(Este texto no ha sido publicado en el diario oficial “El Peruano”, a solicitud del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, ha

sido enviado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, mediante Oficio Nº 097-2017-VIVIENDA/SG, de fecha
13 de enero de 2017.)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA EL REGLAMENTO DE ACONDICIONAMIENTO

TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE

La Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento - MVCS, establece en sus artículos 5 y 6 que este Ministerio
es el órgano rector de las políticas nacionales y sectoriales dentro del ámbito de su
competencia, entre otros, en las materias de urbanismo y desarrollo urbano, que son de
obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno en el marco del proceso de
descentralización, y en todo el territorio nacional y tiene, entre otras competencias
exclusivas, el dictar normas y lineamientos técnicos para la adecuada ejecución y
supervisión de las políticas nacionales y sectoriales así como la gestión de los recursos
del sector.

El numeral 2 del artículo 10 de la citada Ley señala las funciones compartidas del MVCS,
normar, aprobar, efectuar y supervisar las políticas nacionales sobre ordenamiento y
desarrollo urbanístico, habilitación urbana y edificaciones, uso y ocupación del suelo
urbano y urbanizable, en el ámbito de su competencia, en concordancia con las leyes
orgánicas de los gobiernos regionales y de municipalidades.

El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano vigente, aprobado

mediante Decreto Supremo Nº 004-2011-VIVIENDA, establece el marco normativo para
los procedimientos técnicos que deben seguir las municipalidades a nivel nacional, en el
ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión del suelo,
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y rural.

De acuerdo al artículo 4 de la Ley N° 30156, el MVCS tiene por finalidad normar y

promover el ordenamiento, mejoramiento, protección e integración de los centros
poblados, urbanos y rurales, como sistema sostenible en el territorio nacional, por lo que
a través de la Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo –
DGPRVU, ha efectuado el diagnóstico normativo determinando que uno de los retos que
enfrenta, es la aprobación de normas que permitan crear ciudades sostenibles y
competitivas.

Al respecto, la revista especializada América Economía ha elaborado el Ranking de las

Mejores Ciudades para hacer Negocios en América Latina, el cual permite medir la
competitividad internacional de las ciudades latinoamericanas; en dicho ranking se miden
aspectos como dinamismo económico (captación de inversiones, estabilidad económica);
servicios a empresas (costo de instalación de negocios, telefonía, internet,
institucionalidad); infraestructura y conectividad física (movilidad interna y externa), entre
otros indicadores de desarrollo urbano.

De acuerdo al Ranking mencionado, en el año 2005, Lima era la única ciudad peruana
que estaba considerada y se encontraba ubicada en el puesto 27, entre un total de 40
ciudades de América Latina. En el año 2014, de 50 ciudades calificadas, Lima subió al
número 9, la ciudad de Arequipa se ubicó en el puesto 30 y Trujillo, en el puesto 43; es
decir que Lima mejoró sus condiciones de competitividad y dos ciudades más lograron
posicionarse a nivel internacional.

Sin embargo, en nuestro país tenemos otras ciudades que debido a su tamaño y a su
dinámica económica también se configuran como futuras metrópolis regionales: Piura en
la costa norte; Iquitos y Pucallpa en la selva norte y centro, respectivamente; Huancayo,
en la sierra central y, Cusco en la sierra sur; ciudades que no se encuentran posicionadas

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a nivel internacional, por lo que constituye un reto para el Estado la generación de
ciudades competitivas y sostenibles.

En este sentido, la falta de ciudades competitivas y sostenibles es consecuencia de la

falta de planificación de las ciudades, toda vez que de acuerdo a la información
proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI, a través del
Registro Nacional de Municipalidades - RENAMU, sólo el 40% de las 195
municipalidades provinciales y el 22% de las 1,639 municipalidades distritales cuentan
con un Plan de Desarrollo Urbano.

Para atender esta problemática es necesario realizar dos acciones concurrentes:

- Promover la organización de las ciudades bajo una visión sistémica, que facilite el
fortalecimiento de las funciones planificadoras de los diferentes niveles de gobierno,
con el fin de generar sinergias en las inversiones urbanas para el desarrollo.

- Facilitar la elaboración y ejecución de los Planes de Desarrollo Urbano, vinculándolos

a los Planes de Desarrollo Concertado y al Sistema Nacional de Inversión Pública -
SNIP.

Entre otros problemas que afronta el Perú está la concentración de la población en pocas
ciudades del país y la dispersión de la población en el área rural. El Perú cuenta con
80,976 centros poblados dispersos con menos de 150 habitantes en cada uno de ellos,
debido a la variada geografía que presenta el territorio y a la escasez de infraestructura
de servicios y de equipamiento social, lo cual hace difícil su accesibilidad y muy onerosa
la atención por parte del Estado.

En consecuencia, es necesario que estos centros poblados se inserten en una

organización jerárquica estructurada en unidades espaciales de planificación territorial, de
acuerdo al ámbito de influencia geoeconómica de cada centro poblado, localizando sus
centros de referencia para focalizar y priorizar las inversiones para el desarrollo, por lo
que se propone la aplicación del Sistema Nacional de Centros Poblados - SINCEP, a
centros poblados urbanos y rurales.

Al respecto, la propuesta del SINCEP tiene como antecedente al Sistema Urbano

Nacional, contenido en el estudio denominado Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1974 -
1990, realizado por la Dirección de Planeamiento Urbano de la Dirección General de
Desarrollo Urbano del entonces Ministerio de Vivienda y Construcción, aprobado por
Resolución Suprema N° 144-75/VC-1100, de fecha 11 de junio de 1975. Posteriormente,
mediante Decreto Supremo N° 018-2006-VIVIENDA, se aprobó el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano, “PERÚ: Territorio para Todos”, Lineamientos de Política 2006 - 2015,
el cual contiene el Sistema Urbano Nacional.

Asimismo, la propuesta del SINCEP conlleva a sustituir al Sistema Urbano Nacional, por
lo que se propone derogar al Sistema Urbano Nacional contenido en el citado Plan
Nacional de Desarrollo Urbano, “PERÚ: Territorio para Todos”, Lineamientos de Política
2006 - 2015.

Conforme a lo expuesto, para lograr el objetivo de ciudades sostenibles, competitivas y

de una planificación estratégica, a través de la ocupación y uso racional del suelo urbano,
se propone en el proyecto del Reglamento que la organización físico espacial del
SINCEP sea la base de la planificación urbana sostenible, con la finalidad de fortalecer la
integración espacial, socio - económica y administrativa del territorio nacional,
organizando a los centros poblados en categorías tales como Metrópoli Nacional,
Metrópoli Regional, Ciudad Mayor Principal, Ciudad Mayor, Intermedia y Menor, entre
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otras. Asimismo, propone nuevas modalidades de planeamiento urbano y de gestión del
suelo, y por lo tanto de generación de suelo urbano.

De otro lado, se estima que 6,542 hectáreas de suelo urbano por cada año se necesitan
para satisfacer la demanda de vivienda, industria, comercio e incluso de espacios
públicos. La escasa planificación urbana de las ciudades del país ha contribuido a la
escasez de suelo urbano y por lo tanto a su encarecimiento.

Para incrementar el número de metros cuadrados de suelo urbano, se requiere facilitar y

diversificar los instrumentos de gestión del suelo que permitan lograr la generación de
suelo urbano, no solo en áreas urbanizables o de expansión urbana, sino en áreas
urbanas vacantes o subutilizadas.

En este sentido, el MVCS, a través de la DGPRVU, formula una propuesta integral, a fin
de dar mayor claridad y especificidad a los instrumentos de planificación urbana como
son el Plan de Acondicionamiento Territorial y los Planes de Desarrollo Urbano, dentro de
los cuales está el Plan de Desarrollo Metropolitano - PDM para la Metrópoli Nacional y
ciudades o conglomerados urbanos, considerados Metrópolis Regionales, el Plan de
Desarrollo Urbano - PDU para las ciudades o conglomerados urbanos cuya población es
mayor a los 5,000 habitantes, el Esquema de Ordenamiento Urbano - EU para centros
poblados hasta cinco mil (5,000) habitantes, el Plan Específico - PE para los sectores
urbanos y el Planeamiento Integral - PI para predios rústicos; suprimiendo el Plan Urbano
Distrital que estuvo previsto en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2011-VIVIENDA, debido a
que su contenido se encuentra incluido en el Plan de Desarrollo Urbano ante la
necesidad de establecer una coherencia táctica y metodológica en la gestión de la
ciudad. Además, es necesario considerar que las Municipalidades Distritales tienen
iniciativa en la elaboración de sus Planes de Desarrollo Urbano por lo cual los contenidos
del Plan Urbano Distrital siempre se han incorporado en el Plan de Desarrollo Urbano.

Asimismo, incorpora nuevos instrumentos de gestión urbana sostenible, que permite la

inclusión y diferenciación del suelo, subsuelo y sobresuelo, de acuerdo a la conformación
vertical del componente físico espacial, el cual parte de la premisa de su regulación
desde el punto de vista del Derecho Urbanístico, considerando que este derecho regula
las relaciones del Estado con los particulares para fines de actuaciones e intervenciones
urbanísticas, tal como se aprecia en el siguiente gráfico.

GRÁFICO 1

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Además, el Proyecto de Reglamento propone nuevas modalidades para la gestión del
suelo urbano, y por lo tanto de generación de suelo urbano teniendo en cuenta la
conformación horizontal del componente físico - espacial del desarrollo urbano sostenible,
de acuerdo al siguiente gráfico:

GRÁFICO 2

Del mismo modo, se incorporan como Instrumentos de Financiamiento Urbano, los

siguientes:

- Los Derechos Adicionales de Edificación Transferibles - DAET, instrumento que

consiste en el traslado del potencial derecho de edificación del sobresuelo urbano de
un predio ubicado en una Zona Generadora, a otro predio ubicado en una Zona
Receptora, el cual puede ser propio o de terceros, sin pérdida total del derecho de
propiedad del suelo y subsuelo urbano en los que se asienta el predio emisor.

Los objetivos de los DAET son proteger y conservar las zonas monumentales y
centros históricos, preservar las áreas agrícolas, preservar o implementar áreas para
la creación o ampliación de espacios públicos o para la construcción o ampliación de
vías en el área urbana de las ciudades, promover el desarrollo urbanístico en el
sistema vial primario o metropolitano o en zonas identificadas en los Planes de
Desarrollo Urbano y promover la aplicación del Código Técnico de Construcción
Sostenible, conforme se aprecia en los gráficos siguientes:

GRÁFICO 3

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 GRÁFICO 4

GRÁFICO 5

El proyecto de norma reglamentaria también prevé la Bonificación de Altura por

Construcción Sostenible y el Bono de Zonificación Inclusiva, instrumentos de
financiamiento urbano que a manera de incentivos estratégicos de sostenibilidad
permiten reducir la segregación espacial.

Respecto del sobresuelo, se ha incorporado la obligación de incluir en la zonificación de

los PDU, la información correspondiente a las superficies limitadoras de obstáculos, de
conformidad a lo señalado en la Ley N° 27261, Ley de Aeronáutica Civil del Perú, para lo
cual las Municipalidades Provinciales tienen que incorporarlas en forma progresiva en los
Planos de Zonificación que están contenidos en el PDU y que a su vez deben contar con
la opinión favorable de la Dirección General de Aeronáutica Civil del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones - MTC, en lo correspondiente a las áreas cubiertas por la
proyección de las superficies limitadoras de obstáculos de los aeródromos y aeropuertos
del país.

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Asimismo, dispone que las alturas que sobrepasan las superficies de ascenso en el
despegue y la aproximación, requiere de la opinión favorable de la Dirección General de
Aeronáutica Civil del MTC, sustentada en un Estudio de Riesgo de la Seguridad
Operacional que debe presentar la Municipalidad correspondiente para la evaluación, a
fin de no comprometer la seguridad ni afectar la regularidad de las operaciones aéreas.

Se propone además que la denominación de la propuesta normativa sea Reglamento de

Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible - RATDUS, lo cual
responde al interés del Estado por generar ciudades sostenibles.

Cabe señalar que con Resolución Ministerial Nº 125-2016-VIVIENDA, el presente

proyecto se publicó en el Diario Oficial El Peruano y en el portal institucional del MVCS
por un plazo de treinta (30) días, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14
del Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de
Proyectos Normativos y difusión de Normas Legales de Carácter General, aprobado por
el Decreto Supremo N° 001-2009-JUS.

La propuesta normativa se enmarca dentro de los dispositivos legales que regulan la

política pública del desarrollo urbano en nuestro país, tales como:

- La Trigésimo Cuarta Política de Estado del Acuerdo Nacional: Ordenamiento y gestión

territorial, el “Estado se compromete a impulsar un proceso estratégico, integrado,
eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo
humano en todo el territorio nacional, en un ambiente de paz. Para estos efectos
entendemos el territorio como el espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el
dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre y en el que se desarrollan
relaciones sociales, económicas, políticas y culturales entre las personas y el entorno
natural, en un marco legal e institucional; y en el que convergen los intereses,
identidades y culturas de las poblaciones.”

- El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021,

establece como Objetivo Nacional 5, el generar el desarrollo descentralizado de la
infraestructura productiva y social, a fin de lograr una ocupación equilibrada del
territorio y la competitividad de las actividades productivas regionales. Con tal
propósito, se establecen espacios transversales de planificación macro regional del
norte, centro y sur, así como de las vías longitudinales de la costa, sierra y selva, de
forma que sustenten la adecuada distribución y ocupación poblacional del territorio
cautelando las fronteras, y la integración interna del mar jurisdiccional, para lo cual se
debe impulsar la conformación de un sistema de ciudades intermedias con capaci-
dades de retención de la población, asegurando la provisión adecuada de los servicios
básicos y el desarrollo diversificado de las actividades económicas, especialmente las
manufactureras, el turismo y los servicios, teniendo como prioridad la dispersión
poblacional.

- La Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento (MVCS), establece en su artículo 4 como finalidad del
Sector, normar y promover el ordenamiento, mejoramiento, protección e integración de
los centros poblados, urbanos y rurales, como sistema sostenible en el territorio
nacional y promover el desarrollo del mercado inmobiliario, la inversión en
infraestructura y equipamiento en los centros poblados.

Del mismo modo, la citada ley dispone la competencia del MVCS en materia de
urbanismo y desarrollo urbano, señalando que es el órgano rector de las políticas
nacionales y sectoriales en las materias de su competencia, es decir, para diseñar,
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 normar y ejecutar la política nacional de urbanismo y desarrollo urbano, así como
ejercer las competencias compartidas con los gobiernos regionales y locales, en
dichas materia, esto en concordancia con lo establecido en el numeral 8 del artículo
118 de la Constitución Política del Perú y el artículo 11 de la Ley Nº 29158, Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo.

LEGISLACIÓN COMPARADA

Entre las legislaciones comparadas se ha revisado y analizado “El Estatuto de la Ciudad

(2001)”, aprobado por Ley Nº 10257, correspondiente a la Legislación Brasileña; la Ley
de Desarrollo Territorial (1997), aprobada por la Ley N° 388, y la Ley de Ordenamiento
Territorial (2011), aprobada por Ley N° 1454. Estas dos últimas corresponden a la
legislación colombiana.

En la Legislación Europea, se tiene como referente a España, mediante la Ley del Suelo,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, estableciendo que el urbanismo debe
responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto del
crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente.

En la misma línea, la Unión Europea presenta la Estrategia Territorial Europea y en la

más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio
Ambiente Urbano, propone un modelo de ciudad compacta en los que se advierte de los
graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada, como son: Impacto
ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costos
energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los
servicios públicos.

ANÁLISIS COSTO BENEFICIO

La implementación de la propuesta normativa no generará costos adicionales al Tesoro

Público; por el contrario, optimizará la legislación nacional en materia urbanística,
beneficiando a todos los actores de la planificación urbana y de la gestión del desarrollo
urbano en los tres niveles de gobierno y principalmente a la población.

Asimismo, en la dinámica inmobiliaria producirá un impacto positivo, promoviendo

procesos ordenados de urbanización a través de las modificaciones relacionadas a los
instrumentos de planificación urbana, favoreciendo a su vez al sector construcción; en
consecuencia, su aplicación permitirá que nuestro país alcance un desarrollo en
infraestructura urbana y rural, a través de la promoción de la inversión privada y público
privada y de la ocupación racional y uso planificado del territorio.

ANÁLISIS DE IMPACTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA

EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL

El proyecto de Decreto Supremo aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial

y Desarrollo Urbano Sostenible, articulando la actividad y gestión urbanística con la
legislación actual y la política económica de dinamización e impulso de la inversión
privada en edificación y la inversión público privada en infraestructura urbana y servicios
públicos, asimismo deroga el Decreto Supremo Nº 004-2011-VIVIENDA, que aprueba el
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, así como el literal b.
del numeral 1.1 del Capítulo I denominado “Sistema Urbano Nacional” del Plan Nacional
de Desarrollo Urbano, “PERÚ: Territorio para Todos”, Lineamientos de Política 2006 -
2015, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2006-VIVIENDA.

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