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Introducción
¿Existe el derecho penal electoral? ¿Es necesaria o deseable su existencia? ¿Cuál es el bien jurídico
protegido por los delitos y faltas establecidas en el Código Electoral Nacional y la Ley de
Financiamiento de los Partidos Políticos? ¿El tratamiento del Código Electoral Nacional es el
adecuado?
Siendo ajeno a esta materia, me atreveré sin embargo a ensayar una reflexión
sobre estos extremos en la introducción, para pasar luego a la tarea que nos
convoca.
Existe una concepción tradicional respecto del poder coercitivo del Estado,
que se sustenta en que el derecho penal tiene una función social de prevención
general y su sistemática esta dirigida a definir las conductas que la sociedad
considera disvaliosas y respecto de las cuales el Estado puede y debe ejercer una
acción represiva. Esa definición es de una amplitud tal que es suficiente que una
conducta sea calificada como tal para poner en marcha la potestad punitiva del
Estado.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
los partidos son parte de los procesos públicos que la sociedad exige se controlen
adecuadamente. Ese control se encuentra en manos de la Justicia Electoral que
cuenta con medios limitados y normas que muchas veces resultan insuficientes o
directamente deficientes para cumplir ese cometido.
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El artículo 125, tal vez el más mencionado, tiene como finalidad tipificar como
infracción la no emisión del voto por parte del ciudadano habilitado cuando el mismo
no puede acreditar la existencia de algunas de las causales que establece el art. 12
de este cuerpo normativo que justifique dicho proceder omisivo.
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El art. 128 ter reviste gran trascendencia pues se refiere a la publicidad en los
medios de comunicación, materia que no ha sido objeto de regulación hasta la
sanción de esta norma. Establece tres supuestos: a) que el incumplimiento de la
norma –a saber, emisión y publicación de avisos publicitarios en televisión, radio y
medios gráficos- provenga de los partidos políticos; b) que provenga de una persona
física o jurídica que viola los límites de emisión y publicación; y c) que se origine en
la trasgresión de una persona física o jurídica que explote un medio de
comunicación o viole el art. 64 ter –esto es, “...la emisión y publicación de avisos
publicitarios en medios televisivos, radiales y gráficos con el fin de promover la
captación de sufragio para candidatos a cargos públicos electivos nacionales antes
de los 32 días previos a la fecha fijada para el comicio”.
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Se podría cuestionar la constitucionalidad de esta norma si se la confronta con la exigencia del
pluralismo partidario y los derechos a la información y a la libertad de reunión y de expresión. En la ex
República de Yugoslavia, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de expedirse en un caso similar.
En dicho país, rige la obligación de informar al Ministerio del Interior la realización de reuniones en
lugares públicos o en la vía pública, imponiendo la sanción de multa para los partidos políticos que la
infrinjan. El Tribunal, si bien distinguió entre los mitines realizados en el marco de una campaña
electoral –cuyo fin es lograr la adhesión de los electores a un candidato determinado- y las
manifestaciones de protesta –que por sus características son pasibles de una mayor regulación- ,
sostuvo que el deber de informar impuesto a los partidos políticos tiene por objetivo proteger a los
ciudadanos y crear las condiciones para una reunión pacífica, preservando de esa forma el orden
público y el derecho de aquellas personas que no participan de la reunión. Por ello, la imposición de
la multa en caso de inobservancia de la norma es una reglamentación razonable de dicha disposición
y no viola libertades ni derechos constitucionales (sentencia del 16/2/2000).
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
Por otro lado, la ley 25.600 sobre Financiamiento de los Partidos Políticos,
sancionada durante el año 2002, estableció nuevas conductas cuya omisión o
incumplimiento traen aparejadas sanciones que varían según quien sea el infractor.
Como veremos mas adelante por un defecto de técnica legislativa y de concepto, no
se determina si son delitos o faltas por lo que se debería presuponer que pertenecen
a esta última especie, sin embargo nada lo indica así, lo que deviene trascendente
para determinar el régimen procesal aplicable, aunque en defecto de otra definición
se aplica el prescripto por la Ley Nº 23.298.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
Descriptas las faltas y los delitos insertos en el Código Electoral Nacional y las
leyes dictadas en materia electoral, sería conveniente, en primer lugar, definir tales
conceptos y establecer qué diferencias sustanciales existen entre una y otra
categoría –tarea que, por supuesto, no resulta sencilla 10.
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Es interesante observar como, en Francia, se han relacionado tres campos del derecho electoral
que han adquirido suma importancia en los últimos tiempos, a saber: el cupo femenino, el
financiamiento partidario y el régimen electoral sancionatorio. En dicho país, se cuestionó la
constitucionalidad de la norma que disminuyó el monto del aporte para los partidos o agrupaciones
políticas cuando no se respeta el número total de candidatos de cada sexo. Si bien la reducción de
los aportes no es una sanción de tipo penal –el Consejo Constitucional de Francia entiende que es
“una modulación de la ayuda pública”-, su fin es presionar (al igual que una sanción penal) a los
partidos y agrupaciones a respetar en la próxima oportunidad el acceso igualitario de los sexos a los
cargos públicos (sentencia del 30/5/2000).
10
En este sentido, Fermín Pedro Ubertone puso de manifiesto que “La distinción entre delitos y faltas
electorales es asunto de por sí complejo...En cuanto a cuáles son los delitos electorales..., a los
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Sebastián Soler sostiene que los delitos y las contravenciones no pueden ser
ontológicamente diferentes, por lo que toda distinción sólo será posible desde un
punto de vista cuantitativo o simplemente legal, lo que obliga al legislador a emplear
en la ley fórmulas claras y precisas11.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
Como puso de resalto la doctrina, “En un sentido amplio (los delitos y faltas)
consisten en acciones u omisiones que violan, atentan contra, o afectan el sistema
electoral, entendido este como el conjunto de derechos, deberes, valores,
procedimientos y mecanismos, mediante el cual los electores expresan su voluntad
política a través de su voto en un estado democrático de derecho, ya sea que dicha
voluntad se traduzca en la elección de candidatos o en la manifestación de
opiniones, como en el caso de los referéndum y consultas populares” 13.
12
CSJN, Fallos 191-245.
13
Saavedra, Heriberto, “Delitos y faltas electorales”, ED 21 de mayo de 2001.
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Asimismo, explicó que para que el sufragio pueda ser identificado con el
sistema democrático, debe cumplir con la garantía de veracidad del sufragio y ello
debe enmarcarse en “un sistema de recursos jurisdiccionales que aseguren el
control de las infracciones o errores que se pudieren cometer en el proceso
electoral”15. Ello incluye la sanción efectiva contra delitos que impiden un ejercicio
libre del derecho de sufragio.
A fin de corroborar este criterio, vale observar, a modo de ejemplo, los delitos
enunciados en el artículo 139, que se refieren a conductas cuyo fin es impedir o
modificar la voluntad del elector en el momento de la emisión de voto (incs. a, b, c,
d) y, a impedir, modificar o sustraer material necesario para llevar a cabo el acto
comicial (incs. e, f, g, h, i). En consecuencia, lo que pretende garantizar el presente
artículo es la libertad del elector en y durante la emisión del voto y la realización
efectiva del acto comicial.
Esto último, permite ubicar este tipo de delitos electorales dentro del subgrupo
de “conductas ilícitas en materia electoral” que tiene por finalidad “la corrupción y el
fraude electoral resultando atentatorias contra la voluntad popular. Es decir, que
estén enderezadas a producir o propiciar que se produzca un fraude en la elección,
ya sea particular, como el de aquel que vota por otro, o de alcances generales,
14
Pedicone de Valls, “Derecho Electoral”, pág. 181 y ss.
15
Pedicone de Valls, op. cit. pág. 99
16
“Legislación electoral comparada y garantías jurídicas del proceso electoral” en Elecciones y
Democracia en América Latina. Memoria del Primer Curso Anual Interamericano de Elecciones, pág.
105 y ss.
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Retornando a las diferencias entre delitos y faltas, otra diferencia que puede
observarse es de tipo procedimental, que también tiene sustento en la importancia
de cada una de estas categorías. Ella reside en que, en el caso de las faltas,
intervienen los jueces electorales en instancia única; mientras que, en el caso de los
delitos electorales, se puede ir en apelación ante la Cámara de Apelaciones.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
lo que ‘no rigen para las elecciones internas de los partidos políticos...la
competencia de la Justicia Nacional Electoral, siendo un fuero especializado, no
puede interpretarse en forma extensiva, ‘el carácter restrictivo de la jurisdicción
federal que limita su conocimiento a las causas específicamente determinadas en
las leyes que rigen su competencia o en las que concreta y expresamente atribuyen
a sus normas la intervención y conocimiento del fuero federal de excepción...” 19.
Al intervenir la CNE en dichos actuados, sintetizó que “...si bien es cierto que
el art. 12 apartado II inc. A) de la ley 19.108 establece la competencia de los jueces
electorales para conocer en ‘todas las cuestiones relacionadas con los delitos
electorales’, sin distinguir entre elecciones nacionales o partidarias, debe advertirse
que los únicos delitos tipificados como tales son los contemplados en el Capítulo II
del Título VI del Código Electoral Nacional, cuya normativa está exclusivamente
referida a las elecciones nacionales y para nada se ocupa de las que se realizan en
el ámbito interno de los partidos políticos...el artículo 29 de la ley 23.298 no da
tampoco sustento a la pretensión del fiscal, toda vez que la remisión que dicha
norma efectúa al establecer que ‘las elecciones partidarias internas se regirán por la
carta orgánica, subsidiariamente por esta ley y, en lo que sea aplicable, por la
legislación electoral’ no puede considerarse abarcativa de las disposiciones de
orden penal contenidas en el Código Electoral Nacional. Ello por cuanto dicho
artículo establece que es la carta orgánica -ley fundamental del partido (cf. Art. 21)-
la que rige, en primer término, las elecciones partidarias”.
18
CNE, “Juez Federal Dr. Manuel Humberto Blanco s/ denuncia s/ incompetencia”, Expte. Nº 1617/89,
del 20/12/89.
19
Juzg. de 1o. Instancia en lo Electoral, “Rico, Claudio Fabián s/ denuncia - Unión Cívica Radical”
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CNE, “Rico, Claudio Fabián s/ denuncia – Unión Cívica Radical”, Fallo No 2440/98 del 21/7/98.
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En este sentido, se expidió la Cámara Federal de San Martín que expuso que
corresponde a la Justicia Federal en lo Electoral entender en las causas que versen
sobre delitos electorales: “Debe ser el juez federal con competencia electoral ...quien
conozca en las presentes actuaciones donde se investigan conductas delictuosas,
acaecidas en oportunidad de celebrarse el último acto eleccionario nacional, que
impidieron –en una mesa de votación del estado provincial...- el ejercicio del
derecho al voto de una persona, a raíz de que otra habría sufragado en su lugar
mediante la utilización de un documento falso...”.
21
CNac. Apel. en lo Crim. y Correcc. Fed., Sala II, “Partido Frente por la Democracia Avanzada s/
Competencia - Causa 15.571” del 29/6/99.
22
CNac. Apel. en lo Crim. y Correcc. Fed., Sala II, “Moyano, J.C. s/ Inc. De Incomp. Falsificación -
Causa 15.338” del 11/5/99.
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enmarcables en los arts. 137, 138 o 139 del cuerpo legal citado- fueron atribuidos a
la justicia electoral, sin que la circunstancia de que los hechos pudiesen estar
comprendidos en otros tipos penales más severos previstos por el Código Penal
(arts. 292 y 296 del C.P.) -cuestión contemplada por la propia ley de la materia-
determine el necesario apartamiento del magistrado electoral, menos aún en el
presente caso donde la íntima relación entre el hecho denunciado y el comicio que
se estaba desarrollando, pudo haber importado una alteración en la normalidad o
regularidad de las elecciones nacionales (cf. Doctrina de Fallos 180:421; 231:282;
276:488; 289:94; y 311:1387)”23.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
Conforme lo dicho y a esta altura del análisis, podemos esgrimir una segunda
conclusión. La remisión que efectúa la ley 23.298 a las normas del Código Electoral
Nacional no abarca la remisión a los artículos que se refieren a los delitos y faltas
electorales. Ello en virtud de la imposibilidad de aplicar analógicamente figuras
penales a otros supuestos y como consecuencia de la interpretación armónica de las
normas del Código Electoral Nacional, el artículo 33 del CPPN, la ley 19.108 y la
propia ley 23.298.
24
CNE, Montiel, Francisco Santiago y otros s/ denuncian fraude –Impugnan elección”, Expte. N º
3432/2001, fallo Nº 2906/2001 del 6/9/2001.
25
Filipuzzi, Mirta Susana -Juez federal de Viedma con competencia electoral en la provincia de Río
Negro- “La excepcionalidad de la Justicia Federal en la competencia electoral” en la “Revista de la
Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, pág. 135 y ss.
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Otro punto que debemos aclarar es quien debe intervenir como tribunal de
Alzada. En lo que a este punto respecta, y como lo dijéramos anteriormente,
entendemos que resultan competentes las Cámaras Federales de cada jurisdicción,
ello en un todo de acuerdo con lo dispuesto por el art. 146 del Código Electoral
Nacional siempre que se den los demás requisitos para tener configurado un ilícito
electoral.
Lo dicho se ve corroborado, por ejemplo, por el Dr. Eduardo Agrelo que opina
que son competentes las Cámaras Federales de la jurisdicción donde se cometió el
delito. Así pues, destacó que no tiene jurisdicción la Cámara Nacional Electoral
sobre este tipo de cuestiones, remarcando ello surge del propio texto de la ley
19.108, la que al definir el ámbito de competencia de la Cámara Nacional Electoral
no mencionó su intervención en el caso de los delitos electorales. En efecto, sostuvo
que “El artículo 5º, inc. a) de la ley 19.108 modificada por la ley 19.277 y los
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CNE “Integrantes Lista No. 6 - Partido Justicialista s/ Queja, Fallo No. 2571/99 del 28/6/99.
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artículos 44, apartado 2, y 51 del presente código mencionan las cuestiones con
relación a las cuales la Cámara Nacional Electoral tiene competencia. En cuanto a
los delitos electorales, la mencionada Cámara carece de competencia, la que queda
reservada a las Cámaras Federales de la jurisdicción correspondiente” 27.
Cabe citar también a modo de ejemplo, el más reciente caso “Merino, Marcelo
Javier y otros s/ promueve acción de amparo”, Expte. Nº 3617/03, fallo Nº 3102/2003
del 27/03/2003. En dicha ocasión, los actores sostuvieron que fueron objeto de actos
de seguimiento, persecución, intimidación y amedrentamiento, presuntamente,
llevados a cabo por personal uniformado de la Policía Federal Argentina, personal
civil de la Secretaría de Seguridad y la Gendarmería Nacional.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
29
A pesar que la inhabilitación es entendida como una sanción accesoria, en el caso del art. 133 bis
constituye la sanción única.
30
Debería incorporarse a los requisitos para el ingreso a la Administración Pública Nacional la
acreditación del cumplimiento de la obligación de votar ya que, teniendo en cuenta que la multa es de
aplicación imposible, la única consecuencia subsistente es la presente, aunque la misma no requiere
sentencia ya que no constituye una sanción accesoria sino un requisito de designación.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
En todos los casos31 según el texto del artículo 145 “se impondrá como
sanción accesoria (...) la privación de los derechos políticos por el término de 1 a 10
años”. Creemos que el legislador, independientemente de la desproporción
manifiesta de la medida, debe haber tenido en mira solo los delitos porque esta
sanción accesoria parece una enormidad para una falta, mas cuando se trata de un
tramite inapelable.
En primer lugar, vale recordar que la legislación electoral ha fijado una multa
que debe ser satisfecha por el infractor. Sin embargo, el monto está fijado en pesos
argentinos, moneda que ha quedado en desuso desde hace muchos años. Ello
permite concluir que el artículo se halla obviamente desactualizado.
31
“Artículo 145. - Sanción accesoria. Se impondrá como sanción accesoria, a quienes cometen
alguno de los hechos penados por esta ley, la privación de los derechos políticos por el término de
uno a diez años.”
32
Citado por Gregorio Ugarte, en “El sufragio obligatorio y la sanción penal”, Revista de Ciencias
Políticas, Tomo II, Fundador y Director: Dr. Rodolfo Rivarola, año 1911, pág. 813.
33
Saavedra, Heriberto, “Delitos y faltas electorales”, ED 21 de mayo de 2001.
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de servicios públicos que deben cumplir tareas que les imposibilite asistir al comicio
(art. 12).
Sin embargo, entendemos que no todos los que se hallen en las causales del
art. 12 deben justificar la no emisión del sufragio. Por ejemplo, sería más engorroso
que el mayor de setenta años deba hacer los trámites para no ser sancionado que
acercarse a la mesa y votar, por ello, dichas personas deberían haber sido excluidas
expresamente de este artículo a los fines de una mejor técnica legislativa y con un
criterio práctico.
Consideramos, por otra parte, que sólo podrá ser castigado con multa, el que
no logre justificar su voto razonablemente. La sanción de inhabilitación para el
ejercicio de cargos públicos, sólo corresponderá cuando el infractor dolosamente
haya dejado de cumplir con su deber cívico.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
Por su parte, Pedicone de Valls expresa que “De ahí que no baste el carácter
universal del sufragio para considerarlo democrático: ha de ser también libre, igual,
directo y secreto. El voto de todos los ciudadanos debe tener el mismo valor, ser
emitidos sin intermediarios y representar la manifestación de una decisión libre, es
36
CNE, “Becker, Teodoro A. Denuncia inclusión indebida de dos ciudadanos en el Registro Electoral
del Distrito”, 2/10/00.
37
CNE, “De la Vega, Carlos Alberto s/ acción de amparo”, Fallo No. 2534/99 del 21/4/99.
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CNE, “De la Vega, Carlos Alberto s/ acción de amparo”, Fallo No. 2534/99 del 21/4/99.
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Por ello, sería aconsejable que los delitos electorales se tipifiquen para ser
aplicados a todo tipo de acto electoral, incluidos los actos internos partidarios,
especialmente, cuando aquél está dirigido a nominar o designar a las personas que
conducirán nuestro país desde todos los ámbitos institucionales –es decir, desde el
municipio hasta el gobierno nacional-.
A estos efectos deben ordenarse las faltas como aquellas conductas que no
conspiran contra el ejercicio de los derechos políticos u obstaculizan las operaciones
de los órganos electorales y auxiliares para la organización electoral. Asimismo las
cuestiones vinculadas con el financiamiento deben distinguir la violación de
obligaciones sustanciales, que deben calificarse expresamente como delitos, del
incumplimiento de formalidades, las que constituyen faltas.
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se las dictó, salvo lo que dispone el artículo 4º de esta ley. Aclárase que recuperan
su vigencia las normas en vigor al momento de dictarse las que pierden ahora
eficacia”.
Así pues, de un análisis puntual de cada uno de los cánones de la ley 19.945
referidos a los delitos electorales, cabe concluir que sólo los arts. 133, 141, 142 y
144 permanecen vigentes: el primero y el último porque fueron incorporados con
posterioridad a la sanción de la ley 20.509; los artículos 141 y 142 porque son
iguales –o insignificantemente diferentes- en los textos de ambas normas –la ley
20.509 y el texto ordenado del Código Electoral Nacional-. El resto del articulado
presenta divergencias en cuanto a la determinación de la pena o la redacción del
texto41.
41
Ubertone, Fermín Pedro, “El Código Electoral Nacional ¿Un texto ordenado con errores de derecho
penal?, 22 EDLA, pág. 1359 y ss.
42
Saavedra, Heriberto, “Delitos y faltas electorales”, ED 21 de mayo de 2001.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
En este punto, también debe señalarse que las figuras penales deben poder
corroborarse, efectivamente, a los fines de la aplicación de la sanción, ya que de lo
contrario, el tipo penal pasaría a ser una mera enunciación, por ejemplo, el caso de
la venta de bebidas alcohólicas o la reunión de electores-.
Por otro lado, las sanciones que aplica son de distinto carácter y entidad,
incluyendo la suspensión de derechos, por lo que su tratamiento procesal esta
insuficientemente determinado.
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Delitos y Faltas en el Derecho Electoral
En cuanto a las conductas descriptas en los artículos 128, 132, 134,137, 138,
139, 140, 141, 140, 143, y 144, con las adecuaciones a las eventuales
transformaciones que el proceso electoral sufra deben agruparse en cuatro tipos
penales contenidos en el código penal, a saber:
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hacerlo; el que suplantare a otro votante, o votare mas de una vez en la misma
elección o votare sin tener derecho a hacerlo, o quien lo hiciere con documentos
falsos; o el que falseare por cualquier medio el resultado de la votación o el
escrutinio.
Por otro lado sería conveniente incorporar un artículo al Código Penal que
considere funcionario público o autoridad civil competente a los efectos de los
artículos 248, 249, 250, 251 y 252 a las autoridades de mesa los días de
elecciones.
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X.- Conclusiones
Nuestro país transita por este camino en forma interrumpida desde hace poco
más de veinte años. Al principio, fue necesario lograr cierta estabilidad de las
instituciones democráticas. No fue fácil. Intentos de rebeliones militares;
inexperiencia civil y política; actitudes desmedidas y miedo fueron algunos de los
obstáculos que hubo que sortear para encontrar la ruta adecuada. Por eso, en los
primeros tiempos, resultó difícil realizar modificaciones sustanciales en una rama del
derecho –como es la electoral- en la que poco se había incursionado.
Así pues, desde los poderes ejecutivo y legislativo se han efectuado cambios
normativos, por ejemplo, para asegurar la transparencia en el financiamiento de los
partidos; para garantizar una competencia electoral lo más igualitaria posible; para
permitir al electorado advertir las irregularidades que se observen en el padrón y que
pueden derivar en el fraude electoral. Por su parte, el poder judicial se ha esforzado
por hacer cumplir al máximo las normas y hasta ha sido el motor que ha impulsado
algunos de los cambios legislativos sobre todo en materia de financiamiento
partidario.
Todo lo dicho nos conduce a señalar que frente a todos los avances
obtenidos –que sin duda son esenciales para la democracia- no debieran subsistir
concepciones incoherentes con el objetivo participativo del derecho electoral.
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Sin perjuicio de ello, cada incumplimiento a las leyes electorales, por mínimo
que sea, repugna el reclamo popular y produce un menoscabo real o potencial en
las instituciones que intentamos mantener indemnes.
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