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Auditoría Interna de la Nación

MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA


- ADMINISTRACIÓN DE LOS
SERVICIOS DE SALUD DEL
ESTADO

Dirección General de Secretaría


Oficina de Víctimas del Terrorismo de Estado

Informe de Auditoría
(Actuación de seguimiento)

Montevideo, 24 de abril de 2020


Informe de seguimiento de la actuación realizada sobre el otorgamiento de las
prestaciones de salud a las Víctimas de Terrorismo y de la Actuación Ilegítima del
Estado, al amparo de la Ley 18.596, aprobado por el informe de Auditoría Interna de
la Nación según Resolución de fecha 1° de marzo de 2019, dictada en el expediente
676/2018.

OBJETIVO Y ALCANCE
Evaluar el grado de avance en las mejoras propuestas por el Ministerio de Salud
Pública (en adelante MSP) y la Administración de los Servicios de Salud del Estado
(ASSE), para disminuir La criticidad de los riegos identificados en el informe de
auditoría.
El alcance del trabajo abarca el período comprendido entre el 01/04/2019 y el
31/01/2020.

El seguimiento de la auditoría se realizó de acuerdo con las Normas de Auditoría


Interna Gubernamental del Uruguay y a las Guías Técnicas para la gestión de la
actividad de auditoría interna gubernamental, adoptadas por Resolución de la A.I.N.
de fecha 22/08/2011 y a las Normas Generales de Control Interno adoptadas por
Resolución de la A.I.N. de fecha 25/01/2007.

INFORME DE SEGUIMIENTO

De la actuación realizada, surge que, en términos generales, se adoptaron medidas


considerando las recomendaciones efectuadas, con el fin de mitigar los riesgos a que
se encontraban expuestos ambos Organismos.

Entre las principales medidas, se destaca la promulgación de la Ley No. 19.859, que
resuelve las observaciones realizadas respecto del universo de beneficiarios.
Recientemente se complementó esta acción con la aprobación de un Decreto que
establece los requisitos para acreditar la calidad de beneficiario y acceder a las
prestaciones. Al respecto corresponde señalar que la normativa vigente acuerda el
otorgamiento de prestaciones a todos los beneficiarios de las leyes 18.033 y 18.596,
así como a los hijos y nietos de todos ellos, por lo que no quedan alcanzados los
cónyuges, concubinos y viudos de las víctimas directas, debiendo en consecuencia
suspenderse el otorgamiento de prestaciones a favor de dichas personas.
En relación con la gestión interna de la Oficina de Atención a las Víctimas del
Terrorismo de Estado (OAVTE), es esperable que los procesos que se están
implementando con el apoyo de la Dirección de Sistemas de Información de ASSE,
permitan la trazabilidad y el seguimiento entre los beneficiarios y las prestaciones
solicitadas y recibidas; por lo que las medidas adoptadas hasta el momento mitigan
parcialmente los riesgos expuestos en el informe.

En cuanto al alcance de las prestaciones a cargo MSP, se evidencia la preocupación


por determinar taxativamente las que podrán ser autorizadas, mediante la
normatización de todas, incluyendo los aranceles vigentes; lo que permite realizar
controles sobre los pagos. Asimismo, se han incluido requisitos administrativos a
ser cumplidos por parte de la OAVTE para contar con información útil para la
autorización de prestaciones y su pago.

Sin perjuicio de lo expuesto, aún quedan recomendaciones pendientes de


implementación, o parcialmente implementadas, que impactan de forma
significativa en el presupuesto, la compra y el pago a proveedores y generan niveles
de riesgo alto y extremo. Ejemplo de ello es: no haberse limitado de las prestaciones
de apoyo científico y técnico a las víctimas directas, la no segregación de funciones
incompatibles, la falta de procedimientos competitivos para la adquisición de bienes
y servicios y de procedimientos para evitar pagos parciales. Por lo precedentemente
expuesto, se sugiere:
Cuadro de Evaluación de la implementación de las recomendaciones

Situación año 2018 - Expediente 676-18 Situación actual

Estado

actual
anteri
Critici

Critici
Recomenda- Nueva

dad

dad
Hallazgos Riesgo Hallazgos

or
ción recomendación
Se aprobó la Ley 19.859
Considerando la
de fecha 23 diciembre
El Decreto 297/010 amplía normativa actual, se
2019, en la cual se
ilegítimamente los sujetos recomienda asegurar el
• Otorgar establece que el derecho a
amparados en el artículo 10 cumplimiento de los
prestaciones a recibir atención integral
de la Ley 18.596, ya que requisitos para acceder
personas que no Revisar y de salud gratuita y
incorpora como a la condición de

IMPLEMANTADO
fueron previstas adecuar la vitalicia en el marco del
beneficiarios a todas las EXTREMO beneficiario, limitando
como normativa Sistema Nacional
personas comprendidas en el otorgamiento de las

BAJO
beneficiarios para Integrado de Salud,
la Ley 18.033 y a los hijos y prestaciones al
por la determinar el previsto en la Ley N°
nietos del conjunto de universo actual, en
normativa. universo de 18.596, de 18 de
beneficiarios de ambas especial suspender las
• Incremento de beneficiarios. setiembre de 2009,
leyes. Esto incrementa el prestaciones a
gastos no comprende a las personas
número de beneficiarios y personas que no
previstos. a que refiere el artículo 10
dificulta la determinación de beneficiarias (por
de dicha norma legal, a las
su universo. ejemplo, cónyuges,
personas beneficiarias de
concubinos, viudos y
la Ley N° 18.033, de 13 de
octubre 2006, y a los hijos quienes carecen de
y nietos de todas ellas, resolución expresa).
sean biológicos o
adoptivos.
Asimismo, con fecha 07
de febrero de 2020 se
aprobó un decreto que
establece como requisito
la resolución expresa para
obtener el
reconocimiento de la
calidad de beneficiario,
así como la comprobación
de la filiación mediante
pruebas del estado civil.

Revisar y Del análisis de los Dar cumplimiento a lo


El universo de beneficiarios • Otorgar

NO IMPLEMENTADO
adecuar el expedientes ingresados establecido en la Ley
que reciben prestaciones de prestaciones a
criterio para durante el ejercicio 2019 18.596 y su decreto
EXTREMO

EXTREMO
“apoyos científicos y personas que
el a la oficina Departamental reglamentario, con
técnicos”, es mayor al amparados por
otorgamiento de Salud para su especial consideración
previsto por la norma que la normativa.
de estas autorización, surge que se al espíritu de dichas
crea el beneficio, ya que se • Incremento
prestaciones otorgan apoyos científicos normas y cumpliendo
otorgan también a los hijos, del gasto
adecuándolo y técnicos (especialmente con la finalidad de
nietos, viudos, cónyuges y a lo dispuesto auditivos y brindar apoyos
concubinos de las víctimas. por la oftalmológicos), a técnicos y científicos
normativa. personas que no son para atender las
víctimas directas del secuelas de las
terrorismo y la actuación víctimas y contribuir a
ilegítima del Estado. su reinserción social.
Asimismo, no se
encontraron evidencias
de que el MSP haya
intervenido, limitando el
alcance de dichas
prestaciones, a los sujetos
amparados en la
normativa.
La OAVTE ingresa la Diseñar e A través de la Dirección En virtud de que se
condición de beneficiarios implementar de Sistemas de encuentran en una
• Otorgar
en el Registro Nacional de controles que Información de ASSE, se etapa de reingeniería
prestaciones a
Afiliados de ASSE sin exigir garanticen el ha comenzado a de los procesos
EXTREMO

personas que no

PARCIAL

MEDIO
la Resolución que concede el ingreso de implementar la Historia desarrollados por la
cumplen las
beneficio, avalando la beneficiarios Clínica Electrónica para OAVTE, se sugiere,
condiciones
presentación de al padrón de los usuarios de la OAVTE, tomar en cuenta los
para ser
documentación no usuarios de con la finalidad de que requisitos que exige la
beneficiarios.
contemplada en la ASSE, exista una trazabilidad normativa para
normativa únicamente entre los beneficiarios y acceder a la condición
con la las prestaciones de beneficiario y a las
Resolución otorgadas. prestaciones a los
que establece efectos de
la normativa. incorporarlos en el
procedimiento.

Se constató que la
información que dispone la
Implementar Con apoyo de la Dirección
OAVTE de los beneficiarios,
un registro de Sistemas de
no es íntegra y homogénea.
que permita Información de ASSE, se
Se archiva en carpetas físicas
• Inadecuada asociar los han definido los procesos
por beneficiario, las que
toma de beneficiarios y se encuentran en etapa Se recomienda validar,
carecen en algunos casos de

PARCIAL
decisiones por con las de validación del mapa de implementar y evaluar
ALTO

BAJO
documentación sustantiva
no contar con prestaciones procesos que ejecuta la los procedimientos
para acreditar la condición
información otorgadas, a OAVTE, a los efectos de periódicamente.
de los mismos y para
íntegra. fin de obtener poder contar con
determinar la
información información útil y
correspondencia de la
para la toma oportuna.
prestación solicitada.
de decisiones.
No se ha implementado un
procedimiento que permita
identificar a nivel de cada
beneficiario, la trazabilidad
de las prestaciones
autorizadas con las
efectivamente otorgadas y
pagadas.

El MSP no definió el alcance Por Resolución del MSP Se destaca la


y extensión de las de fecha 29 de noviembre importancia de tener
prestaciones: Prestaciones 2019, la que entró en determinadas y
odontológicas: No se ha Establecer vigencia a partir de aranceladas las
formalizado el acuerdo para por parte del diciembre de dicho año, prestaciones, sin
determinar las prestaciones MSP el se aprobó la Ordenanza perjuicio de lo cual,
• Inequidad en
adicionales al PIAS y los alcance y N° 1550, donde se respecto de la
las prestaciones

PARCIAL

MEDIO
aranceles aplicables, entre el extensión de establece en forma normativa vigente se
ALTO

otorgadas
Programa Nacional de Salud las taxativa, el listado de las recomienda: a) revisar
• Aranceles
Bucal y la Facultad de prestaciones prestaciones a brindar a el criterio respecto a
inconvenientes
Odontología, Prestaciones de y los las víctimas de las prestaciones
apoyo científico y técnico: Se aranceles Terrorismo de Estado, farmacológicas ya que
incluyen prestaciones de aplicables. dichas prestaciones estableció la
variada naturaleza, no comprenden: a) posibilidad de acceder
existiendo limitación en asistencia odontológicas, a medicamentos que
cuanto cantidad y calidad, salud ocular no se encuentran en el
como por ejemplo lentes, b) salud auditiva, FTM, lo que genera una
pañales, sillas de rueda, c) asistencia notoria inequidad con
andadores, bastones, medias farmacológica, d) los demás usuarios del
elásticas, audífonos, CPAP, salud mental y Sistema Nacional
prótesis mamarias, entre e) prestaciones varias de Integrado de Salud.
otros. apoyo científico y técnico. b) Eliminar la mención
Prestaciones farmacológicas: Además, se establecen directa a prestadores a
Según la normativa deben aranceles para cada una los efectos de
brindarse los medicamentos de las prestaciones, que garantizar la
incluidos en el Formulario serán actualizados por el prevalencia de la
Terapéutico de IPC en forma anual. norma ante el eventual
Medicamentos (FTM), y no cambio de
incorporados al Vademécum proveedores.
institucional Prestador del c) Revisar
beneficiario. En la muestra periódicamente los
seleccionada surge la aranceles.
compra en el año 2017 de un
medicamento de alto costo
un para tratamiento
oncológico por la suma
pesos de $ 561.626, lo que
representa la vigésima parte
del presupuesto para ese
año. Se constató que ASSE a
través de su página web,
difunde el acceso a
medicamentos no incluidos
en el FTM.
Esta situación coloca a los
beneficiarios en una
situación de privilegio frente
a los restantes usuarios del
SNIS, ampliando la
cobertura debida.
Asignar Se sugiere analizar la
Desde la Oficina
responsabilid viabilidad de que el
Departamental de Salud y
Se constató la concentración ades y definir MSP transfiera los
la División Financiero
de funciones incompatibles, • Conjunción del tareas para fondos a ASSE y éstos
Contable del MSP se
debido a que la OAVTE interés público asegurar la ejecuten las
establecieron requisitos
registra los beneficiarios, con el privado. debida contrataciones de
administrativos a ser

PARCIAL

MEDIO
contrata prestadores, • Acuerdo con oposición de bienes y servicios,
ALTO

implementados por la
conforma facturas y controla proveedores. intereses y realizando
OAVTE con el fin de
los pagos realizados por el • Pago por establecer oportunamente las
contar con información
MSP; lo que genera falta de prestaciones no actividades rendiciones de cuenta
acerca de la selección de
oposición de interés y realizadas de control por correspondientes.
los proveedores, así como
transparencia en la gestión. el órgano Se recomienda,
de lo presupuestado y
competente asimismo, promover la
facturado.
para dar normativa necesaria
cumplimiento para gestionar las
a lo compras a través de
establecido Asistencia Integral de
por la ASSE.
normativa.

No se utilizan Dotar de De las reuniones


procedimientos garantías al mantenidas con
competitivos que aseguren procedimient representantes del MSP y
la publicidad e igualdad de o de ASSE surgió la necesidad
oportunidades entre contratación, de que cada Organismo
•Direccionamie
proveedores y no se asegurando ejecute aquellas partes
nto del

NO IMPLEMENTADO
encuentran justificadas las la igualdad de del proceso que mejor se
prestador
causas que motivan la oportunidade vinculan con sus
• Acuerdo entre

MEDIO
ALTO
contratación; lo que no s y la cometidos. Por lo tanto,
proveedores
garantiza la debida transparencia ASSE cuenta con las
• Que la
transparencia. . En caso de capacidades para la
prestación no se
Se constató que la OAVTE ser necesaria adquisición de bienes y
cumpla con la
aplica los siguientes la servicios por intermedio
calidad debida
criterios: contratación de asistencia integral y el
• Para la compra de insumos de un MSP, en tanto autoridad
como pañales, andadores, proveedor reguladora dispone de
bastones, sillas de ruedas, determinado, mecanismos para
prótesis, etc, recurre a justificar determinar el alcance de
proveedores que contratan adecuadamen las prestaciones y ejercer
con ASSE. te la el contralor.
• Para la adquisición de necesidad y
lentes, compara las tres conveniencia.
cotizaciones presentadas
por el beneficiario con el
arancel fijado por la propia
oficina.
• Para las prestaciones
odontológicas, pone a
disposición de los
beneficiarios el listado de
odontólogos de Asistencia
Integral de ASSE. Se constató
que dichos profesionales
concentran el 73% de los
beneficiarios atendidos
entre 2014 – 2017.
El MSP no definió controles • Pagar por Establecer Por parte de la Dirección Se recomienda vincular
para verificar que el bien o prestaciones no procedimient Departamental de Salud y en el software las
servicio facturado haya sido realizadas o os de control PARCIAL de la División Financiero prestaciones otorgadas
ALTO

BAJO
el recibido por el distintas a las de la Contable del MSP se por beneficiarios y sus
beneficiario y cumpla en autorizadas, o prestación en establecieron criterios pagos, a los efectos de
calidad y cantidad con lo que no cumplen forma previa que permiten que los contar con un historial
autorizado. en cantidad y al pago. expedientes para tramitar que contribuya a la
Se paga a los proveedores calidad con lo Consolidar los las prestaciones toma de decisiones.
sin contar con la debido. pagos contengan la información
documentación necesaria • Pagar a parciales con íntegra respecto de la
para asegurar su prestadores en el selección del proveedor y
correspondencia y sin situación presupuesto los bienes o servicios a
verificar en el caso de pagos irregular. autorizado. adquirir. Asimismo, no se
parciales que consoliden el Considerar autorizan más pagos
100% de lo presupuestado. los informes parciales, que eran una
La factura mensual relativa a de contralor práctica frecuente para el
las prestaciones de salud de la otorgamiento de
mental se paga sin prestación prestaciones
corroborar que las personas previo a odontológicas e impedían
que figuran en el listado efectuar los asegurar que los pagos no
remitido por la OAVTE, sean pagos. superaban lo
efectivamente beneficiarias presupuestado.
y recibieron la atención.
Asimismo se constataron
pagos a la Cooperativa de
salud mental sin contar con
el Certificado Único de DGI y
el Certificado de Regularidad
de Cooperativas de AIN
vigentes.
El pago de prestaciones
odontológicas se realiza sin
contar con el informe
técnico del odontólogo de
ASSE que fiscaliza el
tratamiento.
ANEXO - CATEGORIZACIÓN DE HALLAZGOS

El efecto de las debilidades detectadas es muy significativo en el contexto de


los objetivos del Proceso/ Programa/ Proyecto/ Área o Función auditada, por
EXTREMO
lo que la Administración deberá adoptar acciones a la mayor brevedad posible
de modo de mitigar la exposición del organismo.

El efecto de las debilidades detectadas expone al Proceso /Programa


/Proyecto/Área o Función auditada a un importante nivel de riesgo. La
ALTO Administración deberá a la brevedad adoptar acciones para mitigar los riesgos
identificados.

El efecto de las debilidades detectadas no es significativo en el contexto del


Proceso /Programa /Proyecto/Área o Función auditada. Sin embargo la
MEDIO Administración debe adoptar acciones para mitigar la exposición al riesgo.

El efecto de las debilidades no es relevante en el contexto del Proceso


/Programa /Proyecto/Área o Función auditada. Sin embargo la Administración
BAJO debería monitorear los riesgos asociados y tomar las medidas necesarias, que
considere apropiadas para evitar que los mismos se materialicen.