. Enrique Fowler Newton (Fowler Newton,
E., 2006), quien destaca que el mero suministro de información agregada considerando a la empresa
como un todo, es insuficiente y debe ser complementada con la presentación de algún tipo de
informes por segmento, porque ayuda a entender mejor el desempeño de la empresa en el pasado, a
evaluar mejor los rendimientos y riesgos del ente, y a realizar mejores juicios acerca de la empresa
como un todo.
Del Dr. Enrique Fowler Newton también afirma, que algunas personas se oponen a la
exposición por segmentos basándose en su confidencialidad, pero en su opinión no es un buen
argumento porque las reglas para preparar estados contables deben atender más al interés de los
usuarios que a los del ente emisor.
En el caso de las empresas operadoras de servicios públicos, y en particular las de servicios de
transporte de pasajeros, un análisis que tome en consideración la característica de todos los usuarios
de la información y la particular situación de servicio regulado, sin duda llevaría a concluir en la
correspondencia de presentar los estados de resultados abiertos según los segmentos de negocios que
la firma opera.

144
En este sentido la investigación considera que resulta indudable que una empresa de
transporte público de pasajeros que opera varias líneas de permisos independientes entre sí y de
diferentes características que la distinguen por las particularidades de sus recorridos, las diferencias en
las frecuencias y la demanda, la pertenencia a diferentes grupos tarifarios, las diferentes zonas
geográficas en que se desenvuelven, las diferencias de los ámbitos de regulación al que están
sometidas, determinan distintos segmentos de negocios que justifica su exposición separada en los
estados de resultados.
No obstante todas las razones señaladas no se verificó ningún caso de empresas que
presentaran la información con la apertura por segmentos de negocios
En relación con la información estadística que recibe el organismo de control y regulación,
los hallazgos de la investigación permiten afirmar que los datos presentados no se encuentran
consistidos entre sí, como podrían estarlo si fuesen producidos por un sistema de contabilidad de
costos, utilizando la información como base para la determinación de los costos de explotación a ser
registrados en los estados contables. En consecuencia y no obstante que la información que producen
es muy relevante, debe decirse que la declaraciones juradas de estadísticas no son contribuciones de la
contabilidad al proceso de regulación.

5.5 El grado de contribución de la contabilidad al proceso de regulación


De acuerdo con el análisis de los informes contables que ha recibido el organismo de
regulación y control durante todo el período bajo análisis, se puede afirmar que la información
presentada no aportó a la construcción de los indicadores identificados
En el caso de los indicadores de eficacia los análisis desarrollados indican que no hubo
ningún aporte porque la información recibida no ha tenido origen contable y por lo tanto, se puede
afirmar que la contabilidad no ha tenido ningún grado de contribución en la construcción de estos
indicadores. También es importante destacar que de acuerdo con las verificaciones del trabajo de
campo, la información que se ha recibido para la construcción de los indicadores no ha tenido ningún
otro origen sistémico que pueda garantizar su integridad, y en consecuencia es muy alto el grado de
incertidumbre de los resultados que se han podido obtener con su utilización También es relevante
destacar que la información no sistematizada que ha recibido el organismo bajo declaraciones juradas,
solamente le ha permitido construir tres de los indicadores de eficacia que se identificaron: 1)
Porcentaje de servicios cumplidos por día en cada línea, 2) Porcentaje de kilómetros diarios recorridos
por cada línea, 3) Tarifa media cobrada por sección tarifaria.
En el caso de los indicadores de eficiencia se debe destacar que se ha podido identificar algún
grado de aporte de la contabilidad en el caso de empresas que son operadoras de una sola línea,
porque es una situación en la que puede afirmarse que los estados de resultado integrantes de sus
estados contables han reflejado los costos de operación de una sola línea. Por lo tanto se puede decir
que contribuyeron en algún grado a la determinación de los indicadores de eficiencia.
De la misma manera puede decirse de las empresas que operaron varias líneas que resultan
homogéneas porque pertenecen al mismo grupo tarifario, a diferencia de las que operan varias líneas
de características muy disímiles, donde lo agregado de la información que producen los estados
contables impide aportar a la construcción de los indicadores identificados. Las mismas
consideraciones le caben a la información presentada para los ejercicios cerrados en el año 2003 y
2004, según las disposiciones de las resoluciones MPFIPyS Nª 750/04 y Nª 1158/05.
No obstante, corresponde considerar que los estados contables no produjeron la información
para construir todos los indicadores determinados. En principio como los estados contables producen
información sobre los montos involucrados en la operación, y no informan sobre las cantidades
producidas ni las cantidades consumidas de cada elemento del costo de explotación, es posible afirmar
que no produjeron la información necesaria para la determinación de los indicadores de eficiencia que
expresan volumen de consumo. En cambio, se puede afirmar que sí han producido datos para
construir alguno de los indicadores de eficiencia que expresan costos unitarios promedio. De los 28
(veintiocho) indicadores de eficiencia identificados que expresan costos unitarios promedio, se puede
decir que los estados contables de las empresas que operan una sola línea, producen los siguientes
datos que aportan a la construcción de 2 (dos) indicadores:
 Recaudación obtenida en la prestación de la línea
 Costo total devengado en el período

145
Aplicando los mismos criterios, es posible afirmar que la información presentada para los
ejercicios cerrados en los año 2003 y 2004 según las disposiciones de las resoluciones MPFIPyS Nª
750/04 y Nª 1158/05, produjeron los siguientes datos que aportan a la construcción de 28 indicadores:
 Costo de los sueldos, cargas sociales y conceptos asociados del personal de conducción
devengado en el período afectado a la operación de la línea
 Costo de los sueldos y cargas sociales del personal de conducción devengado en el período, y
los conceptos asociados, por línea operada
 Costo del combustible consumido en el período en la prestación de los servicios
 Costo del lubricante consumido en el período
 Costo de los neumáticos consumidos en el período
 Costo de los filtros consumidos en el período
 Costo de los engrases y lavados realizados en el período
 Costo de los lavados realizados en el período
 Costo de las reparaciones de cubiertas realizadas en el período
 Costo de las alineaciones y balanceos realizados en el período
 Costo de los materiales consumidos en la reparación de cubiertas realizadas en el período
 Costo de los materiales consumidos en los lavados realizados en el período
 Costo de las reparaciones y mantenimientos realizados en el período
 Costo de los repuestos aplicados en las reparaciones y mantenimientos efectuados por la
empresa en el período
 Costo de los seguros devengados en el período
 Costo de los sueldos, cargas sociales y conceptos asociados correspondiente al personal de
taller devengado en el período
 Costo de los sueldos, cargas sociales y conceptos asociados correspondiente al personal de
tráfico devengado en el período
 Costo de los sueldos, cargas sociales y conceptos asociados correspondiente al personal de
administración devengado en el período
 Costo de los sueldos, cargas sociales y conceptos asociados correspondiente al personal de
dirección devengado en el período
 Costo de las revisiones técnicas realizadas en el período
 Costo de los exámenes psicofísicos realizadas en el período
 Costo devengado por patentes y TNF en el período
 Costo impositivo devengado en el período
 Costo de los Gastos Generales devengados en el período
 Costo de mantenimiento de instalaciones fijas
 Costo de la compra de material rodante del período
 Recaudación obtenida en la prestación de la línea
 Costo total devengado en el período
Para determinar el grado de contribución de la información contable producida por este grupo
de empresas, el análisis se realizó bajo los siguientes supuestos y consideraciones:
a) los indicadores de eficiencia que expresan costos unitarios promedio, contribuyen en
un 50% al conocimiento de los indicadores de eficiencia.
b) Todos los indicadores tienen un mismo grado de importancia y por lo tanto su
contribución mide el mismo porcentaje
c) Las empresas que operan varias líneas diferentes no contribuyeron en el conocimiento
de ninguno de los indicadores de eficiencia
d) Las empresas que operan una sola línea han contribuido aportando información para
la determinación de los numeradores de dos de los indicadores de eficiencia que expresan
costos unitarios promedio en cada año analizado, con excepción de los años 2003 y 2004 en los
que han contribuido aportando información para la determinación de los numeradores de 28 de
los indicadores de eficiencia que expresan costos unitarios promedio
En base a las consideraciones señaladas, para cuantificar EL GRADO DE CONTRIBUCIÓN
DE LOS DATOS APORTADOS POR LOS INFORMES CONTABLES PRESENTADOS POR LAS
EMPRESAS QUE OPERARON UNA SOLA LÍNEA Ó LÍNEAS HOMOGÉNEAS, el análisis ha
utilizado el siguiente cálculo para cada año analizado, con excepción de los años 2003 y 2004:

146
50 % de contribución
------------------------------------------- = % potencial de contribución de cada línea operada en el año
cantidad de líneas operadas en el año

% potencial de contribución de cada


línea operada en el año
------------------------------------------- x 2 x cantidad de empresa que operaron una sola línea =
56 datos (*)
(*) Corresponden a la sumatoria de los numeradores y denominadores de los 28 indicadores
identificados

Para cuantificar en los años 2003 y 2004 el GRADO DE CONTRIBUCIÓN DE LOS DATOS
APORTADOS POR LOS INFORMES CONTABLES PRESENTADOS POR LAS EMPRESAS
QUE OPERARON UNA SOLA LÍNEA Ó LÍNEAS HOMOGÉNEAS, se aplicó la misma fórmula
variando la cantidad de numeradores que ha sido posible obtener de acuerdo con las presentaciones
exigidas por las resoluciones MPFIPyS Nª 750/04 y Nª 1158/05, que según lo ya analizado han
ascendido a los (28) veintiocho indicadores. En consecuencia la fórmula utilizada ha sido la siguiente:

50 % de contribución
-------------------------------------------- = % potencial de contribución de cada línea operada en el año
cantidad de líneas operadas en el año

% potencial de contribución de cada


línea operada en el año
------------------------------------------- x 28 x cantidad de empresa que operaron una sola línea =
56 datos (*)
(*) Corresponden a la sumatoria de los numeradores y denominadores de los 28 indicadores
identificados

Para determinar a través de todo el período bajo análisis la contribución de la contabilidad al


conocimiento de los indicadores de eficiencia identificados, se relevó la cantidad de empresas que en
cada año han operado una sola línea, y para cada año se calculó el porcentaje de contribución
multiplicando la cantidad de empresas que cumplían esa condición por el porcentaje de contribución
determinado en cada año. Del grupo de empresas que cumplían la condición en cada año, se detrajo
las empresas que no presentaron sus estados de resultado exponiendo la operación del servicio de
transporte, que han sumado siete (7) empresas en cada período.
El resultado arrojó los porcentajes de contribución anual al conocimiento de los indicadores
de eficiencia que expresan los costos unitarios del sistema, expuestos en la Tabla 16.

Tabla 15 Porcentajes de contribución anual de la información presentada

Cantidad de líneas % de
Cantidad de % potencial
contribución
Operadas por indicadores de
Operadas Operadas efectivamente
Año empresas que contribución
por por proporcionada
Total que pudieron de cada
empresas empresas por todas las
contribuyeron construirse empresa
Tipo 1 Tipo 2 empresas
(*)
1993 142 42 100 93 2 0,18% 0,5848%
1994 139 43 96 89 2 0,18% 0,5717%
1995 139 45 94 87 2 0,18% 0,5588%
1996 139 47 92 85 2 0,18% 0,5460%
1997 139 44 95 88 2 0,18% 0,5653%
1998 139 43 96 89 2 0,18% 0,5717%
1999 139 44 95 88 2 0,18% 0,5653%
2000 138 46 92 85 2 0,18% 0,5499%

147
Tabla 15 Porcentajes de contribución anual de la información presentada

Cantidad de % potencial % de
Cantidad de líneas
indicadores de contribución
2001
Año 136 46 90 83 que 2 0,18%
contribución efectivamente
0,5449%
pudieron 2 de cada proporcionada
2002 135 45 90 83 0,18% 0,5489%
construirse empresa por todas las
2003 135 46 89 82 28 0,18% 7,5926%
empresas
2004 135 47 88 81 28 0,18% 7,5000%
2005 135 49 86 79 2 0,18% 0,5225%
2006 135 49 86 79 2 0,18% 0,5225%

Referencias:
- Empresas Tipo1: son las que operan varias líneas disímiles simultáneamente
- Empresas Tipo2: son las que operan una sola línea, o varias líneas homogéneas que pertenecen al
mismo grupo tarifario
(*) Está constituido por las empresas de Tipo 2, menos las 7 firmas que desde 1993 hasta el presente no
presentaron estado de resultados con datos de la operación de transporte

El resultado obtenido expresa el porcentaje de contribución de todas las empresas al


conocimiento del 50% de los indicadores de eficiencia, porque como fue señalado, la información
presentada por las empresas no ha contribuyó para la determinación de los indicadores de eficiencia
que expresan volumen de consumo, ni tampoco para la determinación de los indicadores de eficacia.
Como resultado se ha obtenido que el porcentaje de contribución ha variado en todos los años
entre el 0,52% y el 0,58%, con excepción de los años 2003 y 2004 en los que la contribución ascendió
al 7,59% y 7,5%, respectivamente por influencia de la participación de la información exigida por las
resoluciones MPFIPyS Nª 750/04 y Nª 1158/05. Para apreciar el grado de contribución obtenido se
debe destacar que los porcentajes deben compararse con el total de la participación que podrían
aportar los indicadores de eficiencia, que se ha estableció en el 50%.
Considerando que durante todo el período bajo análisis se verifica que todas las empresas han
cumplido con la presentación de sus estados contables de cierre de ejercicio en forma regular, es
posible afirmar que los valores hallados para cada año representan el porcentaje efectivo de
contribución de la información presentada a la construcción de los indicadores del conjunto de
empresas del sistema
Para concluir y a modo de cierre cabe resumir, en base al análisis realizado, que la
contribución de la contabilidad al proceso de regulación alcanzó los siguientes porcentajes:
Indicadores de eficacia:
La contabilidad no ha tenido contribución
Indicadores de eficiencia sobre magnitudes físicas:
La contabilidad no ha tenido contribución
Indicadores de eficiencia sobre costos unitarios promedio:
La contabilidad contribuyó en todos los años entre el 0,52% y el 0,58%, con excepción de los años
2003 y 2004 en los que la contribución ascendió al 7,59% y 7,5%

Capítulo VI – Conclusiones
La investigación analizó la contribución de la contabilidad al proceso de regulación de los
servicios públicos prestados por operadoras privadas, en el caso de los servicios de transporte
automotor de pasajeros de carácter urbano prestados en el área metropolitana de Buenos Aires bajo la
jurisdicción de la nación, ocurrido con posterioridad a la reforma del estado implementada en
Argentina a partir de la sanción de la Ley Nª 23.696 del año 1989.
Ha considerado que es una función esencial de los organismos públicos de control y
regulación, la reducción de las asimetrías de información naturales que presenta el proceso entre el
regulador y el regulado, y que la superación de los déficit informativos que caracterizaron los
períodos posteriores a la reforma del estado, requieren del conocimiento de los grados de eficiencias y
eficacias alcanzados por las empresas en la prestación de los servicios.
Los hallazgos exponen una particularidad que destaca al sector, y que lo diferencia del resto
de los servicios públicos privatizados en la década del noventa, mostrando que la mayor parte de su

148
historia los servicios han sido prestados por operadoras privadas, y que el Estado cuenta con una
historia de regulaciones de la actividad privada que ha sido producida en las etapas anteriores.
Los resultados muestran que la contribución de la contabilidad al conocimiento de las
eficiencias y eficacias de la gestión que han desarrollado las empresas operadoras de los servicios
públicos regulares de transporte automotor de pasajeros de carácter urbano prestados en el área
metropolitana de Buenos Aires bajo la jurisdicción de la nación, ha sido muy escasa durante todo el
período comprendido desde el momento de vigencia del nuevo marco de regulación de la actividad
dictado en el año 1994, hasta el presente.
También muestran que la contabilidad utilizada como herramienta de gestión para evaluar el
desempeño de las empresas concesionarias, tiene una importante capacidad de contribución en la
reducción de las asimetrías informativas, al permitir el conocimiento de todas las eficiencias logradas
por las empresas concesionarias en su gestión (el ciento por ciento), como también de sus
componentes y causas, y de un significativo porcentaje de las eficacias que se alcanzaron en la
prestación de los servicios (por lo menos del treinta y cinco por ciento)
La escasa contribución determinada en el análisis, que fue establecida según los objetivos de
la política pública fijada para el organismo de control y regulación competente, evidencia que el uso
de la contabilidad durante el período analizado como herramienta de gestión para monitorear el
desempeño económico, financiero y operativo de las empresas concesionarias de los servicios, no ha
podido asegurar el cumplimiento de las funciones asignadas.
En este sentido los resultados obtenidos también ofrecen un indicativo sobre el grado de
calidad de las evaluaciones realizadas por el sector público, que ponen a luz la debilidad en la
implementación de las políticas iniciadas en la década de los noventa, para asegurar el adecuado
control y la regulación económica de las empresas privadas que prestan los servicios públicos de
transporte automotor de pasajeros en el área metropolitana de Buenos Aires bajo la jurisdicción
nacional.
La decisión de la reforma de fortalecer el Estado haciéndolo más ágil, flexible, eficiente y
responsable ante la sociedad, y de posicionarlo en el rol de diseñador de políticas, regulador de
actividades esenciales y fiscalizador del desenvolvimiento de las mismas, no se tradujo en el caso
estudiado en la aplicación de herramientas más eficaces que permitieran alcanzar los objetivos fijados,
y en consecuencia no han diferenciado la nueva etapa de las anteriores por la efectividad de la acción
del Estado, donde también los servicios se proveían bajo la operación de empresas privadas.
Los antecedentes encontrados sobre las regulaciones contables en otros ámbitos de control en
el país, muestran la importancia de la contabilidad como herramienta para la producción de
información económica, financiera y operativa. Pero a su vez muestra también la amplia utilización
que el Estado ha hecho del instrumento en la regulación de la actividad de empresas privadas, que
contrasta ampliamente con el caso bajo análisis de la investigación.
En el caso del Banco Central de la República Argentina la contabilidad tiene un rol central en
las funciones de control del sistema financiero, permitiendo conocer la naturaleza y medida de todas
las operaciones realizadas por las entidades que operan en el país.
En el caso de la Comisión Nacional de Valores, la contabilidad tiene un importante rol en la
defensa de los intereses de los accionistas minoritarios y anónimos de firmas que cotizan sus acciones
en el mercado de capitales, y que ejerce el Estado para evitar posibles fraudes que pudieran cometer
quienes tienen el control societario
En el caso de los entes de regulación de los servicios públicos de transporte y distribución de
energía eléctrica, de los servicios de transporte y distribución de gas natural, y de los servicios de agua
potable y desagües cloacales, las regulaciones han reconocido recientemente la importancia de la
contabilidad, e incorporaron la obligación para las empresas concesionarias de utilizar planes y
manuales de cuentas únicos fijados por la autoridad de regulación, y de separar contablemente las
actividades reguladas de las no reguladas.
La investigación ha mostrado que el control y la regulación de los servicios públicos de
transporte automotor de pasajeros bajo análisis de la investigación, tiene asignados objetivos de
política pública semejantes que el control de los otros servicios públicos, y por lo tanto también debe
considerar las condiciones de eficiencia y de calidad en la prestación de los servicios. Las semejanzas
que reconoce el caso bajo estudio con los otros ámbitos de control y la comparación con las
regulaciones que se han dictado en ellos, muestran el retraso que el sector verifica en materia de
regulaciones contables.

149
Sin embargo, es el hallazgo de la propuesta efectuada por el Instituto Argentino de Profesores
Universitarios de Contabilidad de Costos (I.A.P.U.C.O.) el antecedente que permite afirmar que los
objetivos de política pública asignados en general a los entes de regulación y control, que imponen
considerar las condiciones de eficiencia en la prestación de los servicios, exigen la adopción de
sistemas de contabilidad de costos y la utilización de costos estándar en las empresas privadas
operadoras de los servicios para el adecuado cumplimiento de las funciones. En consecuencia,
también exigen complementar los informes que produce la contabilidad financiera a través de la
emisión de los estados contables tradicionales, con informes complementarios que incluyan estados de
resultados por línea de productos y permitan exponer las eficiencias producidas. La investigación
muestra que las regulaciones contables en esta materia son un aspecto pendiente en todos los ámbitos
de los servicios públicos regulados bajo la órbita del Estado nacional, incluyendo los servicios objeto
del presente análisis.
La investigación también muestra en el sector acotadas regulaciones en materia contable que
contrastan con las recomendaciones de medidas que el país debiera tomar en materia de lucha contra
la corrupción, y también con las necesidades del control externo que debe realizar el poder legislativo
a través de la Auditoria General de la Nación. La Convención de Naciones Unidas contra la
Corrupción aprobada en mayo de 2006 por el Congreso de la Nación, recomienda adoptar medidas
para que las empresas privadas dispongan de suficientes controles contables internos y que los estados
financieros estén sujetos a procedimientos apropiados de auditoria y certificación. Para el control
externo que debe realizar la Auditoria General de la Nación, como en todo proceso de auditoria, es un
requisito previo la adecuada documentación y la implementación de sistemas de registro eficaces. En
ambos casos se debe señalar que los resultados de la investigación muestran relegados en el sector los
esfuerzos para implementar sistema de registros que permitan el adecuado control externo del poder
legislativo y la prevención de actos de corrupción.
Un aspecto que ha quedado destacado en la investigación es la importancia del sector en
comparación con otros sectores de servicios públicos regulados, y el dispar tratamiento que ha
recibido del Estado nacional en materia de control y regulación evidenciado en las normas
regulatorias dictadas en materia contable. El retraso normativo del sector en la materia respecto de los
otros servicios públicos regulados, revela diferencias significativas de tratamiento respecto de otros
ámbitos de la misma significación e importancia, como son la provisión del servicio de transporte y
distribución de energía eléctrica, y del servicio de transporte y distribución de gas natural.
En su comparación con otros servicios regulados, la importancia del sector se advierte en la
semejanza que muestran los valores de las ventas de servicios, que en el año 2005 alcanzaron el
mismo monto que la suma de los obtenidos por las dos distribuidoras de gas natural que atienden el
área metropolitana de Buenos Aires.
En su comparación con otros modos de transporte, su importancia se debe a que en la región
metropolitana de Buenos Aires es el que transporta el 70% de los pasajeros del sistema que opera bajo
la jurisdicción nacional, y el 48% de los pasajeros del conjunto de los sistemas que operan bajo las
tres jurisdicciones que concurren en el área, según datos del año 2005. En el ámbito de la jurisdicción
nacional y dentro del área metropolitana de Buenos Aires también es el sistema que registra mayor
recaudación, alcanzando en el año 2004 al 79,40% del total, siendo el monto restante los ingresos de
los servicios de transporte ferroviario tanto de superficie como subterráneos.
La importancia del sector también queda evidenciada en su relevancia social, que ha sido
puesta de manifiesto por el régimen de subsidios que beneficia al sector, y que tiene por objeto
mantener el precio del boleto en los mismos valores que en diciembre de 2000, sin perjudicar al
público usuario con los efectos de la crisis económica del año 2001. El significativo valor de los
montos recibidos por el conjunto de empresas del sistema, que alcanzó en el último año al 78% de la
recaudación por la venta de boletos, muestra la indudable relevancia que tienen los servicios.
El análisis realizado por la investigación también permite ver que el impacto de la reforma del
estado, implementada en el año 1989 mediante al ley 23.696, no alcanzó en el sector al
fortalecimiento de las funciones de control y regulación en los aspectos que dependen de la
evaluación del desempeño y desenvolvimiento económico de las empresas operadoras. Por el
contrario se observa una quietud normativa durante todo el período analizado en esta materia, que
pone en evidencia la falta de profundidad que ha tenido la reforma del estado en el sector en términos
de la búsqueda de eficiencia en la prestación de los servicios, considerando especialmente que ni
siquiera ha podido lograr normas mínimas para implementar registros contables homogéneos entre los

150
operadores, que permitan la comparación de sus informes y estados contables. En forma adicional se
debe señalar que también se observa un retroceso del Estado en su actividad normativa respecto del
régimen previo a la reforma, por la falta de reemplazo del conjunto de normas que en la materia
regían con anterioridad para el sector.
En contraposición con los retrocesos y debilidades señalados, los resultados del trabajo
también muestran que los cambios introducidos por la reforma en el sector impactaron positivamente
en el sistema y en la calidad de las prestaciones, produciendo una importante renovación de los
vehículos, la entrega de permisos definitivos a las empresas por diez años de vigencia, reglamentando
nuevas condiciones de calidad y exigencias técnicas para los unidades vehiculares, e implementado un
nuevo sistema de revisión técnica de los vehículos y de exámenes psicofísicos a los conductores que
permitieron incrementar en forma significativa los controles.
No obstante, también quedó destacado en el trabajo que la reforma tampoco alcanzó los
procedimientos de determinación de la tarifa de los servicios, que continúan desarrollándose con las
mismas características que en las etapas anteriores a la reforma, ni tampoco han solucionado las
disfunciones que presenta el régimen tarifario debido a los desequilibrios que la tarifa única provoca
entre las distintas líneas.
Por última debe señalarse que la investigación ha mostrado la complejidad de la metodología
para la determinación de la tarifa, el carácter técnico de las tareas de evaluación que deben
desarrollarse, y la necesidad del regulador de contar con información válida, consistente y completa
sobre cada una de las líneas operadas en el sistema, que expresan la utilidad de implementar sistemas
de contabilidad de costos y de costos estándar en las firmas prestatarias.
Para finalizar se debe señalar que la excelente evolución de los parámetros del sistema
durante los últimos cuatro años, el significativo grado de concentración económica y el importante
régimen de subsidios que han surgido en la investigación, son todos atributos que muestran a un
sector en condiciones de receptar las modificaciones necesarias para implementar los sistemas de
registro y de control internos adecuados, que posibiliten las funciones de regulación económica de los
servicios y la reducción de las asimetrías informativas naturales que presenta el proceso.

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Notas

153
Anexo 1: La Propuesta del Instituto Argentino de Profesores Universitarios de Costos -
IAPUCO

1. Consideraciones preliminares
1.1. Las empresas deben contar, ineludiblemente, con una adecuada información sobre costos que
les permita determinar los resultados mensuales de cada una de sus líneas de productos y tomar
decisiones racionales en el manejo de sus negocios-
1.2. A fin de adoptar políticas sectoriales correctas los organismos públicos deben, asimismo,
tener suficiente información sobre costos y resultados por líneas de producto, tanto de las empresas
consideradas individualmente como de las distintas ramas de la actividad económica.
1.3. Si bien hasta el presente los organismos profesionales y de contralor no han establecido con
carácter general y obligatorio la adopción de normas, principios y postulados para la determinación y
registración de los costos, es evidente que tales normas, principios y postulados existen y son objeto
de estudio por una disciplina específica conocida con el nombre de Contabilidad de Costos o
simplemente Costos.
1.4. Por tanto, en nuestra opinión, todas las empresas deberán proceder a la determinación de sus
costos de una manera uniforme en cuanto a la aplicación de las mencionadas normas, principios y
postulados.
1.5. Lo dicho no afecta a las metodologías propias de los sistemas específicos de costeo, que son
características de cada actividad y empresa.
1.6. Por lo expuesto, sugerimos que toda información sobre costos y resultados por líneas de
productos se ajuste a lo que se propone en el presente esquema.

2. Criterios seguidos en el esquema propuesto.


2.1 El esquema propuesto se inspira en el concepto de costo normal que, entendemos, es el más
adecuado para lograr información útil a nivel empresario como, en su caso, a nivel gubernamental,
mostrando además, los desvíos producidos en sus componentes respecto de la realidad.
2.2 El desarrollo concreto de los cálculos y registraciones relativos a los costos por artículo y
resultados por líneas de productos requiere el uso de un manual de procedimientos y criterios de
costeo que sirva de patrón permanente para juzgar –y eventualmente ilustrar a terceros interesados-
sobre idoneidad de los principios seguidos y la continuidad y consistencia de su aplicación.
2.3 La existencia de cierta información básica referida a la estructura operativa y su utilización a
través del tiempo, así como algunas circunstancias que inciden directamente en los costos y, aun, en la
rentabilidad de las diferentes líneas de producción y comercialización justifican el requerimiento de
que las mismas consten en un registro –que puede asumir el carácter de simple libro copiador
rubricado- para ser utilizado como punto de referencia en cuanto a la continuidad en la aplicación de
los principios, su consistencia y posibles modificaciones al sistema utilizado.
2.4. Ninguna información sobre costos puede estar desvinculada de información adicional sobre los
ingresos que ellos contribuyen a generar y que, por ende, les son correlativos y vinculables. Por tal
motivo, un adecuado sistema de información debe concluir en la formulación de estados mensuales de
resultados por líneas de productos.
2.5. A fin de lograr comparabilidad debido a las alteraciones en el valor del signo monetario y,
correlativamente, en los componentes monetarios del costo, el esquema que se propone se basa en el
criterio de comparar valores homogéneos a la fecha de la formulación de los estados de resultados,
esto es, valuar los ingresos del período a precios vigentes el último día del mes y costos a valores de
reposición, determinados como se indica en los puntos 3.3.4.1. y 3.3.4.2. o el correspondiente al
último día del mes, en su caso.

3. Desarrollo del esquema propuesto.


3.1 Las empresas deberán disponer de un Manual de Procedimientos y Criterios de Costeo, el que
tendrá que estar permanentemente actualizado y deberá contar, como mínimo, con la siguiente
información:
3.1.1 Características del sistema de costos que emplee la empresa.
3.1.2. Criterios empleados en la departamentalización del área fabril y de las demás que hagan al
cumplimiento del objetivo operativo de la empresa.

154
3.1.3. Plan de cuentas de costos y resultados. Manual de utilización de dicho plan, que reseñará el
funcionamiento de las cuentas con referencia a sus clasificaciones por función, naturaleza y
variabilidad y las relaciones entre ellas.
3.1.4. Justificación de la categoría de variable o fijo asignada a cada elemento del costo, en especial
en aquellos casos en que puedan resultar controvertidos.
3.1.5. Enunciación de las bases de distribución que se utilizan para atribuir conceptos indirectos de
costos a departamentos y para volcar costos de los departamentos de servicios a las áreas servidas.
3.1.6. Módulos de aplicación de las cargas fabriles u otros costos indirectos de las funciones no
fabriles asignados a las unidades o líneas de productos.
3.1.7. Definición del criterio seguido en el caso de producción conjunta para asignar a los productos
obtenidos el carácter de producto principal o subproducto.
3.1.8. Criterios de asignación a los distintos productos derivados, sean principales o subproductos, de
los costos comunes incurridos hasta el o los puntos de separación en las industrias que presentan las
características propias de la producción conjunta.
3.1.9. Enunciación de las bases utilizadas para la aplicación de costos comerciales a las distintas
líneas de productos.
3.1.10. Criterios empleados para asignar las variaciones, tanto de los componentes físicos como
monetarios producidos en los costos de producción y comercialización, a las diferentes líneas de
productos.
3.1.11. Indicación del método seguido en las empresas que empleen costeo variable para asignar los
costos fijos de producción y comercialización a las diferentes líneas de productos a los fines de la
determinación del resultado de cada una de ellas.
3.1.12. Justificación de las políticas de depreciación adoptadas por la empresa.
3.1.13. Criterios empleados en la asignación de activos por líneas de productos para la atribución de
los costos financieros correspondientes.
3.2. Las empresas deberán mantener convenientemente ordenada y, en lo posible, trascripta en un
libro copiador rubricado al efecto, la siguiente información:
3.2.1. Listado de todos los artículos que integren cada una de sus líneas de productos. A tal fin, se
entenderá por “artículo” cada unidad de producto individualizado como tal, que posea características
propias y que se comercialice en forma independiente. Y por “líneas de productos” las que
internamente use la empresa o bien los códigos L.U.A.E. (Lista Uniforme de Actividades
Económicas) según la que resulte de mayor amplitud o más adecuada a las características de la
actividad.
3.2.2. Volúmenes físicos de ventas de cada línea expresados en unidades típicas de cada producto. Al
implementarse este esquema deberá registrarse, por única vez, la evolución de los volúmenes físicos
de ventas anuales para un período suficientemente representativo del uso de la capacidad de
producción. Posteriormente, este registro se hará en forma mensual.
3.2.3. Procedimientos contables, métodos de producción y métodos y condiciones de comercialización
y las modificaciones que se realicen en ellos, así como la incorporación de nuevas líneas y artículos o
la cesación de los existentes. En todos los casos, con indicación de la fecha a partir de la cual se
efectúen las modificaciones o se reflejen las mismas en los costos.
3.2.4. Justificación de las razones de la realización por terceros de operaciones o procesos similares a
aquellos con que cuenta la empresa o que podrían llevarse a cabo en sus instalaciones.
3.2.5. Tratamiento dispensado a los costos de iniciación de nuevas actividades, líneas o productos,
indicando los elementos componentes y justificando el período en que los mismos se absorberán, así
como las bases que se tendrán en cuenta para incorporarlos a los costos unitarios.
3.2.6. Método seguido para la individualización y tratamiento dispensado a los costos de investigación
y desarrollo, indicando los elementos componentes y, en caso de que fueran activados, el período en
que ellos serán absorbidos por los costos de producción y/o comercialización. En caso de que la
empresa considere a estos costos como propios del período en que se realicen, deberá justificarse tal
decisión.
3.2.7. Capacidad máxima, expresada en términos de unidades representativas de su uso. Corresponde
a la producción que sería factible realizar operando con dotación completa la totalidad de las horas
diarias (salvo las limitaciones que el proceso fabril imponga) el ciento por ciento de los días
laborables posibles y con un flujo normal de abastecimiento de todos los insumos necesarios.
3.2.8. Nivel de utilización de la capacidad que la empresa juzgue como normal, con prescindencia del
uso real que se hiciere de la capacidad instalada, también expresado en términos de unidades
representativas del uso de la capacidad. Debe reflejar el nivel que se considera deseable para lograr un
155
adecuado rendimiento sobre la inversión si los restantes factores que intervienen en esa medición se
cumplen en la medida de lo previsto. Se deberá dejar constancia de las horas diarias de trabajo, así
como los días de labor mensual –medidos en relación al año calendario- considerados para arribar a
ese volumen y la cantidad de meses que normalmente se laboran por año.
3.2.9. En caso de que la empresa tenga contratos que la obliguen al pago de regalías deberá
individualizar claramente al otorgante, el objeto del contrato y el número de inscripción en el Registro
de Contratos de Cesión de Tecnología.
3.2.10. Estados de resultados mensuales por líneas de productos, según lo que surge de los puntos 3.3
y 3.4 subsiguientes, así como los costos unitarios de cada producto que sean utilizados para la
preparación de estos estados.
3.3. Las normas para el cálculo de los costos normales actualizados son las siguientes:
3.3.1.Dado que el énfasis de esta sugerencia radica en el análisis de los costos empresarios, resulta
necesario que los mismos se desglosen por naturaleza en forma tal de permitir una clara interpretación
de los elementos del costo en cantidades y características técnicas y físicas.
3.3.2. Los costos unitarios de producción deben basarse en consumos de materia prima, materiales,
envases, créditos por recupero de desperdicios de materia prima y/o materiales y mano de obra directa
que la considere normales. Las cargas fabriles, que correspondieran al nivel de actividad definido
como normal por la empresa, valuadas a los costos del último día del mes se asignarán a los productos
en base a volúmenes de producción normales. Las posibles diferencias entre los consumos normales y
los resultantes, así como los costos fijos sobre o subabsorbidos, constituirán las variaciones que
aparecerán en los estados de resultados mensuales, debiendo la empresa guardar detalle de su
desgloce por elemento y, dentro de ellos, según las causas que las originen.
3.3.3. No se considera admisible que se compute como costo o gasto:
3.3.3.1. Los resultados de ejercicios anteriores.
3.3.3.2. Los resultados provenientes de la enajenación de activos fijos.
3.3.3.3. Las donaciones y cualquier otro egreso extraordinario no vinculado especialmente a la
explotación.
3.3.3.4. Las multas y otros cargos generados por cualquier tipo de faltas o infracciones punibles
pecuniariamente.
3.3.3.5. Las pérdidas que provengan de fuentes distintas a la actividad industrial o comercial por la
cual la empresa está obligada.
3.3.3.6. Las pérdidas provenientes de participaciones en otras empresas.
3.3.3.7. Los costos generados por inactividades extraordinarias, hayan estado ellas bajo el control o no
de la empresa, pues las correspondientes a las actividades ordinarias en el uso de la capacidad se
reflejarán como se indica en los puntos 3.3.2. y 3.3.3.11.
3.3.3.8. Las inversiones de capital o mejoras permanentes que se hayan efectuado durante el período,
las que sólo se reflejarán a través de su correspondiente depreciación, conforme a la política de
depreciaciones adoptada por la empresa.
3.3.3.9. Las sumas pagadas en concepto de impuesto a las ganancias y cualquier otro impuesto que
grave la renta.
3.3.3.10. El impuesto a los capitales, salvo en la parte relativa a los bienes afectados a la explotación.
3.3.3.11. Los costos fijos no absorbidos por la producción por haber sido ésta inferior a la considerada
normal. En ambos casos, los importes correspondientes actualizados deberán exponerse por separado
en el estado de resultados.
3.3.3.12. Los costos provenientes de provisiones y previsiones que excedan predicciones razonables
para un lapso no superior a un año calendario desde el momento de su consideración, o no estén
computados a la moneda correspondiente a la oportunidad en que aquéllas se consideren, hasta ese
límite.
3.3.4. Para la valorización del componente físico de los costos se tendrán en cuenta las siguientes
normas generales:
3.3.4.1. Los consumos de materias primas, materiales y envases de origen nacional se valorizarán a
los precios de contado correspondientes a la última factura u orden de compra firme e irrevocable a
recibir en los próximos seis días hábiles a partir de la fecha de formulación del costo. Esos precios
deben provenir de proveedores habituales y referidos a insumos adquiridos o a adquirir en cantidades
y condiciones también habituales y netos de descuentos de caja y bonificaciones por cantidad. En caso
de que la empresa adquiera alguno de dichos bienes a dos o más proveedores el precio unitario
resultante deberá obtenerse de la participación ponderada de cada proveedor en las cantidades que
efectiva y realmente fueron adquiridas. Si de alguno de dichos bienes no hubiera habido compras en el
156
mes, ni existiera orden de compra a recibir en los próximos seis días hábiles, el precio contado de la
última compra se ajustará en virtud del índice de precios al por mayor que le corresponda, salvo
prueba evidente de que este precio ajustado resulte inferior al precio ajustado resulte inferior al precio
de mercado a la fecha de formulación del costo en las condiciones indicadas en el segundo párrafo de
este apartado, en cuyo caso se tomará este último.
3.3.4.2. Los consumos de materias primas, materiales y envases importados se valorizarán a los
precios de contado correspondientes a la última compra u orden de compra firme e irrevocable a
recibir en los próximos dos meses. Esos precios deberán adecuarse a las condiciones cambiarias y
fiscales que existen en el momento en que se calculan los costos para formular los respectivos estados
de resultados por líneas de productos. Deberán provenir de proveedores habituales y referidos a
insumos, adquiridos o a adquirir, en cantidades y condiciones también habituales. En caso de que la
empresa adquiera alguno de dichos bines a dos o más proveedores, el precio unitario resultante debe
obtenerse de la participación ponderada de cada proveedor en las cantidades que efectiva y realmente
fueron adquiridas. Si de alguno de dichos bienes no hubiera habido compras durante el mes ni
existiera orden de compra a recibir en los próximos dos meses, el precio de la última compra se
ajustará en virtud de los índices más adecuados a cada factor que integra el costo habitual del ingreso.
Cuando un precio empleado sea superior al precio mayorista vigente en el lugar de origen, más los
gastos correspondientes hasta su ingreso a la empresa receptora, no podrá incluirse en los costos la
diferencia.
3.3.4.3. Los créditos por desperdicios que sean objeto de venta a terceros o de transferencia de un
sector a otro de la empresa se valorizarán a su precio de mercado vigente a la fecha de formulación
del costo y del correspondiente estado de resultados, deducidos los gastos de comercialización así
como los eventuales costos de preparación que pudieran corresponderles. En caso de que la
transferencia interna sea valorizada utilizando el criterio de valor de reemplazo, éste deberá ser el
vigente a la fecha ya indicada. Se entenderá por valor de reemplazo el precio o costo del insumo a
reemplazar ajustado por las diferencias de rendimiento correspondientes.
3.3.4.4. En caso de llevarse a cabo en fábricas de terceros operaciones factibles de realizar en la
propia, no se aceptarán como costos guarismos mayores a lso costos variables que podrían resultar de
su ejecución o fabricación en la empresa demandante de tales servicios. Los precios de las
operaciones de terceros se adecuarán a los precios netos definidos en el artículo 6° de la Ley N°
20.631 para cualquier otro caso que no sea el indicado en el párrafo precedente. En aquellos casos en
que el servicio se aplique a la elaboración de productos no gravados por el impuesto a la citada Ley, el
precio a computar será el precio contado neto más el impuesto correspondiente.
3.3.4.5. Los jornales, sueldos y respectivas cargas sociales serán los vigentes en el momento en que se
calculen los costos y formulen los estados de resultados correspondientes. De igual manera, los
consumos de fuerza motriz, gas, combustibles, agua, así como los fletes contratados con terceros, los
seguros, los alquileres, impuestos, tasas y contribuciones y las demás retribuciones de todo tipo a los
factores que cooperan en la producción se valorizarán a las tarifas y precios en vigencia a la citada
fecha.
3.3.4.6. Los montos de depreciación a incluir en costos serán calculados teniendo en cuenta las
disposiciones de la Resolución Técnica N° 6 de la Federación Argentina de Consejos Profesionales de
Ciencias Económicas.
3.3.4.7. Cuando una línea o artículo se fabrique simultáneamente con distintas tecnologías, se tomará
como costo el promedio ponderado de la participación normal de cada una de ellas en la producción.
3.3.4.8. Los rubros del área de gastos de comercialización que correspondan a conceptos similares a
los ya comentados como costos de producción, se valuarán siguiendo iguales normas.
3.3.4.9. La valorización de todos los costos enunciados anteriormente se realizará según la condición
de pago contado. Cuando alguno de los valores estén expresados en condiciones de pago distintas a
ella, deberán homogeneizarse, calculándose el valor contado equivalente. A tal fin se utilizará la tasa
nominal propia de cada empresa. En la determinación de la facturación a aparear con los costos
( punto 3.3.4.1) se utilizará el precio de venta de condición de pago contado. Cuando ella no esté
claramente definida se procederá, al igual que con los costos, a calcular el valor contado equivalente,
utilizando la tasa nominal de cada empresa.
3.3.4.10. Se entenderá como tasa nominal propia de cada empresa a la que surja del cálculo siguiente,
referido al mes de cada determinación de costos.
1. Fuentes de Financiación a ponderar: Se considerará como costo de toda fuente de financiación,
incluido el capital propio, al que surja como promedio ponderado del costo de todas las fuentes
con costo explícito, sean bancarias o comerciales.
157
Se entenderá por costo explícito aquel pactado por la empresa con el proveedor de fondos y que
surja de documentación contable, sea éste expresado como intereses, actualización, o diferencias
de cambio, o combinación de ellos. Se excluirán aquellos costos que surjan por incumplimientos,
tales como punitorios, multas, etc.
2. Tasas a considerar: Toda fuente con costo financiero explícito, con saldo a fin del mes anterior
al del cálculo, se incluirá, considerándose valor actual a esa fecha.
La tasa a considerar para cada una de esas fuentes será, en cada caso, la siguiente:
a) Pasivos en pesos: tasa pactada vigente a la fecha.
b) Pasivos en moneda extranjera sin seguro de cambio: tasa de devaluación del mes
trascurrido, más la tasa de interés pactada vigente.
c) Pasivos en moneda extranjera con seguro de cambio: tasa resultante en el mes trascurrido.
d) Pasivos ajustables: tasa de inflación según evolución del índice correspondiente en el mes
trascurrido más tasa de interés pactada vigente.
Todas las tasas se definirán en la equivalente a la tasa anual vencida, considerando capitalización
cada 30 días.
3. Cálculo: Cada fuente con costo financiero explícito, definida según 1., considerada a
la tasa señalada en 2., se incluirá en el cálculo promedio ponderado del que surgirá la tasa nominal
propia de cada empresa.

Ejemplo $ Tasa % Tasa Ponderació Tasa


n

Fuente 1.000 210 A = 1.000 10 210 2.100


A
Fuente 2.000 250 B = 2.000 20 250 5.000
B
Fuente 7.000 300 C = 7.000 70 30 21.000
C
10.000 28.100 28.100 10.000 = 281 %
/

3.3.5. Las empresas, al finalizar cada mes, deberán inventariar sus existencias en proceso de
fabricación, salvo que éstas sean constantes, así como su grado de avance y valorizarlas, según sus
etapas de avance en el proceso, a los costos calculados según las normas precedentes.
3.3.6. Para determinar las variaciones en los costos de producción que deberán figurar en los estados
de resultados por líneas de productos, las empresas tendrán que valuar la producción terminada y
trasferida por cada centro fabril a esos mismos costos y reexpresar los costos de las existencias en
proceso iniciales y los precios de los cargos reales a los valores que rijan a fin de mes. En esta forma
las variaciones –desglosadas por elemento del costo fabril- surgirán de computar:
Valor de las existencias en proceso a fin de mes
+Valor de los productos terminados y trasferidos
-Valor de las existencias a principios de mes
=Valor de la producción realizada
-Cargos reales
=Variaciones en costos
3.4. Las empresas formularán mensualmente estados de resultados por cada una de las líneas de
productos y el total de la empresa:
 con los resultados del mes;
 con los resultados acumulados del ejercicio;
 con los últimos doce meses calendario acumulados.
A estos efectos se considerarán, además, como líneas de productos separadas, las ventas en el
mercado externo: las ventas de artículos de calidad “no estándar”; las ventas especiales, tales como
licitaciones o las realizadas en mercados no atendidos regularmente por la empresa y que requieren
condiciones especiales; las ventas de desperdicios de materiales y los servicios prestados de todo tipo,
de manera de cubrir la totalidad de las ventas de la empresa.
Cuando a la par de la actividad productora se revendan productos comprados a terceros, ellos
constituirán líneas separadas de las de productos de propia producción. Con fines de simplificación,
cuando existan múltiples líneas de productos, aquellas comparables o asimilables podrán agruparse,
158
siempre que esa agrupación no supere el 15% de las ventas totales de una empresa, que alguna de las
líneas de dicha agrupación no supere individualmente el 5% de aquellas ventas y que no contribuyan a
la utilidad de la empresa en más de un 3%.
En la determinación de los resultados por líneas de productos se ha optado, por simplicidad, por no
considerar los costos normales de comercialización y financiación sino, simplemente, los realmente
incurridos, valuados como se indica más arriba; no considerándose en los financieros su composición
en variables y fijos.
Las empresas prepararán los mencionados estados de resultados por líneas de productos de acuerdo al
formulario N° 1 del anexo, cuyos rubros se computarán del siguiente modo:
3.4.1. Ventas: Corresponderán a las unidades vendidas en el mes, valorizadas a los precios de contado
vigentes el último día.
3.4.2. Bonificaciones por cantidad: Corresponderán al porcentaje promedio otorgado en el mes,
aplicado a los precios vigentes el último día.
3.4.3. Costos variables de producción: Surgirán de multiplicar las unidades vendidas por los costos
variables unitarios normales de cada artículo, calculados según se indica en el punto 3.3 anterior.
3.4.4. Costos variables de comercialización: Costos resultantes en el mes calculados según las normas
precedentes.
3.4.5. Costos fijos de producción: Surgirán de multiplicar las unidades vendidas por los costos
unitarios normales de cada artículo, calculados según se indica en el punto 3.3. anterior.
3.4.6. Costos fijos de comercialización: Costos resultantes del mes calculados según las normas
precedentes.
3.4.7. Costos fijos financieros: Se considerará como tales a los que surjan del cálculo siguiente:
a) Derivados de Bienes de Cambio: “inventario” por tasa real propia de la empresa;
b) Derivados de Bienes de Uso: bienes de uso por tasa real propia de la empresa.
Se entenderá por “Inventario” a los stocks de materias primas, productos en proceso y productos
terminados considerados a costo normal valuados a precio contado a fin de mes anterior a la
presentación.
Se entenderá por “Bienes de Uso” al valor residual actualizado al último balance ajustado hasta el fin
de mes anterior a la presentación, según la evolución del índice de precios mayoristas nivel general.
Se entenderá por “tasa real propia de la empresa” a la que surja por aplicación de la siguiente fórmula:
1 + tn - 1
1 + ti
Donde tn: tasa nominal propia de la empresa.
Ti: tasa de incrementos de precios de venta de la empresa registrados durante el mes anterior al de la
presentación
El incremento de precios de la empresa se medirá considerando las ventas físicas valorizadas a los
precios vigentes al primer día del mes, con la facturación nominal de la empresa en el mes (sumatoria
de todas las facturas emitidas en el mes).
3.4.8. A los efectos de simplificar el esquema propuesto para la determinación de las variaciones, ellas
se separan sólo en dos tipos, que abarcarán los distintos tipos de desvíos, que suelen producirse
cuando se utilizan costos normalizados y el sistema de valorización a costos de reposición.
Variaciones en costos de producción: Serán las que surjan por comparación entre los cargos del mes,
ajustados a valores del último día, y los calculados en la formulación del respectivo estado de
resultados (volumen producido real, por costos unitarios normales valorizados a costos de reposición).
Dentro de esta categoría se incluye la variación correspondiente a la sobre o subutilización de la
capacidad productiva normal.
Variaciones monetarias: Se aplica esta denominación a las que se desprenden de comparar valores
monetarios no homogéneos. Se determinan por comparación entre los valores del último día del mes y
los valores históricos. Esta comparación tiene por objeto conciliar con los resultados contables a
valores históricos y surgen genéricamente de la fórmula:
Costos incurridos valuados a costos del último día del mes
Menos
Costos incurridos valuados a valores históricos.

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Anexo 2: Distribución modal del transporte de pasajeros en la región metropolitana de
Buenos Aires - en porcentajes - serie 1993 a 2006

AÑO MODO Porcentaje de participación


FF.CC. 8,93
1993 SUBTE. 6,06
AUTTE. 85,01
FF.CC. 10,76
1994 SUBTE. 7,48
AUTTE. 81,76
FF.CC. 15,38
1995 SUBTE. 8,30
AUTTE. 76,32
FF.CC. 18,00
1996 SUBTE. 8,66
AUTTE. 73,35
FF.CC. 20,12
1997 SUBTE. 9,79
AUTTE. 70,09
FF.CC. 21,53
1998 SUBTE. 11,45
AUTTE. 67,02
FF.CC. 22,38
1999 SUBTE. 12,15
AUTTE. 65,47
FF.CC. 23,07
2000 SUBTE. 12,55
AUTTE. 64,38
FF.CC. 23,00
2001 SUBTE. 12,92
AUTTE. 64,08
FF.CC. 20,82
2002 SUBTE. 13,07
AUTTE. 66,11
FF.CC. 19,80
2003 SUBTE. 12,02
AUTTE. 68,17
FF.CC. 19,05
2004 SUBTE. 11,62
AUTTE. 69,33
FF.CC. 18,62
2005 SUBTE. 11,42
AUTTE. 69,95
FF.CC. 18,54
2006 SUBTE. 11,44
AUTTE. 70,02

Fuente: Comisión Nacional de Regulación del Transporte

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Anexo 3: Datos operativos del transporte publico urbano de pasajeros por automotor en
la Región Metropolitana de Buenos Aires - serie 1994 a 2006 -

PASAJEROS KILÓMETROS RECAUDACIÓN A


AÑO
TRANSPORTADOS RECORRIDOS VALORES HISTÓRICOS
1994 1.864.899.989 797.981.337 982.999.462
1995 1.726.869.159 808.394.554 1.083.364.337
1996 1.685.496.992 789.732.578 1.085.118.045
1997 1.588.632.785 769.182.184 1.130.676.718
1998 1.486.193.557 780.867.364 1.208.445.672
1999 1.402.404.004 756.060.409 1.136.294.883
2000 1.327.934.305 736.968.174 1.068.304.404
2001 1.198.650.249 700.213.948 1.021.737.925
2002 1.123.386.635 660.839.794 977.155.058
2003 1.295.723.465 690.878.006 1.136.991.520
2004 1.438.837.423 707.073.556 1.279.698.208
2005 1.557.740.453 717.878.452 1.365.662.091
2006 1.635.434.393 728.027.3