Administrativo I Cat 1 Resumen PDF

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Administrativo I cat 1 resumen
Derecho Administrativo (Universidad de Morón)
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ADMINISTRATIVO 1 – FINAL
(cat 1)
BOLILLA 1
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. DERECHO ADMINISTRATIVO.
RÉGIMEN EXORBITANTE.
1) FUNCIONES DEL ESTADO Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
1. 1. Las funciones del Estado y la doctrina de separación de poderes: su

significado actual.
Esta doctrina reconoce su origen en Francia, a raíz de la obra de

MONTESQUIEU titulada “El Espíritu de las leyes”.
La doctrina constituye un alegato contra la concentración del poder a favor

de los derechos individuales, hallándose fundamentalmente orientada a la
separación entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo. Parte de reconocer que
todo órgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de él, por lo cual
se hace necesario imponer un sistema de “FRENOS Y CONTRAPESOS” sobre la
base de la asignación de porciones de poder estatal a diferentes órganos,
suponiendo que el equilibrio resultante entre esas fuerzas debe asegurar
naturalmente la libertad del hombre.
Se ha dicho que esta doctrina procura la adjudicación de cada una de las

funciones del Estado a órganos distintos y separados, dotándolos de
independencia orgánica, pero lo cierto es que la separación de funciones
(desde un punto de vista material) ni siquiera existe en aquellos países que han
pretendido aplicar la doctrina en su modo más estricto.
¿Qué ocurre en la realidad? ¿Cuál es el sentido actual de la teoría? El

valor de esta tesis consiste, fundamentalmente, en los principios de
coordinación, equilibrio y especialización que la nutren. Por lo tanto, sin
apartarse del objeto esencial de la concepción (que es evitar la
concentración indebida de poder en un solo órgano), ella puede ajustarse a
las exigencias históricas graduando la competencia asignada a cada órgano
en función de los requerimientos de colaboración, control y especialización
funcional.
1. 2. La función administrativa: distintas concepciones. Criterio resultante

del ordenamiento jurídico.
A partir de la acepción estrictamente orgánica o subjetiva de la AP como el

complejo de órganos y sujetos cuadrados en el P.E., cabe referirse a ella con
alcance y sentido funcional.
Concepciones SUBJETIVAS U ORGÁNICAS: dentro de esta corriente se

hallan las tendencias que consideran a la función administrativa como toda o
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la mayor parte de la actividad que realiza el P.E. y los órganos y sujetos que
actúan en su esfera.
Sostiene que a cada órgano le corresponde una determinada función.
Si bien hubo quienes en principio sostuvieron que “administración” era toda la

actividad que desarrollaba el P.E., la doctrina actualmente partidaria de la
concepción subjetiva considera que aquélla constituye un sector o zona de la
actividad que despliega el P.E.
Criterio OBJETIVO O MATERIAL: estas concepciones tienen en común el

reconocimiento de actividades materialmente administrativas no sólo en el
P.E., sino también en los órganos legislativo y judicial.
No tiene en cuanta al órgano sino a la materia, es decir, el contenido del acto.

Sostiene que en algunos casos, todos los órganos cumplen funciones de los
demás órganos.
Criterio MIXTO O RESIDUAL: sostiene que administración es toda aquella

actividad que resta luego de excluir a la legislación y a la función
jurisdiccional.
Sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún otro

órgano en forma excluyente, y dado que no le reconoce un contenido propio
que la tipifique, ella debe definirse como toda actividad que realizan los
órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y
los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.
1. 3. Las funciones legislativa y jurisdiccional de la AP: problemática;

doctrina y jurisprudencia.
1. Función LEGISLATIVA: es la actividad del E que se expresa a través de

normas generales, abstractas, impersonales, imperativas y obligatorias;
sancionadas por el órgano y conforme al procedimiento previsto en la
CN.
2. Función JURISDICCIONAL: es la actividad del E, que con fuerza de

verdad legal, resuelve controversias entre partes a través de un órgano
imparcial e independiente.
3. Función ADMINISTRATIVA:
- Criterio Orgánico: es aquella actividad que realiza el órgano

ejecutivo y sus entes dependientes.
- Criterio Sustancial: es la actividad concreta y práctica de la
administración que tiende al bien común y satisface necesidades
de la realidad; es decir, que todos los órganos realizan función
administrativa.
- El criterio mixto critica al criterio sustancial: diciendo que según
este último se llega a la conclusión de que todos los órganos del
estado realizan todas las funciones materialmente, lo cual resulta
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peligroso, dado que todos los órganos realizarían las tres

funciones. Este criterio afirma que:
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial

Función Judicial P.E. ∴ F.J. P.L. ∴ F.J P.J. = F.J.
Función Legislativa P.E. ∴ F.L. P.L. = F.L. P.J. ∴ F.L
Función Administrativa P.E. = F.A. P.L. = F.A. P.J. = F.A.
En Conclusion:
Órgano Ejecutivo Órgano Legislativo Órgano Judicial

Función Administrativa Función Administrativa Función Administrativa
Función Legislativa Función Judicial
Si se parte de la adopción del CRITERIO MATERIAL para realizar el deslinde de

las funciones estatales y se abandona correlativamente el elemento orgánico
como nota distintiva de la actividad adm., el reconocimiento del ejercicio de
las funciones legislativa y jurisdiccional por órganos de la AP es una obligada
consecuencia.
La FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN. La actividad

reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa – el concepto de la
actividad legislativa, definido como aquella que traduce el dictado de normas
jurídicas, que tienen como característica propia su alcance general y su
obligatoriedad, constitutiva de una situación impersonal y objetiva para los
administrados a quienes las normas van dirigidas, es el que cuenta con una
explicación más lógica y realista. En este sentido, los diversos reglamentos que
se emiten en el ámbito del PE constituyen el ejercicio de funciones que, desde
el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que
sanciona el Congreso, no obstante estas poseen una jerarquía superior.
Pero no sólo el PE tiene reconocido la potestad reglamentaria, pues ésta es

también una potestad que, en menor medida, ejerce el PJ.
La FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN – debemos

analizar algunas teorías:
o Teorías Positivas: afirman que la AP ejerce función jurisdiccional. Bielsa:

la jurisdicción se puede tomar en dos sentidos: la ejerce el poder judicial
porque comprende contiendas entre partes, pero también la ejerce la
administración en ciertos supuestos, como por Ej. cuando resuelve un
recurso de revocatoria.
o Teorías Negativas: afirman que la administración publica no ejerce

función jurisdiccional porque en nuestro ordenamiento jurídico hay dos
obstáculos que son los Arts. 18 y 109 CN. La AP no es un órgano
independiente e imparcial, sino que es parte en la controversia y no
puede resolver con fuerza de verdad legal justamente por su calidad de
parte (Gordillo).
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o Teoría Ecléctica: en principio, la administración no ejerce función

jurisdiccional puesto que la CN o se lo permite, excepto en el supuesto
en que la ley le da la opción al administrado de elegir entre la vía
administrativa o la vía judicial (Diez).
El principio de organización republicana de división de poderes (art. 1 CN)

establece que el PJ será ejercido por la CSJN y los demás tribunales inferiores,
imponiendo, correlativamente, la prohibición al Presidente de ejercer
funciones judiciales, aún durante el estado de sitio. Por otro lado, establece
también el principio liberal de defensa en juicio de la persona y los derechos
(art. 18 CN).
Estos 2 principios exigen que esta potestad jurisdiccional sea ejercida, en

principio, sólo por los órganos integrantes del PJ.
Pero la realidad indica que por más que se niegue en el plano teórico la
posibilidad de que determinados entes u órganos administrativos ejerzan
funciones jurisdiccionales, lo cierto es que la realidad legislativa y
jurisprudencial impone su reconocimiento y obliga a diferenciar el acto
jurisdiccional de la Adm. del acto administrativo, cuyo régimen jurídico es
sustancialmente distinto.
La cuestión no estriba, entonces, en pretender una asimilación estricta entre el

acto jurisdiccional de la AP y el acto que emana de los jueces. Lo esencial es
distinguir, en este caso, si en el ámbito del PE coexisten funciones
materialmente distintas, con regímenes jurídicos también diferentes.
La CSJN fijó claramente su posición a partir de 1960 con el Fallo “FERNÁNDEZ

ARIAS C/ POGGIO, aceptando, en principio, que era un dato de la realidad la
existencia de numerosos organismos administrativos que desarrollaban
funciones materialmente jurisdiccionales. Sin embargo, para su
constitucionalidad exigió 2 condiciones ineludibles, con sustento en el art. 18
CN:
- QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACTO

ADMINISTRATIVO JURISDICCIONAL;
- QUE ESE CONTROL DE LOS JUECES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN SEA

SUFICIENTE, esto es, pleno, para revisar no sólo el derecho sino
también los hechos.
¿Qué significa “control judicial suficiente”?
• reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los

jueces ordinarios: los actos de la AP no hacen “cosa juzgada”, y
siempre está abierta la posibilidad de su revisión por un juez.
• negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar

resoluciones finales en cuanto a los hechos y derechos controvertidos,
con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los
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interesados hubieran elegido la vía administrativa, privándose

voluntariamente de la judicial.
2) EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
2. 1. Origen y evolución histórica. El Estado de Policía: caracterización;

la doctrina del Fisco. El Estado de Derecho: los sistemas jurídicos
continental europeo y anglosajón. El principio de separación de
poderes y la interpretación francesa: el Consejo de Estado francés.
El derecho administrativo ha llegado a su actual estado de evolución

doctrinaria, legislativa y jurisprudencial a través de un proceso de acumulación
y adaptación de técnicas e instituciones provenientes de diversos períodos
históricos.
En esta materia, el cambio de las circunstancias históricas ejerce una

preponderante influencia sobre los fines de las instituciones del Estado, que
van sufriendo un proceso de constante adaptación a las necesidades
públicas.
Origen. El ESTADO DE POLICÍA.
Durante la Edad Moderna, se afianzó con toda su intensidad la concepción

del “Estado de Policía”, basada en la necesidad de concertar y consolidar el
poder del príncipe, como reacción contra la desmembración y disminución
del poder que se operó en el transcurso de la E. Media.
En dicho período, la supremacía del príncipe lo facultaba a ejercer sobre los

administrados el poder necesario a fin de procurar el orden público y el
bienestar general.
Este sistema consagró un poder ilimitado. Esencialmente, durante el estado de

policía no había una división de funciones y el poder concentraba todas las
funciones estatales en una persona (Absolutismo). Las notas esenciales del
Estado de Policía son:
- las personas no eran sujetos de derecho, eran objetos;

- no existía una relación jurídica diferencial entre el E y los particulares;
- el soberano es fuente de todas las normas jurídicas, de obligatoria
observancia para los súbditos;
- el gobernante no está sujeto a la norma;
- los súbditos carecen de derechos subjetivos frente a la autoridad
pública;
- no existen tribunales independientes para juzgar los actos del soberano;
- en el gobernante reside la soberanía;
- ejerce su poder en nombre de Dios.
Al no existir un derecho objetivo que se impusiera como obligatorio al

gobernante, mal podría hablarse de “derecho administrativo” en esta primera
etapa.
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Sobre el final de este período, el régimen fue atenuado a través de la TEORÍA

DEL FISCO:
- se distingue entre la CORONA (que tiene poder pero no patrimonio), y el

FISCO (sin poder, pero con patrimonio);
- los ACTOS DE PODER provenían de la Corona, que seguía siendo

indemandable, en tanto los ACTOS DE DERECHO PRIVADO se imputaban
al Fisco, que podía ser demandado por los particulares.
El ESTADO DE DERECHO.
Como dijimos anteriormente, en el estado de policía no existía una relación
jurídica diferencial entre el estado y los particulares. Recién cuando surge el
estado de derecho aparece esta relación y surgen los derechos subjetivos de
los particulares frente al E.
El estado de derecho se caracteriza por:

- la división de funciones;
- la sujeción del estado a la legalidad;
- y el respeto por los derechos individuales (el estado esta sujeto a la ley).
El estado de derecho Parte de la Revolución Francesa, cambia la relación del

estado con los particulares y es aquí donde nace el derecho administrativo.
El estado de derecho, en su significado actual, no es interpretado de una

manera uniforme en todos los países: las diferencias se basan en cuestiones
políticas, económicas y culturales.
En el derecho francés, el estado de derecho fue interpretado desde un

prisma democrático y de un régimen parlamentario. Se interpreto a la
división de poderes como compartimientos separados absolutamente;
se concibió a la función administrativa desde dos puntos de vista: 1)
Función Administrativa y 2) Función Judicial (controla judicialmente –
sistema de control judicial de tribunales administrativos).
En el derecho de EE.UU. no existe una división absoluta de órganos y

funciones, sino que hay una vinculación o coordinación entre estos
órganos. El poder judicial controla la actividad administrativa del poder
ejecutivo (sistema justicialista – se fundamenta en el Art. 109 CN).
MODELOS DE SUJECIÓN AL ESTADO DE DERECHO.
o ATENUADA: ver “doctrina del Fisco” en la etapa del Estado de Policía.
o PLENA: sistema del rule of law; sistema del régimen administrativo;

régimen mixto de ARGENTINA.
LA ETAPA DEL “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO”.

El régimen administrativo se operó en el período comprendido entre el período
comprendido entre el fin de la Revolución Francesa y el Segundo Imperio.
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Características del DERECHO ADMINISTRATIVO CONTINENTAL EUROPEO

(régimen administrativo):
a) La ADM.PCA. posee PRERROGATIVAS DE PODER.
b) ello genera una POSICIÓN DE SUPERIORIDAD respecto de los

administrados, bajo un régimen normativo –diferente al que se aplica a
las relaciones entre éstos- que es el derecho administrativo.
c) Y se encuentra sometida al CONTROL DE UN TRIBUNAL que no pertenece

al PJ.
En cambio, en el SISTEMA ANGLOSAJÓN se encontraba entonces regulado por

una concepción distinta, el “RULE OF LAW”, según el cual:
a) La ADM.PCA. CARECE de prerrogativas de poder.
b) Se encuentra en POSICIÓN DE IGUALDAD respecto de los

administrados, sometida al mismo régimen que éstos.
c) Es JUZGADA POR LOS MISMOS JUECES del PJ que juzgan los actos de los
particulares.
En el caso de nuestro país, el sistema es MIXTO:
- PRERROGATIVAS (sistema del “régimen administrativo”)

- POSICIÓN DE SUPERIORIDAD (idem anterior)
- JUECES COMUNES (sistema del “rule of law”)
EL SISTEMA FRANCÉS DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL CONSEJO DE

ESTADO.
Tras la revolución francesa en 1789, una ley de 1790 prohibió a los magistrados
judiciales inmiscuirse en las funciones propias de la AP, lo cual significa que no
podían controlar la legalidad de su accionar.
Para ello, se invocó explícitamente el principio de separación de poderes de

MONTESQUIEU, aunque se hizo una interpretación heterodoxa del mismo, al
sostenerse que cada poder del E debía ser absolutamente independiente de
los otros, de modo que ninguno pudiera siquiera controlar a los restantes, cada
uno soberano en su esfera.
Pero la realidad fue que se trató de impedir que el PJ tuviese influencia en la

órbita política y legislativa, ya que en dicho poder (los “Parlamentos”)
permanecían aún los estamentos de la nobleza, ideológicamente opuestas al
impulso y acciones revolucionarias.
En principio, los reclamos de los particulares contra el E se planteaban,

únicamente, ante la propia Administración, que resolvía por sí misma lo que
entendía que correspondía.
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Hacia el año 1800, aparece el Consejo de Estado, como órgano de la Adm.

encargado, en una primera etapa, de funciones de asesoramiento a los
funcionarios del PE que debían resolver los reclamos de los particulares. El
Consejo se limitaba a presentar proyecto de resolución de los reclamos, y era
el Jefe de Estado o sus ministros los que dictaban y firmaban el acto que
dirimía el conflicto, en base a aquel proyecto del Consejo.
En 1872, una nueva ley consagra el sistema de “justicia delegada”, donde es el

propio Consejo el que dicta la sentencia resolviendo el caso, ya sin
intervención alguna de la Administración activa.
ACTUALMENTE, el consejo de estado cumple 2 funciones:
1 a partir de 1953 cumple, por una parte, la función jurisdiccional

administrativa de apelación respecto de las sentencias dictadas por los
Tribunales Administrativos locales con competencia general de primer
grado;
2 y, por otro lado, cumple también la función administrativa de
asesoramiento en materia legislativa y reglamentaria, dictaminando en
las consultas que se formulan respecto de proyectos de leyes,
reglamentos, y otros asuntos administrativos, siendo su opinión a veces
obligatoria.
No forma parte del PJ sino del PE, aunque sus miembros gozan de total
independencia en sus decisiones y, si bien no son inamovibles, de hecho
tienen la misma estabilidad que si lo fuesen.
Está presidido por el ministro de justicia e integrado por un vicepresidente, los

presidentes de sección, auditores, consejeros, etc.
2. 2. Definición del Derecho Administrativo. Su contenido como régimen

exorbitante: prerrogativas estatales y garantías individuales.
CASSAGNE: El derecho administrativo es:
o aquella parte del derecho público interno
o que regula la organización y las funciones de sustancia administrativa,

legislativa y jurisdiccional del órgano ejecutor y de las entidades
jurídicamente descentralizadas,
o las funciones administrativas de los restantes órganos que ejercen el

poder del estado (P.L. y P.J.)
o y en general, todas aquellas actividades realizadas por personas

publicas o privadas a quienes el ordenamiento jurídico les atribuye
potestades de poder publico exorbitantes del derecho privado.
Cassagne dice que la esencia básica del derecho administrativo es que

constituye un RÉGIMEN EXORBITANTE respecto del derecho privado, consistente
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en un sistema equilibrado de PRERROGATIVAS ESTATALES Y de GARANTÍAS

INDIVIDUALES.
Estas prerrogativas pueden ser de índole sustancial o de índole procesal, y se

establecieron para que la AP alcance sus cometidos (bien común). Son,
además, irrenunciables.
PRERROGATIVAS de la administración.
Sustanciales: dentro de estas prerrogativas están:
- creación unilateral de vínculos obligacionales a los administrados;
- presunción de legitimidad de los actos administrativos: es decir, que los

actos de la administración se presumen dictados conforme al
ordenamiento jurídico, que actúa dentro del marco de la legalidad.
- principio de ejecutoriedad de los actos administrativos: significa que los

actos que dicta la administración pueden ser ejecutados por ella misma
sin intervención judicial, a menos que la ley disponga lo contrario;
- potestad de dirección y control, de modificación y rescisión contractual,

de sancionar por sí y ante sí en los contratos.
Procesales:
o reclamo administrativo previo: es decir, que no se puede demandar

directamente al Estado, sino que será necesario, en algunos supuestos,
el reclamo administrativo previo de los que se pretende.
o las sentencias tienen efectos declarativos y no obligatorios: es decir,

que el estado determina el cumplimiento de la sentencia
GARANTÍAS para los administrados.
Sustantivas:
- legalidad;
- razonabilidad;
- igualdad;
- garantías del derecho de propiedad: en la expropiación, en los
contratos (mantenimiento de la ecuación económico-financiera); en los
actos administrativos (la estabilidad del acto); la ejecución coactiva de
bienes del administrado debe ser dispuesta, como regla, por la
autoridad judicial.
Adjetivas:
o informalismo procedimental;
o debido proceso adjetivo: derecho a ser oído, a ofrecer y producir
prueba, y a una decisión fundada.
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2. 3. Caracteres del Derecho Administrativo. Método de interpretación.

Codificación: problemas que suscita. Relaciones con otras ramas del
derecho y con disciplinas no jurídicas.
Es una rama del DERECHO PÚBLICO interno, constituida por normas y

principios, que presenta los siguientes caracteres:
LOCAL: es un derecho que, en principio, es de naturaleza local y
provincial, sin perjuicio de la facultad del Congreso y del PE de dictar
aquellas leyes y reglamentos que sean consecuencia de las
atribuciones que le hubieran sido expresamente conferidas.
AUTÓNOMO: constituye una disciplina autónoma que se abastece de su

propio sistema de normas y principios, lo cual no obsta a que recurra al
auxilio de la analogía para cubrir las lagunas en el derecho.
DINÁMICO: cambia continuamente, ya sea por condiciones políticas,

económicas, sociales, etc. Se trata de un derecho en formación, con
tendencia acentuada a la innovación normativa.
El método de interpretación: LA INTEGRACIÓN NORMATIVA.
En el derecho administrativo, el método de interpretación ha de ser finalista y

realista, teniendo en cuenta las reglas que proporciona la teoría de la
hermenéutica, como criterio auxiliar de interpretación.
De ese modo, en el derecho administrativo adquieren una relevancia peculiar:

los principios generales del derecho y los que informan el ordenamiento
jurídico administrativo;
el interés público o bien común que persigue el Estado; y
el derecho natural o la equidad.
Los ELEMENTOS DE LA HERMENÉUTICA son:
1) el elemento gramatical: es el primer modo de aproximarse a una

norma;
2) el elemento lógico: que procura reconstruir la voluntad del autor de la
norma, tratando de indagar en los motivos que inspiraron la norma y la
ocasión en que fue dictada, para comprender su “espíritu”;
3) el elemento histórico: que procura desentrañar el correcto sentido de la
norma, sobre la base del estudio de los antecedentes históricos de la
institución en juego;
4) el elemento sociológico: que supone la observación y el análisis de los
datos sociales.
CODIFICACIÓN: los problemas que suscita.
El derecho administrativo ofrece, en virtud de la peculiaridad de su

conformación, una resistencia casi natural a ser encerrado y cristalizado en un
cuerpo de normas orgánico, homogéneo y sistemático, como es un Código.
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Pero ello no obsta a aceptar la posibilidad de una codificación parcial o por

materias, ni aún de una codificación general de los principios fundamentales
de cada una de las instituciones en materia de procedimiento administrativo.
El carácter local que tiene el derecho administrativo argentino impide dicta un

Código administrativo, como legislación común aplicable en todo el país.
Relación del Derecho Administrativo con otras Ramas del Derecho.
Con el Derecho Constitucional: mucho de la CN se aplica al derecho

administrativo, como por Ej. los órganos de control, las funciones del poder
ejecutivo, etc.
Con el Derecho Civil: hay una aplicación supletoria de las normas, como por
Ej. las normas de responsabilidad del estado que se rigen por el código civil;
también en cuanto a las limitaciones y restricciones del código civil impuestas
al dominio, las servidumbres administrativas, etc.
Con el Derecho Penal: guarda estrecha vinculación con el llamado “derecho

penal sustantivo”, en cuanto la administración requiere de la tutela represiva
para asegurar su eficaz y normal funcionamiento, ya que de lo contrario
podría afectarse la existencia misma del Estado.
Falta último punto

Modelos de Estado y Derecho Administrativo. Las modificaciones en el
Derecho Administrativo como consecuencia de los cambios en el rol del
Estado.
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BOLILLA 2
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1) Las fuentes del Derecho: concepto, clasificaciones.
Concepto: el concepto básico y esencial nos indica que las fuentes del
Derecho son los medios o formas que dan origen al ordenamiento jurídico.
Clasificaciones:
Fuentes reales y formales:
REALES: son aquellos modos (elementos, factores) que determinan el

contenido de las normas jurídicas, con independencia de los órganos
con competencia para producir disposiciones jurídicas.
FORMALES: son aquellas que dan origen al ordenamiento y que emanan

de los órganos estatales competentes, a través de un cauce formal
preestablecido mediante el procedimiento previsto por el derecho
positivo.
Fuentes según contribuyan a la producción o al conocimiento del derecho:
A LA PRODUCCIÓN del derecho: se trata de los modos por los cuales se

crea el derecho (constitución nacional, ley, etc.)
AL CONOCIMIENTO del derecho: se quiere significar los medios que

permiten conocer el derecho (reglamentos, precedentes
administrativos, etc.)
2) LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN PARTICULAR.
CONSTITUCIÓN. Principios y reglas específicas vinculadas con el derecho

administrativo.
La constitución constituye el conjunto de principios y normas supremas del

ordenamiento positivo, cuya jerarquía normativa es siempre superior a la ley y
al reglamento, imponiéndose a todos los actos que dicta la AP.
Por su jerarquía, es la fuente más importante de todo el derecho,

particularmente para el derecho administrativo, cuyos capítulos se nutren en
los principios y las normas constitucionales.
Los principios y reglas que configuran las bases del derecho administrativo son:
personalidad jurídica del Estado: la concepción del Estado como

persona jurídica se encuentra implícitamente reconocida en el art. 35
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CN. En tal carácter, el Estado ejerce potestades y derechos, contrae

obligaciones, impone deberes y cargas.
las funciones, potestades y cometidos del PE: el art. 99 CN, al prescribir
las funciones, potestades y cometidos del PE, configura una de las
fuentes más ricas del derecho administrativo. De esta norma derivan,
entre otras, las siguientes normas y principios:
1) la jefatura suprema de la nación y la jefatura del gobierno del

cual depende la administración general del país;
2) la potestad de dictar reglamento de ejecución (art. 99 inc. 2);
3) competencia para dictar actos institucionales y actos

administrativos (art. 99 inc. 6, 7 y 10);
4) las relaciones del presidente con el jefe de gabinete, sus ministros

y la competencia de ellos (art. 100 – 107);
5) los derechos y las garantías particulares frente al Estado (arts. 14,

16, 17, 19 y 28).
TRATADOS INTERNACIONALES: previsiones constitucionales. Jerarquía de los

tratados. Delegación de competencias y jurisdicción a organizaciones
supraestatales.
Los tratados son fuentes del derecho administrativo cuando obligan a los
órganos o entidades administrativas a realizar determinada actividad o
cuando contienen disposiciones de derecho administrativo aplicables en el
ámbito interno del país.
Por la reforma de 1994, los tratados celebrados con las naciones extranjeras,
con organismos internacionales y los concordatos suscriptos con la Santa Sede,
tienen una jerarquía superior a las leyes (art. 75 inc. 22 CN).
SI VERSAN SOBRE DERECHOS HUMANOS:
poseen jerarquía constitucional en las condiciones de su vigencia; y son

complementarios de los derechos y garantías contenidos en la CN si se
trata de los mencionados expresamente en ella.
o pueden alcanzarla (si no están mencionados) si el PL, luego de

aprobarlos, los incorpora con el voto de las 2/3 partes de todos los
miembros del Congreso.
SI SON TRATADOS DE INTEGRACIÓN: por medio de ellos se delega competencia

y jurisdicción a organizaciones supraestatales (MERCOSUR). Requieren para su
admisión:
reciprocidad: en cuanto a que sus efectos se proyecten en todos los

estados que lo firman;
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igualdad: en cuanto a la posición de los estados en el seno del ente

supranacional;
respeto al orden democrático y a los derechos humanos: estas
condiciones resultan exigibles tanto respecto a las cláusulas del tratado
como respecto de las normas internas dictadas dentro de la
organización supranacional;
ser aprobados por la mayoría absoluta de todos los integrantes de cada

Cámara, si se celebran con naciones latinoamericanas.
SI SE CELEBRAN CON OTROS PAÍSES exigen un doble

procedimiento:
1) declaración de conveniencia por mayoría absoluta de los presentes;
2) y aprobación por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de

cada cámara.
ACUERDOS EJECUTIVOS: son aquellos celebrados por funcionarios del gobierno

que no requieren de la aprobación del congreso porque pertenecen a la
competencia que tiene asignado el PE de tener a su cargo la dirección de las
relaciones internacionales.
LA LEY.
Concepto: la ley es todo acto o norma jurídica que crea, modifica o extingue
un derecho de carácter general y obligatorio (en sentido material); es el acto
emanado del órgano legislativo, conforme a un procedimiento preestablecido
por el ordenamiento positivo (en sentido formal).
Los CARACTERES esenciales de la ley son:
generalidad: porque regula situaciones abstractas, impersonales y

objetivas que se aplican o pueden aplicarse a toda la comunidad, un
sector o un conjunto de individuos;
obligatoriedad: hace al cumplimiento de las prescripciones de la ley, en

cuanto el E posee el poder de asegurar que ellas se cumplan, inclusive
apelando a la coacción;
irretroactividad: la CN establece el principio de irretroactividad en

materia de sanciones administrativas.
CLASIFICACIÓN de las leyes: en nuestro ordenamiento jurídico, las leyes se

clasifican en:
Leyes NACIONALES dictadas por el Congreso Nacional:

leyes locales: que rigen sólo en el ámbito de la Cap. Federal;
leyes de derecho común: cuya aplicación se halla a cargo de los
jueces locales y nacionales;
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leyes federales: que regulan materias de ese carácter, atribuidas al

Congreso por la CN, y cuya aplicación compete a los jueces federales.
Leyes CONVENIO: son sancionadas por el Congreso Nacional y aprobadas por

las provincias (ej: ley convenio de coparticipación).
Leyes PROVINCIALES: son aquellas que dictan las legislaturas de cada

provincia, sobre materias que les atribuyen respectivamente sus constituciones
y cuya aplicación compete a los jueces provinciales.
Leyes de la CIUDAD DE BS. As.: son dictadas por la legislatura porteña, y rigen
sólo en la capital federal.
LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE A LA LEY

INCONSTITUCIONAL.
En principio, la administración esta obligada a cumplir la ley. Sin embargo,
tiene facultades, como persona de derecho publico o privado, y la obligación,
como órgano constitucional, de examinar si son validas dichas leyes; y en caso
de considerarlas inconstitucionales poder ejercer el derecho a veto, plantear
su inconstitucionalidad ante el poder judicial en los casos y bajo los
procedimientos establecidos, o promover su derogación ante el congreso de
la nación.
LA ZONA DE RESERVA LEGAL.

En el sistema de la constitución de 1853/60, si bien el Congreso tenía
competencia ilimitada para el dictado de normas generales, se atribuía al PE
la potestad de reglamentar las leyes mediante los llamados “reglamentos de
ejecución”.
Pero tanto la práctica constitucional, como la jurisprudencia y la mayoría de la

doctrina administrativista, admitieron que, dentro de determinados límites,
podía operarse una quiebra del principio de concentración de la potestad
legislativa en el Congreso.
La situación descripta ha cambiado luego de la reforma constitucional de

1994. por lo pronto, se consagra como regla general la prohibición al Pe de
dictar disposiciones de carácter legislativo (art. 99 inc. 3 CN), y se configura la
reserva legal en 2 sentidos:
1º) al prohibirse la delegación legislativa en el Pe, salvo respecto de materias

determinadas de la Administración o ante situaciones de emergencia pública,
con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el Congreso
establezca.
2º) el otro sentido, más preciso, supone que hay materias que no pueden ser
objeto de la potestad reglamentaria de necesidad y urgencia, tales como las
normas que regulan la materia penal, tributaria, electoral, o régimen de
partidos políticos.
15
lOMoARcPSD|5651103
DECRETOS LEYES: concepto. La cuestión de su vigencia: jurisprudencia de la

CSJN.
En épocas de anormalidad constitucional, el PE ha dictado actos obligatorios

de alcance general sobre materias que debían ser reguladas por ley formal,
mediante instrumentos normativos llamados “decretos-leyes”.
En la realidad histórica de nuestro país, este tipo de instrumento se ha limitado

al proveniente del PE de facto, llegando a reglar materias que formalmente
correspondían a la ley.
El dictado de decretos-leyes se ha justificado en la necesidad de asegurar la

vida del Estado, y su validez ha sido reconocida por la jurisprudencia de la
CSJN, continuando su vigencia aún después de instalado el gobierno de iure,
sin exigirse para ello la ratificación expresa del PE.
LOS REGLAMENTOS.
Concepto: se trata del ACTO UNILATERAL que emite un órgano de la AP,

CREADOR DE NORMAS GENERALES Y OBLIGATORIAS, que REGULAN SITUACIONES
OBJETIVAS E IMPERSONALES (CASSAGNE).
Se trata de una declaración unilateral, dictada en ejercicio de la actividad

administrativa (GORDILLO) o de la actividad materialmente legislativa
(CASSAGNE), que produce efectos de alcance general y obligatorio en forma
directa, regulando por ello situaciones objetivas e impersonales.
Fundamentos.
Respecto de la potestad reglamentaria, encontramos 2 fundamentos:
fundamento POSITIVO/NORMATIVO: lo encontramos en los arts. 76, 99

incs. 1, 2 y 3, 100 inc. 2, 66 y 113 de la CN.
fundamento PRÁCTICO: específicamente en lo que respecta a la AP,

ésta se encuentra en mejores condiciones que las que posee el PL para
regular ciertas cuestiones y detalles de ejecución, que exigen
preparación técnica y jurídica, siempre que no se avance sobre la zona
de reserva legal. Las reglamentaciones administrativas requieren rapidez
en su sanción y permanentemente deben actualizarse, siendo los
órganos administrativos los más aptos para ello.
RÉGIMEN JURÍDICO.
Los reglamentos constituyen la fuente más importante de derecho

administrativo, cuantitativamente hablando; con un régimen jurídico diferente
al de los demás actos de la administración que se caracteriza por:
integran el ordenamiento jurídico o “bloque de legalidad”;
para su vigencia requieren publicación;
16
lOMoARcPSD|5651103
pueden ser derogados total o parcialmente por la AP cualquier

momento, no siendo afectados por el principio de “estabilidad” de los
actos administrativos;
están sujetos a las mismas pautas que la ley en cuanto al principio de

irretroactividad;
se encuentran sometidos a un sistema de revisión administrativa y

jurisdiccional propio;
poseen rango jerárquico superior al del acto administrativo (porque el

reglamento contiene normas de carácter general y el acto
administrativo normas individuales o concretas), derivado del principio
de legalidad y del principio de inderogabilidad singular de los
reglamentos.
Principio de legalidad: la administración está impedida de modificar o no

cumplir un reglamento cuando dicta un acto particular, a fin de tutelar la
igualdad de tratamiento de los administrados.
PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS: significa que

no se los puede dejar de lado para un caso en particular, porque se rompería
con el principio de igualdad ante la ley. Esto no significa que si el mismo
reglamento prevé una excepción en forma general esté violando el principio.
CLASES DE REGLAMENTOS.
Se pueden clasificar:
por el ÓRGANO QUE LOS DICTA:
1) DECRETOS (presidente o gobernador)

2) RESOLUCIONES (ministros)
3) DISPOSICIONES NORMATIVAS (directores)
por la JURISDICCIÓN QUE LOS DICTA:
1) NACIONALES
2) PROVINCIALES
3) MUNICIPALES (ver fallo “RIVADEMAR”, que establece que las
municipalidades son autónomas y sus reglamentos tienen carácter
legislativo)
por su VINCULACIÓN CON LA LEY:
1) EJECUTIVOS, DE EJECUCIÓN O SUBORDINADOS

2) AUTÓNOMOS O INDEPENDIENTES
3) DELEGADOS O DE INTEGRACIÓN
4) DE NECESIDAD Y URGENCIA
17
lOMoARcPSD|5651103
DIFERENCIAS
LEY REGLAMENTO
• Puede ser general o individual. • Siempre es general.
• Procede del poder legislativo. • En principio, procede del poder

ejecutivo, pero los otros dos
• Posee imposibilidad de contenido, poderes también lo dictan.
eficacia propia que deriva de la
voluntad general de la • No expresa la voluntad de la
comunidad. comunidad, sino que es una
organización servicial de la misma
(un instrumento que tiene el
funcionario.
• Esta subordinado a l a ley.
• No puede dejar sin efecto

preceptos legales.
• No puede suplir a la ley.
• Se ejerce en el ámbito que le

permite la ley.
DIFERENCIAS.
ACTO ADMINISTRATIVO. REGLAMENTO.
• Es una decisión concreta, relativa a • Es generalmente fuente esencial

un asunto dado que genera, del derecho administrativo.
modifica o extingue un vinculo
jurídico de tipo particular entre el • Indeterminación de los sujetos a los
particular y la repartición. cuales se aplica.
• Se notifica. • Adquiere eficacia luego de su

publicación.
• Tiene sus requisitos en los Arts. 103º
de la ley 7647 y 7º de la ley 19549. • Tiene un procedimiento de
elaboración propio (Art. 120º ley
• Puede provenir de cualquier 7647).
agente o empleado cualquiera
sea su jerarquía escalafonaria. • Emana de los órganos superiores
de la administración.
• Puede hacer surgir derechos a
favor de los administrados. • No confieren jamás derechos a
personas, pudiendo no ser
• Tiene estabilidad. modificados o derogados.
18
lOMoARcPSD|5651103
REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN O SUBORDINADOS: Noción, fundamento positivo,

límites, leyes reglamentables, autoridad competente. Ultraactividad del
reglamento.
Concepto: Son los que dicta la AP en ejercicio de facultades normativas

propias (art. 99 inc. 2) para asegurar o facilitar la aplicación y ejecución de las
leyes, regulando los detalles necesarios para el cumplimiento de las mismas y
de los fines que se propuso el legislador.
Los requisitos de este tipo de reglamentos son:

la existencia de una ley previa;
se dicta el reglamento para su aplicación
y por ello es norma secundaria de la ley.
En principio, las leyes no requieren ser reglamentadas para su aplicación, salvo

supuestos excepcionales en que subordinan su operatividad a ello. Pero si se
da este último supuesto y el PE no reglamento, entonces el PJ le puede
ordenar que lo haga en un plazo perentorio.
Leyes reglamentables: sólo son reglamentables las LEYES CUYA APLICACIÓN

CORRESPONDE AL P.E.
Este tipo de reglamentos no deben alterar el “espíritu” de la ley. Pero la CSJN

ha interpretado que pueden contrariar la letra de la ley en la medida que con
ello satisfagan de mejor manera los fines de aquélla.
Este tipo de reglamentos no pueden establecer cargas u obligaciones a los

administrados que, por su naturaleza, sólo deben ser dispuestas por ley.
REGLAMENTOS AUTÓNOMOS O INDEPENDIENTES: noción, fundamento positivo.

Materias que comprenden.
Concepto: son aquellos que dicta el poder administrador ejercitando

atribuciones que la CN le confiere en forma directa y exclusiva, sin injerencia
alguna del PL.
Diez extiende el concepto a aquellos que puede dictar la AP en una materia

en la que no exista regulación por ley, siempre que no invada la zona de
reserva de ésta.
Ese conjunto de atribuciones que la CN le confiere directamente a la AP se

denomina por parte de la doctrina “zona de reserva de la Administración”,
ámbito donde aquélla es totalmente independiente del Parlamento. Y tiene
sustento en que el órgano Pe es Jefe de la AP y responsable político de la
misma (art. 99 inc. 1 CN)
Las notas esenciales de estos reglamentos son:
Este tipo de tratados NO NECESITA DE UNA LEY PREVIA;
19
lOMoARcPSD|5651103
LA ADMINISTRACIÓN ACTÚA REGLANDO ATRIBUCIONES QUE LE SON

OTORGADAS DIRECTAMENTE POR LA CN (organización administrativa,
régimen de recursos, etc.);
Es una NORMA PRIMARIA (por eso es autónoma o independiente).
Límites:
No alterar el espíritu de las leyes que reglamenta.
Que no agreguen a las obligaciones legales de los habitantes cargas

que, en razón de su naturaleza o de su importancia, no puedan ser
impuestas sino previa vía administrativa.
¿Qué sucede si el PL sanciona una ley invadiendo esta zona de reserva de la

Administración? Ante este supuesto, debemos mencionar 2 doctrinas
diferentes:
DOCTRINA A: si hay un reglamento, se extingue, pues el Congreso posee

las potestades suficientes para hacer todas las leyes y reglamentos que sean
convenientes para ejercitar los poderes que la Carta Magna le confiere (esta
es la opinión de DROMI, DIEZ, etc.)
DOCTRINA B: la ley es inconstitucional y el PE se encuentra en

condiciones de no aplicar sus disposiciones. Esta es la doctrina que
habitualmente se sigue.
REGLAMENTOS DELEGADOS O DE INTEGRACIÓN: noción, previsiones

constitucionales, requisitos, jurisprudencia de la CSJN.
El punto de partida para referirnos a este tema es que el Congreso no puede

delegar en el PE (o en otras dependencias de la AP) las atribuciones que le
han sido expresa o implícitamente conferidas por la CN (art. 29 CN).
Y por aplicación del principio republicano básico, en la reforma constitucional

de 1994 se prohibió expresamente la delegación legislativa en el PE, salvo en
ciertas materias (materia administrativa y estado de emergencia pública) y
dentro de ciertas condiciones (art. 76 CN):
materia administrativa: para GORDILLO se refiere a la Administración

interna; BIANCHI opina que habla de administración como “zona
residual”.
estado de emergencia pública: si no existe una circunstancia
excepcional (en cuyo caso procedería un RNU), entonces estamos ante
un reglamento delegado.
No obstante ello, ya antes de la reforma constitucional, la doctrina y la

jurisprudencia interpretaron que el PL no puede delegar en forma amplia sus
facultades en el PE, sino que sólo puede permitirle dictar ciertas normas pero
siempre dentro de un marco prefijado por el legislador.
20
lOMoARcPSD|5651103
La LEY 25.414 estableció un nuevo ejemplo de la aplicación del art. 76 de la

CN, ya que luego de sentar como principio la prohibición legislativa en el P.E.
nacional, admitió la posibilidad de tal delegación EN MATERIAS DETERMINADAS
DE ADMINISTRACIÓN O DE EMERGENCIA PÚBLICA, CON PLAZO FIJADO PARA SU
EJERCICIO Y DENTRO DE LAS BASES DE LA DELEGACIÓN QUE EL MISMO
CONGRESO ESTABLEZCA.
Para que la delegación sea válida, es necesario:
1) que se trate de materias determinadas;

2) relativas a la administración o a emergencia pública;
3) que exista un plazo fijado para su ejercicio, al final del cual opera
automáticamente la caducidad de la delegación (*).
4) que los reglamentos delegados se dicten dentro de las bases de la
delegación que el Congreso establezca;
5) que se sujeten al control de la Comisión Bicameral Permanente.
(*) la caducidad resultante del vencimiento del plazo por el cual se otorgó el
ejercicio de la facultad delegada no afecta las relaciones jurídicas nacidas
durante la vigencia de la misma, que se mantienen firmes.
En este tipo de reglamentos:
HAY UNA LEY PREVIA, pero es MUY GENERAL, ESTABLECIENDO PAUTAS

BÁSICAS;
Dentro de ese marco, EL P.L. DEJA PARA EL P.E. COMPLETAR, PRECISAR O

INTEGRAR LA NORMATIVA LEGAL.
La CSJN distinguió entre lo que es la delegación propiamente dicha y la

delegación impropia:
Delegación PROPIA: cuando una autoridad investida de un poder

determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona,
descargándolo sobre ella, como lo sería el delegar lisa y llanamente el poder
para hacer una ley.
Delegación IMPROPIA: en este caso, la delegación no va más allá de conferir

cierta autoridad al PE u otro órgano administrativo a fin de permitirle reglar los
pormenores y detalles necesarios para la ejecución de una ley, situación que
es compatible con la CN.
JURISPRUDENCIA de la CSJN:
Caso DELFINO: “Delfino y Cia.” (1927): en este caso se apelaba una multa
impuesta por prefectura a un buque por arrojar residuos en el agua. Aquí, la
propia ley atribuía la posibilidad de aplicar multas dentro de un máximo y un
mínimo que ella misma señalaba, mientras que el decreto señalaba detalles y
montos.
21
lOMoARcPSD|5651103
Lo que se discutía en este caso, era la constitucionalidad de la multa y el

reglamento, pues a criterio del accionante, se violaban los Arts. 18, 67 inc. 11º,
12º y 28º y 86 inc. 2º.
La Corte resolvió:
dijo que “existe delegación cuando la autoridad investida de un poder
determinado, hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o
persona descargándola sobre esta”
Distingue la delegación para hacer la ley y la de conferir cierta

autoridad al poder ejecutivo o cuerpo administrativo, a fin de reglar los
pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella. En este
caso, la ley permitía la delegación y a la vez el poder ejecutivo estaba
habilitado para dictar ordenanzas y reglamentos definiendo
pormenores y detalles.
expresa que estos reglamentos son tan obligatorios para sus habitantes
como si sus disposiciones estuvieran en la ley, siempre y cuando se
encuentren dentro de las limitaciones establecidas en el inc. 2º del Art.
86 CN.
Caso MOUVIEL: se arresta a Mouviel y otros por infracción a los edictos

policiales sobre “desórdenes y escándalos”. Plantean la inconstitucionalidad
de esos reglamentos.
REGLAMENTOS DE NECESIDAD Y URGENCIA: Noción, fundamentos, previsiones

constitucionales, requisitos para su admisibilidad. Jurisprudencia de la CSJN.
Se trata de actos unilaterales de carácter general y abstracto (igual que todo

reglamento) que tienen la particularidad de ser dictados por el PE sobre
materias que constitucionalmente corresponden al PL.
En este caso, no hay ley previa; o si la hay, es modificada. La nueva norma es

dictada a través de un decreto del PE.
Antes de la reforma de 1994 no existía norma constitucional ni legal que los

autorizara. Su admisibilidad era excepcional tanto en doctrina como en
jurisprudencia (ver caso PERALTA)
Con la reforma de 1994, encontramos su FUNDAMENTO POSITIVO en el art. 99

inc. 3 de la CN: la regla general es que el PE no puede en ningún caso, bajo
pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter
legislativo. Pero ese principio no rige si existen CIRCUNSTANCIAS
EXCEPCIONALES que hagan imposible seguir los trámites constitucionales
ordinarios para la sanción de las leyes
LÍMITES.
La reforma, a la par de autorizar su utilización, ha querido establecer una serie
de LÍMITES EXPLÍCITOS a este tipo de reglamentos, entre los cuales podemos
nombrar:
22
lOMoARcPSD|5651103
1) la CAUSA HABILITANTE para dictar este tipo de reglamentos:
o debe tratarse de una real emergencia pública en la

sociedad; no basta con invocarla, sino que debe existir
realmente y ser susceptible de comprobación jurisdiccional.
Si ella no existe, o lo que el reglamento resuelve nada tiene
que ver con la emergencia, entonces es inconstitucional;
o la urgencia o emergencia debe ser de tal índole que resulte

imposible su atención siguiendo los trámites constitucionales
ordinarios para la sanción de una ley.
2) Que la ley tenga como fin el bien general.
3) Que su duración sea temporal y limitada a un plazo mínimo e

indispensable.
4) el ÓRGANO habilitado para dictarlos es el PODER EJECUTIVO.
5) la MATERIA LEGISLATIVA HABILITADA: es toda aquella que requiera la

emergencia, excepcto materia PENAL, TRIBUTARIA, S/RÉGIMEN
ELECTORAL Y S/RÉGIMEN DE PARTIDOS POLÍTICOS. Implícitamente
incluimos dentro de las excepciones: el C.Civ., el C.Com., etc.
6) el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE HABILITACIÓN: además de la

firma del presidente, también es necesaria la refrenda de todos los
Ministros y del Jefe de Gabinete, y en Acuerdo General de Ministros.
7) el PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO de habilitación:
• El Jefe de Gabinete debe comunicar el reglamento dictado dentro de

los 10 días a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso.
• Ésta debe producir despacho dentro del mismo plazo y elevarlo al

plenario de cada cámara para su tratamiento expreso.
• Por el art. 82 de la CN NO SE ADMITE LA EXPRESIÓN TÁCITA DE VOLUNTAD

DE LAS CÁMARAS, de modo que, técnicamente, no puede aceptarse
que el silencio del Congreso implique la admisión tácita del decreto.
• Se entiende que el PE carece de derecho de veto sobre lo que resuelva

el Congreso, porque este es juez último –entre ambos poderes- de la
norma dictada y, además, porque tratándose de un procedimiento de
excepción sólo bajo las normas de dicho procedimiento puede
sustentarse su validez, y en ese trámite no está prevista la posibilidad de
veto por el PE.
JURISPRUDENCIA de la CSJN.
Caso PERALTA: a partir de aquí se reconoce la posibilidad de dictar estos

decretos de necesidad y urgencia.
23
lOMoARcPSD|5651103
HECHOS: el PE dicta un decreto para enfrentar una grave situación de

emergencia económica, que ordenaba la devolución de los depósitos de más
de 1000$ en bonos. Peralta, que tenía un plazo fijo, vio afectado su derecho
de propiedad por ese decreto, y por ese motivo interpuso una acción de
amparo con el Estado Nacional y el Banco Central, donde pidió la
declaración de inconstitucionalidad del decreto.
En primera instancia se rechaza por no ser una vía idónea y no haber agotado
las otras vías y además porque esta cuestión requería un mayor debate del
que se podía dar en una acción de amparo. Apela ante la Cámara, que hace
lugar al amparo. Se interpone recurso extraordinario federal.
La CSJN dijo que cuando se configura una situación de grave perturbación
económica, social o política, el Estado tiene el derecho (potestad) y el
imperioso deber de adoptar remedios extraordinarios (lícitos) que permitan
combatir con éxito la crisis, asegurando la defensa de la comunidad.
Este fallo es de suma importancia, ya que hasta ese año (1990) no existían
antecedentes en cuanto a los decretos de necesidad y urgencia.
La Corte, fundo su decisión en que existía una situación de grave riesgo social.
Este fallo sienta una ratificación tacita por parte del congreso respecto a este
decreto, ya que no lo derogo ni inicio juicio político al poder ejecutivo, etc.
La corte sostiene la no inconstitucionalidad de este decreto, ya que el mismo

no elimina ni viola los derechos de los ciudadanos, sino que los limita en el
tiempo. No hay derechos absolutos, todos están sujetos a las leyes que
reglamentan su ejercicio.
La Corte dispuso ciertos Requisitos para el Dictado de este tipo de Decretos:
1 Que exista una situación de emergencia tal que obligue al estado a

intervenir.
2 Que la ley tenga como fin el bien general.
3 Que su duración sea temporal y limitada a un plazo mínimo e

indispensable.
4 Imposibilidad de seguir el trámite parlamentario común.
5 No invadir materias vedadas en forma expresa (Art. 94 inc. 3º CN).
6 Pública y notoria situación de grave riesgo social.
7 Razonabilidad de las medidas dispuestas:
• Relación entre los medios y los fines.

• Que no exista otro medio para superar la crisis.
• Proporcionalidad.
24
lOMoARcPSD|5651103
Caso VERROCHI (1990):
HECHOS: el PE dictó 2 DNU que suprimían las asignaciones familiares a los

trabajadores que ganaban más de 1000$, afectándose de esta manera la
protección integral de la familia.
Verrochi, afectado por la medida, presenta acción de amparo tachando de

inconstitucionales a estos decretos, porque violaban la garantía de la
protección integral de la familia (art. 14 bis. Del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales). Además, no existía una situación de
necesidad y urgencia.
1º y 2º instancia le hacen lugar al amparo, por lo que el Fisco interpone recurso

extraordinario federal.
En este fallo, la CSJN resuelve la inconstitucionalidad de los decretos

impugnados porque:
el PE sólo puede dictar DNU en circunstancias excepcionales, cuando el

Congreso no pueda reunirse por razones de fuerza mayor, o si la
situación es urgente y no se puede esperar al dictado de una ley del
Congreso;
el PJ debe revisar que existan ciertas circunstancias excepcionales (y en
este caso la Corte cree que no existen y que el Congreso puede
resolver el tema de las asignaciones sancionando una ley).
LÍMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN GENERAL.
Razonabilidad.
Legalidad.
No exceso en la reglamentación (vicio).
OTRAS FUENTES.
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: son aquellas normas, líneas directrices,

que constituyen la causa y la base del ordenamiento jurídicos, y que tratan de
impedir las arbitrariedades de los poderes públicos (buena fe, moral y buenas
costumbres, pcata sum servanda, etc.)
INSTRUCCIONES DE SERVICIO:
cuando son de carácter general se llaman CIRCULARES: son órdenes

que los órganos superiores dan a los inferiores para dirigir su actividad.
Su cumplimiento es obligatorio para los órganos subordinados.
REGLAMENTOS DE ORGANIZACIÓN: son los dictados para estructurar los

organismos o entidades del Estado, atribuyéndoles competencia,
delegándoles funciones, creando cargos, etc.
25
lOMoARcPSD|5651103
CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO: son acuerdos generales entre

asociaciones profesionales de empleados y organizaciones sindicales, para
regular el contrato que rige las relaciones laborales. En general, no son fuente
del derecho administrativo, pero en algunos casos particulares o
excepcionales puede configurar una fuente del ordenamiento jurídico al que
se encuentran sometidos los agentes públicos.
EQUIDAD: constituye el principio de interpretación de las leyes o un principio de

derecho. Es la justicia en el caso concreto.
COSTUMBRE: es el comportamiento constante y uniforme de una comunidad,

que está convencida de que dicho comportamiento responde a una
necesidad jurídica.
Puede ser de 3 tipos:
secundum legem: derivadas de la ley.

contra legem: contrarias a la ley.
praeter legem: materias no reguladas por la ley.
PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS: se refiere a conductas o comportamientos

constantes de la administración, de los cuales puede aducirse un beneficio o
daño para los derechos subjetivos o intereses legítimos del administrado. Se
trata de una forma peculiar en que se manifiesta la costumbre en el derecho
administrativo. Cuando tiene una aplicación reiterada por parte de los
órganos del Estado constituye fuente del derecho.
JURISPRUDENCIA: es la forma habitual, constante o uniforme de aplicar el

derecho por parte de los órganos que tienen a su cargo la función
jurisdiccional. Se trata de los criterios concordantes de los jueces en torno a
una determinada cuestión.
DOCTRINA: son los escritos de los juristas, que son una herramienta fundamental
para la formación y la interpretación del sistema jurídico.
PRELACIÓN JERÁRQUICA DE LAS FUENTES:
CONSTITUCIÓN NACIONAL
TRATADOS INTERNACIONALES DE DDHH
TRATADOS DE INTEGRACIÓN
LEYES
REGLAMENTOS
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lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 3
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Sentido originario. Doctrina de la vinculación

negativa de la Administración: construcción técnica, crítica. Doctrina de la
vinculación positiva: concepto, consecuencias. El sentido actual del principio
de legalidad.
El D.Adm. surge como resultado de las concepciones jurídicas y política

instaladas con la Revolución francesa, a partir de los principios básicos en que
sustentó la implementación del E de derecho:
soberanía popular;
división de poderes;
responsabilidad y demandabilidad del E;
LEGALIDAD DE OBRAR DE LA ADMINISTRACIÓN.
SENTIDO ORIGINARIO: en su sentido originario, consistió en postular que toda la

actividad del poder administrador queda sujeta a las normas generales –la
ley- que le impone el Parlamento como representante y depositario de la
voluntad general, es decir, del pueblo.
La administración está sometida a la ley. La constitución francesa de 1791 ya

señalaba que “no existe en Francia autoridad superior a la de la ley. El rey no
reina más que por ella, y sólo en nombre de la ley puede exigir obediencia.
Además, el PE tiene la función de ejecutar la ley, particularizar sus mandatos a

los casos concretos, limitándolo a actuar en el marco previo trazado por el
legislador a través de la ley, que es expresión directa de la soberanía popular.
DIFERENTES INTERPRETACIONES ACERCA DEL MODO EN QUE LA ADMINISTRACIÓN

QUEDA SUJETA A LA LEY.
EL CRITERIO DE LA VINCULACIÓN NEGATIVA.

Se dijo que, si bien la AP debía actuar ejecutando los mandatos generales de
la ley (aplicación al caso concreto) de la misma manera que un juez aplica la
ley al caso singular, lo cierto es que aquélla goza de ciertos poderes
(potestades discrecionales) donde su libertad de elección y decisión escapa a
toda vinculación o sujeción a la ley.
La AP podría así hacer no sólo aquello que la ley le autorice, sino todo aquello
que no le prohíbe.
La consecuencia es que la legalidad de la Administración, entendida como

un principio de sujeción al ordenamiento jurídico sobre el poder administrador,
operaría sólo en un pequeño sector de la actividad administrativa (el de la
actividad ·reglada”) al margen de la legalidad y, por tanto, del control policial.
27
lOMoARcPSD|5651103
EL CRITERIO DE LA VINCULACIÓN NEGATIVA.

La reacción de la doctrina contra el anterior criterio parte de la idea de Kelsen
y su pirámide jurídica: el proceso de producción de normas jurídicas es un
proceso de producción legal paulatina a partir de la Ley Fundamental (la CN),
de manera que, en la medida que la Adm. actúa necesariamente insertada
en una fase de ese proceso, no puede funcionar más que ejecutando normas
antecedentes que sirven de cobertura legal a su actuación.
Cada acción administrativa está condicionada por la existencia de una norma

jurídica administrativa que permita tal acción.
Si una acción del poder administrador no puede ser sustentada en una norma
que la prevea, no podrá ser admitida como válida.
En esta concepción no existe, a favor de la Adm., espacio libre o franco de la

ley donde aquélla pueda actuar como un poder ajurídico y libre.
La consecuencia es que la legalidad de la administración opera como

creadora de ésta, delimitadora de sus competencias y determinante, de
manera positiva, de su acción. Toda actuación de la Adm. debe contrastarse
con el orden jurídico, y sólo en la medida que ella pueda derivar de una
norma que la admita podrá tenerse por válida. La regla es que sólo puede
realizar aquello que el ordenamiento le autoriza.
SENTIDO ACTUAL.
El sentido actual del principio de legalidad de la Adm. significa que:
por una parte, LA LEGALIDAD CONFORMA UN BLOQUE DE NORMAS (no

sólo la ley) AL CUAL QUEDA SUJETO LA ADM., integrado por la CN, las
leyes, los tratados, los reglamentos dictados por la propia Adm. y los
principios generales del derecho. De ahí que alguna doctrina prefiere
denominarlo principio de juridicidad de la administración.
por otra parte, que LA ADM. ES UNA CREACIÓN DEL DERECHO, no un

poder personal o de hecho como en el E de policía.
Y que LA EXISTENCIA DE UNA NORMA JURÍDICA PREVIA QUE AUTORICE A

LA ADM. A ACTUAR ES FUNDAMENTO NECESARIO PARA LA VALIDEZ DE
ESAS ACTUACIONES.
Que ACTÚA NECESARIAMENTE SOMETIDA A LA LEGALIDAD.
ESA LEGALIDAD SE SOBREPONE A LA ADM.
LOS ADMINISTRADOS PUEDEN INVOCAR LA LEGALIDAD CONTRA LA ADM.,

en defensa de sus derechos e intereses.
1.2. INTEGRACIÓN DEL BLOQUE DE LEGALIDAD:
o Constitución nacional.
o Tratados internacionales.
28
lOMoARcPSD|5651103
o Reglamentos dictados por la propia Adm.

o Principios generales del derecho.
1.3. REGLAS que emanan del principio:
la legalidad es el ordenamiento jurídico positivo;
la Adm. actúa dentro de la legalidad y cuando el ordenamiento jurídico

se lo permite;
la Adm. participa en la formación de la legalidad a través del dictado

de actos generales (reglamentos);
el acto particular de una autoridad no puede contrariar el acto general

(reglamento) dictado por una autoridad superior;

dictado por la misma autoridad;

dictado por una autoridad inferior dentro de su competencia;
todo acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico positivo es

ilegal;
la sanción que corresponde al acto ilegal es la nulidad del mismo;
la ilegalidad de los actos de la Adm. puede enjuiciarse en el ámbito

administrativo (recursos administrativos) o en un proceso judicial
(acciones judiciales);
la responsabilidad del Estado y sus entidades jurídicas públicas, como la

de sus agentes, garantiza el cumplimiento del principio de legalidad.
29
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2. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS.
2.1. La atribución de potestades administrativas como expresión técnica del

principio de legalidad. Las potestades administrativas: noción, su diferencia
con los derechos subjetivos; caracteres; clases.
El principio de legalidad opera a través de la técnica de atribución de

potestades a la administración, por medio del ordenamiento jurídico. La
legalidad le otorga a la administración POTESTADES, que son medios o poderes
jurídicos necesarios para que ésta pueda alcanzar el interés público.
Dentro del género “poderes jurídicos”, cuyo núcleo común es el de constituir

facultades de querer y actuar, existen 2 especies:
DERECHOS SUBJETIVOS. POTESTADES.
Su origen se encuentra en una (origen) Provienen directamente

relación jurídica concreta (ej: un del ordenamiento jurídico.
contrato).
Su objeto no es específico y
Su objeto es específico y determinado, sino que tiene un
determinado. carácter genérico y se refiere a un
ámbito de actuación definido en
Consiste en una pretensión grandes líneas.
concreta del acreedor.
No consiste en una pretensión
Y se corresponde con el correlativo particular, sino en la posibilidad
deber del sujeto pasivo de la abstracta de producir ciertos
relación, que es el sujeto concreto efectos jurídicos (de donde pueden
obligado. surgir, eventualmente, relaciones
jurídicas particulares).
A la potestad no le corresponde
ningún deber, positivo o negativo,
sino una simple sujeción o
sometimiento de otros sujetos a
soportar, eventualmente, los
efectos (ventajosos, desventajosos
o indiferentes) derivados del
ejercicio de esa potestad.
Frente a la potestad no hay sujeto

obligado, sino una situación pasiva
de inercia.
30
lOMoARcPSD|5651103
CARACTERES de las potestades.

Las potestades son:
1) INALIENABLES, INTRANSMISIBLES, INMODIFICABLES E IRRENUNCIABLES por

el sujeto titular (porque son indisponibles para él, al ser atribuidas
directamente por el ordenamiento jurídico y al margen de su voluntad).
2) IMPRESCRIPTIBLES.
3) PUEDE ESTAR PERMITIDA POR EL ORDENAMIENTO LA DELEGACIÓN DE SU
EJERCICIO (aunque no su titularidad).
2.2. CLASES de potestades y MODOS de atribución de potestades (actividad

reglada y actividad discrecional)
PRIVADAS: por ejemplo, la patria potestad.
PÚBLICAS: toda actuación de la Adm. se presenta –de conformidad con

el principio de legalidad- como el ejercicio de un poder jurídico
(potestad) atribuido previamente por el ordenamiento jurídico.
a) Potestad REGLAMENTARIA: es aquella que el ordenamiento le

otorga a la administración para dictar reglamentos.
b) Potestad IMPERATIVA O DE MANDO: es aquella por la cual la

administración puede emitir órdenes y las puede hacer cumplir.
c) Potestad EJECUTIVA O DE GESTIÓN: acude a la posibilidad de que

la administración instaure planes o programas de en marco de su
gestión.
d) Potestad JURISDICCIONAL: apunta a la posibilidad que tiene la

administración de resolver intereses contrapuestos de acuerdo a
derecho.
REGLADAS: el ordenamiento prevé todas y cada una de las condiciones

de ejercicio de la potestad y las consecuencias jurídicas que ello
apareja.
En este supuesto, la Adm. reduce su actuación a constatar la existencia del

“supuesto de hecho” legalmente definido y a aplicar las consecuencias
jurídicas también previstas en la norma. Se trata de un proceso de pura
aplicación de la ley.
Dentro de esta actividad reglada, debemos distinguir entre:
REGULACIÓN DIRECTA: se refiere a que existe una norma de derecho

administrativo que directamente le determina a la administración que hacer.
Ej. cuando jubilarse.
REGULACIÓN INDIRECTA: es cuando no se trata de una norma de

derecho administrativo, sino de una norma jurídica de otra rama del derecho
31
lOMoARcPSD|5651103
que también debe respetar la administración a pesar de que no se refiera a

ella. Ej. normas de responsabilidad del Código Civil.
REGULACIÓN RESIDUAL: significa que la regulación comprende a todo el

ordenamiento jurídico y el respeto de la administración por todo el
ordenamiento jurídico, Ej. el principio de razonabilidad (Art. 28CN).
Gordillo dice que es difícil encontrar un acto puramente reglado y un acto

puramente discrecional. Hoy en día, estos actos tienen un poco de cada uno.
DISCRECIONALES: el ordenamiento puede definir algunas de las

condiciones de ejercicio de una potestad, dejando a la estimación
subjetiva de la Adm. el resto de dichas condiciones, sea en cuanto al
supuesto de hecho, o en cuanto al contenido concreto de la decisión
que se va a adoptar, dentro de los límites jurídicos, o bien ambos
aspectos.
Cuando las potestades son discrecionales, en el proceso de aplicación de la

ley se introduce en uno o varios aspectos la estimación subjetiva de la
administración.
El ordenamiento le otorga a la administración la facultad de elegir entre varias

alternativas, cualquiera de ellas válidas, y es indiferente que elija una u otra,
por lo cual se configura una pluralidad de indiferentes jurídicos.
2.3. El CONTROL JUDICIAL de las potestades administrativas; la REDUCCIÓN DE

LA DISCRECIONALIDAD y los CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS.
El control del ejercicio de una potestad discrecional puede llevarse a cabo

verificando la regularidad de algunos aspectos:
• LOS HECHOS DETERMINANTES: la real existencia de las condiciones de

hecho a las que la norma sujeta el ejercicio de la potestad de la Adm. y
aún ésta invoca como existentes.
• LOS ELEMENTOS REGLADOS: toda potestad discrecional debe contener

ciertos elementos reglados (NO HAY POTESTADES ABSOLUTAMENTE
DISCRECIONALES):
1) existencia y extensión;
2) competencia del órgano;
3) forma y procedimiento;
4) fin público;
5) fondo (objeto) parcialmente reglado;
6) en ciertos casos, el tiempo (oportunidad).
• LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: buena fe, igualdad de trato,

razonabilidad.
32
lOMoARcPSD|5651103
LIMITES A LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL:
Razonabilidad: implica que la administración, cuando dicta una decisión,

debe basarse en los hechos que surgen del expediente administrativo. Va a ser
irrazonable la decisión cuando no de fundamentos de derecho, no tenga en
cuenta los hechos acreditados o se funden en hechos o pruebas inexistentes.
Por ello, es necesario que el acto que dicte la administración sea motivado, es
decir, explicitar los hechos y darle su fundamento jurídico.
Proporcionalidad: implica que las medidas que tome la administración deben

ser adecuadas proporcionalmente a los hechos.
Desviación del Poder: se produce cuando el acto dictado por la

administración es realizado para un fin personal o por un favoritismo; o bien
cuando se dicta el acto con un fin administrativo no querido por la ley. Por Ej.:
cuando la administración municipal decide aplicar multas de transito.
Buena Fe: este principio rige fundamentalmente en materia contractual, se

debe ser claro en las ofertas y negociaciones contractuales que realice la
administración.
NO DEBE CONFUNDIRSE este tipo de potestades (“discrecionales”) con

supuestos en los que la norma legal contiene un CONCEPTO JURÍDICO
INDETERMINADO. En estos casos, se trata de una potestad reglada con un
concepto –sólo en principio- indeterminado, que no implica entregar a la
Adm. su libre determinación y que es perfectamente determinable a través de
los elementos de juicio correspondientes.
33
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 4
RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA Y SITUACIONES
JURÍDICAS SUBJETIVAS.
LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA: noción, elementos componentes.

Clases. Relación jurídica y situación jurídica.
LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA
• En sentido general: es la que se establece entre 2 o + sujetos,

reconocida y regulada por el ordenamiento jurídico y que produce
efectos jurídicos.
• En concreto: la que se da entre 2 o + sujetos de derecho, de modo tal

que la situación de poder en que se hala uno de ellos se corresponda
necesariamente con una situación actualizada de deber que pesa
sobre el otro sujeto.
• Las privadas son aquellas establecidas entre sujetos particulares; o entre

éstos y sujetos administrativos, pero regidas total o preponderantemente
por el derecho privado.
• Las públicas o administrativas son las establecidas entre la ADM. PCA. (u

otros sujetos que ejercen prerrogativas públicas) y los particulares o
administrados; o entre sujetos administrativos, y que están regidas total o
preponderantemente por el derecho administrativo
NO DEBE CONFUNDIRSE LA NOCIÓN DE “RELACIÓN JURÍDICA” CON LA DE

“SITUACIÓN JURÍDICA”: esta última se refiere a la ubicación que ocupa cada
parte o sujeto de la relación jurídica, y que puede ser “activa” o “pasiva”.
ELEMENTOS de la relación jurídica administrativa.
Objetivo: tiene que ver con el objeto de esa relación, que puede consistir en
actos humanos, conductas (omisión, actuación, deber de prestación) o cosas
(bienes de dominio público).
Subjetivo: se debe dar entre 2 sujetos de derecho, uno de los cuales debe ser
la AP; el otro puede ser tanto un particular como un ente estatal.
Normativo: toda relación jurídica tiene su origen en una norma jurídica, y en

este caso es el derecho administrativo.
34
lOMoARcPSD|5651103
1.2. La relación jurídica administrativa. SITUACIONES JURÍDICAS.
SITUACIÓN JURÍDICA. Concepto: la situación jurídica es la posición o ubicación

que tiene una persona respecto de la norma. En este caso, se refiere a la
posición o ubicación en que se encuentra el particular o administrado.
Las situaciones jurídicas pueden ser:
ACTIVAS, favorables o de ventaja de los administrados, DE PODER:
1) la posibilidad de actuar en un sentido determinado, sin que nadie

pueda oponerse;
2) o de oponerse válidamente al obrar de otro;
3) o la posibilidad de poder exigir que otro sujeto actúe de manera

determinada.
SITUACIONES DE CARÁCTER ACTIVO: criterio tradicional y enfoque unitario.

Análisis.
La DOCTRINA CLÁSICA, tradicional, impuso una triple categorización de

intereses de los que podían ser titulares los administrados, con una consiguiente
distinta protección jurídica de cada categoría.
Los “DERECHOS SUBJETIVOS” (que pueden ser “plenos”, con estabilidad;

o “debilitados”, precarios, por estar condicionados al interés público).
Se trata del interés “directo”, “personal”, y que “pertenece en forma exclusiva

a un administrado”, de que la Administración actúe respecto de él de
determinada manera, cumpla con determinada prestación o
comportamiento previsto legalmente.
Cada administrado tiene derecho a la misma prestación (individualmente)

debida por la Administración (ej: el derecho al sueldo de cada empleado
público).
Tantas prestaciones debe satisfacer la Administración cono titulares de este

interés existan.
Dotado de la máxima protección jurídica, pues el administrado afectado en su

interés personal por la actuación ilegítima puede:
a) reclamar tanto en sede administrativa (recursos) como judicial

(acciones); y
b) reclamar tanto la anulación del acto, como la reparación de los

perjuicios que el mismo le produjo (proceso contencioso administrativo
de plena jurisdicción).
35
lOMoARcPSD|5651103
Los “INTERESES LEGÍTIMOS” o “DERECHOS REFLEJOS”.
Son también intereses personales, pero que se tienen de manera concurrente

con otros administrados, no individualmente.
La Administración debe su comportamiento o prestación a todos ellos en

conjunto (ej: FRENTISTAS afectados por una calle que corta la municipalidad;
una LICITACIÓN. En una licitación, todas las personas que se presenten tienen
un interés que comparten con los demás en forma concurrente.).
Gozan de una protección jurídica de menor intensidad que la prevista para los
derechos subjetivos, ya que sus titulares pueden reclamar la satisfacción de
este tipo de interés por vía de recursos administrativos, no acciones judiciales. Y
en algunas legislaciones que admiten esta última vía, pueden no obstante
reclamar sólo la anulación del acto de que se trate, pero no los daños y
perjuicios que el mismo haya producido (proceso contencioso administrativo
objetivo o “de anulación”).
Los “INTERESES SIMPLES”.
Coinciden conceptualmente con el “interés general”, esto es, con el interés de

cualquier persona del pueblo, en cuanto a que la Administración se ajuste en
sus comportamientos a la legalidad, que cumplan con lo que las normas
jurídicas le establecen para su actuación.
La misma prestación es debida por la Administración a todos, indistintamente.

No hay interés “personal” y “directo”; ni “exclusivo” ni “concurrente”, sino
“general”; no se encuentra afectada la esfera de los intereses personales,
propios y exclusivos de alguien, sino de la comunidad en general.
Mínima protección, sin recursos administrativos ni acciones judiciales; sólo

resultan susceptibles de “denuncias” ante la autoridad administrativa en
cuanto a la existencia de alguna irregularidad o ilegitimidad cometida por
algún órgano de la Administración.
El anterior Código Cont. Adm. De la Pcia. de Bs. As. (Cod. “Varela”, su autor),
vigente hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 166 últ. Párr.) y la sanción
del nuevo Cód. por la ley 12.008, previó la protección plena de los derechos
subjetivos en el proceso contencioso administrativo. Y respecto de los
“intereses legítimos”, una primera interpretación de la SCJBA desechó su
admisión variando su doctrina en 1995, a partir del “caso Rusconi”, en que dio
cabida a la protección jurisdiccional –por acción cont. adm.- a este tipo de
intereses.
La DOCTRINA MODERNA y las legislaciones más recientes tienden a dejar de

lado esta triple categoría de intereses y consecuente diferente protección
jurídica:
o Ya sea previendo que también el titular de un interés legítimo esta

legitimado para accionar judicialmente en su defensa.
36
lOMoARcPSD|5651103
o O que puede exigir judicialmente no sólo la anulación del acto ilegal de

la Administración, sino también la indemnización de los daños y
perjuicios que el mismo le aparejó.
El actual C.Cont.Adm. de la Pcia. (LEY 12.008 art. 13) confiere legitimación

activa para demandar a “toda persona que invoque una lesión, afectación o
desconocimiento de sus derechos e intereses tutelados por el ordenamiento
jurídico”; es decir, abandona la triple distinción de la doctrina tradicional,
admitiendo la protección judicial de cualquier interés del que sea titular una o
varias personas, siempre que esté tutelado el mismo por el ordenamiento
jurídico, trátese de un interés colectivo o concurrente. Sólo quedarán excluidos
aquellos intereses que, por coincidir con el interés general, no llegan a
configurar un interés “personal y directo” de un sujeto.
Y dicho Código prevé que el legitimado pueda reclamar tanto la anulación

del acto, como el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés
tutelados, como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados.
Por otra parte, con la consagración constitucional, tanto en nación como en

provincia, de los “derechos de incidencia colectiva” (art. 43 CN) o “derechos
colectivos” (art. 20 Const. Pcia Bs. As.), también llamados por alguna doctrina
“derechos o intereses difusos”, por la dificultad de identificar a sus titulares; y
caracterizados como aquellos que, sin perjuicio de constituir verdaderos
“derechos” de las personas, se refieren a un bien jurídico esencialmente
indivisible (ej: medio ambiente sano, no contaminado; ecología y cuidado del
hábitat, etc.).
Se admite la legitimación activa para interponer acción de amparo contra

todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma
actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o
ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un
tratado o una ley, al afectado, al Defensor del Pueblo y a las Asociaciones
protectoras de ciertos bienes (medio ambiente, competencia, consumidores,
etc.). Ver art. 43 CN.
AMPARO COLECTIVO. Requisitos.
1. Debe haber una controversia judicial (contraposición de intereses entre

el estado y usuarios o consumidores o asociaciones o gremios o colegio
profesional).
2. Debe existir una lesión actual e inminente. También puede ser futura.
El defensor del pueblo también puede promover la acción de amparo

colectivo. Debe representar los intereses de la comunidad, no puede
representar a un sector de la comunidad para ir en contra del otro (por Ej. no
podría promover la acción de amparo con el tema del corralito, la corte
desestimo la legitimación).
Caso “Municipalidad de Tandil c/ T.A. La Estrella S.A.”.

Caso “Rusconi”.
37
lOMoARcPSD|5651103
Caso RUSCONI: En el año 1995 se reconoce el interés legitimo en vía judicial a

partir del caso “Rusconi c/ Municipalidad de La Plata”.
HECHOS: Rusconi promueve una demanda contencioso administrativa en la

que solicita que se anulen una serie de resoluciones de la municipalidad de La
Plata (que no habían hecho lugar a su reclamo), a fin de que se niegue
autorización para ampliar una estación de servicio ubicada en un terreno
lindero al de su propiedad, se retiren los tanques de combustible y las cañerías
allí instalados y se prohíba en ese predio toda actividad comercial.
Se reconoce, a partir de este fallo, la posibilidad de la reclamación del interés

legítimo por vía judicial, además de la posibilidad de la vía administrativa.
Situaciones jurídicas subjetivas, PASIVAS O DESFAVORABLES.
Concepto: Consisten en una limitación a la libertad de querer y obrar del

sujeto titular, exigiéndole un DAR, un HACER o un NO HACER en determinado
sentido.
DEBERES:
- Derivan directamente del ordenamiento jurídico, imponiendo a los
sujetos destinatarios una conducta determinada, en interés general.
- No hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, sino un

poder que garantiza el cumplimiento de ese deber.
- El destinatario no es un sujeto determinado, sino una generalidad de

administrados que resultan alcanzados por la norma creadora del
deber.
Las “CARGAS PÚBLICAS” son distintas, pues se imponen en el interés del propio
sujeto al que van destinadas (vg.: la carga de producir prueba que haga a su
derecho en el proceso).
OBLIGACIONES:
- Se originan dentro de una relación jurídica concreta (vg.: un contrato).
- Frente al obligado hay como contraparte un titular de un derecho

subjetivo, en cuyo beneficio se establece la obligación de que se trate
(no en interés general).
- El destinatario es un sujeto determinado.
38
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 5
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
PERSONALIDAD DEL ESTADO Y PERSONALIDAD JURÍDICA PÚBLICA NO ESTATAL.
ÓRGANOS ESTATALES.
1.1. SUJETOS PÚBLICOS. El concepto de persona y su clasificación en el C.Civil.
El concepto de “persona” en el Derecho: Todos los entes con aptitud para

adquirir derechos y contraer obligaciones (art. 30 C.Civ.). Pueden ser:
o DE EXISTENCIA VISIBLE o naturales (arts. 30 y 51 C.Civ.)
o DE EXISTENCIA IDEAL o morales (art. 32 C.Civ.)
1) DE EXISTENCIA IDEAL PROPIAMENTE DICHA o simples asociaciones (art.

46 C.Civ.).
2) PERSONAS JURÍDICAS (arts. 33 y 34 C.Civ.)
PRIVADAS.
PÚBLICAS: Enumeradas en el C.Civ. art. 33 (carácter enunciativo)
ESTATALES:
- satisfacción de fines específicos del Estado;
- capital íntegramente estatal;
- encuadramiento dentro de la organización estatal.
NO ESTATALES:
- generalmente creadas por el Estado;
- fines de interés publico;
- generalmente poseen prerrogativas de poder
público;
- control del Estado sobre el ente;
- sus recursos provienen en general de sus afiliados o
incorporados;
- sus funcionarios y empleados no son agentes
públicos;
- sus actos pueden ser administrativos (ver nuevo
Cód. Cont. Adm. Ley 12.008 + art. 166 CN).
OTRAS: que surgen de la suma de diferentes indicadores:

- creación por el Estado;
- fines públicos o de interés general;
- prerrogativas de poder público;
- control estatal.
39
lOMoARcPSD|5651103
Personas jurídicas públicas y privadas: criterios de distinción. Personas jurídicas

estatales y no estatales: criterios de distinción. Personas jurídicas públicas no
estatales: caracteres generales. Personas jurídicas privadas del Estado:
problemática. Las personas públicas supranacionales.
PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS Y PRIVADAS: criterios de distinción.
Creación Estatal del Ente: para poder determinar si la persona es

publica o privada, hay que ver si es o no creada por el estado. Si lo es,
será una persona pública, de lo contrario no lo será.
Critica: la iglesia no es creada por el estado y es persona jurídica pública;

además hay personas jurídicas privadas creadas por el E, como los colegios
profesionales. El criterio por lo tanto, resulta insuficiente.
El Fin Publico: toma en cuenta como personas jurídicas públicas a las

que persiguen un fin publico, de interés publico o de interés general; a
diferencia de las personas jurídicas privadas, que persiguen un fin
particular.
Critica: este criterio también es insuficiente, ya que hay personas jurídicas

privadas que desarrollan actividades con fines públicos, intereses públicos o
intereses generales como ser las fundaciones.
Existencia de Prerrogativas de Poder Publico: el ente, en tanto y en

cuanto desarrolle prerrogativas de poder publico, será estatal; de lo
contrario, será privado. Ej. recaudar contribuciones.
Critica: este criterio es insuficiente, ya que hay entidades públicas que no

desarrollan prerrogativas de poder público, como son las sociedades del
estado, empresas del estado que carecen de estas prerrogativas; y además,
pueden haber personas jurídicas privadas que sí poseen estas prerrogativas,
como por ejemplo, los concesionarios de servicios públicos.
Criterio del Grado de Control Estatal: sostiene que a mayor grado de

control estatal, mayor es la factibilidad de que sea un este estatal; y
contrariamente, a menor grado de control, menor será la posibilidad.
Crítica: El problema de este criterio es que, generalmente, tiene que ser

integrado con alguno de los otros criterios para tomarlo íntegramente.
PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES Y NO ESTATALES: criterios de distinción.
De Satisfacción de Fines el Estado: este criterio sostiene que tienen que

concurrir en forma conjunta o separada los siguientes elementos:
• Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento
total de su actividad.
• Creación directa del ente por el estado.
• Obligación del ente para con el estado de cumplir sus fines propios.
• Tutela o control del estado sobre el ente a efectos de asegurar que este
cumpla sus fines.
40
lOMoARcPSD|5651103
• Satisfacer fines específicos del estado y no fines comerciales o

industriales.
En este criterio, el elemento característico es la finalidad del ente, en virtud de

que las entidades publicas estatales son las que satisfacen fines específicos del
estado.
Capital Estatal: este criterio sostiene que si el capital es íntegramente del

Estado, el ente publico es estatal; si no lo es, hay menos posibilidades de que
sea un ente estatal.
Crítica: este criterio es insuficiente, ya que hay entidades estatales integradas

con capitales privados.
Encuadramiento del ente en la Administración AP: un ente es estatal o no

según este integrado o pertenezca a los cuadros de la administración pública,
conforme a las normas sobre organización administrativa, siempre y cuando
estos entes sean creados por el estado, persigan fines de bien común y gocen
de ciertas prerrogativas de poder publico, además de someterse a un cierto
grado de control estatal.
PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS NO ESTATALES. Caracteres generales:
• generalmente creadas por el Estado;

• fines de interés publico;
• generalmente poseen prerrogativas de poder público;
• control del Estado sobre el ente;
• sus recursos provienen en general de sus afiliados o incorporados;
• sus funcionarios y empleados no son agentes públicos;
• sus actos pueden ser administrativos (ver nuevo Cód. Cont. Adm. Ley
12.008 + art. 166 CN).
2. ÓRGANOS DEL ESTADO. Teorías sobre la atribución de conductas al Estado.

La teoría del órgano.
La ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Derecho de la Organización: es la parte del Derecho Administrativo que regula

la creación de los órganos y entes administrativos, su estructura interna, la
asignación de competencias, las relaciones entre ellos, los procedimientos de
actuación y el control sobre dichos órganos y entes.
Las personas jurídicas PÚBLICAS ESTATALES y sus ÓRGANOS
1) La persona jurídica ESTADO (nación, provincias), dentro del cual el

Poder Ejecutivo es sólo un órgano de dicha persona.
2) Las personas jurídicas ENTES DESCENTRALIZADOS. Pueden ser:
ENTES AUTÁRQUICOS
EMPRESAS DEL ESTADO
41
lOMoARcPSD|5651103
SOCIEDADES DEL ESTADO

S.A. con participación estatal mayoritaria
SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA
Los ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.

La actuación del Estado y sus entes descentralizados, como “personas
jurídicas”, solo se puede concretar a través de personas físicas. ¿Cuáles son las
razones por las que los actos de estas personas aparecen como voluntad de la
persona jurídica y son imputables a ésta?
Doctrinas provenientes del Derecho Privado:
Del MANDATO: sostiene que las personas físicas actúan como

mandatarios de la persona jurídica. Esta teoría se reveló insuficiente, en
la medida que ella supone postular que la persona moral pueda
declarar su voluntad de antemano, vale decir, no es aceptada porque
la persona jurídica en sí no tiene voluntad para nombrar a un
mandatario.
De la REPRESENTACIÓN: esta teoría postula que el funcionario actuaría

como representante legal de la persona jurídica, al igual que lo haría el
representante de un incapaz. La representación también presupone la
existencia de dos voluntades, y en este caso, no hay voluntad por parte
del estado.
La denominada TEORÍA DEL ÓRGANO:

La voluntad es un atributo sólo de las personas físicas;
Al disponerse la organización del Estado se previó que personas físicas
tendrían la tarea de expresar la voluntad de éste;
estas personas son los “órganos de la voluntad” de la persona jurídica;
no son sujetos diferentes, sino que forman parte de ella;
el órgano nace con la persona jurídica, siendo uno de sus elementos
constitutivos. Ambos componen una unidad.
2.2. NOCIÓN DE ÓRGANO: elementos. El agente y el órgano: relaciones; la

relación orgánica y la relación de servicio: concepto, diferencias.
ÓRGANO: elementos.
Elemento objetivo: cada una de las partes o esferas en que se

descompone la organización estatal, las “unidades técnicas” constituidas
por un haz de atribuciones o competencias. El llamado “órgano
institución”.
Elemento subjetivo: las personas físicas a las que se les ha encomendado

ejercer esas competencias. El llamado “órgano individuo”.
42
lOMoARcPSD|5651103
RELACIÓN ENTRE EL ÓRGANO Y EL ENTE AL CUAL PERTENECE; Y ENTRE EL

ÓRGANO Y LA PERSONA FÍSICA.
El órgano no constituye una persona diferenciada del ente, sino que el órgano
se confunde como parte integrante del mismo. El órgano no tiene derechos y
deberes diferenciados de los entes de que forma parte; su voluntad no es
diferenciable de la voluntad de la organización a la cual pertenece.
La persona física tiene dos voluntades:
o su voluntad en cuanto persona, en cuyo caso puede tener derechos

contrapuestos con el E y se lo considera un sujeto de derecho
diferenciado de aquél;
o y su voluntad orgánica, en cuanto desempeña competencia estatal. En
este caso, el funcionario se subsume dentro del órgano jurídico y en
cuanto titular del mismo, no tiene derechos contrapuestos con él, ni
tampoco tiene una personalidad diferenciada del estado.
Existen dos criterios para saber cuando actúa como órgano del estado y
cuando no:
1. Criterio Subjetivo: toma en cuenta la finalidad perseguida del

funcionario al actuar, es decir, si entendió actuar en calidad de órgano
del estado o privada de este.
2. Criterio Objetivo: prescinde de la motivación psicológica del funcionario

y atiende objetivamente a lo que ha realizado. Este criterio tiene dos
variantes:
Postura adoptada por el Derecho Privado: el funcionario actúa como

órgano del E siempre que haya actuada dentro del límites de sus
atribuciones legales, de las funciones que le corresponden por ley.
Postura adoptada por el Derecho Publico: no debe atenerse a la

apariencia externa del acto o hecho, sino que lo que se tendrá en
cuanta es su reconocimiento exterior como un hecho o un acto
propio de la función atribuida al órgano, haya sido o no ejercida
regularmente.
2.3. RELACIONES INTERORGÁNICAS e INTERADMINISTRATIVAS.
Relaciones inter-orgánicas: Los órganos no son sujetos de derecho careciendo,

por ende, de personalidad jurídica. Esta circunstancia no impide reconocer la
existencia de vínculos jurídicos entre los órganos de una misma persona jurídica
estatal.
Este tipo de relaciones inter-orgánicas es considerada una actividad jurídica

que debe encuadrarse dentro del ordenamiento, observando el principio de
unidad de acción que tiene que caracterizar el obrar de una persona jurídica
pública estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo, admitir la
43
lOMoARcPSD|5651103
existencia de voluntades contrapuestas. Son relaciones que se establecen

entre los órganos de un ente.
Las relaciones inter-orgánicas pueden ser:
- de colaboración: propuestas.
- de conflicto: cuestiones de competencia positivas o negativas.
- de jerarquía: órdenes.
- consultiva: dictámenes.
- de control: observaciones del tribunal de cuentas de la nación.
Relaciones inter-administrativas: Se dan entre 2 órganos dotados de

personalidad jurídica.
DISTINGUIR ENTONCES el concepto de órgano:

o DE LOS ENTES (organizaciones dotadas de personalidad jurídica).
o DEL CARGO (que es el lugar o posición que ocupa un individuo dentro
de un órgano).
o DEL OFICIO (que hace referencia al haz de atribuciones o
competencias; es el elemento objetivo del órgano)
o DE LAS RELACIONES INTER-ORGÁNICAS Y DE LAS RELACIONES INTER-
ADMINISTRATIVAS.
2.4. CLASIFICACIONES DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.
Según su FUNCIÓN:
ACTIVOS: son aquellos que emiten y ejecutan los actos administrativos,
es decir, ejercen la facultad de crear situaciones jurídicas objetivas o
subjetivas respecto de los administrados, aplicando las normas del
ordenamiento jurídico.
CONSULTIVOS: su función se cumple a través de actos internos o

interorgánicos de asesoramiento a la administración activa. Se trata de
órganos que carecen de facultad decisoria, expresándose a través de
informes, pareceres o dictámenes, que por principio no poseen fuerza
vinculante.
DE CONTROL: realizan una actividad de vigilancia o control sobre los

actos que producen los órganos activos, el cual puede ser previo o
practicarse a posteriori.
Por su ESTRUCTURA
UNIPERSONALES
COLEGIADOS
Por su ORIGEN
CONSTITUCIONALES: son aquellos previstos en la Carta Magna.
LEGALES: son aquellos cuya existencia se debe a una ley, que puede ser
tanto formal como material.
44
lOMoARcPSD|5651103
REGLAMENTARIOS: en este caso, surgen de un acto administrativo

general, de un reglamento.
Por las COMPETENCIAS ASIGNADAS

GENERALES.
ESPECIALES.
Por la JURISDICCIÓN EN QUE ACTÚAN

CENTRALES.
LOCALES.
45
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 6
PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA.
1. JERARQUÍA. Conceptos. Relación jerárquica y tutela administrativa:

diferencias. Consecuencias que se derivan de la relación jerárquica.
LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
Concepto: son las pautas bajo las cuales se ordenan y estructuran los diversos
componentes de la organización y sus relaciones internas y externas.
Entendemos por organización administrativa el conjunto de reglas jurídicas que

determinan la competencia de los entes y órganos que ejercen función
administrativa, sus relaciones jerárquicas, su situación jurídica, cómo se debe
controlar la acción y cómo deben coordinarse en el interés de la unidad del E.
JERARQUÍA.
Concepto: es la RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA INTERNA por la cual se

atribuye a ciertos ÓRGANOS la POTESTAD DE DAR ÓRDENES Y el correlativo
DEBER DEL RESTO DE OBEDECERLAS. Permite la distinción entre órganos
superiores e inferiores.
Jerarquía (Gordillo): Es una relación jurídico-administrativa interna que

vincula entre sí a los órganos de la administración mediante poderes
subordinados para asegurar la unidad en la acción.
En la actividad legislativa y en la judicial NO HAY VÍNCULO JERÁRQUICO. Los

órganos que integran el PL se vinculan por procedimientos en los cuales no
media subordinación; en los órganos del PJ hay coordinación, no
subordinación.
TUTELA ADMINISTRATIVA: es la que se da entre la administración central y un

ente descentralizado. No hay relación jerárquica, sino que hay una tutela o
control administrativo.
Es una forma de control que se establece entre el titular de la administración y

los diferentes entes descentralizados con personalidad jurídica.
Relación Jerárquica (o jerarquía) y Tutela (o control administrativo):
• Todo órgano administrativo tiene un régimen jerárquico.

• El control administrativo solo existe en la medida que la ley lo establece.
• En la relación de jerarquía, el superior puede analizar el actuar del
inferior, ya sea en su legitimidad, oportunidad, etc.
• En el poder jerárquico, en caso de dudas acerca de las facultades del
superior, se supone que éste tiene facultades para la revisión.
46
lOMoARcPSD|5651103
• En el control administrativo, no se presume la atribución de facultades al

sujeto controlante.
• En la relación jerárquica, existe la posibilidad de interponer recursos
(recurrir).
• En el control administrativo, esa facultad recursiva es limitada.
La jerarquía es nota característica de la organización administrativa, y se

expresa por LÍNEAS Y GRADOS.
Líneas: es el conjunto de órganos en sentido vertical, y presupone que el

órgano superior ostenta un mayor poder de decisión y responsabilidad
que el inferior (subordinación).
Grados: es la posición o situación jurídica que cada uno de los órganos

ocupa en esa línea.
Se manifiesta en las atribuciones del superior de:

expedir órdenes, instrucciones y circulares para su cumplimiento por los
órganos inferiores;
controlar la actividad de éstos;
avocarse al conocimiento de cuestiones de competencia entre éstos;
delegar en los órganos inferiores cuestiones de su competencia;
dirimir conflictos de competencia entre órganos inferiores;
en ciertos casos, designar sus autoridades y empleados;
intervenir el órgano inferior, en caso de mal cumplimiento de sus tareas.
El órgano inferior queda sujeto al correlativo DEBER DE OBEDIENCIA, cuyos

alcances no son absolutos:
1. la orden debe emanar del órgano con competencia y dentro de la

misma línea jerárquica;
2. no debe resultar groseramente ilegítimo. Si así resultara:

el inferior debe advertir al superior de la irregularidad;
si este insiste, el inferior queda exento de responsabilidad.
2. COMPETENCIA. Concepto. Competencia y capacidad: diferentes

concepciones. Naturaleza jurídica y caracteres. Fuentes de la competencia.
Clases de competencia. Excepciones al principio de improrrogabilidad de la
competencia.
COMPETENCIA.
2.1. Concepto: Es el CONJUNTO DE ATRIBUCIONES que el bloque de legalidad

confiere a un órgano o ente estatal.
Es la APTITUD LEGAL de un órgano o ente para ser titular de una potestad y
ejercerla.
Se trata de un concepto equivalente al de “capacidad” de las personas en el

Derecho Privado.
47
lOMoARcPSD|5651103
Competencia COMO EXCEPCIÓN: existe una diferencia sustancial entre

la capacidad y la competencia:
• En el caso de la primera (capacidad), si bien constituye la regla o

principio general, su ejercicio es facultativo para su titular.
• Respecto de la competencia, su ejercicio puede ser “obligatorio” para

el órgano, en cuyo caso estamos frente a un “deber-facultad”, no un
derecho subjetivo para el órgano.
En el derecho privado, el principio general es la capacidad. En el derecho

público, la competencia tiene que ser establecida expresa o implícitamente
en la ley, por eso se afirma que la competencia es la excepción, siendo la
incompetencia la regla (el postulado de la permisión “expresa”). Siguiendo
con el tema, la competencia de los órganos no se presume, sino que debe
estar otorgada en forma expresa o implícitamente en una norma jurídica, para
que pueda reputarse legalmente existente.
No obstante, este principio queda atenuado con la aplicación de la “doctrina

de la especialidad”, dentro de los fines que han sido fijados al órgano o ente
por el ordenamiento jurídico; se acepta por alguna doctrina la competencia
del órgano mismo para todo aquello que tienda al cumplimiento de esos fines.
La aplicación de esta doctrina para la interpretación de los alcances de la

competencia de entes y órganos no debe entenderse como un retorno al
criterio de la competencia subjetiva. Ello es así porque la especialidad del
órgano de que se trata no va a surgir de su propia voluntad, sino de una norma
objetiva que establezca las finalidades para las cuales el órgano fue creado.
Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus límites, la competencia

es la regla. Fuera de esos límites, la competencia es la excepción.
2.2. NATURALEZA JURÍDICA: es una obligación para el órgano que la tiene

atribuida como propia. Se trata de un “deber-facultad” del órgano, no un
derecho subjetivo.
CARACTERES de la competencia:
- OBJETIVA: por cuanto surge de una norma que determina la aptitud

legal en base al principio de especialidad.
- OBLIGATORIA: cuando el órgano o ente tenga el deber de efectuar la

actividad, dentro de las atribuciones conferidas.
- IMPRORROGABLE: porque se funda en el interés público.
- IRRENUNCIABLE: perteneciendo al órgano y no a la persona física que lo

integra.
48
lOMoARcPSD|5651103
2.3. FUENTES de la competencia.

Ya dijimos que la competencia es un conjunto de facultades, atribuciones y
deberes asignados a cada órgano y que deben ejercer obligatoriamente. Esas
facultades, atribuciones y deberes surgen de:
- la CONSTITUCIÓN NACIONAL
- las LEYES
- y los REGLAMENTOS.
2.4. CLASIFICACIÓN de la competencia.
(1) Por MATERIA: significa que las atribuciones se distribuyen de acuerdo a

temas específicos, es decir, según la naturaleza del acto y aplicándose el
principio de especialidad.
Hay incompetencia en razón de la materia cuando:
- el órgano administrativo realiza un acto que corresponde al órgano

judicial o al órgano legislativo;
- una autoridad administrativa, dentro de su misma esfera, realiza un acto

que, en razón de la materia, es competencia de otra autoridad
también administrativa.
(2) Por GRADO o jerarquía: el grado es la posición que ocupa una autoridad
dentro de una organización de tipo jerárquico. Las autoridades de la
administración forman una pirámide, en cuya cúspide se encuentra la
autoridad de máxima jerarquía, y luego se va bajando en forma escalonada a
los demás rangos, hasta llegar a la base de dicha pirámide.
La competencia en razón del grado puede ser centralizada, desconcentrada

o descentralizada.
(3) Por TERRITORIO: esto significa que las atribuciones se distribuyen según zonas
geográficas determinadas. Puede ser nacional, provincial o municipal, y
también corresponder a sectores pequeños, como son los distritos.
(4) Por TIEMPO (permanente, transitoria, accidental): significa que las

atribuciones se distribuyen según el período que duran. Puede ser:
- permanente: en cuyo caso el órgano puede ejercer en cualquier

momento las atribuciones que le han sido otorgadas.
- transitoria: en este supuesto, el órgano ejerce la atribución por un
período determinado de tiempo.
- accidental: en tal supuesto, se ejerce para un acto o supuesto
determinado.
49
lOMoARcPSD|5651103
2.5. EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE IMPRORROGABILIDAD de la competencia.
En este caso, es necesario referirnos a los supuestos de AVOCACIÓN y

DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA, ambas vinculadas a la competencia por razón
del grado.
2.5.1. AVOCACIÓN.
Concepto: Cassagne la define como la asunción por parte del órgano superior
de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que le
correspondía al inferior por la competencia atribuida al último.
Las notas esenciales son:
o el superior, por sí mismo, sin pedido de parte, decide sustituir al inferior

en el conocimiento y decisión de un asunto para el que éste era
competente.
o deriva de la potestad jerárquica del superior sobre el inferior.
PROCEDENCIA y límites:
- es excepcional.
- sólo procede en el ámbito de la Administración centralizada y

desconcentrada donde rige el principio de jerarquía, pero no respecto
de la descentralizada, en la que no hay relación jerárquica con el P.E.
(no puede aplicarse, por ejemplo, entre entidades descentralizadas y el
jefe de la administración, porque no hay jerarquía sino sólo control).
- siempre que una norma no dispusiere lo contrario (v. art. 3 Ley Proc.
Adm. Nac.).
- siempre que la competencia no hubiese sido atribuida al inferior en

virtud de una idoneidad propia de éste (especialidad técnica) de la
cual carezca el superior
2.5.2. DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA.

Concepto: es el acto jurídico a través del cual un órgano superior le transfiere a
un inferior (o de igual jerarquía) su competencia para realizar una actividad
determinada. En este supuesto, no se delega la titularidad de la competencia,
sino el ejercicio de la misma.
Las notas esenciales de la delegación son:
o el órgano superior encarga a otro, inferior, el cumplimiento de tareas

que el ordenamiento le asigna al primero.
o se opera una transferencia sólo del ejercicio de una competencia, cuya

titularidad permanece en el órgano delegante.
o no deriva de la jerarquía.
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lOMoARcPSD|5651103
PROCEDENCIA y límites.
- instituto de excepción.
- requiere de una norma (ley, reglamento) que la autorice expresamente,

ya que los titulares de una competencia no pueden disponer de ella
como un derecho propio.
- la norma que la autoriza requiere, a su vez, de otra norma, la que dicta

el órgano delegante disponiendo qué tareas delega y en qué órgano.
- no se puede subdelegar si no existe autorización expresa al respecto.
CLASES de delegación.
Hay 2 especies fundamentales de delegación:
1) delegación LEGISLATIVA: esta es totalmente extraña a la relación

jerárquica, y su estudio compete, fundamentalmente, al derecho
constitucional. Se opera cuando el órgano legislativo delega, dentro de
los límites que le marca la correcta interpretación constitucional, el
ejercicio de facultades en el PE.
2) delegación ADMINISTRATIVA: puede darse o no en el terreno de la

relación jerárquica, y admite, a su vez, 2 subespecies:
delegación INTER-ORGÁNICA: consiste en la transferencia de

facultades de un órgano superior a uno inferior.
delegación ENTRE ENTES PÚBLICOS: la doctrina española postula

la posibilidad de delegación entre el E y los entes locales
reconociendo, no obstante, que tiene escasa aplicación. El
derecho argentino no ha recogido orgánicamente esta figura.
2.5.3 Las Figuras de la suplencia y la sustitución. La intervención. La delegación

de firma. La subdelegación.
SUPLENCIA.
En este caso, no hay transferencia, sino que media un REEMPLAZO TRANSITORIO
del titular del órgano, ya sea por cuestiones legales (vacaciones) o de fuerza
mayor (enfermedad).
La diferencia entre la suplencia y la delegación es que en la primera no existe

propiamente una transferencia de competencia de un órgano a otro, sino que
consiste en una modificación transitoria de la titularidad del órgano, porque el
verdadero titular se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia.
SUSTITUCIÓN.
La sustitución se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano
superior sobre el inferior, y procede en supuestos de deficiente administración
o abandono de funciones en que incurra el órgano que es sustituido. Es
necesario que una norma autorice tal sustitución.
51
lOMoARcPSD|5651103
INTERVENCIÓN.
El control represivo que ejercen los superiores jerárquicos como consecuencia
del poder de vigilancia puede acarrear que aquellos dispongan la
intervención administrativa de un órgano o de una entidad descentralizada.
Este tipo de intervención se distingue de la llamada “intervención política”
(intervención federal a las provincias).
Su procedencia no requiere de una norma expresa, aún cuando se trate de un

poder que emana de la zona de reserva de la administración. Empero, la
decisión de intervenir un órgano o entidad no puede ser arbitraria o
discrecional, debiendo obedecer a causas graves que originen una situación
anormal que no sea posible corregir con el empleo de los medios ordinarios y
propios del poder jerárquico.
DELEGACIÓN DE FIRMA.
No es técnicamente una delegación propiamente dicha, sino que el superior
descarga una porción material de una tarea específica y normalmente
reiterativa. Por ejemplo: se deben visar 3000 expedientes.
Para que proceda se deben dar 2 condiciones:
- actos producidos en serie o en cantidad considerable;

- que el objeto del acto esté predominantemente reglado.
SUBDELEGACIÓN.
Se trata de volver a delegar una función previamente delegada. En este caso,
es necesario decir que no procedería por regla, ya que la delegación es una
excepción; y si hay una norma que la autoriza no estaríamos frente a un
supuesto de delegación, sino de subdelegación.
FALTA PUNTO 2.6. Régimen jurídico nacional y provincial.
3. CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. Concepto.

Descentralización, autonomía y autarquía. La autonomía en la reforma
constitucional de 1994. Caracteres jurídicos de los entes descentralizados.
Clases de descentralización. Órgano competente para crear entes
descentralizados: derecho positivo; la cuestión en doctrina. Ventajas e
inconvenientes de la centralización y descentralización.
3.1. CENTRALIZACIÓN: es una forma de organización administrativa, e implica

que todas las decisiones sean tomadas por un organismo central que es la
administración pública. Se da cuando todas las cuestiones de importancia son
resueltas por las Administración; cuando las facultades decisorias están
reunidas en los órganos superiores de la administración central.
3.2. DESCENTRALIZACIÓN: implica que la competencia se asigna a un nuevo

ente creado por ley, dotándoselo de personalidad jurídica propia, fin
específico determinado, y que dicho ente queda sometido a control estatal.
Este control recibe el nombre de control de tutela o administrativo.
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lOMoARcPSD|5651103
En la descentralización, se crea una nueva persona jurídica estatal, frente a la

persona jurídica Estado, a la que se le atribuyen competencias propias. Tiene,
además, Capacidad de autoadministración, de acuerdo a una carta
orgánica que le viene impuesta.
3.4. CLASES DE DESCENTRALIZACIÓN.
• AUTARQUÍA
Es un concepto de índole administrativa; una de las “especies” dentro del
género descentralizaciones administrativas.
• SOBERANÍA
A diferencia del anterior, es un concepto de índole política.
o En el orden externo, significa autodeterminación o independencia.
o En el orden interno, se traduce en el conjunto de poderes o potestades
del Estado sobre las personas y bienes existentes en su territorio.
• AUTONOMÍA
Se trata de un concepto de índole política (“descentralización política”).
Supone la aptitud de un ente de darse su propia carta orgánica –su
constitución- y regirse por ella.
Se traduce un poder de autodeterminación que se ejerce dentro de ciertos

límites impuestos por el poder soberano, reservando poderes frente a éste. (vg.
las Provincias, v. art. 121 CN).
JURISPRUDENCIA: Autonomía y Autarquía.

En el año 1989, con el fallo “Rivademar Ángela c/ Municipalidad de Rosario” la
corte deja establecido el carácter autónomo d los municipios.
• AUTARCIA
Es la autosuficiencia económica de una entidad.
TERRITORIAL.
En este caso, ubicamos las provincias, municipios, y desde la reforma de 1994

la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
CARACTERES de los entes descentralizados.
• personalidad jurídica propia: son sujetos de derecho; pueden adquirir

derechos y contraer obligaciones para cumplir con el fin asignado;
pueden ser actores o demandados; celebrar contratos, etc.
• cuentan con asignación legal de recursos al momento de su creación,

o le permite la ley que los creó que perciban un impuesto.
• son de patrimonio del Estado: los crea, los modifica, los extingue.
53
lOMoARcPSD|5651103
• son creados por el Estado: alguna parte de la doctrina entiende que

deben ser creados por ley y otros por decreto del PE. En Argentina
ocurrió de las dos formas.
• están sometidos a control estatal.
• el fin es público.
3.5. ÓRGANOS COMPETENTES PARA CREAR ENTES DESCENTRALIZADOS.
La Constitución Nacional.
La Ley (mas común).
Por Decreto.
Esto es importante en cuento a su subsistencia, debido a que si, por ejemplo,

un ente es creado por la CN, solo podrá desaparecer por una reforma
constitucional.
3.6. VENTAJAS E INCONVENIENTES de la centralización y la descentralización.
Ventajas:
la unidad de acción en la gestión estatal, al eliminarse las

contradicciones que pueden presentarse en un régimen de
descentralización;
mejoramiento de las condiciones de prestación de aquellos servicios

públicos que satisfacen una necesidad más general, dividiendo la
retribución entre todos los administrados del país;
se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a través del

control jerárquico y, consecuentemente, de las prerrogativas que
derivan del mismo.
Inconvenientes:
lleva a un centralismo burocrático, impropio de un régimen político

administrativo, que se traduce en la extensión de un verdadero
formalismo procesal que retarda la acción expeditiva que puede
alcanzarse dentro de la práctica administrativa;
se dificulta el llamado acceso externo, que consiste en la posibilidad de

que los administrados puedan acceder a la estructura jerárquicamente
centralizada para obtener o brindar información, propiciar decisiones
administrativas e impugnarlas.
4. CONCENTRACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN. Concepto. Desconcentración,

descentralización y delegación.
4.1. DESCONCENTRACIÓN: se produce una transferencia permanente de

competencias desde un órgano superior a otro inferior, al que se le atribuyen
54
lOMoARcPSD|5651103
como propias. El órgano superior deja de ser titular de esas competencias y,

por lo tanto, no es responsable de su ejercicio.
CONCENTRACIÓN: existe cuando la facultad decisoria se agrupa en los

órganos superiores de la administración central, o en los órganos directivos de
las entidades descentralizadas.
4.2. Diferencias con la descentralización y con la delegación:
DESCENTRALIZACIÓN: se crea una nueva persona jurídica estatal, frente a la

persona jurídica Estado, a la que se le atribuyen competencias propias.
Capacidad de autoadministración, de acuerdo a una carta orgánica que le
viene impuesta.
DELEGACIÓN: se produce una transferencia del ejercicio (no de la titularidad)

de competencias determinadas, de un órgano a otro, en forma transitoria. El
delegante es responsable respecto de la manera en que el delegado ejerce
la delegación.
4.3. VENTAJAS E INCONVENIENTES de la concentración y la desconcentración.
Ventajas:
descongestiona el poder, originando una mayor celeridad en la

resolución de los asuntos administrativos;
acerca la administración a los administrados, adecuando la actuación

de los órganos a las necesidades que debe satisfacer la acción
administrativa;
Inconvenientes:
si muchas cuestiones de la misma naturaleza pudieran ser resueltas en

forma conjunta se operaría una mejor racionalización de recursos
humanos y presupuestarios;
pérdida de la unidad de criterio en la resolución de cuestiones

administrativas, acentuando el favoritismo al dejarse influir por las
condiciones particulares de cada asunto.
55
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 7
ADMINISTRACIÓN CENTRAL. ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA Y
DE CONTROL.
1. EL PODER EJECUTIVO (nacional y provincial). Competencias.
Organización Administrativa del Poder Ejecutivo.

El conjunto de entes y órganos estatales estructurados orgánicamente para
desempeñar con carácter predominante la función administrativa constituye
la administración pública. Implica la existencia de un conjunto de órganos
estructurados jerárquicamente a fin de poder realizar la función de la
administración.
Su organización se encuentra condicionada por el sistema político de cada

país. La separación de poderes determina que el PE tenga a su cargo,
fundamentalmente, la función administrativa, si bien también ejerce funciones
o actividades legislativas o jurisdiccionales.
Los otros poderes del E, PL y PJ, no obstante desempeñan funciones

administrativas, tienen como misión principal legislar o juzgar respectivamente,
contando con una organización apta para el ejercicio principal de su función.
Nuestro país ha adoptado el sistema federal de gobierno, el cual supone la

coexistencia de 2 órdenes de autoridades y distintas organizaciones
administrativas. Cada una de las provincias conserva el poder no delegado,
dándose sus propias instituciones y rigiéndose por ellas.
Administración Pública centralizada: su cabeza es el poder ejecutivo

nacional. Desempeñado por el presidente, cuya competencia y
atribuciones están determinadas en el Art. 99 CN (enumeración que no
es taxativa). Estas atribuciones se pueden clasificar en:
Facultades POLÍTICAS O DE GOBIERNO:

• declarar la guerra
• celebrar tratados con potencias extranjeras.
Facultades NORMATIVAS: tiene la facultad de DICTAR:

• reglamentos de ejecución (reglamenta las leyes dictadas por el
congreso);
• reglamentos delegados (normas que dicta dentro del ámbito de la
delegación que le circunscribe el congreso);
• reglamentos de necesidad y urgencia.
Facultades CO-LEGISLATIVAS: porque participa del proceso de formación de

las leyes (promulgación y publicación en el boletín oficial).
Facultades ADMINISTRATIVAS: es el responsable político de la administración

general del país (comprende tanto a la administración publica centralizada
56
lOMoARcPSD|5651103
como descentralizada). Es el órgano superior de la estructura jerárquica

administrativa.
• declara el estado de sitio por ataque exterior (con acuerdo del

Senado), o por conmoción interior (sólo si el Congreso está en receso);
• puede indultar o conmutar penas.
Facultades JURISDICCIONALES: que no emergen del Art. 99. Su reconocimiento

es a nivel jurisprudencial, por Ej. caso “Fernández Arias c/ Pogio” y “Gador”, Y
ES NECESARIO QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL SUFICIENTE.
El poder ejecutivo tiene tres jefaturas importantes:
a. Es Jefe de Estado: nos representa a nivel internacional.

b. Es Jefe de Gobierno y responsable político de la administración.
c. Es Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas.
El poder ejecutivo cuenta con facultades excepcionales, como ser: el dictado

de decretos de necesidad y urgencia, el indulto y la conmutación de penas.
PODER EJECUTIVO PROVINCIAL.
Art. 144.- El GOBERNADOR es el jefe de la administración de la Provincia, y

tiene las siguientes atribuciones:
1. Nombrar y remover los ministros secretarios del despacho.
2. Promulgar y hacer ejecutar las leyes de la Provincia, facilitando su

ejecución por reglamentos y disposiciones especiales que no alteren su
espíritu.
3. Concurrir a la formación de las leyes, con arreglo a la Constitución,

teniendo el derecho de iniciarlas por proyectos presentados a las
Cámaras, y de tomar parte en su discusión por medio de los ministros.
4. El Gobernador podrá conmutar las penas impuestas por delitos sujetos a

la jurisdicción provincial, previo informe motivado de la Suprema Corte
El Gobernador no podrá ejercer esta atribución cuando se trate de
delitos en que el Senado conoce como juez, y de aquéllos cometidos
por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones.
5. Convocar al pueblo de la Provincia a todas las elecciones en la

oportunidad debida, sin que por ningún motivo pueda diferirlas.
6. Convocar a sesiones extraordinarias a la Legislatura o a cualquiera de

las Cámaras, cuando lo exija un grande interés público, salvo el
derecho del cuerpo convocado para apreciar y decidir después de
reunido sobre los fundamentos de la convocatoria.
57
lOMoARcPSD|5651103
7. Hacer recaudar las rentas de la Provincia y decretar su inversión con

arreglo a las leyes, debiendo hacer publicar mensualmente el estado
de la Tesorería.
8. Celebrar y firmar tratados parciales con otras provincias.
9. Es el comandante en jefe de las fuerzas militares de la Provincia, con

excepción de aquellas que hayan sido movilizadas para objetos
nacionales
10. Movilizar la milicia provincial en caso de conmoción interior que ponga

en peligro la seguridad de la Provincia, con autorización de la
Legislatura, y por S1 solo durante el receso, dando cuenta en las
próximas sesiones, sin perjuicio de hacerlo inmediatamente a la
autoridad nacional.
11. Es agente inmediato y directo del Gobierno Nacional para hacer

cumplir en la Provincia la Constitución y las leyes de la Nación.
12. Nombra, con acuerdo del Senado:

• El Fiscal de Estado;
• El Director General de Cultura y Educación;
• El Presidente y los vocales del Tribunal de Cuentas
• El Presidente y los directores del Banco de la Provincia que le
corresponda designar. Y con acuerdo de la Cámara de Diputados,
los miembros del Consejo General de Cultura y Educación.
2. EL JEFE DE GABINETE. Naturaleza jurídica. Designación. Competencia y

responsabilidad. Relaciones con el PE nacional, con los Ministros y con el PL.
Remoción.
JEFE DE GABINETE.
Este órgano ha sido incorporado a la CN por la reforma de 1994 por tres
razones:
1. Para descomprimir la labor del poder ejecutivo: esta razón que reposa
en la idea de que una descarga de la labor presidencial en un órgano
inferior introduce un factor de mayor eficacia.
2. Para lograr una mayor flexibilización y comunicación entre el poder

ejecutivo y el poder legislativo.
3. Para que el poder legislativo pueda controlar mejor al poder ejecutivo

nacional.
NATURALEZA JURÍDICA: debemos decir que se trata de una DELEGACIÓN

IMPROPIA, puesto que surge de la Constitución y no de un reglamento, y no es
transitoria sino permanente.
DESIGNACIÓN: el jefe de gabinete es nombrado directamente por el

presidente de la nación.
58
lOMoARcPSD|5651103
COMPETENCIA Y RESPONSABILIDAD.
Art. 100.- al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, con responsabilidad política ante
el Congreso de la Nación, le corresponde:
1. Ejercer la administración general del país.
2. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las
facultades que le atribuye este artículo y aquellas que le delegue el
Presidente de la Nación, con el refrendo del ministro secretario del ramo
al cual el acto o reglamento se refiera.
3. Efectuar los nombramientos de los empleados de la Administración,

excepto los que correspondan al Presidente.
4. Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el Presidente de la

Nación.
5. Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros,

presidiéndolas en caso de ausencia del Presidente.
6. Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto

Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del
Poder Ejecutivo.
7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto

Nacional.
8. Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que

dispongan la prórroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la
convocatoria de sesiones extraordinarias y los mensajes del Presidente
que promuevan la iniciativa legislativa.
9. Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero

no votar.
10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentar
junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado de la
Nación en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos.
11. Producir los informes y explicaciones verbales o escritas que cualquiera

de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo.
12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el

Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral
Permanente.
13. Refrendar conjuntamente con los demás Ministros los decretos de

necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes.
Someterá personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos
decretos a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.
59
lOMoARcPSD|5651103
El jefe de gabinete de ministros no podrá desempeñar simultáneamente

otro ministerio.
Relación del jefe de gabinete con el PE nacional.

Algunos autores sostienen que se trata de una relación jerárquica, opinión que
se apoya en varias prescripciones constitucionales, a saber:
- la facultad de nombrar y remover discrecionalmente al jefe del

gabinete por sí solo (haciendo referencia al presidente de la nación);
- el poder de impartirle instrucciones; entre otros.
Otros opinan que estamos en presencia de una relación de coordinación

entre ambos, pero es evidente que si el poder de dar órdenes o instrucciones
sólo se concibe en el marco de una relación jerárquica o de mandato, la
relación entre ambos no puede ser de coordinación, pues las voluntades
jurídicas no se encuentran en el mismo plano.
Relación entre el jefe de gabinete y los ministros.

Se establecen relaciones de jerarquía y coordinación.
Respecto de los ministros, el jefe de gabinete tiene las siguientes atribuciones:
- la presidencia de las reuniones de gabinete en caso de ausencia del

presidente;
- la de hacer recaudar las rentas de la nación;
- la de ejercer la administración general del país.
Dentro de las facultades, encontramos algunas que son privativas de este

funcionario:
- tomar por sí solo resoluciones en lo que concierne al régimen

económico y administrativo de sus departamentos;
- refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas del Congreso;
- la intervención y el refrendo en el procedimiento previsto para el
dictado de los DNU.
Relación entre el jefe de gabinete y el PL.

Como consecuencia de la situación privilegiada en la que se encuentra
respecto de los demás ministros, surgen algunas cuestiones importantes:
- art. 100, 1º parte: por este art. se establece que el jefe de gabinete tiene
responsabilidad política ante el Congreso.
- art. 100 inc. 2º: le da la posibilidad de dictar reglamentos autónomos,

siempre que sea en materia administrativa propia. Dice el art.: “expedir
los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades
que le atribuye este artículo y aquellas que le delegue el Presidente de
la Nación, con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el
acto o reglamento se refiera”.
60
lOMoARcPSD|5651103
- art. 101: el jefe de gabinete debe concurrir al Congreso debe concurrir

al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una
de sus Cámaras, para informar de la marcha del Gobierno.
3. ÓRGANO MINISTERIAL. Naturaleza y atribuciones. Relaciones con el

presidente de la nación y con el jefe de gabinete.
En el plano constitucional, la institución de mayor jerarquía después del

Presidente y del Jefe de Gabinete es la ministerial.
NATURALEZA JURÍDICA: se trata de un ÓRGANO DE ÓRGANO, ya que por ser el

PE unipersonal, los ministros no integran el órgano presidencial, al cual, sin
embargo, se hallan jerárquicamente subordinados.
Los ministros no constituyen un órgano colegiado. El llamado gabinete no es un

cuerpo que posea unidad. Cada uno de los ministros constituye un órgano
diferenciado con individualidad y poderes propios, aún cuando en
determinado asuntos de competencia de varios ministros el acto sea
refrendado por más de uno de ellos o por el jefe de gabinete.
ATRIBUCIONES.
El art. 100 de la CN prevé que los ministros-secretarios tendrán a su cargo el
despacho de los negocios de la nación y refrendarán y legalizarán los actos
del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia.
Su número y competencia se establecen por una ley especial, llamada “ley de
ministerios”.
La competencia de cada uno de los ministros difieren de acuerdo con la

competencia en razón de la materia que la ley les atribuye.
Sus competencias son:
- ejercen la jefatura de cada una de las ramas de la Administración

(ministerios).
- cuando actúan como secretarios del PE refrendan y legalizan los actos

del presidente de la república, sin cuyo requisito carecen de eficacia,
siendo responsables de los actos que legalizan.
- no pueden por sí solos, en ningún caso, tomar resoluciones, a

excepción de lo concerniente al régimen económico y administrativo
de sus respectivos departamentos.
- en la medida de sus atribuciones pueden dictar normas jurídicas, o sea

reglamentos.
- pueden los ministros concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte
en sus debates, pero no votar.
61
lOMoARcPSD|5651103
Relaciones con el PE y con el Jefe de Gabinete.

En este caso, son colaboradores del PE, ya que no pueden por sí solos dictar
resoluciones. En tal carácter, se encargan de legalizar y refrendar los actos del
Presidente o del Jefe de Gabinete.
El PE puede delegarle sus propias funciones.
4. SECRETARÍAS Y SUBSECRETARÍAS. La organización burocrática.
En el ámbito de la Presidencia de la Nación se han creado secretarías –con sus

respectivas sub-secretarías– bajo la dependencia directa del PE. Ese órgano
determina al ministro o los ministros que suscriben y refrendan los decretos,
mensajes y proyectos de leyes originados en las secretarías del área
presidencial, conforme la naturaleza de la medida de que se trate.
En línea jerárquica inmediata inferior a los ministros, el ordenamiento jurídico

prevé la posibilidad de creación de otros órganos, que se denominan
secretarías ministeriales y sub-secretarías. Su origen es legal y sus
competencias se encuentran atribuidas por reglamentos.
5. ORGANIZACIÓN CONSULTIVA DE CARÁCTER JURÍDICO.
5.1. LA PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN: organización, funciones.
En el ámbito de la adm. central y descentralizada, cuya dirección ejerce el PE

nacional, la Procuración del Tesoro de la Nación desempeña la FUNCIÓN DE
ASESORAMIENTO JURÍDICO más importante, cuya existencia resulta
imprescindible en todo Estado que quiera encuadrarse dentro de un régimen
de justicia.
Su titular es el Procurador del Tesoro de la Nación. El Procurador del Tesoro de

la Nación es un órgano que actúa en la órbita de la Secretaría de Justicia,
siendo sus funciones principales:
- asesora jurídicamente al PE, ministros, secretarios, sub-secretarios y

titulares de entidades descentralizadas;
- es representante del E nacional en juicio;
- lleva el control y la dirección de todos los juicios en que el E es parte;
- asesora con carácter obligatorio en los recursos que se interpongan

contra actos que emanen de ministros o secretarios de la presidencia
de la nación;
- dirige el cuerpo de abogados del E.
El CUERPO DE ABOGADOS DEL E: las funciones de los abogados del Cuerpo

exceden el simple asesoramiento; deben velar por el recto procedimiento
62
lOMoARcPSD|5651103
administrativo, intervienen en la celebración de contratos administrativos y

representan y patrocinan al E en juicio.
5.2. ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES:

organización, funciones.
En la Pcia de Bs. As. el órgano de asesoramiento jurídico del poder ejecutivo es

la ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO (regulada por ley 8019/73).
Su titular es el Asesor General de Gobierno (tiene categoría de ministro) y tiene

las siguientes funciones:
- asesora tanto a la administración publica centralizada como

descentralizada.
- representa en juicio al poder ejecutivo provincial, siempre y cuando no

estén controvertidos los intereses de la provincia, en cuyo caso será el
Fiscal de Estado el encargado de representarla.
- asesora por medio de dictámenes en temas referidos a la interpretación

de normas jurídicas, creación o modificación de organismos de la
administración pública, cuando se resuelven recursos administrativos, en
conflictos de competencia entre órganos de la administración, en los
sumarios administrativos cuando corresponda la sanción expulsiva;
- y puede proponer al poder ejecutivo la derogación de normas que de

forma insistente han sido declaradas inconstitucionales.
6. ADMINISTRACIÓN DE CONTROL.
6.1. CLASES: por el organismo, por la oportunidad y por el objeto de control.
Como toda persona jurídica que posee un patrimonio, el E, para poder cumplir
con sus funciones, necesita llevar una contabilidad de esos bienes que le
permita registrar las diversas operaciones que efectúa.
En lo relativo a los gastos del E, la CN establece que el Congreso fijará

anualmente el presupuesto de gastos de la nación y aprobará o desechará la
cuenta de inversión (art. 75 inc. 8), siendo atribución del PE decretar su
inversión de acuerdo con la ley o presupuesto de gastos.
CLASES:
1) POR EL ORGANISMO:
• INTERNO: en tanto el organismo que controla tenga pertenencia y

dependencia respecto al órgano controlado (en este caso es
ejercida por la SIGEN = Sindicatura General de la Nación).
63
lOMoARcPSD|5651103
• EXTERNO: por órganos que pertenecerían a una estructura orgánica

diferente a la del órgano controlado, con independencia funcional
(AGN = Auditoría General de la Nación).
2) POR LA OPORTUNIDAD:
• PREVIO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Asesoría General de Gobierno –

Contaduría General de la Provincia.
• SIMULTÁNEO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Contaduría General de la

Provincia.
• POSTERIOR A LA EMISIÓN DEL ACTO: Tribunal de Cuentas – Fiscalía de

Estado.
3) POR EL OBJETO DEL CONTROL:
• DE LEGALIDAD: cotejo del acto respecto de la concordancia con el

• OPORTUNIDAD, MÉRITO Y CONVENIENCIA: temporalidad del acto y su

correspondencia con el orden público.
• CONTROL DE GESTIÓN: coteja o verifica si se cumplen los objetivos

preestablecidos por el organismo controlado.
6.3. SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL.
6.3.1. CONTROL INTERNO: Sindicatura General de la Nación. Competencia.
Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
Se encuentre regulada por la ley 24.156. Es un órgano de control interno del

poder ejecutivo nacional, con personería jurídica propia y autarquía
administrativa y financiera, dependiente del poder ejecutivo nacional.
Está a cargo de un funcionario llamado Síndico General de la Nación,

nombrado por el Presidente; y compuesta por 7 MIEMBROS, que duran 8 años
en el cargo.
Está compuesta por UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA, que:

- juntan información;
- detectan irregularidades y las informan a la Sindicatura;
- fija las normas de la contabilidad pública.
Funciones:
- se ocupa del control contable y financiero interno del sector público (es
decir, que los recursos públicos sean obtenidos y aplicados cumpliendo
con principios como regularidad financiera, legalidad, eficacia…).
- dicta, aplica y supervisa normas de control interno.
64
lOMoARcPSD|5651103
- realiza auditorias financieras de legalidad y gestión.
- realiza investigaciones especiales, pericias financieras e interviene en la

elaboración de proyectos y programas.
6.3.2. CONTROL EXTERNO: Auditoría General de la Nación. Status constitucional.

Competencia. Comisión Mixta Revisora de Cuentas: integración y
competencia.
AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN.
La podemos encontrar en el Art. 85 de la Constitución Nacional y regulada por

el decreto ley 24.156 (Ley de Administración Financiera y Sistema de Control).
Está a cargo del control externo del sector público nacional. Este control, en
sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos es una
atribución propia del poder legislativo. El examen y la opinión del poder
legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública
se encuentran sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la
Nación.
La Auditoria General de la Nación es un ORGANISMO DE ASISTENCIA TÉCNICA

DEL CONGRESO CON AUTONOMÍA FUNCIONAL.
El presidente de este organismo es designado a propuesta del partido político

de oposición con mayor número de legisladores en el congreso.
La Auditoria tiene a su cargo el CONTROL DE LEGALIDAD, GESTIÓN Y AUDITORIA

DE TODA LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA CENTRALIZADA Y
DESCENTRALIZADA, cualquiera fuera su modalidad de aparición, y las demás
funciones que la ley le otorgue.
Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las

cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
Tiene el control externo y es posterior de la gestión presupuestaria, económica,

financiera, patrimonial, legal y de gestión;
Tiene competencia para emitir dictamen sobre: los estados contables y

financieros de la administración central, organismos descentralizados,
empresas y sociedades del estado, entes reguladores de servicios públicos,
privados adjudicatarios de los procesos de privatización en cuanto a las
obligaciones emergentes de los contratos respectivos.
El congreso de la nación puede extender su competencia de control externo a

las entidades publicas no estatales o a las de derecho privado en cuya
dirección y administración tenga responsabilidad el estado nacional, o de las
que éste se hubiera asociado; incluso aquellas a las cuales se les hubiere
otorgado aportes o subsidios para su instalación o funcionamiento; y en
general, a todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos en virtud
de una norma legal o con una finalidad publica.
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lOMoARcPSD|5651103
COMISIÓN MIXTA REVISORA DE CUENTAS.
Se encuentra regulada por la ley 24.256 y esta compuesta por 6 senadores y 6

diputados cuyos mandatos se prolongaran hasta la próxima renovación de la
cámara a la que pertenezcan y serán elegidos en la misma forma que los
miembros de las comisiones permanentes.
En cuanto a su competencia:
• aprueban, juntamente con las comisiones de presupuesto y hacienda

de las dos cámaras, el programa de acción anual de control que va a
desarrollar la Auditoria General de la Nación.
• también analiza el proyecto de presupuesto de la Auditoria General de

la Nación, controlando su programa de trabajo con facultad para
formular observaciones e indicar las modificaciones que crea
conveniente.
6.3.3. FISCALÍA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS.
Se encuentra regulado por las leyes 21.383 y 22.891.
Esta integrada por:

• 1 FISCAL GENERAL
• 5 FISCALES ADJUNTOS
• y demás funcionarios
Entre sus funciones están:

1 promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes
de la administración publica nacional centralizada y descentralizada.
2 también impulsa la investigación se sumarios y dispone la realización

de investigaciones en aquellas instituciones que tienen como principal
fuente de recursos los aportes estatales, a efectos de verificar su
correcta inversión.
3 denuncia ante la justicia competente todo hecho que se presuma

delictivo, y en su caso, promueve su investigación.
4 toma conocimiento de los procesos penales en los que estén

involucrados agentes de la administración pública y en los sumarios que
se estuviesen investigando agentes de la administración publica en
parte acusadora.
5 también da a publicidad sus dictámenes resultantes de las

investigaciones.
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6.4. SISTEMAS DE CONTROL EN LA PCIA. DE BS. AS.

FISCAL DE ESTADO.
Receptado en el Art. 55 de la Constitución de la Pcia. de Bs. As. y regulado por

ley 7543/69 y modificaciones.
Atribuciones:
• Representa y defiende a la provincia en todos los juicios en que la

misma sea parte, sea de derecho público o privado (Ej. laborales,
civiles, penales, etc).
• También interviene en actuaciones administrativas (se le pide la vista al

fiscal) cuando están en juego los intereses de la provincia.
• Ejerce un control de legalidad, es decir, corrobora que el procedimiento

se haya llevado a cabo en forma regular.
El Código Contencioso Administrativo determina que el traslado de la

demanda debe efectuarse al fiscal de estado. La cedula va a su despacho.
CONTADURÍA GENERAL DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
Es el organismo que controla internamente la hacienda pública provincial. Su

actividad se encuentra regulada por el decreto ley 6764/71 –Ley de
Contabilidad de la provincia de Bs. As (tener en cuenta Arts. 62/3/4).
Entre algunas de sus competencias:
• Puede efectuar observaciones sobre la actuación que se va a realizar,

como por ejemplo: contratos, partidas, etc.
• Lleva a cabo el juicio de responsabilidad patrimonial de los agentes

públicos que tienen a su cargo el manejo o custodia de cosas muebles.
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
Realiza el control externo de la hacienda publica de la provincia. Lo

encontramos receptado en el Art. 159 de la Constitución provincial. y se
encuentra regulado por el decreto ley 10.869.
Es un ÓRGANO DE CONTROL ADMINISTRATIVO CON FUNCIONES

JURISDICCIONALES, es decir, que resuelve contiendas conforme a derecho. Sus
resoluciones son impugnables judicialmente a través del Contencioso
Administrativo.
Con respecto a la revisión judicial de los pronunciamientos del Tribunal de

Cuentas, se habían suscitado dos posturas:
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lOMoARcPSD|5651103
• Una tesis restrictiva: la cual sostenía que no podían ser objeto de revisión
judicial. Se lo consideraba como un tribunal independiente.
• Una tesis amplia: la cual entendía que sí podían ser revisados

judicialmente, ya que el Tribunal de Cuentas es un organismo
administrativo que en el mejor de los casos ejerce función jurisdiccional
y los actos que emite son actos equiparables a decretos del poder
ejecutivo provincial y no son fallos y sentencias.
6.5. EL DEFENSOR DEL PUEBLO.
Consagrado en la Constitución Nacional a través de la reforma de 1994 en su

Art. 86, sin perjuicio de que su creación fue a través de la ley 24.284 del año
1993.
Es CREADO EN EL ÁMBITO DEL PODER LEGISLATIVO NACIONAL PERO CON

AUTONOMÍA FUNCIONAL, es decir, sin recibir instrucciones de ninguna
autoridad nacional.
Su misión fundamental es la protección de los derechos humanos y demás

derechos y garantías tuteladas por la CN frente a actos, hechos u omisiones de
la administración (comprende la administración publica centralizada
correspondiente a la orbita del poder ejecutivo).
Están EXCLUIDOS de la órbita del defensor del pueblo:

• la orbita correspondiente al poder legislativo,
• la órbita correspondiente al poder judicial,
• y, dentro del poder ejecutivo, los organismos de seguridad y defensa.
Dentro de su competencia están INCLUIDAS:

• las entidades autárquicas,
• empresas y sociedades del estado,
• sociedades de economía mixta
• y los concesionarios de servicios públicos.
Nuestra CN le otorga LEGITIMACIÓN PROCESAL, es decir, que puede iniciar

acciones judiciales en defensa de derechos de incidencia colectiva.
EN LA PCIA. DE BS. AS. EL DEFENSOR DEL PUEBLO CUENTA CON LAS MISMAS
FACULTADES, PERO CON LA DIFERENCIA DE QUE ESTE NO CUENTA CON
LEGITIMACIÓN PROCESAL.
En el ámbito de los municipios, también existen ciertas defensorías

ciudadanas, como ser, por ejemplo, la de La Plata, en la cual la persona que
acude a ésta puede hacerse patrocinar por un abogado de esta defensoría,
siempre que sea un caso de importancia en el cual pueda el defensor iniciar
gestiones administrativas para luego iniciar acción judicial. Deben ser razones
de urgencia y que el perjudicado no tenga medios económicos para
contratar un abogado particular.
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lOMoARcPSD|5651103
PROCEDIMIENTO.
Cualquier persona, física o jurídica, puede efectuar denuncia ante el defensor

del pueblo, quien determinara si la misma es procedente o no. Esta denuncia
tiene un plazo de un año para ser realizada desde el día del acto, hecho u
omisión.
El defensor en forma escrita pedirá un informe a la autoridad administrativa

denunciada, para luego SUGERIR, RECOMENDAR u OBSERVAR a dicha
autoridad.
Luego, pedirá otro informe para saber qué solución adopto la autoridad frente
a las recomendaciones u observaciones realizadas. Si no hace caso a las
recomendaciones, podrá ser denunciada ante la Auditoria general de la
Nación o ante el PL.
El defensor del pueblo no actúa a nivel nacional cuando el particular hubiere

planteado una acción judicial o el expediente en sede administrativa se
encuentre en estado de resolución.
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BOLILLA 8
ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA.
1. LAS PROVINCIAS. Autonomía. Atribuciones. Instituciones y organización

administrativa provincial. La intervención federal.
La configuración de las provincias como entidades autónomas que actúan en

un orden gubernativo distinto al del E nacional constituye un rasgo típico del
sistema federal que adopta nuestra constitución.
En Argentina nos encontramos con una descentralización política territorial, de

la cual surge:
- E nacional
- E provincial
- Municipios
Las provincias son unidades políticas que constituyen nuestra federación. Son
los E miembro, que no son soberanos sino autónomos.
Por prescripción expresa, las provincias se dan sus propias instituciones

dictándose su propia constitución, eligen a sus autoridades y se rigen por las
normas que ellas mismas se dan. Estas características son las que le otorgan
autonomía.
AUTONOMÍA: Supone la aptitud de un ente de darse su propia carta

orgánica y regirse por ella. Se traduce un poder de autodeterminación que se
ejerce dentro de ciertos límites impuestos por el poder soberano, reservando
poderes frente a éste.
Pero la autonomía denota una relación de subordinación al E federal, en el

sentido de que las provincias pueden dictarse su constitución, pero estas
deben estar en concordancia con la CN y la tripartición de poderes.
En cuanto a las atribuciones:
1 deben asegurar la administración de justicia, el régimen municipal y la

educación primaria.
2 tienen competencia en materia de servicios públicos.
3 cuentan con poder de policía y poder de contribución (tributario).
Hay algunas atribuciones que son concurrentes con la nación, como las
cuestiones relativas al desarrollo humano, económico, científico y natural (art.
75 inc. 18 y 19 CN), la promoción de la industria, la inmigración.
INTERVENCIÓN FEDERAL.
La constitución afirma que el gobierno federal garantizará en las provincias el
uso y goce de las instituciones locales, siempre y cuando respeten la forma
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lOMoARcPSD|5651103
representativa republicana y todo lo establecido en el art. 5 CN. Cuando esto

no sucede, se da la intervención federal, que procede:
- por sí sola para garantizar la forma representativa y republicana de

gobierno.
- a pedido de la provincia, para sostener o restablecer a sus autoridades

si hubieran sido depuestas por sedición o por invasión de otra provincia.
La intervención federal será dispuesta por el Congreso, y en los casos urgentes

por el PE.
El INTERVENTOR FEDERAL es designado por el PE, y sus funciones estarán

determinadas en el mismo acto de intervención. Este funcionario es un
comisionado del gobierno federal.
Esta institución no hace desaparecer a la provincia como persona jurídica, sino

que sólo existe un cambio en el órgano individuo que ocupa la titularidad de
los poderes u órganos locales. Es un medio excepcional, restrictivo.
La intervención federal es una institución por medio de la cual el gobierno

nacional toma a su cargo, transitoria y excepcionalmente, el gobierno y la
administración de una provincia.
2. LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. Status constitucional. Organización

administrativa.
Con la reforma constitucional de 1994, Buenos Aires adquiere el status de

CIUDAD AUTÓNOMA. Por esta razón, tiene su propia constitución, que rige a
partir del 1/10/96.
Tiene un PE (JEFE DE GOBIERNO), un PL (CÁMARA DE DIPUTADOS) y un PJ.
El art. 129 CN establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de

gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su
jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la Ciudad.
Una ley garantizará los intereses del E nacional, mientras la Ciudad de Buenos
Aires sea la capital de la nación. En el marco de lo dispuesto en este art., el
Congreso de la nación convocará a los habitantes de Buenos Aires, para que,
mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto
Organizativo de sus instituciones.
Por tanto, tiene un RÉGIMEN DE GOBIERNO AUTÓNOMO y es, además, CAPITAL

DE LA NACIÓN. En un mismo territorio conviven dos entidades que
legislativamente se dividen.
71
lOMoARcPSD|5651103
Diferencias en la doctrina:
BIDART CAMPOS trata a la Ciudad de Bs. As. como una entidad sui generis
entre las provincias y los municipios. También es la capital del país, por lo que
se discute si es o no territorio federal.
Algunos autores entienden que la ciudad de buenos aires, al estar sobre la

capital federal, es territorio federal y que, ante un traspaso de la capital,
seguirá siendo territorio federal.
Otros autores no hablan de territorio, sino de competencias federales.
MARIENHOFF entiende que se trata de una entidad autárquica territorial.
En la constitución de la ciudad de buenos aires hay un PE, un PL y un PJ, y

existen además instituciones de control (auditoría, sindicatura, procuración). Se
prevé la formación de comunas, que son unidades de gestión política y
administrativa con competencia territorial que se organizarán en materia de
espacios verdes, programas sociales, etc. Se prevé la creación de un ente
regulados de los servicios públicos, como así también la creación del Defensor
del Pueblo.
En torno al poder judicial:

Para la Ciudad Autónoma de Bs. As. la nación se reserva el Poder Judicial, es
decir, que la Capital Federal depende del Poder Judicial de la Nación.
También se reserva la cuestión de seguridad y protección de las personas
(policía federal) y se permite a la ciudad de Bs. As. la creación de juzgados en
materia contravencional, de vecindad y de faltas, como así también gozan de
tribunales contenciosos administrativos y tributarios (que se encuentran dentro
de la orbita del poder judicial de la nación).
3. LOS MUNICIPIOS. Naturaleza jurídica: jurisprudencia de la CSJN; las nuevas

constituciones provinciales. La reforma constitucional de 1994.
La institución municipal constituía, a la fecha en que se sancionó la CN, una

realidad tan acentuada que el art. 5 de la misma exigió que las provincias,
como condición para el goce y ejercicio de sus instituciones, que aseguren el
régimen municipal.
Sus fines se circunscriben a la atención de las necesidades colectivas de

carácter local, utilizando en forma indistinta técnicas de policía, de fomento,
siendo su misión resolver libremente los asuntos de la sociedad local.
Los municipios SON UNA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA CON BASE TERRITORIAL.
En cuanto a su naturaleza jurídica:
- los constitucionalistas, en general, sostienen que se trata de una entidad

AUTÓNOMA;
- en el derecho administrativo, se sigue sosteniendo que son entidades
AUTÁRQUICAS.
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lOMoARcPSD|5651103
Desde 1904 – 1989, la CSJN entendió que los municipios eran entidades
autárquicas. A partir del CASO RIVADEMAR, la CSJN entiende que son
autónomos.
CASO RIVADEMAR C/MUNICIPALIDAD DE ROSARIO.

Ángela Rivademar era empleada municipal contratada por la municipalidad
de Rosario. En 1978, por una ley de facto provincial se la incorpora a planta
permanente (la ley establecía que todos los empleados con una antigüedad
de 3 meses pasarían a planta permanente).
Con posterioridad a ello, asume el gobierno constitucional y el consejo

deliberante autoriza al intendente a revisar las designaciones desde 1978 –
1983. Ante esta posibilidad, el intendente de Rosario deja sin efecto la
incorporación de Rivademar porque consideraba que esa ley de facto
violaba la Constitución de Santa Fe y el art. 5 de la CN.
La SCJ de Santa Fe dispone la reincorporación de Rivademar porque

considera ilegítimo el decreto del intendente, fundando su resolución en que
no existía una clara violación al art. 5 de la CN porque la ley de facto
provincial había establecido un régimen general para los empleados
municipales de todos los municipios de ese territorio, no implicaba una
intromisión en las facultades de los municipios y no afectaba su facultad de
regir lo referente a los empleados municipales.
La comuna de Rosario va por recurso extraordinario ante la CSJN, que

entiende que había que analizar el criterio que se seguía hasta ese momento
(autarquía): Argentina, hasta el año 1957 había propugnado la autarquía de
las municipalidades, pero con la reforma de ese año las provincias adoptaron
la autonomía municipal.
De ello deriva que sus ordenanzas son leyes locales y, por tanto, se las
diferencia de las resoluciones administrativas que dictan los entes autárquicos.
También, los municipios tienen a su cargo lo relativo al empleado público, por
lo que la ley de facto produce sus efectos.
Reforma de 1994.
Art. 5 CN: Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema
representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y
garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de
justicia, su RÉGIMEN MUNICIPAL, y la educación primaria. Bajo de estas
condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio
de sus instituciones.
Art. 123 CN: Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo

dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero.
De aquí surge que las provincias deben asegurar el régimen municipal, pero
dice “reglando su alcance y contenido”. Esa regulación surge de la LEY
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ORGÁNICA MUNICIPAL, también llamada LEY ORGÁNICA DE LAS

MUNICIPALIDADES, por la cual se rigen todos los municipios de la provincia de
Buenos Aires.
4. LAS REGIONES. Naturaleza jurídica. Status constitucional.
En este caso, estamos ante unidades de base sociológica. Su creación se

permite para el desarrollo económico y social de una provincia, para
fortalecer el crecimiento económico de zonas de una provincia o de una
provincia con respecto a otra.
NO SE TRATA DE UNIDADES POLÍTICAS, SINO DE DESCENTRALIZACIONES

ADMINISTRATIVAS.
Art. 124 CN: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo
económico-social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento
de sus fines…
La creación de regiones es potestativa para la provincia.
Como surge de este artículo, la creación de regiones importará la creación de

órganos regionales, compuestas por funcionarios de las provincias que la
integran.
5. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS.
El E realiza sus actividades a través de entidades de 2 clases:
- privadas: se trata de las empresas de propiedad privada del E, o

aquellas en donde el E participa en el capital.
- públicas: son las entidades autárquicas y las empresas del E.
¿POR QUÉ SURGEN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS?
Porque la Administración pública fue aumentando su campo de acción y

necesitando más entes especializados que cumplieran diversas funciones, y la
manera más ordenada era que esos entes estuvieran desvinculados de la
administración centralizada pero sin descuidar sus objetivos y bajo la vigilancia
del E.
¿CUÁL ES EL ÓRGANO COMPETENTE PARA CREAR ENTIDADES

DESCENTRALIZADAS?
Si son empresas del E, son creadas por el PE.
Si son entidades autárquicas, hay diferentes opiniones:
DIEZ: dice que las debe crear el Congreso por medio de una ley.
Sostienen que la competencia es exclusiva del Congreso Nacional, ya que la
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CN le asigna la facultad de crear, suprimir empleos y fijar sus atribuciones (y se

estaría creando el ente para el que dichos empleos fueron establecidos).
MARIENHOFF: el órgano competente para crearlas es el PE mediante un

decreto, ya que por el art. 99 inc. 1 CN (“zona de reserva legal”) se establece
que el Presidente, como jefe supremo de la administración, tiene a su cargo la
administración general del país, y las entidades autárquicas pertenecen a esa
zona de reserva y son vigiladas por el PE.
CASSAGNE: sostiene que es una facultad concurrente, y que las

entidades autárquicas pueden ser creadas tanto por el PE como por el
Congreso, salvo que dichas entidades estén relacionadas con las atribuciones
expresas y exclusivas que la Constitución le da al Congreso.
5.1. ENTES AUTÁRQUICOS: noción, clases, régimen jurídico y control.
Concepto: se trata de personas jurídicas públicas del E que tiene capacidad

para autodeterminarse; son aquellas que gozan de personería jurídica propia y
persiguen un fin administrativo o un fin también institucional. Estas entidades
pueden ser creadas en cualquiera de las orbitas de la nación (municipio, Pcia.,
ciudad de Bs. As. o Nación).
CLASES:
- entidades autárquicas CON BASE TERRITORIAL (DESCENTRALIZACIÓN POR
REGIÓN): en este caso, existe un territorio-circunscripción dentro del cual
el ente realiza su actividad.
- entidades autárquicas CON BASE INSTITUCIONAL (DESCENTRALIZACIÓN

POR SERVICIOS): son aquellas creadas con fines específicos o de
servicios públicos específicos. En este caso, el elemento característico
no es un territorio, sino el fin que debe satisfacer el ente según la
actividad que desarrolla. Puede estar presente el elemento territorio,
pero no como elemento esencial.
Algunas de estas entidades son:
1 las universidades nacionales

2 la dirección nacional de vialidad
3 el FONAVI
Caracteres:
Personalidad jurídica propia.

Patrimonio estatal de afectación a fines determinados.
Cumplen un fin estatal, no industrial o comercial.
Son personas jurídicas públicas.
Su personal tiene la calidad de empleado público.
Se les aplican las leyes del derecho público.
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RÉGIMEN JURÍDICO.
Cada entidad autárquica tiene su propia ley que la crea y regula. En nuestro
país, son creadas por el congreso o decreto del poder ejecutivo (facultades
concurrentes).
Los actos dictados por la autoridad superior de estos entes pueden ser
revisados por el poder ejecutivo (recurso de apelación). Lo que controlará el
poder ejecutivo será la legitimidad del acto, es decir, lo aprueba o lo rechaza
“Control de Tutela”.
5.2. EMPRESAS DEL ESTADO: noción, régimen jurídico, objeto, control.
Concepto: se trata de personas jurídicas públicas (LEY 13.653) cuyo fin es:
desarrollar una actividad comercial o industrial;

o prestar un servicio público industrial o comercial que el E, por razones
de interés público, considera que es necesario realizar.
Vemos aquí una diferencia fundamental con las entidades autárquicas, que
generalmente realizan servicios sociales, de enseñanza, culturales, etc.
En Argentina, la mayor parte de las empresas del E se convirtieron en

sociedades del E (YPF, Aerolíneas Argentinas, Gas del E, etc.) y luego fueron
privatizadas.
Sus directores dependían del PE nacional, sin perjuicio del control del ministerio
al cual pertenecía la empresa.
CONTROL, TANTO PARA LAS ENTIDADES AUTÁRQUICAS COMO PARA LAS

EMPRESAS DEL ESTADO.
El control de este tipo de entidades descentralizadas puede hacerlo la

Administración Central o el Tribunal de Cuentas de la Nación, conforme a la
Ley de Procedimientos Administrativos.
si la entidad es creada por el PODER LEGISLATIVO, por medio de sus

facultades exclusivas otorgadas por la CN, el control será sobre la
legitimidad de sus actos solamente (es decir que no admite que se
emitan órdenes o se modifique el acto revisado) y sólo puede ser
aceptado o rechazado.
si fue creada en FORMA CONCURRENTE (es decir, por facultades que no

son exclusivas del Congreso), el control es sobre la legitimidad del acto,
pero además sobre su oportunidad, mérito o conveniencia.
El PE, a través del control que ejerce sobre estos entes, puede INTERVENIRLO
cuando este haya actuado con mala voluntad.
Requisitos de la INTERVENCIÓN:
que haya actividad anormal por un tiempo bastante prolongado;
76
lOMoARcPSD|5651103
que el órgano que se va a intervenir tenga obligación de obrar;

y que se rehúse a hacerlo, es decir, que no cumpla con su obligación.
Para las ENTIDADES CONSTITUIDAS COMO PERSONAS JURÍDICAS PRIVADAS (las

sociedades) no hay control administrativo, pero se aplica el control interno
(SIGEN) y el control externo (AGN).
5.3. FORMAS SOCIETARIAS.
SOCIEDADES DEL ESTADO (ley 20.705).
Son aquellas que, con exclusión de toda participación de capitales privados,

constituyen el E nacional, los E provinciales, los municipios, los organismos
estatales legalmente autorizados.
Se les aplica el régimen de las S.A.
No pueden incorporar capitales privados ni transformarse en sociedades con

participación estatal mayoritaria, pero el PE puede transformar en sociedad
del E cualquier SA con participación estatal mayoritaria, sociedades de
economía mixta o empresas del E.
No pueden ser declaradas en quiebra y su liquidación se lleva a cabo por el

PE con la previa autorización legislativa.
SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA (ley 12.962).
Son sociedades que forma el E nacional, los E provinciales, las municipalidades

o las entidades administrativas autárquicas dentro de sus facultades legales,
por una parte, y los capitales privados por la otra, para la explotación de
empresas que tengan por finalidad la satisfacción de necesidades de orden
colectivo o la implantación, el fomento o el desarrollo de las actividades
económicas.
Los aportes del E pueden ser de cualquier especie.
El presidente de la sociedad, el síndico y al menos 1/3 del número de

directores son nombrados por el E y lo representan.
No pueden ser declaradas en quiebra pero sí liquidadas.
SOCIEDADES ANÓNIMAS CON PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA (ley

19.550).
Son S.A. en donde el E nacional, los E provinciales, los municipios, los

organismos estatales autorizados al efecto, o las SA sujetas a este régimen
sean propietarios, en forma individual o conjunta de acciones que representen
por lo menos el 51% del capital social, y que sean suficientes para prevalecer
en las asambleas ordinarias y extraordinarias.
77
lOMoARcPSD|5651103
Si el E pierde la mayoría, se dejan de aplicar las normas esta figura y se

aplican las genéricas de la SA.
No puede ser declarada en quiebra. La liquida la autoridad administrativa que

designe el E.
5.4. OTRAS FORMAS DE GESTIÓN: corporaciones, fundaciones,

consorcios públicos, otras formas asociativas.
CORPORACIONES.
En el campo de la descentralización regional, la estructura más apta para

regular la creación y funcionamiento de entes regionales de desarrollo es la
corporación pública estatal, es decir, una entidad que reposa sobre la base de
la asociación de los entes estatales participantes.
Se trata de personas jurídicas públicas con base asociativa, es decir, que no

dependen exclusivamente de una sola entidad administrativa. Su principio
organizativo fundamental es la idea de coordinación y ejecución concertada
en planes y proyectos comunes.
Están sometidas al derecho público y, por ello, en principio, sus actos y

contratos tienen carácter administrativo, sin perjuicio de la actuación en el
ámbito privado.
Sus funcionarios y empleados son agentes públicos.
El sistema de control debe estar establecido en el estatuto de la corporación.
FUNDACIONES.
Su concepto se encuentra debatido en la doctrina, no obstante no se

cuestiona la atribución de personalidad jurídica a estos entes.
En la fundación el patrimonio hace a la esencia de la misma, al punto que

supone la afectación a perpetuidad de un conjunto de bienes a un fin común.
No se trata, por tanto, de una unión de personas, característica que permite
diferenciarla de las corporaciones y las asociaciones.
En cuanto a su objeto, las fundaciones tienen un fin no lucrativo o benéfico.
El acto constitutivo de estas es unilateral, en tanto la fundación nace de la

voluntad de una persona física o jurídica.
A diferencia de lo que ocurre en otros países, donde el E utiliza la institución de

la fundación para realizar actividades culturales o benéficas y regirse por un
estatuto que básicamente está regulado por el derecho privado, no se han
extendido mayormente en nuestro país las formas estatales de participación
en las fundaciones.
78
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 9
HECHOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.
1. CLASIFICACIÓN JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. Actividad

administrativa productora de efectos jurídicos: formas. Hechos y actos
administrativos: diferencias.
Para poder llegar a la noción de acto administrativo, es necesario analizar las

distintas actividades que se pueden realizar en el ámbito de la administración,
que se clasifican en 4 sectores:
1 ACTOS NO JURÍDICOS: son todas aquellas declaraciones o

manifestaciones de voluntad o juicio, decisiones de la administración,
que no producen efecto jurídico alguno (comunicación, felicitaciones,
invitaciones, etc.).
2 ACTOS JURÍDICOS: son declaraciones o decisiones que producen un

efecto jurídico, que puede consistir en el nacimiento, la modificación, o
la extinción de algún derecho (designación de personal, baja de
personal, autorización, orden, etc.).
a. actos INTERNOS: dentro de los cuales encontramos los actos inter-

orgánicos o “de administración”.
b. actos EXTERNOS: que pueden ser, a la vez:
i. UNILATERALES: dentro de los unilaterales, los actos de la

administración pueden ser:
1. de alcance general: REGLAMENTOS.
2. de alcance particular: ACTOS ADMINISTRATIVOS.
3. actos derivados de la actividad política o de

gobierno del PE (ACTOS DE GOBIERNO O POLÍTICOS);
o ACTOS INSTITUCIONALES.
ii. BILATERALES: dentro de los cuales encontramos los

CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
3 HECHOS NO JURÍDICOS: son aquellas actuaciones materiales de la

administración pública que no producen un efecto jurídico (un agente
que lleva un expediente de una repartición a otra).
4 HECHOS JURÍDICOS: son aquellas actuaciones materiales de la

administración que sí producen efectos jurídicos (un agente de tránsito
que se lleva un auto mal estacionado).
79
lOMoARcPSD|5651103
HECHO ADMINISTRATIVO – se trata de comportamientos materiales u

operaciones que traducen el ejercicio de una actividad física de los órganos
de la administración.
ACTO ADMINISTRATIVO – a diferencia del supuesto anterior, el acto

administrativo constituye una declaración, habida cuenta de que traduce al
mundo exterior un proceso intelectual.
DIFERENCIAS e/ acto administrativo y hecho administrativo.
- el acto administrativo supone una declaración de voluntad,

una exteriorización al plano jurídico de un proceso
intelectual; el hecho administrativo supone una actuación
material de la administración;
- el acto administrativo tiene la condición de certeza,

presunción de legitimidad y ejecutoriedad, y son
impugnables; el hecho administrativo en principio no es
impugnable, pero da lugar a reclamación e impugnaciones
ante la Administración
VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS – el concepto de “vía de hecho

administrativa” es obra de la jurisprudencia francesa, pertenece al campo de
la ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos materiales que,
sin alcanzar a configurar una declaración, implican una grosera o grave
violación del ordenamiento jurídico.
La LNPA señala, a título enunciativo, 2 supuestos de vía de hecho:
• el comportamiento material que sea lesivo de un derecho o garantía

constitucional.
• y la puesta en ejecución de un acto, hallándose pendiente algún
recurso administrativo que implique la suspensión de su ejecutoriedad.
2. ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La teoría del acto administrativo surge en Francia con la jurisprudencia del
Consejo de Estado Francés y la del Tribunal de Conflictos, que se encargaba
de disponer qué correspondía a la jurisdicción administrativa y qué a la
judicial. También surge de la división de poderes de Montesquieu.
El acto administrativo se vincula con la función administrativa y también con la

función judicial, porque es una de las formas de obtener el control o revisión en
sede judicial.
80
lOMoARcPSD|5651103
Como ya vimos, el acto administrativo constituye una declaración, habida

cuenta que traduce al mundo exterior un proceso intelectual. Dentro del
concepto de declaración están comprendidas:
- las típicas declaraciones de voluntad o declaraciones propiamente

dichas.
- las declaraciones de conocimiento: a través de las cuales la adm.

transcribe o reproduce documentos o constancias registrales que se
encuentran en su poder.
- las declaraciones de opinión o juicio: en la cual emite o no una opinión

en cuanto al mérito de alguien o de algo.
¿Por qué medio se expresan los actos administrativos?
Actos VERBALES: se trata de una forma de exteriorización de un acto

administrativo. Por ejemplo, la orden de detención emitida por un oficial de la
ley. (“deténgase”).
Actos TÁCITOS: cabe aceptar la existencia de actos tácitos cuando como

consecuencia de la emisión del un acto expreso surgen efectos jurídicos que
presuponen la existencia de otro acto. Por ejemplo: si luego de haberse
acudido a un procedimiento de licitación pública, la administración, mediante
decisión legalmente fundada, dispusiere la contratación directa.
Actos ESCRITOS: es la forma habitual en la que se expresan los actos

administrativos, la más común.
SIGNOS O SEÑALES CONVENCIONALES: la doctrina admite también que la

declaración del órgano estatal pueda configurarse mediante signos y señales
de distinto carácter: acústicas, telegráficas; de la misma manera, puede
expresarse por medio de carteles (límite de velocidad, prohibido estacionar,
etc.). Cassagne entiende que estos diferentes supuestos de actos
administrativos configuran declaraciones expresas de la voluntad estatal y no
tácitas, en razón de que también hay un lenguaje de por medio que, si bien es
de signos o señales, cumple la misma función que el lenguaje natural.
No obstante ello, es necesario decir que debe tratarse de signos o señales que
sean convencionales, es decir, que se trate de signos que sean conocidos y
puedan ser comprendidos por todos.
Ej: el caso de un semáforo, que supone un acto administrativo expresado a

través de las distintas luces del mismo, cada una con un significado propio
distinto.
2.2. UNILATERALIDAD O BILATERALIDAD.

La unilateralidad o bilateralidad del acto administrativo pueden darse tanto en
su formación como en los efectos.
81
lOMoARcPSD|5651103
Los actos unilaterales son aquellos que dicta la administración sin importar la
voluntad de los particulares. Dentro de los actos unilaterales, encontramos
diferentes tipos de actos, que varían de acuerdo a sus efectos:
- REGLAMENTOS: se trata de actos que tienen alcance general.
- ACTOS ADMINISTRATIVOS: son actos cuyo alcance es particular.
- ACTOS DE GOBIERNO O POLÍTICOS.
- ACTOS INSTITUCIONALES.
Para que un acto sea bilateral se requiere del concurso de más de una
voluntad para su formación. En este caso estamos ante el CONTRATO
ADMINISTRATIVO. Cuando el acto es bilateral en cuanto a su formación y en
cuanto a sus efectos estamos en presencia del llamado “contrato
administrativo”.
ACTOS DE ALCANCE GENERAL NO NORMATIVO.
En este caso, estamos en presencia de un acto de carácter general pero que,

no obstante ello, no produce efectos jurídicos. Por ejemplo: el caso de un
reglamento interno de un organismo, o aquellos que se dictan para organizar
una determinada ceremonia, y que se extinguen por el agotamiento del acto.
2.3. EL ACTO ADMINISTRATIVO DE PERSONAS NO ESTATALES.
La problemática se planteaba respecto de si estos entes podían o no dictar

actos administrativos. Marienhoff decía que no estaban habilitados para tal
efecto.
Hoy día, se entiende que estos entes creados por ley cumplen prerrogativas de
poder público otorgadas por esa misma ley. En tal caso, los actos que dicten
en ejercicio de esa prerrogativa serán actos administrativos. Se da en el caso,
por ejemplo, del Colegio de Abogados, cuando suspende la matrícula de un
abogado: no existe otro órgano capaz de realizar dicha suspensión.
La conclusión es que este tipo de personas puede dictar actos administrativos,

siempre dentro de los límites que les ha impuesto la ley en torno a las
prerrogativas de poder público que ejercen.
ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVO Y JUDICIAL.

La definición de acto administrativo nos dice que se trata de una declaración
proveniente de un órgano del E, emitida en ejercicio de la función
materialmente administrativa. De ello se sigue que tanto el PL como el PJ
pueden dictar actos administrativos, porque más allá de la función formal que
les corresponde (legislar, jurisdiccional), pueden también ejercer
materialmente funciones administrativas.
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lOMoARcPSD|5651103
2.4. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo comprende TODA DECLARACIÓN PROVENIENTE DE UN

ÓRGANO ESTATAL, EMITIDA EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN MATERIALMENTE
ADMINISTRATIVA Y CARACTERIZADA POR UN RÉGIMEN EXORBITANTE, QUE
GENERA EFECTOS JURÍDICOS INDIVIDUALES DIRECTOS CON RELACIÓN A LOS
ADMINISTRADOS DESTINATARIOS DEL ACTO. (cassagne).
Esa declaración debe surgir de un órgano del E y ser emitida en ejercicio de la

función materialmente administrativa, puesto que es precisamente tal
circunstancia la que va a generar consecuencias en el régimen del acto que
se emita. El hecho de que se hable de “función materialmente administrativa”
implica que el acto administrativo puede surgir tanto del PE, como de PL, PJ y
PERSONAS NO ESTATALES EN EJERCICIO DE PRERROGATIVAS PÚBLICAS.
2.5. REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Análisis. Las

denominadas condiciones de eficacia del acto. Cláusulas accidentales o
accesorias: análisis. Régimen jurídico nacional y provincial.
Antes de entrar a analizar este tema, es necesario decir que los requisitos o
elementos esenciales del acto administrativo los podemos dividir en 2:
- de VALIDEZ:
1) ESENCIALES:
a. competencia
b. causa
c. motivación
d. objeto
e. fin público
f. la “desviación de poder”
g. forma
h. procedimiento
i. voluntad administrativa
2) ACCIDENTALES (que pueden convertirse en esenciales en caso

de que no fuesen separables y llegaran a afectar la esencia
del acto):
a. condición resolutoria
b. plazo
c. modo
- de EFICACIA:
1) publicidad:
a. notificación (actos administrativos)

b. publicación (reglamentos)
83
lOMoARcPSD|5651103
ELEMENTOS ESENCIALES
LA VOLUNTAD COMO PRESUPUESTO del acto administrativo.
Antes de analizar los elementos esenciales, es necesario referirnos al tema de

la VOLUNTAD. La voluntad, que comprende tanto la intención como el fin,
constituye un requisito presupuesto antes que un elemento del acto
administrativo. Con ello no se trata de señalar una diferencia conceptual, sino
más bien afirmar que la voluntad del órgano administrativo, que es una
condición esencial para su validez, juega un papel distinto al de los restantes
elementos, en el sentido de que son estos últimos los que condicionan y
estructuran la voluntad. La voluntad aparece así subsumida en los
denominados “elementos del acto”.
COMPETENCIA.
Ya hemos dicho que la competencia es el complejo de funciones atribuidas a
un órgano administrativo. Cabe incluir en la noción la aptitud o el conjunto de
atribuciones y facultades que corresponden al ente, es decir, a la persona
jurídica pública E o a la entidad estatal de que se trate.
La competencia se clasifica:
- en razón de la MATERIA: en la competencia por la cual el derecho

objetivo (constitución, ley, reglamento) adjudica una serie de funciones
y atribuciones a los órganos y sujetos estatales para la realización de las
tareas que se le encomiendan.
- en razón del LUGAR/TERRITORIO: se refiere a la división de la

competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan el
campo de acción del órgano o sujeto estatal.
- en razón del GRADO: este tipo de competencia, también llamada

“vertical”, aparece vinculada a la jerarquía. El grado resulta de la
posición que el órgano tiene en la estructura jerárquica.
- en razón del TIEMPO: puede acontecer que la competencia se halle

sometida a un plazo de duración, vencido el cual cesa la misma, o
bien, que corresponda a partir de cierto término.
Reglas jurídicas sobre la competencia:
1) la competencia DEBE SURGIR DE UNA NORMA, de rango constitucional,

legal o reglamentario;
2) su EJERCICIO CONSTITUYE UNA OBLIGACIÓN para el órgano o sujeto

estatal, y es IRRENUNCIABLE en atención al interés público que motiva su
establecimiento;
3) en principio, ES INDEROGABLE E IMPRORROGABLE, salvo que proceda

avocación o delegación.
84
lOMoARcPSD|5651103
CAUSA.
Son los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al
dictado del acto administrativo. El acto dictado sin causa, será el acto que
responde a la mera intencionalidad del funcionario, por lo tanto, será un acto
arbitrario.
Estos hechos y antecedentes deben reunirse antes del acto administrativo. La

inexistencia de la causa esta vinculada con la teoría del abuso o exceso de
poder y la ineficacia de los actos administrativos.
MOTIVACIÓN.
Está relacionada con la causa, porque la motivación es el resultado expreso
de los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al
dictado del acto administrativo. Es la exteriorización de las razones que
justifican el acto.
También se considera motivado cuando remita a actuaciones obrantes en el

expediente.
CASSAGNE opina que la motivación es un requisito que integra el

elemento forma, que consiste en la exteriorización de las razones que
justifican y fundamentan la emisión del acto, que versan tanto en
circunstancias de hecho y de derecho (causa) como en el interés
público que se persigue con el dictado del acto (finalidad).
OBJETO.
El objeto o contenido del acto administrativo consiste en lo que el acto DECIDE,
CERTIFICA U OPINA, a través de la declaración pertinente.
Si se trata de una ACTIVIDAD REGLADA, el objeto del acto administrativo

aparecerá predeterminado por la norma.
Si es consecuencia del EJERCICIO DE FACULTADES DISCRECIONALES, aún

cuando la adm. disponga de un amplio margen de libertad para emitir
el acto, el objeto del mismo debe adaptarse al marco general y
normativo y al principio de legitimidad.
Como regla general, el objeto o contenido del acto administrativo debe ser:
1 lícito
2 cierto y determinado
3 posible física y jurídicamente
4 razonable
5 moral
Lo esencial del objeto es su CONFORMIDAD CON EL DERECHO OBJETIVO.
FIN PÚBLICO.
Está íntimamente relacionado con el bien jurídico protegido o perseguido con
el dictado del acto. El fin público es condicionante de la actividad
85
lOMoARcPSD|5651103
administrativa, constituyendo un elemento autónomo del acto con las

peculiaridades propias del derecho público.
El acto siempre debe cumplir con la finalidad que inspiro la norma que le
otorgo competencia al órgano emisor.
La finalidad del acto administrativo no puede contradecir los fines públicos a

que tiende el derecho administrativo.
La “DESVIACIÓN DE PODER”: dentro de la actividad discrecional del

E se demuestra la importancia que corresponde asignar al elemento
finalidad, ya que cuando la actividad fuera reglada, bastará con
confrontar la finalidad del acto con el derecho objetivo para
determinar o no su adecuación al interés público.
En cambio, en la actuación discrecional de la adm. se da en grado

mayor la oportunidad de dictar actos CON FINES ENCUBIERTOS, ya
sea que se emiten para beneficiar a la adm. pca., a un tercero o al
propio agente emisor del acto. Así, nuestra legislación sanciona el
acto que sea emitido por razones encubiertas o para eludir la
aplicación de una ley.
FORMA.
La exteriorización de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre de forma.
No se puede concebir la existencia de un acto administrativo carente de
forma, cualquiera sea ésta (escrita o verbal)), porque constituye un requisito
esencial de validez del acto administrativo.
No hay que confundir forma con “formalidades”, ya que estas son requisitos
que deben cumplirse antes de la emisión del acto.
De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto administrativo debe

expresarse como principio general por ESCRITO, y sólo por excepción pueden
admitirse otras formas de documentar la voluntad administrativa (VERBAL, en
las órdenes de un policia; SIGNOS Y SEÑALES CONVENCIONALES) cuando la
naturaleza y las circunstancias así lo permitieran.
También tenemos que referirnos, como forma de manifestación de la voluntad,

al SILENCIO o AMBIGÜEDAD: en el orden nacional, se admite que la conducta
omisiva o ambigua de la adm., cuando se requiera de ella un
pronunciamiento concreto, sea interpretada como negativa.
PROCEDIMIENTO.
Antes de la emisión del acto DEBEN CUMPLIRSE LOS PROCEDIMIENTOS
ESENCIALES Y SUSTANCIALES y los que resulten implícitos en el ordenamiento
jurídico.
Cuando se habla de “procedimiento” se refiere a los diferentes pasos que

deben cumplirse previos a la emisión del acto administrativo, que están
íntimamente relacionados con las formalidades de ese acto.
86
lOMoARcPSD|5651103
2.6. ELEMENTOS ACCIDENTALES O ACCESORIOS.
CONDICIÓN RESOLUTORIA.
Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el
nacimiento de o extinción de los efectos del acto administrativo, lo cual da
origen, respectivamente, a la condición suspensiva y resolutoria.
La doctrina ha NEGADO LA POSIBILIDAD DE QUE UN ACTO SE DICTE BAJO

CONDICIÓN SUSPENSIVA, alegando que en el Dcho. Adm. el respectivo acto
debe emitirse conforme a una situación de hecho actual y no futura, puesto
que, de lo contrario, existiría un vicio en la causa, al faltar los antecedentes de
hecho que justifican su emisión.
PLAZO.
El plazo o término indica el instante de tiempo en que el acto comienza a
producir efectos jurídicos, o bien, el momento en que los mismos cesan (plazo
o término inicial; plazo o término final).
En el Dcho. Adm., los plazos de los actos adm. se computan por principio de
acuerdo a las reglas contenidas en el C.Civil, o sea, POR DÍAS CORRIDOS, salvo
que una norma expresamente disponga lo contrario. Precisamente, EN
MATERIA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS en el orden nacional (actos
relacionados con recursos, reclamaciones y denuncias) los plazos se
computarán EN DÍAS HÁBILES ADMINISTRATIVOS.
MODO.
Consiste en una carga u obligación que se le impone al particular
administrado, que la adm. puede discrecionalmente incluir o no, pero que no
existiría si la respectiva cláusula accesoria no hubiera sido establecida.
OTRAS CLÁUSULAS ACCESORIAS: reserva de revocación y de

rescate.
La inclusión de tales cláusulas no resulta superflua siempre que la adm.

carezca de atribuciones para proceder conforme a la reserva de revocación
o de rescate ya que, en caso contrario, carecería de utilidad la inclusión de
una cláusula que fuera reiterativa de una potestad de la cual goza por
prescripción expresa del ordenamiento.
RESERVA DE REVOCACIÓN.
Es una cláusula por la cual la Adm. se reserva, en forma expresa, el derecho de
revocar una concesión de servicios públicos por razones de interés público,
siempre que la cláusula no fuera confiscatoria o irrazonable.
RESERVA DE RESCATE.
Es una cláusula que debe pactarse expresamente, por la cual la adm. se
reserva el derecho de incautar bienes al concesionario.
87
lOMoARcPSD|5651103
CONDICIONES DE EFICACIA DEL ACTO.
En este caso, nos referimos a la necesidad de que todo acto administrativo sea
dado a conocer a quien lo afecta en sus derechos subjetivos o intereses
legítimos. Esta circunstancia ha hecho nacer la exigencia de la PUBLICIDAD
como garantía jurídica para la protección de los administrados, la certeza y la
seguridad de las relaciones jurídicas.
La publicidad, como género, comprende 2 especies:
1 PUBLICACIÓN
2 NOTIFICACIÓN
PUBLICACIÓN.
La publicación es regla en materia de reglamentos, y consiste en la
transcripción del acto en el BO o en cualquier otro boletín público del E. No
obstante este principio general, nada obsta a que también sean publicados
los actos de alcance individual, lo cual constituye una práctica bastante
seguida en nuestro país respecto de ciertos actos (por ej.: algún contrato de
gran trascendencia)
NOTIFICACIÓN.
La otra especie dentro de la publicidad es la notificación, que traduce un
efectivo y cierto conocimiento del acto por parte del particular. Es propia de
los actos de carácter individual, no rigiendo para los reglamentos, donde se
exige la publicación a fin de que todos los destinatarios de las normas
generales se hallen situados en un pie de igualdad.
En cuanto a la forma en que se notifica el acto de alcance individual, la regla

es la notificación PERSONAL Y FEHACIENTE.
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lOMoARcPSD|5651103
2.7. RÉGIMEN JURÍDICO en nación y en provincia.
En nación, el reglamento de procedimientos administrativos prescribe que la

notificación del acto puede realizarse:
- por la NOTIFICACIÓN DEL PARTICULAR EN EL EXPEDIENTE

ADMINISTRATIVO, dejándose constancia expresa con justificación de la
identidad del interesado;
- por la PRESENTACIÓN ESPONTÁNEA DEL ADMINISTRADO de la cual surja

fehacientemente que ha tomado conocimiento del mismo;
- por CÉDULA diligenciada conforme al procedimiento que prescribe el

CPCYC;
- por TELEGRAMA COLACIONADO, con aviso de entrega;
- por OFICIO IMPUESO COMO CERTIFICADO EXPRESO CON AVISO DE

RECEPCIÓN;
- por CARTA DOCUMENTO o por los MEDIOS QUE INDIQUE LA AUTORIDAD

POSTAL;
- y también EN FORMA VERBAL, cuando el acto no se encuentre

documentado por escrito.
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BOLILLA 10
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
1. PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD. Concepto. Terminología. Fundamento.

Consecuencias atribuidas al principio.
Se trata, como su mismo nombre lo indica, de una presunción, en virtud de la

cual se supone que el acto dictado por un órgano estatal se ha emitido de
conformidad al ordenamiento jurídico y en ella se basa el deber u obligación
del administrado de cumplir el acto.
El ART. 12 de la LPAN establece que el acto administrativo goza de presunción

de legitimidad. Esto no significa que sea válido, sino que, simplemente, se
presume que ha sido emitido conforme al ordenamiento jurídico, presunción
que subsiste en tanto el órgano competente no declare lo contrario.
Se FUNDA en el hecho de que si no existiera tal presunción, toda la actividad

estatal podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia
como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos,
obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos como consecuencia de
anteponer el interés individual y privado al interés de la comunidad.
Se discute doctrinariamente si tal presunción es absoluta o relativa. Nosotros

entendemos que se trata de una PRESUNCIÓN RELATIVA, porque admite
prueba en contrario. Obviamente que la presunción opera siempre y cuando
la ilegitimidad no sea manifiesta.
En caso de que exista un vicio manifiesto, el acto no posee presunción de

legitimidad y pierde su ejecutoriedad, tornando procedente la suspensión del
mismo si, no obstante tal circunstancia, la adm. insistiera en su cumplimiento.
Según la jurisprudencia argentina, la presunción de legitimidad supone 2

CONSECUENCIAS importantes:
1) la prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto

administrativo;
2) y la necesidad de alegar y probar su ilegitimidad.
2. EJECUTORIEDAD. Concepto. Terminología. Fundamento. La llamada

ejecutoriedad impropia. Límites. La suspensión del acto en sede administrativa
y judicial. Derecho positivo.
Es un privilegio que habilita a los órganos que ejercen la función materialmente

administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto sin
intervención judicial, apelando excepcionalmente al uso de la coacción
dentro de los límites dispuestos por el ordenamiento jurídico.
Consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen función

administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto, sin
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lOMoARcPSD|5651103
intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento

jurídico.
En cuanto a sus FUNDAMENTOS, encontramos:
• fundamento político: es una necesidad política para el cumplimiento de

los fines del E.
• fundamento legal/jurídico: la LPAN, en su art. 12 consagra este principio

de ejecutoriedad.
Presunción de legitimidad y FUERZA EJECUTORIA.

ARTICULO 12°: El acto administrativo goza de presunción de legitimidad. Su
fuerza ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en práctica por sus
propios medios a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la
intervención judicial e impide que los recursos que interpongan los
administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma
expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la administración podrá, de oficio o a pedido de parte y
mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de
interés público, o para evitar , perjuicios graves al interesado, o cuando se
alegare fundadamente una nulidad absoluta.
Este principio de ejecutoriedad admite 2 SUBESPECIES:
1) la que se opera en sede administrativa por su propia virtualidad o por

disposición de una norma sin apelar al uso de la coacción;
2) y la facultad de ejecutar en forma coactiva el acto por parte de los

órganos que ejercen la función materialmente administrativa, debiendo
advertirse que esta última tiene carácter excepcional.
La COERCIÓN puede ser:
DIRECTA: la administración puede forzar al administrado a cumplir con el

acto.
INDIRECTA: otro tipo de sanciones como multas, clausuras, etc.
LA ADMINISTRACIÓN TAMBIÉN PUEDE REALIZAR EL ATO POR CUENTA DEL

ADMINISTRADO (en los casos en que debiera hacerlo el administrado)
para asegurarse, de esa forma, que el acto se ejecute.
La EJECUTORIEDAD puede ser:
PROPIA: cuando la ley le permite a la Adm. dictar el acto y proveer por sí sola
su cumplimiento, a través de sus elementos o medios.
IMPROPIA: cuando el acto emana de la ADm. pero es ejecutado por medio

de una sentencia judicial, es decir, la ejecución del acto la decide el juez.
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La EJECUTORIEDAD IMPROPIA es, precisamente, la negación de la

ejecutoriedad ya que, en tales casos, el acto carece en sede administrativa
de toda fuerza ejecutoria, debiendo acudirse al órgano judicial para obtener
su cumplimiento. Si bien el acto emana de la administración, su ejecución
compete al órgano judicial, en el sentido de que éste tiene que disponerla.
Parte de la doctrina rechaza esta distinción, sosteniendo que en la

ejecutoriedad impropia, en sí no hay ejecutoriedad.
LÍMITES.
Del mismo art. 12 mencionado surge la posibilidad que tiene la Adm. de que, a
pedido de parte o de oficio, suspenda la ejecución de un acto administrativo,
por los siguientes motivos:
• para evitar causar un perjuicio grave al interesado.

• cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
• para evitar perjudicar derechos subjetivos de terceros.
• cuando esté en juego el interés público.
SUSPENSIÓN DEL ACTO.
SUSPENSIÓN DE ACTO EN SEDE ADMINISTRATIVA: como consecuencia de la

regla de la ejecutoriedad del acto administrativo, la promoción de un recurso
en sede administrativa no provoca la suspensión de los efectos del acto
recurrido, salvo que una norma expresamente disponga lo contrario o que el
acto no tuviera presunción de legitimidad en virtud de que adolece de una
nulidad manifiesta.
Doctrinariamente se ha sostenido que la suspensión de los efectos del acto

administrativo se funda en los CRITERIOS DEL DAÑO Y DE LA ILEGALIDAD. Por el
primero de ellos, el acto se suspende cuando su ejecución genere mayores
daños que los que podría acarrear su suspensión. El otro criterio versa sobre la
ilegalidad, y se relaciona con el carácter manifiesto no del vicio que posea el
acto administrativo.
Para que proceda la suspensión por la misma Administración, es necesario que

se den los siguientes supuestos:
que una ley disponga la suspensión obligatoria;

que el acto tuviera una nulidad absoluta y manifiesta;
que se afecte un derecho subjetivo o el interés público;
que cause un daño grave.
SUSPENSIÓN DEL ACTO EN SEDE JUDICIAL: en este caso, se puede través de una
ACCIÓN DE AMPARO, que va a producir la suspensión del acto administrativo
como medida precautoria.
En el ORDEN PROVINCIAL, los jueces están habilitados para decretar la

suspensión de un acto administrativo, cuando su cumplimiento pudiera
generar perjuicios irreparables.
92
lOMoARcPSD|5651103
El antiguo Cód. Varela disponía:
Art. 22: la SCJ podrá acordar la suspensión de la ejecución de las

resoluciones administrativas reclamadas, cuando su cumplimiento pudiera
producir perjuicios irreparables; pero, en esos casos, quien solicita la
suspensión deberá dar fianza bastante de los perjuicios en el caso de que
fuese condenado.
Art. 23: cuando la autoridad administrativa demandada manifestare que la

suspensión produce perjuicios al servicio público o que es urgente cumplir
aquella resolución, la SCJ dejará sin efecto la suspensión ordenada, pero
declarará a cargo de la autoridad demandada, o personalmente de los
que la desempeñen, la responsabilidad de los perjuicios que la ejecución
produzca.
El nuevo Cód. Cont. Adm. adopta tales medidas con la finalidad de asegurar
provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el derecho o el interés de que
se trate, para que la sentencia que en su momento declare el derecho del
recurrente pueda ser ejecutada eficaz e integralmente.
En cuanto al tema en cuestión –suspensión de la ejecución de un acto

administrativo– el art. 25 inc. 1º dispone que: “las partes podrán solicitar la
suspensión de la ejecución de un acto administrativo siempre que se alegare
fundamentalmente el cumplimiento de los recaudos previstos en el art. 22 inc.
1º, a saber:
verosimilitud del derecho: es decir, que el derecho exista.
peligro en la demora: se ha señalado que el dictado de medidas

cautelares responde a la necesidad de evitar aquellas circunstancias
que, en todo o en parte, impiden o hacen más difícil o gravosa la
consecución del bien pretendido, o que tendrían por efecto convertir el
daño temido en efectivo.
no afectación del interés público: debe tratarse de un interés concreto y

específico.
El tribunal deberá evaluar si la medida suspensiva tiende a evitar perjuicios

irreversibles, aún cuando pudieran ser objeto de indemnización posterior”.
El inc. 2º de este art. 25 dispone que: “para decretar la suspensión de la

ejecución de un acto administrativo no será necesario el planteo previo de esa
medida en sede administrativa”
Conforme al nuevo ordenamiento, la medida cautelar suspensiva podrá

peticionarse ante el Tribunal Administrativo, sin que resulte exigible su previa
solicitud en sede administrativa.
93
lOMoARcPSD|5651103
3. CARACTERES EVENTUALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
EJECUTIVIDAD. Concepto.
La ejecutividad hace al título del acto administrativo; más específicamente,

significa que el acto administrativo constituye un TÍTULO EJECUTIVO en el
ámbito procesal.
La ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en 2 planos diferentes:
ejecutoriedad: hace a las facultades de la Adm. para el cumplimiento

del acto administrativo, sin necesidad de intervención del PJ, utilizando
excepcionalmente la coacción.
EJECUTIVIDAD: se refiere, en cambio, al título del acto en el campo

procesal, siendo éste ejecutivo. Conforme a nuestro ordenamiento
jurídico, el título es ejecutivo cuando ha sido dictado con todos los
recaudos que prescribe la ley, y abre la posibilidad de un juicio
ejecutivo.
Dicho esto, la condición de acto ejecutivo implica que lo decidido por la Adm.
resulta obligatorio y exigible respecto del particular.
RETROACTIVIDAD: casos en que se admite.
El acto administrativo, dice el art. 13 de la LPAN, “podrá tener efectos

retroactivos –siempre que no se lesionaren derecho adquiridos– cuando se
dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado”.
La regla es que el acto administrativo no tiene efecto retroactivo, pero hay

algunos casos de EXCEPCIÓN:
cuando con ella no se lesionen derechos adquiridos;
cuando se favorezca al administrado sin perjudicar a terceros;
cuando el acto se dictó especialmente para sustituir a otro acto

revocado;
cuando se subsana un acto anulable: el saneamiento sólo procede

respecto de aquellos actos que adolecen de una nulidad relativa
cuando la retroactividad la ordena una ley de orden público o está

pactada contractualmente, siempre que no afecten derechos
patrimoniales ya incorporados a la esfera jurídica del administrado.
¿Cuál es el fundamento de la irretroactividad? Este principio de no

retroactividad constituye una consecuencia de la garantía genérica de no
afectación de los derechos constitucionales que han sido incorporados al
patrimonio del administrado.
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lOMoARcPSD|5651103
ESTABILIDAD. Concepto.
La estabilidad implica que el sujeto que ejerce función administrativa no

puede ni debe, bajo ciertas circunstancias, extinguir por sí mismo ciertos actos
por él emitidos. No obstante, ello no impide que el acto pueda ser impugnado
y, eventualmente, anulado en sede judicial.
El acto administrativo regular, que crea, reconoce o declara un derecho

subjetivo, no puede ser revocado en sede administrativa una vez que ha sido
notificado al interesado, salvo en situaciones de excepción que las respectivas
normas de procedimientos administrativos especifican.
Vale decir, la estabilidad constituye una cualidad de los actos administrativos,

por la cual, bajo ciertas circunstancias, deben considerarse irrevocables. Si la
administración los deja sin efecto, entonces existen acciones judiciales
tendientes a reponer su vigencia o a establecer una indemnización a favor del
particular.
Evolución jurisprudencial.
El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del sXX, se sostenía la existencia de un

principio que caracterizaba al acto administrativo y lo diferenciaba del acto
de derecho privado: la regla de la revocabilidad. La Adm. gozaba de esta
prerrogativa de poder público de revocar el acto sin importar el
consentimiento o no del administrado, ya que se trataba de un acto dictado
unilateralmente.
El CRITERIO DE LA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: Como reacción frente a

la tesis autoritaria surge este criterio, influenciado por la doctrina alemana. En
nuestro país, esta doctrina se adopta a partir del fallo CARMAN de CANTÓN,
Elena c/GOBIERNO NACIONAL, de 1936, por el cual se exige que para que un
acto administrativo goce de estabilidad deben darse algunas condiciones:
ausencia de norma legal que autorice la revocación;

que el acto sea unilateral y, además, individual;
que provenga de la Adm. “activa”;
que declare derechos subjetivos;
que “cause estado” (acto firme);
que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;
que se trate de un acto “regular” (que es aquel que reúne las
condiciones esenciales de validez, aunque padezca de un vicio
menor).
4. CONDICIÓN INSTRUMENTAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El problema básico dentro de esta cuestión es determinar si los documentos

que emanan de los funcionarios públicos en ejercicio de la función
administrativa asumen el carácter de instrumentos públicos, con todas las
consecuencias que el CC les asigna en torno a su valor probatorio.
95
lOMoARcPSD|5651103
Sobre este punto, el inc. 2º del art. 979 CC dispone que constituyen
instrumentos públicos los que extendieran los escribanos o funcionarios
públicos en la forma que las leyes hubieran determinado.
De esta manera, si la respuesta fuere afirmativa, la presunción de legitimidad

que le cabe como decisión estatal se vería reforzada por la buena fe que
emanaría del propio instrumento, y para rebatir su contenido sería necesario
accionar mediante la “redargución de falsedad”.
BIELSA, DROMI, CASSAGNE se han pronunciado por la condición de

instrumento público del documento en el cual se vuelca la decisión
administrativa.
La doctrina entiende que NO ES INSTRUMENTO PÚBLICO, por lo que no es

necesaria su redargución de falsedad. Simplemente es un documento emitido
por un funcionario público.
Falta Punto 5. Análisis de la legislación nacional y provincial.
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lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 11
INVALIDEZ Y EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
1. RÉGIMEN DE INVALIDEZ.
En principio, el régimen de invalidez de los actos administrativos se construyó
en torno a las disposiciones del CC relativas a las nulidades, es decir, se
aplicaba el régimen de nulidades del CC al derecho administrativo.
Las NULIDADES en el C.Civ.
La nulidad es una SANCIÓN LEGAL –prevista por el ordenamiento– respecto de

un acto jurídico, que tiene como consecuencia producir la extinción de dicho
acto, haciéndole perder los efectos que son propios del mismo, con motivo de
la existencia de una causa –vicio, irregularidad– que afecta al acto desde su
nacimiento.
Mientras en la nulidad la causa aparece concomitante al nacimiento del acto,

es decir, es congénita, en las demás figuras con las que se la compara la
causa de la extinción es posterior, y los efectos son diferentes.
o En la RESOLUCIÓN, la causa es sobreviniente, y sus efectos operan

aniquilando el acto desde su origen (ex tunc).
o En la REVOCACIÓN, la causa es sobreviniente, pero opera sus efectos

para el futuro (ex nunc).
o En la RESCISIÓN, figura aplicable sólo a los actos de tracto sucesivo, es

decir, de ejecución continuada o prolongada, opera sus efectos hacia
el futuro (ex nunc) y la causa es sobreviniente.
ACTOS NULOS Y ACTOS ANULABLES (arts. 1041 – 1046 CCIV).
ACTOS NULOS.
Son aquellos en los que la propia ley resuelve directamente tenerlos por nulos,
al margen de toda valoración judicial.
La causa de la invalidez es rígida, puntual taxativa: en presencia de tal

irregularidad, vicio o defecto, el acto es inválido. El juez carece de
posibilidades de una solución diferente.
La invalidez, que es manifiesta, rige desde la misma celebración del acto,

pues el acto es nulo aunque su nulidad no haya sido juzgada. Se trata de un
defecto congénito.
Ejemplos: actos de personas incapaces absolutos, menores impúberes,

dementes, sordomudos que no saben darse a entender por escrito, acto de
objeto prohibido o violatorio de sus formas esenciales, etc.
97
lOMoARcPSD|5651103
ACTOS ANULABLES.
Se trata de aquellos actos donde la ley no prevé una sanción determinada; se

limita a un principio de sanción que consiste en la posibilidad o habilitación al
juez para que los invalide, pero no lo dispone imperativa y taxativamente
como ocurre en la categoría anterior.
Son susceptibles de ser invalidados, pero el juez debe valorar las

circunstancias de hecho para determina si lo invalida o no.
El acto anulable necesita de una previa investigación de hecho, para

determinar la existencia e intensidad del vicio, porque este no aparece
manifiesto.
El acto anulable es inválido sólo desde la fecha de la sentencia que así lo

declara, siendo mientras tanto válido. Pero una vez declarado inválido, su
aniquilamiento es retroactivo (ex tunc) entre las partes, manteniéndose una
cierta protección a los terceros de buena fe.
Ejemplos: actos donde el agente actúa con una incapacidad accidental.
NULIDADES MANIFIESTAS Y NULIDADES NO MANIFIESTAS. Art. 1038 CCIV.
Esta clasificación surge según que el vicio, irregularidad o defecto aparezca

patente, evidente en el acto o, por el contrario, permanezca oculto, latente,
siendo necesaria una investigación para advertirlo.
Esta clasificación coincide exactamente con la anterior, ya que el art. 1038

señala que la nulidad de un acto es manifiesta cuando la ley expresamente lo
ha declarado nulo o le ha impuesto la pena de nulidad. Estos actos son nulos
aunque su nulidad no haya sido juzgada.
NULIDADES ABSOLUTAS Y RELATIVAS. ARTS. 1047 Y 1048 CCIV.
Fundamentos diversos:
en la NULIDAD ABSOLUTA, el fundamento es la protección del orden

público ante la existencia de un vicio grave en el acto jurídico.
en la NULIDAD RELATIVA, el fundamento es la protección del interés

particular. existe un vicio que no afecta el orden público, sino sólo al
individuo al que se refiere el acto.
Diverso funcionamiento.
o En los supuestos de nulidad absoluta, la invalidez puede y debe ser

DECLARADA DE OFICIO por el juez si el VICIO aparece MANIFIESTO. En
cambio, en el caso de la nulidad relativa, aunque el vicio fuera patente
o manifiesto, el juez no puede declararla de oficio, porque lo único que
se intenta proteger es el interés del particular afectado por el vicio, de
98
lOMoARcPSD|5651103
modo que si éste no se queja, el juzgados carece de facultades para

disponer por sí mismo.
o La nulidad absoluta PUEDE SER INVOCADA POR EL Mo. PCO. en el sólo

interés de la ley y la moral (porque está el orden público en juego),
mientras que en la relativa no.
o La nulidad absoluta puede ser pedida por cualquiera que tenga interés,
excepto el que ejecutó el acto sabiendo o debiendo saber el vicio que
lo afectaba. Si se trata de una nulidad relativa, sólo el particular a cuyo
favor fue establecido el acto puede pedirla.
o La nulidad absoluta NO ES PASIBLE DE SANACIÓN; la relativa sí.
o La nulidad absoluta ES IMPRESCRIPTIBLES; la relativa se EXTINGUE POR EL

TRANSCURSO DEL TIEMPO.
o La nulidad absoluta ES IRRENUNCIABLE; la nulidad relativa es

renunciable.
NULIDAD PARCIAL Y NULIDAD TOTAL. ART. 1039 CCIV.
El art. 1039 del CCIV admite esta clasificación, aclarando que la nulidad
parcial de una disposición del acto no perjudica a las restantes, siempre que
sean separables (doctrina que recoge la LPAN, art. 16).
ACTO INEXISTENTE.
Son meras actuaciones de la adm. sin haber dictado un acto previo. Se trata
de una categoría muy discutida en la doctrina.
Mientras la nulidad es un régimen y una sanción impuesta por la ley, la

inexistencia del acto constituye una cuestión de hecho donde lo que se
comprueba es sólo una “apariencia de acto”, porque le falta algún
componente esencial, es decir, es un “no acto”.
Esta categoría está admitida por la doctrina francesa.
99
lOMoARcPSD|5651103
1.2. LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Evolución de la jurisprudencia.
Hasta el año 1941 –fecha del fallo GANADERA LOS LAGOS– la CSJN había
aplicado derechamente el régimen previsto en el C.Civ.
Pero a partir de esa fecha, señaló el tribunal que si bien el régimen de las
nulidades del C.Civ. era también de aplicación en el ámbito del derecho
administrativo –pues ambos sistemas se basan en la justicia–, tal aplicación
debía hacerse respetando las peculiaridades propias de la naturaleza del
derecho administrativo, que persigue la satisfacción directa de los intereses
públicos, no de los privados.
En definitiva, se puede aplicar el derecho civil, pero con las discriminaciones

impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia del
derecho administrativo. Es decir, tomando la teoría general de las nulidades
del C.Civ., le introducen cambios tendientes a amoldar sus reglas a la realidad
administrativa.
Y así, consideró la CSJN:
que al tener los actos administrativos presunción de legitimidad, siempre

iba a ser necesario realizar una investigación de hecho sobre la
existencia o no de algún vicio que lo afectara (con lo que algunos
administrativistas concluyeron que la corte no admitió las nulidades
manifiestas en el derecho administrativo);
que los jueces, en virtud de tal carácter, no podían declarar la nulidad

de oficio; regla que, en verdad, no se asienta sobre tal fundamento
(presunción de legitimidad), sino en el principio de división de poderes,
ya que importaría un avance del PJ sobre el PE si aquél dispusiera
invalidar los actos de éste sin previo reclamo de parte.
La LEY DE AMPARO vino a torcer este criterio, ya que al admitir esta acción
excepcional respecto de los actos de la administración viciados de
ILEGALIDAD O ARBITRARIEDAD MANIFIESTA, el legislador entendió que había
nulidad manifiesta en el derecho administrativo, y por tanto, el acto perdía su
presunción de legitimidad. Esto ahora tiene rango constitucional (art. 43 CN y
20 CPcia)
Año 1970, se sanciona el DEC/LEY 7647 de procedimiento administrativo en la

provincia de Bs. As.
Año 1972, se sanciona la LEY 19.549 sobre procedimiento administrativo a nivel

nacional.
Finalmente, la Corte admitió, en el caso PUSTELNIK, que el carácter de

presunción de legitimidad cedía frente a la existencia patente de un vicio en
el acto, es decir, aceptó expresamente las nulidades de carácter manifiesto en
el derecho administrativo.
100
lOMoARcPSD|5651103
FALLO GANADERA LOS LAGOS.
Hechos: el gobierno le había vendido a unas personas particulares algunos territorios,

pero en 1917 el PE dictó un decreto por el cual dejaba sin efecto dichas ventas.
En 1934, Ganadera “Los Lagos”, que le había comprado esos terrenos a los
particulares, planteó la nulidad de ese decreto.
La Cámara no le hizo lugar porque dijo que la acción estaba prescripta (desde que se
dictó el decreto hasta que la ganadera se quejó pasaron 17 años, cuando la
prescripción era de 2 años).
Los Lagos interpone recurso extraordinario y la CSJN consideró que para saber si la
acción estaba o no prescripta había que determinar cuál era la naturaleza o tipo de
invalidez que afectaba al decreto impugnado.
Es decir, se necesitaba de una investigación previa para saber el verdadero carácter

de la nulidad. La Corte termina por revocar el fallo de la Cámara, haciendo lugar a la
nulidad del decreto impugnado).
FALLO PUSTELNIK.
Hechos: Pustelnik fue autorizado a construir un edificio por una resolución de la

Secretaría de Obras Públicas. Por un decreto de 1971, el intendente municipal de la
ciudad de buenos aires dejó sin efecto dicha resolución.
La Cámara nacional de apelaciones en lo civil confirmó el decreto, ordenando ajustar

la construcción a las normas urbanísticas de Palermo Chico. Caso contrario, la
construcción debía ser demolida.
La autorización es un acto administrativo y, como tal, goza de presunción de

legitimidad.
La invalidez manifiesta de los actos sólo requiere una declaración judicial o

administrativa; pero si no es manifiesta, requiere de una investigación previa.
La autorización concedida no tenía vicios manifiestos de gravedad judicial suficiente

como para poder ser calificada de acto irregular. La ilegitimidad del permiso para
construir no fue evidente para el tribunal, quien pidió informe pericial sobre puntos de
índole fáctica y jurídica urbanísticas.
Conclusión: la CSJ revocó la sentencia apelada que decía que el decreto municipal
revocaba la resolución del secretario de obras públicas por ser ilegítima.
101
lOMoARcPSD|5651103
LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA NACIÓN

(19.549).
Siguiendo el criterio de Marienhoff, equipara actos nulos – nulidad absoluta; y
actos anulables – de nulidad relativa, estableciendo 2 categorías a las que
denomina ACTOS REGULARES y ACTOS IRREGULARES.
El criterio de la distinción está dado por la gravedad del vicio en relación a la

existencia o no de los elementos esenciales del acto administrativo.
ACTOS IRREGULARES, NULOS DE NULIDAD ABSOLUTA.
Son aquellos a los que les falta un elemento esencial, o aunque esté presente
ese elemento, se encuentra tan gravemente afectado que es como si no
existiera.
Régimen:
• su nulidad no puede ser declarada de oficio por el juez.
• debe ser revocado por la administración pública en sede administrativa

por ilegitimidad (potestad anulatoria); salvo que estuviere FIRME Y
CONSENTIDO, HUBIERE GENERADO DERECHOS SUBJETIVOS, y que éstos se
estén cumpliendo, en cuyo caso se deberá recurrir a la justicia por
medio de la ACCIÓN DE LESIVIDAD.
Pero si el interesado hubiera conocido el vicio o la anulación lo favorece o el

derecho subjetivo es precario, no rige la salvedad apuntada.
• PLAZO: la acción judicial para reclamar por vía de demanda la nulidad

tiene un plazo de 90 días, y por recurso son 30 los días. En ambos casos
se cuentan por días hábiles judiciales (art. 25 de la ley); no rigen estos
plazos si el E es el que demanda o recurre; tampoco hay plazo cuando
el acto resulte definitivo por el silencio tácito de la adm. frente al
reclamo de un administrado.
• es una NULIDAD INSANABLE.
• es IMPRESCRIPTIBLE.
• su declaración tiene EFECTO RETROACTIVO, porque los actos del E se

presumen de buena fe y destinados a la satisfacción del interés general;
y no destinados a perjudicar a los administrados.
ACTOS REGULARES.
Dentro del género de los actos regulares encontramos 2 especies: el ACTO

PERFECTO, Y EL ACTO ANULABLE, DE NULIDAD RELATIVA.
102
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ACTO PERFECTO.
Se trata de aquel acto que no tiene irregularidad alguna.
ACTO ANULABLE, DE NULIDAD RELATIVA.
El acto anulable es aquel que CONTIENE UN VICIO LEVE, que no llega a afectar
la existencia de algún elemento esencial del acto.
Este tipo de actos no es revocable en sede administrativa si fue notificado al

interesado y del mismo nacieron derechos subjetivos, salvo que el destinatario
conociera el vicio, o su invalidación lo beneficiara, o el derecho acordado lo
hubiera sido a título precario.
Es un acto SANEABLE, a través de la CONFIRMACIÓN y la RATIFICACIÓN.
Es también PRESCRIPTIBLE.
Pero al igual que en la categoría anterior, NO SE PUEDE DECLARAR DE OFICIO,

TIENE LOS MISMOS PLAZOS PROCESALES PARA DEMANDAR LA INVALIDEZ Y LA
DECLARACIÓN TIENE EFECTOS RETROACTIVOS.
NULIDADES MANIFIESTAS Y NO MANIFIESTAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
En sí, este tipo de nulidades no aparecen expresamente contempladas en la

clasificación de la LPAN, pero –entienden los autores– ellas derivan de la
naturaleza de las cosas.
Se admitieron por vía jurisprudencial a través del fallo PUSTELNIK, donde la

CSJN precisó que en presencia de una nulidad manifiesta, patente, no cabe
mantener la presunción de legitimidad del acto administrativo.
Ellas funcionan claramente para reclamar la inaplicabilidad de un acto

administrativo cuando el vicio aparece evidente:
• así, la LPAN autoriza a la administración, en su art. 12, de oficio o a

pedido de parte y mediante resolución fundada, a suspender la
ejecución de un acto cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta;
• y, por otra parte, si el vicio es manifiesto, la administración está

obligada a revocar de inmediato el acto según dispone el art. 17 de la
misma ley.
103
lOMoARcPSD|5651103
LA INEXISTENCIA DEL ACTO Y LAS VÍAS DE HECHO DE LA ADMINISTRACIÓN.
Algunos autores (GORDILLO en Argentina) insertan otra categoría, la de la

inexistencia del acto, cuando a un hecho puramente material le falta algún
elemento para que sea un acto.
Tal categoría no está prevista en la LPAN, no obstante nombraremos algunos

ejemplos:
un acto dictado por quien no es órgano estatal:
o siendo órgano estatal no tenía voluntad de producir efecto jurídico

alguno (una broma, por ej.);
siendo órgano del E, actúa con grosera y evidente incompetencia (un

profesor de facultad que desea modificar el plan de estudios).
La noción se sustituye perfectamente por la de VÍA DE HECHO ADMINISTRATIVA,

que sí ha sido recogida por la LPAN (art. 9), y que se conceptualiza como un
hecho material, llevado a cabo por un funcionario público, que configura una
grosera y evidente violación al ordenamiento jurídico.
La vía de hecho:
• carece de presunción de legitimidad,
• puede declararse de oficio por el juez,
• incluso el juez común es competente para declarar la existencia de una

vía de hecho.
La LPAN indica como vías de hecho (art. 9):

1 comportamientos materiales que importen vías de hecho
administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales
(concepto que corresponde a la noción tradicional);
2 y asimila además a tal noción:
• el poner en ejecución un acto estando pendiente un recurso

que en virtud de norma expresa implique la suspensión de los
efectos ejecutorios de aquél;
• o que, resuelto el recurso, no se hubiera notificado.
La LPA de la PCIA (DEC/LEY 7647) y la ORDENANZA GENERAL 267:
La actuación material (“el hecho”) de la administración exige, según el art.

109, no sólo la existencia de una ley o reglamento que le dé cobertura legal,
sino también un ACTO ADMINISTRATIVO INTERMEDIO que le sirva de
fundamento jurídico inmediato: así, ese acto administrativo sirve de nexo entre
el orden jurídico y el hecho ejecutorio.
104
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VICIOS.
Dentro del sistema argentino, aparecen legislados 2 tipos de vicios:
1 vicios de la voluntad.
2 vicios en los restantes requisitos y elementos de carácter subjetivo y

objetivo.
1.4. VICIOS EN LA VOLUNTAD.
ERROR.
El error y la ignorancia traducen respectivamente en un FALSO O DEFORME

CONOCIMIENTO (error), o bien una AUSENCIA DE CONOCIMIENTO (ignorancia),
respecto de uno, varios o todos los elementos del acto.
El error, para que configure la invalidez del acto, debe ser de tal naturaleza y
entidad que si la administración pública lo hubiera conocido no habría emitido
el acto, o lo habría dictado con un contenido diverso, siendo este el sentido
que cabe asignar a la expresión error esencial o sustancial.
Cuando el error sea de tal gravedad que EXCLUYA LA VOLUNTAD DE LA

ADMINISTRACIÓN, el acto se hallará viciado de nulidad absoluta, mientras que
en los otros supuestos, cuando el error no fuere esencial, el vicio configurará
una nulidad relativa y, como tal, susceptible de saneamiento.
DOLO.
El CCIV define al dolo como toda ASERCIÓN DE LO QUE ES FALSO O

DISIMULACIÓN DE LO VERDADERO, cualquier ARTIFICIO o MAQUINACIÓN que
se emplee para conseguir la realización de un acto jurídico.
En el caso del dolo, se aplican las disposiciones del CCIV, pero con 2
SALVEDADES importante:
el dolo recíproco es causal de invalidez del acto;

no se requiere que el dolo cause un daño importante.
En consecuencia, el dolo, para generar la invalidez del acto, debe ser GRAVE
y DETERMINANTE de la acción del agente.
o DEBE SER ESENCIAL Y EXCLUYENTE, para producir NULIDAD ABSOLUTA.
o Si el error es MERAMENTE ESENCIAL, genera NULIDAD RELATIVA.
o El error NO ESENCIAL NO VICIA EL ACTO.
105
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VIOLENCIA.
La violencia consiste en la UTILIZACIÓN DE MEDIOS COERCITIVOS SOBRE EL

ADMINISTRADO O EL AGENTE PÚBLICO, para obligarlo a realizar un acto cuyo
objeto no resulta libremente querido por quien lo emite.
Los medios coercitivos se traducen en violencia FÍSICA o MORAL, también

conocidas bajo el nombre de FUERZA Y TEMOR O INTIMIDACIÓN.
En lo fundamental, el supuesto de violencia moral puede tener una mayor
aplicación en el derecho administrativo, no obstante se debe acudir a las
prescripciones establecidas en el CCIV para determinar los requisitos que
deben reunir ambos tipos de violencia.
SIMULACIÓN.
La simulación tiene lugar cuando se ENCUBRE EL CARÁCTER JURÍDICO DE UN

ACTO BAJO LA APARIENCIA DE OTRO, o cuando EL ACTO CONTIENE CLÁUSULAS
QUE NO SON SINCERAS O FECHAS QUE NO SON VERDADERAS, o cuando POR EL
SE CONSTITUYEN O SE TRANSMITEN DERECHOS A PERSONAS INTERPUESTAS, que
no son aquellas para quienes en realidad se constituyen o transmiten.
En el acto simulado, hay FALTA DE CORRESPONDENCIA ENTRE LA DECLARACIÓN

Y LA REAL O EFECTIVA VOLUNTAD. En realidad, constituye un defecto
autónomo del acto, cuyas características propias justifican su tratamiento
diferenciado.
La simulación, cuando es ILÍCITA causa la invalidez del acto, puesto que ni

cabe suponer la vigencia de un acto que altera el principio de legalidad que
impera en toda la actuación administrativa.
La simulación puede ser, además, ABSOLUTA O RELATIVA, según que el acto

carezca de los elementos esenciales, o existan pero estén viciados. La primera
genera, en todos los casos, nulidad absoluta; la segunda, nulidad relativa y,
por tanto, susceptible de saneamiento.
VICIOS EN LA COMPETENCIA.
INCOMPETENCIA.
Para determinar el tipo de invalidez (absoluta o relativa) que afecta a un acto

viciado de incompetencia, debe acudirse a la clasificación que subdivide la
competencia en relación a los aspectos en que ella se presenta:
o TERRITORIO
o MATERIA
o GRADO
o TIEMPO
106
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Incompetencia en razón del territorio: si una entidad u órgano estatal

excede el ámbito territorial dentro del cual se circunscribe su competencia, tal
actuación genera un acto de nulidad absoluta.
Incompetencia en razón de la materia: la incompetencia en razón de la

materia puede referirse tanto a la circunstancia de que la administración dicta
actos en materias ajenas a su competencia propia, invadiendo la esfera que
corresponde a los órganos legislativo o judicial; o bien, el supuesto de que se
dicten decisiones en materias que correspondan a otros entes u órganos
administrativos.
Incompetencia en razón del grado: cuando el órgano superior dicta un

acto que le corresponde al órgano inferior, o viceversa; también cuando el
superior efectúa una delegación ilegal.
INCAPACIDAD.
Este vicio comprende tanto los casos en que se halla afectada la voluntad del
agente público como la del administrado.
En nuestro sistema, se aplican las reglas establecidas en el CCIV, por cuya

razón, para juzgar el tipo de nulidad (absoluta o relativa) habrá que tener en
cuenta estas disposiciones.
Sin embargo, los requisitos que rigen la capacidad civil (de hecho) pueden
resultar modificados por el derecho administrativo, siempre que no se agrave
la situación del administrado, tal como ocurre en el procedimiento
administrativo con la capacidad de los menores adultos.
Dada la naturaleza de orden público que tienen las normas que estatuyen
INCAPACIDADES DE DERECHO, su violación genera la NULIDAD ABSOLUTA del
acto.
VICIOS EN LA CAUSA.
Este vicio se configura ante la AUSENCIA DE LOS ANTECEDENTES DE HECHO Y DE
DERECHO QUE PRECEDEN Y JUSTIFICAN EL DICTADO DEL ACTO, así como la
circunstancia de que los mismos fueren FALSOS. Generan la NULIDAD
ABSOLUTA del acto.
VICIOS EN EL OBJETO.
En este caso, el vicio afecta algunas de las características del objeto (lícito,
posible, moral, cierto); tradicionalmente denominado “violación de la ley”,
configura, en principio, una nulidad absoluta porque se afecta el orden
público administrativo.
(nulidad relativa) CASSAGNE entiende, en contra de la mayoría de la doctrina,

que la falta de certeza e indeterminación configuran nulidad relativa,
susceptible de ser saneada por la administración y los particulares, en razón de
que considera que en tales supuestos no se afecta el orden público.
107
lOMoARcPSD|5651103
VICIOS EN LA FORMA.
En este caso, si el vicio ataca una forma esencial exigida por la ley, y la
nulidad es absoluta (si ataca una forma no esencial, la nulidad será relativa).
o Generan nulidad ABSOLUTA: los vicios graves o la falta de forma

esencial determinada por ley (por ej.: si se exige que el acto sea emitido
en forma escrita y se hace de otra forma).
o Generan nulidad RELATIVA: por ejemplo, la falta de fecha, o fecha

absurda (sólo si se puede subsanar ese vicio mediante la publicidad), o
la falta de lugar en el documento.
VICIOS RELATIVOS A LAS FORMAS DEL PROCESO DE

INTEGRACIÓN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA.
Se refieren a la serie de trámites y requisitos que deben cumplirse con
antelación a la declaración de la voluntad por parte del órgano
administrativo.
En el supuesto que se hubiera VIOLADO EL DERECHO DE DEFENSA, no otorgando

al administrado una razonable oportunidad para ejercitarlo, el acto resultante
se hallará afectado de NULIDAD ABSOLUTA.
Por el contrario, si el defecto formal en el procedimiento es subsanable en un

proceso judicial posterior, se ha entendido que no ocasiona afectación al
derecho de defensa y, por ende, la nulidad se considera relativa.
DEFECTO EN LA DECLARACIÓN.
Si el vicio o defecto formal aparece en la declaración de voluntad del órgano
administrativo. ¿Cuál es el tipo de invalidez que lo afecta? Al respecto, se ha
dicho que para determinar el grado de invalidez (absoluta o relativa) es
necesario distinguir los supuestos en que las formas se han respetado, pero de
manera irregular o defectuosa.
CASSAGNE entiende que la gravedad del vicio se vincula con el carácter

esencial o no que revista la forma en relación a las exigencias de orden
público que las hubieran establecido. De lo contrario, habría que concluir que
la omisión de, por ejemplo, la fecha, siempre ocasionaría la nulidad absoluta
del acto.
Menciona como ejemplos de nulidad absoluta:
falta de motivación, cuando fuera exigida expresa y concretamente

por la norma y se afecte al orden público;
ausencia de firma en el acto administrativo que se pretende ratificar;
108
lOMoARcPSD|5651103
inexistencia de forma escrita, cuando ella es requerida por ley o la

naturaleza del acto.
VICIOS RELATIVOS A LA PUBLICIDAD.

La publicidad constituye un requisito esencial para que el acto administrativo
cobre validez respecto de terceros. Hasta entonces no habrá, técnicamente,
acto administrativo, quedando el acto en la esfera de la actividad interna de
la administración cuando el acto fuera unilateral. En este sentido, nos referimos
tanto a la publicación (para los reglamentos) como a la notificación (para los
actos administrativos)
En los actos bilaterales, en cambio, si bien pueden existir exigencias en torno a

la publicación del acto, lo cierto es que la regla no es la publicidad del mismo,
salvo que se afecten derecho de terceros.
VICIOS EN LA FINALIDAD.
El vicio que afecta la finalidad del acto se llama DESVIACIÓN DE PODER. Tal
denominación proviene de la doctrina y la jurisprudencia francesa
El fin que el acto persigue constituye un requisito que hace a la legalidad del
acto y debe hallarse en el marco de la función administrativa y el
¿Cuál es la naturaleza de la invalidez que entraña un acto con desviación de

poder? Al respecto, se comparte la opinión de los que consideran que, en tal
caso, la sanción que corresponde es la nulidad absoluta del acto, porque el
acto no puede ser saneado.
109
lOMoARcPSD|5651103
1.5. SANEAMIENTO.
El saneamiento procede ante un acto de nulidad relativa, y es un modo de

corregir o extirpar los vicios de algunos de los elementos para lograr que el
acto sea perfecto.
Entonces, cuando el defecto del acto administrativo da lugar a una nulidad

relativa, la administración y el particular (en los actos bilaterales) tienen la
facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir
tanto de un comportamiento activo como de una omisión.
RATIFICACIÓN
Se trata de una especie de saneamiento. Es aquel que REALIZA EL ÓRGANO

SUPERIOR respecto de un acto emitido por incompetencia de grado de un
órgano inferior. En tal supuesto, el superior lo toma como suyo y lo ratifica.
La ratificación, que siempre es un acto unilateral, TIENE EFECTOS RETROACTIVOS

y, aunque se haya sostenido que el acto que la disponga no tiene prescripta
una forma esencial, es evidente que la misma debe ser compatible con el
acto ratificado (si el acto fue escrito, la ratificación debe ser escrita).
Sin embargo, podría aceptarse la posibilidad de una RATIFICACIÓN TÁCITA del

acto, que surja de la conducta inequívoca del superior, expresada por actos o
hechos materiales que denoten la exteriorización de la voluntad de ratificar el
acto defectuoso, siempre que sean compatibles con la forma del acto objeto
de ratificación.
CONFIRMACIÓN
Por confirmación del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la

cual la administración o el administrado (si el acto es bilateral) proceden a
subsanar el vicio que lo afecta. La confirmación LA REALIZA EL MISMO
ÓRGANO QUE DICTÓ EL ACTO con algún vicio, mientras que la ratificación sólo
puede ser realizada por el órgano superior con competencia para dictar el
acto.
Al igual que la ratificación, la confirmación TIENE EFECTO RETROACTIVO; y no se

trata de un nuevo acto administrativo, sino que se sanea un acto viciado.
CONVERSIÓN.
A diferencia de los supuestos anteriores, NO ES UN MODO DE SANEAMIENTO.
La conversión consiste en el DICTADO DE UN NUEVO ACTO ADMINISTRATIVO, a

través del cual se declara la voluntad de aprovecha los elementos válidos que
contenía el acto viciado (desechándose correlativamente los inválidos); es
decir, se convierte o transforma un acto inválido en un nuevo acto, ahora
válido, pero siempre que el administrado lo acepte.
110
lOMoARcPSD|5651103
Desde el plano de la persona pública E, la conversión constituye una facultad

que puede o no ejercer la administración en función al interés público, que
puede ser de distinta naturaleza.
La conversión también puede disponerse a pedido del administrado, con

fundamento en la afectación que la nulidad del acto genera en los derechos
del particular.
111
lOMoARcPSD|5651103
2. EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Concepto: la extinción de los actos administrativos es la ELIMINACIÓN O

SUPRESIÓN DE LOS EFECTOS JURÍDICOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Para algunos autores, como MARIENHOFF, hay que diferenciar entre la

extinción, que surge luego del acto, y la cesación de los efectos.
Diferencia con otras figuras:
• ACLARACIÓN: si hay dudas al momento de interpretar el acto

administrativo, el órgano que lo dictó puede dictar un acto aclaratorio
del mismo. Los efectos del acto originario no se suprimen; el acto no se
elimina.
• RECTIFICACIÓN: cuando se corrige un error del acto que es fácilmente

verificable (si no es fácilmente verificable estamos ante un vicio de error
en la voluntad). La rectificación, si bien modifica materialmente el
contenido del primer acto, no altera su sustancia. Los efectos del acto
originario no se suprimen; el acto no se elimina. Su procedencia es
excepcional.
• REFORMA: cuando se extingue parcialmente un acto (y sólo se suprimen

algunos efectos) o cuando se amplía el objeto del acto (y no se suprime
ningún efecto). Puede ser realizada por el mismo órgano que dictó el
acto, o por el órgano superior. El acto no se elimina. En la extinción, en
cambio, el acto originario se elimina, no subsisten sus efectos.
Extinción de los actos administrativos.
1 DE ACTOS ILEGÍTIMOS: se extinguen por el régimen de invalidez

(NULIDAD, INEXISTENCIA, VÍAS DE HECHO).
2 DE ACTOS LEGÍTIMOS: tenemos que referirnos a diferentes supuestos:
o de PLENO DERECHO: es decir, sin necesidad de que el órgano

estatal emita una declaración:
por CUMPLIMIENTO (del objeto, plazo, condición

resolutoria).
por IMPOSIBILIDAD SOBREVINIENTE, FÍSICA O JURÍDICA: en
este caso, desparece el sustrato personal (muerte); o
desaparece el sustrato material (destrucción del bien); o
desaparece el sustrato jurídico (por una modificación
normativa).
o por la ADMINISTRACIÓN:
por CADUCIDAD.
por REVOCACIÓN, por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia.
112
lOMoARcPSD|5651103
o por el ADMINISTRADO:
por RENUNCIA.
por RECHAZO DE LO QUE EL ACTO DISPONE.
2.2. REVOCACIÓN.
Es uno de los medios de extinción de actos administrativos, por razones de

ilegitimidad (en cuyo caso se habla de ANULACIÓN), oportunidad, mérito o
conveniencia (REVOCACIÓN). Supone el cese de los efectos del acto
administrativo por voluntad de la administración pública.
2.2.1. REVOCACIÓN POR ILEGITIMIDAD (ANULACIÓN DEL

ACTO).
La ilegitimidad puede producirse:
porque el acto ya nació con un vicio que lo afecta (ILEGITIMIDAD

ORIGINARIA).
o nació válido, pero se vuelve inválido al dictarse una ley posterior a su

nacimiento que hace que sea ilegítimo para el futuro (ILEGITIMIDAD
SOBREVINIENTE).
MARIENHOFF sostiene que NO EXISTE LA ILEGITIMIDAD SOBREVINIENTE, ya

que si el acto nació legítimo y luego cambian las leyes, este acto se revoca
por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, pero no por
ilegitimidad.
CASSAGNE, por su parte, considera que no todo cambio de ley autoriza a

la administración a revocar un acto, sino aquellos que son incompatibles
con el interés público y generan invalidez absoluta.
EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA.
Vinculado a la revocación por razones de ilegitimidad aparece el principio de

la irrevocabilidad o estabilidad del acto en sede administrativa, pero antes de
analizarlo, indagaremos en la evolución jurisprudencial respecto al tema:
El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del sXX, se sostenía la existencia de un

principio que caracterizaba al acto administrativo y lo diferenciaba del acto
de derecho privado: la regla de la revocabilidad. La Adm. gozaba de esta
prerrogativa de poder público de revocar el acto sin importar el
consentimiento o no del administrado, ya que se trataba de un acto dictado
unilateralmente.
El CRITERIO DE LA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: Como reacción contra el

autoritarismo que entrañaba la tesis del acto unilateral esencialmente
revocable, surgió una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir
113
lOMoARcPSD|5651103
ciertos actos de la administración pública, dando origen a la institución

denominada “cosa juzgada administrativa”, que se impuso a pesar de que su
régimen no era enteramente similar al de la cosa juzgada judicial.
En efecto, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada

judicial por dos aspectos esenciales:
• se trata de una inmutabilidad estrictamente formal, en el sentido de que

nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa
sea después extinguido por el órgano judicial;
• porque se admite la revocación favorable a favor del administrado.
En nuestro país, esta doctrina se adopta a partir del fallo CARMAN de CANTÓN,
Elena c/GOBIERNO NACIONAL, de 1936, por el cual se exige que para que un
acto administrativo goce de estabilidad deben darse algunas condiciones:
1 ausencia de norma legal que autorice la revocación;
2 que el acto sea unilateral y, además, individual;
3 que provenga de la Adm. “activa”;
4 que declare derechos subjetivos;
5 que “cause estado” (acto firme): se trata de un acto que, siendo

objeto de impugnación, agotó la vía administrativa, o bien, que
no puede ser objeto de recursos jerárquico alguno.
6 que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;
7 que se trate de un acto “regular” (que es aquel que reúne las

condiciones esenciales de validez, aunque padezca de un vicio
menor).
REVOCACIÓN DE ACTO IRREGULAR (NULO, DE NULIDAD ABSOLUTA).
El principio, enunciado en el art. 17 de la LPAN, enuncia que el acto irregular

debe ser revocado por razones de ilegitimidad en sede administrativa (de
oficio o a pedido de parte, sin plazo; o inmediatamente si la nulidad es
manifiesta), salvo:
que esté FIRME: es decir, que se hayan agotado las instancias o

caducado el plazo para impugnarlo.
o CONSENTIDO: es decir, que haya sido expresamente aceptado antes

de que venza el plazo para impugnarlo.
y que haya GENERADO DERECHOS SUBJETIVOS que se estén cumpliendo

(si todavía no se cumplieron, puede ser revocado), y siempre que el
114
lOMoARcPSD|5651103
particular no conozca el vicio (porque si lo conocía, actuó de mala fe,

por lo que el acto puede ser revocado).
Para revocar el acto firme y consentido que esté cumpliendo derechos
subjetivos se debe pedir la ANULACIÓN EN SEDE JUDICIAL (no administrativa).
LPAN
Revocación del acto nulo
ARTICULO 17°: El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se
considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de
ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere
firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun
pendientes mediante declaración judicial de nulidad.
REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR (ACTO VÁLIDO, AFECTADO POR NULIDAD

RELATIVA).
El acto regular es el acto legalmente perfecto, o aquel que adolece de un

vicio subsanable, que no lo hace nulo sino anulable. Este tipo de actos tienen
estabilidad y NO PUEDEN REVOCARSE.
Sólo podrán revocarse por razones de ilegitimidad (además de mérito y

conveniencia):
• cuando el administrado conocía el vicio o le era imputable;
• la revocación favorezca al particular pero sin afectar a terceros;
• el acto a revocar haya otorgado derechos pero a título precario;
• el acto no esté firme;
• y del acto no nazcan derechos subjetivos.
LPAN
Revocación del acto regular
ARTICULO 18°: El acto administrativo regular, del que hubieren nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados, NO puede ser revocado,
modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado.
Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en
sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio si la
revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar
perjuicio a terceros, y si el derecho se hubiere otorgado expresa y
válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o
sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia,
indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
115
lOMoARcPSD|5651103
2.2.2. REVOCACIÓN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD, MÉRITO

O CONVENIENCIA.
En este caso, la revocación extingue los efectos del acto POR HABER VARIADO
LAS CONDICIONES DE INTERÉS PÚBLICOS QUE CONDICIONARON EL DICTADO DEL
ACTO.
Ahora bien, si el acto genera derechos subjetivos y estos están en vigencia,
esos derechos deben ser recompensados con una INDEMNIZACIÓN:
¿qué perjuicio corresponde indemnizar? – siempre que no se disponga

en forma expresa, entendemos que debería indemnizarse el valor
objetivo del bien y los daños que sean una consecuencia directa e
inmediata, por aplicación de las reglas que rigen en materia de
expropiación.
¿cuál es el momento en que deben indemnizarse? – al respecto,

Cassagne considera que dadas las similitudes existentes con el instituto
de la expropiación, la administración debe depositar previamente en
sede judicial el importe de los perjuicios estimados.
El administrador es el que juzga la oportunidad, mérito o conveniencia del

acto administrativo, en atención a los fines que persigue (juicio de valor). En
ocasiones, puede advertir que un acto administrativo es o resulta
inconveniente al interés público y es necesario extinguirlo, pero se encuentra
con un límite: la estabilidad del acto administrativo
El acto administrativo que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo, una

vez que ha sido notificado al interesado, no puede ser revocado en sede
administrativa.
¿Significa esto que la administración no puede, por razones de mérito,

oportunidad o conveniencia, revocar un acto estable? NO, pero se deben
cumplir ciertos recaudos:
debe haber una norma legal, expresa, que califique de utilidad o interés
público el derecho que el acto crea, reconoce o declara; y
el administrado tiene derecho a una indemnización.
Por otro lado, es posible encontrar ciertos DERECHOS que expresamente se

otorguen A TÍTULO PRECARIO y que, en principio, son revocables en cualquier
momento sin indemnización.
2.2.3. REVOCACIÓN POR CAMBIO DEL DERECHO OBJETIVO.

En este supuesto, cuando UNA LEY en sentido material POSTERIOR AL DICTADO
DEL ACTO ADMINISTRATIVO MODIFIQUE LAS CONDICIONES DE LEGALIDAD DEL
ACTO que regían hasta ese momento, tornándolo ilegítimo para el futuro como
consecuencia del cambio que se opera en el derecho objetivo, la
administración puede proceder a revocar el acto, siempre que las
116
lOMoARcPSD|5651103
disposiciones legales o reglamentarias que motivan la extinción revistan el

carácter de orden público.
Cassagne opina que, pese a que este tipo de revocación se rige, en cuanto al
derecho indemnizatorio que genera a favor del particular, por los mismos
principios que la extinción por causales de oportunidad, pensamos que no
todo cambio del derecho objetivo autoriza a la administración a revocar
retroactivamente el acto por esta causal, sino que se limita a aquellas
situaciones que de continuar presentes den lugar a una invalidez absoluta y
sean incompatibles con el interés público legalmente calificado.
2.3. CADUCIDAD.
Concepto: la caducidad aparece como otro de los importantes medios de

extinción de actos administrativos. Consiste en la ELIMINACIÓN DEL ACTO
DISPUESTA UNILATERALMENTE POR LA ADMINISTRACIÓN, EN RAZÓN DE QUE EL
PARTICULAR NO HA CUMPLIDO CON LAS OBLIGACIONES QUE DIMANAN DEL
ACTO ADMINISTRATIVO. Se trata, pues, de una sanción.
El campo donde mayor aplicación tendrá el instituto de la caducidad es en

materia de contratos administrativos, especialmente en la concesión de
servicios públicos.
Con respecto a la PROCEDENCIA de la caducidad, entendemos que la

obligación que da origen a la caducidad tiene que ser esencial.
En el orden nacional y en la provincia de Bs As se ha incorporado a la

legislación el instituto de la caducidad como medio de extinción de los actos
administrativos. Al respecto, el art. 21 de la LPAN exige para su procedencia
que la administración cumpla 2 condiciones:
1 la constitución en mora del incumplidor.

2 la concesión de un plazo razonable para que se cumpla con la
obligación.
En cuanto a los EFECTOS del acto de extinción por caducidad, consideramos

que, en principio, el mismo opera PARA EL FUTURO, sin efectos retroactivos, y
que la excepción requiere texto expreso que así lo disponga.
Caducidad
ARTICULO 21°: La administración podrá declarar unilateralmente la
caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere
las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa
constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al
efecto.
117
lOMoARcPSD|5651103
LA ESTABILIDAD DEL ACTO. REVOCACIÓN Y ANULACIÓN EN EL DEC/LEY 7647 Y

LA ORDENANZA GENERAL 267.
La autoridad administrativa puede anular, revocar o sustituir de oficio sus

propios actos, antes de su notificación a los interesados (art. 113).
Se denomina anulación a la extinción del acto por ilegitimidad; en tanto llama

revocación, cuando la extinción es por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia (aunque luego en el art. 114 parece utilizar el término
revocación también para los supuestos de extinción por ilegitimidad).
Reduce el ámbito de la estabilidad de los actos administrativos sólo al acto

perfecto o con vicios intrascendentes, pues admite la revocación por la propia
administración y de oficio de los actos nulos (con vicio grave y manifiesto) y
también los anulables (con vicio leve y oculto).
Se aleja, por tal motivo, de la doctrina del “acto regular” que incluía dentro de
esta categoría a los anulables. El mismo art. 114 señala que se excluye de esta
categoría el acto que adolezca de vicios que lo hagan anulable.
La ESTABILIDAD EXIGE entonces EN LA LEY PROVINCIAL 3 CONDICIONES:
1) la notificación del acto al destinatario del mismo;
2) que dicho acto sea formalmente perfecto y no adolezca de

vicios que lo hagan anulable;
3) que se trate de resoluciones que den lugar a la acción

contencioso administrativa (es decir, según el Cód. Cont. Adm.),
que hayan reconocido un derecho subjetivo, o –a partir del caso
RUSCONI– un interés legítimo.
El apartamiento de la doctrina prevaleciente y adoptada luego por la ley

nacional se debió a la inexistencia de una acción de lesividad que permitiera
a la administración recurrir ante el juez para que éste anulara sus actos
viciados. De este modo, en la provincia de buenos aires, la administración
puede dejar sin efecto –anular– por ilegitimidad sus actos, aunque estén
notificados, si advierte algún vicio en ellos.
Será entonces el particular el que se verá compelido a accionar judicialmente

contra la Administración, pidiendo la nulidad de la resolución revocatoria que
ésta emitió.
118
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 12
OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
1. LA ACTIVIDAD INTERNA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: los actos

interorgánicos. Noción: régimen jurídico. Clases.
La actividad inter-orgánica es aquella que vincula a 2 o más órganos de la

administración integrantes de una misma persona pública estatal.
Lo esenciales del acto inter-orgánico es que no produce efectos jurídicos

directos con relación a los administrados, operando sólo en el plano interno de
la persona pública estatal.
Se trata de una actividad que es siempre jurídica, y que se caracteriza por un

RÉGIMEN ESPECIAL, influido por el PRINCIPIO DE UNIDAD DE ACCIÓN. Este
principio es de imprescindible vigencia en toda organización administrativa,
puesto que en el seno de una entidad no puede admitirse la existencia de
voluntades contrapuestas o la mera acción contradictoria de los órganos
estatales.
Las relaciones inter-orgánicasa que dan origen los actos internos de la

administración se clasifican:
DE COLABORACIÓN – propuestas.
DE CONFLICTO – cuestiones de competencia.
DE JERARQUÍA – circulares e instrucciones.
CONSULTIVAS – dictámenes.
DE CONTROL.
A este tipo de relaciones se les aplican las normas y principios que informan el
régimen del acto administrativo, con las siguientes SALVEDADES:
a) NO RIGE EN TODA SU DIMENSIÓN EL CARÁCTER DE EJECUTORIEDAD, salvo

en las relaciones donde existe, además, vinculación jerárquica, pues
ningún órgano, fuera de la relación jerárquica, posee poderes respecto
de otro para disponer el cumplimiento coactivo de dicho acto.
b) TAMPOCO SE APLICA EL PRINCIPIO DE LA ESTABILIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO, habida cuenta de que no puede concebirse que los
órganos de una misma persona pública estatal posean, en plenitud,
derechos subjetivos o intereses legítimos, susceptibles de contraponerse
al propio ente estatal que integran.
c) su RÉGIMEN DE PUBLICIDAD LOS DISTANCIA TANTO DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS COMO DE LOS REGLAMENTOS, puesto que no se
requiere ni notificación personal ni publicación. Basta con el mero
conocimiento que hubiera adquirido el órgano.
119
lOMoARcPSD|5651103
d) SON IRRECURRIBLES, en principio, ante los tribunales judiciales, excepto

cuando afecten el status jurídico del funcionario o empleado público.
e) TAMPOCO SON SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN, en principio, ante las

autoridades administrativas.
2. ACTOS INTERADMINISTRATIVOS. Noción: régimen jurídico.
Son aquellos actos emitidos por la administración central, y dirigidos a otros

entes o sujetos públicos estatales con personalidad jurídica propia.
Por relación jurídica inter-administrativa debe entenderse aquella que

VINCULA A DOS O MÁS PERSONAS PÚBLICAS ESTATALES, ya sea que se trate del
E en sentido lato o de cualquiera de las personas jurídicas públicas estatales
que constituyen entidades descentralizadas, poseedoras de personalidad
jurídica propia.
Al igual que en el caso anterior, está caracterizada por el PRINCIPIO DE

UNIDAD DE ACCIÓN, con los alcances mencionados.
Solución de conflictos inter-administrativos.
El conflicto inter-administrativo puede producirse tanto en el orden nacional

como en el ámbito de una provincia. Si la controversia se da, por ejemplo,
entre el E nacional y una de sus entidades descentralizadas, la resolución
compete al PE. Igual solución corresponde en la provincia.
LPAN
Cuestiones de Competencia
ARTICULO 4°: El Poder Ejecutivo resolverá las cuestiones de competencia
que se susciten entre los ministros y las que se planteen entre autoridades,
organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede de
diferentes ministerios. Los titulares de éstos resolverán las que se planteen
entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera
de sus respectivos departamentos de Estado.
Conflictos entre personas públicas estatales pertenecientes a diferentes esferas

del gobierno.
Cuando la controversia se plantea entre el E nacional (o alguna de sus

entidades descentralizadas) y una o más provincias (o alguna de sus entidades
descentralizadas) o de las provincias entre sí, corresponde a la jurisdicción
originaria y exclusiva de la CSJN resolver el conflicto.
Improcedencia de la aplicación de multas en las relaciones inter-

administrativas.
Si se tiene en cuenta que las entidades descentralizadas reconocen su origen

en un acto de creación estatal por cuyo mérito se las dota de un patrimonio y
si, además, se repara que por efecto del principio de unidad del E, en su
conjunto, las relaciones entre los sujetos pertenecientes a una misma esfera de
120
lOMoARcPSD|5651103
gobierno (ej: E nacional) son relaciones de coordinación y de colaboración,

no cabe sino concluir en la improcedencia de la aplicación de sanciones en
este tipo de vínculos.
En principio, la Procuración del Tesoro Nacional distingue entre multas penales

y civiles.
Multas penales: no las acepta, porque su imposición perturbaría un

patrimonio de afectación exclusiva que no ha sido destinado a hacer
frente a sanciones impuestas por otros órganos.
Multas civiles: cuando se trata de la aplicación de sanciones a

entidades descentralizadas por parte del E nacional, basadas en un
incumplimiento contractual, se ha aceptado su procedencia.
3. ACTO INSTITUCIONAL. Terminología. Concepto. Fundamento constitucional.

Casos. Jurisprudencia de la CSJN.
CONCEPTO. TERMINOLOGÍA.
Es una consecuencia de la llamada Función Gubernativa o Política, y asimila la
actividad de los órganos superiores del estado respecto de aquellas cuestiones
que tienen que ver con la existencia o subsistencia de las instituciones
esenciales que organiza la Constitución. El dato esencial que se relaciona con
este acto es que se encuentran excluidos de la revisión judicial.
La aparición de esta categoría podría no resultar justificada desde un punto de

vista exclusivamente terminológico, pues nadie desconoce que se trata, en
definitiva, de un sector dentro de los actos que antaño se incluían en la noción
de acto de gobierno o político, a los cuales se les asigna en la actualidad la
misma consecuencia: su no justiciabilidad.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL.
La raíz del acto institucional consiste en su estrecha relación con la
organización y subsistencia del E como consecuencia de una normativa
constitucional expresa, que deja al arbitrio de los órganos Legislativo y
Ejecutivo del gobierno, el dicta de los pertinentes actos, al propio tiempo que
los sujeta, en principio, a un control político y no judicial.
Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que constituye un
acto que no produce efectos jurídicos directos en la esfera jurídica de los
particulares o administrados, operando consecuencias respecto de órganos
del E.
Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de

acción para demandar ante la justicia la anulación de tales actos, que
vinculan esencialmente órganos o entidades estatales, cuya supervivencia
definitiva será determinada por otros órganos constitucionales a través del
procedimiento que la misma constitución establece.
121
lOMoARcPSD|5651103
Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que su emisión es
en principio discrecional, pudiéndolo dictar tanto el órgano ejecutivo como el
congreso.
DISTINTOS SUPUESTOS QUE CONFIGURAN ACTOS INSTITUCIONALES EN LA CN.
INTERVENCIÓN FEDERAL A LAS PROVINCIAS (art. 6 CN): vincula

directamente a la Nación con las Pcias. Respecto a esto, la Corte
sostuvo que la Intervención no es justiciable, ya que de serlo implicaría
una intromisión en la competencia de los otros órganos del estado.
ESTADO DE SITIO (art. 23 CN): la facultad de decretar y levantar el

estado de sitio, que el art. 23 reconoce al gobierno federal, también
corresponde, en principio, al Congreso y al PE, cuando el Congreso
estuviera en receso.
Respecto a esto, la Corte ha sostenido siempre que la declaración de

estado de sitio efectuada por el Ejecutivo o el Congreso no es
judiciable, aunque sí lo son los actos de ejecución.
DESIGNACIÓN DE DIPUTADOS Y SENADORES (art. 64 CN): su fundamento

esta dado por el Art. 64 del la C.N.: “Cada Cámara es Juez de las
elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez”.
También encuentra su fundamento en la doctrina de la separación de
poderes y en equilibrio inherente al sistema de frenos y contrapesos que
resulta de la C.N.
NOMBRAMIENTO DE LOS JUECES DE LA C.S.J. (art. 99 inc. 4 CN): El acto

por el cual el P.E. designa a los jueces de la Corte implica un acto
institucional, en virtud de que la existencia de este tribunal es básica
para la subsistencia del E de derecho que organiza nuestro C.N., de la
cual dicho órgano es su interprete definitivo.
La Corte, a este respecto, declara al nombramiento como un acto

institucional al establecer que todo lo atinente a las calidades que debe
reunir un magistrado de la Corte para ejercer estas funciones configura
una cuestión exenta del control judicial.
DECLARACIÓN DE GUERRA EFECTUADA POR EL P.E. (Art. 99 inc. 15º C.N.):

Son actos dictados en ejercicio de poderes militares por el Presidente de
la Nación, en carácter de Comandante de las Fuerzas Armadas.
CONCERTACIÓN DE DETERMINADOS TRATADOS INTERNACIONALES: con

relación a las materias de paz, alianza, neutralidad, límites y
concordatos.
Autorización que otorga el Congreso para la entrada de tropas

extranjeras al territorio nacional y la salida de fuerzas nacionales al
exterior.
122
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ACTOS QUE VINCULAN AL P.E. CON EL CONGRESO:
o De convocatoria y prorroga de sesiones ordinarias y

extraordinarias.
o Promulgación y veto de leyes.
CONTROL JUDICIAL de los actos de ejecución de un acto institucional.
Lo atinente al control que realizan los jueces sobre los actos o medidas de
ejecución de un acto institucional, constituye una cuestión totalmente distinta
al problema de la justiciabilidad del acto institucional.
La CSJN ha tenido oportunidad de establecer su criterio sobre este punto. A

partir del caso ANTONO SOFÍA y OTRO, la jurisprudencia se ha orientado hacia
el reconocimiento de las facultades de los jueces para ejercer un control de
razonabilidad sobre los actos dictados por el P.E. en uso de las atribuciones
que le confiere el art. 23 de la CN.
Los alcances del citado control de razonabilidad fueron determinados en

posteriores pronunciamientos, con el propósito de evitar excesos
interpretativos.
Dicho control de razonabilidad, en esta materia, comprende un DOBLE

ASPECTO:
la relación entre la garantía afectada por el acto de ejecución de un

acto institucional (estado de sitio) y el estado de conmoción interior;
la comprobación de si el acto administrativo guarda, en concreto, una

proporción adecuada con los fines que se persiguen a través de la ley
que declara el estado de sitio.
Un ejercicio irrazonable de dicho control puede conducir a que los órganos

judiciales se extralimiten en el ejercicio de sus funciones, olvidando que les
está vedada la apreciación de las condiciones que determinaron la utilización
de la facultad autorizada por el art. 23 CN.
4. ACTOS REGIDOS POR EL DERECHO PRIVADO.
Este tipo de actos surge de la mano de la doctrina que admite la distinción

entre los actos administrativos regulados totalmente por el derecho público, y
aquellos otros actos sometidos parcialmente al régimen del derecho privado,
llamados también “actos civiles de la administración”.
Esta categoría se impone a raíz de la necesidad de no aplicar todo el

rigorismo propio del derecho administrativo a aquellos actos cuyo contenido y
objeto se encuentra reglado por el derecho civil o comercial.
123
lOMoARcPSD|5651103
Las principales CONSECUENCIAS que se derivan de la admisión de esta

categoría son:
o su RÉGIMEN JURÍDICO excluye las prerrogativas de poder público que

traduce la supremacía estatal.
o su OBJETO o contenido se encuentra sometido al DERECHO PRIVADO, y

la COMPETENCIA al DERECHO PRÚBLICO.
o la FORMA y el FIN INMEDIATO que persigue el acto se hallarán regidos

por el DERECHO PRIVADO.
o en el orden nacional, la COMPETENCIA para conocer las causas que

versen sobre este tipo de actos corresponde al FUERO CIVIL Y
COMERCIAL DE LA JUSTICIA FEDERAL, y no al contencioso administrativo.
5. Los denominados ACTOS JURISDICCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN.

Noción. Régimen jurídico. Previsiones constitucionales. Jurisprudencia de la
CSJN.
Definimos la función jurisdiccional, desde el punto de vista objetivo, como

aquella que resuelve controversias con fuerza de verdad legal. Aunque se
niegue desde el punto de vista teórico la posibilidad de que órganos
administrativos desempeñen funciones jurisdiccionales, la realidad legislativa y
jurisprudencial ha impuesto su reconocimiento, obligando a diferenciar entre
el régimen jurisdiccional de la administración del acto administrativo, que es
sustancialmente distinto.
El ejercicio excepcional de esta función por parte de la administración debe

llevarse a cabo dentro de los LÍMITES que surgen del sistema adoptado por la
CN, a saber:
la atribución de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos

DEBE PROVENIR DE LEY FORMAL, a fin de no alterar a favor del PE el
equilibrio en que reposa el sistema constitucional;
tanto la IDONEIDAD DEL ÓRGANO como la ESPECIALIZACIÓN de las

causas que se le atribuyen a la administración deben hallarse
suficientemente JUSTIFICADAS, para tornar razonable y excepcional el
apartamiento del principio general de juzgamiento por el P.J.
si se otorgan a órganos administrativos funciones de sustancia

jurisdiccional en forma exclusiva, sus integrantes deben gozar de
GARANTÍAS QUE ASEGUREN SU INDEPENDENCIA DE JUICIO frente a la
administración activa, así como la INAMOVILIDAD DE SUS CARGOS.
los tribunales que integran el PJ deben conservar la atribución final de

revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional.
VER FALLO FERNÁNDEZ ARIAS c/ POGGIO.
124
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BOLILLA 13
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS DE DERECHO
PRIVADO.
1. EL CONTRATO ADMINISTRATIVO Y EL CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
1.1. La cuestión de la autonomía del contrato administrativo: teorías

afirmatorias y negatorias. Contratos administrativos y contratos de la
administración.
DEFINICIÓN de contrato: el art. 1137 del CCIV dice que hay contrato cuando
varias personas se ponen de acuerdo sobre una declaración de voluntad
común, destinada a reglas sus derechos.
Se trata de una institución general del derecho, cuyo núcleo tipificante es el

acuerdo de voluntades entre 2 o más sujetos de derecho.
Las NOTAS ESENCIALES del contrato clásico del derecho napoleónico son:
- libertad e igualdad de las partes
- inmutabilidad de las cláusulas (“pacta sunt servanda”)
- efectos limitados a las partes contratantes
- su objeto son cosas que están en el comercio
Teorías NEGATORIAS: estas teorías niegan la existencia de los contratos
administrativos, por las siguientes razones:
1 de existir tales contratos, las partes no estarían en un pie de igualdad:

una de las partes, la Administración, no actúa con libertad, sino
ajustada a lo que las normas jurídicas le autorizan (por el bloque de
legalidad). Y el que pretende contratar con aquélla no se encuentra en
un pie de igualdad, pues el órgano estatal predetermina
unilateralmente todas y cada una de las cláusulas contractuales (salvo
el precio), de modo que el particular no puede discutir las mismas. El
particular en el contrato administrativo se encuentra en una posición de
subordinación respecto de la administración
2 porque su OBJETO pueden ser cosas fuera del comercio, algo que no
está permitido en los contratos comunes. Tal es así que su objeto puede
versar sobre cosas del dominio público del E.
126
lOMoARcPSD|5651103
3 los efectos de lo establecido contractualmente puede alcanzar a

terceros que no hayan participado en la celebración del contrato
(contrato de concesión de obra pública, de servicio público, etc.).
4 toda vez que el contrato se celebra con el fin de satisfacer un interés

público, se encuentra sujeto en todo su transcurso a las cambiantes
necesidades de esa índole, lo que se traduce en la prerrogativa de la
administración de variar unilateralmente (y dentro de ciertos límites) lo
pactado.
Teorías AFIRMATIVAS (seguida por la mayoría de la doctrina): sostienen la
existencia de este tipo de contratos, siempre que:
1 una de las partes sea la Administración.
2 que su FIN sea satisfacer una utilidad pública.
3 y que existan CLÁUSULAS EXORBITANTES de derecho privado.
Pese a estas particularidades, mayoritariamente se sostiene que se está en
presencia de la figura contrato, con su núcleo esencial “acuerdo de
voluntades”. Lo que ocurre es que en el caso de los contratos calificados de
“administrativos”, la figura se encuentra moldeada a las especiales
características que reviste el derecho administrativo, como régimen
exorbitante establecido para facilitar la satisfacción de necesidades generales
y resguardar, a través de garantías específicas, los derechos individuales.
127
lOMoARcPSD|5651103
Por otra parte, tienen alguna similitud con los contratos de adhesión o con
cláusulas predispuestas, cuyo carácter de contrato nadie discute.
CRITERIOS para distinguir los contratos administrativos de los contratos de
objeto privado. Jurisprudencia de la CSJN.
Criterio SUBJETIVO: en este caso, se entiende que hay contrato administrativo
cuando una de las PARTES sea la Adm. Pca. obrando como tal (no como
persona de derecho privado). No es un criterio que baste por sí solo, pues no
precisa cuándo la administración obra como tal y cuando como particular.
Criterio de la JURISDICCIÓN: son administrativos aquellos en que las
CONTIENDAS que surjan entre las partes deban juzgarse en el fuero
contencioso-administrativo. Pero ello no hace a la esencia del contrato, sino
que es una consecuencia del mismo, por ser de carácter administrativo.
Criterio FORMAL: en este criterio, el contrato es administrativo si está sujeto a
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES establecidos en las normas de derecho
administrativo.
Criterio LEGAL: es administrativo aquel contrato que la LEY califica como tal,
como el de obra pública. Pero este criterio tampoco basta, pues hay contratos
que, aunque la ley no los califique así, son administrativos por su naturaleza.
128
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Criterio DEL SERVICIO PÚBLICO O POR SU NATURALEZA U OBJETO: este criterio
sostiene que es administrativo cuando el OBJETO se relacione con la
prestación de un servicio público o una prestación de utilidad pública. Es el
criterio que utilizó el Consejo de Estado Francés. Al igual que los anteriores,
resulta escaso. El concepto de servicio público es muy impreciso, pues los hay
administrativos y los hay comerciales o industriales. Además, existen contratos
administrativos que no tienen por objeto un servicio, como el contrato de obra
pública. Y en cuanto a la utilidad pública, tampoco es preciso, porque esa
finalidad puede ser alcanzada por la administración también a través de
contratos de derecho privado.
Criterio de la EXISTENCIA DE CLÁUSULAS EXORBITANTES DE DERECHO PRIVADO:
la existencia de CLÁUSULAS que exceden el ámbito propio de ese derecho,
sea porque en éste las mismas son inusuales o porque, incluidas en un contrato
de derecho privado, resultarían ilícitas por exceder el ámbito de la libertad
contractual. En este criterio, cualquiera fuera el objeto del contrato, si se ha
insertado una cláusula de esa naturaleza el contrato es administrativo.
Criterio MIXTO (Marienhoff):
- son administrativos POR SU OBJETO: si, estando la prestación principal a

cargo del co-contratante particular (contrato de colaboración), el
objeto o la finalidad de contrato se relaciona directa e inmediatamente
con algunas de las funciones esenciales o específicas del E, con los fines
públicos propios de éste; y si lo es a cargo de la administración
(contrato de atribución), excluya la posibilidad de ser materia de
129
lOMoARcPSD|5651103
contrato entre particulares (vg. concesión de un espacio de dominio

público). En este supuesto, las disposiciones exorbitantes son “virtuales”,
no necesitan estar expresas pues provienen del régimen exorbitante
propio del derecho administrativo.
- o no siéndolo por su objeto, pueden serlo POR CONTENER CLÁUSULAS

EXORBITANTES EXPRESAS.
CRITERIO JURISPRUDENCIAL.
UNA DE LAS PARTES SEA PERSONA JURÍDICA PÚBLICA ESTATAL
SU OBJETO SEA UN FIN PÚBLICO O PROPIO DE LA ADMINISTRACIÓN
LLEVE INSERTAS EXPLÍCITA O IMPLÍCITAMENTE CLÁUSULAS EXORBITANTES

DE DERECHO.
1º En el año 1965, con el fallo “COPERAMED C/ INSTITUTO ARGENTINO DE
PROMOCIÓN DEL INTERCAMBIO (IAPI)”. La CSJ estableció que se trataba de un
acto administrativo, sustentando su postura en que una de las partes
contratantes era la administración publica y el objeto del contrato estaba
destinado a cumplir los fines de aquella, es decir, que obedeció a principios de
interés público.
En este fallo la Corte adopta un criterio subjetivo unido al criterio del fin publico
(Bielsa, Diez, etc.). –Ver considerando 7º-
2º En el año 1984, con el FALLO “GAS DEL ESTADO” la CSJ expresó que en este
contrato se le reconocen a las sociedades del estado facultades propias del
130
lOMoARcPSD|5651103
derecho publico, a lo que cabe agregar el carácter publico de os objetivos
seguidos por esta ciudad.
En este fallo la Corte adopta el criterio de la causa exorbitante del derecho
privado.
3º En el año 1984, con el FALLO “LÓPEZ JUAN MANUEL C/ ESTADO NACIONAL” la
CSJ. sostuvo que se trataba de un contrato administrativo debido al hecho de
que la ocupación del concesionario se encuentra sometida a un régimen
exorbitante del derecho privado, y por o tanto es cuestión propia del
contencioso administrativo.
4º En el año 1990, con el fallo “DULCAMARA C/ ENTEL” la CSJ expresa que los
contratos administrativos constituyen una especie dentro del genero de los
contratos, caracterizado porque una de las partes era una persona jurídica
estatal, su objeto tiene un fin publico o propio de la administración y además,
lleva insertas, explicitas o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho
privado. También sostiene que el contrato administrativo queda subsumido en
la definición del Art. 1137 del C.C. y por consiguiente se le aplicaran las normas
contenidas en el libro 2º sección III del código, pero con las salvedades
impuestas por la naturaleza del acuerdo.
Por ultimo, también nos dice que el primer párrafo del Art. 1198 del C.C. es
enteramente aplicable a los contratos administrativos. -Ver considerando 11º-.
131
lOMoARcPSD|5651103
5º En el año 1992, con el fallo “YPF C/ PCIA. DE CORRIENTES” la CSJ establece
que el contrato administrativo es un acuerdo de voluntades generador de
relaciones jurídicas subjetivas y sometido a un régimen jurídico especial de
derecho publico, cuya finalidad es de derecho publico.
6º En el año 1993, con el fallo “SIMPLAST C/ ENTEL” la CSJ. como postura
mayoritaria recepta y sostiene la postura del Dr. Fayt en el fallo “Dulcamara c/
ENTEL”.
7º en el año 1995, con el fallo “OCA C/ SECRETARIA DE ESTADO DE
INTELIGENCIA (SIDE)” la CSJ. sostuvo que se trataba de un contrato de
derecho administrativo, debido a que el objeto del mismo era satisfacer un
interés publico celebrado por un organismo del estado.
132
lOMoARcPSD|5651103
2. CONTRATO ADMINISTRATIVO.
2.1. DEFINICIÓN.
El contrato administrativo es un acuerdo de voluntades generador de
situaciones jurídicas subjetivas, en que una de las partes intervinientes es una
persona jurídica estatal, cuyo objeto esta constituido por un fin publico o
propio de la administración y que contiene explicita o implícitamente
cláusulas exorbitantes del derecho privado.
2.2. ELEMENTOS. CARACTERES. CLASIFICACIONES. LOS CONTRATOS INTER-
ADMINISTRATIVOS.
Elementos de los actos administrativos.
En sí, los elementos son los mismos que en cualquier contrato.
SUJETOS: las partes del contrato administrativo pueden ser personas
físicas o jurídicas (públicas o privadas), estatales o no, pero al menos uno de
estos sujetos debe estar en ejercicio de la función administrativa.
133
lOMoARcPSD|5651103
Tenemos entonces, por un lado, la administración, y por el otro, el contratista
(que puede ser un particular o la administración misma).
VOLUNAD Y CONSENTIMIENTO: para que exista contrato, se necesitan:
• 2 voluntades válidas opuestas (la de la administración y la del

contratista); y
• el consentimiento (es decir, la exteriorización de esas voluntades), que
suele ser expreso, salvo que se haya pactada en el contrato el
consentimiento tácito.
El consentimiento puede surgir de 2 maneras:
1) de la discusión entre las partes de las cláusulas del contrato;

2) de la adhesión del contratista al contrato sin discutir dichas cláusulas (se
adhiere a las cláusulas impuestas por la administración).
En general, la administración manifiesta su consentimiento a través de una ley,
donde el Congreso consiente o autoriza a que ella celebre el contrato en
cuestión.
Los vicios que pueden afectar a esa voluntad son: el error, el dolo y la
violencia.
COMPETENCIA: es la aptitud legal para obligarse, celebrar y ejecutar el
contrato. Es necesario diferenciar entre capacidad y competencia:
134
lOMoARcPSD|5651103
Capacidad: concepto del derecho privado.

Competencia: es un concepto similar al de la capacidad en el derecho
privado, pero aplicable al derecho público.
Dentro de su competencia, la administración contratante puede:
- adjudicar, aprobar o modificar los pliegos de condiciones;

- suspender el procedimiento de selección o hacer la recepción
definitiva;
- disponer la resolución o rescisión del contrato.
Y a su vez, dentro de la competencia del órgano se requiere la capacidad de
la persona física que actúa por el órgano.
Son INCAPACES PARA CONTRATAR CON EL E NACIONAL:
- los condenados por delitos dolosos o procesados por delitos contra la

propiedad, contra la administración pública nacional, contra la fe
pública, o por delitos de corrupción;
- inhabilitados, fallidos, interdictos y concursados;
- los que no cumplieron sus obligaciones impositivas y/o provisionales o

con las rendiciones de cuentas de la ley 24.156;
- los funcionarios públicos y empresas donde ellos tuvieran participación

suficiente para formar la voluntad social.
OBJETO: es la obligación que surge del contrato, que consiste en una
prestación de hacer (una obra pública), no hacer o dar (prestar un servicio
público) siempre destinada a satisfacer el interés público.
135
lOMoARcPSD|5651103
Requisitos del objeto:
- CIERTO
- POSIBLE
- LÍCITO
- DETERMINADO
- Pueden ser cosas que no estén en el comercio.
- Es mutable, porque la Adm. tiene el IUS VARIANDI, siempre dentro de
ciertos límites.
Contrato de atribución: cuando lo fundamental para el interés público es la
prestación que realiza la administración, es decir que ella pone el bien a
disposición del particular.
Contrato de colaboración: cuando lo fundamental es la prestación que el
particular debe hacer al E para satisfacer necesidades de interés general.
CAUSA: la causa o motivo del contrato administrativo es satisfacer un fin
público. Cuando la finalidad no sea cumplir con una necesidad colectiva o
servicio público, el contrato será nulo.
FORMA: es el modo concreto en que se documenta o exterioriza la
relación contractual, sirviendo de garantía sobre todo a los particulares. Y es
importante saber que, a diferencia del derecho privado, la formalidad es la
regla general.
Según la Ley de Procedimientos, la forma debe ser EXPRESA Y ESCRITA.
136
lOMoARcPSD|5651103
Si la ley exige una forma específica, se debe respetar, y si no se cumple con
esa formalidad el contrato es nulo.
CARACTERES del contrato administrativo.
FORMALISMO: es imprescindible cumplir con las formalidades exigidas
por la ley, referidas al procedimiento para celebrar el contrato en 3
momentos:
- antes de su confección (en lo que sería el pliego);

- durante su confección (acto de adjudicación);
- y posterior al él (su aprobación).
También se debe cumplir con las formas para perfeccionar dicho contrato.
Este tipo de contratos normalmente se celebra por escrito.
CLÁUSULAS EXORBITANTES DE DERECHO PRIVADO: se trata de cláusulas
que, de incorporarse en un contrato de derecho privado, serían ilícitas (porque
traspasan el ámbito del derecho privado y de la libertad contractual), pero
que se aplican en forma exclusiva en los contratos administrativos.
Basan su validez en las prerrogativas públicas que tiene la Administración, y su
límite está en la no violación de la CN y en ser aplicadas con razonabilidad.
137
lOMoARcPSD|5651103
Algunos ejemplos de estas cláusulas:
Falta de libertad contractual: en el sentido de que se reemplaza el principio
de autonomía de la voluntad por el principio de legalidad (los términos del
contrato los impone una la administración, y el contratista puede o no
aceptar dichos términos, pero no tiene posibilidad de discusión).
Está siempre el interés público por sobre el privado.
La desigualdad jurídica entre las partes, ya que la administración está en
un plano de superioridad respecto al contratista.
La administración tiene facultades de dirección y control permanente
respecto a cómo el contratista va cumpliendo con el contrato; también
cuenta con facultades sancionatorias sobre el contratista (que tienen que
ver con la posibilidad de aplicar sanciones pecuniarias, coercitivas o
resolutorias).
La administración goza del IUS VARIANDI: es la facultad de variar o
modificar en forma unilateral las condiciones del contrato, fundada
razonablemente en el interés general y manteniendo el equilibrio de la
ecuación económico-financiera del co-contratante.
138
lOMoARcPSD|5651103
Tiene también la posibilidad de ejecución forzada del contrato: facultad de
la administración de hacer ejecutar el contrato por un tercero o hacerlo él
mismo, ante el incumplimiento o mora del contratista.
La posibilidad de rescisión: puede dejar sin efecto el contrato en forma
unilateral, si la administración lo cree conveniente para el interés público
(pero siempre que indemnice al contratista por los daños ocasionados). En
cambio, el co-contratante debe ir a la justicia para rescindir el contrato.
La administración queda exenta de responsabilidad por mora en el pago.
EFECTOS: estos contratos producen efectos jurídicos en forma individual

para cada parte (a diferencia del reglamento, que produce efectos
generales). Incluso los efectos de este tipo de contratos pueden ser opuestos a
terceros e invocados por ellos.
SELECCIÓN DEL CO-CONTRATANTE: libre elección y sistemas de restricción;

análisis; derecho positivo, doctrina y jurisprudencia.
Existen diversos métodos de selección del co-contratante particular por parte

de la administración. En principio, esta no es libre de contratar con quien
desee. El ordenamiento jurídico le indica cuál es el procedimiento que deberá
observar de acuerdo al contrato que se propone celebrar.
2.3. Los sistemas de selección del co-contratante los podemos dividir en 2:
DE LIBRE ELECCIÓN.
En este supuesto, la administración elige directamente a la persona con la que

va a contratar, en forma discrecional y sólo cumpliendo 2 requisitos:
o publicidad de la elección.
o motivación suficiente de por qué se eligió a esa persona.
En este caso, no se aplica un procedimiento de competencia de

antecedentes y precios, no hay puja de oferentes ni hay formas previas.
139
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Ejemplos de casos en que se usa este sistema: para negocios de poco monto,
o concesión de servicios donde el carácter personal del co-contratante es
muy importante.
DE RESTRICCIÓN: a la vez se subdivide:
1 LICITACIÓN: pública, privada o restringida.

2 CONCURSO
3 CONCURSO DE PROYECTOS INTEGRALES
4 CONTRATACIÓN DIRECTA
5 REMATE PÚBLICO
A diferencia de lo que ocurre con la libre elección, en estos casos se elige el

sistema más apropiado según los intereses públicos, en base a una serie de
cuestiones:
- las características de los bienes o servicios a contratar;

- el monto estimado del contrato;
- las condiciones de comercialización;
- las razones de urgencia o emergencia.
2.3.1. Sistemas de restricción. PRINCIPIOS QUE LOS RIGEN.
En los sistemas de restricción, rigen una serie de principios esenciales, que son:
• PUBLICIDAD
• CONCURRENCIA O COMPETENCIA
• IGUALDAD
LOS REGISTROS DE CONTRATISTAS.
El sistema de selección del co-contratante comienza con la anotación de los

interesados en los registros públicos al efecto. Estos registros exigen, para el
mero acto de registración, el cumplimiento de ciertas condiciones que
presuponen un determinado nivel de idoneidad en los interesados.
Los registros otorgan certificados de capacidad técnica y financiera para

encarar la construcción de obras públicas, o se limitan a actuar como nóminas
actualizadas para proveer de bienes y servicios al E.
Para la administración, acudir a los registros de contratistas para formular

invitaciones a licitaciones privadas no es facultativo, sino obligatorio.
Los registros también son utilizados para restringir el acceso a la contratación

pública de aquellos que han incurrido en el incumplimiento de contratos
anteriores, sea negando el otorgamiento de certificado de capacidad, sea
suspendiendo y aún expulsando a la empresa morosa.
Como ejemplos de estos registros podemos nombrar:
140
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- REGISTRO DE PROVEEDORES Y LICITADORES DE LA Pcia. de Bs. As. Queda

fuera del ámbito de este registro lo relativo a la obra pública.
- REGISTRO DE LICITADORES DE OBRAS PÚBLICAS DE LA Pcia. de Bs. As.,

registro que se divide en 2 secciones: suministro y obras.
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2.3.1.1. LICITACIÓN PÚBLICA.

Se trata de una serie de actos tendientes a elegir la mejor oferta; es un
procedimiento administrativo cuya finalidad es seleccionar en concurrencia la
mejor oferta para celebrar un contrato.
El número de oferentes o licitadores NO TIENE LÍMITES, en el sentido de que

pueden concurrir a ella todas aquellas personas o entidades que, de acuerdo
a las normas vigentes, estén en condiciones de presentarse a la licitación de
que se trate.
En este caso, la administración invita públicamente, en forma general, a

efectuar propuestas sobre un determinado objeto y respetando una serie de
condiciones, a fin de seleccionar la oferta más conveniente para celebrar el
contrato.
PRINCIPIOS QUE LA RIGEN.
Principio de IGUALDAD: este principio nace de la propia C.N. (Art. 16) y

llega hasta el procedimiento específico de la licitación pública. Comprende a
todos los estadios del procedimiento de selección, desde el inicio hasta la
adjudicación y firma del contrato, y tiene su vigencia incluso luego de
celebrado el contrato, ya que la administración no podrá, durante el desarrollo
de la relación contractual, modificar las bases licitatorias para favorecer o
perjudicar a su contraparte.
- IGUALDAD DE PLIEGOS: el pliego, como constitución de ley del

contrato, es donde se especifica el objeto de la contratación y los
derechos y obligaciones de las partes licitantes, por lo que es de
particular importancia que en esta etapa se cumpla de manera
acabada tal principio, ya que va a implicar además, la transparencia
en todo el procedimiento licitatorio.
Gordillo consigna, con relación a este principio y en esta etapa de

elaboración de los pliegos, que de no seguirse tal principio se configurarían las
grandes bases de la corrupción en todo el procedimiento, por lo cual el
reglamento de contrataciones del E tiene particular importancia en lo
relacionado al tema de la igualdad.
Principio de CONCURRENCIA: este principio tiene como finalidad lograr

que al procedimiento licitatorio se presenten la mayor cantidad de oferentes,
ya que la administración pretende, para satisfacer en la mejor forma sus
intereses públicos, contratar con el particular que ofrezca las mejores garantías
de solvencia científica, técnica, profesional y económico financiera; por lo
cual es necesario que a la compulsa hayan podido asistir todos los interesados
que estén capacitados para brindar la prestación requerida.
Esto no implica que en caso de que se reciba una sola propuesta la licitación
no pueda seguir su curso hasta la adjudicación y celebración del contrato si
aquella es admisible y conveniente, ya que el desinterés que demuestran los
que habiendo podido participar y siendo aptos para ello no se presentan,
142
lOMoARcPSD|5651103
demuestra que la oferta obtenida es la mejor a la que puede aspirar la

administración en un mercado en el que no abundan los interesados.
En la concurrencia existe oposición, la cual consiste en un procedimiento

selectivo que da lugar a que se comparen y se evalúen las diferentes ofertas
para escoger de entre ellas la más conveniente.
Principio de PUBLICIDAD: este principio tiene su raíz en la C.N., ya que la

publicidad de los actos de los funcionarios públicos es una de las
características de la forma republicana de gobierno. El carácter publico del
procedimiento licitatorio asegura la corrección en el tramite, ya que estando a
la vista la actuación de los funcionarios intervinientes, los conducirá a extremar
su cuidado en la rectitud de sus actos, a los efectos de evitar la
responsabilidad que un obrar negligente o doloso pudiera deparar.
Este principio se vio fortalecido también con la incorporación en nuestro

ordenamiento jurídico de la Convención Interamericana contra la Corrupción,
en la cual los estados partes convinieron en considerar la aplicación en sus
ámbitos institucionales de las medidas destinadas a crear, mantener y
fortalecer sistemas para la adquisición de bienes y servicios por parte del
estado que aseguren la publicidad, seguridad y eficacia de tales sistemas.
Este principio no se agota con el llamado a licitación, ya que tiene que tener
preeminencia durante todo el procedimiento para que la tramitación no tenga
reservas indebidas y que pueda ser seguida por todos los interesados en el
mismo, a los que se le deberá asegurar el amplio acceso a las actuaciones, el
cual no excluye la posibilidad de que en la etapa evaluativa de las ofertas, la
administración declare la reserva de aquellas con el fin de asegurar la
celeridad y eficacia del procedimiento.
PROCEDIMIENTO.
LICITANTE: el ente licitante es una PERSONA JURÍDICA PÚBLICA en ejercicio de

la función administrativa que poner en marcha este procedimiento de
selección de su co-contratante particular.
ETAPAS del procedimiento.
1 – ETAPA INTERNA O DE PREPARACIÓN: en esta primera etapa, el E define el

objeto de la prestación a contratar, es decir, analiza la necesidad pública de
adquirir elementos, realizar una obra pública o prestar un servicio público;
estudia si tiene los fondos necesarios para poder satisfacer esa necesidad y,
en base a ello, convoca un procedimiento de licitación para seleccionar al co-
contratante.
2 – PLIEGO DE CONDICIONES: una vez definido el objeto de la prestación, y

habiendo confirmado que cuenta con los fondos para encarar el proyecto, se
elabora y se aprueba el pliego de condiciones, especificando:
- el suministro, obra o servicio público de que se trata,
143
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- estableciendo las normas a seguir en todo el desarrollo de la operación,

elementos y efectos del contrato a celebrarse,
- el sistema de pago,
- el plazo,
- la garantía,
- el lugar, día y hora de apertura de los sobres.
El pliego de condiciones puede ser:
• GENERAL: cuando contiene disposiciones generales a las que se

ajustará el procedimiento de selección. Son reglamentos, de modo que
sirven para todas las licitaciones de esa índole.
• PARTICULAR: es aquel que contiene derechos y disposiciones de cada

contrato en particular o sus especificaciones técnicas. Estipula las
especificaciones relativas a ese procedimiento concreto de selección
del co-contratante de ese determinado contrato y por esa específica
prestación.
El pliego se suele vender, tanto para resarcir el costo que le significó a la

administración realizarlo, como para evitar que se presenten oferentes en
forma indiscriminada.
4 – EL LLAMADO A LICITACIÓN: es la invitación que realiza la administración

para que se realicen las ofertas conforme al pliego de bases y condiciones. Se
publica en forma clara la invitación, en diarios de alcance masivo (con las
características y condiciones del objeto del contrato, lugar donde pueden
comprarse los pliegos, cuándo deben presentarse las ofertas y cuándo se
abren los sobres).
De esta forma, los eventuales oferentes se enteran de lo que está necesitando

y buscando el E y en base a eso deciden presentarse o no.
5 – LOS OFERENTES PRESENTAN SUS PROPUESTAS: la oferta es el acto jurídico de

propuesta que, ajustada a las condiciones del pliego de licitación, presenta el
oferente con la aspiración de ser co-contratante. Con la oferta, el licitador se
hace partícipe del procedimiento licitatorio, y adquiere el derecho subjetivo a
ser tratado como igual, y el interés legítimo en la adjudicación.
Las ofertas deben presentarse en el término fijado por el licitante en el llamado

a licitación. Cualquier presentación tardía debe ser rechazada, porque pone
en juego el principio de igualdad de los oferentes.
La oferta se presenta en un SOBRE CERRADO Y FIRMADO EN EL CIERRE, o 2

SOBRES que contengan, uno los antecedentes técnicos para precalificación y
otro el precio.
Juntamente con la presentación de la oferta, el oferente debe acompañar una

GARANTÍA DE MANTENIMIENTO DE LA OFERTA que es del 5% del valor total de la
oferta que hizo el interesado.
144
lOMoARcPSD|5651103
6 – APERTURA: en el día, lugar y hora señalados para celebrar el acto, se

procederá a la apertura de las propuestas. La apertura es un acto solemne,
que debe ser realizado en presencia de un escribano público y al que pueden
asistir todos los oferentes.
Luego, se labra un ACTA que debe contener el número asignado a cada

oferta, el nombre de los oferentes, los montos de las ofertas, las garantías y las
demás observaciones. Se procede a la lectura en voz alta de todas las ofertas.
EL CONCEPTO DE “OFERTA MÁS CONVENIENTE”: la evaluación de la

conveniencia de las ofertas será realizada por un Comité de
Preadjudicación, que producirá un dictamen, generalmente obligatorio
pero no vinculante para la autoridad que debe dictar el acto administrativo
de adjudicación.
Es importante determinar que el criterio de selección del oferente a
adjudicar es el de la “oferta más conveniente para la Administración”.
Conveniencia que no se identifica con “más barato” o “mas prestación”,
sino EL MEJOR PRECIO EN LAS MEJORES CONDICIONES POR LA MAYOR
CALIDAD DE PRESTACIÓN.
7 – PREADJUDICACIÓN: es un dictamen, un simple acto interno de la

administración, anterior a la adjudicación, por lo que el particular todavía no
tiene un derecho subjetivo.
Es llevada a cabo por una comisión especial de jueces, integrada por, al

menos, 3 miembros, a la cual se sumará 1 técnico cuando se trate de
contrataciones que requieran conocimientos especiales.
8 – ADJUDICACIÓN: con ella nace el derecho subjetivo. Es el acto por el cual

la administración decide cuál de las ofertas leídas y estudiadas es la más
conveniente.
Si se presenta una sola persona pero su oferta no es conveniente para la

administración, ésta no tiene obligación de adjudicarle el contrato.
Si hay empate entre 2 ofertas, ambos deben mejorarla.
OFERTA INADMISIBLE.
La oferta puede ser considerada inadmisible cuando:
1 no esté firmada por el oferente o por su representante legal;

2 está escrita con lápiz;
3 no tenga la garantía o muestras exigidas en el pliego;
4 esté hecha por inhabilitados o incapaces;
5 tenga contradicciones con las normas que rigen la contratación.
145
lOMoARcPSD|5651103
2.3.1.2. LICITACIÓN PRIVADA.

Existe cuando los participantes son sólo aquellos que la administración
determina e invita en forma personal. Es un procedimiento de excepción,
puesto que está permitido sólo en algunos casos.
En la licitación privada, sólo pueden ofertar las personas o entidades que

expresamente son invitadas en forma personal y directa. Generalmente, se
suelen invitar a 6 personas.
El acto mediante el cual la administración selecciona la lista de oferentes a

invitar es discrecional, y sólo sometido a los límites de dicha actividad.
No se exige publicidad.
Si la licitación privada fracasa porque los invitados a ofertar no aceptan la

invitación, entonces procederá la contratación directa.
2.3.1.3. LICITACIÓN RESTRINGIDA.

Autores como Escola consideran que hay licitación restringida cuando el
llamado a realizar ofertas está limitado no por una lista de invitados, sino por
los requisitos o características que la administración impone como condición
para realizar la oferta.
2.3.1.4. CONTRATACIÓN DIRECTA.

Es el procedimiento excepcional mediante el cual, previa disposición legal
que lo posibilite, la administración elige y contrata con un particular sin
sujetarse a un procedimiento de competencia de antecedentes y precios.
En este caso, la administración realiza la contratación con una firma, entidad o

persona determinada, tratando de llegar con ella a un acuerdo conveniente,
en trato directo, con exclusión de la puja o concurrencia.
Es un procedimiento excepcional porque debe existir una disposición legal

que permita este tipo de contratación; este procedimiento sólo puede
practicarse cuando exista dicha ley, y debe motivarse debidamente el acto
mediante el cual se decide esta modalidad.
Características de este tipo de contratación:
• LA LEY AUTORIZA LA CONTRATACIÓN DIRECTA PARA CASOS

ESPECÍFICOS:
1 TRABAJOS PERSONALES
2 TRABAJOS SUPLEMENTARIOS
3 TRABAJOS DE URGENCIA
146
lOMoARcPSD|5651103
• la administración le pide a la persona elegida que realice una oferta.
• debe pedirle una oferta a 3 personas más (además de la que ya eligió)

del mismo ramo o actividad.
• elige libremente, fundando razonablemente su elección.
• si la oferta del elegido no es conveniente, puede rechazarla.
• se usa para montos de hasta 75.000$.
2.3.1.5. REMATE PÚBLICO.

Se trata de la compra y venta de bienes en subasta pública, sin límite de
concurrencia y al mejor postor. La cosa vendida se adjudica a aquél que
ofreció el precio más alto.
El E puede comprar o vender en remate público:
si vende, la venta debe estar autorizada por el órgano competente.
si compra, el funcionario que hace la oferta por el E no puede ofrecer

más que el precio al que lo autorizaron.
2.3.1.6. CONCURSO.
Es un medio de selección del co-contratante, que tiene fundamental y
esencialmente en cuenta las condiciones personales del candidato (técnicas,
artísticas, científicas y culturales).
Es el procedimiento que se emplea más habitualmente en el terreno de la

contratación de personal de la adm. pca., es decir, en el contrato de empleo
público.
2.5. PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO.

Para el perfeccionamiento del contrato, se NOTIFICA LA APROBACIÓN Y
ADJUDICACIÓN, Y SE REDACTA Y FIRMA EL CONTRATO.
147
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 14
EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
1. PRINCIPIOS GENERALES. DISTRIBUCIÓN DE LOS RIESGOS.
1.1. CONTINUIDAD DE LA EJECUCIÓN.
Consiste en el derecho a exigir del contratante particular la continuación, en

toda circunstancia, de la ejecución del contrato, de modo que éste –en
principio– no se vea interrumpido por ninguna causa.
Toda cuestión que surja del contrato (vinculada con su ejecución) tiene que
ser interpretada a la luz de este principio de continuidad. Su fundamento es el
interés público en juego que hay en esta contratación publica. El particular se
encuentra subordinado a la administración, pero a la vez colabora con esta.
Limites a este Principio: son aquellas circunstancias que eximen al contratista

de continuar con la ejecución del contrato.
1 Fuerza Mayor.
2 Hecho de la Administración.
Constituyen circunstancias que hacen imposible la ejecución del contrato o

que trastocan en forma definitiva esa relación contractual.
1.2. PRINCIPIO DE MUTABILIDAD (IUS VARIANDI).
Consiste en la posibilidad que tiene la administración de modificar, en forma

unilateral, los términos del contrato. Es una prerrogativa exorbitante del
derecho privado (Art. 12 inc. Bº Decreto 1.023).
En principio, estas variantes que introduzca el E son obligatorias para el co-

contratante, aunque podemos encontrar ciertos límites:
1 La mutabilidad debe ser RAZONABLE y LIMITADA. Esto implica que no se

puede modificar la esencia o sustancia del contrato y que se debe
respetar el objeto del contrato celebrado.
2 Se debe MANTENER EL EQUILIBRIO DE LA ECUACIÓN ECONÓMICO-

FINANCIERA del contrato, compensando los desequilibrios que puedan
generarse, o efectuando los reajustes que sean necesarios para evitar
beneficios indebidos o ganancias improcedentes.
Las modificaciones introducidas por el E que excedan las condiciones del

contrato, darán derecho al contratista a rescindir el contrato y al pago de los
daños y perjuicios sufridos, salvo que hubiere una renegociación del contrato.
148
lOMoARcPSD|5651103
Las modificaciones pueden consistir en aumentos o disminuciones de las

prestaciones a cargo del contratista. Estas pueden ser:
a) Directas: son aquellas que atañen a alguna de las cláusulas del

contrato.
b) Indirectas: son aquellas originadas en actos cuyo fin no es la

modificación, pero producen ese efecto. Estas pueden ser:
De duración.
De volumen o cantidad de las prestaciones.
En cuanto a la comisión, forma y modo de ejecución.
2. POTESTADES ADMINISTRATIVAS.
Potestad de DIRECCIÓN Y CONTROL.
La administración no puede permanecer ajena a la forma como va

desarrollándose el contrato y su resultado final, desde que a su co-contratante,
pese a su carácter de “colaborador del E”, lo mueve su solo interés particular.
En virtud de tal circunstancia es que surge la potestad de dirección y control
en manos de la administración.
Esta potestad recae sobre la FORMA Y EL MODO EN QUE SE EJECUTA EL

CONTRATO administrativo y el CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES A SU
CARGO. El estado tiene esta facultad de dirección y control debido a que este
es responsable por la elección del contratista y su actuar.
El E supervisa la forma en que se va a ejecutar el contrato en diferentes

aspectos:
Un aspecto MATERIAL: respecto de los hechos y actos que constituyen la

debida ejecución del contrato.
Un aspecto TÉCNICO: si hay un cumplimiento de los requisitos técnicos

que debían observarse al momento de la ejecución del contrato.
Un aspecto FINANCIERO: si se realizan las operaciones financieras

(inversiones, acopios, etc.), al cobro de tarifas
Un aspecto LEGAL: si se respetan las condiciones jurídicas previstas

contractualmente.
Lo más novedoso en torno a esta función de control que tiene la

administración ha sido la creación de ENTES REGULADORES nacionales o
provinciales, con el fin de controlar el cumplimiento de los contratos de
concesión de explotación de servicios públicos.
Potestad RESCISORIA.
Nuevamente, estamos ante una prerrogativa exorbitante, que supone la

posibilidad de la administración de disponer, en todo momento y
149
lOMoARcPSD|5651103
unilateralmente (sin recurrir a la justicia) la extinción del contrato por razones

de interés público (mérito, oportunidad, conveniencia).
NO SE DEBE CONFUNDIR con otros casos de rescisión, tales como la “sanción

por incumplimiento”, o cuando se produce “a pedido del co-contratante”, o
por “desaparición del objeto del contrato”, etc.
Requiere sustentarse en circunstancias concretas y debidamente explicitadas,

que lleven a justificar la medida. Como contrapartida, debe indemnizarse al
co-contratante, pero tal indemnización se entiende que no incluye el lucro
cesante.
Potestad SANCIONATORIA.
Como DERIVACIÓN DEL PODER DE DIRECCIÓN Y CONTROL de la ejecución, y
por la necesidad de asegurar la satisfacción oportuna de los intereses
generales, la administración puede SANCIONAR, por sí y ante sí, las faltas en
que incurriera su CO-CONTRATANTE, POR INCUMPLIR LOS TÉRMINOS DEL
CONTRATO O LAS INSTRUCCIONES que se le impartan.
Es la expresión máxima del estado de subordinación en que se encuentra el
particular con respecto al E. Es una potestad implícita e irrenunciable, la cual
puede ejercerse en forma directa y unilateral sin intervención judicial, excepto
cuando el cumplimiento de la sanción exija actuar sobre el patrimonio del co-
contratante.
Encuentra su fundamento en el aseguramiento de la efectiva ejecución del
contrato.
Esta potestad tiene ciertos límites:
150
lOMoARcPSD|5651103
PREVIA INTIMACIÓN para el correcto cumplimiento, es decir, constituir

en mora al co-contratante.
Estas sanciones están sujetas a CONTROL JUDICIAL. Este control va a ser

amplio, pudiendo alcanzar a distintos aspectos como la competencia,
el objeto, la voluntad y la forma. Los jueces pueden anular las sanciones
administrativas y condenar a la administración a indemnizar los daños y
perjuicios ocasionados por una indebida aplicación de sanciones.
El juez no puede suplir o sustituir a la administración en el sentido de indicarle
cómo deben ejecutarse los contratos; la discrecionalidad judicial no puede
sustituir a la discrecionalidad administrativa.
CLASES DE SANCIONES.
PECUNIARIAS: estas sanciones no toman en cuenta la reparación de un daño
específico, sino que se aplican ante una conducta que transgrede lo
estipulado contractualmente (haya o no daño).
- Cláusula Penal: esta ligada al concepto de reparación, no puede ser

impuesta sino cuando ha existido un serio perjuicio para la
administración pública.
COERCITIVAS O SUSTITUTIVAS: tienen por finalidad lograr el inmediato y efectivo
cumplimiento de las prestaciones asumidas por el co-contratante. Encuentran
su fundamento en la idea de que los contratos administrativos deben ser
cumplidos porque el interés público lo exige.
151
lOMoARcPSD|5651103
Proceden ante faltas graves por parte del co-contratante que induzcan a la
suspensión o abandono de la ejecución del contrato, perjudicando las
prestaciones de los servicios o el cumplimiento de las obligaciones
correspondientes.
A través de estas, se sustituye al co-contratante por la administración o por un
tercero a cuenta y riesgo de aquél, como así también de los mayores costos y
gastos.
RESCISORIAS: estas sanciones extinguen el contrato. Deben ser por causas
graves y cuando no hay otra solución de continuidad, como por ejemplo, en
caso de abandono definitivo, reiterado incumplimiento, etc.
3. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES.
3.1. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
DERECHO A EXIGIR LA DEBIDA EJECUCIÓN DEL CONTRATO. La cuestión de la

cesión y la subcontratación.
Se traduce en el derecho que tiene la administración de exigir que el contrato

se ejecute de acuerdo a las condiciones que han sido estipuladas.
En cuanto a la CESIÓN Y SUBCONTRATACIÓN, para que procedan se necesita

de AUTORIZACIÓN de la administración.
DERECHO A EXIGIR LA EJECUCIÓN EN TÉRMINO.
En este caso, estamos ante el derecho que tiene la administración de exigir
que el contrato se cumpla en los plazos estipulados. Para ello se establece un
plazo general y plazos especiales.
152
lOMoARcPSD|5651103
El plazo es obligatorio para ambas partes; y el incumplimiento del mismo
constituye una falta contractual pasible de sanción.
LA FUERZA MAYOR. EL HECHO DE LA ADMINISTRACIÓN. EXCEPCIÓN DE

INCUMPLIMIENTO. Jurisprudencia de la CSJN.
No habrá responsabilidad del co-contratante si el incumplimiento, transitorio o

definitivo, proviene de:
3.1.2.1. FUERZA MAYOR: la doctrina diferencia el caso fortuito de la
fuerza mayor, en torno a que esta última proviene de una causa externa,
humana; mientras que el caso fortuito proviene de un hecho de la naturaleza.
Son circunstancias que imposibilitan cumplir con el contrato, o cumplirlo en los
términos pautados. Son ajenas a la voluntad de las partes y, por lo tanto,
eximentes de responsabilidad. (Ej. inundaciones, sequías, terremotos, etc.)
Requisitos:
o Tiene que ser exterior, es decir, ajena a las partes.
o Imprevisible (no debe ser conocida al momento de la celebración del
contrato).
o Inevitable.
o Actual.
Estos requisitos son generales y aplicables a todos los eximentes.
Existen dos modalidades:
o Insuperable para el co-contratista.
o O la que sin ser insuperable, transforma el equilibrio del contrato.
3.1.2.2. HECHOS DE LA ADMINISTRACIÓN: nos referimos a toda conducta

o comportamiento que efectúa la propia administración y que obliga al
contratista a la ejecución fuera de término. Por ejemplo: si le tiene que
entregar materiales y no se los entrega en el tiempo estipulado. El contratista
debe colocar en mora a la administración.
153
lOMoARcPSD|5651103
Exceptio Non Adipendi Contractus (EXCEPCIÓN DE INCUMPLIMIENTO):
esta excepción nos dice que el contratista no puede verse obligado a cumplir
con su parte de la obligación, mientras que la administración no cumpla con
la suya. Rige el principio de reciprocidad en materia contractual (Art. 510 C.C.)
Con respecto a este principio, la doctrina esta dividida en:
aquellos que sostienen que este principio del derecho privado no puede
ser aplicado en materia de contratos administrativos debido a que se
encuentra en juego el interés público.
y aquellos que se inclinan a favor de este principio fundamentando su

postura en el fallo “SIMPLAST” donde la CSJN estableció que para
invocar esta excepción, debe existir:
1 una razonable imposibilidad de cumplimiento y
2 que el contratista no se encontrara en mora al momento de

invocar dicha excepción.
Por su parte, el Dr. Comadira sostiene que podrá invocarse o no esta
excepción SEGÚN EL GRADO EN QUE EL INTERÉS PUBLICO SE ENCUENTRE EN
JUEGO EN CADA CONTRATO EN PARTICULAR, ya que el interés público va a
variar de acuerdo al contrato de que se trate.
Siempre debe de tenerse en cuenta el interés público, y cuanto más

comprometido esté el interés público, serán menos las posibilidades de que el
contratista pueda no cumplir con el contrato; por el contrario, si el interés
público esta comprometido en un menor grado, las causales de eximisión por
parte del contratista serán mas flexibles.
CUADRO EJEMPLIFICATIVO:
154
lOMoARcPSD|5651103
ESTADO. Más cerca del Menos posibilidades de que

Derecho Publico. derecho publico. Mas el contratista pueda eximirse
Contrato Servicio Público. comprometido el del cumplimiento del
Contrato Obra Publica interés publico. contrato.
PARTICULAR. Más cerca del Las causales de eximisión por

Derecho Privado derecho privado. Mas parte del contratista serán
Contrato de Empleo Público. comprometido el más flexibles.
Contrato de Suministro. interés privado.
3.2. DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL CO-CONTRATANTE.
DERECHO A EXIGIR QUE LA ADMINISTRACIÓN CUMPLA CON SUS

OBLIGACIONES.
En este caso, se refiere al derecho que tiene el co-contratante de exigirle a la

administración que cumpla tales obligaciones en las condiciones y plazo
establecidos. Tiene que ver con la colaboración que debe prestar la
administración al contratista, para que éste pueda cumplir el contrato.
Se trata, por ejemplo, de la entrega de un terreno para la construcción de una

obra; o de la entrega de materiales; etc.
DERECHO A PERCIBIR EL PRECIO. Su intangibilidad.
Se hace referencia al derecho que tiene el co-contratante de percibir el

precio fijado, en el lugar, tiempo, forma y condiciones estipuladas, ya sea por
pagos anticipados, parciales o totales.
El retardo en el cumplimiento de la consecuente obligación por parte de la

administración, genera en ella la obligación de pagar intereses moratorios.
El precio posee la GARANTÍA DE SU INTANGIBILIDAD, en cuando NO PUEDE SER

VARIADO O ALTERADO sino es por medio de un nuevo acuerdo entre las partes,
no teniendo cabida, en este sentido, el principio de mutabilidad de la
administración.
Esta garantía de intangibilidad se relaciona, además con el aseguramiento al

co-contratante del mantenimiento de la ecuación económico-financiera.
155
lOMoARcPSD|5651103
DERECHO A SUSPENDER LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO.
En este caso, se otorga el derecho al co-contratante de suspender la

ejecución del contrato por incumplimiento de la administración.
Si bien no rige en toda su intensidad la exceptio nom adimpleti contractus,

propia de los contratos de derecho privado, el co-contratante puede
invocarla si el incumplimiento de la administración es tal gravedad que lo
coloca en una RAZONABLE –aunque no absoluta– IMPOSIBILIDAD DE CUMPLIR
CON LAS OBLIGACIONES A SU CARGO (por ejemplo, si la administración por
varios meses no cumple con los pagos mensuales que debía realizar).
DERECHO A REQUERIR LA RESCISIÓN DE CONTRATO.
En este caso, debe hacerlo ante la autoridad administrativa o judicial

respectiva. Queda a su cargo, hasta que la rescisión sea pronunciada, el
cumplimiento regular de las prestaciones debidas, salvo en supuestos en que
corresponda su paralización o suspensión.
3.2.6. DERECHO AL MANTENIMIENTO DE LA ECUACIÓN ECONÓMICO

FINANCIERA.
Se denomina “ecuación económico-financiera” al beneficio calculado por el

co-contratante al elaborar su oferta, luego aceptada por la administración,
determinado en relación a las INVERSIONES que debe realizar:
- para la EJECUCIÓN DE LOS TRABAJOS (mano de obra, combustibles,

gravámenes, etc.).
- la RECUPERACIÓN DE TALES GASTOS.
- y la UTILIDAD que le quedará en definitiva.
Una EQUIVALENCIA ENTRE LAS OBLIGACIONES que aquél asume y los

correlativos derechos que constituyen su contraprestación; equivalencia que
no puede ser alterada a lo largo del iter contractual.
El mantenimiento de esta ecuación es una GARANTÍA establecida A FAVOR

DEL CO-CONTRATANTE, en tanto al E no le interesa lucrar a expensas del mismo
sino que busca se lleven adelante y concluyan los trabajos, obras o servicios
para los cuales se lo contrató como colaborador en la realización de los fines
públicos que debe satisfacer la administración.
Esta garantía no cubre el alea o riesgo normal de todo contrato, sino todo
riesgo ANORMAL o EXTRAORDINARIO, cuyas consecuencias deben serle
resarcidas, o al menos atenuadas por el E.
Su FUNDAMENTO lo encontramos en los arts. 16 y 17 de la CN, en cuyo mérito a

nadie puede imponérsele el sacrificio de sus intereses particulares en beneficio
de los intereses generales sin el correspondiente resarcimiento, dándosele un
trato desigual respecto de los demás habitantes porque, al exigirle el
cumplimiento del contrato, incide sobre él una carga que no pesa sobre los
demás.
156
lOMoARcPSD|5651103
3.2.6.1. CAUSAS QUE PUEDEN ALTERAR EL EQUILIBRIO DE LA ECUACIÓN.
HECHO DE LA ADMINISTRACIÓN: en cuanto ésta no cumpla con sus

obligaciones; o por la introducción de modificaciones al contrato, en ejercicio
del “ius variandi”.
El E debe resarcir por una responsabilidad de índole contractual.
HECHO DEL PRÍNCIPE O ACTO DEL SOBERANO: resulta el hecho o acto de

cualquier órgano jurídico de la administración que, actuando como autoridad
pública, modifica o afecta el equilibrio financiero del contrato a través de
medidas de carácter general.
Como ejemplos podemos mencionar: la sanción de un nuevo impuesto que

alcanza materias con las que debe trabajar el contratista; o la prohibición de
importar elementos que requería para la obra y que antes eran de libre
importación, etc.
Este hecho afecta por reflejo la ecuación del contrato.
3.2.6.2. Se trata de una responsabilidad extracontractual del E, también

integral.
LA TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN: esta teoría supone una grave alteración,

temporaria o transitoria, del equilibrio económico del contrato, por
CIRCUNSTANCIAS EXTRAORDINARIAS, IMPREVISIBLES, AJENAS A LAS PARTES (no
imputables ni al particular ni al E), POSTERIORES A LA CELEBRACIÓN DEL MISMO,
DERIVADAS DE FLUCTUACIONES O CAMBIOS IMPREVISTOS EN LOS MERCADOS
ECONÓMICOS, FINANCIEROS, etc. O POR HECHOS NATURALES.
Es una teoría que se origina jurisprudencialmente en Francia, con el caso

“Compañía de Gas de Burdeos”, año 1916, como derivación de los aumentos
del precio del carbón, que se utilizaba para generar el gas necesario para el
alumbrado, en razón de la 1º Guerra Mundial.
En este supuesto, la teoría de la imprevisión no genera derecho a una

indemnización integral, sino lo necesario para que pueda seguirse con la
ejecución del contrato. Resarce las pérdidas y los perjuicios, pero no cubre ni
asegura ganancias.
4. CONCLUSIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. El arbitraje y la

transacción. Los sistemas de solución alternativa de conflictos en la
contratación administrativa.
MODOS NORMALES de terminación del contrato:
CUMPLIMIENTO DEL OBJETO del contrato: cuando se ha celebrado un

contrato que tiene un objeto determinado y este se ha logrado, va de
suyo que el contrato termina normalmente por cesación de sus efectos.
157
lOMoARcPSD|5651103
CULMINACIÓN DEL PLAZO DE DURACIÓN del contrato: cuando un

contrato se formaliza por un término fijo (léase, por ejemplo, 30 años), es
obvio que, cumplido el mismo, el contrato concluye normalmente por
cesación de sus efectos.
MODOS ANORMALES:
MUERTE DEL CONTRATISTA: cuando el contrato se ha encargado

personalmente a una persona (es decir, no hay posibilidad de cesión o
subcontratación) y esa persona muere, el contrato se extingue sin
indemnización.
QUIEBRA DEL CONTRATISTA: si la quiebra es declarada fraudulenta, el

contratista será responsable por la extinción del contrato como si fuera
una rescisión por culpa suya.
REVOCACIÓN: la revocación puede darse:
o por razones de OPORTUNIDAD, MÉRITO o CONVENIENCIA.

o por razones de ILEGITIMIDAD.
CADUCIDAD: la caducidad procede cuando el co-contratante incurre

en incumplimiento de las obligaciones a su cargo, siempre que dicho
incumplimiento le sea imputable. La caducidad debe ser declarada por
el órgano jurisdiccional competente, en virtud de demanda judicial o
contencioso administrativa.
RESCATE: por “rescate” se entiende la decisión unilateral en cuyo mérito,

la administración pública, por razones de interés público general, pone
fin al contrato antes de la fecha fijada para ello, asumiendo entonces
en forma directa la ejecución o cumplimiento del objeto de ese
contrato.
ARBITRAJE.
Ante la posibilidad de controversias entre la administración pública y el co-
contratante, cabe preguntarse si tales iconvenientes pueden o no ser resueltos
mediante la vía del arbitraje, evitando acudir a la jurisdicción judicial.
En teoría, la sujeción al arbitraje puede resultar:
- de un compromiso arbitral, es decir, ante el surgimiento de la

controversia, las partes deciden acudir a un procedimiento de árbitros.
- de una cláusula compromisoria: se trata de aquella cláusula que ha

sido previamente establecida en el contrato, al momento de su
conformación, por la cual las partes, en caso de suscitarse una
controversia, de antemano han decidido someter dicha cuestión a
arbitraje.
158
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 15
CONTRATO DE OBRA PÚBLICA Y DE CONCESIÓN DE OBRA
PÚBLICA.
1. OBRA PÚBLICA. Noción conceptual. Definición legal y criterios doctrinarios.
NOCIÓN CONCEPTUAL:
Obra pública: en principio, debemos decir que el concepto de obra pública

alcanza solo a aquellas obras artificiales no naturales, es decir, aquellas que
solamente son producto del trabajo humano.
DEFINICIÓN LEGAL.
Criterio legal:
La LEY DE OBRAS PÚBLICAS DE LA NACIÓN (Ley 13.064), en su art. 1º

dispone que “se considera obra pública nacional toda CONSTRUCCIÓN
O TRABAJO O SERVICIO DE INDUSTRIA QUE SE EJECUTE CON FONDOS DEL
TESORO DE LA NACIÓN”.
La LEY DE OBRAS PÚBLICAS DE LA PROVINCIA (Ley 6021) refiere en su art.

1º a todas las CONSTRUCCIONES, TRABAJOS, INSTALACIONES Y OBRAS EN
GENERAL QUE EJECUTE LA PROVINCIA, POR SÍ O POR MEDIO DE
ENTIDADES PRIVADAS U OFICIALES, YA SEA CON FONDOS PROPIOS, O
PROVENIENTES DE APORTES NACIONALES, MUNICIPALES O DE
PARTICULARES.
DIFERENTES CRITERIOS para determinar cuando estamos en presencia de una

“obra pública”:
Criterio Objetivo: para este criterio dentro de la obra pública quedan

comprendidas aquellas cosas muebles e inmuebles como así también los
objetos inmateriales. Ej. una escuela, una cárcel, un proyecto, etc.
Criterio Subjetivo: este criterio apunta a identificar quién puede ser sujeto
titular de una obra pública. En tal sentido, titular puede ser el Estado
Nacional, Provincial, Municipal, o inclusive un ente público no estatal.
Criterio Finalista: este criterio entiende que las obras que tengan como
finalidad el bien público serán obras públicas. Critica: se critica que el E
también, en determinadas ocasiones, puede encargar la realización de
una obra pública con el fin de integrarla a su dominio privado
La doctrina, para definir a la obra publica, une o realiza una mixtura entre estos
tres criterios.
159
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NOCIÓN CONCEPTUAL. Régimen jurídico nacional y provincial.
LEY 13.064 (Ley Nacional de Obra Pública), ART. 1º: considerase obra pública
nacional toda construcción o trabajo o servicio de industria que se ejecute con
fondos del Tesoro de la nación…”.
La reglamentación de esta ley (decreto 19.324) precisa:
- CONSTRUCCIONES: tales como obras viales, puentes, diques, edificios,

perforaciones, plantaciones, etc., y todo trabajo principal o
suplementario inherente a la materia.
- TRABAJOS: tales como obras de ampliación, reparación y/o

conservación de inmuebles, dragado, balizamiento y relevamiento, etc.
- SERVICIOS DE INDUSTRIA: como la organización e instalación de servicios

industriales (talleres, fábricas, usinas, etc.).
El concepto determinado en la ley nacional es inexacto, pues también hay

obras públicas construidas con dinero de los administrados (caminos
construidos por el sistema de peaje), no sólo con fondos del tesoro
nacional.
De modo que, desde un CONCEPTO JURÍDICO O RACIONAL, debe

entenderse que lo que caracteriza a la obra pública es su REALIZACIÓN O
CONSTRUCCIÓN POR EL E, DIRECTA O INDIRECTAMENTE, cualquiera sea el
origen de los fondos.
La LEY DE OBRAS PÚBLICAS DE LA PROVINCIA (Ley 6021) refiere en su art. 1º a

todas las construcciones, trabajos, instalaciones y obras en general que
ejecute la provincia, por sí o por medio de personas o entidades privadas u
oficiales, ya sea con fondos propios, o provenientes de aportes nacionales,
municipales o de particulares.
DELIMITACIÓN del concepto:
- su concepto no se vincula con el dominio público, pues puede haber

obras públicas que no estén afectadas a la utilidad o comodidad
común, es decir, no libradas al uso público;
- tampoco con la satisfacción de determinados fines o funciones
estatales, pues ello hace al concepto del contrato administrativo de
obra pública, pero no propiamente al de “obra pública”;
- ni se refiere sólo a inmuebles, porque también alcanza a muebles y aún
a objetos inmateriales;
- es siempre, e indefectiblemente, una creación humana, no hay obras
públicas naturales.
PROCEDIMIENTO PARA REALIZAR UNA OBRA PÚBLICA:
- POR ADMINISTRACIÓN: en este caso, el E, con su propio personal y

medios, es el que lleva a cabo los trabajos.
160
lOMoARcPSD|5651103
- POR CONTRATO CON TERCERO, en cuyo caso hay 2 alternativas:
1 Por CONTRATO DE OBRA PÚBLICA: en este caso, se establece un

vínculo exclusivo entre la administración y el co-contratante, en
virtud del cual éste ejecuta la obra y percibe el precio de
aquélla, quedando extinguido el vínculo contractual.
2 Por CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA: en la que el

contrato excede el exclusivo vínculo “administración –
cocontratante” y se extiende a ciertos administrados, que son los
que deben pagar el precio de la obra al concesionario, que
explota la misma. Los administrados pueden ser: USUARIOS de la
obra, en cuyo caso abonarán el PEAJE por tal utilización; o
BENEFICIARIOS de la misma, que pagarán la CONTRIBUCIÓN DE
MEJORAS.
SISTEMAS DE CONTRATACIÓN del contrato de obra pública;
1 POR UNIDAD O MEDIDA O PRECIOS UNITARIOS: comprende 2 sub-sistemas:
o Por unidad de medida SIMPLE: donde el co-contratante se obliga a ir

realizan partes, unidades o piezas de obra por un precio unitario
determinado, sin que se haya preestablecido el número de aquellas
que realizará. Cada unidad constituye una obra independiente.
o Por unidad de medida EN EL CONJUNTO: donde cada unidad no

constituye una obra independiente, sino que se tiene en cuenta el
conjunto total de la construcción, que resulta integrado por la suma de
unidades o partes; cada una de éstas tiene fijado su precio, y por la
suma de éstos se obtiene el precio total de la obra. El contratista debe
entregar una obra completa, y no varias obras completas.
2 POR AJUSTE ALZADO: previsto también en el derecho privado (art. 1633 CCIV),
se recomienda para trabajos simples, de una misma naturaleza y de poca
importancia, en los que es relativamente fácil calcular el costo total de la obra.
Existen 2 sub-sistemas:
o Ajuste alzado ABSOLUTO: se conviene un precio global, previo e

invariable, para la realización integral de la obra.
o Ajuste alzado RELATIVO: existe la posibilidad de un aumento o rebaja

proporcional, según sea inferior o superior la cantidad de obra que se
ejecute en definitiva. Pero, como siempre, la administración puede
ejercer su potestad de variar la cantidad de obra u otras condiciones
del proyecto, o aplicarse la teoría de la imprevisión. Prevalece este sub-
sistema.
3 POR COSTE Y COSTAS: el dueño de la obra –el E– paga el valor de los materiales
y de la mano de obra utilizados por el contratista, percibiendo éste, además,
un porcentaje determinado sobre el valor de los trabajos, que es el beneficio o
ganancia que le corresponde. Sólo se admite en caso de urgencia justificada o
de conveniencia.
o COSTE: comprende todos los gastos de construcción (materiales, mano

de obra, etc.).
161
lOMoARcPSD|5651103
O COSTAS: es la utilidad del co-contratante.
o PRECIO: es la suma de ambos elementos.
2.2. NATURALEZA JURÍDICA. SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS CON OTROS

CONTRATOS. CARACTERES. El carácter extensivo: contrato de obra pública por
accesoriedad.
En cuanto a su naturaleza jurídica, GORDILLO entiende que se trata,

sustancialmente, de una LOCACIÓN DE OBRA, en cuanto el co-contratante
asume la obligación de alcanzar un resultado de acuerdo a las condiciones
establecidas por la administración; sólo que regida por normas y principios
distintos a los del derecho privado, que le confieren una especificidad y
sustancia propias.
CARACTERES:
Bilateral: porque ambas partes quedan obligadas, recíprocamente, la

una hacia la otra.
Oneroso: según las prestaciones a que se obliga cada parte, las

ventajas que el contrato otorga a una le son concedidas a ésta sobre la
base de una prestación que esa parte ha prometido a la otra.
Conmutativo: porque las prestaciones de ambas partes se presumen

equivalentes.
Formal: porque no queda perfeccionado con el consentimiento, sino

que se requiere que se suscriba el contrato respectivo.
Nominado: porque la ley lo designa con esa denominación, y porque

está regulado en normativas específicas (nacionales, provinciales, y
para las municipalidades).
De tracto sucesivo: en el cual el co-contratante debe realizar la obra de

manera continuada, extendida en el tiempo, hasta su finalización con
la recepción de la misma por la administración.
Con CARÁCTER EXTENSIVO: porque este contrato no sólo puede resultar

de su propia naturaleza u objeto –la realización de una obra–, sino
también de que la prestación del contratista, sin consistir en ella, se halle
vinculada directamente a una obra pública. Es lo que se conoce por el
nombre de OBRA PÚBLICA POR ACCESORIEDAD, que son las labores o
trabajos anexos a la obra y que permiten su realización. Se explica por
la “FUERZA ATRACTIVA DE LA NOCIÓN DE OBRA PÚBLICA”, con sustento
en que lo accesorio sigue la suerte de lo principal.
162
lOMoARcPSD|5651103
2.3. ELEMENTOS del contrato.
Elemento SUBJETIVO:
El ESTADO: una de las partes debe ser, necesariamente, el E u otra persona jurídica
pública estatal.
Pero las CSJN ha admitido excepciones, como cuando media delegación de

facultades del E hacia una entidad no estatal para realizar una obra, con aportes del
Tesoro de la Nación y en bienes de dominio público.
De la misma manera, la SCJBA ha dicho que es contrato de obra pública el celebrado

entre vecinos y entre una empresa particular, para realizar obras comunitarias, como
las que prevé la ordenanza general 165 de obras públicas municipales.
Un PARTICULAR u OTRA ADMINISTRACIÓN: el particular, persona física o jurídica, debe

estar previamente inscripto en el “registro nacional de constructores de obras
públicas”, o en el “registro de licitadores”, que establezcan las capacidades técnica,
económica y financiera de cada empresa.
Elemento OBJETIVO:
El objeto del contrato pueden ser:
- Bienes inmuebles.
- Bienes muebles: en este caso, no debe tratarse de cualquier clase de muebles

asiladamente considerados, porque no pueden ser objeto de este contrato los
bienes fungibles o consumibles, pues entonces el contrato sería de SUMINISTRO.
- Objetos inmateriales: quedan comprendidos también dentro del objeto del

contrato los objetos incorporales (la dirección técnica de una obra; la elaboración
del proyecto de obra: confección de planos, presupuesto, etc.).
Elemento FINALISTA:
Para que el contrato que se celebre revista el carácter de “administrativo” debe:
1) estar enmarcado dentro de las leyes que regulan el mismo:
- ley 13.064 y reglamentación (en nación);

- ley 6021 y reglamentación (en provincia);
- ordenanza general 165, para las municipalidades de la provincia de Bs As.
2) debe estar encaminado al logro o satisfacción de un interés público o al

cumplimiento de las funciones propias y esenciales del E;
3) contener cláusulas exorbitantes de derecho privado:
163
lOMoARcPSD|5651103
Si carece de estos elementos, estaríamos ante un contrato de derecho privado

referido a simples obras de la administración, una locación de obra de las
contempladas por el derecho privado.
2.4. FORMACIÓN DEL CONTRATO. Los registros.
1 – ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DEL PROYECTO, PLIEGO DE BASES Y

CONDICIONES Y PRESUPUESTO OFICIAL.
2 – RESERVA DE LOS FONDOS: que serán necesarios para atender los gastos que
demandará la ejecución de la obra.
3 – CONVOCATORIA para seleccionar al co-contratante: la selección del co-

contratante de la administración se realiza, generalmente, por medio de una
LICITACIÓN PÚBLICA, pero nada impide que sea por medio de licitación
privada e, inclusive, por contratación directa.
Este último caso puede darse:
- cuando se trata de una obra de poco monto;

- o porque surgen trabajos imprevistos en una obra en curso de
ejecución;
- o se trata de obras relacionadas con la seguridad del E;
- o se trata de trabajos urgentes e impostergables;
- o la licitación resultó desierta, etc.
4 – PUBLICIDAD: el aviso de la licitación pública se hará en el BO y en un diario

del lugar en que se construirá la obra, con la debida anticipación y por el
período correspondiente.
El aviso de licitación deberá expresar:
- la obra que se licita;

- el sitio de ejecución;
- el organismo que realiza la ejecución;
- el lugar donde pueden retirarse los pliegos o consultarse las bases del
remate;
- el funcionario al que deben entregarse las propuestas; etc.
5 – PRESENTACIÓN DE LAS OFERTAS.
Las ofertas se presentarán hasta la fecha y hora fijadas para el acto de

apertura, debiendo observarse las siguientes disposiciones:
4. en sobre cerrado;
5. con el pliego y la oferta suscriptos por el proponente y su representante

técnico;
6. certificación del registro de constructores sobre la capacidad de la

empresa;
164
lOMoARcPSD|5651103
7. garantía de mantenimiento de la oferta respectiva (1%)
LOS REGISTROS: la ley nacional de obra pública establece la creación de

un REGISTRO NACIONAL DE CONSTRUCTORES DE OBRAS PÚBLICAS, a los
efectos de la calificación y capacitación de las empresas, el que se regirá
por el reglamento que dicte el PE.
A nivel provincial, los concurrentes a la licitación pública o privada

deberán estar inscriptos en el REGISTRO DE LICITADORES, cuyas funciones a
los efectos de la inscripción, calificación y capacitación de los mismos
serán reglamentadas por el PE.
Ante el INCUMPLIMIENTO de cualquiera de estos requisitos, la oferta será

considerada NULA.
6 – ACTO PÚBLICO DE APERTURA DE LAS OFERTAS.
Este es un acto solemne, que deberá realizarse ante escribano público, en el

cual se procede a abrir los sobres de las propuestas y a dejar constancia de su
contenido en el ACTA, que será firmada por el funcionario que preside el acto,
autoridades que asisten y personas presentes que deseen hacerlo.
El estudio de las propuestas se encargará a las COMISIONES TÉCNICAS DE

PREADJUDICACIÓN, que deberá elegir la OFERTA MÁS VENTAJOSA.
Si ENTRE LAS PROPUESTAS presentadas y admisibles HUBIERA 2 O + IGUALMENTE

VENTAJOSAS, que sean más convenientes que las demás, la repartición
llamará a lo que se llama una MEJORA DE PRECIO en propuesta cerrada entre
esos proponentes exclusivamente, señalándose al efecto día y hora dentro del
término que fije la reglamentación.
7 – ADJUDICACIÓN.
La adjudicación, previo dictamen de la Comisión respectiva, recaerá sobre la

propuesta más ventajosa, calificada de acuerdo a los que disponga la
reglamentación, siempre que se ajuste a las bases y condiciones de la
licitación.
Una vez determinado el adjudicatario, se procederá a su NOTIFICACIÓN.
2.5. PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO y PRUEBA.
El perfeccionamiento de este proceso se da por la celebración del contrato.
Una vez que se ha notificado la adjudicación, se procederá a la FIRMA DEL

CONTRATO entre la administración y el adjudicatario, quien, además,
AFIANZARÁ el cumplimiento de su compromiso mediante el depósito de dinero
en efectivo, letras de tesorería o certificados de deuda en la forma que
determine el PE, por un MONTO NO INFERIOR AL 5% DEL MONTO CONTRACTUAL.
Una vez firmado el contrato, el contratista presentará el PLAN DE TRABAJOS,

que deberá sujetarse a lo establecido en la reglamentación.
165
lOMoARcPSD|5651103
2.6. EJECUCIÓN DEL CONTRATO.
Una de las primeras obligaciones del co-contratante de obra pública, si no

tuvo que presentarlo en la oferta porque el pliego de la licitación no lo exigía,
es la presentación del PLAN DE TRABAJOS y del PROGRAMA DE INVERSIÓN. Este
plan debe ser aprobado por la administración y ajustarse estrictamente al
proyecto de obra y al plazo impuesto por el pliego.
Juntamente con el plan de trabajos, el contratista comunicará en detalle el

EQUIPO que utilizará para su ejecución, que no podrá retirarse hasta tanto no
se cumpla con aquél. El CONTRATISTA y su REPRESENTANTE son responsables de
la correcta interpretación de los planos y especificaciones para la realización
de la obra.
La repartición encomendará la INSPECCIÓN DE LA OBRA a un PROFESIONAL

universitario, quien será responsable del debido cumplimiento del contrato y
de las cláusulas de la ley.
CERTIFICADO DE OBRA: se lo define como todo instrumento de crédito

que expidiere la administración al contratista con motivo del contrato de
obra pública en un título o documento legitimante a los efectos del
pago, que será extendido a su orden. El certificado no es un medio de
pago, sino que certifica la cantidad de obra realizada hasta el momento,
y no implica la conformidad de la administración con lo realizado.
MODALIDADES DE PAGO en el contrato de obra pública: las

modalidades de pago se establecen en los pliegos de bases y condiciones
generales y particulares de cada obra.
Como regla general, el precio no se paga ni por anticipado (sin perjuicio de

que se establezca algún anticipo de fondos a favor del contratista para
facilitarle el inicio de los trabajos o la adquisición de materiales) ni al finalizar la
obra, sin por PAGOS PARCIALES MENSUALES según la cantidad de obra
realizada en cada período.
Para la realización de estos pagos, luego de vencido el mes respectivo, el

órgano administrativo, a través de su “Inspector de Obra” realiza un
procedimiento específico que se denomina “MEDICIÓN”, con control del
representante técnico de la empresa contratista, por el cual determina la
cantidad de obra ejecutada en un período.
En base a lo que resulte de dicho procedimiento, se emite un documento que

se llama “certificado”, que tiene el carácter de crédito documentado,
proporcional a la cantidad de trabajos realizados el mes anterior. Este
certificado debe ser abonado dentro de los 30 días de expedido, y si la
administración incurre en mora debe pagar intereses moratorios. No obstante,
el co-contratante puede obtener rápidamente su cobro a través de la
operatoria “DESCUENTO DE DOCUMENTOS” en algún banco, pagando un
interés a este.
Existen OTRAS CERTIFICACIONES, por las que se pagan ACOPIOS DE

MATERIALES, cuando el co-contratista adquiere por anticipado los mismos
166
lOMoARcPSD|5651103
según las exigencias del pliego; o por VARIACIONES DE COSTOS, en épocas en

que las mismas están admitidas legalmente por el E.
El FONDO DE REPAROS, destinado a efectuar reparaciones en los trabajos

efectuados por el contratista, se constituye con un porcentaje (generalmente
un 5%) extraído de cada certificado de obra. Será devuelto al contratista
cuando se produzca la recepción definitiva de la obra.
RECEPCIÓN de la obra.
La recepción de la obra por parte de la administración puede ser provisoria,

parcial o total, o definitiva.
- provisoria: la recepción tiene carácter provisorio hasta que se cumpla

con el plazo de garantía, durante el cual el contratista carga con la
reparación de los trabajos mal ejecutados.
- definitiva: si transcurre ese plazo sin aparecer vicios ocultos o defectos

se opera la recepción definitiva de la obra, devolviéndose las garantías
del contrato.
2.6.2. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES.
DE LA ADMINISTRACIÓN:
IUS VARIANDI: la legislación ha previsto esta facultad de la administración de

modificar unilateralmente las condiciones del contrato, estando el contratista
obligado a aceptarlas. No obstante, no es una potestad absoluta, ya que la
administración no puede exceder un TOPE MÁXIMO del 20%; es decir, la
administración puede aumentar o disminuir la cantidad de obra en hasta un
20%, siendo obligatorio para el co-contratante.
Si excede ese límite, puede contratar directamente con su co-contratista.
FACULTAD SANCIONATORIA: la administración puede imponer:
- sanciones PECUNIARIAS: las multas por mora en la ejecución de las

obras tienen un tope máximo del 10% del valor total de contratación, y
- sanciones COACTIVAS: también es común en este tipo de contrato la

sanción coactiva de ejecución de las obras en forma directa por el
comitente cuando el contratista ha incurrido en incumplimientos graves.
FACULTAD DE DIRECCIÓN Y CONTROL:
- INSPECTOR DE OBRA: será el representante de la administración y llevará

a cabo las tareas que implican la dirección y el control de la obra (ver:
“medición”).
- REPRESENTANTE TÉCNICO: en cada obra, el contratista debe designar a

un representante técnico.
167
lOMoARcPSD|5651103
- ÓRDENES DE SERVICIO Y NOTAS DE PEDIDO: los representantes oficiales

de las partes se comunican entre sí mediante un juego de libros
rubricados y foliados, con copias extraíbles en cada página, y que
están obligados a retener.
1 el inspector se dirigirá al contratista por medio de órdenes de

servicio numeradas y firmadas por él, en las que indica las
directivas.
2 el representante técnico se comunicará formulando sus

observaciones, reclamos y reservas al comitente mediante sus
notas de pedido.
RECEPCIÓN DE LA OBRA: finalizada la obra, se produce la recepción de la

misma, que puede ser:
1 recepción PROVISORIA: produce, en principio y salvo observaciones

efectuadas en el acta, la finalización de la responsabilidad del
contratista por vicios aparentes.
2 recepción DEFINITIVA: transcurrido el plazo de garantía de la obra sin

que existan vicios o hayan surgido defectos por mala ejecución de sus
tareas, se produce la recepción definitiva.
CERTIFICADO FINAL: luego de la recepción definitiva se emite este certificado,

y se cierran las cuentas entre las partes.
POTESTAD RESCISORIA DE LA AMDINISTRACIÓN: la administración puede

rescindir el contrato:
por quiebra o concurso del contratista.
incapacidad o muerte.
obrar culposo o doloso.
incumplimiento del plazo de ejecución; etc.
DEL CO-CONTRATANTE:
PRESENTACIÓN DEL PLAN DE TRABAJOS.
MODALIDADES DE PAGO.
DERECHO A RESCINDIR: cuando por causas imputables a la administración:
se suspenda por más de 3 meses la ejecución de las obras.
el contratista se vea obligado a reducir en más de un 50% el ritmo de

obra durante 4 meses por culpa de la administración.
168
lOMoARcPSD|5651103
ésta no entregue los terrenos o demore la emisión del certificado por

más de ese lapso.
CONCUSIÓN DEL CONTRATO.
Rescisión por la administración:
por QUIEBRA o CONCURSO del contratista.
INCAPACIDAD o MUERTE.
OBRAR CULPOSO o DOLOSO.
INCUMPLIMIENTO DEL PLAZO DE EJECUCIÓN; etc.
Rescisión por el contratista: cuando por causas imputables a la administración:
se SUSPENDA POR MÁS DE 3 MESES LA EJECUCIÓN DE LAS OBRAS.
el CONTRATISTA SE VEA OBLIGADO A REDUCIR EN MÁS DE UN 50% EL

RITMO DE OBRA DURANTE 4 MESES POR CULPA DE LA ADMINISTRACIÓN.
ésta no ENTREGUE LOS TERRENOS O DEMORE LA EMISIÓN DEL

CERTIFICADO POR MÁS DE ESE LAPSO (4 meses).
169
lOMoARcPSD|5651103
3. CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA.
3.1. Noción conceptual. Régimen jurídico nacional y provincial.
Es un modo de ejecución de la obra pública por el que la administración

contrata a una empresa para la construcción de este tipo de obra, cuyo pago
no le será efectuado directamente por el E sino por ciertos administrados,
variando sus modalidades entre la percepción de un peaje, para lo cual se le
concede la explotación de la nueva obra, o una contribución de mejoras, en
que no hay tal explotación, pasando la obra al E tan pronto como es
terminada.
El art. 58 de la ley de reforma del E nacional (ley 23.696) amplía el concepto,

ya que incluye la explotación, administración, reparación, ampliación,
conservación o mantenimiento de obras ya existentes, para que –con los
fondos que así se obtengan– se construyan o conserven otras obras ue tengan
vinculación física, técnica o de otra naturaleza con aquellas.
Régimen legal:
- en NACIÓN: decreto ley 17.520 + modificación de ley 23.696.

Reglamento: decreto 1105.
- en PROVINCIA:
1 para la provincia: decreto ley 9254 + modificación decreto/ley

9645 + ley 11.184. Reglamento: decreto 585.
2 para municipios de la PBA: ley orgánica municipal decreto/ley

6769, arts. 50, 132 y 150 + ordenanza general nº 165.
CARACTERES: son los mismos que en el contrato de obra pública, excepto que
NO ES ALEATORIO para el concesionario, porque los beneficios que él espera
obtener dependen de un hecho incierto: los ingresos durante el plazo de
concesión.
Y además, genera relaciones jurídicas no sólo entre el concedente y el

concesionario, sino también entre éste y los administrados, en virtud de la
delegación de poderes jurídicos que efectúa la administración al primero (a
percibir el peaje, las contribuciones, etc.).
FASES DEL CONTRATO:
- la construcción de la obra pública, o realización del trabajo

encomendado.
- la concesión para su explotación al contratista, o a quienes hayan

financiado la obra.
170
lOMoARcPSD|5651103
CLASES DE CONCESIÓN:
ONEROSA: cuando la administración impone al concesionario una

contribución determinada en dinero o una participación en sus
beneficios a favor del E.
GRATUITA: cuando la concede sin imponer tal contribución o

participación al concesionario.
SUBVENCIONADA POR EL ESTADO: cuando el E aporta fondos para la

concreción de la obra, al inicio o durante su ejecución, reintegrables o
no por el concesionario.
3.4. MODOS DE SELECCIÓN DEL CO-CONTRATANTE. La participación de la

iniciativa privada: diversas modalidades y procedimientos.
La selección del co-contratante puede ser:
por medio de licitación pública, que es el que generalmente se utiliza.
contratación directa: con entes públicos o sociedades estatales.
con empresas privadas, por iniciativa de las mismas o del E, previo

“concurso de proyectos integrales” o “licitación pública”.
Una empresa privada puede presentar una iniciativa sobre la realización de

una obra o de un servicio, señalando los lineamientos generales de la misma.
Si la administración pública la considera de interés público, puede optar por

llamar a licitación pública para su adjudicación en concesión; o bien
convocar a concurso de proyectos integrales: en este caso, son los
proponentes los que deben elaborar el proyecto de obra o servicios,
presentando todas las condiciones contractuales, técnicas y económicas,
incluyendo la estructura económico-financiera y los proyectos constructivos.
En caso que las ofertas sean de equivalente conveniencia, será preferida la

del que presentó la iniciativa.
3.5. PEAJE. Naturaleza. Régimen jurídico. Su constitucionalidad: jurisprudencia

de la CSJN. La CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS.
El peaje es la contribución o pago que debe abonar el USUARIO de una obra

construida bajo el régimen de concesión de obra pública (ruta, camino,
puente, etc.), que es establecido en el contrato respectivo.
El peaje, como tal, debe tener ciertas CONDICIONES:
1 SER JUSTO Y RAZONABLE –principio de proporcionalidad–.
171
lOMoARcPSD|5651103
2 a la vez que debe CONTEMPLAR EL LAPSO POSIBLE DENTRO DEL CUAL EL

CONCESIONARIO OBTENDRÁ EL REINTEGRO DEL CAPITAL INVERTIDO Y LA
GANANCIA CALCULADA.
3 el MONTO que se abone debe SER UNIFORME para todos los usuarios en
igualdad de condiciones.
CONSTITUCIONALIDAD: la constitucionalidad ha sido admitida por la CSJN en

el fallo “E nacional c/ Arenera del Libertador” del año 1991, al caracterizar al
peaje como una de las contribuciones referidas por el art. 4 de la CN, por lo
que le son aplicables todos los lineamientos que la CS ha fijado al interpretar
dichas contribuciones (equidad, proporcionalidad, igualdad).
Fallo Estado Nacional c/ Arenera Libertador -año 1991-

El estado nacional demanda el cobro de una suma de dinero a Areneras
Libertador por no pagar el peaje de dos buques al pasar por el Canal
Ingeniero Mitre. La empresa alega que el peaje es inconstitucional (Art. 10,
11 y 12 C.N.) y además, entendía que para cobrar un peaje por el paso de
una vía, debería existir otra alternativa y gratuita. En este caso, dicha vía
alternativa existía, pero la misma era imposible transitar por su poca
profundidad.
La CSJ determina que el peaje es constitucional, no afecta la libre
circulación territorial y que esta impuesto para cumplir una finalidad de
conservación y mantenimiento de la obra (limpieza y mantenimiento del
canal). Es decir, que el pago del peaje no es solo por el paso del canal,
sino también por la limpieza y el dragado del mismo. También determina
que el peaje se aleja de lo que es el concepto de impuesto y se asemeja
mas a lo que es una tasa. Y sostiene que, si bien en definitiva el peaje no
esta previsto en la C.N., el mismo debe estar comprendido dentro de las
contribuciones del Art. 4 de la C.N.
Por otro lado, la CSJ sostuvo que para que el peaje sea constitucional
debe poseer ciertos caracteres:
172
lOMoARcPSD|5651103
- Igualdad (en igualdad de condiciones).
- Equidad.
- Proporcionalidad.
La CSJN ha establecido que es totalmente adecuado a las exigencias

constitucionales que tratándose de la construcción, mejora o mantenimiento
de una obra pública, las personas obligadas al pago sean determinadas entre
aquellas que de algún modo se relacionan con la obra, sea usándola o
beneficiándose de algún modo por su existencia.
Sigue diciendo el tribunal que el peaje es para el usuario una contribución

vinculada al cumplimiento de actividades estatales; y para el concesionario
un medio de remuneración de sus servicios.
Y que la Corte no ha establecido doctrina en el sentido de considerar

obligatoria la existencia de “vías alternativas” a la concesionada, por cuya
utilización gratuita pudieran optar los administrados.
Lo que la constitución prohíbe es que se afecte la libre circulación interior (art.

14) como prohibición de gravar el mero tránsito de mercaderías y de los
medios de transporte que se utilicen para ello. Y el peaje no constituye un
pago exigido por el sólo paso, desvinculado de servicios que se prestan al
usuario. Como tampoco afecta éste la libertad de tránsito de las personas,
pues ello sólo puede producirse si la contribución que se estableciera en
concepto de peaje no fuera razonable.
CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS.
Es el tributo que se le paga al E (pero puede ser percibido directamente por el

constructor de la obra) en retribución por el mayor valor que, a raíz de la
construcción de una obra pública, experimentan las propiedades aledañas,
frentistas o cercanas a dicha obra.
De esta forma, el costo total o parcial de una obra pública recae sobre los
inmuebles particularmente beneficiados por ella.
Jurídicamente, halla su fundamento en el principio que prohíbe el

enriquecimiento sin causa, ya que a través de ella se le reintegra al E el mayor
valor incorporado a la propiedad privada por la obra pública.
Exige:
- que la obra sea sustancialmente de beneficio local.
- que ese beneficio no sea sustancialmente excedido por el costo de la

contribución.
173
lOMoARcPSD|5651103
174
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 16
CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO. CONTRATO DE
SUMINISTRO. OTROS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
1. CONTRATO DE CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO.
Definición de SERVICIO PÚBLICO: los servicios públicos son actividades que

realiza la administración, directa o indirectamente, cuyo objeto es la
satisfacción de las necesidades colectivas o de interés general.
¿Quién presta los servicios públicos? Ordinariamente, los servicios

públicos son prestados por el E en cualquiera de sus formas, ya sea por los
órganos de la administración central o por entidades descentralizadas,
autárquicas o empresas del E. Pero también pueden prestar un servicio público
los particulares o empresas privadas (a través de licencias, concesiones, etc.).
En estos últimos casos, el E impondrá reglas para que el servicio público se
preste eficazmente, y controlará su cumplimiento.
CONTRATO DE CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO: es el contrato por medio del

cual el E encomienda a una persona, por tiempo determinado, la
organización o el funcionamiento de un servicio público, otorgándole
determinados poderes y atribuciones a ese fin, asumiendo dicha persona la
prestación a su costa y riesgo, y percibiendo por ello una retribución. Tal
retribución puede consistir en el precio pagado por los usuarios, o en
subvenciones o garantías que le fueran reconocidas, o ambas a la vez,
cumpliéndose el servicio bajo la vigilancia y control de la autoridad estatal.
Resumidamente, es el contrato por el cual el E (concedente) le delega a una

persona (concesionario) la autorización para explotar un servicio público que
le corresponde, por tiempo determinado.
PARTES del contrato:
- concedente: el ESTADO, sea nacional, provincial o municipal; entidades

autárquicas actuando en funciones administrativas.
- concesionario: puede ser tanto una PERSONA FÍSICA O JURÍDICA.
El concesionario actúa por cuenta y riesgo propio, a cambio de un precio o

tarifa (otorgada por los usuarios del servicio) o subvenciones (dadas por el E),
pero no se transforma en funcionario público y la administración sigue siendo
la titular del servicio público.
Cuando el servicio público lo presta una persona privada, el Congreso debe

dictar el marco regulatorio del mismo, y el ente regulador de ese servicio es el
que se encarga de aplicar esas normas.
175
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RÉGIMEN JURÍDICO.
1.2. NATURALEZA JURÍDICA.
Teoría del CONTRATO DE DERECHO PRIVADO: en los inicios, las corrientes

civilistas consideraban a la concesión como un contrato de derecho privado.
Para algunos autores mediaba una locación de servicios; para otros un
contrato de sociedad; otros opinaban que había un mandato. Se fundaban
en que el E, actuando como persona jurídica, celebraba este tipo de
contrato.
Teoría del ACTO UNILATERAL DEL ESTADO: de acuerdo con esta teoría, la
concesión implica un acto de imperio del E, por el que la administración
adjudicaba derechos y obligaciones a una persona (el concesionario). No
consideraba la existencia del contrato entre la administración pública y los
administrados.
Teoría del ACTO MIXTO: entiende que estamos en presencia de un acto mixto.
Parte de la concesión tiene cláusulas reglamentarias, determinadas
unilateralmente por el E; y parte era contractual, sobre todos lo referido a las
cláusulas económicas y de mantenimiento de la ecuación económico-
financiera.
CONTRATO DE DERECHO ADMINISTRATIVO: Marienhoff sostiene que estamos en

presencia de un contrato administrativo, porque existen prerrogativas
exorbitantes de derecho privado.
Cassagne considera que estamos ante un contrato administrativo per se, de

estructura homogénea y única, que tiene naturaleza contractual.
CARACTERES DEL CONTRATO.
- bilateral
- oneroso
- formal
- intuito persona, en el sentido que el concesionario no puede ceder ni
subcontratar, a menos que tenga autorización del E
- de tracto sucesivo o ejecución continuada
- por tiempo determinado
1.3. ELEMENTOS del contrato.
Los elementos son los comunes a la concesión, con las notas propias de este
contrato:
Elemento SUBJETIVO: una de las partes debe ser la administración
(concedente); y la otra una persona, que puede ser tanto privada
como pública.
Elemento OBJETIVO: tiene que ver con el objeto del contrato. En este
caso, es la prestación de un servicio público (ver la definición del
176
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mismo). La idea del servicio público es la satisfacción de una necesidad

colectiva o general.
Elemento FINALISTA: que existan prerrogativas de poder público, y que

esté destinado a cumplir un interés público.
1.5.2. EJECUCIÓN. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES.
DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO.
Conforme a los que es común a todos los contratos administrativos, el

concesionario tiene el derecho de exigir que la Administración cumpla de
buena fe, y en tiempo oportuno, todas las obligaciones que haya adquirido
por el contrato de concesión o sean consecuencia del mismo, de modo que
el concesionario pueda prestar el servicio público en forma regular,
cumpliendo, a su vez, con sus propias obligaciones.
Derecho a la EXPLOTACIÓN DEL SERVICIO: el derecho primordial del

concesionario es el de ejecutar el servicio, conforme al contrato y durante el
plazo convenido. Correlativo a este derecho surge el deber del concedente
de asegurarle la prestación del servicio.
Derecho al COBRO DE LA CONTRAPRESTACIÓN POR EL SERVICIO: sabemos que

el servicio público se concreta en prestaciones materiales, en especie,
periódicas y sistemáticas, que constituyen el objeto esencial de una concreta
relación jurídica con el administrado. Lo que el administrado debe pagar a
quien ejecuta el servicio público por la prestación que recibe del mismo
constituye la retribución.
Derecho a SUSPENDER LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO: cierta parte de la

doctrina sostiene que, dentro de los derechos del co-contratante, este tiene la
posibilidad de suspender la ejecución del contrato por aplicación de la
exceptio nom adimpleti contractus.
Como está en juego la continuidad del servicio, hay quienes no aceptan la

excepción aludida, o la aceptan, pero limitadamente. Marienhoff concluye
que ante el grave incumplimiento imputable al concedente, el concesionario
puede invocar esta excepción y cumplirla, en tanto la prestación que deje de
cumplir no sea el servicio mismo, sino una prestación accesoria.
Derecho a COBRAR INDEMNIZACIÓN: cuando corresponda, por extinción del

contrato, el concesionario tiene derecho a que se le pague la indemnización
correspondiente.
DEBERES DEL CONCESIONARIO:
- PRESTAR EL SERVICIO EN FORMA REGULAR Y CONTINUA, RESPETANDO LA

IGUALDAD DE LOS USUARIOS.
- APLICAR LAS TARIFAS FIJADAS POR EL ESTADO.
177
lOMoARcPSD|5651103
DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL CEDENTE.
Derecho a EXIGIR AL CONCESIONARIO EL CUMPLIMIENTO DEL SERVICIO: el

concedente puede, y debe, exigir al concesionario el cumplimiento del
servicio en forma eficiente, continua, con regularidad y en igualdad de
condiciones para los usuarios.
Derecho a EXIGIR LA EJECUCIÓN DENTRO DEL PLAZO: la administración tiene el

derecho de exigir al concesionario el cumplimiento en término de todas las
obligaciones y prestaciones a las cuales, en el contrato de concesión, se les
haya fijado un plazo de ejecución. El día de inicio y finalización de la
concesión están especificados en el contrato. Se admite la prórroga, pero es
necesaria la autorización de la administración pública.
Derecho DE CONTROL: este control abarca los aspectos técnicos, comerciales

y financieros de la explotación. Su omisión puede hacer surgir responsabilidad
para el concedente.
Facultad de EXIGIR LA ADECUACIÓN DEL SERVICIO: es una de las más

importantes atribuciones del concedente. Supone la posibilidad que tiene de
requerirle al concesionario que adecue el servicio a las nuevas necesidades y
a los mejoramientos técnicos vigentes, introduciendo las modificaciones del
caso en su organización y funcionamiento, estando el concesionario
correlativamente obligado a aceptar tales modificaciones.
Estas modificaciones pueden incidir sobre diversos aspectos del contrato:
sobre la duración del mismo

sobre el volumen o cantidad de la prestación
sobre las condiciones de ejecución del contrato.
Esta atribución tiene los siguientes LÍMITES:
si la alteración del contrato le impone mayores gastos al concesionario,

la administración debe indemnizarlo, reajustando el precio estipulado.
la modificación solicitada por el concedente puede, en algunos casos,

motivar el pedido de rescisión del contrato por parte del concesionario,
ya que no puede ser obligado a realizar una actividad que exceda su
capacidad técnica o financiera.
Facultad de IMPONER SANCIONES: que pueden consistir tanto en sanciones

pecuniarias (como multas) como sanciones coercitivas (ejecución directa).
Cabe aclarar que esta atribución no debe confundirse con las sanciones que
pueden ser aplicadas al concesionario en caso de violación a las normas
legislativas o de policía dictadas por los órganos competentes. Se hace alusión
a las sanciones que cabe imponer al concesionario en ejercicio de la policía
de gestión exclusivamente.
178
lOMoARcPSD|5651103
1.6. MODOS DE CONCLUSIÓN DEL CONTRATO.
- EXPIRACIÓN DEL TÉRMINO.
- RENUNCIA DEL CONCESIONARIO: que debe ser aceptada por la

autoridad estatal.
- RESCISIÓN DE COMÚN ACUERDO
- REVOCACIÓN: extinción de la relación contractual y, por ende, la

administración decide entregar la concesión a otra persona; no
reasume la prestación del servicio público el E.
- RESCATE: en este caso, el E extingue la relación contractual y reasume

la prestación del servicio público. Procede por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia.
- CADUCIDAD: es la extinción del contrato por el incumplimiento

contractual; opera como una sanción.
179
lOMoARcPSD|5651103
2. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE SUMINISTRO.
CONCEPTO:
Se define al contrato de suministro como aquel que se desarrolla entre el E y
una persona física o jurídica, con el objeto de encomendarle la provisión en
forma directa o sucesiva de cosas muebles, fungibles o no, pagando por ello
un precio.
Es el contrato administrativo en virtud del cual la administración pública le

encarga a una persona o entidad, la provisión de ciertos elementos (bienes
muebles, generalmente fungibles o consumibles, estándar o producidos en
serie) destinados al consumo de un servicio público propio o para realizar
funciones de utilidad pública.
El objeto del contrato de suministro comprende cosas muebles que pueden ser
fungibles o no, consumibles o no consumibles y divisibles o indivisibles.
En el caso del contrato administrativo de suministro, la doctrina (Marienhoff,

Escola, Laso) coinciden en que puede prever tanto una ENTREGA ÚNICA como
ENTREGAS PERIÓDICAS.
RÉGIMEN JURÍDICO:
En nación: ley 5720.
En provincia: ley de contabilidad 7764 + reglamento: decreto 3300.
2.2. NATURALEZA JURÍDICA.
Se trata de un contrato administrativo.
CARACTERES.
• Bilateral: puesto que las partes quedan recíprocamente obligadas, el

proveedor a suministrar las cosas muebles y el estado a pagar el
precio.
• Consensual: queda concluido desde el momento en que las partes

expresan su consentimiento, que de acuerdo a su regulación legal
tiene lugar a partir de la notificación de la adjudicación.
• Oneroso: la prestación de cada una de las pares es en función de la

contraprestación que recibe.
• En cuanto al carácter aleatorio, Diez entendía que SÍ lo era; en tanto

Marienhoff sostenía que es un contrato conmutativo, por considerar
que la administración, y especialmente el corredor, corren riesgos,
180
lOMoARcPSD|5651103
pero esos riesgos y sus resultados están vinculados a circunstancias

independientes del contrato.
• Puede ser de ejecución instantánea o de ejecución sucesiva o

escalonada.
MARCO NORMATIVO.
La necesidad de llevar a cabo las contrataciones respetando los principios de

legalidad, igualdad, transparencia, defensa del interés publico y de eficiente
administración de los recursos públicos, llevaron a establecer diversas
reglamentaciones que permitieran cumplir con esas exigencias.
Las normas vinculadas a la regulación del contrato de suministro,

tradicionalmente estuvieron vinculadas a la LEY DE CONTABILIDAD.
En el año 1992 tuvo lugar un cambio sustancial en las normas que regulan la
organización de la administración publica nacional con motivo de la sanción
de la LEY 24.156, denominada de “Administración Financiera y Patrimonial del
Estado”, quedando el contrato administrativo de suministro para la
administración publica nacional integrado de las siguientes disposiciones
legales:
el RÉGIMEN GENERAL de Contrataciones de la Administración Publica Nacional

establecido por el dec. 1023/2001;
el REGLAMENTO para la Adquisición, Enajenación y Contratación de Bienes y

servicios del Estado Nacional aprobado por el dec. 436/2000;
el PLIEGO ÚNICO DE BASES Y CONDICIONES GENERALES para la Contratación de

Bienes y Servicios del Estado Nacional elaborado por la Oficina Nacional de
Contrataciones aprobado por la res. 834/2000.
y el MANUAL PRÁCTICO para la adquisición, enajenación y contratación de

bienes y servicios del estado nacional aprobado por la Resolución SH 515/2000.
Además de estas normas, deben tenerse en cuenta las disposiciones legales

que específicamente se aplican en ámbitos específicos de la Administración.
LA APLICACIÓN DE NORMAS DEL CÓDIGO CIVIL: aun cuando las

regulaciones establecidas en los reglamentos, pliegos y demás documentos
contemplan la mayoría de los aspectos y situaciones que hacen a la
celebración, ejecución y terminación del contrato de suministro, puede ocurrir
que algunas cuestiones no hayan sido debida o específicamente
consideradas. Para estos supuestos la doctrina ha señalado, en general, que
en los contratos administrativos y, particularmente, en el de suministro, resultan
aplicables las disposiciones del Código Civil o del Código de Comercio, según
corresponda. Del mismo modo se ha pronunciado la jurisprudencia.
181
lOMoARcPSD|5651103
PRINCIPIOS RECTORES DE LA CONTRATACIÓN EN EL CONTRATO DE SUMINISTRO.
En el contrato de suministro deben cumplirse, en sus diferentes etapas, tanto

los principios generales vinculados al ejercicio de la función administrativa y
de la contratación administrativa, como los específicos establecidos para este
contrato.
Entre ellos se encuentran los tradicionales principios de:

IGUALDAD
LEGALIDAD
MORALIDAD
PUBLICIDAD
RAZONABILIDAD
y CONTROL
A ellos se agregaron los de TRANSPARENCIA, COMPETITIVIDAD y LIBRE
CONCURRENCIA
La vigencia de los principios que rigen la contratación administrativa exige

que de acuerdo a ellos se interpreten las normas aplicables y se ejecuten los
distintos actos que tienen lugar. Asimismo, estos principios generan derechos y
deberes, tanto por parte de la administración como por parte de los oferentes
y contratistas.
PUBLICIDAD DE LAS CONTRATACIONES.
La debida publicidad constituye un deber que se vincula directamente con el

interés público. Es el medio mas seguro para permitir la mayor participación de
posibles oferentes, y con ello la posibilidad de obtener la mejor calidad posible
a los precios más bajos.
MODALIDADES DE CONTRATACIÓN.
El decreto 1023/2000 establece los procedimientos generales de contratación:
• LICITACIÓN O CONCURSOS PÚBLICOS: que pueden ser de etapa

única o múltiple, según su complejidad, y nacionales o
internacionales, cuando la convocatoria esta dirigida a oferentes
que tienen domicilio en el país o en el extranjero.
• SUBASTA PÚBLICA: por ejemplo, para la compra de objetos de arte o

de interés histórico.
• LICITACIÓN O CONCURSOS ABREVIADOS: en los que pueden

participar solo quienes estén inscriptos en determinados registros y
para contrataciones de un determinado monto.
• CONTRATACIÓN DIRECTA.
(Todos ellos son aplicables al contrato de suministro.)
182
lOMoARcPSD|5651103
MODALIDADES PARA LLEVAR A CABO EL CONTRATO DE SUMINISTRO.
En cuanto a las modalidades para llevar a cabo el contrato de suministro, el

reglamento aprobado por el decreto 436 en sus Arts. 37 y SS. establece las
siguientes:
a) Con ORDEN DE COMPRA ABIERTA: para cuando la cantidad de bienes

no se hubiere fijado en el contrato, el organismo efectuara los
requerimientos de acuerdo a las necesidades en el tiempo de duración
previsto y al precio unitario adjudicado.
b) Por COMPRA INFORMATIZADA: prevista para la adquisición de bienes

homogéneos, de bajo costo unitario, de los que se utilizan con
habitualidad, en cantidades considerables, que tengan un mercado
permanente.
c) CON INICIATIVA PRIVADA: propicia la presentación de iniciativas

novedosas u originales, o que impliquen una innovación tecnológica o
científica, debiendo contener los lineamientos que permitan su
identificación y comprensión, así como la aptitud suficiente para
demostrar la viabilidad jurídica, técnica y económica del proyecto.
d) CON PRECIO TOPE o CON PRECIO DE REFERENCIA:

en el primer caso, el llamado a participar indica el precio más
alto que el E está dispuesto a pagar por los bienes requeridos,
cuando es con precio de referencia, no podrá abonarse un
precio unitario que supere a aquél en más de un 5%.
e) CONTRATACIONES CONSOLIDADAS: cuando los requieren dos o más

unidades estatales. Se unifica la gestión para obtener mejores
condiciones.
f) CONTRATACIONES LLAVE EN MANO: se concentra en un único

proveedor la realización integral de un proyecto que, además de la
provisión de los elementos, requiere su instalación o montaje, su
operación, puesta en servicio o el uso de tecnologías especificas.
ADJUDICACIÓN Y PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO.
Se establece como criterio general para la adjudicación en las contrataciones

administrativas que debe realizarse a favor de la OFERTA MÁS CONVENIENTE,
teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y demás
condiciones de la oferta.
Para la adjudicación en el contrato de suministro, cada organismo debe

contar con una Comisión Evaluadora, la cual, una vez analizadas las ofertas,
debe emitir un dictamen no vinculante con los fundamentos para que la
autoridad competente disponga la adjudicación del contrato. Dicho
dictamen es notificado a todos los oferentes, quienes cuentan con el plazo de
5 días para impugnarlo.
183
lOMoARcPSD|5651103
2.4. PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO.
El perfeccionamiento del contrato de suministro se produce con la notificación

de la orden de ORDEN DE COMPRA U ORDEN DE SUMINISTRO al adjudicatario,
salvo que este la rechazare dentro de los tres días de la notificación.
2.5. EJECUCIÓN DEL CONTRATO. Derechos y obligaciones de las partes.
MANTENIMIENTO DE LA ECUACIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA.
Conforme la doctrina de la CSJ, la aplicación de las teorías del hecho del

príncipe y de la imprevisión proceden en la medida que los hechos alteren la
ecuación económico financiera, hayan sido sobrevinientes a la firma del
contrato, imprevistos y excedan el alea normal de los negocios.
Dentro de los derechos del co-contratante se establece el DERECHO A LA

RECOMPOSICIÓN DEL CONTRATO, cuando acontecimientos extraordinarios o
imprevisibles de origen natural tornen excesivamente onerosas a las
prestaciones a su cargo. De esta manera se hace expresa mención en cuanto
a la aplicación de la teoría de la imprevisión del Art. 1198 del CC.
REVOCACIÓN O RESCISIÓN DEL CONTRATO.
A) RESCISIÓN SIN CULPA DEL PROVEEDOR: cuando la administración pública

nacional revoque o rescinda un contrato por causas no imputables al
proveedor, este último tendrá derecho a que se le reconozcan los gastos en
que probara haber incurrido con motivo del contrato. No se hará lugar a
reclamación alguna por lucro cesante o por intereses de capitales requeridos
para la financiación.
La facultad de la administración de extinguir anticipadamente el contrato de

suministro corresponde a la atribución que le otorga la ley de procedimientos
administrativos para la revocación de los actos administrativos por razones de
oportunidad, merito o conveniencia.
La revocación o rescisión procede aun sin causas atribuibles al proveedor,

pero es necesario que medien razones justificadas de interés publico que
justifiques esta decisión.
DERECHO DE INDEMNIZACIÓN del co-contratante: dentro de la

revocación de los contratos por parte de la administración por razones del
interés público, la cuestión fundamental gira en torno al alcance de la
indemnización que corresponde a favor del contratista: si la misma debe ser
integral, abarcando el daño emergente y el lucro cesante, o limitada al
primero de dichos conceptos.
Dentro de la doctrina, son conocidas las opiniones de Cassagne y Bianchi, en

el primero de los sentidos, basadas en la vigencia de la garantía del derecho
de propiedad; y Marienhoff y Comadira; quienes sostienen la otra posición.
184
lOMoARcPSD|5651103
EL REGLAMENTO DE CONTRATACIONES APROBADO POR EL DECRETO 1023/2000

en su Art. 12 dispone que “La revocación, modificación o sustitución de los
contratos por razones de oportunidad, merito o conveniencia, NO GENERARA
DERECHO A INDEMNIZACIÓN EN CONCEPTO DE LUCRO CESANTE”.
B) RESCISIÓN CON CULPA DEL PROVEEDOR: en el supuesto que vencido el plazo

contractual, el suministro comprometido no hubiera sido entregado, la
administración publica deberá declarar rescindido el contrato, sin necesidad
de interpelación judicial o extrajudicial, con pérdida de la garantía de
cumplimiento del contrato, sin perjuicio de ser responsable el proveedor por los
daños y perjuicios que sufriere la administración pública con motivo de la
celebración de un nuevo contrato con el mismo objeto.
IUS VARIANDI.
En el contrato de suministro, la administración cuenta con la facultad de
AUMENTAR O DISMINUIR HASTA UN 20% el monto total del contrato, en las
condiciones y precios pactados y con adecuación de los plazos respectivos. El
aumento o disminución puede incidir sobre uno, varios o el total de los
renglones de la orden de compra, siempre y cuando el total resultante no
exceda los porcentajes previstos.
EXTINCIÓN DEL CONTRATO: cuando la modificación dispuesta por la

administración excede los citados parámetros y la misma no es aceptada por
el co-contratante, el contrato debe ser declarado extinguido sin culpa de las
partes.
Aun con el consentimiento del co-contratante, las ampliaciones no pueden

exceder del 35% del monto total del contrato.
CASO FORTUITO.
En el contrato de suministro es de aplicación el régimen para el caso fortuito y
la fuerza mayor que establece el Código Civil, en cuanto en tales casos
eximen de responsabilidad al contratista por incumplimiento de la obligación.
El co-contratante tiene la obligación de cumplir las prelaciones por sí en todas

las circunstancias, salvo caso fortuito o fuerza mayor, ambos de carácter
natural, o actos o incumplimientos de la administración, de tal gravedad que
tornen imposible la ejecución del contrato.
Para ello se requiere que las circunstancias que configuran tal situación sean
debidamente documentadas por el interesado, aceptado por el organismo
licitante y denunciadas dentro de los tres días de producida o que cesaren sus
efectos.
FACULTADES DE INTERPRETACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

Dentro de las prerrogativas con que cuenta la administración en el ámbito de
los contratos administrativos, se encuentran las facultades interpretativas de los
mismos en cuanto al alcance de los derechos y obligaciones que en cada
momento corresponden a cada una de las partes.
185
lOMoARcPSD|5651103
Esta facultad interpretativa faculta a la autoridad administrativa a resolver las

dudas que ofrezca el cumplimiento del contrato.
La norma continúa diciendo que las atribuciones administrativas respecto de

los contratos se extienden también a modificarlos por razones de interés
publico (ius variandi), decretar su caducidad, rescisión o resolución, y
determinar los efectos de estas.
Si la interpretación se aparta de lo previsto en el contrato, el acto

administrativo estará viciado en la causa, ya que la interpretación se habrá
apartado del contrato y de los elementos que hacen a su interpretación, que
en el caso constituyen los antecedentes de hecho y de derecho, y en el
objeto, ya que el contenido del acto debe ajustarse a lo establecido en el
contrato
3. OTROS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
EMPRÉSTITO PÚBLICO.
Por medio de este contrato, el E recauda dinero emitiendo documentos

públicos (títulos o bonos) para solucionar problemas de emergencia o para
invertir en proyectos que generen riqueza en un futuro.
Esos documentos son puestos a la “venta”, y los particulares los adquieren,

otorgándole el dinero al E.
Cada vez que uno de esos título vence, el E debe devolverle al particular el
precio que pagó por ese documento más los intereses correspondientes, y el
particular le devuelve al E su documento.
Empréstito: es un préstamo oneroso de dinero que el E obtiene de los

administrados según las normas vigentes, y por el cual debe pagar intereses
(al igual que en todo préstamo de dinero).
Clases de empréstitos:
- externos: si los títulos se colocan fuera del país;

- internos: cuando los títulos son colocados dentro del territorio nacional.
CONCESIÓN DE USO DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.
Son aquellos contratos donde el administrado ocupa, usa o explota, por

tiempo determinado y bajo su propio riesgo y costo, bienes del dominio
público o privado del E, al cual le paga un canon por dicha ocupación, uso o
explotación.
Todas las pautas del contrato se establecen en el PLIEGO DE BASES Y

CONDICIONES PARTICULARES (vigencia del contrato, formas de pago, entrega
de los bienes, mantenimiento a cargo del concesionario de los bienes, etc.).
186
lOMoARcPSD|5651103
El administrado es responsable por los deterioros de los bienes dados en

concesión por mal uso.
Al momento de recibir los bienes, si el concesionario no hace ninguna

observación, se considera que los bienes fueron entregados en perfecto
estado.
Una vez terminado el contrato, las mejoras que el concesionario le hace a los
bienes afectados al la concesión pertenecerán al E, sin tener que pagarle
compensación alguna.
El concesionario debe dejar que los inspectores autorizados accedan a las

instalaciones, libros de contabilidad y documentación relacionada con el
cumplimiento del contrato.
No puede modificar los bienes sin consentimiento de la administración.
No puede destinar los bienes a otro uso o goce diferente del pactado o usarlos
indebidamente.
187
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 17
RELACIÓN DE EMPLEO O FUNCIÓN PÚBLICA
1. RELACIÓN DE EMPLEO O FUNCIÓN PÚBLICA. Nociones generales. Noción

conceptual. Naturaleza jurídica de la relación de empleo público. Evolución
de la CSJN. Caracteres. Elementos.
Concepto.
La función pública es aquella relación que se establece cuando una persona
es investida por la administración pública, conforme los procedimientos
legales que corresponda para el desempeño de una función pública, que
acepta cumplir voluntariamente con cierta permanencia y, por lo general, en
forma remunerada.
Se diferencia del contrato de trabajo por tener un régimen jurídico diferente,

ya que el contratante es el E y está presente siempre el interés público.
DOCOBO: nos dice que para saber si hay o no empleo público se requiere un
elemento principal y dos elementos coadyuvantes:
1 Elemento PRINCIPAL: debe haber una prestación de servicios a favor del

estado.
2 Elementos COADYUVANTES:
el principio y fin de esta relación se da a través de un acto
administrativo;
que la retribución se pague con fondos públicos.
Si se dan estos dos requisitos, será empleo publico.
NATURALEZA JURÍDICA.
1 Doctrina del CONTRATO DE DERECHO PRIVADO: en un primer momento,

se asimiló el contrato de empleo público con el contrato del derecho
privado.
Crítica: la crítica que se hace a esta postura es que en los contratos de
derecho privado no existe la desigualdad y la situación de subordinación por
parte del empleado hacia la administración, que sí existe en un contrato de
empleo público.
188
lOMoARcPSD|5651103
2 Doctrina del Derecho Publico: esta doctrina a su vez tiene dos

corrientes:
- Los que dicen que el empleo público es un ACTO UNILATERAL DEL

E.
Crítica: la crítica a esta postura es que siempre existe un consentimiento por
parte del particular.
- Los que dicen que es un ACTO JURÍDICO BILATERAL, ya que por

un lado tenemos al nombramiento por parte del estado y la
aceptación del particular; y por otro el complejo de normas
legislativas y reglamentarias que conforman el estatuto que le es
aplicable.
Crítica: la crítica que se le hace a este criterio es que no se pueden distinguir
estos dos elementos, el instituto es un todo.
3 Doctrina del CONTRATO DE DERECHO PÚBLICO (aceptada hoy día a nivel

nacional): esta doctrina asimila al contrato de empleo público a un
contrato de trabajo o de locación de servicio, en cuanto a su objeto; y
difiere de ellos en cuanto al régimen jurídico especifico y al régimen
que se tiende a cumplir.
EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL en cuanto a su naturaleza jurídica:
1880 Caso “Richieri”.
1904 Caso “Herrera”.
En estos dos caos la CSJ estableció que la relación es de Derecho Público.
189
lOMoARcPSD|5651103
1926 Caso “Del Castillo”.

En este caso la CSJ estableció que se trataba de un Servicio Público.
1932 Caso “Pedro Berger”.

En este caso, la CSJ modifica la postura anterior y sostiene que es un Acto
de Imperio del Estado, asignando y sometiendo a una persona a su
estatuto en forma unilateral.
1942 Caso “Labela de Conzo”.

Con este caso comienza a reconocerse la existencia de un Contrato
Administrativo que generan derechos y obligaciones para ambas partes.
Este criterio es el que predomina hoy en día en cuanto a jurisprudencia y
doctrina.
A nivel provincial la SCJ sostuvo que la naturaleza jurídica del empleo

publico es ESTATUARIA (Caso “Susana Souto c/ Municipalidad de Gral.
Pueyrredon de 1992), fundando esta postura en que existe un estatuto el
cual es realizado por la administración unilateralmente.
1.3. CARACTERES del contrato.
Bilateral: genera obligaciones para ambas partes.
Formal: debe celebrarse por escrito.
Consensual: queda perfeccionado con el mero consentimiento de las

partes.
Nominado: regulado por ley.
De ejecución sucesiva: las prestaciones se realizan en forma

continuada.
Principal: su existencia no está supeditada a otro contrato.
Se ha generado la discusión acerca de si el empleo público es o no intuito

persona: para una parte de la doctrina, el empleo público no es intuito
persona, ya que cualquier persona que reúna los requisitos exigidos para un
trabajo determinado será apto para realizarlo.
Esta teoría fue descartada, puesto que no es lo mismo que a un trabajo un día
vaya una persona, y al otro día otra, por más que ambas cumplan con los
mismos requisitos.
La Constitución Nacional en sus Art. 39 inc. 4º y 103 inc. 12º, nos dice que el
empleo público es intuito persona.
190
lOMoARcPSD|5651103
ELEMENTOS del contrato.
Sujetos: las partes. La Administración, por un lado; el sujeto contratado

para desarrollar la función pública, por otro. Este último debe ser una
persona física.
Objeto: cumplimiento de una función pública.
Finalidad: satisfacer una necesidad colectiva.
Causa.
Forma: el acto de nombramiento siempre debe ser expreso. La

aceptación puede ser expresa, y aún tácita (cuando la persona
comienza con la ejecución material de su tarea, sin haber hecho
declaración expresa).
2. RÉGIMEN JURÍDICO NACIONAL Y PROVINCIAL: lineamientos esenciales.
Personal comprendido en el régimen estatuario general y personal excluido.
Agrupamientos de personal. Estatutos especiales. El ingreso a la función
pública: requisitos constitucionales y legales. Funcionario de hecho. Agente
usurpador.
Régimen jurídico:
En nación: LEY 25.164.
En provincia: LEY 10.430.
191
lOMoARcPSD|5651103
En la provincia de Buenos Aires hay un ESTATUTO GENERAL que rige a los
empleados públicos: el ESTATUTO DEL EMPLEADO PÚBLICO PROVINCIAL (ley
10.430 + decreto reglamentario 4161).
Cada función pública tiene su propio régimen (ESTATUTOS ESPECIALES). De ahí
que, por ejemplo:
los empleados judiciales tienen las ACORDADAS que dicta el PJ;
el personal de las municipalidades tiene la ley 11.757;
el estatuto para el personal de la salud, rige la ley 11.759; etc.
El estatuto general se aplica a TODOS LOS EMPLEADOS O FUNCIONARIOS
DEPENDIENTES DEL PE PROVINCIAL Y A LOS RESTANTES PODERES, siempre que
exista una adhesión expresa a la ley 10.430.
NO SE APLICA:
a ministros.
secretarios de E.
asesor general de gobierno.
escribano general de gobierno.
superiores y subjefe de la policía y del servicio penitenciario.
192
lOMoARcPSD|5651103
Tampoco rige para los funcionarios cuyo nombramiento y remoción se
encuentran regidos por la CN o por leyes especiales, ni para los que
tengan un régimen jurídico especial.
REQUISITOS PARA INGRESAR A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
ser argentino, nativo o por opción;
tener 18 años como mínimo y 50 como máximo, salvo cuando sea para
planta temporaria, en cuyo caso no rige el tope máximo (se da cuando
hay un contrato que tiene un objeto determinado);
poseer aptitud psicofísica adecuada, para lo cual se realiza un examen

médico pre-ocupacional;
título secundario para funciones administrativas, y para el profesional,

título habilitante.
Se ingresa por el nivel inferior, y se accede mediante el sistema de
CONCURSOS DE OPOSICIÓN Y ANTECEDENTES.
La DESIGNACIÓN la efectúa el PE provincial, previa intervención de la
jurisdicción que corresponda y de los organismos asesores.
193
lOMoARcPSD|5651103
3. EJECUCIÓN. Principios y potestades administrativas. Derechos y obligaciones
de las partes: de la administración; del agente: la estabilidad. El deber de
obediencia: alcances.
PRINCIPIOS.
CONTINUIDAD DE LA EJECUCIÓN: la actividad administrativa debe
realizarse en forma permanente, no pudiendo suspenderse salvo motivos
especiales y previa notificación.
DIRECCIÓN Y CONTROL: en la administración pública hay una estructura
jerárquica, en la cual el superior debe controlar, vigilar e impartir órdenes
hacia el inferior, y puede delegarle funciones.
Pero este poder tiene límites: el inferior tiene derecho de poder examinar las
órdenes del superior. Hay 3 teorías respecto de cuándo puede hacerlo:
de la legalidad formal: cuando recibe una orden del superior, el inferior

debe examinar su forma. Si es conforme a la ley, debe cumplirla; de lo
contrario, puede no hacerlo.
de la reiteración: cuando el inferior recibe la orden y ve que esta es

ilegal, debe advertirle a su superior; si este la reitera, la debe cumplir,
pero la responsabilidad es del superior.
194
lOMoARcPSD|5651103
de la legalidad formal y material: el inferior examina la forma y el

contenido de la orden; si es ilegal tanto en la forma como en el
contenido, puede abstenerse de ejecutarla.
MUTABILIDAD: la administración pública puede modificar, introducir
cambios en la relación de empleo público. Pero hay que tener en cuenta que
si dichos cambios son arbitrarios o prohibidos por el estatuto, no se podrían
implementar, porque se estaría violando el derecho de estabilidad que tiene el
empleado. Tampoco pueden afectarse derechos adquiridos por el empleado.
POTESTAD SANCIONATORIA: la administración puede –y debe–
sancionar al agente si detecta una falta disciplinaria (acción u omisión)
intencional o culposa del mismo, que implique un incumplimiento de sus
deberes y cargas. Se debe realizar un juicio sumario. Esta potestad
sancionatoria puede ser:
correctiva: APERCIBIMIENTO y SUSPENSIÓN hasta 60 días corridos.
expulsiva: CESANTÍA y EXONERACIÓN. Ambas extinguen la relación

contractual. El agente puede reingresar a la administración después de
un tiempo, pero en la cesantía conserva los derechos adquiridos,
mientras en la exoneración no.
195
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DERECHOS DEL EMPLEADO PÚBLICO.
ESTABILIDAD:
En el año 1947 se dicta el decreto 6.666 que hace referencia a la estabilidad del
empleado publico, para luego tener su recepción constitucional en el Art. 14 bis. De
esta manera, desaparece la cesantía a voluntad por parte del estado y la posibilidad
de despedir arbitrariamente.
Este derecho a la estabilidad, fue restringido jurisprudencialmente por la CSJ. y desde

el año 1959 surgen diferentes leyes de racionalización y prescindibilidad, como por
ejemplo, la ley 23.697, permitiendo al E, por cuestiones de economía presupuestaria o
de organización, previa indemnización, dejar cesante a un empleado publico.
Este derecho implica que el administrado no sea separado de su cargo sino
por motivos o causas legales que determinen la extinción de la relación.
También comprende el derecho a gozar de los derechos que establezcan las
leyes específicas que regulan la relación de empleo público, referidos en
particular a la carrera administrativa.
También comprende el derecho de permanencia en la zona geográfica
donde ejecuta sus tareas.
Esta estabilidad es una forma de garantizar la juridicidad de los actos
administrativos a fin de evitar la arbitrariedad en que puede incurrir la
administración.
196
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La estabilidad surge del art. 14 bis de la CN, y como todo derecho, no es
absoluto sino relativo.
La CSJN sostiene que la estabilidad que consagra la CN es de carácter
relativo. Cuando se dispone la cesantía de un empleado por medidas de
racionalización administrativa no se afecta esa estabilidad, porque las leyes
reconocer una reparación patrimonial (indemnización).
La estabilidad no se agota solo cuando se lo separa arbitrariamente del cargo,
sino también se afecta cuando se lo traslada a lugares apartados de su
residencia o cuando se posterga arbitrariamente el ascenso a cargos
superiores.
CARRERA ADMINSTRATIVA: el derecho a la estabilidad comprende el
derecho a la carrera administrativa. Esta es la resultante del progreso del
empleado en su ubicación escalafonaria, mediante el cambio a los distintos
niveles y el acceso a las funciones ejecutivas que prevé la reglamentación que
regula la relación de empleo-público.
La carrera administrativa comprende el derecho a cubrir vacantes, ascender a
cargos; y para los casos en que existe un cargo superior vacante, tiene
derecho a solicitar la apertura del concurso (se lo pide a la administración) y
estar en igualdad de condiciones para rendirlo.
DEBER DE OBEDIENCIA: VER EL TEMA DE SANCIONES.
197
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4. RESPONSABILIDADES DEL AGENTE PÚBLICO. La potestad disciplinaria:
principios, procedimiento sumarial, faltas, sanciones, extinción.
Una falta disciplinaria puede consistir en una acción u omisión dolosa o
culposa que implique el incumplimiento de los deberes a su cargo.
Cuando se detecta una falta disciplinaria, el titular del órgano del cual
depende el empleado dictará una ORDEN DE SUMARIO. Esta orden es un acto
en el que se especifican los hechos que se pretenden investigar, pruebas y los
presuntos responsables, si estuvieran individualizados.
Luego, junto con el legajo personal del empleado, las actuaciones son
enviadas a la DIRECCIÓN DE SUMARIOS, un órgano compuesto por instructores
que se encargan de instruir los sumarios.
Luego de recibir las actuaciones, el instructor llamará a DECLARACIÓN
INDAGATORIA al presunto responsable y solicitará MEDIDAS PROBATORIAS.
Luego de esta etapa probatoria se dicta el ACTO DE IMPUTACIÓN, que
contiene los hechos acreditados, las pruebas que acreditan esos hechos, el
derecho y el responsable de esa falta.
198
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Luego se da TRASLADO AL EMPLEADO para que en un plazo de 10 días
OFREZCA SU DESCARGO Y LAS PRUEBAS que hacen a su defensa. Las pruebas
ofrecidas se van a diligenciar y, culminada esta etapa, viene el plazo para
ALEGAR (5 días).
Se le da vista a la JUNTA DE DISCIPLINA, que es un organismo asesor de la
Dirección de Sumarios, que asesora respecto de la sanción a imponer. Si se
trata de SANCIONES EXPULSIVAS, se da vista a la ASESORÍA GENERAL DE
GOBIERNO; y si está comprometido el patrimonio del E provincial, al FISCAL DE
E.
Consentidas todas las vistas, las actuaciones se elevan a la autoridad
administrativa competente, que resolverá sobre la sanción que corresponda a
empleado público. Así:
el PE es competente para aplicar CESANTÍAS y EXONERACIONES.
los MINISTROS puede aplicar SUSPENSIONES de hasta 60 días.
Contra esas resoluciones se puede interponer RECURSO DE REVOCATORIA (ante
la misma autoridad que dictó el acto), y en subsidio el de APELACIÓN. Una vez
sustanciada, quedará abierta la vía contencioso-administrativa.
5. CONCLUSIÓN DEL CONTRATO.
199
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BOLILLA 18
LOS COMETIDOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LA
ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN. EL FOMENTO.
1. LOS DIVERSOS COMETIDOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. La tripartición

clásica de las actividades administrativas: enumeración.
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE PRESTACIÓN.
EVOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Servicio público. ETAPAS.
1853 a 1949: la Constitución de 1853, y su reforma de 1860, no hacia

referencia al servicio público. Lo que si contemplaba era lo que se denomino
“Cláusula de Bienestar Integral” (Art. 67 C.N.), en la cual se atribuía al
Congreso Nacional la posibilidad de otorgar concesiones de privilegio y
recompensas de estímulos en miras del bienestar general.
A partir de esta cláusula, el Congreso comienza a entregar la concesión de

servicios públicos tales como los ferrocarriles, estableciendo sobre dichas
concesiones una fuerte regulación y control por medio de normas que
establecían la forma en que debía llevarse a cabo la explotación de dichas
concesiones. Esta etapa se caracterizo por la libertad de mercado.
1949 a 1989: en 1949 se reformo la Constitución Nacional y se obligo a

traspasar todos los servicios públicos que se encontraban en manos de
particulares al Estado Nacional. En esta etapa, el E era el único que podía
explotar el servicio público y, por consiguiente, estaba prohibida toda
concesión de servicio público a particulares (Proceso de Nacionalización de
los Servicios Públicos).
Durante esta etapa, el E creó verdaderas empresas públicas, las cuales

constituían entes autárquicos con un régimen jurídico especial.
En esta época, la doctrina dice que el concepto de servicio público entra en

crisis porque se confunde la actividad de servicio publico con las funciones
esenciales del estado.
1989 en adelante: como consecuencia de la gran inflación producida

en esta época y del déficit que producían estas empresas manejadas por el E,
sumado a la burocracia característica de las empresas estatales, se adopta un
sistema de política económica basado en un estado subsidiario, de manera
que en cabeza del E solo estarán aquellos cometidos esenciales y funciones
propias de éste; y aquellos cometidos que no sean esenciales deberán ser
concedidos, pero siempre bajo el control del estado.
200
lOMoARcPSD|5651103
En este periodo se dicta la ley 23.696 (“Ley de Reforma del Estado”), la cual
permite al Poder Ejecutivo conceder la explotación de los servicios públicos a
manos de particulares, como también la posibilidad de celebrar contratos de
concesión de obra pública.
En su anexo se establecerán todas las empresas que van a ser privatizadas.

Respecto de la privatización, la doctrina distingue:
Privatización Absoluta: existe un traspaso de la titularidad de la empresa

y sus acciones a manos del concesionario.
Privatización Relativa: solo se transfiere el ejercicio de la actividad.
En nuestro país, en el caso “Dabaro Saúl” con el voto en disidencia de los Drs.
Barra y Fayt se adopto el sistema de privatización relativa.
En el año 1992 se dicta la “Ley de Defensa del Consumidor” (ley nº

24.240), y en 1994 aparecen receptados en nuestra C.N. a través del Art. 42 los
derechos de los usuarios y consumidores; en el ámbito de la Pcia de Bs. As. a
través del Art. 38 de la Constitución Pcial.
Art. 42 C.N. “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tiene

derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud,
seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a
la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la
educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda
forma de distorsión e los mercados, al control de los monopolios naturales y
legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos , y a la
constitución de asociaciones de consumidores y usuarios.
La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y
solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de
competencia nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en
los organismos de control”.
Este Art. 42 se divide en tres partes:

1) Derechos de los usuarios y consumidores.
2) Obligación del estado hacia el usuario.
3) Obligaciones del estado.
Se entiende que el art. 42 esta reglamentado por la ley 24.240, a pesar de que
esta es anterior a la reforma del año 1994.
En el art. 43 de la C.N. encontramos al AMPARO, destinado al resguardo de

este tipo de derechos de tercera generación y utilizable tanto por las
asociaciones de usuarios y consumidores como por el defensor del pueblo.
En la provincia de Bs. As. encontramos protección a los derechos de usuarios y
consumidores a través de su Art. 38, el cual esta reglamentado por la ley
13.133.
201
lOMoARcPSD|5651103
LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

CONCEPTO de servicio público de CASSAGNE: Concepto Técnico Jurídico.
(Concepción moderna –década del 90- época de privatizaciones).
Servicio público ES TODA ACTIVIDAD DE NATURALEZA ECONÓMICA QUE TIENE

POR OBJETO SATISFACER NECESIDADES DE CARÁCTER PRIMORDIAL, PREVIA
DECLARACIÓN LEGISLATIVA DE QUE ESA ACTIVIDAD CONSTITUYE SERVICIO
PÚBLICO.
Esta declaración legislativa de que esa actividad constituye un servicio

público se llama “PUBLICATIO”.
El concepto de Cassagne circunscribe el concepto de servicio público a

aquellas actividades de tipo económicas, como ser luz, gas, teléfono, etc.
PARTES dentro de los servicios públicos:
el PRESTADOR DEL SERVICIO: que puede ser:
1) el E, a través de la administración central o de entidades

descentralizadas, autárquicas, empresas públicas, etc.
2) un particular o empresa privada o entidad pública no estatal (puede

prestarlo a través de una licencia, habilitación, concesión, dada por
el E).
el USUARIO: es aquél particular que usa el servicio público y exige la

prestación del mismo, sujetándose a las normas reglamentarias
correspondientes.
el ENTE REGULADOR: es una entidad autárquica que se encuentra sólo

en la prestación del sector privado, y que tiene la función de controlar
que los que prestan el servicio cumplan con sus obligaciones.
CARACTERES de los servicios públicos.
Podemos hablar de cuatro caracteres:
CONTINUIDAD. El ejercicio del derecho de huelga y el principio de

continuidad en la prestación del servicio público: según este principio, el
servicio público ha de prestarse sin interrupciones. Esa continuidad del servicio
público se protege por 2 medios, a saber:
1 por la posibilidad de que la Administración proceda a la ejecución

directa del servicio cuando este es ejecutado por particulares.
2 por la reglamentación del derecho de huelga en los servicios públicos,

sobre la base de que, en principio, la huelga se encuentra limitada por
las reglas que reglamentan su ejercicio.
202
lOMoARcPSD|5651103
En ese sentido, Argentina ha instituido el SISTEMA DE ARBITRAJE OBLIGATORIO,

como un modo de solucionar los conflictos colectivos que puedan ocasionar
la suspensión, paralización y negación de los servicios públicos esenciales.
Es menester decir que toda huelga afecta no sólo los derechos de los patrones
o empresarios, sino también la libertad de trabajo de los dependientes
(derechos cuya efectividad la CN reconoce y garantiza en los arts. 14, 17, 19 y
28).
Pero además, la huelga daña profundamente el tejido social, careciendo de

sentido considerarla bajo una óptica de relación interprivada, porque tanto su
extensión como sus objetivos y formas de ejecución rebasan la perspectiva
particular de las relaciones entre empresarios y trabajadores, para ingresar
decididamente en el ámbito público.
Esta calidad pública que posee la huelga se refleja con mayor intensidad
cuando se trata de la prestación de servicios esenciales para la población, ya
que el E no puede tolerar, sin agravio a la justicia, que grupos, sectores o
corporaciones abusen de su poder para impedir el trabajo que otros necesitan
realizar para subsistir y mejorar sus condiciones de vida.
El ejercicio del derecho de huelga se encuentra, entonces, siempre

condicionado o limitado por el bien común, que debe marcar, a través de la
legislación, la línea divisoria entre su legitimo ejercicio y el abuso del derecho.
REGULARIDAD: a pesar de que alguna parte de la doctrina entiende

que la regularidad constituye una consecuencia del principio de continuidad,
lo cierto es que son 2 reglas diferentes. En efecto, la regularidad hace a la
prestación del servicio de acuerdo a las reglas que surgen del reglamento que
rige el servicio o del contrato de concesión (en su caso). Bien puede ocurrir
que la prestación se lleve a cabo de forma continua, pero de manera
irregular.
IGUALDAD: la igualdad se encuentra reconocida en el art. 16 de la CN.

Esta juega como una garantía para los usuarios del servicio público, en el
sentido que poseen el derecho a que se les dispense igual tratamiento, jurídico
y económico, sin efectuar discriminaciones, a menos que éstas se funden en la
desigual condición o situación en que objetivamente se encuentra cada
usuario.
OBLIGATORIEDAD: la configuración del régimen jurídico del servicio

público quedaría desprovista de sentido si no se asegurara la prestación
efectiva del mismo y la consecuente satisfacción de las necesidades
colectivas. A ello tiende el principio de obligatoriedad, que predica no sólo
una vinculación entre el E y el prestatario, sino el derecho de los usuarios que
utilizan ese servicio para reclamar ante quienes lo prestan.
203
lOMoARcPSD|5651103
CLASIFICACIÓN de los servicios públicos.
1 Obligatorios: son aquellos donde el usuario debe servirse del mismo

porque constituye una materia esencial que hace a la subsistencia del
usuario.
2 Facultativos: no tienen la calidad de esenciales y son usados

ocasionalmente por el usuario.
3 Propios: son los que presta el E, y se divide en 2:
Prestados en forma DIRECTA: son aquellos que el E presta

directamente, es decir, sin intermediarios, y con las prerrogativas
de poder inherentes a la actuación del E en el campo del
derecho público.
Prestados en forma INDIRECTA: cuando el servicio lo presta una

persona privada o público no estatal, a título propio, con
autorización o habilitación del E.
4 Impropios: son actividades de interés general propia de los sujetos

privados y están fuertemente regulados por el estado. Ej. taxis,
farmacias, educación privada, etc.
5 Jurisdiccionales: se llaman así cuando el comienzo y el final de la

prestación abarca un solo E.
6 Inter-jurisdiccionales: se llaman así porque abarcan a dos o más

Estados.
7 Onerosos: son aquellos que son pagados directamente por el usuario al

usar el servicio público, que abona sólo lo que consume.
8 Gratuitos: estos servicios los pagan indirectamente todos los habitantes

con los impuestos, usen o no dichos servicios (educación primaria, por
ejemplo)
9 Singular: cuando el usuario del servicio está determinado.
10 General: cuando el usuario no está determinado.
CREACIÓN, ORGANIZACIÓN, MODIFICACIÓN Y SUPRESIÓN de los servicios

públicos.
CREACIÓN.
El servicio público puede ser creado por DECRETO del PE (art. 99 inc. 1, ya que
el PE es el órgano administrador); PERO será creado por LEY del Congreso
cuando se trate de servicios prestados con privilegios o servicios monopólicos
(art. 75 inc. 18), o cuando la CN diga expresamente que lo crea el PL.
204
lOMoARcPSD|5651103
La competencia para la creación de servicios públicos es provincial, salvo los

servicios interprovinciales o internacionales, y los correos generales, cuya
competencia es nacional.
Personal: la relación de empleo es:
pública: porque se rige por las leyes del empleo público, cuando
el servicio público lo presta la administración directamente o por
medio de entidades administrativas;
privada: en cuyo caso se rige por la ley laboral, cuando el

servicio público lo prestan sujetos privados o públicos no
estatales.
ORGANIZACIÓN.
El PE se encarga de organizar la parte de la INFRAESTRUCTURA DEL SERVICIO,

mientras que el PL se encarga de organizar la PARTE NORMATIVA, es decir, los
marcos regulatorios, que sí o sí deben establecerse por ley.
MODIFICACIÓN y SUPRESIÓN.
El servicio público se modifica cuando sea EN BENEFICIO DEL INTERÉS PÚBLICO;

y se suprime si la necesidad pública desaparece, porque el servicio ya no
tiene razón de ser.
La modificación y la supresión LE CORRESPONDEN AL ÓRGANO QUE CREÓ EL

SERVICIO.
FORMAS DE PRESTACIÓN Y GESTIÓN. COLABORACIÓN DE LOS PARTICULARES.
Conforme al principio de SUBSIDIARIEDAD, existe una regla general que

determina que la prestación de los servicios públicos debe ser efectuada por
los particulares, justificándose la asunción de la gestión directa por el E
solamente cuando la iniciativa privada revele desinterés, insuficiencia o
ineficacia.
Sobre esa base, una vez operada la “publicatio”, que implica la asunción de
la titularidad del servicio público por parte del E, este puede organizar algunos
de los siguientes sistemas de gestión:
- GESTIÓN DIRECTA: este tipo de gestión comprende distintas formas

jurídicas, pues el servicio público puede prestarse mediante alguno de
los siguientes modos:
empresa sin personalidad jurídica propia;

persona pública estatal o entidad descentralizada;
empresas del E;
sociedad del E;
sociedad anónima con participación estatal mayoritaria;
sociedad de economía mixta.
205
lOMoARcPSD|5651103
- GESTIÓN INDIRECTA: se produce cuando el E, sin relegar sus potestades

ni renunciar a su titularidad, le encomienda a un particular,
generalmente dotado de organización empresaria, la prestación de un
servicio público.
POR EXCEPCIÓN puede darse esta gestión indirecta, a través de la figura de

la COLABORACIÓN que realizan los PARTICULARES en forma paralela, POR
PARTICIPACIÓN o POR INJERENCIA.
LICENCIA Y CONCESIÓN.
El modo más típico de gestión para la prestación de los servicios públicos
continúa siendo la figura de la CONCESIÓN, de naturaleza contractual, por la
que se otorga a una empresa privada el derecho de explotar un determinado
servicio público, con o sin exclusividad.
La concesión de servicio público va siempre acompañada de un régimen

administrativo especial, por el que se atribuyen diversos poderes al
concesionario en el marco de la prestación a su cargo.
A su vez, la figura de la LICENCIA consiste en un acto unilateral del E, que

genera relaciones bilaterales con el licenciatario, relaciones que no son
preexistentes. Sin embargo, cuando la licencia revista naturaleza contractual y
su objeto es la explotación de un servicio público, ella es, en el fondo, una
concesión, con las modalidades peculiares que le imprima cada marco
regulatorio.
RÉGIMEN JURÍDICO de los servicios públicos.
MARCOS REGULATORIOS. Su contenido básico.
El conjunto de normas aplicables a un determinado sector ha recibido el

nombre de “marco regulatorio”.
Sin dejar de reconocer la relatividad que entraña toda sistematización, los

marcos regulatorios de los servicios públicos se han enfocado en los siguientes
aspectos:
FIJACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE POLÍTICA GENERAL.
ORDENACIÓN DE LOS REQUISITOS SUBJETIVOS INHERENTES A LAS

EMPRESAS QUE PRESTAN EL SERVICIO O ACTIVIDAD: en este sentido, la
regulación define quiénes son los sujetos que pueden llevar a cabo las
actividades, hallándose regulados la mayor parte de los requisitos
subjetivos que se exigen a las empresas concesionarias o licenciatarias.
REGULACIONES GENÉRICAS Y SECTORIALES APLICABLES A LA ACTIVIDAD

PRESTACIONAL: este contenido es algo así como el núcleo central de la
regulación, y comprende:
206
lOMoARcPSD|5651103
1 declaración legal sobre la publicatio de cada actividad.
2 limitaciones y prohibiciones.
3 procedimientos para acceder a la habilitación.
4 normas sobre la calidad técnica de los servicios y/o

productos.
5 principios que rigen el sistema tarifario y procedimientos para

su ajuste o modificación.
6 disposiciones relativas a la creación, fines y potestades de los

entes reguladores.
7 régimen sancionatorio aplicable en los supuestos de

incumplimiento de las cláusulas de la licencia o contrato de
concesión.
LOS ENTES REGULADORES. Concepto. Naturaleza jurídica. Funciones.
Los entes reguladores han ido apareciendo con cierta espontaneidad, como
fruto de la necesidad de reglar, controlar, la actividad de los prestadores de
servicios públicos dados en concesión o en licencia.
Se trata de ENTIDADES AUTÁRQUICAS, que se encargan de controlar la

actividad de prestación de servicio público cuando esta es llevada a cabo por
agentes privados. Aplica el marco regulatorio del servicio que debe controlar
(incentivando la eficiencia de las prestaciones) y entiende en los conflictos
entre prestadores y usuarios (a los que protege buscando establecer tarifas
justas y razonables).
Pueden establecerse 2 grandes grupos:
- creados por decreto
- creador por ley
¿Cuáles son los entes reguladores de la nación?
a) COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES (CNC)
b) COMISIÓN NACIONAL DE REGULACIÓN DEL TRANSPORTE (CNRT)
c) ENTE NACIONAL DE OBRAS HÍDRICAS DE SANEAMIENTO (ENOHSA)
d) ENTE NACIONAL REGULADOR DEL GAS (ENARGAS)
e) ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA ENERGÍA ELÉCTRICA (ENRE)
207
lOMoARcPSD|5651103
f) ÓRGANO DE CONTROL DE LAS CONCESIONES DE LAS REDES DE ACCESO

A LA CIUDAD DE BUENOS AIRES (OCCRACBA)
g) ÓRGANO DE CONTROL DE LA RED VIAL NACIONAL (OCRVN)
h) ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS

(ORSNA)
Entre las FUNCIONES que tienen a su cargo podemos mencionar:
controlar la adecuada prestación del servicio (con calidad y eficiencia;

sin abusos) y proteger los derechos de las partes y regular sus
obligaciones.
resolver conflictos entre el usuario y el prestador.
fijar y controlar la correcta aplicación de tarifas, regular la medición y

facturación de los consumos, control y uso de los medidores,
interrupción y reconexión de los suministros.
aplicar sanciones y multas.
examinar documentos y libros del concesionario prestador del servicio,

inversiones, créditos que pide, que se cumpla con las condiciones
pactadas en el contrato (controlar la “marcha del negocio).
proteger a los prestadores: no se pueden cambiar las condiciones en

que se dio la prestación perjudicando al prestador, ya que este tiene
derechos subjetivos surgidos del contrato que firmó con el E para prestar
dicho servicio. Pueden darles licencias y autorizaciones.
proteger a los usuarios: son protegidos a través de la presentación de

reclamos, acciones judiciales, recursos administrativos ante el órgano de
control, etc., y por una serie de leyes y normas:
a) art. 42 (derechos de los consumidores); art. 43 (acción de

amparo) de la CN.
b) defensor del pueblo.
c) ley 24.240 de defensa del consumidor.
d) ley de defensa de la competencia (ley 25.156).
LOS USUARIOS. Concepto. Las organizaciones de usuarios. Mecanismos de

protección.
Concepto: son aquellas personas que se sirven de estos servicios públicos, y

que por ello deben pagar una retribución correspondiente.
ORGANIZACIONES DE USUARIOS: se trata de asociaciones que están

legitimadas para actuar en defensa de los intereses de los usuarios, dándoles
información, orientación, educación, asesoramiento, y asistiéndolos en sus
208
lOMoARcPSD|5651103
reclamos (ya sea por incorrecta prestación del servicio o por mala facturación
del mismo).
LA RETRIBUCIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS: precio, tasa, tarifa, contribución;

noción conceptual y distinción. Los PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD E
IRRETROACTIVIDAD DE LAS TARIFAS.
FIJACIÓN DE LAS TARIFAS EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Para la fijación de las tarifas de servicios públicos (luz, gas, teléfono), ya sea
aumentando o disminuyéndolas, previamente debe existir una AUDIENCIA
PÚBLICA entre el E, el ente regulador, las asociaciones de usuarios y
consumidores y todo aquel usuario particular interesado.
Antes de la celebración de esta audiencia es necesaria su publicación en el

BO y en alguno de los diarios de mayor difusión. La audiencia es obligatoria
para poder llegar a modificar las tarifas, ya que de ejecutarse una
modificación tarifaria sin realizarse la audiencia se producirá la nulidad de la
misma.
Estas reuniones pueden abarcar varios temas, tales como las prórrogas de
exclusividad o los monopolios que son otorgados a un concesionario. Lo que
en estas audiencias se debata no es obligatorio para las partes.
PROPORCIONALIDAD de la tarifa: pese a que este principio no se

encuentra nominado expresamente en una norma legal, tanto doctrina
como jurisprudencia entienden que es exigible. Encuentra su fundamento
en el art. 28 de la CN, ya que con el establecimiento de una tarifa
desproporcionada se estarían violando derechos fundamentales de la
persona (propiedad, libertad).
Este principio suele instrumentarse mediante la cláusula que prescribe

que las tarifas deben ser “justas y razonables” (justas = se refiere al modo
de aplicar las tarifas; razonables: al quantum de las mismas). En tal
sentido, tanto las tasas como los precios integrantes de aquellas, deben
surgir de una ecuación equilibrada con el costo del servicio.
La quiebra de este principio habilita el reclamo en sede judicial.
IRRETROACTIVIDAD de la tarifa: la aplicación de una tarifa que imponga

en forma retroactiva nuevos precios o tasas sería un acto inconstitucional,
toda vez que privaría a los usuarios de un derecho adquirido a pagar el
valor de prestaciones ya efectuadas e incorporadas definitivamente a su
patrimonio.
Diferencia entre tarifa, precio, contribución y tasa.
o TASA: es la contraprestación por la utilización de un servicio público

obligatorio (alumbrado, barrido y limpieza, ABL).
o PRECIO: es la contraprestación por la utilización de un servicio público

facultativo (telefonía, transporte público).
209
lOMoARcPSD|5651103
o TARIFA: es una lista de precios.
o CONTRIBUCIÓN: es la contraprestación que debe pagar una persona

que se ha visto beneficiada por la construcción de una obra pública,
cuyo beneficio revalúa la propiedad colindante. Se liquida sobre la
base de la diferencia de la valuación fiscal (por ejemplo, el frentista
cuando le pavimentan la calle)
CONFLICTOS QUE PUEDEN SUSCITARSE DURANTE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

PÚBLICO: órganos administrativos y jurisdiccionales competentes.
- recurrir por RECLAMO ANTE EL ENTE

- DENUNCIA ANTE EL DEFENSOR DEL PUEBLO
- ACCIÓN DE AMPARO
- VÍA ORDINARIA
- DENUNCIA ANTE LA ASOCIACIÓN DE CONSUMIDORES
- AUDIENCIA PÚBLICA
Ahora bien, ¿cuál es el órgano competente en las DEMANDAS CONTRA LOS

CONCESIONARIOS?
CASO DAVARO, Saúl c/ TELECOM S.A.
Hechos: Davaro reclama porque se le habían facturado comunicaciones

telefónicas internacionales que él no había realizado. Interpone demanda
ante el juzgado nacional civil y comercial (vía ordinaria).
El juez se declara incompetente de oficio y remite la causa al Juzgado

Federal civil y comercial. Este también se declara incompetente, y remite la
causa a un juzgado federal pero con competencia contencioso-
administrativa, que también se declara incompetente.
EL PROCURADOR se expide diciendo que VE debía dirimir el conflicto,

determinando que debe intervenir en la causa la justicia nacional en lo
federal civil y comercial, por intermedio de su juzgado Nº 7, a quien se
remitirán las actuaciones.
MARCOS REGULATORIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN PARTICULAR.
ENRE (ENTE NACIONAL REGULADOR DE ENERGÍA ELÉCTRICA) – LEY 24.065 +

DEC. 1398: se encarga del transporte y distribución de la energía
eléctrica. Es una entidad autárquica con plena capacidad jurídica para
actuar en el derecho público como en el derecho privado. Su órgano de
administración está compuesto por un DIRECTORIO, de 5 miembros,
designados por el PE nacional.
ENARGAS (ENTE NACIONAL DE REGULACIÓN DEL GAS) – LEY 24.076 + DEC.

1738: se encarga del transporte y distribución del gas. Se trata de una
entidad autárquica con capacidad jurídica para actuar en el ámbito
público y privado, en particular para los aspectos presupuestarios y
administrativos. Tiene su sede en la Ciudad de Bs. As., con delegaciones
210
lOMoARcPSD|5651103
en las provincias. Su órgano de administración es un DIRECTORIO de 5

miembros.
3. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO. Noción conceptual. Medios

de fomento. Clases.
NOCIÓN CONCEPTUAL.
Sin entrar a evaluar diferentes nociones doctrinarias referidas a esta

cuestión, diremos que el concepto de fomento reposa sobre la idea de la
conveniencia de que el E proteja o promueva determinadas actividades
que realizan las personas físicas o jurídicas, con la finalidad mediata de
procurar que, mediante la concreción de dichas actividades, resulte un
beneficio a la comunidad.
El fomento aparece como una ayuda, un estímulo, tendiente a que los

particulares puedan realizar sus propias finalidades comerciales o
industriales.
MEDIOS DE FOMENTO.
La doctrina se ha ocupado de clasificar los medios a que acude el E

para estimular la realización de actividades privadas por razones
inherentes al interés público.
Entre los medios que tienden a estimular la actuación de los particulares

en un sentido determinado se encuentran los denominados
HONORÍFICOS, cuyo sentido consiste en generar el perfeccionamiento
individual de quien alcanzó la distinción, el premio, la condecoración o
la más alta calificación en un examen, y su fundamento radica en el
beneficio social que ello reporta.
Los medios de fomento también pueden revestir naturaleza económica,

ya sea que consistan en prestaciones in natura o materiales, o en
ventajas financieras o dinerarias. Estos últimos pueden ser directos
(anticipos, préstamos, etc.), o bien, indirectos (exenciones,
desgravaciones impositivas, etc.).
Dentro de este último cuado clasificatorio, la doctrina suele distinguir

entre SUBSIDIO, PRIMA y SUBVENCIÓN.
SUBSIDIO: consiste en un desembolso dinerario periódico, fundado

en la ley o en un contrato administrativo que genera un derecho
subjetivo a su percepción.
PRIMA: es similar al anterior, pero carece de periodicidad.
SUBVENCIÓN: supone también entrega de dinero, pero es

discrecional y no genera derecho subjetivo en cabeza del
particular subvencionado.
211
lOMoARcPSD|5651103
El fomento de las industrias: la técnica de la estimulación que

traduce el fomento comprende tanto medidas orientadas a proteger
determinadas actividades como a aquellas encaminadas a promoverlas.
El fomento de las industrias puede abarcar tanto medidas de promoción,

como aquellas ventajas que encuadran en el concepto de protección
industrial.
Faltan Varios Puntos, del punto 2.
212
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 19
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE COACCIÓN.
1. POLICÍA ADMINISTRATIVA Y PODER DE POLICÍA.
Origen de ambos conceptos.
El término “policía”, proveniente de la voz latina “politia”, reconoce su

origen en el concepto griego de “politeia”. Circunscripto en sus
comienzos a la constitución de la ciudad, se extendió más tarde a toda
la actividad estatal, con la que llegó a identificarse.
Durante la EDAD MEDIA, la institución de la policía se hallaba referida al

buen orden que debía imponer la autoridad pública sobre la sociedad
civil, con exclusión del orden moral y religioso, cuya tutela se excluía a la
Iglesia.
A partir de la EDAD MODERNA, con el auge de las ideas del nominalismo

y de las filosofías que continuaron esta corriente, se produjo una
sustancial modificación en los fines de los gobiernos, sustituyéndose el
bien común por la razón de E ejercida por un poder que se concebía
soberano, absoluto e ilimitado.
En el transcurso de ese proceso se desarrolló el denominado ius politiae,

que debió acudir al mecanismo de ese poder absoluto para justificar la
extensión de las funciones del E.
Al operarse la SUSTITUCIÓN DE LA SOBERANÍA ABSOLUTA DEL MONARCA

POR LA DEL PUEBLO, y con la REVOLUCIÓN FRANCESA, se generalizó la
utilización de las técnicas de policía.
Durante el ciclo revolucionario, pese a la declaración de derechos de

1789, los ciudadanos tenían, en realidad, muy pocas posibilidades de
reclamar por la violación de sus derechos personales afectados por las
medidas de policía.
Con el PROCESO DE CODIFICACIÓN, las limitaciones a los derechos

privados se cristalizaron por un tiempo.
Dentro de este cuadro aparece el ESTADO DE DERECHO. Como resultado

de esa evolución, la policía, que inicialmente se limitaba a la seguridad,
terminó por abarcar razones de moralidad y salubridad. Con todo, ese
concepto clásico y limitado del poder de policía tuvo una ampliación en
su contenido.
1.1. NOCIÓN CONCEPTUAL:
Es necesario distinguir entre policía y poder de policía: POLICÍA se refiere a la

función administrativa o a la actividad administrativa que tiene por finalidad la
213
lOMoARcPSD|5651103
protección de la seguridad, moralidad y salubridad pública y de la economía

pública, en cuanto afecte a la seguridad.
Por otro lado, el PODER DE POLICÍA es una actividad de limitación, extinción,

etc., de derechos privados, que se manifiesta a través del poder de legislación
mediante leyes y reglamentos que limitan el ejercicio y el contenido de los
derechos individuales, para hacerlos compatibles con los derechos de otros o
con los fines de interés público que persigue la comunidad.
Hay dos extremos a tener en cuenta:

por un lado, la actividad que se restringe;
y por otro, el interés publico tutelado.
Los dos deben armonizarse con lo establecido en el Art. 14 de la CN.
1.2. CONTENIDO DEL PODER DE POLICÍA Y DE LA POLICÍA. Evolución de la

jurisprudencia de la CSJN.
PODER DE POLICÍA RESTRINGIDO: SE LIMITAN LOS DERECHOS PARA PROTEGER LA

SEGURIDAD, MORALIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS.
- FALLO BONORINO EN REPRESENTACIÓN DE EMPRESA PLAZA DE TOROS: se

había impugnado una ley de la provincia de BS AS que prohibía la
corrida de toros.
La CSJN dijo que el objeto del poder de policía incluía el de proteger la

seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos.
- FALLO SALADERISTAS PODESTÁ c/ PROVINCIA DE Bs. As.: se impugnó una

ley que ordenaba clausurar un establecimiento porque afectaba la
salud de los vecinos (dicha ley imponía ciertos requisitos para poder
funcionar a los saladeros ubicados sobre el Riachuelo, que eran tan
gravosos que no los podían cumplir; y entonces les quitaban las
autorizaciones para trabajar).
La CSJN dijo que dicha ley no afecta el derecho de propiedad ni el

derecho a trabajar, porque ellos no son absolutos sino que están sujetos a
las limitaciones de derecho público (ej: no afectar la salud pública, la
higiene, etc.), y en este caso se estaba afectando la salud pública por el
no cumplimiento de los requisitos.
PODER DE POLICÍA AMPLIO: se limitan los derechos para proteger no solo la

moralidad, seguridad y salubridad, sino también PROMOVER EL BIENESTAR
GENERAL, EL BIEN COMÚN, Y EN CASOS DE EMERGENCIA PROTEGER LOS
INTERESES ECONÓMICOS DE LA COMUNIDAD.
1º ETAPA: se LIMITA LA LIBERTAD CONTRACTUAL a favor del bienestar general

ante CASOS DE EMERGENCIA PÚBLICA (1922 – 1934).
- FALLO ERCOLANO c/ LANTERI DE RENSHAW: a raíz de una crisis

habitacional por las inmigraciones europeas aumentan los alquileres
214
lOMoARcPSD|5651103
abruptamente. Se dicta una ley de emergencia que congelaba los

alquileres por espacio de 2 años, de modo que no se podía aumentar
por ese período. El acto plantea demanda, diciendo que esa ley
violaba los arts. 14 (derecho a usar y disponer de la propiedad); 17
(inviolabilidad de la propiedad) y 28 (la ley altera el derecho que
regula).
La CSJN consideró constitucional la ley; dijo que ningún derecho es

absoluto, que hay circunstancias especiales en las que el E debe intervenir
a través del poder de policía para proteger los intereses de la comunidad y
siempre que sea por un determinado lapso de tiempo. Además, estableció
que la propiedad tiene una función social.
- FALLO AVICO c/ DE LA PESA (año 1934): a través de una ley, se fija un

tope a los intereses de las hipotecas en un 6% anual para estimular la
compra de propiedades para alquilar. El demandado no aceptó
porque había convenido con anterioridad el 9% de los intereses, y se
basó en que los derechos emergentes de un contrato ingresan al
patrimonio como propiedad y las leyes nuevas deben respetar esos
derechos adquiridos.
La CSJN dijo que la ley era válida porque la propiedad tiene un fin social:
cuando hay gravedad institucional o crisis se pueden aplicar leyes nuevas
a derechos adquiridos, para salvaguardar el interés público.
A partir de este fallo surge el PODER DE POLICÍA DE EMERGENCIA. REQUISITOS para que
exista emergencia: debe tener un plazo determinado, un fin legítimo (beneficiar a toda
la sociedad), la situación de emergencia debe ser notoria y la ley que la establece
debe ser razonable.
2º ETAPA: intervención del E para PROTEGER EL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO-

SOCIAL (imposición de cargas económicas y sociales). Año 1934 – 1944.
Imposición de cargas sociales.
- FALLO Cía. SWIFT DE LA PLATA Y OTRAS c/ GOBIERNO DE LA NACIÓN

- +
- FALLO ANGLO S.A. c/ GOBIERNO DE LA NACIÓN
Hasta ese momento, la intervención del E era sólo ante relaciones privadas,
pero a partir de estos fallos interviene ante otros supuestos, limitando derechos
individuales de contenido económico.
En ambos casos, la CSJN expresó que era válida la LEY DE CONTROL DE

COMERCIO DE CARNES. En el fallo SWIFT, la ley autorizaba al PE a pedir
informes sobre la contabilidad del frigorífico; y en el caso FRIGORÍFICO ANGLO
se obligaba al frigorífico a clasificar el ganado antes de comprar o vender, y a
notificárselo al ministerio.
Esa ley era válida porque no podía dejar dicha actividad librada al arbitrio de
las leyes de la oferta y la demanda.
215
lOMoARcPSD|5651103
Imposición de cargas económicas.
- FALLO INCHAUSPE hnos. c/ JUNTA NACIONAL DE CARNES: en la década

del ’30, la industria ganadera estaba en crisis por los monopolios que
controlaban los precios. Se dictó entonces la ley 11.747, que creó la
JUNTA NACIONAL DE CARNES. Esta junta asociaba en forma compulsiva
a los ganaderos de la ASOCIACIÓN ARGENTINA DE PRODUCTORES DE
CARNE y les exigía a cambio el pago de una contribución (1,5% del
precio de venta del ganado) para controlar dicha industria y combatir
el monopolio, creando instituciones para abaratar el consumo interno y
la exportación. Estos ganaderos serían accionistas de dichas
instituciones y tendrían beneficios.
La CSJN aplicó el poder de policía en sentido amplio: se puede

reglamentar el ejercicio de ciertas industrias cuado esté en juego, además
de la salud, moral y el orden público, los intereses económicos de la
colectividad. Si se atiende a un mero interés privado, se afecta el interés
público.
3º ETAPA: intervención estatal por FOMENTO DE CIERTAS ACTIVIDADES.
- FALLO CINE CALLAO (año 1960): como faltaban salas de teatro, los
actores sufrieron una grave crisis ocupacional. Por tal motivo, el PL dictó
una ley que obligó a los dueños de cines a que les den trabajo,
consistiendo en espectáculos en vivo antes de proyectar la película,
para lo cual tendrían que reformar el cine, pero podían cobrarles un
plus a los espectadores para solventar los gastos. La DIRECCIÓN
NACIONAL DEL SERVICIO DE EMPLEO intimó al cine Callao a cumplir con
los “números vivos”. El cine no cumplió y le iniciaron un sumario
administrativo, que abarcaba una multa y la intimación a cumplir bajo
apercibimiento de clausura del cine.
El caso se abrió paso hasta la CSJN, que consideró que estas obligaciones
o cargas no eran inconstitucionales porque los gastos se transferían al
cobrar el plus en el valor de las entradas, y eran para beneficiar intereses
económicos de la sociedad, por lo cual la medida era razonable.
La CSJN abandona el concepto de poder de policía restringido por el

amplio:
sentido restringido: potestad constitucional del gobierno para

establecer limitaciones a la libertad individual por razones de
moralidad, salubridad y seguridad.
sentido amplio: no sólo por esos motivos, sino también para

salvaguardar los intereses económicos de la comunidad y por
razones de orden público.
Con este fallo, el poder de policía amplió su objeto a la defensa y

promoción de los intereses económicos de la comunidad.
216
lOMoARcPSD|5651103
4º ETAPA: intervención estatal por RAZONES DE EMERGENCIA ECONÓMICA

NACIONAL.
- FALLO PERALTA (año 1990): el PE dictó un decreto de necesidad y

urgencia (para enfrentar una emergencia económica) que ordenaba
la devolución de depósitos de más de $1.000 en bonos. Peralta, que
tenía un plazo fijo, vio afectado su derecho de propiedad con la
sanción de ese decreto, interponiendo acción de amparo contra el E
nacional y el Banco Central. El fallo se abrió paso hasta llegar a la CSJN.
La CSJN manifestó que esa clase de decretos eran válidos, siempre:
exista una situación de emergencia que afecte el orden

económico y social y la subsistencia de la organización
jurídico política
que no exista otro medio más idóneo (que no se pueda seguir

el proceso ordinario de sanción de la ley)
que el congreso no adopte decisiones que indiquen el

rechazo al decreto.
El decreto se dictó para afrontar una grave situación de emergencia

económica que afectaba al país. No priva a los particulares de su
propiedad, sino que sólo limita temporalmente la devolución de los
depósitos, justificada por dicha crisis.
No viola el principio de igualdad, porque los afectados no fueron elegidos

arbitrariamente, sino con motivos (se necesitaba esa clase de depósitos,
porque indica que esa gente no necesitaba el dinero con urgencia).
Si se hubiera hecho por el Congreso no hubiera tenido la rapidez y eficacia

necesarias.
La medida es razonable con la finalidad que se persigue.
1.3. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL del poder de policía. La convención

americana sobre DDHH (art. 30 y 30.2).
1.4. PODER DE POLICÍA DE EMERGENCIA: contenido; evolución histórica;

alcances. Emergencia y necesidad y urgencia.
A partir de 1960, se llegó a legitimar la constitucionalidad de leyes, ordenanzas,

decretos que limitaban excepcionalmente los derechos bajo la fórmula de
temporalidad y emergencia.
Entre 1989-1993, la evolución del concepto de emergencia se nos ha ido

mostrando como una serie de medidas que intentaron dar solución a un
problema coyuntural que afectaba a un sector de la sociedad o de la
economía. A través del dictado de las leyes 23.696 y 23.697, el Congreso de la
Nación asume el ejercicio del poder de policía de emergencia del Estado, que
217
lOMoARcPSD|5651103
le corresponde por imperio constitucional con el fin de superar la situación de

peligro colectivo creada por las graves circunstancias económicas, sociales y
administrativas que padecía la Nación.
Esta emergencia es por ley, no por decreto; es general, no sectorial y fue

sancionada por el gobierno constitucional y declarada constitucional por la
Corte Suprema de iure.
1.5. TRANSFERENCIA DEL PODER DE POLICÍA.
Toda restricción a la libertad y a los derechos, debe necesariamente tener su

origen en la ley (arts. 14 y 28, CN). Tal requisito se entenderá cumplido, si el
Congreso establece con certeza la política legislativa y deja el resto librado a
las facultades de individualización de la Administración Pública, a través de la
competencia reglamentaria del Ejecutivo
Lo que está prohibido es la delegación indefinida o indeterminada del poder

de legislar.
1.6. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACIÓN Y LAS PROVINCIAS.

Regulación constitucional.
Desde el punto de vista constitucional, Nación y provincias cuentan con

competencias para reglamentar y limitar, legislativa y/o administrativamente,
el ejercicio de los derechos. En ese sentido, se habla de PODERES
CONCURRENTES entre el Estado soberano y los Estados miembros autónomos
(arts. 1º, 5º, 75, 121, 122, 125, 126, CN) (PTN, Dictámenes, 116:446). La
Constitución preserva expresamente para las autoridades provinciales y
municipales el poder de policía sobre los establecimientos de utilidad nacional
y jurisdicciones federalizadas (art. 75, inc. 30).
Tales competencias concurrentes habilitan a ambos Estados, nacional y

provincial, para regular el ejercicio de los derechos, siempre y cuando no se
produzca una situación de incompatibilidad, por tratarse de competencias
excluyentes, en pro de uno u otro Estado, delegadas o reservadas en la misma
normativa constitucional.
1.7. LÍMITES AL PODER DE POLICÍA Y A LA POLICÍA. La regla de la razonabilidad.

Jurisprudencia de la CSJN. La convención interamericana de DDHH (art. 27.1).
INTIMIDAD: no puede reglamentarse o limitarse por ley la intimidad de la

persona. La CN habla de esa garantía en los arts. 19 y 18.
En ese ámbito el individuo goza de un mínimo de libertad que es inviolable y,

en principio, inaccesible por el poder del estado.
Se asimilan a esto la inviolabilidad de la correspondencia epistolar y los
papeles privados, según lo establece el Art. 18 CN.
RAZONABILIDAD: los derechos reconocidos por la CN no pueden

alterarse o modificarse por las leyes que reglamenten su ejercicio. La
razonabilidad es la adecuación de los medios utilizados por el congreso para
218
lOMoARcPSD|5651103
la obtención de los fines que determinan la medida, a efectos de que tales

medios no aparezcan como infundados o arbitrarios.
LEGALIDAD: tanto las provincias como la nación deben ejercer el poder

de policía dentro de sus respectivas esferas de acción marcadas por la
constitución, sin transgredir la esfera ajena.
1.8. FORMAS JURÍDICAS DE EJERCICIO DE PODER DE POLICÍA: reglamentos,

ordenanzas, órdenes y permisos. La coacción.
ORDEN POLICIAL: se trata de un acto administrativo de origen legal, a través

del cual se concreta una situación (ya establecida por ley), para aplicársela a
un particular. La orden debe contener un objeto, el motivo y las
consecuencias ante el incumplimiento de la misma. Además, debe ser
notificada previamente al afectado, y durar hasta que deje de existir el hecho
motivador.
Son condiciones especiales de validez de toda orden policial, las siguientes:

1) debe ser previamente notificada al particular afectado.
2) debe expresarse en forma clara, objetiva e inconfundible el objeto
dispuesto, como también las consecuencias que acarrearía el
incumplimiento;
3) debe ser motivada.
4) la duración de la orden está relacionada con la existencia del hecho
motivador.
Las LEYES DE POLICÍA son leyes reglamentarias de derechos, formalmente

dictadas por el órgano legislativo. Las leyes, en sentido formal, sólo las
sanciona el poder legislador. No puede sustituirse esa competencia por
órganos administrativos mediante el dictado de REGLAMENTOS. Las normas
administrativas reglamentarias con fines policiales tienen y deben tener razón
de existencia en la ley. Este es el principio de legalidad que corresponde al
Estado de derecho democrático.
Además, en nuestro orden jurídico existen regulaciones municipales

denominadas ORDENANZAS, como expresiones de normas policiales
delegadas que rigen en el ámbito local. El gobierno municipal regula materias
propias de carácter edilicio y urbano, casi toda la materia de seguridad e
higiene y en especial sobre bienes públicos.
EDICTOS POLICIALES: fuera del C.Penal existen un serie de hechos que no son
delitos (precisamente por no estar contemplados en dicho código), pero que
de alguna manera constituyen un ataque a la comunidad, al orden o a la
moral y, por tanto, merecen ser sancionados. Son las llamadas “faltas o
contravenciones” (ejemplos: ebriedad, menores en la calle después de cierta
hora, los escándalos, etc.). Las normas que contemplaban y reprimían estas
faltas se llamaban edictos policiales. Estos edictos, conforme a la ley 13.030
eran aplicados, juzgados y sentenciados por la policía; la apelación era ante
el jefe de policía.
219
lOMoARcPSD|5651103
En el FALLO MOUVIEL se sostuvo que este régimen era inconstitucional, porque

violaba el principio nulla poena sin lege.
A partir del dictado del Código de Convivencia (o contravencional), los edictos

policiales se dejaron de aplicar en la Ciudad de Bs. As.
En la AUTORIZACIÓN existe el reconocimiento de un derecho preexistente, pero

que no puede ejercerse sin previa conformidad de la Administración. La
autorización no amplía el campo de los derechos del individuo: permite que
éste los pueda ejercer al reconocerle el cumplimiento de las condiciones
preventivas impuestas por el poder de policía, en razón del interés o la
necesidad colectiva. Ejemplos: la obtención de títulos universitarios, la
construcción de inmuebles.
En cuanto al PERMISO, tiene un fin inverso al que se persigue con la

autorización, pues tiende a satisfacer el interés de un particular sin relación
con el de la colectividad o el público. En el permiso el particular se beneficia
con la ventaja que le produce un bien común, pues se tolera algo que
quiebra la igualdad de trato con los demás miembros de la comunidad. Como
ejemplos, podemos citar: permiso para portar armas, permiso de libre
estacionamiento, etc.
LA COACCIÓN: Sanciones. El ejercicio del poder de policía implica la

posibilidad de aplicar penas o sanciones a las infracciones o faltas que se
lleven a cabo contraviniendo la regulación que rige en la materia.
1.9. CLASIFICACIÓN DE LA POLICÍA EN RAZÓN DE LA MATERIA: de seguridad, de

las personas, de moralidad, de salubridad e higiene, de reunión, registral, de
las comunicaciones, del medio ambiente. Otras manifestaciones policiales.
POLICÍA DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS.
Es el establecimiento del control directo o indirecto que ejerce el Estado sobre

la producción y las demás actividades vinculadas a la misma que tiene su
génesis constitucional en los derechos de "ejercer toda industria lícita" y
"comerciar" (art. 14, CN):
1 Policía FINANCIERA: controla todo lo relacionado con la administración

financiera, de entidades bancarias, etc., y es llevada a cabo por el Banco
Central. Se encuentra regulada en las siguientes normas: leyes 23.928, de
convertibilidad; 24.156, de Administración Financiera y Control de Gestión;
24.441 de leasing inmobiliario, 24.485 de garantía de depósitos bancarios,
21.526 y modificatorias, de entidades financieras, 19.359 y 24.144, de régimen
penal cambiario.
2 Policía LABORAL: controla lo relacionado con el empleo, los riegos del trabajo,
etc. Esta materia tiene su principal normativa en la Constitución (art. 75, inc. 12),
que determina la competencia nacional para dictar la regulación de fondo.
Podemos citar asimismo las siguientes normas que la regulan: Pacto Federal
para el empleo, la producción y el crecimiento; 24.013, ley de empleo; 24.557,
de riesgos del trabajo; mientras que rigen específicamente acerca de la policía
del trabajo los decrs. 717/96, 772/96, 1183/96 y 1309/96, entre muchos otros.
220
lOMoARcPSD|5651103
3 Policía INDUSTRIAL: regula la producción e industrialización de determinados

productos, fijando precios, formas de pago, limitando su producción, etc.
Ejemplo de ella: ley 19.597, que reguló la producción e industrialización del
azúcar y sus subproductos. Su regulación también es local.
4 Policía COMERCIAL: se citan en este supuesto los decretos de desregulación

económica (2284/91, 2488/91 y modif.), los que fueron elevados a rango legal
al ser receptados por la ley 24.307, art. 29.
5 Policía FISCAL y TRIBUTARIA: merece citarse la nueva normativa acerca del

régimen penal tributario, ley 24.769.
6 Policía del CONSUMO PÚBLICO: protege al consumidor. Adquiere rango

constitucional a partir de su adopción en el art. 42 de la Constitución. Merecen
citarse, en esta materia, las leyes 22.262 de defensa de la competencia y
24.240 de defensa del consumidor.
7 Policía PROFESIONAL: dentro de ésta se halla la habilitación para el ejercicio

profesional mediante la inscripción en las matrículas, hoy a cargo de los
respectivos colegios y consejos, que asimismo prevén los tribunales de ética
que se desenvolverán dentro de su órbita.
8 Policía de MARCAS y PATENTES: protege las patentes de invención y los

modelos de utilidad. En este caso debemos referirnos a la nueva normativa.
Régimen de patentes de invención y modelos de utilidad: leyes 24.481 y 24.572
(t.o. por decr. 260/96).
9 Policía AMBIENTAL: protege al medio ambiente. Receptada por el art. 41 de la

Constitución, pueden citarse como referidas al tema las leyes 22.421 y decr.
666/97, de conservación de la fauna y 24.051 y modificatorias, de residuos
peligrosos.
10 Policía BANCARIA: esta función se encuentra regulada en la ley 24.144 y

modificatoria, de aprobación de la Carta Orgánica del Banco Central.
11 Policía DE TRÁNSITO: se refiere a la circulación de personas por medio del

transporte público y al de mercaderías. Cuando se trata del transporte por vía
terrestre, su reglamentación está dada por las leyes 22.934; 24.449 (modificada
por ley 24.788, art. 17).
12 Policía DE SERVICIOS PÚBLICOS PRIVATIZADOS: es conducida esencialmente en

cada caso particular por los Entes Reguladores. Podemos mencionar: la
Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), constituida por decr. 660/96,
art. 31, modificado por los decrs. 1260/96, art. 1º y 80/97; Ente Nacional
Regulador del Gas (ENARGAS), ley 24.076, cap X, decr. 1738/92; Ente Nacional
Regulador de la Energía (ENRE), ley 24.065, cap. XII, decrs. 1398/92; 2393/92;
570/96 y Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), ley 23.696, Anexo
I, decr. 999/92.
POLICÍA DE LAS RELACIONES SOCIALES.
La Policía de las relaciones sociales abarca la normativa necesaria para la

mejor convivencia del hombre, no ya dentro de su actividad profesional y
económica, sino dentro del ámbito de lo puramente social, por ello
comprende situaciones tan disímiles en ámbitos tales como el de la moral y
221
lOMoARcPSD|5651103
costumbres, del derecho de reunión, del culto, tránsito, seguridad y normativa

sanitaria.
Policía DE MORAL y COSTUMBRES: con fundamento en el art. 19 de la

Constitución que prescribe que ningún habitante de la Nación será obligado a
hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe y a los fines
de asegurar la moral pública y la pureza de las costumbres, tanto la Nación
como las provincias y municipios, han previsto normas específicas en esta
materia. Debemos admitir que esta normativa se adecua a las costumbres
imperantes en cada tiempo y lugar, por lo que hoy nos parecen ridículas las
establecidas en otros momentos históricos. Podemos citar a modo de ejemplo,
la exigencia en los lugares públicos de prever sectores separados para
fumadores y no fumadores.
Policía DE REUNIÓN: las reuniones que celebran las personas pueden tener un
objeto privado y por lo tanto no es necesario someterlas a un tratamiento de
regulación. Sin embargo, cuando el objeto de la reunión sea público, y por lo
tanto se desarrolle en un lugar público o abierto al público, este derecho de
reunión debe llevarse a cabo de conformidad a las normas que regulan su
ejercicio, sin perder de vista que esta reglamentación no puede alterar la
libertad de reunión (art. 28, CN).
Policía DE CULTO: si bien el art. 14 de la Constitución garantiza a todos los

habitantes el derecho a profesar libremente su culto, existe una previsión
normativa en cuanto a cuáles son los cultos que pueden ser inscriptos con
carácter de persona jurídica. Podemos citar la ley 24.483, que reconoce
personalidad jurídica civil por la sola inscripción en un registro que llevará a
tales fines el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
a los institutos de vida consagrada y sociedades de vida apostólica que gocen
de personalidad jurídica pública en la Iglesia católica, admitidos por la
autoridad eclesiástica competente. Debemos citar también el Registro
Nacional de Cultos, establecido por ley 21.745.
Policía DE TRÁNSITO: cuando el traslado de personas se lleva a cabo en forma

particular, y no a través de transporte público, rige también la normativa que
en materia de tránsito y seguridad vial se ha dictado y por ende debe ser
respetada para una mayor seguridad en rutas y caminos. La policía de tránsito
es de jurisdicción local. A nivel nacional rige también en este supuesto la ley de
tránsito.
Policía DE SEGURIDAD: el objeto de la policía de seguridad es el mantenimiento

de la seguridad individual y de la tranquilidad pública, de modo tal que es un
deber del Estado para con todos los habitantes. Su regulación comprende los
ámbitos federal y local. Se hallan dentro de este tipo las policías federal y
provinciales, así como también la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval
Argentina, cuyo desenvolvimiento se desarrolla en sus respectivos ámbitos de
competencias.
Policía SANITARIA: la finalidad que persigue la policía sanitaria es la de asegurar

la salubridad pública. El área de competencia de esta policía puede ser
nacional o local. Puede citarse a modo de ejemplo la fusión del Servicio
Nacional de Sanidad Animal (SENASA), creado por ley 23.989, con el Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), creado por decr. 2266/91, a
través del decr. 660/96, art. 38, en el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria.
222
lOMoARcPSD|5651103
2. RÉGIMEN SANCIONATORIO.
2.1. EL DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO: la cuestión de su autonomía, doctrina

y jurisprudencia.
Respecto de este tema, nos encontramos con 2 posturas:
DR. GOLDSCHMIDT Y DOCTRINA ALEMANA: consideran que cabe hablar de un

derecho penal administrativo como disciplina autónoma del derecho penal.
Hacen una distinción cualitativa y ontológica entre los delitos y las
contravenciones. En el delito se produce un daño a un bien jurídico; en la
contravención, lo que existe es un incumplimiento respecto de ciertos deberes
con relación a la administración pública, es decir, se produce la violación de
un deber de obediencia por parte de los particulares, afectando intereses
solamente de tipo administrativo.
SOLER, MARIENHOFF, CASSAGNE: entienden que NO EXISTE COMO RAMA

AUTÓNOMA, sino que es una especialidad en el derecho penal. Decir que el
derecho penal administrativo es una parte especial del derecho penal
significa aplicar a las contravenciones los principios generales del derecho
penal sustantivo, o sea, principios de legalidad, tipicidad, aplicación de la ley
más benigna. En la contravención hay supuestos de responsabilidad objetiva,
no hay culpa o dolo.
2.2. La CONTRAVENCIÓN: configuración, elementos, clases.
Configuración: la contravención se configura por una situación de hecho en

cuyo mérito una persona aparece en contradicción con lo dispuesto en una
norma de policía.
No requiere culpa necesariamente.
La pena de policía es la sanción que la ley establece para quien incurre en

una acción u omisión considerada como falta o contravención, la cual debe
ser anterior al hecho, será reglamentada por el PE, pero emana del PL.
Clasificación de las Contravenciones.
o Instantáneas: son aquellas que se agotan en el mismo momento en que

se configura, como por Ej. una infracción de transito.
o Permanentes: son aquellas en las que el infractor persiste en la conducta

durante la respectiva unidad de tiempo.
o Continuadas: se relacionan con la teoría de unidad o pluralidad de

delitos, teniéndose que determinar en cada caso, si se han configurado
una o más contravenciones.
o por Acción: se configuran en un hecho positivo.
o por Omisión: se configuran por u hecho negativo.
223
lOMoARcPSD|5651103
2.3. LAS SANCIONES CONTRAVENCIONALES: clases.
La pena contravencional.
Es la sanción que se establece para quien incurra en una acción u omisión
considerada infracción o contravención.
La pena de policía es la sanción que la ley establece para quien incurre en

una acción u omisión considerada como falta o contravención, la cual debe
ser anterior al hecho, será reglamentada por el PE, pero emana del PL.
CLASES:
ARRESTO: el arresto es la pena más grave ante una contravención, y

consiste en la privación de la libertad. Por ello, cuando se trate de la
sanción aplicable por la realización de una falta a una norma de policía
debe ser de breve duración. No puede confundirse al infractor con un
delincuente.
MULTA: es la sanción pecuniaria que cabe a las personas físicas o

jurídicas, ante la infracción a una ley de policía. Podemos mencionar las
multas aplicables por las transgresiones a la normativa de tránsito, a las
normas de seguridad e higiene, entre otras.
CLAUSURA: la clausura, que es la sanción que recae sobre el espacio

físico en donde se ejerce la actividad que motiva la pena, puede ser
definitiva o temporaria, dando lugar a la cesación en el ejercicio de la
acción en el primer caso o a su suspensión mientras dura el período de
clausura en el segundo.
COMISO: este tipo de sanción se aplica generalmente en forma

accesoria a otro tipo de condena y consiste en la destrucción del
objeto con el que se ha llevado a cabo la infracción.
INHABILITACIÓN: también es una pena que se aplica en general en

forma accesoria y que consiste en la prohibición de ejercer
determinados derechos por el retiro de la autorización previamente
otorgada para ello. La inhabilitación puede ser permanente o
temporaria según la gravedad de la acción que se sanciona. Por
ejemplo, cuando le retiran el carnet.
RETIRO DE PERSONERÍA JURÍDICA: cuando se inhabilita a una persona

jurídica autorizada por el E.
AMONESTACIÓN: para faltas no graves.
2.4. EXTINCIÓN DE LA ACCIÓN Y DE LA SANCIÓN CONTRAVENCIONAL.
- cumplimiento de la sanción.
- perdón.
- declaración de ilegitimidad de la sanción.
224
lOMoARcPSD|5651103
- muerte.
- pago.
- prescripción.
2.5. LOS TRIBUNALES DE FALTAS: encuadre constitucional. Jurisprudencia de la

CSJN.
225
lOMoARcPSD|5651103
BOLILLA 20
LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD PRIVADA.
1. LA PROPIEDAD Y SU FUNCIÓN SOCIAL: limitaciones en interés privado y en

interés público. Limitaciones a la propiedad privada en interés público: noción
conceptual, fundamento jurídico, clasificación, principios generales
aplicables.
La CN establece en su art. 17 que “la PROPIEDAD es inviolable y ningún

habitante de la nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia
fundada en ley.
El derecho de propiedad no es absoluto, porque ningún derecho

constitucional puede revestir tal carácter debido a que están limitados por las
leyes que reglamentan su ejercicio.
El derecho de propiedad está sujeto a variadas limitaciones, en el interés

privado y en el interés público, que afectan lo absoluto, lo perpetuo y lo
exclusivo. Tales limitaciones se clasifican en CIVILES y ADMINISTRATIVAS,
teniendo en cuenta el interés privado o de los particulares en el primer caso, y
el interés público o de la comunidad en el segundo, rigiéndose por el derecho
privado y por el derecho administrativo, respectivamente.
- en interés privado: en este caso se aplica el C.Civ., y su destinatario es

una persona determinable, como por ejemplo, un vecino.
- en interés público: a diferencia del supuesto anterior, en este caso se

aplica el derecho administrativo, y su fin es la protección de toda la
comunidad.
Tales limitaciones importan un conjunto de medidas jurídicas que cercenan en

mayor o menor medido el dominio.
LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN INTERÉS PÚBLICO.
Fundamento.
Las limitaciones a la propiedad privada son una exigencia de la solidaridad
social, que se imponen como reglamentación legal a su ejercicio (arts. 14 y 28,
CN).
Clasificación.
Las limitaciones impuestas en interés público inciden directamente sobre lo
absoluto, lo exclusivo y lo perpetuo de la propiedad.
- absoluto: en el sentido de que no hay otro derecho real que otorgue

mayor cantidad de facultades a su titular (restricciones administrativas,
secuestro).
226
lOMoARcPSD|5651103
- exclusivo: significa que dos personas no pueden tener cada una en el

todo el dominio de la cosa (servidumbres; ocupación temporánea;
secuestro).
- perpetuo: porque dura para siempre y no se extingue por el no uso

(expropiación y decomiso).
2. LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS EN PARTICULAR.
2.1. RESTRICCIONES ADMINISTRATIVAS. Noción conceptual. Naturaleza jurídica.

Caracteres. Diferencias con otros institutos. Clasificación. Fuentes. Límites.
Órgano competente para imponerlas.
Las restricciones a la propiedad son las condiciones legales del ejercicio

normal u ordinario del derecho de propiedad.
CONCEPTO.
Están insitas en la existencia misma del dominio, nacen con él, son de su
naturaleza y esencia. Implican una reducción del carácter absoluto del
derecho de propiedad.
FUENTE.
Generalmente surgen de una LEY, para no vulnerar el art. 19 de la CN: nadie
está obligado a hacer lo que no manda la ley no privado de hacer lo que ella
no prohíbe.
CARACTERES.
Las notas jurídicas específicas de las restricciones son:
Generales, constantes y actuales: son generales y obligatorias para

todos los propietarios en igualdad de condiciones; son actuales,
permanentes, constantes y de vigencia continuada.
Obligatorias: imponen obligaciones positivas o de acción (hacer), y

obligaciones negativas o de abstención (no hacer y dejar hacer), que
operativamente traducen la carga de la restricción administrativa.
Variadas e ilimitadas: las restricciones son de contenido diverso, y no

están tipificadas en clases ni en categorías. No existe un numerus
clausus, ni una enumeración taxativa.
Inindemnizables: al ser la restricción una condición legal del ejercicio

del derecho de propiedad, ella no implica una carga, sacrificio,
deterioro o perjuicio especial digno de reparación indemnizatoria.
Imprescriptibles: no se extinguen por desuso ni por no uso, porque su

imposición forma parte de las prerrogativas o competencias
intransferibles e irrenunciables del poder público.
227
lOMoARcPSD|5651103
Indeterminadas: son materialmente indeterminadas. Pueden afectar

tanto bienes inmuebles como muebles, v.gr., limitaciones a la venta de
objetos artísticos o históricos, que pueden consistir en derechos de
preferencia para adquirirlos, consultas previas, autorizaciones
especiales, etcétera
Ejecutorias: el particular no tiene derecho a interponer acciones

negatorias que puedan paralizar los trabajos. Sólo le quedará el
derecho a reclamar por daños y perjuicios, no pudiendo tampoco
resistir de hecho la aplicación de la restricción.
LÍMITES.
Los límites jurídicos a la competencia administrativa de imponer restricciones
son:
- Razonabilidad: ellas deben ser adecuadamente proporcionales a las

necesidades administrativas que hayan de satisfacer.
- Integridad: se exige que la restricción no altere, degrade, desintegre o

desmembre la propiedad, porque sus caracteres de exclusiva y
perpetua no pueden ser alcanzados, de modo alguno, por las meras
restricciones administrativas
- Legitimidad: el acto estatal de imposición de una restricción debe reunir

los recaudos que conciernan a su validez, en cuanto a su forma,
competencia, voluntad y objeto.
COMPETENCIA.
¿NACIONAL O PROVINCIAL? Las restricciones pueden ser establecidas tanto

por la Nación como por las provincias. Las provincias no transfirieron la
competencia legislativa y administrativa salvo en los territorios sometidos a
federalización.
La Nación no podrá imponer restricciones en jurisdicción provincial y las

provincias no lo harán en territorio nacional.
¿ADMINISTRATIVA O LEGISLATIVA? La autoridad de aplicación es el órgano

ejecutivo o quien ejerza la función administrativa. Tal es el principio general,
pero puede también hacerlo el órgano legislativo al reglamentar el derecho
de propiedad.
228
lOMoARcPSD|5651103
2.2. SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS. Noción conceptual. Diferencia con las

servidumbres de derecho privado. Clasificación. Los sujetos de las
servidumbres administrativas. Constitución: forma. Órgano competente.
Objeto, contenido y alcance. Protección. Extinción. Principales servidumbres
administrativas.
CONCEPTO.
La servidumbre administrativa es un derecho real público, que integra el

dominio público, constituido a favor de una entidad pública sobre inmueble
ajeno, con el objeto de que éste sirva al uso público
CARACTERES.
Los caracteres jurídicos de las servidumbres administrativas, se extraen como

consecuencia de su definición.
Es un derecho real público. Porque se constituye en función de un

desmembramiento en la plenitud jurídica de un bien determinado, en
virtud de su naturaleza (integrante del dominio público), su titular (una
entidad pública), su finalidad (uso público), y su régimen jurídico (de
derecho público).
Que integra el dominio público. Corresponde aclarar que lo que integra

el dominio público no es el bien gravado, afectado o limitado, sino el
derecho de disposición sobre el mismo.
Constituido a favor de una entidad pública. El sujeto de derecho que

aparece formalmente como beneficiario, debe ser una entidad pública
estatal o no estatal.
Sobre inmueble ajeno. Las servidumbres administrativas no pueden

constituirse sobre bienes de la propia entidad beneficiaria, sino sobre
bienes ajenos, incluso sobre bienes componentes del dominio público,
siempre que la servidumbre no perjudique el uso público primario a que
está afectado el bien.
Con el objeto de que sirva al uso público. La servidumbre administrativa

está destinada a servir no a una heredad o inmueble determinado, sino
a una entidad pública o sujeto de derecho representativo de la
comunidad.
INDEMNIZACIÓN.
El fundamento del derecho y la obligación resarcitoria resultan de la misma

Constitución, en cuanto asegura la inviolabilidad de la propiedad privada.
El deber indemnizatorio tiende a reparar la desmembración del dominio, la

lesión experimentada en su exclusividad. Si bien la cosa no pasa al régimen de
cosa pública, es obvio que el propietario ve reducida la disponibilidad plena y
exclusiva de su propio bien, la que se recompensa con la reparación
229
lOMoARcPSD|5651103
proporcionada a la reducción y cercenamiento de aquellas atribuciones

jurídicas.
FORMAS DE CONSTITUCIÓN.
Las formas jurídicas que pueden utilizarse para la imposición de las
servidumbres administrativas son:
Ley formal, nacional o provincial (según la competencia), general o

especial: la ley es el instrumento más idóneo, ya que dicha limitación
importa un sacrificio o desmembración dominial, que requiere la vía
legal para su imposición.
Acto administrativo, fundado en ley, de imposición o aceptación de

liberalidad, donación o disposición testamentaria.
Contrato administrativo o acuerdo de voluntad de la entidad pública

con el propietario particular.
Accesión cuando una servidumbre civil existente sobre un bien privado

(fundo sirviente) se transforma en administrativa porque la cosa a la
cual sirve (fundo dominante) se convierte en pública. Lo accesorio, en
este caso la servidumbre, sigue la suerte de lo principal: el fundo
dominante.
Usucapión, o prescripción como modalidad adquisitiva del dominio,

puede ser también la vía procesal adquisitiva y constitutiva de las
servidumbres públicas. Si por prescripción se puede adquirir lo más, que
es el dominio, obvio es que también se podrá adquirir lo menos, el uso.
La prescripción de referencia no se rige por las normas del Código Civil,
sino sólo en ausencia de regulación expresa y por razonable analogía.
COMPETENCIA.
El deslinde de atribuciones y poderes para entender en materia de
constitución, imposición y conflicto de servidumbre, comprende estas
cuestiones:
¿Nacional o provincial? La constitución de las servidumbres es

competencia de la Nación o de las provincias dentro de sus respectivas
jurisdicciones, de conformidad con el reparto constitucional de
poderes. Para crearlas o imponerlas en el caso concreto pueden
también hacerlo las entidades descentralizadas siempre que estuviesen
expresamente autorizados.
¿Administrativa o legislativa? La creación, constitución o declaración de

existencia de servidumbres públicas, por ser límites a la propiedad,
deben hacerse por ley formal; en tanto la aplicación, imposición y
determinación concreta acaece por acto o contrato administrativo
fundado en ley.
230
lOMoARcPSD|5651103
EXTINCIÓN.
Las servidumbres administrativas se extinguen por:

1 ley.
2 acto de desafectación expresa (si se desafecta un aeródromo,
desaparecen las servidumbres aeronáuticas que imponía sobre las
heredades vecinas).
3 convenio o distracto, salvo que sean servidumbres legales, las que no

pudiendo constituirse por simple contrato, tampoco pueden de suyo
extinguirse.
4 renuncia, en los casos de servidumbre adquirida por convenio, acto de

liberalidad o prescripción.
5 confusión, por afectación al dominio público de la heredad sirviente, en

que se produce una fusión de usos públicos, y nadie puede tener
"servidumbre en lo propio".
6 destrucción de la heredad sirviente, incompatible con el fin de la

servidumbre.
7 desafectación tácita por no uso inmemorial.
TIPOS:
DE TRÁNSITO: cuando la servidumbre se hace entre 2 fundos con el fin de

pasar, de transitar, y siempre a cambio de una indemnización.
DE ACUEDUCTO: un acueducto es una cañería o canal por el cual se

transporta agua de un lugar a otro. Servidumbre de acuerdo es el derecho
real de hacer entrar agua en un inmueble propio, que proviene de fundos
ajenos.
DE GASODUCTO: cuando lo que se transporta es gas.
DE ELECTRODUCTO: cuando lo que se transporta es electricidad.
DE SACAR AGUA: cuando la persona del fundo dominante busca agua del
fondo sirviente (de pozos, aljibes, etc.), y la lleva a fundo propio.
DEL CÓDIGO AERONÁUTICO: nadie puede oponerse al paso de una aeronave

por suelo de su propiedad. Si le causa un daño puede pedir indemnización.
DE MINERÍA: son las otorgadas por razones de explotación minera.
PANORÁMICAS: son las que se imponen al propietario para que permita al

público contemplar la belleza panorámica.
DE SALVAMENTO: es la que obliga al propietario de tierras cercanas al mar a

permitir el uso de ellas para el salvamento de victimas de naufragio.
231
lOMoARcPSD|5651103
2.3. EXPROPIACIÓN. Noción conceptual. Previsiones constitucionales.
CONCEPTO.
Es el instituto de derecho público mediante el cual el Estado, para el

cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva coactivamente de la
propiedad de un bien a su titular, siguiendo un determinado procedimiento y
pagando una indemnización previa, en dinero, integralmente justa y única.
Dos son los efectos esenciales de la expropiación: la transferencia del derecho

de propiedad del expropiado al expropiante y el nacimiento del derecho a la
indemnización a favor del expropiado.
REGULACIÓN LEGAL: la expropiación la encontramos regulada a nivel nacional

por la ley 21.499 y en el ámbito de la pcia. de Bs. As. por la ley 5.708. Ambas
normas nos dirán que pueden ser objeto de expropiación, los sujetos pasivos
de esta, el procedimiento judicial a seguir, etc.
ELEMENTOS:
Elemento OBJETIVO: tiene que ver con las cosas pueden ser objeto de
expropiación; todo lo que forma parte del derecho de propiedad
susceptible de valor económico puede ser objeto de expropiación. Ej.
casas, patentes, bonos, ideas, etc.
Elemento SUBJETIVO: alude a las partes de la expropiación:
1) sujeto EXPROPIANTE: es quien ejecuta la declaración de utilidad

pública, impulsa el trámite para consumar el desapropio y paga
la respectiva indemnización. La Nación y las provincias son los
únicos titulares de la competencia expropiatoria, pues ejercen
por sí mismas y directamente la facultad de declarar la utilidad
pública.
2) el sujeto EXPROPIADO: es el titular del bien objeto de la

declaración de utilidad pública. La Ley de expropiación
establece que la acción expropiatoria podrá promoverse contra
cualquier clase de personas de carácter público o privado
3) sujeto BENEFICIARIO: es aquél a quien se destina el objeto

expropiado. Si es el Estado quien expropia, lo habitual es que el
bien desapropiado se incorpore a su dominio. Pero puede ocurrir
que el Estado o alguno de sus entes jurídicos menores no acudan
a la expropiación con la finalidad de retener el bien en sus
patrimonios, sino a fin de transferirlo a otra persona. En este caso,
el sujeto activo no expropia para sí, sino para terceros,
generalmente particulares.
Elemento FORMAL: se relaciona con el procedimiento para llevar a cabo

la expropiación. Si las partes se ponen de acuerdo (avenimiento) se
232
lOMoARcPSD|5651103
procede al pago de la indemnización; si no hay acuerdo se resuelve en

vía judicial. Todo el proceso judicial se lleva a cabo en los Juzgados
Contenciosos Administrativos, donde la etapa fundamental será la
etapa de prueba y dentro de esta es de fundamental importancia la
pericial, ya que será la que determine el monto de la indemnización.
Elemento MATERIAL: VER INDEMNIZACIÓN.
Elemento FINALISTA: utilidad pública. La exigencia de que la

expropiación responda a una causa de utilidad pública constituye,
para los administrados, una garantía constitucional establecida en
resguardo de la propiedad privada. La LE (ley de expropiación)
establece que "la utilidad pública que debe servir de fundamento legal
a la expropiación, comprende todos los casos en que se procure la
satisfacción del bien común, sea éste de naturaleza material o espiritual.
a) Calificación: la Constitución atribuye al Poder Legislativo la

responsabilidad de calificar la utilidad pública a través de una
ley formal. La competencia para calificar la utilidad pública
corresponde al Congreso Nacional y a las legislaturas locales,
como lógica consecuencia del sistema federal de gobierno.
INDEMNIZACIÓN.
La indemnización es una compensación económica debida al expropiado por

el sacrificio impuesto en el interés público. Significa restituir integralmente al
propietario el mismo valor económico del que se le priva, cubriendo los daños
y perjuicios que sean consecuencia de la expropiación
INDEMNIZACIÓN JUSTA: la indemnización debe ser integralmente justa.

Equivale a dar al expropiado en dinero, el mismo valor de la propiedad que se
le priva. La expropiación no debe empobrecer ni enriquecer al expropiado,
sino dejarlo en igual situación económica.
La indemnización, para ser justa, debe ser objetiva, actual e integral:
Valor OBJETIVO: es lo que la cosa realmente vale para la generalidad

en el mercado de los bienes de esa especie, correspondiente al lugar
del bien expropiado y al tiempo de la desposesión
Valor ACTUAL: para fijar el valor del bien expropiado debe tomarse el
que dicho bien tiene, en el momento de la desposesión, según el
sistema del costo de reproducción o reposición, es decir, considerando
la suma que debe invertirse para obtener, al mismo tiempo, un bien
igual al que se desapropia.
Valor INTEGRAL: implica que el expropiado será resarcido de todo

aquello de que se lo priva, no pudiendo ser disminuida la indemnización
por deducciones que lesionen ese principio. El resarcimiento debe
incluir la depreciación monetaria y los intereses, estando exento de
233
lOMoARcPSD|5651103
toda deducción que vulnere la integridad; por ejemplo, por la

imposición de gravámenes, tributos, compensaciones, etcétera.
INDEMNIZACIÓN PREVIA: es el único de los caracteres de la

indemnización que está expresamente reglado por la norma fundamental. El
propietario del bien, mientras no perciba íntegra su indemnización, mantiene
su condición de tal.
INDEMNIZACIÓN EN DINERO: la indemnización se pagará en dinero en

efectivo, excepto que medie consentimiento del expropiado en el sentido de
aceptar otra especie de valor.
EXPROPIACIÓN PARCIAL.
Es posible que para la satisfacción de la utilidad pública no se requiera la
desposesión total de un inmueble. El expropiado sufre, en este caso, la pérdida
de sólo una parte de su bien.
EXPROPIACIÓN INVERSA.
Se llama así cuando el dueño del inmueble afectado le exige al E que le
expropie el bien, ya que éste declaró la utilidad pública de dicha
expropiación pero no inició el juicio para efectivizarla (para pagarla).
ABANDONO de la expropiación.
El abandono tiene por efecto la imposibilidad de que se produzca, después de
vencidos los respectivos plazos, el desapoderamiento de los bienes
alcanzados por la ley no ejecutada. Si el proceso no se promueve dentro de
los plazos legales, la declaración de utilidad pública es inexistente y, por tanto,
los bienes que aquélla afectaba no podrán ser expropiados.
2.4. LA OCUPACIÓN TEMPORÁNEA. Noción conceptual. Régimen jurídico.

Clases. Indemnizaciones. Fuentes.
CONCEPTO.
Es el derecho real administrativo, titularizado por un ente público, por el que
adquiere, por razones de interés público, en forma transitoria o provisional, el
uso y goce de un bien, de persona no estatal.
El carácter temporal es de la esencia del instituto. En efecto, la transitoriedad

de la limitación es la que lo diferencia de la expropiación y la servidumbre,
que son, por principio, permanentes.
Es también de la esencia de la ocupación temporánea, que la restricción o el

desmembramiento del dominio sólo alcanza al uso y goce del bien, total o
parcial, pero siempre temporal.
La ocupación temporánea, como su nombre lo indica, tiene siempre una

duración limitada, provisional, transitoria, pudiendo consistir sólo en la privación
total o parcial del ius utendi y del ius fruendi de un bien. En cambio, la
expropiación determina la pérdida de la propiedad, la extinción del dominio,
el desapoderamiento total, definitivo, tanto de usos, frutos, como de
disponibilidad.
234
lOMoARcPSD|5651103
RÉGIMEN JURÍDICO. Clases. Indemnizaciones.
Tipos.
La normativa prevé dos tipos de ocupación temporánea: anormal y normal.
ANORMAL.
Tiene por causa inmediata una necesidad urgente, imperiosa, súbita, y

por finalidad mediata la utilidad pública.
Es DISPUESTA DIRECTAMENTE POR LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, sin

intervención judicial y sin declaración legislativa
NO GENERA DERECHO A INDEMNIZACIÓN, salvo la reparación de los

daños o deterioros que se causen a la cosa o el pago de los daños y
perjuicios debidos por el uso posterior de la cosa en menesteres ajenos
a los que determinaron su ocupación.
La DURACIÓN se limita al TIEMPO ESTRICTAMENTE INDISPENSABLE PARA

SATISFACER LA RESPECTIVA NECESIDAD.
Los casos que pueden motivar la aplicación de esta figura son los
denominados de estado de necesidad (incendios, inundaciones,
terremotos, etc.), que exigen soluciones urgentes.
NORMAL.
La causa inmediata es una necesidad normal, no inminente, y la causa

mediata la utilidad pública.
Es requisito indispensable la DECLARACIÓN LEGISLATIVA DE UTILIDAD

PÚBLICA.
La ley otorga al afectado por una ocupación normal el DERECHO A

RESARCIMIENTO. Son aplicables subsidiariamente, en esta materia, las
reglas vigentes para la expropiación.
El PLAZO MÁXIMO DE DURACIÓN de la ocupación normal se ha fijado en

2 AÑOS años, transcurridos los cuales, y en caso de no restituirse al
propietario el bien ocupado, su titular puede recurrir a la expropiación.
EL BIEN AFECTADO POR LA OCUPACIÓN NORMAL NO PUEDE DESTINARSE

A UN FIN DISTINTO DEL QUE SE PERSIGUIÓ AL ESTABLECER LA OCUPACIÓN.
Un comportamiento semejante importaría una violación al orden
jurídico y permitiría al propietario afectado acudir a una acción judicial
similar a la de retrocesión.
DERECHOS DE LOS TERCEROS.
Los terceros que gozan de algún derecho sobre el bien ocupado en virtud de
contratos celebrados con el propietario y vean lesionado su patrimonio jurídico
235
lOMoARcPSD|5651103
por la ocupación, pueden hacer valer sus derechos que se consideran

transferidos sobre el importe de la indemnización, no siendo oponibles frente al
expropiante
PRESCRIPCIÓN.
Las acciones que corresponden al propietario del bien ocupado, para exigir el
pago de la indemnización o solicitar la devolución del bien de su propiedad,
prescriben a los 5 AÑOS.
2.5. LAS REQUISICIONES. Noción conceptual. Fuente. Diferencias con la

expropiación y con la ocupación temporánea. Requisitos; indemnización; las
requisiciones anormales.
La requisición es la ocupación o adquisición coactiva de un bien por el Estado,

quien lo dispone por situación de generalidad y a efectos de satisfacer
exigencias de utilidad pública reconocida por la ley e indemnizada.
La requisición es, pues, un procedimiento administrativo unilateral de cesión

forzada de bienes, principalmente muebles, para satisfacer urgentes
necesidades de utilidad pública, mediante la indemnización correspondiente
El alcance de la limitación, a veces llamada requisa, es variado; puede

abarcar:
1) prestación de servicios;
2) adquisición de cosas muebles,
3) y utilización de inmuebles y semovientes.
Los caracteres que tienen que concurrir para la conformación de la figura en

examen son: utilidad pública; indemnización y procedimiento escrito: "orden
de requisa".
TIPOS Y DIFERENCIAS.
La requisición comprende dos especies: a) en propiedad, y b) de uso.
EXPROPIACIÓN Y REQUISICIÓN EN PROPIEDAD:
Diferencias en cuanto al OBJETO:
o la requisición en propiedad tiene por objeto exclusivamente cosas

muebles o derechos; no se aplica a los inmuebles. Los bienes objeto
de requisición son, en todos los casos, típicamente fungibles, y
además existen en el comercio en cantidades indeterminadas, y no
se individualizan con indicación del propietario.
O la expropiación tiene por objeto toda clase de bienes, pero éstos

deben tener un carácter de unicidad e infungibilidad; el objeto de la
expropiación debe ser siempre determinable; por el contrario, las
cosas fungibles no se expropian, se requisan.
236
lOMoARcPSD|5651103
Diferencia en cuando a la DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA, en cuanto a sus

efectos:
Otra nota diferencial que separa estas figuras es la declaración de utilidad

pública, condición sine qua non tanto de la expropiación como de la
requisición, ya que tiene efectos jurídicos distintos:
o En la expropiación, esa declaración, por sí sola no hace al bien

indisponible; es necesario que el expropiante haya consignado el
precio de la expropiación.
o En la requisición en propiedad, la declaración de utilidad pública,

per se, hace indisponibles los bienes sujetos a ella; la indisponibilidad
asegura los fines del legislador e impide el agio y la especulación,
previos a la indemnización.
OCUPACIÓN TEMPORÁNEA Y REQUISICIÓN DE USO:
o la OCUPACIÓN TEMPORÁNEA tiene en todos los casos carácter de

DERECHO REAL.
o la requisición de uso crea un derecho personal que se convierte en

real, en el momento de la toma del objeto por el requisador.
o Se diferencia de la expropiación y la ocupación temporánea, en

que éstas son medios jurídicos de aplicación particular a través de
los cuales se resuelve o satisface una necesidad de utilidad pública
determinada por una actuación individual y aislada (expropiación
de un inmueble para construir una escuela, ocupación de un
inmueble para depósito de materiales de una obra pública a
construir).
o la requisición es, por principio, una medida de aplicación general

que se concreta sobre bienes de cualquier persona, por razón de
trastornos económicos (requisición civil), estado de guerra
(requisición militar), etcétera.
RÉGIMEN NORMATIVO.
Ninguna requisición es procedente sin ley que la autorice. La propiedad puede

ser limitada por requisiciones, siempre que la ley que la imponga respete los
principios del art. 17 de la Constitución. La Constitución condena y repudia
aquella requisición que más que tal sería un acto de pillaje o de despojo, pues
la prohibición no se refiere a los cuerpos armados regulares de las fuerzas
armadas cuando la ley limitativa los habilita.
La competencia para legislar sobre requisiciones tanto militares (arts. 75, inc.
25, y 99, inc. 15, CN) como civiles (art. 75, incs. 12, 13, 18, 19 y 32, CN) es de la
Nación.
237
lOMoARcPSD|5651103
2.6. EL COMISO O DECOMISO como limitación a la propiedad privada en

interés público. Noción conceptual. Fundamento. Fuente. Objeto del comiso.
Efectos.
CONCEPTO y caracteres. EFECTOS.
Es la privación coactiva de los bienes privados por razones de interés público.

Funciona como sanción penal, aduanera y de policía.
El decomiso, como instituto de derecho público, no tiene por finalidad esencial

afectar la cosa decomisada a usos públicos.
En ese sentido el decomiso es la pérdida definitiva de un bien, sin

indemnización, por razones de seguridad, moralidad o salubridad públicas. No
implica indemnización, porque en estos casos la propiedad privada no se
toma para destinarla a uso público, y además tal derecho no se halla en
estado legal.
TIPOS y diferencias.
Hay que distinguir el decomiso como "sanción penal", "sanción aduanera",

"sanción económica" y "sanción de policía".
El decomiso como SANCIÓN PENAL.

El art. 23 del Código Penal dispone: "La condena importa pérdida de los
instrumentos del delito, los que, con los efectos provenientes del mismo, serán
decomisados, a no ser que pertenecieren a un tercero no responsable”.
La doctrina considera este decomiso como sanción accesoria. En realidad, es

una sanción que afecta al condenado en su patrimonio, pero al mismo tiempo
tiene una finalidad de prevención. La destrucción no es obligatoria, toda vez
que los instrumentos pueden ser aprovechados por el Estado
El decomiso como SANCIÓN ADUANERA.

La ley de represión del contrabando 21.898 establece el comiso judicial de
todo medio o vehículo de transporte, animal, y demás elementos y utensilios
de propiedad de los autores, instigadores, cómplices, financiadores,
beneficiarios y encubridores que fueren empleados para la comisión del delito
de contrabando.
El particular que adquiere para su uso o consumo mercaderías o efectos de

contrabando se hará pasible de su comiso, pudiendo además imponérsele
una multa del doble de su valor. Los comerciantes y particulares quedarán
exentos de las penas, comisos y multas si probaren que la adquisición la
hicieron de buena fe y en la creencia de que podrían razonablemente vender
la mercadería.
El decomiso como SANCIÓN ECONÓMICA.

La ley de control de producción, distribución y consumo 20.680 es una ley
nacional de policía económica que, sin perjuicio de las penas que ella
establece multa y prisión y de la clausura definitiva o temporal de los locales,
238
lOMoARcPSD|5651103
dispone que la autoridad competente podrá ordenar el secuestro y/o comiso

de los efectos motivo de la infracción
El decomiso como SANCIÓN DE POLICÍA.

En el decomiso la propiedad no se toma para usos públicos. Y si la cosa es
nociva per se o puede constituir un peligro público, su decomiso es impuesto
por ley y en determinados casos será procedente su destrucción, por razones
de seguridad, moralidad o salubridad públicas. Por ejemplo, un muro que
amenaza inminente peligro de desmoronamiento
RÉGIMEN NORMATIVO. FUNDAMENTO.
La raíz sustantiva del decomiso como límite a la propiedad por razones de

interés público, resulta de la Constitución, art. 14, que estatuye el ejercicio de
derechos "conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio".
En consecuencia la propiedad es un derecho constitucional de "ejercicio

legal". Nadie tiene derecho a poseer cosas nocivas o peligrosas para la
seguridad, salubridad o moralidad públicas (art. 1071, CC). En su
consecuencia, por ley formal puede imponerse a través del decomiso la
pérdida de la propiedad (arts. 14 y 17, CN).
2.7. LA CONFISCACIÓN. Noción. Diferencias con otras figuras. Previsiones

constitucionales.
Concepto y caracteres.
La confiscación implica el desapoderamiento de los bienes de una persona,

que pasan al poder del Estado sin compensación alguna.
En algunas legislaciones el vocablo se ha utilizado como equivalente a

"comiso", pero éste no comprende "todos" los bienes, sino "determinados"
bienes.
Las notas características de la confiscación son las siguientes:
- Puede ser resultante de medidas de carácter individual (personal) o de

carácter general (colectivo).
- Puede configurarse a través de medidas penales, civiles, administrativas

y fiscales.
- Puede resultar tanto de requisiciones militares, como de las autoridades

civiles.
Tipos.
La confiscación, como despojo prohibido de bienes, puede ser explícita o
implícita. La confiscación penal es explícita y está prohibida por el art. 17 de la
Constitución.
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La prohibición de la confiscación civil, administrativa o fiscal es implícita, pues

la sanción desproporcionada que absorbe parte esencial del capital, que
excede de un porcentaje razonable, resulta agraviante a la garantía de
inviolabilidad del derecho de propiedad. Se la considera, entonces,
"confiscatoria", por ser violatoria de los arts. 14 y 17 de la Constitución, en
cuanto aseguran el derecho de usar y disponer de la propiedad (art. 14) y su
inviolabilidad.
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Derecho Administrativo (Universidad de Morón)

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