González, Fernando (2016).

"Políticas públicas para la agricultura familiar en Buenos Aires

(Argentina)". En Agraria. Revista do Laboratório de Geografia Agrária, Nº 22. Faculta de
de Filosofía, Letras e Ciencias Humanas, Universidade de São Paulo. San Pablo. En prensa.

Políticas públicas para la agricultura familiar en Buenos Aires

(Argentina)1
Fernando González
Programa de Estudios Regionales y Territoriales.
Instituto de Geografía "Romualdo Ardissone"(UBA).
Centro de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)
Correo electrónico: gonzalezjosefer@gmail.com
Resumen
La reciente implementación de políticas para la ‘agricultura familiar’ ha
traído múltiples debates. En primer lugar sobre los contenidos y características
de esta ‘nueva’ categoría, también sobre el rol que la sociedad le asigna al
sector. Tomando algunas de esas discusiones, en este artículo analizamos
aspectos vinculados con la producción social del territorio. Lo haremos desde la
perspectiva de la geografía crítica que lo analiza sumergido en diferentes
relaciones de poder (económicas, políticas).
Para ello nos centraremos en el proceso de institucionalización y en los
lineamientos generales para implementar políticas a nivel local. Prestamos
atención aquí a los mecanismos de generación de ‘consensos’ y a las formas de
‘inclusión’ de la agricultura familiar. Con ellos se construyen y se legitiman las
relaciones de poder, se expresan las territorialidades y se transforma el
territorio. Nuestra referencia empírica es el conjunto de las políticas públicas
implementadas en la Provincia de Buenos Aires (Argentina) y particularmente los
municipios de Benito Juárez y de Coronel Suarez, donde hemos realizado una
investigación de tipo cualitativa, basada en trabajo de campo.
Palabras claves: agricultura familiar; políticas públicas; territorio; poder; Buenos Aires.

Políticas públicas para a agricultura familiar no Buenos Aires

(Argentina)

                                                            
1
Este artículo se enmarca en la tesis doctoral “Políticas para la Agricultura Familiar.
Transformaciones Territoriales en el Sudoeste Bonaerense” del Programa de Doctorado de la
Facultad de Filosofía y Letras (Área: Geografía) de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Para
su confección se contó con financiamientos de la UBA (UBACyT 2011-2014, F154) y la Agencia
Nacional de Promoción Científica y Técnica (PICT 2011-0836) bajo dirección de Mabel Manzanal.
 Resumo
A recente implementação de políticas para a 'agricultura familiar' trouxe
muitos debates. Primeiro sobre os conteúdos e características desta 'nova'
categoria, também sobre o papel que a sociedade atribui ao setor. Tomando
algumas dessas discussões, neste artigo, analisamos aspectos relacionados à
produção social do território. Vamos fazê-lo a partir da perspectiva da geografia
crítica que o analisa submerso em diferentes relações de poder (econômico,
político).
Para fazer isso, vamos nos concentrar no processo de institucionalização e
nas orientações gerais para a execução das políticas a nível local. Prestemos
atenção aqui para os mecanismos de geração de "consenso" e formas de
"inclusão" da agricultura familiar. Com elas são construídas e legitimadas as
relações de poder, as territorialidades são expressas e se muda o território.
Nossa referência empírica é o conjunto das políticas públicas implementadas no
estado de Buenos Aires (Argentina) e, particularmente, nos municípios de Benito
Juárez e Coronel Suarez, onde fizemos uma pesquisa de tipo qualitativo com
base no trabalho de campo.
Palavras chaves: agricultura familiar, políticas públicas; territorio; poder; Buenos
Aires.

Public policies for the family farming in Buenos Aires (Argentina)

Abstract
The recent implementation of policies for the 'family farming' has brought
many debates. Firstly, on the contents and characteristics of this 'new' category,
and the role that society assigns to the sector. Taking some of these arguments,
in this article we analyze aspects related to the social production of the territory.
We will do so from the perspective of critical geography that analyzes it
immersed in different power relations (economic, political).
In order to deepen those discussions, this paper will focus on the
institutionalization process and the general guidelines for implementing policies
at the local level. Special attention will be devoted to the mechanisms of
generation of 'consensus' and forms of 'inclusion' of the family farming. With
them are built and legitimated power relations, territorialities are expressed and
the territory is transformed. Our empirical reference is the set of public policies
implemented in the Province of Buenos Aires (Argentina) and particularly the
municipalities of Benito Juárez and Coronel Suarez, where we have made a
qualitative type research based on fieldwork.
Key Words: family farming; public policies; territory; power; Buenos Aires.

Introducción
En la última década, varios países de la región comenzaron a debatir,
proponer e implementar políticas públicas para un “nuevo” sujeto político: la
agricultura familiar (AF). Si bien existían antecedentes, en cada país el
tratamiento y las denominaciones que se le daban variaban de acuerdo a sus
particularidades. En cambio, a partir de la puesta en marcha de la Reunión
Especializada de la Agricultura Familiar (REAF) del Mercosur, en varios países se
comienza a utilizar la categoría "agricultura familiar” para definir al sector. La
misma FAO intenta valorizarlo al sostener que “la AF es un sector clave para
lograr la erradicación del hambre y el cambio hacia sistemas agrícolas
sostenibles en América Latina” (Salcedo y Guzmán, 2014, p. 4). Ello da lugar a
un proceso de institucionalización del sector, antes ignorado y/o marginado de
las políticas públicas.
En Argentina (a diferencia de Brasil) el proceso de institucionalización de
la AF fue relativamente tardío y adquiere mayor envergadura luego del luego del
conflicto con los sectores agrarios capitalizados durante el año 2008 (Manzanal y
González, 2010; Gisclard et al, 2015). A partir de ese año se sucedieron
normativas que dan lugar a instituciones para desarrollar políticas para la AF.
Así, recién a fines de 2014 se sanciona una ley conocida como “Ley Nacional de
AF”. En este trabajo proponemos una reflexión sobre la implementación de esa
política pública, a la luz de dos casos en la Provincia de Buenos Aires
(Argentina).
Comenzaremos con un pequeño recorrido de algunos elementos teóricos
que guían nuestro trabajo. Seguidamente creemos necesario sintetizar algunos
momentos del proceso histórico repasando antecedentes de políticas públicas
para el sector. Comenzamos por la trayectoria de los programas de desarrollo
rural (PDR) desde fines de los años 80 y comienzos de los 90. En segundo turno,
expondremos como fue la emergencia de la “cuestión” (Oszlak y O’Donell, 1995)
que nos ocupa. Específicamente trabajaremos la aparición de la Reunión
Especializada de Agricultura Familiar (REAF) en el Mercosur, continuando con la
institucionalización que se realizó a partir de 2008, y terminando con las
implicaciones de la Ley Nacional de AF. En tercer lugar, analizaremos las
mediaciones estatales para la Provincia de Buenos Aires. Por último
desarrollaremos el análisis de los casos seleccionados. En el caso de Benito
Juárez, se trata del impacto de las nuevas políticas públicas sobre una antigua
política de compra pública de alimentos para el abastecimiento local (Abasto
Municipal). En cambio en Coronel Suarez, es una iniciativa directamente
vinculada a la implementación de dichas políticas (Frigorífico y Usina Láctea
Municipal).
Durante el desarrollo del trabajo reflexionaremos sobre las
transformaciones territoriales que estas políticas habilitan o impiden. Para ello
entendemos al territorio desde la perspectiva que plantea que es la dimensión
espacial de las relaciones de poder o la dimensión política del espacio (Raffestin,
1983; Haesbaert, 2006; Manzanal, 2007). En torno a estas políticas los diversos
actores desarrollan acciones tendientes a construir una hegemonía favorable a
sus intereses (en diferentes niveles). De esta manera pretendemos realizar un
aporte interdisciplinario al estado del arte sobre los estudios agrarios,
territoriales y al campo de análisis de políticas públicas.

Elementos teóricos del análisis

Consideramos a las políticas públicas como el “conjunto de acciones

y omisiones que manifiestan una (…) intervención [de las instituciones

estatales] en relación con una cuestión que concita la atención, interés o

movilización de otros actores” (Oszlak y O’ Donnel, 1995, p. 112 el

agregado es nuestro). De acuerdo con Oscar Oszlak y Guillermo O'Donnell

sólo algunas demandas sociales son incorporadas a la agenda de

problemas socialmente vigentes (Oszlak y O'Donnell, 1982, p. 110). Pero

no son internalizadas como ellas son formuladas, sino que son procesadas.

“Lo que queda de estas ‘demandas’ es parcialmente considerado e incluido

dentro de la formación hegemónica” (Balsa, 2006, p 27).

En muchas ocasiones, este proceso es una ‘revolución pasiva’ -como

lo consideraría Antonio Gramsci-, donde se lleva a cabo “un proceso de

transformación ‘desde lo alto’ en el que se recupera una parte de las

demandas ‘de abajo’, pero quitándoles toda iniciativa política autónoma.

(…) lo cual genera consenso, sin dar poder político” (Id.).2 Esto es central

para la construcción de hegemonía, entendiéndola como aquel momento

en que un grupo decide “crear las condiciones favorables para la máxima

expansión del mismo grupo” pero presentado como “la fuerza motriz de

una expansión universal, de un desarrollo de todas las energías

‘nacionales’” (Gramsci, 1980: 58).

Un aspecto central de este proceso es la construcción de categorías

que refieren a la identidad de los actores y que como tal son orientadoras

de su acción. Tal es el caso de la categoría “agricultura familiar” construida

como parte de “la institucionalización de un sistema de reglas destinadas a

asegurar la hegemonía de un orden consagrado o en busca de

consagración”, buscando reducir la disonancia entre las diferentes visiones

                                                            
2
Gramsci (1986, p. 129) explica que la revolución pasiva “tiene el fin de crear un movimiento
ideológico (…) de restauración-revolución, en el que las exigencias que hallaron en Francia una
expresión jacobino-napoleónica fueron satisfechas en pequeñas dosis, legalmente,
reformistamente, y se consiguió así salvar la posición política y económica de las viejas clases
feudales, evitar la reforma agraria y especialmente evitar que las masas populares atravesaran
un periodo de experiencias políticas como las que vivieron en Francia en los años del
jacobinismo”.
de mundo (Neves, 2008, p. 10) en torno a las ‘formas de hacer agricultura’.

Para ello se realizan esfuerzos políticos, donde buscan “reconocer

efusivamente la racionalidad económica y social de la pequeña producción

agrícola y la capacidad de adaptación de los agentes productivos a las

nuevas pautas de conducta ética-económica” (Neves, 2007: 231) e

incorporar así a este sector al desarrollo hegemónico.

Con esta perspectiva analizamos cómo fue dándose el surgimiento

de las políticas para la agricultura familiar en la Argentina, y como ha ido

llegando a ser parte del ‘sentido común’ o de una visión de mundo

compartido por múltiples y diversos actores sociales.

Antecedentes
El término “agricultor familiar” adquirió en Argentina un uso amplio y
difundido en la última década, pero se puede rastrear sus antecedentes en las
discusiones académicas existentes desde los años 70 sobre los sujetos agrarios.
También en la puesta en marcha de los denominados “Programas de Desarrollo
Rural” desde fines de 1980 y principios de 1990. Revisando algunas trayectorias
podemos mostrar que la relación entre trabajo familiar y explotación
agropecuaria ya tenía una fuerte presencia tanto en la producción académica
como en la política pública.
En la región, varios investigadores han referido a la agricultura familiar
como síntesis de agriculturas no empresariales. Diego Piñeiro señalaba, para
Uruguay, que pequeño productor, agricultor familiar y campesinos refieren a un
mismo sujeto social, con gradientes de capitalización (Piñeiro, 1985). Para el
caso brasilero Delma P. Neves apunta que hasta 1984 “no hay referencia al uso
del término agricultura familiar” en la bibliografía especializada en ese país
(Neves, 2007). Fue recién en 1990 que se abandona la noción de pequeño
productor y emerge la de ‘agricultura familiar’ (Medeiros, 2010, p. 141).3
En Argentina en 1975 (nombres) Archetti y Stolen (1975) intentaban
mostrar la variada composición de las explotaciones familiares. Proponían hablar
de farmers, para diferenciar entre campesinos y productores que utilizando
mano de obra familiar, acumulan capital.4 Campesino y/o minifundista serían
aquí los “que utilizando predominantemente la mano de obra familiar se
distinguen de otros productores familiares por la ausencia de una acumulación
sistemática de capital” (Manzanal, 1993, p. 23). En la década del 80 del siglo
pasado aparecerán múltiples trabajos en los que ya se utilizaban
denominaciones cercanas a agricultura familiar (Barsky, 1987; Forni y Tort,
1984). Sin embargo, desde las políticas públicas el término es tomado con
mucha posterioridad a estos planteos.
En el terreno de las políticas, como bien marca Manzanal (2009), el centro
de atención de los primeros planes era atender la ‘pobreza rural’. Lombardo y
Tort (1998, p. 6) mencionan al Programa Nacional Agropecuario (PRONAGRO)
como la primera política nacional para el sector, a la que le siguieron los planes
focalizados para la pobreza rural.
Prestando atención a las denominaciones utilizadas por esas políticas para
designar sus beneficiarios, vemos que la denominación “agricultura familiar” es
tardía. Los primero de ellos hablaban de pequeños productores y luego
minifundistas.5
En los años 90 y con la emergencia del proyecto económico neoliberal,
surgieron incluso más políticas y enfoques -contrapuestos y/o superpuestos-
para atender al sector. Surge “Mujer Campesina” (Basco, Alvarez, et al, 1992),
que utiliza “campesinado” como concepto. En 1990 se lanza ProHuerta como “un
programa dirigido a mejorar la situación alimentaria de la población pobre rural
                                                            
3
En el primer congreso (1990) de los trabajadores rurales de la Central Única de Trabajadores
de Brasil se utilizó por primera vez al expresión como rescata Medeiros, Mielitz Netto y otros
investigadores (2010).
4
En 1974 también se realiza un seminario sobre “La explotación agrícola familiar en la
Argentina” en la Universidad Nacional de Tucumán (Schiavoni, 2010, p. 43).
5
En 1984 se lanza el “Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores
Agropecuarios del Noreste Argentino" (PPNEA) y también el "Programa de Apoyo a Pequeños
Productores del Noreste Argentino" (PNOA). En 1987 la “Unidad Minifundio” en el Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA).
a través la autoproducción de alimentos” (PROINDER, 2006, p. 6). Luego el
Programa Social Agropecuario (PSA) buscaba “incrementar los ingresos de los
productores minifundistas y promover su participación organizada” (Manzanal,
2000, p. 19). Este programa se transformó luego en la columna vertebral de la
nueva institucionalidad para la agricultura familiar.6 En todos estos programas,
las alusiones a agricultores familiares eran poco corrientes. Generalmente los
destinatarios eran concebidos como minifundista, campesino, pequeño productor
y/o pobre rural.
Fue a principios de los años 2000 que comenzaron a aparecer menciones
a la “agricultura familiar” como beneficiaria de políticas públicas. En 2003 se
lanza el ‘ProFam’, dirigido a “productores familiares dispuestos a superar
problemas comunes”. También se lanza ese mismo año el “Programa Federal de
Apoyo al Desarrollo Rural (ProFeDeR) dirigido a familias y empresas productoras
para que mejoren los sistemas socio-productivos locales, la seguridad
alimentaria. Pero la categoría AF es utilizada de manera indistinta para
diferentes tipos de productores.
Entonces ¿cuál es la novedad de la categoría?: ¿Qué factores hicieron
posibles la emergencia de la AF, su redefinición y posterior institucionalización?
¿Qué procesos políticos se dieron para que actores sociales concebidos al
margen del desarrollo económico -destinados por lo tanto, a ser objeto de
asistencia social- sean ahora “objeto de interés público por su contribución a la
seguridad y soberanía alimentaria7”?. Responder esas preguntas es necesario
para comprender el proceso de implementación de estas políticas.

Emergencia de la “cuestión”
Sostenemos que la irrupción de la AF en la agenda de las políticas
públicas fue posible debido a la confluencia de dos procesos: la inserción de la
                                                            
6
Otros programas para el sector fueron el “Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del
Noreste Argentino” (PRODERNEA), y su correspondiente “Proyecto de Desarrollo Rural de las
Provincias del Noreste Argentino” (PRODERNOA). Ambos dirigidos a productores con “recursos
suficientes para permitir la subsistencia de la familia a partir del ingreso predial y que, con el
apoyo adecuado, producirían excedentes que pueden ser reinvertidos” (SAGPyA, 1999). Por otro
lado se crea el Proyecto Iniciativas Rurales (PROINDER) a mediados de 1998. Su objetivo era
“mejorar las condiciones de vida de 40.000 familias rurales pobres de pequeños productores y
trabajadores transitorios agropecuarios” (PROINDER, 2006, p. 3).
7
Así lo define la ley de “Reparación Historia de la Agricultura Familiar para la construcción de la
nueva ruralidad en la argentina” (Ley Nº 27.118).
AF en la agenda común del MERCOSUR (Reunión Especializada de Agricultura
Familiar -REAF-) y la crisis de coyuntura del año 2008 (conflicto con “el campo”).
La REAF rompe con la visión de una agricultura homogénea a nivel
regional. Una visión que solo tenía en cuenta al sector “que se consideraba
central para la inserción de nuestros países en el mundo: la agricultura a gran
escala, concentrada y latifundista” (González L., 2013, p. 7-8). Busca insertar
proceso de integración político-económico al sector más perjudicado de la
agricultura regional. Laudemir Muller (del Ministerio de Desarrollo Agrario -MDA-
de Brasil) definió que no había “una integración verdadera si la gran mayoría de
los agricultores y agricultoras familiares estaban excluidos” de las discusiones
del bloque regional (REAF, 2006, p. 33).
Para cambiar esa situación dos factores fueron claves. En primer lugar, la
actuación del gobierno de Brasil en el bloque regional, y en segundo lugar, el rol
de algunas organizaciones gremiales de productores familiares. Especialmente
las reunidas en su momento en Coordinadora de Organizaciones de la
Producción Familiar del MERCOSUR (CoProFaM).
Decimos que Brasil juega un rol crucial en este proceso al ser el primer
país en institucionalizar el sector. En 1990 emerge la AF como un sujeto político
(Medeiros, 2010, p. 141). En 1995 se crea el Programa Nacional de
Fortalecimiento de la AF (ProNAF), y en 2000 se crea el MDA, ligado
específicamente al sector.8 Es también el primer país en poner en marcha
programas de compra pública para la producción de la AF. Con el Programa
Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) en 1996 se inauguran políticas por las
cuales “las materias primas y los alimentos producidos y comercializados en la
región tendrían prioridad, como forma de incentivar la producción local”
(Panzutti y Monteiro, 2014, p. 136). Luego con el Programa de Adquisición de
Alimentos (PAA) en 2003 se continuaría ese camino ampliando sus posibilidades

                                                            
8
Carlos Mielitz Netto (2010) toma nota de la convivencia contradictoria de dos ministerios: “El
MAPA se preocuparía más del denominado agronegocio (…). Al MDA le cabería una atención
mayor en la realización de la reforma agraria, (…) y el desarrollo de programas de apoyo y
fomento a la agricultura familiar (Ibíd., p. 63).
más allá de la alimentación escolar9. Estas experiencias buscan ser emuladas en
la región y son impulsadas por la REAF desde sus inicios.
En segundo lugar, la aparición de REAF se debe también al rol de algunas
organizaciones gremiales (Manzanal y González, 2010; Mielitz, 2010). Estas
organizaciones, reunidas en CoProFaM, solicitan en 2003 la creación de un grupo
ad hoc especializado “con participación de representantes de los gobiernos y de
la CoProFaM, que (…) proponga una agenda para la política diferencial sobre la
agricultura familiar al Consejo Mercado Común” (CoProFaM, 2003, p. 3).10
Fruto de este accionar la REAF se pone en marcha y adopta algunas
orientaciones. Consideramos centrales: i) las (in)definiciones sobre la categoría
AF; ii) la puesta en marcha de los Registros Voluntarios de la AF (ReNAF) y de
otras instituciones, iii) y las definiciones sobre políticas públicas a adoptar por
los países del bloque.
Respecto al primero de los ítems, una de las ‘directrices’ aprobadas en las
primeras reuniones de la REAF (2004) establece “que el término ‘agricultura
familiar’ y ‘agricultura campesina’ podrán ser utilizados de acuerdo con la
conveniencia de cada Estado Parte” (REAF, 2004). De esta manera, comienza un
uso ambiguo que luego es utilizada en las diferentes instituciones y normativas
de los países que participan de la REAF.
Con esos criterios, se ponen en marcha en diferentes países, los Registros
Voluntarios de la AF (ReNAF) y se crean diferentes instituciones en Argentina y
Uruguay. Ello es tomado como “ejemplo del ingreso de la agricultura familiar en
la agenda política de los países del Mercosur” (REAF, 2010, p. 43).
En cuanto a las políticas impulsadas desde esta institución regional una de
ellas es en sí mismo la institucionalización del sector. Pero en base a cada
problemática detectada, los ‘Grupos Temáticos’ “creados a medida que se torna
necesario abordar ciertos temas” comenzaban a efectuar recomendaciones de

                                                            
9
Panzutti y Monteiro (2014, p. 137) sostienen que el PAA “tiene como objetivo incentivar a la
agricultura familiar a producir alimentos, direccionando los mismos a las personas en situación
de inseguridad alimentaria”.
10
Estas organizaciones representan sectores ya insertos en el desarrollo económico y social,
pero afectados por las políticas neoliberales. El actor central por Argentina es la Federación
Agraria Argentina (FAA) y por Brasil la Confederación Nacional de los Trabajadores en la
Agricultura (CONTAG-Brasil). También firmaron organizaciones de Uruguay, Paraguay y Bolivia.
política pública11. En uno de estos ámbitos de deliberación (de ‘Facilitación del
Comercio’), ya en 2006 se discutía la necesidad de “promover el acceso del
sector a las compras gubernamentales, que cumplen un papel destacado como
política pública de apoyo a la AF” (REAF, 2006, p. 2). En los últimos años, el
énfasis en las compras públicas fue aún más intenso. Muestra de ello es que en
2010 los ministros de agricultura (MDA en el caso brasilero) firmaron una
“Declaración sobre Compras y Adquisiciones Públicas de Alimentos de la
Agricultura Familiar”.
Sin embargo, no es automática la implementación de dichos lineamientos
en Argentina. Como anticipamos, el segundo factor que empujó el proceso fue la
modificación en las relaciones de fuerza luego del “conflicto del campo”, en el
año 2008. Como sostuvimos en artículos anteriores, en ese momento fue que
el gobierno mostró un mayor interés por este sector, creando organismos
estatales específicos y modificando la estructura institucional respectiva. (…)
En el transcurso del año 2008 se creó una Subsecretaría de Desarrollo Rural
y Agricultura Familiar. Más tarde (en octubre del 2009) (…) se conformó la
actual Subsecretaria de Agricultura Familiar (Manzanal y González, 2010, p.
33).
En 2014 se llegó a instituir a rango de Secretaría la dependencia donde se
ejecutan las políticas para el sector. Al mismo tiempo en ese periodo se
conformaron diversas instituciones para ejecutar esas políticas. En ese proceso
se puede ver como de manera progresiva las instituciones que atienden al sector
comienzan a gozar de cierta autonomía respecto a otras áreas -sin llegar al caso
brasilero, donde “se cristaliza la existencia de la dualidad funcional” de dos
ministerios agrarios (Mielitz, 2010, p. 65). Así, la AF toma mayor relevancia
dentro del Ministerio de Agricultura (Ver Gráfico 1).
Grafico 1. Nuevo Organigrama del MAGyP (primer nivel) (2014)

                                                            
11
En los primeros tiempos funcionaron los Grupos Temáticos de “Acceso a la Tierra y Reforma
Agraria”, de “Cobertura de Riesgos Climáticos y Sistema de Seguro para la Agricultura Familiar”,
de “Igualdad de Género”, de “Juventud Rural”, de “Negociaciones internacionales”, “Cooperación
Técnica”, entre otros.
 Fuente: Página web del MAGyP.

En este periodo, el mismo estado conformó organizaciones para

‘fortalecer’ la AF. Un ejemplo de ello es la creación del FoNAF (2006), que se
constituyó como una institución estatal. Esto ha dado lugar a críticas por parte
de las mismas organizaciones que con el tiempo se diferenciarían a través de la
“Federación de Organizaciones Nucleadas de la AF” (FONAF, con mayúscula).12
Más allá de las críticas, la institucionalización del sector también era uno
de los objetivos primordiales de las organizaciones que desde 2006 proponían
“la sanción de una ley nacional (…) para dar institucionalidad a las políticas de
desarrollo de la Agricultura Familiar”, la cual debía “ser elaborada con la
participación de las organizaciones de productores” (FoNAF, 2006, p. 19).13 Una
síntesis de este proceso puede visualizarse en el siguiente cuadro.
Cuadro 1. Proceso de Institucionalización de la AF en Argentina (cuadro en construcción).
Año Institución Dependiente de Normativa
REAF GMC-Mercosur Res. 11/04 GMC
2004
Comisión de AF Cancillería (MRECIC) Sin datos.
Centro de Investigación para la Resolución N° 456/05
2005 INTA
Pequeña AF (CIPAF) Resolución N° 124/2009
Resolución 132/2006
2006 Foro Nacional de AF (FoNAF) SAGPyA, luego Minagri.
Derogada por Res. 8 /2011
Reg. Nac. de la AF (ReNAF) SAF-Minagri.
2007 UCRAF ReNAF- SAF-Minagri. Resolución 255/2007
MECRAF UCRAF-ReNAF-SAF-Minagri.
Instituto de Investigación y
2008 CIPAF – INTA Res. N° 330/2008
Desarrollo Tecnológico para la
                                                            
12
El Movimiento Nacional Campesino-Indígena (MNCI-VC) denunció que el FoNAF “se convierte
en una entidad ‘paraestatal’, que coacciona a las organizaciones del sector para que se integren
al Estado (…) y denuncian que sólo pueden participar de las mesas de elaboración de proyectos
las organizaciones que pasen a integrar el FoNAF” (Manzanal y González, 2010, p. 32).
13
Otras organizaciones propusieron crear “un Instituto de la Agricultura Familiar y Campesina
[ya que] en otros países de América Latina existe esta forma de institucionalizar las cuestiones
del sector y esto puede mejorar la instrumentación e implementación de políticas que realmente
impacten” (MNCI-VC, 2013).
 Pequeña Agricultura Familiar
(IPAF; NOA, NEA, Pampeana).

Subsecretaría de Desarrollo Rural Resolución 395/2008

SAGPyA
y AF Decreto 1940/2008
Se crea el Min. de Agricultura Ganadería y Pesca Decreto 1366/2009
2009
absorbiendo funciones de la SAGPyA.
Secretaria de DRyAF (SDRyAF) Minagri Decisión Administrativa
SSAF SDRyAF-Minagri 175/2010
IPAF Cuyo CIPAF – INTA Res. N° 923/2009
2009 Comisión de AF del SENASA
SENASA Resolución 759/2009
(SENAF)
Foro de Universidades Nacional
Impulsado por INTA Sin datos.
para la AF
Sin Registro Nac. de Organizaciones
ReNAF- Minagri www.renaf.minagri.gob.ar
dato de la AF (ReNOAF)
Resolución 8/2011
Foro Nacional de la Agricultura
Minagri Luego Federación de Org.
2011 Familiar (nuevo, FoNAF) de la AF (FONAF)
IPAF Patagonia CIPAF – INTA Resolución N° 687/2011
Dec. 1030 y 1059/2014
Secretaria de AF (SAF) Minagri
Resolución 404/2014
Decreto 1060/2014
Secretaria de DR Minagri
2014 Resolución 404/2014
Consejo AF Campesina e
Minagri Resolución Nº 571/2014
Indígena (CAFCI)
Ley Nacional de AF - Ley Nacional Nº 27.118
Fuente: Elaboración propia con base en las normativas recogidas en el proceso de
investigación.

Así, en noviembre del año 2014 se aprobó en el Congreso Nacional una

ley que reglamentó los diferentes aspectos de las problemáticas trabajadas
desde el año 2004 en la REAF. Entre los varios aspectos que esta ley establece
está la definición de la AF. Su importancia no reside en su originalidad, sino en
que la misma se encuentra ahora en una Ley Nacional. Se define
como agricultor y agricultora familiar a aquel que lleva adelante actividades
productivas agrícolas, pecuarias, forestal, pesquera y acuícola en el medio
rural y reúne los siguientes requisitos: a) La gestión del emprendimiento
productivo es ejercida directamente por el productor y/o algún miembro de
su familia; b) Es propietario de la totalidad o de parte de los medios de
producción; c) Los requerimientos del trabajo son cubiertos principalmente
por la mano de obra familiar y/o con aportes complementarios de
asalariados; d) La familia del Agricultor y Agricultora reside en el campo o en
la localidad más próxima a él. e) Tener como ingreso económico principal de
 su familia la actividad agropecuaria de su establecimiento (art. 5, Ley Nº
27.118 la cursiva es nuestra).
Creemos que esta amplitud y ambigüedad en la delimitación de la AF
responde a los objetivos políticos. A estrategias de construcción de hegemonías
sociales. Mientras los sectores hegemónicos buscan incluir (y subordinar) a un
amplio grupo de sectores antes marginados del desarrollo económico y social -
unificándolos y encubriendo sus especificidades (Neves, 2007). Los subalternos
buscan reivindicar una base social más amplia y posicionarse mejor a nivel social
y político (Baranger, 2008, p. 58-60).
Como sostiene Neves la consagración de la categoría AF “impuso al
término significados tan amplios y tamaña heterogeneidad de usos, que él solo
puede ser comprendido si las ambigüedades, las indefiniciones y las
contradicciones fueran entonces necesariamente defendidas” dentro de las
disputas de poder (Neves, 2007, p. 231). Coincidimos con Schiavoni en que “la
búsqueda de una clave, de una característica decisiva que defina la agricultura
familiar en la Argentina es una empresa vana. La identificación de atributos
consistirá en un compromiso, siempre transitorio, entre actores diversos, con un
inevitable grado de ambigüedad” (Schiavoni, 2010, p. 57). Veremos luego como
dicha ambigüedad tiene efectos prácticos en la implementación de políticas.
Por último, uno de los puntos sobresalientes de la nueva ley sostiene que
“la compra de alimentos, productos, insumos y servicios provenientes de
establecimientos productivos de los agricultores y agricultoras familiares
registrados en el ReNAF, tendrá prioridad absoluta en la contrataciones directas
que realice el Estado nacional” (art. 22). Si bien esta ley no fue reglamentada
para su plena aprobación, existe -al momento de la entrega de este artículo- un
anteproyecto de ley tendiente a institucionalizar las compras públicas. Esto ha
sido colocado en un lugar de importancia por la REAF que informó públicamente
este hecho.14 Por lo cual el análisis de este proceso cobra relevancia.

                                                            
14
“En el mes de julio de 2015, ingresó al Parlamento un proyecto de Ley ‘Régimen de Compra a
la Agricultura familiar, para Fortalecimiento del Sector’ que busca promover las compras de
bienes y servicios vinculados a la agricultura familiar campesina e indígena” se informó en la
REAF (REAF, 2015).
 A continuación podremos ver como algunos elementos de este proceso
fueron sucediendo en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, para luego
poder avanzar en el análisis de los casos seleccionados.

Las políticas para la AF en la provincia de Buenos Aires

En este contexto, la provincia de Buenos Aires ha puesto en
funcionamiento nuevas instituciones para adecuarse a las políticas nacionales.
En el estado provincial se registran pocas instituciones que atiendan los
intereses de la AF, se visualiza la creación de la Mesa Provincial de Desarrollo
Rural como un antecedente relevante en la materia dentro del Ministerio de
Asuntos Agrarios (MAA). La misma tuvo entre sus objetivos muchos de los
lineamientos que desde la REAF se proponían. Algunos de ellos son “lograr una
visión concertada (…) del Desarrollo Rural; (…) incentivar la creación y
fortalecimiento de organizaciones rurales; propiciar políticas diferenciadas para
la AF” (Dirección de Desarrollo Rural, 2006).
Esta institución entendió al desarrollo rural como “el desarrollo integral del
territorio y la promoción y fortalecimiento de la agricultura familiar” (Decreto
MAA 1.160/2007). Para transitar hacia ese desarrollo se propone “crear un
ámbito de cogestión permanente para el desarrollo rural provincial que lleve
adelante una visión consensuada de las políticas de desarrollo rural” (Ibíd.). Sin
embargo el carácter de esta, fue ‘asesor’ y su influencia depende de la presión
que puedan ejercer sus integrantes. Por otro lado, la composición de la mesa es
mayoritariamente de instituciones estatales.15
Esta Mesa en 2007 “fue desarticulada para ser rediseñada con nuevos
actores, y luego con el conflicto desatado en el 2008 por el tema de las
retenciones entre el gobierno nacional y las entidades del agro (…) ha dejado de
funcionar” (Selis, 2012, p. 17). Sin embargo, es un antecedente relevante al
analizar la institucionalidad provincial para la AF. Luego, en el ámbito provincial
ninguna institución estatal tomó estas funciones, aunque se intentó instituir un

                                                            
15
Según el texto del decreto, de los 21 representantes de la mesa 5 representarían a sectores
que pueden ser entendidos como parte de la AF. Luego de ello se prevé la participación en
calidad de invitados de cooperativas u otras organizaciones representativas de nivel local y/o
regional. El resto de los integrantes son todos representantes de instituciones estatales (Decreto
provincial 1160/2007).
Foro Provincia para la Agricultura Familiar (FoPAF) para trabajar de manera
cogestionada entre el estado y las organizaciones sociales.
Ante el fracaso de la iniciativa provincial, fue el estado nacional quien
estableció espacios de cogestión a nivel local. Por ello prestamos particular
énfasis a la forma que fue adoptando la política nacional, ejecutada a través de
la Coordinación Buenos Aires de la actual Secretaria de Agricultura Familiar.
Estos lineamientos ‘ordenan’ la política del estado nacional en la Provincia, y
también ‘ordenan’ las políticas provinciales y/o locales (SsAF, 2010).
Partiendo de un diagnóstico de ‘desarticulación y contradicción de las
políticas públicas’ y de ‘dificultad para la articulación entre las organizaciones y
el estado’, se proponen diferentes estrategias de cogestión (Ibíd., p. 6).16 En
ellas, dos elementos toman relevancia: i) el rol de los nuevos “agentes de
desarrollo” y; ii) el rol de la institucionalidad local para la AF (Mesas Locales de
la AF).
Los “agentes de desarrollo” juegan un papel central, ya que son ellos quienes
deben “articular técnicamente con otras instituciones estatales y organizaciones
de productores (…) Procurar el armado de mesas de desarrollo local y participar
de forma activa de las mismas” (Ibíd., p. 10). Este cambio de rol (antes eran
solo ‘extensionistas’), aleja a estos funcionarios de un trabajo meramente
técnico, y los lleva a un plano fundamentalmente político. En una entrevista
realizada, el ex Coordinador Provincial manifestaba este cambio al decir que no
hay solamente que visitar a los productores para “mirar como está la chancha, la
lechuga. La otra parte del laburo es: cuál es la condición de la vivienda, si los
pibes van o no al colegio. Hay que tener una política de abordaje integral”17.
Esto incluye la capacidad de articular a los beneficiarios con las instituciones
locales, y a su propia institución con las instituciones locales. Así lo manifiesta
uno de los agentes en una de las entrevistas realizadas:
“Antes éramos ‘técnicos de terreno’, ahora somos agente de desarrollo (...) Y
ahora yo tengo que articular con instituciones (…) armar organizaciones, y

                                                            
16
Este enfoque surge en la gestión del PSA a cargo del Javier Scheinbengraf (2006-2007). Ver:
Publicaciones PSA (2007) “El enfoque socioterritorial: una reflexión sobre las alternativas al
desarrollo” Programa Social Agropecuario. SAGPyA, Buenos Aires.
17
Entrevista realizada a mediados del año 2013 al Coordinador Provincial de la SSAF de
momento.
 llevar a cabo los lineamientos de la Subsecretaría (…) propiciar los espacios
de comercialización de los agricultores familiares, ferias, mercados
18
comunitarios”
Por lo tanto, la implementación a nivel local de los lineamientos de política
para el sector, dependen de las estrategias de estos actores. Esto se repite en
las funciones de otra de las instituciones más relevantes a nivel local, el Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). El mismo coordinador regional de
esa institución manifestó que “el mandato nuestro es que la agencia tiene que
trabajar con el municipio”.19
Por ello, el esfuerzo de la SAF estuvo destinado a apoyarse en las
instituciones locales para desarrollar la política hacía el sector. La misma incluye
el armado de las Mesas Locales, de los Espacios de Comercialización de la AF –
ECAF- (incluyendo, en algunos casos, la compra pública), la conformación de
Organizaciones de la AF y el fortalecimiento institucional y productivo del sector
(con énfasis en la gestión de infraestructuras comunitarias para la producción).
Para ello, la SAF proyectó cubrir los 135 municipios de la provincia en el año
2011. Si bien no se logró este objetivo, al 2012 la cobertura era cercana a la
totalidad de los municipios y el crecimiento en la cobertura territorial de la SAF
es mucho mayor que en momentos previos.20
En el trabajo de campo realizado durante el desarrollo de esta
investigación (que es parte de una tesis doctoral), pudimos recoger información
de 30 partidos (municipios) del Sudoeste Bonaerense. En la información
recogida llegamos a los siguientes resultados: De esos 30 municipios, en 15 se
han conformado organizaciones de la AF de diverso tipo; en 21 se han
conformado “espacios de cogestión” (no todos específicos de la AF); en otros 20
están funcionando los ECAF (Ferias, Mercados); en 14 se han puesto en pie
diferentes infraestructuras productivas para el sector; solo en 4 casos han

                                                            
18
Entrevista realizada a un “agente de desarrollo” de la SSAF del Sudoeste Bonaerense durante
el segundo semestre de 2013.
19
Entrevista realizada en 2012 con una de las autoridades provinciales del INTA.
20
Desde el año 2013 no se dispone de información sobre el crecimiento de la intervención. Sin
embargo, referentes entrevistados en 2013 y 2014 confirman que “éramos alrededor de 20
técnicos del PSA en toda la provincia de Bs. As. y ahora somos más de 100, con la subsecretaría
de agricultura familiar se incorporó muchísima más gente” (Entrevista realizada a “agente de
desarrollo” de la SSAF).
funcionado mecanismos de compra pública. De esos municipios hemos
seleccionado uno donde los cinco elementos se encontraban presentes (Coronel
Suarez) y otro donde cuatro de ellos se pusieron en pie (Benito Juárez). En
ambos casos la compra pública adquiere un rol importante dentro del proceso.

Iniciativas locales de compra pública.

Si bien a nivel nacional no existen actualmente políticas de compra
pública, existen varias experiencias en niveles locales o en experiencias de
vinculación del estado con la AF. En la provincia de Buenos Aires tampoco existe
alguna normativa que reglamente e impulse estas iniciativas. Sin embargo se
han desarrollado algunas iniciativas a nivel local por impulso de los actores de
esos mismos municipios, aunque con diferencias en sus motivaciones, resultados
y trayectorias. Comenzaremos en primer lugar con el caso de Benito Juárez,
donde funciona una muy antigua experiencia de compra pública denominada
“Abasto Municipal”. Luego repasaremos el caso del “Frigorífico Municipal de
Huanguelén” (y una Usina Láctea), donde se discute la implementación de
mecanismos de compra pública en torno a estas infraestructuras.

El Abasto Municipal de Benito Juárez.

“Abastos Municipales” es un programa local del año 1959. Fue lanzado
como “establecimientos que tendrán como función específica el expendio de
artículos de primera necesidad, tales como: carne, leche, hortalizas (…) para la
formación de una gran Cooperativa de Consumo Popular” (Ordenanza
199/1959). Como bien manifestó uno de sus impulsores: “la idea era poder
proveer de alimentos de primera necesidad a las clases menos pudientes ¿no
cierto? Sin generar tampoco una situación de pobre y no pobre”. En cambio
sostuvo que “el interés del abasto era ser una cooperativa (…) hacerla cada vez
más participativa, pero ese paso no se dio”.21
En lo esencial se orientó a realizar el expendio de carne que era comprada
directamente a productores (con el requisito de estar en el registro de
proveedores municipales). En cambio, el abastecimiento de otros productos

                                                            
21
Entrevista realizada a Aldo Mosse, concejal al momento de la sanción de la ordenanza y
posterior intendente en dos periodos.
varió durante estos 55 años. En los avances y retrocesos se manifestaron
muchas veces las resistencias de algunos sectores por ampliar mejorar los
mecanismos de la compra pública, como se manifiesta en varios momentos:
“Este es el momento oportuno para favorecer al pueblo con precios baratos. Los
ganaderos no dirán lo mismo. Pero el pueblo podrá comer a un precio más
económico”.22
“Abastos” también abastece ciertas instituciones estatales de los artículos
alimenticios de su funcionamiento diario. Si bien hoy lo hace solamente con
carne, cuando se proveía de verduras, frutas y alimentos secos, también proveía
a estas instituciones. Actualmente abastece al Hospital, al Jardín Maternal, a dos
hogares (de menores y ancianos) y a cuatro comedores barriales. Sin embargo,
en esas instituciones se recogió información en la que se afirma que “con los
pollos tenemos otro proveedor que no es abasto. En lo que es fideos, harina,
postres los proveedores son municipales pero se licitan, por ejemplo,
Cooperativa Obrera, Polypez (…), diferentes comercios licitan y el más barato
gana”.23
Hoy este sector (comercial) es uno de los beneficiados por las compras
públicas, exceptuando en el rubro de la carne. Es por ello que es uno de los
actores que menor predisposición muestra frente a las ampliaciones de Abastos
Municipales, como lo ha manifestado al momento de su inauguración la Unión de
Carniceros de Benito Juárez.24 Tal es así que el representante de los carniceros
manifestó con el ‘Abasto’ “tendrían que llegar un arreglo y ser privatizado. La
municipalidad no tendría que manejar un comercio”.25
En los últimos años, en cambio, su funcionamiento se encuentra
entrelazado con las ‘nuevas’ políticas para la AF, una de las cuales puesta en
marcha de la Mesa de Desarrollo Local (lineamiento básico de la política para la
AF). Aquí se buscaban crear consensos “entendiendo a su vez al territorio (…)

                                                            
22
Acta del debate en el Concejo Deliberante en oportunidad de la sanción de la Ordenanza
623/1967.
23
Entrevista realizada a responsable de una institución provista por “Abastos Municipales”.
24
En el año 1983 se crea el “Centro de Propietarios de Carnicerías de Benito Juárez” (CPC), que
“tuvo como tarea inicial (…) asumir el manejo del actual y obsoleto matadero municipal y
abocarse a la construcción de un matadero propio” (Diario Tribuna 1983). En 1987 el CPC pasa a
gestionar el matadero por el cual Abastos Municipales pasa a ser un cliente más del CPC.
25
Entrevista realizada en septiembre de 2014 a un representante del CPC.
como una construcción social que expresa una identidad y un sentido de
propósitos compartidos entre múltiples agentes” (Acta de creación de la Mesa,
2011). Fue en este “espacio de cogestión” donde también se debatió e intentó
ampliar el abastecimiento local. Como bien manifestó el ex intendente de esa
gestión (2007-2011) “nos quedó pendiente (…) vender productos secos, otro
tipos de productos también”26. Sin embargo en los últimos años (gestión 2011-
2015) se aceptó ampliar la oferta de carnes, como la incorporación de carne de
cerdo. Uno de los proveedores fue justamente “La Unión Juarense” (impulsadas
por INTA y SAF).27 No obstante, manifestaron los productores que “no se puede
discutir el precio. ‘Pagamos 8, listo’ nos dicen”. Situación ante la cual como
organización presionaron “para mejor el precio... porque no es mucho lo que
pedimos (...). Además con abasto tenemos 30 días para cobrar, y el matarife te
paga prácticamente al contado”.28
Esto nos llevó a la reflexión sobre quienes son realmente los beneficiados
por esta compra pública. Ante lo cual consultamos a distintos funcionarios de
diferentes gestiones sobre los criterios para la compra. Uno de ellos manifestó
“yo tenía libertad en eso. O sea, no podes, tener que tener la libertad (…) al otro
día tenés que tener carne”29. Hecho que fue confirmado por un ex funcionario
municipal que sostuvo que se intentó
“hacerlo a través de los remates porque era una manera de darle claridad a
la compra (…) eso también nos encarecía mucho (…) Entonces bueno,
después también lo que se hacía era comprar directamente al campo, al
30
productor”
Esta compra quedaba bajo la entera decisión del funcionario a cargo.
Recién en los últimos tiempos, producto de las políticas para la AF se puso en un
lugar de mayor relevancia la necesidad de darle prioridad a los alimentos de la
AF en la compra pública local (que es realizada por ‘Abastos Municipales’). Luego
de conformarse la Feria de la Economía Social y Solidaria (ECAF) y la
                                                            
26
Entrevista realizada en septiembre de 2014.
27
“La Unión Juarense” se conformó a través de las políticas para la AF como un grupo de
productores porcinos. Llegó a agrupar 8 productores de cerdos, que recibieron los aportes del
programa Cambio Rural a través de la SAF y el apoyo del INTA local.
28
Entrevista realizada con una familia de productores organizados en “La Unión Juarense” en
septiembre de 2013.
29
Entrevista con ex administrador del Abasto Municipal, realizada en septiembre de 2013.
30
Entrevista realizada a ex Director de Producción de la Municipalidad de Benito Juárez.
“Organización de feriantes”, estos actores lograron la sanción de una ordenanza
para la “Promoción y desarrollo de la Economía Social Y Solidaria (ESyS)” a nivel
local. El texto de la ordenanza aprobada (Nº 4905/2014) en diciembre de 2014
explicita la necesidad de “promover la adecuación del régimen de compras del
estado municipal de forma tal que se garantice la adquisición de un mínimo de
productos y servicios certificados como provenientes de la ESyS” (entre ellos la
AF).
Entendemos la incorporación de esta normativa, y de este último punto en
particular, como parte de una dinámica política que se produce a partir de la
implementación de las políticas para la AF. Las mismas buscan ‘incluir’ política,
social y económicamente a actores antes marginados. Pero esa ‘inclusión’, es
uno de tantos mecanismos de construcción de hegemonía donde los grupos
dominantes buscan dirigir al resto de la sociedad. Ejemplo de ello es que los
productores enrolados en “La Unión Juarense”, han sido designados al mismo
tiempo como parte del “Concejo Local del INTA de Benito Juárez” y como parte
de la Juventud de la “Asociación de Productores de Benito Juárez”. Cada sector
busca incluir (y subordinar) a la AF. En esa relación dialéctica el estado va
cambiando su ‘forma’, aunque conserve su ‘función’. Este cambio en las
relaciones de poder, es un cambio en el territorio, entendido como construcción
social y relación de poder, sin embargo, se mantienen las territorialidades
preexistentes. Regresaremos a ello en la conclusión, pero antes nos
adentraremos en algunos detalles del otro caso de estudio, Coronel Suarez.

Políticas para la AF en Coronel Suarez (Frigorífico y Usina Láctea).

En este caso, también se ha conformado también una “Mesa Promotora de
la AF”, coordinada por el “Consejo para la producción y el desarrollo de Coronel
Suárez” (COPRODESU) y con participación del INTA local, la SAF con la
representación de su ‘agente de desarrollo’ y la participación de la Secretaría de
Acción Social local. A partir de esta labor se relevaron 35 productores, la
mayoría de los cuales buscaba acceder a los programas que prevén asistencia
económica en el marco de proyectos asociativos.
Otra de las grandes iniciativas que se realizó en este partido, fue la
recuperación del ex Matadero Municipal para la puesta en marcha de un
Frigorífico Municipal Clase B (de transito provincial). En esta infraestructura se
realiza la faena de carne porcina en condiciones de sanidad mayores. Al
momento esta infraestructura “funciona como un servicio, el municipio cobra
una tasa de faena, que incluye además de la faena el análisis general de
triquinas. Y estamos trabajando, (…) en generar un ciclo dos, que sería trozado
y envasado de la carne; ciclo uno es la faena. Ciclo tres es el embutido”. Para
avanzar en la integralidad del proyecto, en cambio “se piensa armar una suerte
de convenio, poder trabajar en la cría de animales desde el municipio en la
chacra experimental de Pasman (…) y eso sí que termine en comedores y
demás”. En torno a ese proyecto, se construye también una Usina Láctea y ahí
la posibilidad de implementar los mecanismos de compra pública aparece con
mayor fuerza. En una entrevista, un funcionario local informó (en el año 2013)
que “la idea es que la gestionen productores que hoy venden su leche en el
mercado irregular, con la posibilidad de que el municipio pueda comprar una
cantidad muy importante de esa leche para comedores escolares y para el
municipio”. 31
En la información recogida, si bien el grado de implementación no permite
hablar de “conflictos y/o resistencias”, se registraron algunos impedimentos a la
implementación de la compra pública. Por ejemplo uno de los entrevistados, con
un rol importante en la gestión del Frigorífico al ser consultado sobre ello
manifestó que “la municipalidad no puede vender ni comprar nada, (…) nosotros
prestamos el servicio nada más (...) la municipalidad no puede, tiene que ser
por intermedio del COPRODESU o por otra parte”.32
Frente a ello es necesario atender a la composición de esa institución. La
misma representa sectores sociales que están alejados de la AF, entre ellas: i)
Unión Industrial de Coronel Suárez; ii) Cámara de Comercio de Huanguelén; iii)
Asociación de Apicultores; iv) Cámara de Comercio Propiedad e Industria de
Coronel Suárez y recién por último la “Mesa Agropecuaria” (recientemente
constituida con productores ‘pequeños y medianos’). Por otro lado, el funcionario

                                                            
31
Fragmentos de la entrevista realizada en agosto 2014 a funcionario Municipal de Coronel
Suarez.
32
Entrevista realizada en agosto de 2014 a funcionario responsable del Frigorífico Municipal de
Huanguelén.
entrevistado manifestó que “ya ha habido muestras del sector comercial de que
no estarían de acuerdo. Seguramente no van a estar de acuerdo”.33
En este caso también vemos como entorno a la institucionalidad vigente,
los diferentes actores desarrollan acciones para ‘dirigir’ a otros sectores sociales,
incluyéndolos en sus propias acciones. La creación tanto de la “Mesa Promotora
de la AF”, como de la “Mesa Agropecuaria” comandada por el COPRODESU es
una muestra de ello. Al ser un caso mucho más reciente el análisis sobre los
impactos que ello pueda tener en la construcción social del territorio es más
dificultoso. Sin embargo, creemos que ello se hace necesario para poder
continuar echando luz sobre las implicancias de las políticas de desarrollo rural
basadas en la idea de que el territorio “una identidad y un sentido de propósito
compartidos por múltiples agentes públicos y privados” (Schejtman y Berdegué,
2004, p. 5). También sobre el rol del estado como regulador de los conflictos
que se manifiestan necesariamente en los territorios, como propone el “enfoque
socioterritorial” (PSA/SAGPyA, 2006). Nos arriesgaremos a avanzar en ello en
las siguientes reflexiones finales.

Conclusiones
El periodo político-económico que transitó Argentina luego de la crisis
económica de los años 2001/2 se caracterizó por la construcción de una nueva
hegemonía que permitió restablecer el rol del estado como “garante de la
relación social capitalista”. Para ello, el nuevo gobierno se valió de diferentes
acciones, entre ellas Gastón Varesi (2014, p. 74) reconoce tres: “i) La
construcción del neoliberalismo como adversario (…); ii) La recuperación del
Estado como mediación, con un rol destacado en el proceso de armonización de
intereses (…); iii) (…) la recomposición de las condiciones de vida de las clases
subalternas”. En tal sentido, las políticas para la AF son una expresión sectorial
de las políticas implementadas con la finalidad de reconstituir esa legitimidad,
ese consenso.
La misma definición de la categoría AF está en relación con esa estrategia,
llevada a cabo por una innumerable cantidad de mediadores (agentes de
desarrollo, funcionarios, representantes de la AF). Estos buscan “reducir la
                                                            
33
Fragmento de entrevista realizada en agosto 2014 a funcionario Municipal de Coronel Suarez.
disonancia entre visiones del mundo” (Neves, 2007, p. 9-10), pero para ello
también “se tiene en cuenta los intereses y las tendencias de los grupos sobre
los cuales se ejerce la hegemonía” (Gramsci, 1980, p. 40-41) reconociendo
parte de sus demandas (sobre todo económico-corporativas).
En cambio, las demandas de este sector son dirigidas hacia los objetivos
que los propios mediadores deciden, ya que en la implementación de las
políticas a nivel local, puede ser un agricultor familiar prácticamente cualquier
productor que sea reconocido como tal por los agentes estatales, sin importar
sus características. Así, las nuevas políticas, también pueden ser utilizadas por
los mismos sectores que ya recibían recursos estatales. Un referente de la
política pública regional para el sector afirmó
“¿Cuál es el tamaño de la AF? ¿Dónde poníamos la línea de corte? Lo que
dijimos fue: ‘bueno, analicemos un poquito con quién ya estamos
trabajando’. Analizas un poco (…) y te das cuenta de que prácticamente
34
todos están dentro de ese universo, que ya trabajábamos con la AF”.
Esta misma (in)definición permite que de los programas que se
implementan en los diferentes territorios -la compra pública o los intentos de
implementarla, los subsidios y/o créditos, etc.- sean también utilizados por
sectores más capitalizados del sector.
Por otro lado, a nivel político también esto tiene su correlato. Mientras en
un determinado proceso emerge como representante de la AF un productor
descapitalizado, en otro uno que está inserto en una agricultura más de tipo
empresarial. Hemos presenciado casos de representantes de la AF alejados de
cualquier actividad agraria y simplemente ocupando el rol de mediador entre
estado y organizaciones. Estas situaciones pueden dar lugar a diversas
situaciones de “transformismo” (Gramsci, 2011), donde los actores hegemónicos
cooptan a las ‘dirigencias’ de los sectores subalternos para garantizar mejor su
“dirección intelectual y moral”.
Por último, siendo que entendemos al territorio como “la imbricación de
múltiples relaciones de poder, del poder más material de las relaciones

                                                            
34
En otro fragmento sostiene: “en algunas zonas, si te vas a Ascasubi el tipo que tiene 2000
hectáreas, porque puede tener apenas 500 ovejas o pueden ser 200 hectáreas si te toca la zona
de Tandil. Entonces es muy diverso”. Entrevista realizada en septiembre de 2012.
 económico-políticas al poder más simbólico de las relaciones de orden más
estrictamente cultural” (Haesbaert, 2010, p. 79), creemos necesario develar los
procesos (ocultos, a veces ampliamente aceptados) por los cuales el poder se
construye y se legitima. En los casos analizados podemos ver cómo, diferentes
instituciones buscan asumir la representación de los actores de la AF,
organizados a través del propio estado. Pese a ello, los mismos actores
subordinados a esa estrategia, logran modificar tramas institucionales y poner
en cuestión como se organizan algunos aspectos de la comercialización de
alimentos a nivel local y –como en el caso de Benito Juárez- sancionar nuevas
normativas que mejoran su posicionamiento a nivel político y social dentro y
fuera del estado. Así, los actores subalternos pueden transformar el territorio,
aún con una territorialidad contraria a sus intereses.35

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35
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