“El que aprende y aprende, y no

práctica lo que sabe es como el que

ara y ara y nunca siembra”

Platón
 4

Presentación

El material pedagógico que se entrega hoy a la comunidad académica de la

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, de la Universidad Popular
del César, pretende ser una guía sencilla para los docentes adscritos o
contratados por el Programa de Derecho, para dictar los Seminarios de Grado,
adoptados y reglamentados por el Consejo Superior Universitario, mediante
Acuerdo No. 034 de julio 1 de 2005.

Éste Acuerdo señala que los estudiantes del Programa de de Derecho, como
requisito adicional a los establecidos en la Ley 552 de 1999, para optar el título
de Abogado, pueden realizar Seminarios de Grado, siendo alternativos a los
preparatorios y los estudiantes podrán realizar seminarios y/o preparatorios,
concurrente (s) con el año de judicatura o el trabajo de grado. (1) 1

Los Seminarios de Grado se realizaran en distintas áreas del Derecho por

grupos de asignaturas, correspondiéndole al Área de Derecho Público, las
siguientes: CONSTITUCIONAL GENERAL, CONSTITUCIONAL
COLOMBIANO, DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL, DERECHO
ADMINISTRATIVO COLOMBIANO y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, con

1
Universidad Popular del Cesar. Consejo Superior Universitario. Acuerdo No. 034 de 1
de Julio de 2005.
 5

una intensidad de 240 horas: 80 con acompañamiento docente y 160 de trabajo

independiente del discente.

El presente documento, en calidad de guía, recoge líneas gruesas de trabajo

docente, y tiene como presupuesto las propias condiciones pedagógicas de los
docentes adscritos y contratados por el Programa de Derecho de la
UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR y su libertad de cátedra.

Por tanto, se presenta respetuosamente ésta Guía a los futuros docentes de los
Seminarios de Grado, como un material de estudio que contiene:

1.- Herramientas para el desarrollo del Seminario de Grado de Derecho

Público, con base en Competencias, Interdisciplinariedad y Trabajo Autónomo.

2.- Selección del temario dentro del Plan de Estudio.

De ninguna manera, esta Guía del Docente, puede entenderse como un

resumen del Plan de Estudio del Área de Derecho Público, sino, que debe
percibirse como una herramienta que responda a la necesidad de adoptar un
modelo didáctico activo, no se trata de enseñar al docente el contenido del
Seminario de Grado, ni qué es ni cómo se aplica la metodología activa, dado
que la gran mayoría la aplica. Se pretende es reafirmar algunos conocimientos
esenciales de metodología, articulado con el método de estudio de casos y de
análisis jurisprudencial, elementos claves para el proceso enseñanza-
aprendizaje de la ciencia del Derecho.

El éxito de éste proyecto educativo, -Seminarios de Grado-, hace necesario que

loa docentes, clarifiquen previamente las competencias que pretenden
 6

potencializar en los discentes y con base en ello programen previamente el

contenido temático y su desarrollo en el aula de clases.

OBJETIVOS DE LA GUIA DEL DOCENTE

Seleccionar los temas más importantes del Plan de Estudios del Programa de
Derecho, para ser desarrollados en el aula, garantizando la aplicación del
conocimiento en la cotidianidad y entorno del discente.

Identificar las competencias que los discentes deben desarrollar a partir de su

propio aprendizaje y su capacidad de asimilación de los temas, con base en el
estudio de casos y análisis jurisprudencial.

Establecer los objetivos del proceso enseñanza-aprendizaje y criterios de

autoevalución y evaluación que se adapten a cada tema.
 7

1. APRENDIZAJE POR COMPETENCIAS

El Estado Colombiano se encuentra inmerso en un proceso de calidad de la

Educación Superior, por tanto a través del Ministerio de Educación Nacional, ha
direccionado una política nacional de excelencia del proceso de enseñanza-
aprendizaje.

Para que el anterior objetivo sea una realidad, se adopta una legislación que
recoge las tendencias universales que a cerca de la Educación Superior
predominan en el orbe, siendo las fundamentales, la formación de los
profesionales con base en las competencias, interdisciplinariedad, créditos
académicos y trabajo autónomo de los discentes.

2. MARCO JURÍDICO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACION SUPERIOR

COLOMBIANA

La carta política de 1991 señala que la educación es un servicio público con

función social del cual tienen derechos todos los coasociados. Consagra
también, un estado de libertades de enseñanza-aprendizaje, investigación y
cátedra, reconociéndole la autonomía universitaria a las instituciones que
imparten Educación Superior, obligándolas a fortalecer la investigación
científica.
 8

La Ley 30 de 19922 es el instrumento jurídico legal que desarrolla los derechos

y deberes contenidos en la Constitución Política, los cuales en términos
generales podemos definir así:

1. Direcciona la acción del ESTADO COLOMBIANO al fomento de la

calidad de la Educación Superior.
2. Otorga autonomía a las instituciones que prestan el servicio de
Educación Superior.
3. Confirma el carácter de servicio público de la Educación Superior, con la
obligación del ESTADO COLOMBIANO para fomentar, inspeccionar,
vigilar y reafirmar que el servicio se preste con la calidad y cobertura
requerida.
4. Establece la normatividad que regula la prestación de servicios por
instituciones de educación Superior de carácter privado.
5. Crea el CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR (CESU),
en calidad de cuerpo colegiado planificador y coordinador de la puesta
en marcha de un SISTEMA NACIONAL DE ACREDITACION, de la
Educación Superior.
6. Estatuye la realización de exámenes de calidad, pendientes a comprobar
las mínimas actitudes y conocimientos de los discentes en lo que hoy se
conoce como pruebas ECAES o Examen de calidad de la Educación
Superior
7. Ordena la organización de las instituciones de Educación Superior,
elección de subdirectivas, regimenes docentes, administrativos, de
contratación y de control fiscal de las mismas.

22
Dentro del ámbito de la Política Estatal, esta Ley representa el principal marco
jurídico, para el desarrollo de la Política Pública de Educación Superior
 9

De otro lado el Decreto 2904 de 1994 define el Proceso de Acreditación,

señala los componentes del Sistema Nacional de Acreditación e indica las
etapas del proceso. Al respecto el Consejo Nacional de Educación Superior
mediante los acuerdos No. 04 y 05 de 1995 fijan las políticas y
reglamentación de la Acreditación.

Hace parte también de este ordenamiento jurídico el Decreto 2802 del 20 de

Diciembre del 2001 por el cual, el ESTADO COLOMBIANO reglamenta los
estándares de calidad para programas profesionales de pre-grado en
derecho. Entendiendo como estándar de calidad el mecanismo de
evaluación de la calidad de los programas académicos de la Educación
Superior, que constituye una herramienta para garantizar a los estudiantes
y a la sociedad en general, la calidad de servicio que prestan las
instituciones de Educación Superior.

Con claridad este Decreto señala que: “En la formación del Abogado, el
programa buscará que el egresado adquiera competencias cognitivas,
investigativas, interpretativas, argumentativas y comunicativas, así como
capacidades para la conciliación, elitigio y para el trabajo interdisciplinario”.

Con miras en alcanzar ese objetivo el Decreto 1363 del 2 de Julio de 2002,
establece la reglamentación de los exámenes de Estado de Calidad de la
Educación Superior en la carrera de Derecho.

De otro lado la Ley 749 de 2002 dispone que para poder ofrecer y
desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, y
profesional de pre-grado o de especialización, nuevo en funcionamiento se
requiere obtener registro calificado del mismo, correspondiéndole al
Gobierno Nacional su reglamentación.
 10

De igual manera, el Decreto 808 del 25 de Abril de 2002, establece el crédito

académico como mecanismo de evaluación de calidad, transferencia
estudiantil y cooperación interinstitucional, señalando que: “Para los fines de
este Decreto, el número de créditos de una actividad académica será
expresado en números enteros, teniendo en cuenta que:

Una hora de acompañamiento del docente, supone dos horas del trabajo
independiente en programas de pre-grado y de especialización, y tres en
programa de maestría, lo cual no impide a las INSTITUCIONES DE
EDUCACION SUPERIOR propongan el empleo en una proporción mayor o
menor de horas presenciales frente a las independientes indicando las
razones que lo justifique, cuando la metodología específica de la actividad
académica así lo exija”.

El anterior marco jurídico ha sido recogido en gran medida mediante el

Decreto 2566 de Septiembre 10 de 200, por el cual se establecen las
condiciones mínimas de cantidad y demás requisitos para el ofrecimiento y
desarrollo de programas académicos de Educación Superior y se dictan
otras disposiciones.
3. CONCEPTO DE COMPETENCIAS

La Enseñanza aprendizaje del Derecho requiere un conjunto de procesos

ante todo planificados, mediante los cuales se propende porque el discente
desarrolle habilidades, destrezas, valores y conductas, que le permita
desarrollar un mejor desempeño profesional.

El proceso de Calidad de Educación Superior en la formación de abogados,

tiene como fin último, mejorar el perfil del Profesional del Derecho
 11

Colombiano, formándolos como actores profesional y éticamente

capacitados para investigar, interpretar, defender, argumentar, comunicar
efectivamente, conciliar y negociar con fundamento en un profundo
conocimiento de la ciencia del Derecho.

En ese orden de ideas el aprendizaje por competencias cobra especial

importancia en el desarrollo de los seminarios de grado que se implementan
en la Universidad Popular del Cesar, por ello es pertinente tratar de definir el
concepto de competencia.

“En su época, Aristóteles (384-322 A. de J.C.) dijo: “Lo que tenemos que
aprender, lo aprendemos haciendo”. Jhon Dewis (1859-1952) expresó: “Que
la educación no es un asunto de narrar y escuchar sino un proceso activo de
instrucción, es un principio tan aceptado en la teoría como violado en la
práctica”. Estos dos clásicos de la filosofía en épocas muy distintas y desde
concepciones diferentes, enfatizaron en una educación centrada en “El
hacer”, en la “La acción”, que en el lenguaje actual denominamos
“Competencias”.3

Tenemos entonces que el concepto competencia esta relacionado como “El

hacer” y “La acción”, siendo lo mas aceptado el saber hacer lo que indica
una intima relación entre la competencia y el desempeño de lo que se tiene
conocimiento, lo cual es ilustrado de la siguiente manera por el Doctor
Rodolfo Posada Álvarez:

“Por ejemplo, cuando alguien lee un texto y lo interpreta (Saber hacer)

ejecuta una acción (desempeño) en un contexto teórico (contenido global del

3
POSADA, Rodolfo. Formación Superior y Currículos basados en Competencias. Mayo
11 de 2005, Barranquilla. Pag 8.
 12

texto). Cuando un mecánico empírico arregla un vehiculo (desempeño)

aplica un conocimiento práctico, empírico, en un contexto laboral (Situación,
condiciones y circunstancias en que se da el desempeño). Cuando un
médico diagnostica una patología (desempeño) aplica un conocimiento
integrado por diversas disciplinas, teniendo en cuenta el contexto en que se
presenta dicha patología”.4

Para Sladogna5, las competencias son capacidades complejas que posee

distintos grados de integración y se manifiesta en una gran variedad de
situaciones en los diversos ámbitos de la vida humana personal y social.
Son expresiones de los diferentes grados de desarrollo personal y de
participación activa en los procesos sociales.

Es decir, que el concepto competencia es de aquellos considerados como

amplísimos, pero que básicamente compendia conocimientos, habilidades y
acciones en el diario acontecer de los discentes como productos del
proceso de enseñanza-aprendizaje, que se materializa en el desempeño del
ejercicio profesional.

“Encontramos también que la competencia se define como: “Un saber hacer

en contexto” o un “Saber situado”, el cual le permite al estudiante laborar
juicios de razón prácticos y llevar a cabo acciones acertadas con su saber
en el contexto de una disciplina del conocimiento, en nuestro caso el
Derecho”.6

4
Ibid., pag 8
5
SLADOGNA, Mónica G. “Una mirada a la construcción de las competencias desde el
sistema educativo la experiencia Argentina. En: CINTERFOR-OIT. Competencias
laborales en la formación Profesional. Boletín Técnico Interamericano de Formación
Profesional. No. 149. Mayo-Agosto de 2000 p.115
6
Universidad de la Sabana. Documentos sobre el diseño y estructura y Examen de
calidad de Educación Superior-ECAES-en Derecho 2003
 13

Por tal razón, proponemos que en el desarrollo de los seminarios de grado,

el proceso de enseñanza-aprendizaje, el docente haga mayor énfasis en las
siguientes competencias, que en la pura acumulación de conocimientos.

3.1. COMPETENCIA COGNITIVA

Al finalizar el seminario de grado de Derecho Público, el discente deberá

conocer los fenómenos socio-jurídicos que dieron origen a las normas
principios y valores del Derecho Público. No pretende este seminario repetir
toda la información que recibió el discente a lo largo de su carrera sino,
aquellos temas que le permitan desempeñar su labor profesional
inmediatamente reciban su título.

También se espera que el estudiante a esta altura del proceso de

enseñanza aprendizaje haya aprendido todo el conocimiento que subyace
en el plan de estudio, lo cual se da por descontado dada la calidad de
egresado que ostenta el estudiante y que representa el marco jurídico del
área del Derecho Público.

3.2. COMPETENCIA INVESTIGATIVA

El Marco Legal a que nos hemos referido anteriormente, como base del
proceso de enseñanza aprendizaje de calidad, en que se encuentra
enmarcado el Estado Colombiano exige dentro del plan de estudio un
proceso de formación e investigación que va desde el primero hasta el
último semestre de formación del abogado, lo que le permite al estudiante
realizar interrogantes acerca de los fenómenos que le rodean y del Derecho;
establecer los hechos relevantes para la ciencia del Derecho; formular
 14

hipótesis de trabajo; recopilar y producir información para verificar las

hipótesis de trabajo; procesar la información jurídica que se le presenta y
validarla para la formulación de argumentos, teorías o conceptos generales.

Al terminar el seminario de grado de Derecho Público, el discente estará en

capacidad de identificar, proponer y resolver problemas del Derecho Público;
aplicar métodos, técnicas e instrumentos de recolección, sistematización,
medición, análisis, interpretación de los casos, doctrinas y jurisprudencia
que se le presenten en ejercicio de su profesión; podrá escribir y sustentar
ensayos, trabajar independientemente y en equipo y comprometerse con
procesos de investigación que vayan más allá del conocimiento recibido en
el aula de clase, y que estimulen su pensamiento autónomo y crítico.

3.3. COMPETENCIA INTERPRETATIVA

Según Hernández7, Interpretar implica: dialogar, relacionar y confrontar

significados, con el fin de encontrarle sentido a un texto, una proposición, un
problema, gráfico, mapa o esquema, plantear argumentos en pro o en contra
de una teoría o propuesta, justificar una afirmación, explicar los por qué de
una proposición, demostrar la articulación de conceptos, teoría o partes de
un texto que fundamente la reconstrucción global del mismo, organizar
premisas y relaciones causales para sustentar una conclusión, etc.

Al finalizar el presente seminario el discente estará en la capacidad de

comprender el significado, alcance, sentido o el valor del marco jurídico del
Derecho Público, contrapuesto a las situaciones fácticas concretas, que se

7
HERNANDEZ, Carlos Augusto. Et al. Exámenes de Estado: Una propuesta de
evaluación por competencias. Bogotá: Javegral, 1998. P.30. En: POSADA, Rodolfo.
Formación Superior basada en competencias interdisciplinariedad y trabajo autónomo
del estudiante. Barranquilla, 2003, P.10
 15

le presenten en su ejercicio profesional y que deban resolverse con la

aplicación de la norma.

3.4. COMPETENCIA ARGUMENTATIVA

Argumentar es profundizar, asumir un punto de vista coherente ante una

temática o problemática, a través de conceptualizaciones, procedimientos y
actitudes. Conlleva a una dimensión ética e importante al constituirse en una
invitación a la participación del otro caracterizada por el respeto y la
tolerancia mutua8.

La argumentación demanda de los siguientes elementos 9: A) Exposición de

las tesis: presentarla (s) claramente, a favor o en contra. B) Presentación
de argumentos: compuestos por una afirmación o conclusión y unas
premisas o razones que lo sustentan, relacionados con la tesis planteada. C)
Plan argumentativo: organización coherente siguiendo un plan o eje
argumental. D) Consistencia en los términos: los conceptos básicos
empleados no deben resultar contradictorios o confusos. E) Adecuación al
auditorio: anticipar el tipo de interlocutor, lo que supone seleccionar el léxico,
las demostraciones y los modos de argumentar. F) Nexos argumentales:
existencias de vínculos explícitos entre los diferentes argumentos.

Al finalizar el seminario estará en capacidad de presentar una proposición,

teoría o conclusión; reunir los fundamentos fácticos, jurídicos o probatorios
que la sustentan y calificar y evaluar organizadamente los medios de prueba
8
Ibit., p.11
9
PEREZ ABRIL, Mauricio. “Competencia textual, competencia pragmática, y
competencia argumentativa. Ejes de la evaluación de la producción de textos. En:
POSADA, Rodolfo. Formación Superior basada en competencias interdisciplinariedad y
trabajo autónomo del estudiante. Barranquilla, 2003, P.11
 16

para presentar adecuadamente su propuesta jurídica. (Demanda, Denuncia,

Acción de Tutela, Acción de Grupo, Acción Popular, Derecho de Petición,
Alegatos y demás memoriales de uso frecuente en el ejercicio profesional
del Abogado).

3.5. COMPETENCIA PROPOSITIVA

Proponer implica asumir una postura constructiva y creativa, plantear

opciones o alternativas ante la problemática presente en un texto o
situación determinada10.

Para POSADA11, son acciones propósitivas entre otras: resolver problemas,

elaborar hipótesis y argumentos, construir mundos posibles, regularidades,
explicaciones y generalizaciones, presentar alternativas ante la
confrontación de perspectivas, la solución de conflictos sociales.

Al terminar el seminario el estudiante estará en capacidad de presentar su

postura individual respecto de la problemática que se le presente a resolver
dentro de su desarrollo profesional y a construir su propia visión jurídica que
resuelva la fenomenología que le ofrece su entorno.

3.6. COMPETENCIA EN COMUNICACIÓN ORAL Y ESCRITA

El presente seminario de grado en Derecho Público también propende por

desarrollar la competencia de Comunicación Oral y Escrita para que el

10
HERNANDEZ. Op.cit. En: POSADA, Rodolfo. Formación Superior basada en
competencias interdisciplinariedad y trabajo autónomo del estudiante. Barranquilla,
2003, P.11
11
POSADA, op.cit. P.11
 17

discente pueda al finalizar el mismo, dar a conocer de manera exacta,

relevante, profunda, amplia, coherente, lógica y persuasiva sus ideas y
argumentos jurídicos, plasmados de manera escrita o presentados de forma
oral.

Para ello, se hará especial énfasis en la elaboración escrita, dentro del

desarrollo del seminario, de por lo menos, los siguientes documentos
jurídicos: Demanda, Acción de Tutela y Derecho de Petición.

3.7. COMPETENCIA PLANIFICADORA

Pretende esta competencia que el discente pueda organizar su pensamiento

y unirlo a los hechos, el Derecho y a sus argumentos; planificar y desarrollar
las actividades practicas, visualizar las acciones judiciales; y estructurar y
dar forma coherente a su discurso jurídico.

3.8. HABILIDADES Y DESTREZAS

El discente al finalizar el presente seminario deberá haber adquirido por lo

menos las habilidades y destrezas que le permitan sistematizar toda la
información jurídica que le sea presentada por el docente; interpretar las
normas, textos jurisprudenciales y doctrinales que se le presenten,
comunicar su pensamiento con relación a los mismos; planificar su
producción jurídica profesional y asumir una actitud investigativa y de
liderazgo.

La base de estas habilidades y destrezas corresponde a altos valores éticos

que se circunscriben a una excelente afectividad, autonomía, dignificación,
lealtad, buena fe y confianza.
 18

4. TRABAJO INTERDISCIPLINARIO

“Una disciplina es un cuerpo teórico y técnico que se debe estudiar y

dominar para llevarlo a la práctica, que permite adquirir ciertas actitudes y
competencias, lo cual supone un compromiso constante con el aprendizaje,
pasar la vida dominando disciplinas. 12 Piaget 13
, propone las siguientes
dimensiones de integración disciplinaria:
 Multidisciplinariedad: Es el nivel inferior de integración, que ocurre
cuando alrededor de un interrogante, caso o situación, se busca
información y ayuda en varias disciplinas, sin que dicha interacción
contribuya a modificarlas o enriquecerlas. Esta puede ser la primera
fase de la constitución de equipo de trabajo interdisciplinario.
 Interdisciplinariedad: Es el segundo nivel disciplinar en el cual la
cooperación entre disciplinas conlleva interacciones reales, es decir
una verdadera reciprocidad en los intercambios y, por consiguiente,
un enriquecimiento mutuo. En consecuencia, llega a lograrse una
transformación de los conceptos, las metodologías de investigación y
enseñanza.
 Transdisciplinariedad: Es la etapa superior de disciplinar, en donde se
llega a la construcción de conceptos teóricos totales, sin fronteras
sólidas entre las disciplinas, fundamentales en objetivos comunes, y
en la unificación epistemológica y cultural.

12
SENGE, Meter M. La Quinta Disciplina. El arte de la organización abierta a la
práctica. Barcelona: Granica, 1996, p.20.En: POSADA, Rodolfo. Formación Superior
basada en competencias interdisciplinariedad y trabajo autónomo del estudiante.
Barranquilla, 2003, P.24
13
PIAGET, Jean. La Epistemología de las relaciones interdisciplinarias. En: POSADA.
Ibit. p.24
 19

“La didáctica fundamentada en estos tipos de integración disciplinar permite que

los conceptos, marcos teóricos, estrategias y demás elementos con los que
trabajan profesores y estudiantes se organicen entorno a unidades mas
globales a estructuras conceptuales y metodológicas compartidas por varias
disciplinas”14 .

Por lo anterior, el desarrollo del seminario de grado de Derecho Público, se

tomará mano de otras disciplinas, tales como: la Sociología, la Economía, la
Historia y la Hermenéutica Jurídica, como método de interpretación del marco
jurídico del Derecho Público.

5. APRENDIZAJE AUTONOMO DEL ESTUDIANTE

Con la implementación del sistema de crédito en Colombia, el aprendizaje

autónomo del discente requiere por parte de éste la dedicación del doble de
tiempo de trabajo académico que desarrolla en compañía del docente.

Según Posada15 para el cumplimiento de los anteriores propósitos es

recomendable aplicar y desarrollar didácticas que estimulen y favorezcan a
estudiantes y profesores procesos y actividades conducentes a:
 Desarrollar la capacidad y actitud de aprender, investigar, construir, e
innovar en correspondencia con los continuos cambios.
 Aprender a trabajar en equipo, desarrollando la responsabilidad y
autonomía intelectual individual y colectiva.
 Adquirir importantes niveles de autoestima y espontaneidad para la libre
discusión, las formas racionales de argumentación, las competencias
14
POSADA, Rodolfo. Formación Superior y Currículos basados en competencia.
Barranquilla, Mayo 11 de 2005. P.34
15
POSADA, op. cit. Pag 35
 20

intelectuales, afectivas, comunicativas e investigativas, la articulación

teoría-práctica, la búsqueda y uso de información relevante, la
familiaridad con los idiomas y los que circula la bibliografía requerida e
información requerida.
 Desmitificar la ciencia, el texto y el profesor como fuentes únicas de
saber.

Acorde con estos criterios., la docencia universitaria debe ser ejercida por
profesores estudiosos, competentes, comprometidos, conocedores profundos
de sus saberes y disciplinas, como también de su desempeño docente
(competencias y conocimientos didácticos, ), sensibles a las transformaciones
sociales e institucionales, sobre todas las innovaciones didácticas y
curriculares. Así podrá contribuir a lograr las expectativas de los estudiantes,
detectar sus debilidades, desarrollar sus fortalezas y contrarrestar las
tendencias perturbadoras presentes en la sociedad.

Los estudiantes, por su parte, como miembros fundamentales de la comunidad

académica, deben desarrollar una voluntad de saber de adquirir las
competencias y los conocimientos necesarios para su propia realización y
contribuir al entorno en el que se mueven.

Con el fin de alcanzar logros personales y académicos significativos, los

estudiantes deben poseer una constante disciplina de trabajo, exigir sus
derechos pero también cumplir sin laxitud sus obligaciones, participar en la
consolidación de la institución, esforzarse por acrecentar con espíritu critico
pero constructivo el conocimiento, buscar la integración con los compañero9s
de disciplinas diferentes a las suyas para complementar el conocimiento
adquirido en ella.
 21

6. INTENSIDAD DEL SEMINARIO DEL GRADO DE DERECHO PÚBLICO

Conforme al Artículo 4to del Acuerdo 034 del 1 de Julio de 2005, por medio del
cual se adoptan y reglamentan los seminarios de profundización como requisito
alternativo de los exámenes preparatorios en el programa de Derecho, de la
facultad de derecho, ciencias políticas y sociales, de la Universidad Popular del
Cesar, este seminario se dictará de acuerdo al modelo de créditos académicos,
con la siguiente distribución:

SEMINARIO CREDITO TA (HORAS) TI (HORAS) T T (HORAS)

Derecho
Público 5 80 160 240

TA: Tiempo con acompañamiento docente en horas.

TI: Tiempo en trabajo independiente
TT: Tiempo total. (TA+TI).

UNIDAD II

PLAN DE ESTUDIOS DEL PROGRAMA DE DERECHO PÚBLICO

A continuación, a manera de referencia, se relacionan los temas que según El

Plan de estudios del Programa de Derecho, corresponden al Área de Derecho
Público, los cuales ya han sido desarrollados por los discentes, a lo largo de
sus estudios de primero a décimo semestre.
 22

Se precisa que de este, plan de estudio, para efectos del desarrollo del
seminario de grado, teniendo en cuenta la limitación de tiempo, solo se
seleccionarán los tópicos que a nuestro juicio revisten mayor importancia en
desarrollo de las competencias laborales de los discentes. Sin embargo
atendiendo la libertad de cátedra, se deja en libertad a los docentes para que
reasuman cualquiera de los temas no seleccionados.

TEORIA CONSTITUCIONAL

EL DERECHO
Nociones generales
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
1. ¿Qué es el Derecho constitucional?
2. Objeto del Derecho Constitucional
3. Significado y alcances del Derecho constitucional
4. Origen y Desarrollo del Derecho Constitucional
5. Influencia del pensamiento escolástico e iusnaturalista en el
constitucionalismo moderno
6. El movimiento constitucionalista liberal
7. Aportes científicos y doctrinarios al estudios del derecho constitucional
8. Derecho constitucional general, derecho constitucional particular o especial
y derecho constitucional comparado
9. Ciencia política y derecho constitucional
a. El pensamiento político en la historia
b. Aparición en la ciencia política
10. Relación del derecho constitucional con otras ciencias sociales
a. Derecho Constitucional y sociología
b. Derecho constitucional e historia
c. Derecho constitucional y teoría del Estado

TEORIA DEL ESTADO

1. ¿Qué es el Estado?
2. El nombre del Estado como organización política
3. Estado y Régimen político
4. El Estado como estructura de poder
a. Evolución de la noción de poder
b. El Estado como institucionalización del poder
5. Definición del Estado en sentido amplio
 23

LOS ELEMENTOS DEL ESTADO

1. Determinación de los elementos del Estado

2. La población o elemento humano del Estado
a. Sociedad, población, pueblo y nación
b. Primeras organizaciones sociales
c. Estadios de la evolución humana
d. De donde surge la idea de nación
e. Quienes conforman la población
f. La dialéctica nación – Estado
g. La dimensión de la población
3. El territorio, elemento físico del Estado
a. Necesidad del territorio como elemento del Estado
b. Papel que cumple el territorio para el Estado
c. Funciones del territorio
d. Componentes del territorio del Estado
e. Relación jurídica entre el Estado y el territorio
f. El territorio como campo de aplicación de la política
4. El poder público, elemento formal del Estado
a. Concepto de poder
b. Elementos que conforman el poder público
c. Poder de hecho y poder de derecho
d. El consentimiento del poder
e. Teoría sobre el fundamento del poder
f. Características del poder en el Estado de derecho
5. Soberanía reconocida por otros Estados
a. El reconocimiento del Estado
b. Importancia actual de este elemento
c. Reconocimiento de gobierno y reconocimiento de Estado
6. Relación entre Estado y sus elementos

LOS ORIGENES DEL ESTADO

1. Factores que original la formación de los Estados

2. Tipos históricos fundamentales de Estado
5 a. El Estado antiguo oriental
b. El Estado - ciudad griego
6 c. El Estado romano
d. El Estado medieval
- La situación del imperio antes de la caída de Romas
- EL Imperio Bizantino
 24

- Fundamentos y estructura del feudalismo

- Formación de Alemania
- Formación del Reino de Inglaterra
- Situación peculiar de España durante el medioevo
- Formación de Francia
- Italia en la edad media
- Las ciudades libres y el Estado moderno
e. El Estado estamental
7 f. El Estado absolutista y los Estados nacionales
8
FUNDAMENTO Y ATRIBUTOS JURIDICOS DEL ESTADO

1. El fundamento jurídico del Estado

a. Teorías contractualistas de la Edad Media y el siglo XVVI
b. El contractualismo político de Hobbes
c. El contractualismo social de Locke
d. El contractualismo social de Rosseau
e. La teoría de la fundación y de la institución
2. La personalidad jurídica del Estado
3. La soberanía del Estado
a. Noción de la soberanía del Estado
b. Desarrollo histórico del concepto de soberanía
c. Características y consecuencias de la soberanía del estado
d. Crítica del concepto tradicional de soberanía
4. Relación entre el Estado y el Derecho
a. Teoría de la superioridad del Estado sobre el derecho
b. Teorías de la superioridad del derecho sobre el Estado
c. Teorías que niegan el antagonismo entre las dos soberanías
d. Relación entre el Estado y derecho según la forma de gobierno

LAS FUNCIONES DEL ESTADO

1. Determinación de las funciones del Estado

2. Antecedentes históricos de la separación de funciones
a. Teorías
b. La teoría de la separación y funciones en el Estado contemporáneo
3. La función legislativa
a. El órgano legislativo: parlamento o congreso
b. Origen del parlamento moderno
c. Organización del parlamento
- Status de los miembros del parlamento
- Funcionamiento del parlamento
d. Los poderes del parlamento
 25

e. Unicameralismo y bicameralismo
4. La función administrativa o ejecutiva
5. La función judicial
a Objeto de la función judicial
b. Independencia e imparcialidad de los jueces
c. Concepto de jurisdicción
d. Unidad o multiplicidad de jurisdicciones

FORMAS DE ESTADO Y SISTEMAS DE GOBIERNO

1. Clasificación de las normas de Estado y de gobierno en la historia

2. Criterios modernos para determinar la forma de Estado
3. El Estado simple o unitario
4. El Estado compuesto
a Estados de unión personal
b. Estados de unión real
c. La confederación de Estados
d. El estado federal
5. Sistema de Gobierno
a. El sistema de gobierno parlamentario
b. Evolución histórica del sistema parlamentario
c. El sistema parlamentario en la actualidad
d. El sistema de gobierno presidencial
e. Sinopsis histórica del sistema presidencial
f. Sistema presidencial y presidencialismo
g. el sistema de gobierno convencional o de asamblea

NOCION DE CONSTITUCION

1. El concepto de constitución a través de la historia

2. La constitución como compendio de normas para la organización del Estado
3. Constitución en sentido material y en sentido formal
4. Variedades de constitución
a. Constitución rígida y constitución flexible
b. Constitución escrita y constitución consuetudinaria
c. Constitución originaria y constitución derivada
d. Constitución programática y constitución utilitaria
e. Constitución normativa, constitución nominal y constitución semántica
f. Valor jurídico de la costumbre constitucional

ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCIÓN
 26

1. Objeto de la constitución
2. Contenido de la constitución
a. Normas relativas a la organización del Estado, o parte orgánica
b. Declaraciones de derechos o parte dogmática
9 c. Normas ajenas a la organización el Estado o "neutras"
3. Presentación de la constitución

EL PODER CONSTITUYENTE

1. ¿Qué es el poder constituyente?

2. Teorías sobre el poder constituyente
3. Características y limitaciones del poder constituyente
4. Poder constituyente originario y poder constituyente derivado
5. El titular de poder constituyente
6. Poder constituyente y soberanía

ESTABLECIMIENTO Y REFORMA DE LA CONSTITUCION

1. Procedimientos para establecer una constitución

a. Los procedimientos monárquicos
b. Los procedimientos monárquicos
c. Procedimiento respecto al ordenamiento preexistente
2. La reforma de la constitución
a. La iniciativa de la reforma
b. El órgano competente para hacer las reformas
c. Los procedimientos de revisión

LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN

1. Supremacía material y supremacía formal de la constitución

2. Leyes constitucionales y leyes ordinarias
3. El control de la constitucionalidad de las leyes

LA CRISIS CONSTITUCIONAL

1. Las circunstancias de crisis

2. Antecedentes jurídicos e históricos de los poderes de crisis
3. Los poderes de crisis institucionales

LOS REGIMENES POLITICOS CONTEMPORANEOS

 27

EL REGIMEN DE LA DEMOCRACIA LIBERAL

1. Antecedentes
2. Tránsito hacia la democracia moderna
a. El conflicto entre la burguesía y la monarquía absoluta
b. aportes ideológicos a la democracia liberal
10 c. Instauración política del liberalismo: la era de la revolución
3. Condiciones para la existencia de una democracia liberal
4. Democracia formal y democracia real
5. Democracia participativa y democracia representativa

SISTEMAS ELECTORALES

1. El principio de representación popular

2. Procedimientos electorales de la democracia liberal
3. El sufragio universal
a. Forma de sufragio restringido
b. Limitaciones del sufragio restringido
4. Diversos sistemas de escrutinio electoral
5. EL proceso electoral
6. Naturaleza jurídica del sufragio

LOS PARTIDOS POLITICOS

1. Qué son los partidos políticos

2. Origen y formación de los partidos modernos
3. Origen de los partidos en Colombia
4. Bipartidismo y multipartidismo
5. Partido único y partido monopolístico
6. Clases de partidos
7. Institucionalización formal de los partidos
8. Críticas a los partidos. Partidismo y antipartidismo
a. La partidocracia. Crisis de los partidos

DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS

1. Consagración de los derechos individuales y las libertades públicas

a. El aporte del cristianismo
b. Las escuelas del derecho natural y de gentes
c. Los aportes de la historia constitucional inglesa
d. Las declaraciones de derechos y la constitución de los Estados
Unidos de Norteamérica.
2. La declaración de los derechos del Hombre y de 1789
 28

a. Contenido de la declaración
b. Incidencia de la declaración francesa
3. Evolución de los derechos del hombre en la era moderna
a. La Declaración Universal de los Derechos Humanos
b. Otras declaraciones de derechos contemporáneos
c. Derechos de "segunda generación" y de "tercera generación"
4. Clasificación de los derechos fundamentales y las libertades públicas
a. Derechos de la personalidad
b. Derecho a la libertad
c. Derecho a la seguridad
d. Derecho a la propiedad privada
e. Derecho a la participación
f. Otros derechos colectivos fundamentales
5. Derechos de la mujer y del niño
6. Derechos de segunda y tercera generación

ESTRUCTURA DE LOS PRINCIPALES REGIMENES DEMOCRATICOS

1. La monarquía parlamentaria de la Gran Bretaña...

a. Antecedentes históricos de la Inglaterra moderna
b. El parlamento
c. El gabinete
d. La corona
2. Régimen semiparlamentario y semipresidencial de Francia
a. Antecedentes históricos de la Francia republicana
b. El ejecutivo
c. El parlamento
1. Régimen parlamentario de la República Federal de Alemania
2. Régimen parlamentario de Italia
3. Régimen parlamentario monárquico de España
4. Régimen directorial de Suiza
5. Régimen parlamentario imperial del Japón
6. Régimen presidencial de los Estados Unidos
a. Síntesis del proceso de formación política de los Estados Unidos
b. La constitución y sus enmiendas
c. El poder legislativo
d. El poder ejecutivo

EL REGIMEN SOCIALISTA MARXISTA

1. Contexto ideológico y social del marxismo

a. Aporte ideológicos y doctrinas socialismo
2. La teoría del Estado y del poder político
 29

3. La implantación del régimen socialista-marxista en el mundo y crisis del

régimen.
a. Hacía el caso del régimen socialista-marxista
4. Régimen político de la Unión Soviética
5. Régimen político de la República Popular China
a. Reseña histórica de la China Moderna
b. Las instituciones políticas de China Comunista

LOS REGIMENES AUTOCRATICOS TOTALITARIOS

1. Características comunes de los regímenes autocráticos

2. Contexto social e ideológico de las dictaduras tradicionalistas
a. El fascismo afinidades y diferencias con el nazismo
b. Fuentes ideológicas del nazismo
3. El régimen fascista de Mussolini en Italia
4. El régimen nacional - socialista de Hittler en Alemania
5. El régimen del franquismo en España
6. Las monarquías absolutas contemporáneas
7. Las dictaduras militares de América Latina

DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO II

1. – Organización del Estado

A.- Estructura del Estado
B.- Reorganización del Estado, nueva estructura en 1.991
C.- Función Pública.

2. – Ramas del Poder Público

A.- Rama Legislativa
B.- Rama Ejecutiva
C.- Rama Judicial

3. – Estado de Excepción
A.- Antecedentes
B.- Estado de Guerra Exterior
C.- Conmoción Interior
D.- Estado de Emergencia

4. - Administración de Justicia
A.- Estructura Judicial
B.- Consejo Superior de la Judicatura
C.- Corte Suprema de Justicia
 30

D.- Corte Constitucional

E.- Consejo de Estado
F.- Fiscalía General de la Nación
G. Jurisdicciones Especiales

5. - Organismos de Control
A.- Ministerio Público
B.- Contraloría General de la República

6. - Organización Electoral
A.- Consejo Nacional Electoral
B.- Registraduría Nacional del Estado Civil
C.- Régimen Electoral

7. - Organización Territorial
A.- Régimen Departamental
B.- Régimen Municipal
C.- Régimen Especial

8. - Régimen Económico y Financiero

A. Intervención de Estado
B. Monopolios
C. Planeación
D. Presupuesto
E. Servicios Públicos
F. Banco de la República

DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Nociones Generales
1.1. Concepto De Derecho Administrativo
1.2. Objeto Del Derecho Administrativo
1.3. Características Del Derecho Administrativo
1.4. Importancia Del Derecho Administrativo
1.5. Relaciones Del Derecho Administrativo Con Otras Ramas Del Derecho
1.6. Origen Y Estado Actual Del Derecho Administrativo
2. Fuentes Del Derecho Administrativo
2.1. Fuentes Supranacionales
2.2. Fuentes Nacionales

3. Bases Políticas, Constitucionales Y Sociales Del Derecho Administrativo

3.1. Bases Políticas
3.2. Bases Constitucionales
 31

3.3. Bases Sociales

4. La Administración Pública
4.1. Definición De Administración Pública
4.1.1. La Administración Pública Desde El Punto De Vista Material U Objetivo
4.1.2. La Administración Pública Desde El Punto De Vista Orgánico O Subjetivo
4.2. Características De La Administración Pública
4.3. Centralización, Descentralización, Desconcentración Y Delegación
5. La Actividad De La Administración
5.1. Como Se Manifiesta La Función Administrativa
5.1.1. Los Actos Administrativos
5.1.2. Los Hechos Administrativos
5.1.3. Las Operaciones Administrativas
5.1.4. Las Vías De Hecho
5.1.5. Las Omisiones Administrativas
5.1.6. Los Contratos Estatales
5.2. Teoría General Del Acto Administrativo
5.3. Clasificación De Los Actos Administrativos

ADMINISTRATIVO COLOMBIANO

1. Organización Administrativa Nacional

1.1. Las Personas Jurídicas Públicas
1.2. Integración De La Rama Ejecutiva Nacional
1.3. Los Organismos Principales
1.4. Los Organismos Adscritos
1.5. Los Organismos Vinculados
1.6. Las Entidades Descentralizadas Indirectas
1.7. Las Entidades De Carácter Especial

2. Organización Administrativa Territorial

2.1. Esquema General
2.2. Las Regiones
2.3. Los Departamentos
2.4. Las Provincias
2.5. Los Municipios
2.6. Los Distritos
2.7. Entidades Admininistrativas

3. La Función Pública
3.1. Nociones Generales
3.2. Clasificación Y Vinculación De Servidores Públicos
3.3. La Carrera Administrativa
3.4. Régimen Disciplinario De Los Servidores Públicos
 32

4. El Principio De Legalidad
4.1. Nociones Generales
4.2. Fuentes De La Legalidad
4.3. El Control De Legalidad
4.4.1. Causales De Ilegalidad
4.4.2. Mecanismos De Control

5. Los Contratos Estatales

5.1. Nociones Generales
5.2. Filosofía Del Régimen Contractual
5.3. Aspectos Sobresalientes De La Contratación Estatal
5.4. Principios De La Contratación Estatal
5.5. Procedimiento Para La Selección Del Contratista

6. La Responsabilidad Administrativa
6.1. Nociones Generales
6.2. Elementos
6.3. Casos Especiales De Responsabilidad Administrativa
6.4. Responsabilidad De Los Funcionarios

7. El Poder De Policía
7.1. Noción Y Clases De Policía
7.2. La Policía Administrativa
7.2.1. Elementos Que Garantiza
7.2.2. Clases
7.2.3. Autoridades
7.2.4 Medidas
7.3 Limites Del Poder De Policía

8. El Servicio Público
8.1. Nociones Generales
8.2. Prestación De Los Servicios Públicos
8.3. Clases De Servicios Públicos
8.4. Régimen Jurídico De Los Servicios Públicos

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. Nociones Generales
1.1. Breve Reseña Histórica
1.2. La Jurisdicción Contenciosa Administrativa

1.2.1. Principios Orientadores

 33

1.2.2. Objeto
1.2.3. Organización
1.2.4. Actos Excluidos

2. Los Controles De La Actividad Administrativa

2.1. Principios De Legalidad Y Responsabilidad
2.2. Las Presunciones
2.3. Los Controles
2.3.1. Control Gubernativo
2.3.2. Control Por Acción

3. Las Acciones Ante La Jurisdicción Contenciosa Administrativa

3.1. Acciones De Nulidad
3.2. Acción De Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho
3.3. Acción De Reparación Directa
3.4. Acción Contractual
3.5. Acción De Definición De Competencias Administrativas
3.6. Acción Contencioso Electoral
3.6. Acción De Revisión De Proyectos Y Actos De Autoridades Territoriales
3.7. Acciones Agrarias
3.8. Acción Ejecutiva
3.9. Indemnización Por Violaciones De Derechos Humanos
3.10. Otras Acciones Constitucionales
3.10.1. Acción De Tutela
3.10.2. Acción De Repetición
3.10.3. Acción De Pérdida De Investidura
3.10.4. Acción De Cumplimiento
3.10.5. Acciones Populares Y De Grupo
3.10.6. Acción De Nulidades Ambientales

4. Presupuestos Procesales
4.1. Presupuesto De La Acción
4.2. Presupuestos De La Demanda

5. Proceso Ordinario
6. Procesos Especiales
7. Régimen Probatorio

UNIDAD III

ESTRUCTURA DEL SEMINARIO DE GRADO DE DERECHO PÚBLICO

 34

DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL Y DERECHO CONSTITUCIONAL

COLOMBIANO
32 HORAS CON ACOMPAÑAMIENTO DOCENTE
64 HORAS TIEMPO EN TRABAJO INDEPENDIENTE
96 HORAS TIEMPO TOTAL

TEMAS SUGERIDOS

1. DERECHO CONSTITUCIONAL:

El docente deberá realizar una breve conceptualización acerca del origen

histórico del Derecho Constitucional su objeto y relación con otras ramas del
Derecho.

1.1. TEORIA DEL ESTADO:

 35

Para GUERRERO16, la teoría del Estado identifica un objeto, con unos 500 años
de antigüedad en su forma actual, durante los cuales, Sin embargo , ha sufrido
cambios extraordinarios, aunque no tanto como para obligar a pensar que
hubiera dado lugar a una forma nueva de organización política.

De este modo, la teoría del estado del siglo XX se configura como una disciplina
científica que cree haber superado el error historicista, propio del enfoque de la
materia en el siglo XXI. Ciertamente lo histórico políticos anteriores no tienen
clara conciencia de estar reflexionando sobre un fenómeno nuevo, Hobbes,
Bodino, Lucke, Rosseau no hablaban-ni crean deber hacerlo- de algo distinto a
lo que preocupaba antes a Aristóteles. Esto implica que sin incurrir en el error
histórico de nuestro objeto, tampoco podemos ignorar que éste tiene unos
antecedentes cronológicos que no pueden olvidarse. Resulta así que el Estado
como tal es una de las formas de organización del poder político. Y lo que es
evidente es que el poder político tiene una larguísima historia que hunde sus
raíces en un pasado remoto. Por ello también, casi todas las teorías sobre el
origen del estado son, en realidad, teorías sobre el origen del poder político en
general. Su interés para nosotros radica en que al tiempo que sirve como teoría
del Estado (Ya que este es una forma más de dominación política) suelen dar
un contenido teórico a lo que la visión helleriana de la disciplina deja, a su vez,
a una pura manifestación histórica.

Según PASTOR17, el Estado es una forma de organización política que en

absoluto puede ser considerada como Universal dentro del largo proceso
histórico del mundo occidental. Su esclosión se produce con la modernidad
europea en sincronía histórico con El Renacimiento. Un nuevo mundo fuerza un

16
GUERRERO, Andrés de Blas y otros. Teoría del Estado y Sistemas Políticos.
IMPRESA. 1991.Madrid. Pag. 31
17
PASTOR, Manuel. Fundamentos de Ciencias Políticas. Mc Graw Hill. Madrid. 1994
pag. 4
 36

nuevo modelo de organización política. La poliarquía medieval se habría

garantizado por una dispersión de las funciones políticas que el nuevo Estado
aspira a concentrar.

1.1.1. Elementos Del Estado:

La teoría constitucional ha definido como elementos esenciales de un Estado al

territorio, al poder político y al pueblo como partes de un gran todo, según
Jellink (Teoría del Estado), “La tierra sobre la cual se levanta la comunidad del
Estado, considerada en su aspecto jurídico, significa el espacio en que el poder
del Estado puede desenvolverse en su actividad especifica, o sea la del poder
publico. En este sentido jurídico la tierra se denomina territorio” 18.

En cuanto al poder, a ningún observador avisado se le oculta el doble

componente del poder político. Por una parte tiene el poder de poner abundante
dominio sobre los hombre y su concreción histórica mas significativa el Estado,
puede ser instrumento al servicio de los que disfrutan de los privilegios
económicos y sociales o simplemente, el artefacto al servicio de quienes han
hecho su control, pudiendo llegar a convertirse en una instancia de confiscación
de bienes al servicio de los mas osados de la tribu, en el “Magno latrocinio” que
denunciaba ya San Agustín. De otra parte ese poder juega en muchas
ocasiones un papel racionalizador, asegurando la vigencia de un orden central
integrado a los distintos componentes de la sociedad y troncando el estado de
guerra generalizada en un esfuerzo por la convivencia y el proceso social.
Aunque, obviamente solo este segundo componente justifique al poder político,
es necesario reconocer que, de un modo u otro, a través de distintas

18
PASTOR.op. cit. P. 97
 37

dosificaciones el poder mantiene siempre ambas caras, explicando la posición

ambivalente que registra la historia del pensamiento político. 19

Por último el pueblo como elemento del Estado, indica la existencia de una
población específica aportando un límite personal para la aplicación de las
normas estatales, es un requisito indispensable para la existencia del Estado. El
concepto de población sin embargo, y resulta ello una observación
generalizada, es demasiado impreciso, está excesivamente ligado a
imprecisiones demográficas o estadísticas. Para que la población pueda ser
base de la formación de un estado, escribía Pérez Serrano, “… A la idea de
mero agregado a de incorporarse la de una compenetración, un
acomodamiento a la base física o geográfica y, sobre todo, la de una intimidad
de vida que transforme lo amorfo, circunstancial y externo en algo orgánico,
perdurable y enraizado”. Nos encontramos entonces ante la idea del pueblo
entendido como un conjunto de población caracterizado por una similitud hacia
dentro y una disimilitud hacia fuera en el terreno étnico-cultural. La visión
tradicional de la cuestión ligaría esa idea del pueblo con el Estado a través del
concepto de Nación, entendiendo a esta última como la proyección
específicamente política de la idea de pueblo. 20

Punto aparte merece el concepto de Soberanía el cual también deberá ser

desarrollado dentro del estudio del Estado.

1.2. PODERES PÚBLICOS

1.2.1 PODER EJECUTIVO

19
GUERRERO, op.cit pag 117
20
GUERRERO. Op.cit.p.137
 38

La Rama Ejecutiva del poder público es la que tiene, en términos generales, la

función de hacer cumplir las leyes y de garantizar el ejercicio de los derechos y
deberes de los ciudadanos.

En el nivel nacional está integrada por unos organismos principales que son la
Presidencia y la Vicepresidencia de la República, los ministerios y los
departamentos administrativos; por organismos adscritos a los anteriores que
son los establecimientos públicos, las superintendencias y las unidades
administrativas especiales; y por otros vinculados como son las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

La Presidencia y la Vicepresidencia de la República, junto con los ministerios,

los departamentos administrativos, las superintendencias y las unidades
administrativas especiales constituyen el sector central de la Rama Ejecutiva en
el orden nacional. (D.E. 1050/68 1)21 Reformado Ley 489 de 199822

1.2.1.1.Presidencia De La Republica

Está conformada por el Despacho del Presidente, del cual dependen el

Despacho de la Primera Dama, las consejerías y la Casa Militar; el Despacho
del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia con sus
secretarías y direcciones de programas presidenciales; y el Despacho del
Subdirector del Departamento. Todos ellos cumplen servicios auxiliares del
Presidente.

El Presidente de la República es el Jefe del Estado y del Gobierno y la Suprema

Autoridad Administrativa; como tal le corresponde dirigir, coordinar y controlar la

21
INSTITUTO SER DE INVESTIGACIÓN. Contraloría General de la República.
22
Normas sobre Organización y Funcionamiento de la entidades del Orden
Nacional. Ley 489 de 1998.
 39

actividad de los organismos administrativos y garantizar los derechos y

libertades de los colombianos mediante la ejecución de las leyes. (CN. 115)

Como Jefe de Estado sus funciones son:

- Dirigir las relaciones internacionales; nombrar sus agentes diplomáticos y

consulares y recibir los de otros países acreditados en Colombia; celebrar
tratados y convenios con otros estados y entidades de derecho internacional.
(CN. 189, Ord. 2)

- Disponer lo necesario para la seguridad exterior de la República defendiendo

su honra, independencia y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con
permiso del senado, dirigir las operaciones de la misma cuando lo considere
conveniente y convenir o ratificar los tratados de paz; permitir el tránsito de
tropas extranjeras por el territorio nacional cuando el senado, que es el
competente para dar tal autorización, no estuviere reunido. (CN. 189, Ord.6,7).
Como Jefe de Gobierno sus funciones son:

- Dirigir la Fuerza Pública, esto es, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional
(CN. 189, 216) en su condición de Comandante Supremo de las Fuerzas
Armadas de la República. (CN. 189 Ord. 3)

- Conservar el orden público en todo el territorio nacional, restablecerlo donde

estuviere turbado, y en caso de verse en inminente peligro la estabilidad de las
instituciones, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, imposibles de
controlar mediante las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía,
declarar el estado de conmoción interior en todo el país o parte de él. (CN. 189,
ord. 4; 213)
 40

- Declarar el estado de guerra exterior una vez que el Senado haya autorizado
la declaratoria de guerra, o cuando a juicio del Presidente se haga necesario
responder la agresión extranjera. (CN. 212)

- Declarar el estado de emergencia cuando ocurran hechos distintos de los que

motivan la declaratoria de guerra exterior o conmoción interior y que alteren o
amenacen con alterar grave e inminente mente el orden económico, social o
eco lógico del país o que constituyan grave calamidad pública. (CN. 215)

Como Suprema Autoridad Administrativa cumple las siguientes funciones:

- Sancionar las leyes, promulgarlas, velar por su estricto cumplimiento y dictar

los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para hacer posible su cumplida
ejecución. (CN. 189, Ords. 9, 10 Y 11)

- Nombrar a los ministros, jefes de departamento administrativo, presidentes o

directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y demás
funcionarios nacionales cuyo nombramiento no esté asignado a otra autoridad.
(CN. 189, Ords. 1 Y 13)

- De conformidad con las pautas generales que señale la ley; suprimir o fusionar
entidades u organismos administrativos nacionales, lo mismo que modificar su
estructura así como la de los ministerios y departamentos administrativos. (CN.
189, Ords. 15 Y 16)

- Crear, fusionar o suprimir, de acuerdo a la ley, los empleos de la

administración central (Ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias y unidades administrativas especiales,), señalar sus
funciones específicas)' fijar sus salarios. (CN. 189, Ord.H)
 41

- Distribuir los asuntos de la administración pública según su naturaleza, entre

los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos. (CN.
189, Ord. 17)

- Celebrar los contratos a nombre de la Nación. (C.N. 189, Ord. 23; Ley 80/93
11, Ord. 2)
679/94 6)
- Conferir grados a los miembros de la Fuerza Pública y someter a la
aprobación del Senado de la República los ascensos de oficiales generales y
oficiales de insignia. (CN. 173, Ord. 2; 189, Ord. 19)

- Conceder permiso a los empleados públicos nacionales para aceptar

temporalmente cargos de gobiernos extranjeros, honores o recompensas de
éstos o de organismos internacionales.
(CN. 189, Ord. 18; 129)

- Velar por la recaudación y administración de las rentas y recursos públicos y

disponer su inversión conforme a la ley. (CN. 189, Ord. 20)

- Con sujeción a las leyes generales que regulen la materia, organizar el crédito
público; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas; ejercer intervención en las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra que implique el manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros. (CN. 189, Ord. 25)

- Reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio. (CN. 189, Ord. 25)

 42

- Ejercer conforme a la ley la inspección y vigilancia sobre la prestación de los

servicios públicos, la enseñanza, y sobre el cumplimiento de la voluntad de los
fundadores, la conservación y debida aplicación de las rentas en las
instituciones de utilidad común. (eN.
150, Ord. 8; 189, Ords. 21, 22 Y 26)

- Ejercer la inspección, vigilancia y control de acuerdo con la ley, sobre las

personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos
captados del público, y sobre las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles. (CN. 189, Ord. 24)

- De acuerdo a la regulación que haga la ley, conceder patente o privilegio

temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles. (C N. 189,
Ord. 27)

- Expedir cartas de naturalización a los extranjeros que deseen adquirir la

nacionalidad colombiana. (CN. 189, Ord. 28)

- Presentar al Congreso un informe sobre los actos de la administración, sobre

la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico v social y sobre
los proyectos que pretende adelantar el Gobierno.

En cuanto a la relación de la Rama Ejecutiva con la Legislativa y la Judicial la

Constitución Nacional señala al Presidente de la República unas funciones
específicas que ejerce como ; jefe de Gobierno y que cumple con el ministro o
el jefe de departamento administrativo respectivo, constituyendo el Gobierno
Nacional en cada caso particular .(C.N. 115)
 43

En relación con el Congreso (Rama Legislativa) le corresponde:

- Presentar proyectos de ley, especialmente aquellos que tienen que ver con las
leyes que únicamente pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa suya y
que se refieren a las siguientes materias: Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones Públicas; Presupuesto de Rentas y Gastos de la Nación; estructura
de la Administración Nacional; creación, supresión o fusión de ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional; reglamentación sobre la creación y
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; autorización para
la creación de empresas industriales y comerciales del Estado y para la
constitución de sociedades de economía mixta del orden nacional; autorización
al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales (transmitir a otro la propiedad); Banco de la República y funciones
de su Junta Directiva; organización del crédito público; regulación del comercio
exterior y régimen de cambio internacional; régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública;
participación de los municipios y resguardos indígenas en las rentas de la
Nación y en las transferencia que de éstas se les haga; autorización de aportes
o suscripciones del Estado a empresas industriales C' comerciales; exención de
impuesto, contribuciones o tasas nacionales; fijación de los servicios a cargo de
la Nación y de las entidades territoriales; determinación del porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nación que se cede a los departamentos y distritos
(situado fiscal); monopolios rentísticos sometidos a régimen propio; referendo
sobre un proyecto de reforma constitucional; reservación para el Estado de
determinadas actividades o servicios públicos en indemnización a quienes en
tal virtud queden privados del ejercicio de la actividad reservada; aprobación por
el Congreso de los tratados o convenios celebrados por el Gobierno con otros
estados o entidades de Derecho Intemacional.(C.N. 200, Ord. 1)
 44

- Sancionar las leyes y promulgarlas, u objetadas por encontradas

inconvenientes o contrarias a la Constitución. La sanción de una leyes la
aprobación o confirmación de la misma por parte del Presidente. (C.N. 165;
166; 200, Ords. 1, 3 Y 4)

- Convocar al Congreso a sesiones extraordinarias con el fin de que se ocupe

exclusivamente los asuntos que somete a su consideración. (C.N. 200, Ord.2)

- Rendir al Senado y a la Cámara de Representantes los informes que éstos le

soliciten sobre asuntos que no sean reservados. (C.N. 200, Ord. 5)

- Prestar al Congreso el apoyo que solicite, inclusive el de la Fuerza Pública.

(C.N. 200, Ord. 6)

En relación con la Rama Judicial tiene las siguientes funciones:

- Auxiliar a los funcionarios judiciales en lo que sea necesario para hacer

efectivas sus providencias. (CN., Ord. 1)

- Conceder, de acuerdo a lo que la ley determine, indultos por delitos políticos y

sobre 'el particular informar al Congreso. El indulto no puede comprender la
responsabilidad que el beneficiado tenga frente a los particulares perjudicados
con la conducta delictiva. (C.N. 201, Ord. 2)

La Presidencia de la República y el conjunto de servicios y funciones que

cumple tienen su origen en la Constitución Nacional y se rigen por las normas y
procedimientos señalados por ésta y por la ley para las entidades de la
Administración Pública.
 45

Los actos del Presidente se denominan "Decretos" y se clasifican según la

facultad constitucional que emplea para su expedición, en relación con la
decisión o materia regulada.

1.2.1.2. Vicepresidencia De La República

La Vicepresidencia es una figura nueva en Colombia, creada por la Constitución

Política de 1991. El Vicepresidente es quien reemplaza al Presidente de la
República en sus faltas temporales o absolutas, tiempo en el cual cumple las
mismas funciones que éste. En el resto de su periodo, que .es el mismo del
presidencial, puede adelantar las misiones y encargos especiales que le
encomiende el Presidente o ejercer el cargo de la Rama Ejecutiva en el que lo
designe (C.N. 202)

Al igual que la Presidencia de la República, la Vicepresidencia es de origen

constitucional y sometida a las normas de Derecho Público. 23

1.2.1.3. Los Ministerios

Los asuntos y servidos que atiende la Rama Ejecutiva están distribuidos entre
los ministerios que son los organismos de la administración central encargados,
bajo la dirección de: Presidente de la República, de trazar las políticas, dirigir y
coordinar la actividad administrativa y ejecutar la ley, cada uno en los negocios
de su ramo. (CN. 208)

Los ministerios son creados por la ley, la cual determina su denominación y

orden de precedencia, es decir, el orden que los ministros deben asumir bajo su
propia responsabilidad las funciones propias del Presidente de la República

23
Ibid. P.15
 46

cuando éste se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, o cuando

falte el Vicepresidente en ejercicio de la Presidencia. (CN. 196; 203; 206)
Actualmente existen ministerios cuyo orden de precedencia es: Gobierno,
Relaciones Exteriores, Justicia, Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional.
Agricultura, Trabajo y Seguridad Social, Salud, Desarrollo Económico y Social,
Minas y Energía" Comercio Exterior, Educación Nacional Comunicaciones,
Transporte y, Medio Ambiente.

Su estructura interna está establecida en el Decreto Extraordinario 1050 de

1968, norma que continúa siendo el modelo para su organización, a pesar de
que las leyes posteriores de creación o reestructuración de cada ministerio le
hayan introducido variaciones.

Según el Decreto enunciado, la dirección de los ministerios corresponde al

Ministro respectivo, con la inmediata colaboración del Viceministro y Secretario
General.

Cuentan con unidades de asesoría y coordinación denominadas Oficinas si

están a cargo de un funcionario o asesor, Comités cuando la responsabilidad
recae sobre un conjunto de personas, y Consejos cuando se incluyen personas
ajenas al Ministerio. En cada ministerio hay una Oficina Jurídica encargada de
conceptuar y revisar sobre todos los problemas y actos jurídicos relacionados
con el ministerio, y una Oficina de Planeación a la que le corresponde preparar
y coordinar los planes y programas del sector.
Tienen también unidades operativas o ejecutoras que son, en orden jerárquico
descendente: direcciones, divisiones, secciones y grupos. (Dec. 1050/68 10 Y
11) 24

24
Ley 489 de 1998. Op cit. P.41
 47

Las funciones generales señaladas para los ministerios son:

- Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar,
en desarrollo de la ley y los decretos respectivos, las normas (resoluciones)
necesarias para tal efecto.

- Formular las políticas del Gobierno en la rama o ramas que les corresponden.

- Preparar los planes de desarrollo del sector, proponer los programas de

inversión correspondientes y coordinar su ejecución.

- Preparar los proyectos de ley que sean de iniciativa del Gobierno y

presentarlos al Congreso.

- Preparar los proyectos de decreto y de resoluciones ejecutivas que deba dictar

el Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa.

- Orientar, coordinar y controlar los establecimientos públicos, las empresas

industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta que a
cada uno de ellos estén adscritos o vinculados.

Los ministros son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y

son, al igual que los directores de departamentos administrativos, los
funcionarios que, con el Presidente de la República y en cada negocio en
particular, constituyen el Gobierno. Por tal razón, los actos dictados por el
Presidente como Jefe de Gobierno, deben ser firmados y comunicados por el
Ministro o Director de Departamento respectivo, requisito sin el cual carecen de
valor y fuerza alguna. (CN. 115)
 48

Son además los voceros del Gobierno ante el Congreso de la República, en

virtud de lo cual presentan los proyectos de ley, atienden las citaciones que las
cámaras legislativas les hagan, participan en debates y presentan en cada
legislatura un informe sobre el estado de los asuntos de su ministerio.

Los actos de los ministros se denominan resoluciones; mediante ellas ejecutan

las funciones que les son propias y las que les delega el Presidente de la
República.
Los ministerios están sujetos a las normas consagradas para las entidades
Estado, tanto en lo que se refiere a los procedimientos administrativos como) al
régimen contractual y al de personal. Los Ministerios de Relaciones Exteriores y
de Defensa se rigen por normas especiales para su organización,
funcionamiento y régimen de personal.25

1.2.1.4. Departamentos Administrativos

Los departamentos administrativos son organismos de la administración central

nacional con la misma jerarquía y funciones de los ministerios, esto es, formular
las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y
ejecutar la ley, pero con un carácter mucho más técnico y especializado, puesto
que se ocupan de la dirección, coordinación y ejecución de un servicio público.
(CN. 208)

Actualmente existen 6 departamentos administrativos que son: de la

Presidencia de la República, de Seguridad -DAS-, Nacional de Estadistica
-DANE-, Nacional de Planeación, de la Función Pública y, Nacional de
Cooperativas -DANCOOP-.

25
INSTITUTO SER DE INVESTIGACION. Op cit 16-17
 49

Son también creados por la ley; su estructura es similar a la de los ministerios,

bajo la dirección del Director del Departamento que cumple las mismas
funciones atribuidas a los ministros, y un Secretario General que hace también
las veces de Viceministro. Tienen además un Consejo o Comité Técnico.
Las funciones son las mismas establecidas para los ministerios, con la
diferencia de que los directores de departamentos administrativos no son
voceros del Gobierno ante el Congreso de la República, y por lo tanto no están
facultados para presentar proyectos de ley, intervenir en debates, y sólo pueden
ser citados por las comisiones permanentes del Congreso.

Los directores de departamentos administrativos, como los ministros, son los

jefes de la administración en su respectiva dependencia y, con el Presidente de
la República, en cada negocio en particular constituyen el Gobierno, debiendo
firmar y comunicar los actos que aquel expida como Jefe de Gobierno y que se
relacionen con los asuntos del resorte de su departamento. (CN. 115)

Los actos mediante los cuales cumplen sus funciones y se toman las decisiones
en los departamentos administrativos se denominan resoluciones.

Los ministerios están sujetos a las normas consagradas para las entidades
Estado, tanto en lo que se refiere a los procedimientos administrativos como al
régimen contractual y al de personal. Los Ministerios de Relaciones Exteriores y
de Defensa se rigen por normas especiales para su organización
funcionamiento y régimen de personal.

El régimen jurídico aplicable a éstos organismos es el mismo de las demás

entidades administrativas del Estado.

1.2.1.5. Superintendencias
 50

Las superintendencias son organismos del sector central de la Rama Ejecutiva

adscritos a un ministerio, que cumplen dentro de un marco de autonomía
administrativa y financiera dada por la ley, algunas de las funciones que le
corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa, especialmente las de control inspección y vigilancia sobre la
prestación de un servicio público o el ejercicio de una actividad, y las demás
que la ley les otorgue. (Dec: 1050/68 4) Reformado Ley 489 de 1998 26.

Su dirección está a cargo de un Superintendente y, cuando la ley lo disponga,

de un Consejo o Junta. Cuentan también con superintendentes delegados. En
lo demás, su estructura interna se - asemeja a la de los ministerios y
departamentos administrativos. (Dec. 1050/68 24) Reformado Ley 489 de
1998.27

La ley no establece unas funciones generales para las superintendencias, de

manera que ellas son las que a cada una le señale la ley de creación o de
reorganización, las cuales cumplen bajo la orientación y control del Ministerio al
cual están adscritas.

Los procedimientos administrativos, la contratación y el régimen de personal de

las superintendencias están sometidos a las normas que sobre el particular
rigen para las entidades públicas.

Las superintendencias son 10 a saber: de Notariado y Registro, adscrita al

Ministerio de Justicia y del Derecho; la Bancaria y la de Valores, al de Hacienda
y Crédito Público; de Vigilancia y Seguridad Privada, al de Defensa, de Subsidio

26
Ley 489 de 1998. P.51
27
Ibid P.52
 51

Familiar, al de Trabajo y Seguridad Social; la Nacional de Salud, al Ministerio de

Salud; las de Industria y Comercio y de Sociedades, al Ministerio de Desarrollo
Económico; la General de Puertos, al de Transporte; y la de Servicios Públicos
Domiciliarios al Ministerio de Minas y Energía.

1.2.1.6. Unidades Administrativas Especiales

Las unidades administrativas especiales no son organismos independientes,

sino dependencias de un ministerio o departamento administrativo, creadas por
la ley o autorizadas por ésta para la atención de programas que por su
naturaleza o por el origen de los recursos que utilizan, no deben estar
sometidas al régimen administrativo ordinario.

1.2.1.7. Administración Descentralizada

Conforman el sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del poder público los

establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y
las sociedades de economía mixta. La razón de su existencia es la necesidad
de la eficiencia en la prestación de servicios por parte del. Estado, a través de
organismos independientes y autónomos administrativa y financieramente,
especializados en determinados servicios.

Además, contrario a lo que pasa con los organismo del sector central que
comparten la persona jurídica de la Nación, los del sector descentralizado son
jurídicamente suficientes al tener personería jurídica que les permite ser sujetos
de derechos y obligaciones.

1.2.1.8. Establecimientos Públicos

 52

Los establecimientos públicos son organismos administrativos adscritos a un

ministerio o departamento administrativo, creados por la ley o autorizados por
ésta, encargados principalmente de atender funciones administrativas,
conforme a las reglas del Derecho Público.

Tienen personería jurídica, en virtud de lo cual, tienen capacidad para ser sujeto
de derechos y de obligaciones y capacidad de ejercicio dentro del objeto para el
cual fueron creadas.

Tienen patrimonio propio e independiente, constituido con recursos públicos,

bien sean fondos comunes de la Nación o el producto de impuestos,
contribuciones o tasas recibidas por la prestación de un servicio.

Gozan de autonomía administrativa, es decir, de independencia para su

organización interna y para desarrollar su gestión, siempre bajo el control y
coordinación del Estado con el fin de que sus actividades estén acordes con la
política del Gobierno.

Las funciones administrativas que cumplen tienen que ver con la prestación de
uno o más servicios públicos de interés general.

Están dirigidos por una Junta o Consejo Directivo presidido por el Ministro o
Director de Departamento) su delegado, y por un Gerente, Director o
Presidente.

La Junta o Consejo Directivo es la encargada de trazar la política general del

organismo, adoptar sus estatutos internos, aprobar el presupuesto y controlar
su funcionamiento general.
 53

El Gerente, Director o Presidente es agente del Presidente de la República y

representante legal de la entidad, encargado de dirigir, coordinar vigilar y
controlar el personal y la ejecución de las funciones y programas, y de suscribir
los actos y celebrar los contratos.

Su estructura cuenta con unidades de dirección denominadas subgerencias,

Subdirecciones, Vicepresidencias o Secretarias; unidades de asesoría y
coordinación denominadas Oficinas o Comités, y Conseios cuando incluyan
personas ajenas al establecimiento; unidades operativas denominadas, en
orden jerárquico descendente, Direcciones, Divisiones, Secciones y Grupos; y
las que se creen para el estudio o decisión de asuntos especiales llamadas
Comisiones y Juntas.

También pueden extender su estructura a las regiones, creando unidades o

dependencias seccionales para la integración y coordinación de sus actividades
con los departamentos y demás entidades territoriales.

Los establecimientos públicos son personas jurídicas de Derecho Público cuyos

actos se rigen por las normas del Derecho Administrativo, están sujetos al
régimen de contratación consagrado para las demás entidades administrativas
y al régimen de personal de los empleados oficiales. Este régimen jurídico esta
complementado por la ley de creación o reforma de cada establecimiento en
particular, y por los estatutos internos que reglamentan su organización y
funcionamiento al interior.

1.2.1.9. Empresas Industriales Y Comerciales Del Estado

Las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos

administrativos, vinculados a un ministerio o departamento administrativo,
 54

creadas por la ley o autorizados por ésta, dedicadas actividades de carácter

industrial o comercial, conforme a las normas del Derecho Privado.

Lo predicado en el punto anterior para los establecimientos públicos en cuanto

persone ría jurídica, autonomía administrativa, dirección y estructura, es
aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado, pero se
diferencian de ellos en los siguientes puntos:

a) Actividad Desarrollada.- Mientras que los establecimientos públicos se

dedican a la atención de servicios públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado desarrollan actividades de naturaleza industrial o
comercial, ejercen una gestión económica pero no con un objetivo de
enriquecimiento sino con el propósito de satisfacer el interés de la comunidad.

b) Patrimonio.- En los establecimientos públicos está constituido por fondos

comunes de la Nación, por impuestos, contribuciones o tasas; en las empresas
industriales y comerciales del Estado su patrimonio se acrecienta con los
productos de los fondos públicos comunes y por el rendimiento de los
impuestos, contribuciones y tasas.

c) Régimen Jurídica de sus actos.- Los establecimientos públicos se rigen en

todos los aspectos por las normas de Derecho Público; los actos y hechos que
las empresas industriales y comerciales del Estado realicen para' desarrollar su
actividad comercial o industrial se rige por las normas de Derecho Privado,
mientras que los actos que realicen para el cumplimiento de funciones
administrativas asignadas por la ley se rigen por las normas del Derecho
Público.
 55

d) Régimen de Personal.- Las personas que laboran en los establecimientos

públicos son empleados públicos vinculados por una relación general y
reglamentaria (nombramiento); en las empresas industriales y comerciales del
Estado, son empleados públicos aquellos que desarrollan actividades de
dirección y manejo, los demás son trabajadores oficiales vinculados por un
contrato de trabajo.

1.2.1.10. Sociedades De Economía Mixta

Las sociedades de economía mixta son sociedades comerciales constituidas,

por autorización de la ley, con aportes del Estado y de los particulares, que
desarrollan actividades industriales o comerciales conforme a las reglas del
Derecho Privado.

Son de carácter nacional las sociedades de economía mixta en-las que son
socios la Nación o una de sus entidades descentralizadas.

Pueden tener cualquiera de las formas de sociedad mercantil contempladas en

el Código del Comercio: simple o por acciones, de responsabilidad limitada o
anónima.

Necesitan para su constitución de dos actos jurídicos: la ley .que las autoriza y
que además determina las condiciones de participación del Estado; y el contrato
de sociedad, mediante el cual los socios se comprometen a hacer un aporte en
dinero, trabajo u otros bienes apreciables en dinero, con el fin de re partirse las
utilidades obtenidas en las actividades que definen como Objeto de la sociedad.
 56

Forman una persona jurídica distinta de los socios individualmente

considerados, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones dentro de los
límites del objeto social.

Los aportes del Estado pueden consistir en bienes, ventajas financieras o

fiscales, garantías de las obligaciones de la sociedad, suscripción de bonos,
auxilios especiales, concesiones para la explotación de recursos naturales, etc.
Los aportes de los particulares pueden ser dinero, trabajo o cualquier clase de
bienes comerciales.

Su estructura es la misma de las sociedades comerciales, conformada por la

asamblea de accionistas o junta de socios, una junta o consejo directivo y por el
representante legal. Para la adopción de su organización interna gozan de
autonomía como cualquier sociedad privada. Sin embargo, cuando los aportes
estatales sean iguales o superiores al 90% del capital social, las sociedades de
economía mixta se someten al régimen establecido para las empresas
industriales y comerciales del Estado; esto .implica que un mismo órgano puede
cumplir las funciones de asamblea de socios y de junta directiva que el
representante legal es de libre nombramiento y remoción del Presidente de la
República; y que la Junta Directiva debe estar presidida por el Ministro o
Director de Departamento Administrativo a cuyo despacho esté vinculada la
sociedad.

En todo caso, los representantes del Gobierno en la Junta Directiva de las

sociedades de economía mixta son agentes del Gobiemo y deben velar porque
sus actividades se acomoden a las políticas gubernamentales.

La participación del Estado en el desarrollo de actividades industriales y

comerciales a través de este tipo de sociedades, tiene como finalidad fomentar
 57

la iniciativa privada mediante el otorgamiento de incentivos, e intervenir en la

dirección de la acción de los particulares hacia fines de interés general.

La ley que autoriza su creación determina el grado de control de tutela al que

quedan sometidas.

El régimen jurídico que rige los actos y hechos de estas sociedades es

igualmente mixto, en cuanto que los que realicen para el desarrollo de sus
actividades industriales y comerciales están sujetos a las normas del Derecho
Privado, y los que realicen para el cumplimiento de las funciones
administrativas que les asigne la ley se someten a las reglas del Derecho
Público.

Los contratos que celebren para el desarrollo de actividades, se rigen por la

normas del Derecho Privado, siempre que el aporte del Estado no sea superior
al cincuenta por ciento del capital social caso en el cual les es aplicable el
Régimen de Contratación Administrativa establecido en la Ley 80 de 1.993. (Ley
80/93 2)

En las sociedades de economía mixta en las que la participación del Estado sea
igualo superior al 90% del capital social, son empleados públicos aquellos que
desarrollan actividades de dirección y manejo; los demás son trabajadores
oficiales vinculados por un contrato de trabajo. En las que la participación del
Estado sea inferior al porcentaje mencionado, sus trabajadores son
trabajadores privados regulados por el Código del Trabajo. 28

1.3. PODER LEGISLATIVO

28
Ibit. P.24
 58

A la Rama Legislativa29 le corresponde establecer, mediante la reforma de la

Constitución Política y la expedición de Leyes, las normas que rigen la
convivencia de los ciudadanos. Además ejerce control político sobre el
Gobierno y la Administración (C.N. 114)

Está conformada por el Congreso de la República, a su vez integrado por dos

cámaras: Senado y Cámara de Representantes, corporaciones públicas éstas
de elección popular, cuyos miembros son elegidos para un período de cuatro
años y ejercen su función en representación del pueblo.(C.N. 133) ,

El Congreso se reúne ordinariamente durante dos períodos en el año, del 20 de

julio al 16 de diciembre y del 16 de marzo al 20 de junio. Los dos periodos
constituyen una Legislatura.(C.N. 138)

Cada una de las cámaras tiene una Mesa Directiva compuesta por un
Presidente y dos Vicepresidentes que 'actúa como órgano de orientación y
dirección de la respectiva cámara, y un Secretario General, responsable de las
actas, de la formación del archivo legislativo, de la publicidad de la Gaceta del
Congreso, del manejo de la correspondencia, de la expedición de
certificaciones y demás funciones inherentes al cargo.

Para el ejercicio de la función legislativa, el Senado y la Cámara de

Representantes están divididos en comisiones permanentes encargadas de
tramitar en primer debate los proyectos de ley y de reforma de la Constitución,
cada una en los asuntos que son de su competencia de acuerdo a la ley que las
crea.(CN. 142)

Estas comisiones permanentes en ambas cámaras son:

29
Ibit. P. 27
 59

PRIMERA.- Conoce de: reforma de la constitución; leyes estatutarias;

organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas
generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y
Organización de la administración nacional central; derechos, garantías y
deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad
intelectual; cambio de residencia de los poderes nacionales; y asuntos étnicos.

SEGUNDA.- Conoce de: política internacional; defensa nacional y fuerza

pública; tratados públicos; carrera diplomática y consular; comercio exterior e
integración económica; política portuaria; relaciones parlamentarias
internacionales y supranacionales, y asuntos diplomáticos no reservados al
gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migración; honores y
monumentos públicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio;
contratación internacional.

TERCERA.- Conoce de' hacienda y crédito publico; impuestos y contribuciones;

exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la
República; sistema de banca central, leyes sobre monopolios; autorización de
empréstitos; mercado de valores; regulación económica; planeación nacional;
régimen de cambios, actividad financiera, bursátil aseguradora y de captación
de ahorro.

CUARTA.- Conoce de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control

fiscal financiero, enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del
régimen de propiedad industrial, marcas y patentes; creación, supresión,
reforma y organización de establecimientos, públicos nacionales; control de
calidad y de precios; contratación administrativa.
 60

QUINTA.- Conoce de: régimen agropecuario; ecología; medio ambiente y

recursos naturales adjudicación y recuperación de tierras; recursos ictiológicos
y asuntos del mar; minas y energía; corporaciones autónomas regionales.

SEXTA: Conoce de: comunicaciones; tarifas; calamidades públicas; funciones

públicas prestación de los servicios públicos; medios de comunicación;
investigación científica tecnológica; espectros electromagnéticos; órbita
geoestacionaria; sistemas digitales, comunicación e informática; espacio aéreo;
obras públicas y transporte; turismo y desarrollo turístico; educación y cultura.

SEPTIMA.- Conoce de: estatutos del servidor público y del trabajador particular;
régimen salarial y prestacional de los senadores públicos; organizaciones
sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión
social; fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreación y
deporte; salud; organizaciones comunitarias vivienda; economía solidaria;
asuntos de la mujer y de la familia.

Para asistir y dar apoyo a la función legislativa existe en cada una de las
cámaras un aparato administrativo responsable de los servicios administrativos,
técnicos y de seguridad.

Los actos que expide el Congreso en ejercicio de la función legislativa se

denominan Leyes. Por medio de ellas cumple las siguientes funciones:
- Expedir códigos.

- Aprobar el plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas.

 61

- Definir la división general del territorio, fijar las bases para crear, suprimir,
modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.

- Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales.

- Variar la residencia de los altos poderes nacionales cuando circunstancias

extraordinarias y motivos de conveniencia pública lo exijan.

- Determinar la estructura de la administración nacional; crear, suprimir o

fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalar sus
objetivos y estructura orgánica; reglamentar Ia creación y funcionamiento de las
corporaciones autónomas regionales; crear empresas industriales y comerciales
del Estado y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta del
orden nacional.

- Reglamentar la manera como el Gobierno debe ejercer las funciones de

inspección y vigilancia que le asigna la Constitución.

- Autorizar al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar

bienes de la Nación.

- Conferir al Gobierno facultades extraordinarias para expedir normas con

fuerza de ley.

- Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.

- Establecer contribuciones fiscales y parafiscales.

 62

- Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder

liberatorio; arreglar el sistema de pesas y medidas.

- Aprobar o improbar los contratos que haya celebrado el Gobierno sin

autorización previa.
- Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servidos a la patria.

- Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno haya celebrado con otros
estados o con entidades de derecho internacional.

- Conceder amnistías o indultos generales por delitos políticos.

- Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras

baldías.

- Dictar las normas generales sobre: organización del crédito público; regulación
del comercio exterior y régimen de cambio internacional; modificación de
aranceles, tarifas y demás disposiciones sobre el régimen de aduanas;
regulación de las actividades financieras, bursátil aseguradora Y de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público; régimen salarial
y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la
Fuerza Pública; régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales.

- Expedir las leyes sobre el Banco de la República y sobre las funciones de su

junta directiva.

- Expedir las leyes que rigen el ejercicio de funciones públicas y la prestación de

los servicios públicos.
 63

- Regular el régimen de propiedad industrial, patentes y marcas y las otras

formas de propiedad intelectual.

- Unificadas normas sobre policía de tránsito en todo el territorio nacional.

Además de la expedición de las leyes el Congreso en pleno y cada Cámara en
particular cumplen funciones que les señala la Constitución Política.

Al Congreso reunido en un solo cuerpo le corresponde:

- Posesionar al Presidente de la República, o al Vicepresidente cuando haga

sus veces.

- Recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros países.

- Elegir Contralor General de la República.

- Elegir Vicepresidente de la República cuando se requiera reemplazar el

elegido por el pueblo.

- Reconocer la incapacidad física del Vicepresidente de la República y proveer

el cargo por vacancia absoluta por este motivo o cualquier otro que la ocasione.

- Decidir sobre la moción de censura a los ministros.

- Elegir los magistrados de la Sala jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura.
 64

La facultad que tiene el Congreso de reformar la constitución debe cumplirse en

dos períodos ordinarios consecutivos de sesiones. Las normas. que modifican,
reforman, adicionan o --- derogan las disposiciones constitucionales se
denominan Actos Legislativos.(C.N. 37-1 375; Ley 5/92 219 Y 225)

El control político sobre el Gobierno y la administración encuentra su máxima

expresión en la facultad que tiene el Congreso de decidir la desvinculación del
cargo de los ministros, mediante la moción de censura que es el acto por el cual
se reprochan actuaciones de éstos relacionadas con sus funciones.
(CN. 135, Num. 9; Ley 5/92 29)

1.3.1. Senado De La República

El Senado de la República está integrado por ciento dos miembros: cien de

ellos elegidos en circunscripción nacional, y dos en circunscripción especial de
comunidades indígenas.(C.N. 17)

Ejerce la función legislativa mediante el debate y aprobación de los proyectos

de ley, primero en la comisión permanente correspondiente y luego en el
Senado en pleno.

Además cumple las funciones especiales que le asigna la Constitución. Estas

son:

- Admitir o no la renuncia al cargo del Presidente y del Vicepresidente de la

República.

- Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno de

oficiales generales y oficiales de insignia de la Fuerza Pública.
 65

- Conceder licencia al Presidente de la República para separarse

temporalmente del cargo por motivos distintos a enfermedad, y decidir sobre las
excusas del Vicepresidente para ejercer la Presidencia de la República.

- Permitir el tránsito de tropas extranjera por el territorio nacional.

- Autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra nación.

- Elegir a los magistrados de la Corte Constitucional.

- Elegir al Procurador General de la Nación.

- Conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra

el Presidente de la' República o quien haga sus veces; contra los magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal
General de la Nación. (CN. 173 y 174)

1.3.2. Cámara De Representantes

El número de miembros que componen la Cámara de Representantes es de

dos miembros por cada departamento y uno más por cada doscientos cincuenta
mil habitantes o fracción de ciento veinticinco mil que tengan sobre los primeros
doscientos cincuenta mil. Además la ley puede establecer una circunscripción
especial para la elección de cinco representantes más, con el fin de garantizar
la participación de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos
residentes en el exterior. Como función legislativa, lo mismo que el Senado, la
Cámara de Representantes participa en la formación de las leyes. Tiene
 66

además otras funciones que la Constitución le asigna exclusivamente y que

son:

- Elegir al Defensor de Pueblo

- Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro de la

Nación que le presente el Contralor General de la República.

- Conocer de las denuncias y quejas que presenten ante ella el Fiscal General
de la Nación contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, los
magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura, los magistrados del Consejo
de Estado y el Fiscal General de la Nación.

- Acusar ante el Senado a los funcionarios enunciados en el punto anterior.

- Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las

investigaciones que debe adelantar, y comisionar para la práctica de pruebas
cuando lo considere conveniente.

1.4. PODER JUDICIAL

A la Rama Judicial le corresponde administrar justicia, decidir cuestiones

juridicas controvertidas, mediante pronunciamientos que adquieren fuerza de
verdad definitiva, Está conformada por tres jurisdicciones: la Ordinaria ,
encargada de 105 asuntos civiles, comerciales, penales, laborales, de familia y
agrarios; la Contencioso-Administrativa encargada de dirimir los conflictos entre
la Administración y los 'particulares; y la Constitucional encargada de garantizar
la integridad y supremacía de la Constitución Nacional.
 67

La Jurisdicción Ordinaria está encabezada por la corte Suprema de Justicia; la

Contencioso-Administrativa por el Consejo de Estado, y la Constitucional por La
Corte Constitucional.

Hacen parte también de la Rama Judicial la Fiscalía General de la Nación y el

Consejo Superior de la Judicatura.

La administración de justicia es un servicio público a cargo de la Nación; el

conjunto de corporaciones y despachos judiciales que lo prestan son entidades
públicas, y los funcionarios a ellos vinculados son funcionarios públicos.

Los actos de las autoridades judiciales en desarrollo de la administración de

justicia son actos jurisdiccionales y se denominan autos y sentencias; cuando
tienen por objeto cumplir funciones administrativas como es la de elegir
funcionarios o dictar sus reglamentos internos, atribuidas a las corporaciones
judiciales y al Fiscal General de la Nación, son actos administrativos.

Los actos jurisdiccionales se rigen por las normas especiales de cada

jurisdicción, y los actos administrativos por las normas de Derecho
Administrativo.

Las personas vinculadas a la Rama Judicial son: Funcionarios Judiciales, los

magistrados, jueces y fiscales; Empleados Judiciales los demás.

1.4.1. Jurisdicción Ordinaria

La Jurisdicción ordinaria resuelve los conflictos de carácter civil, comercial,

penal, laboral de familia y agrarios que se presentan entre las personas.
 68

Está conformada por la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Superiores

de Distrito Judicial y los juzgados.

La Corte Suprema de Justicia es su más alto tribunal; es un cuerpo colegiado

dividido en tres salas: la Civil integrada por seis magistrados, la Penal por ocho,
y la Laboral por seis. La reunión de todos los magistrados que componen las
diferentes salas conforman la Sala Plena de la Corte, a la que se le atribuye la
facultad de elegir los magistrados de la misma Corporación y de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial. El Presidente de la Sala Plena y los Presidentes
de las Salas forman la Sala de Gobierno, encargada de asuntos de carácter
administrativo de la Corporación. (CN. 234)

Para efectos de la Justicia Ordinaria el territorio Nacional está organizado en

distritos judiciales, en cada uno de los cuales funciona un Tribunal Superior,
veintinueve en total, integrados por un número plural de magistrados. Están
igualmente divididos en salas: Civil, de Familia, Penal y Laboral.

La competencia para atender las controversias está distribuida por la ley entre
las distintas autoridades judiciales de acuerdo con la naturaleza del asunto que
constituye el conflicto y la cuantía que se estima que tienen los intereses en él
debatidos.

Estas autoridades o despachos judiciales son:

En Civil: La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, las Salas

Civiles de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, los Juzgados Civiles del
Circuito, los Juzgados Promiscuos del Circuito, los Juzgados Civiles
Municipales y los Juzgados Promiscuos Municipales.
 69

En Comercial: Los Juzgados Civiles del Circuito Especializados en Asuntos

Comerciales y los Juzgados Civiles del Circuito, Promiscuos del Circuito, Civiles
Municipales y Promiscuos Municipales.

En Penal: La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, las

Salas Penales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, los Juzgados
Regionales, los Juzgados Penales del Circuito, los Juzgados Promiscuos del
Circuito, los Juzgados Penales Municipales y los Juzgados Promiscuos
Municipales.

En Laboral: Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Salas

Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Juzgados Laborales
del Circuito, juzgados Promiscuos del Circuito y Juzgados Promiscuos
Municipales.

En Familia: Las Salas de Familia de los Tribunales Superiores de Distrito

judicial, los Juzgados de Familia, los Juzgados Promiscuos de Familia, los
Juzgados de Menores y los Juzgados Civiles y Promiscuos Municipales.

En Agrario: La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, las

Salas Civiles de 105 Tribunales Superiores de Distrito judicial y los Juzgados
Agrarios.

1.4.2. Jurisdicción Contencioso-Administrativa

La Jurisdicción Contencioso-Administrativa es la encargada de resolver las

controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de
las personas privadas que cumplen funciones administrativas.
 70

Es ejercida por El Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos.

El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de esta Jurisdicción y está Dividido

en la Sala de lo Contencioso Administrativo y la Sala de Consulta y Servicio
Civil; ambas integran el Consejo Pleno. (CN. 236)

La Sala de lo Contencioso Administrativo está dividida en cinco Secciones entre

las cuales se reparten los asuntos de carácter jurisdiccional de acuerdo a la
naturaleza de los mismos.

La Sala de Consulta y Servicio Civil cumple con otra función que tiene el
Consejo de Estado como es la de servir de cuerpo consultivo del Gobierno en
asuntos de la administración.

El Presidente y Vicepresidente del Consejo, los Presidentes de las Salas y los

de las Secciones forman la Sala de Gobierno, encargada principalmente de
asuntos relacionados con Ia organización y funcionamiento de la Corporación.

Los Tribunales Administrativos son veintidós, integrados por un número plural

de, magistrados, y sus funciones son de carácter puramente jurisdiccional, fuera
de las administrativas que tienen que ver con su organización y funcionamiento.

1.4.3.Jurisdicción Constitucional

En la reforma constitucional de 1.991se le confió a la Corte Constitucional,

ùnico órgano de esta Jurisdicción, la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, lo que en términos generales consiste en velar porque las
disposiciones contenidas en las leyes y en los decretos que dicte el Gobierno
 71

con fuerza de ley no contraríen la Constitución Nacional v sean expedidos con

los procedimientos constitucional y legalmente establecidos.

La Corte Constitucional es un cuerpo integrado por nueve magistrados elegidos

por el Senado de la República para periodos de ocho años, escogidos de ternas
presentadas por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y
el Consejo de Estado.(CN. 21,9)

Las funciones de la Corte Constitucional son: (CN.241)

- Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los

ciudadanos contra los actos de reforma de la Constitución, por vicios de
procedimiento en su formación.

- Decidir sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una

asamblea constituyente para reformar la Constitución, por vicios de
procedimiento en su formación.

- Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes.

- Decidir sobre la constitucionalidad de consultas populares y plebiscitos del

orden nacional por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.

- Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los

ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido como por vicios de
procedimiento en su formación.

- Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los

ciudadanos contra los decretos del Gobierno dictados en ejercicio de facultades
 72

extraordinarias conferidas por el Congreso, y contra los que adopten el Plan

Nacional de Desarrollo cuando el Congreso no lo haya hecho dentro del término
que le señala la Constitución para el efecto.

- Decidir sobre las excusas para asistir presentadas por las personas naturales
o jurídicas que sean emplazadas por una comisión permanente del Congreso
para que rinda declaraciones relacionadas con indagaciones adelantadas por la
comisión.

- Decidir sobre la constitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno

con fundamento en el Estado de Guerra, de Conmoción Interior y el Estado de
Emergencia Social, Económica o Ecológica.

- Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que

hayan sido objetados por el Gobierno por considerados inconstitucionales y de
los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido como por los vicios
de procedimiento en su formación.

- Revisar las decisiones tomadas por otras autoridades judiciales relacionadas

con la acción de tutela de los derechos constitucionales.

- Decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales celebrados por el

Gobierno y de las leyes que los aprueban.

- Darse su propio reglamento.

1.4.4. Fiscalía General De La Nación

 73

La Fiscalía General de la Nación es un órgano judicial con autonomía

administrativa y presupuestal, encargado de investigar los delitos y de acusar a
los presuntos culpables ante los tribunales y juzgados competentes.

Está integrada por el Fiscal General, los fiscales delegados y los funcionarios y
empleados de la Fiscalía. Las dependencias administrativas y de Policía
JudicIal cumplen funciones de apoyo a la investigación del delito.

El Fiscal General de la Nación es elegido por un periodo de cuatro años por la

Corte Suprema de Justicia, de terna presentada por el Presidente de la
Republica.

Los Fiscales Delegados están organizados en grupos especializados por

delitos, denominados Unidades de Fiscalía. Actúan en la investigación de los
delitos cuyo juzgamiento corresponde a los distintos tribunales y juzgados
penales. Hay por tanto Unidades de Fiscalía Delegadas ante la Corte Suprema
de Justicia, el Tribunal Nacional, los Tribunales Superiores de Distrito Judicial,
los Jueces Regionales, los Jueces Penales y Promiscuos del Circuito, y los'
Jueces Penales y Promiscuos Municipales.

A nivel territorial la Fiscalía General de la Nación está dividida en cinco

Direcciones Regionales, cada una con una dirección regional administrativa y
una dirección regional del cuerpo técnico de investigación. Las direcciones
regionales a su vez están divididas en Direcciones Seccionales. Las Unidades
de Fiscalia están adscritas a unas y otras.

La estructura orgánica de la Fiscalía y las funciones principales de cada

dependencia son:
 74

- Despacho del Fiscal General.- Le corresponde la dirección de la entidad y su

representación frente a las autoridades del Poder Público y ante los
particulares.

- Despacho del Vicefiscal.- Representa al Fiscal General ante los estamentos

del Estado y de la sociedad en las actuaciones que éste le delegue y lo
reemplaza en las ausencias temporales.

- Despacho del Secretario General.- Representa al Fiscal General en los

asuntos que no sean de carácter judicial que le delegue y refrenda sus actos
administrativos.

- Dirección Nacional de Fiscalías.- Dirige, coordina, asigna y controla las

actividades de investigación y acusación de las unidades de fiscalía.

- Policía ]udicial.- Conformada por el personal científico, técnico investigador y

operativo adscrito a las Direcciones Nacional, Regional, Seccional y Local del
Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía; prestan el apoyo técnico y
operativo a la función de investigación.

- Dirección Nacional Administrativa y Financiera.- Le corresponde planear y

organizar las actividades relacionadas con la administración de los recursos
humanos, físicos, económicos y financieros de la Fiscalía y dirigir y controlar los
procesos administrativos y financieros de todo orden.

Los actos de la Fiscalía en desarrollo de la función de investigación de las

conduelas delictivas y la acusación de los responsables son actos
jurisdiccionales que se rigen por las normas de Procedimiento Penal; los actos
 75

de administración v funcionamiento de la Fiscalía son actos administrativos

regidos por las normas de Derecho Administrativo.

1.4.5. Consejo Superior De La Judicatura

El Consejo Superior de la Judicatura es el órgano administrativo y disciplinario

de la Rama Judicial.

Está dividido en dos salas:

- La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos así: dos por la
Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo
de Estado.

- La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados, elegidos

por el Congreso de temas enviadas por el Gobierno. (CN. 254)

La Constitución Política le asigna al Consejo Superior de la Judicatura las

siguientes funciones, que deberá cumplir de acuerdo a lo reglamentado por la
ley (CN. 257).

- Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los
despachos judiciales.

- Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Administración de Justicia.

 76

- Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la

Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones
internas de los distintos cargos, y la regulación de los trámites judiciales y
administrativos en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por la
ley.

- Promover proyectos de ley sobre la Administración de Justicia y sobre los

códigos.

Existen además Consejos Seccionales de la Judicatura, dependientes

jerárquicamente del Consejo Superior, divididos también en salas
administrativas y salas jurisdiccional disciplinarias.

Son atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos

Seccionales que cumplen a través de las respectivas salas:
(CN. 256)

- Administrar la carrera judicial

- Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales

y enviarlas a la entidad que deba hacerlas.

- Examinar la conduela y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama

Judicial y de los abogados en ejercicio de su profesión.

-Llevar el control de rendimiento de las operaciones y despachos judiciales.

-Elaborar y remitir al Gobierno el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial y

ejecutarlo una vez aprobado por el Congreso.
 77

Las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura que contengan los

reglamentos sobre el funcionamiento de la Administración de Justicia, sobre
regulación de trámites judiciales y sobre organización y funciones de los
distintos cargos se denominan Acuerdos; las instrucciones específicas dirigidas
al Gobierno interior de la Rama Judicial se denominan Directivas.

Las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos

Seccionales que dicten en ejercicio de la función disciplinaria y las decisiones
individuales que afectan la situación jurídica de una determinada persona se
denominan Resoluciones.

Como organismo de carácter público, los actos y contratos del Consejo Superior
de la Judicatura y de los Consejos Seccionales se rigen por las normas del
Derecho Administrativo y el Régimen de Contratación Administrativa.

1.4.6. Órganos De Control

1.4.6.1. Ministerio Público

Se entiende por Ministerio Público la función de defender los intereses del

Estado y de la sociedad, atribuida a la Procuraduría General de la Nación, a la
Defensoría de Pueblo y a las Personerías Municipio.

Consiste en vigilar que se de cumplimiento a la ley y a las decisiones de los

jueces; en controlar las actuaciones de quienes ejercen funciones públicas y
desplegar sobre ellos el poder disciplinario cuando su conducta no se ajuste a
 78

los ordenamientos y procedimientos legalmente establecidos; y en la promoción

y defensa de los derechos humanos.

El Ministerio Público es ejercido por la Procuraduría General de la Nación, por

el Defensor del pueblo, por los procuradores delegados, por los agentes del
Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales y por los personeros
municipales. (CN. 118)

Los actos de los órganos que ejercen el Ministerio Público son actos
administrativos sujetos a las normas de Derecho Administrativo, y los contratos
por ellos celebrados se rigen por las disposiciones de Contratación de la
Administración Pública.

1.4.6.2. Procuraduría General De La Nación

La Procuraduría General de la Nación es el órgano de control, autónomo e

independiente, encargado de ejercer el Ministerio Público en los órdenes
nacional y departamental. (CN. 117)

Su supremo director, lo mismo que en general del Ministerio Público, es el

Procurador General de la Nación, por lo que el Defensor del Pueblo y los
Personeros Municipales están sometidos en el ejercicio de sus funciones, a las
directrices y orientación de! Procurador General (C.N.275)

El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado de la República

para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del
Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado. (CN. 276)
 79

La estructura de la Procuraduría General de la Nación está señalada en la ley 4

de 1.990 conformada por el Despacho del Procurador General, el Despacho del
Viceprocurador, la Secretaria General, las Procuradurías Delegadas para cada
sector de la Administración Pública, las Procuradurías Departamentales y las
Provinciales.

Las funciones de la Procuraduría General de la Nación son:

-Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y

los actos - administrativos.

- Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, lo cual hace con el

auxilio del Defensor del Pueblo.

- Defender los intereses de la sociedad.

- Defender los intereses colectivos, en especial el medio ambiente.

- Velar porque las funciones administrativas se ejercen con diligencia y

eficiencia.

- Sin perjuicio de la potestad disciplinaria que corresponde a los Jefes de los

Organismos, supervigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas, incluidos los funcionarios de elección popular, y ejercer, cuando lo
considera necesario, el poder disciplinario, adelantado las investigaciones
correspondientes e imponiendo las sanciones a que haya lugar.
 80

- Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas

cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o
de los derechos y garantías fundamentales.

- Sancionar directamente con desvinculación de] cargo al funcionario público

que infrinja de manera manifiesta la Constitución o la ley, derive evidente e
indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo, obstaculice las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional, u obre con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de
las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia. (art. 278 CN.)

Para el cumplimiento de estas funciones la Procuraduria tiene atribuciones de

policia judicial y puede exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la
información que considere necesaria. (CN. 267)

1.4.6.3. Defensoría Del Pueblo

La Defensoría del Pueblo es un organismo autónomo administrativa y

presupuestalmente, pero que en relación con la función que cumple, forma
parte del Ministerio Público, la cual ejerce bajo la suprema dirección del
Procurador General de la Nación.

Está dirigida por el Defensor del Pueblo, funcionario elegido por la Cámara de
Representantes, de tema presentada por el Presidente de la República. (CN.
281; Ley 24/92 1)

Su misión es velar por la promoción, ejercicio y divulgación de los derechos

humanos, para lo cual ejerce las siguientes funciones:
 81

- Divulgar los derechos humanos y recomendar las políticas para su enseñanza.

- Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos

residentes en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las
autoridades competentes o entidades de carácter privado.

- Invocar el derecho de habeas corpus (derecho de todo ciudadano que cree

estar ilegalmente privado de su libertad a solicitar ante cualquier autoridad
judicial, por si o por interpuesta persona, para que se decida a más tardar
dentro de las treinta y seis horas siguientes si se decreta su libertad), e
interponer las acciones de tutela, sin perjuicio de los ejercidos directamente por
el interesado.

- Organizar y dirigir la defensoría pública, esto es, asumir la representación

judicial y extrajudicial de las personas que se encuentran en imposibilidad
económica o social de proveer por sí mismas a la defensa de sus derechos.

- Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia.

(CN. 282).

La estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo está conformada por el

Despacho del Defensor y sus Defensorías Delegadas; por Direcciones
encargadas de ejecutar las funciones específicas de la Defensoría; y por las
Defensorías del Pueblo Regionales.

1.4.6.4. Personerías Municipales

 82

La Personería Municipal es la entidad que ejerce las funciones de Ministerio

Público en el municipio, encargada de vigilar que las autoridades municipales
cumplan sus funciones rigiéndose estrictamente por la Constitución y las leyes,
cumplan y hagan cumplir las decisiones de los jueces y mantengan en sus
actuaciones el respeto a los derechos humanos y a los intereses del Estado y
de la sociedad.

Tiene autonomía administrativa y presupuestal que le garantizan, como órgano

de control, la total independencia en el cumplimiento de sus funciones.

Las funciones y atribuciones de la Personería se concentran en el Personero

Municipal, quien es, por orden constitucional, el funcionario competente para
ejercer el Ministerio Público en el nivel municipal, bajo la suprema dirección del
Procurador. General de la Nación.

La Personeria tiene una planta mínima de personal conformada por el

Personero y un secretario. La iniciativa de los Acuerdos Municipales que tengan
por objeto la creación, supresión y fusión de los empleos de la entidad, lo
mismo que el señalamiento de sus funciones y la fijación de sus emolumentos,
corresponde al Personero.

En los municipios donde las necesidades lo exijan, el Concejo, por iniciativa del
Personero y con el previo concepto favorable de la Procuraduria Delegada para
Persone rías, podrá crear Personerias Delegadas.

La ordenación de los gastos que se ejecuten con los recursos asignados a la

entidad es competencia del Personero. (Ley 136/94 168, 169 Y 178)

1.4.7. Órganos De Control Fiscal

 83

El control fiscal es una función pública que consiste en vigilar la destinación y el

manejo que se le da a los bienes y fondos públicos por parte de los empleados
del Estado y de los particulares que manejan esta clase de bienes y dineros y
de controlar los resultados obtenidos por la administración. Está atribuida a la
Contraloria General de la República, a las Contralorías Departamentales y a las
Contralorias Distritales y Municipales. (C.N. 119 y 267)

-Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las

sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la
jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.

- Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno de las entidades y

organismos del Estado.

- Presentar anualmente al Congreso un informe sobre el estado de los recursos

naturales y del ambiente.

- Promover las investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan

causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

- Presentar proyectos de ley relativos al régimen de control fiscal y a la

organización y funcionamiento de la Contraloría.

- Proveer mediante concursos los empleos de su dependencia.

- Certificar sobre la situación de las finanzas del Estado.

 84

- Dictar las normas necesarias para armonizar los sistemas de control fiscal de
todas Las entidades públicas del orden nacional y territorial.

- Presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el

cumplimiento de sus funciones.

- Presentar a la Cámara de Representantes la cuenta general del presupuesto y

del tesoro y certificar el balance de la hacienda presentado por el Contador
General. (CN. 268)

1.4.7.1. Contralorías Departamentales

Las Contralorías Departamentales son los órganos que ejercen el control fiscal
sobre las entidades departamentales y sobre las municipales en los municipios
donde no existe Contraloría Municipal.(C. N. 272)

Son entidades técnicas, autónomas administrativa y presupuestalmente. Su

organización y estructura es definida por las Asambleas departamentales,
quienes también eligen al Contralor Departamental.

Las Contralorías Departamentales cumplen las mismas funciones del Contralor

General de la república, pero en el ámbito departamental. Las funciones
administrativas que, tienen son las inherentes a su propia organización.

1.4.7.2. Contralorias Distritales y Municipales

Por regla general la vigilancia de la gestión fiscal de los municipios es ejercida

por las contralorías departamentales, pero la ley autoriza la creación de
 85

contralorías distritales y municipales en los Municipios clasificados en las

categorías Especial, Primera, Segunda y Tercera.

Las Contralorias Municipales son entidades técnicas, con autonomía

administrativa, presupuestal y contractual. Su organización y funcionamiento es
competencia de los concejos distrítales y municipales. .
Ejercen control sobre todos los organismos y dependencias que integran el
sector central de las Administraciones Distrital y Municipal, sobre sus entidades
descentralizadas (establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta), sobre la Personería,
el Concejo Distrital o Municipal, las Juntas Administradoras Locales y los
particulares que tienen a su cargo el manejo de recursos públicos municipales.
La vigilancia de las Contralorías Distritales y Municipales corresponde a las
Contralorías Departamentales.

Mediante convenio con la Contraloría General de la República o con la

Contraloria Departamental, también pueden ejercer el Control Fiscal de las
entidades o dependencias nacionales o departamentales que cumplan
actividades dentro del municipio.

Cuando no cuenten con los recursos técnicos, económicos y humanos

necesarios, cuando se requieran conocimientos técnicos especializados, o
cuando por razones de conveniencia económica resultare más favorable,
podrán contratar la vigilancia de la gestión fiscal con empresas Privadas
colombianas, previo concepto de Estado sobre su conveniencia.

1.4.8.Organización Electoral
 86

La organización electoral es la encargada de la organización, dirección y

vigilancia de las elecciones Y de llevar el registro de la identidad y estado civil
de las personas. Está conformada por el consejo Nacional Electoral, la
Registraduría Nacional del Estado Civil, las Registradurías Distritales y las
Municipales.

Las autoridades electorales son autoridades administrativas y por lo tanto sus

actos y contratos se rigen por las normas de Derecho Administrativo y de
Contratación 'de la Administración Pública.

1.4.8.1. Consejo Nacional Electoral

El Consejo Nacional electoral es el órgano superior de la organización electoral.

Está integrado por el número de miembros que determine la ley, que conforme
a la Constitución Nacional no puede ser inferior a siete, elegidos por el Consejo
de Estado para un período de cuatro años, de temas elaboradas por los
partidos y movimientos políticos que tengan personería jurídica, y debe reflejar
la composición política del Congreso; actualmente tiene once miembros.(CN.
264)

Son atribuciones especiales del Consejo Nacional Electoral:

- Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral.

- Elegir y remover al Registrador Nacional del Estado Civil.

 87

- Resolver los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus

delegados sobre escrutinios generales, hacer la declaratoria de elección y
expedir las correspondientes credenciales.

- Servir de cuerpo consultivo del gobierno en las materias de su competencia.

- Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos

politicos, y de las relativas a publilidad y encuestas de opinión politica; velar por
los derechos de la oposición y de las minorias y porque los procesos electorales
se desarrollen en condiciones de plenas garantías.

1.4.8.2. Registradurias Distritales

Existen dos Registradurías Distrilales en la ciudad de Santafé de Bogotá. Los

Registradores Distritales deben ser distinta filiación política, nombrados por el
Registrador Nacional con la aprobación del Consejo Nacional Electoral.

Son los representantes del Registrador Nacional encargados de la vigilancia de

la organización electoral y del funcionamiento de las dependencias de la
Registraduría en el Distrito Capital Les corresponde atender todo lo
concerniente a la expedición, duplicado, rectificación, corrección, renovación,
impugnación y cancelación de cédulas y tarjetas de identidad; ordenar las
inscripciones de cédulas; atender y vigilar la preparación y realización de las
elecciones; nombrar, reemplazar y sancionar a los jurados de votación;
comunicar al Registrador Nacional. a los Delegados de éste, al Ministro de
Gobierno y al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá los resultados de las
elecciones y publicarlos; y entregar personalmente a los Delegados del
Registrador Nacional en Cundinamarca, los documentos relacionados con el
escrutinio Distrital.
 88

Tienen además la facultad de nombrar los funcionarios de la Registraduria

Distrital y ejercer respecto de ellos las funciones de administración de personal;
celebrar los contratos dentro de su disponibilidad presupuestal y ordenar los
gastos delegados por el Registrador Nacional.

1.4.8.3. Registradurias Municipales

Las Registradurías Municipales son las encargadas de vigilar la organización

electoral, el funcionamiento de las dependencias de la Registraduria en el
municipio.

La regla general es que en cada municipio hay un Registrador MuniCIpal,

nombrado por los Delegados del Registrador Nacional, con excepción de los
municipios donde hayan más de cien mil cédulas vigentes, en los que los
Registradores son dos, de distinta filiación política y cuyo nombramiento debe
ser aprobado por el Registrador Nacional.

Las funciones señaladas para los Registradores Distritales, distintas de las

relativas a nombramientos, administración de personal y contratación, son las
mismas asignadas a los Registradores Municipales.

2. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO

COLOMBIANO
32 HORAS CON ACOMPAÑAMIENTO DOCENTE
64 HORAS TIEMPO EN TRABAJO INDEPENDIENTE
96 HORAS TIEMPO TOTAL
 89

2.1. ASPECTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Para RODRIGUEZ30, ante todo el Derecho Administrativo puede definirse de

manera inicial como el derecho de la administración, para llegar a un concepto
mas preciso es necesario conocer la noción de administración.

De otro lado el mismo autor considera que el estudio de la organización o

estructura administrativa comprende el conocimiento de los diferentes órganos
entidades o dependencia que compone la rama Ejecutiva del poder público, sin
embargo, antes del estudio concreto de esos órganos es necesario analizar
algunos fundamentos de la organización administrativa. Una vez hecho este
análisis, veremos que la rama ejecutiva presenta dos niveles en su
31
organización: La administración nacional y la administración seccional y local.

2.2. ADMINISTRACION REGIONAL

2.2.1. Los Departamentos

Introducción.

Como es ya reconocido por los expertos en la materia, la vocación centralista

de la Constitución de 1886 provocó una pérdida notoria de importancia de los
entes territoriales, tanto en su participación sobre el uso de los recursos
destinados a la administración pública como en la generación de los mismos.
Este proceso se acompañó de una centralización en la provisión de los

30
RODRIGUEZ, Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano,.Temis.
Bogotá.2000 p. 11
31
Ibit. p. 37
 90

servicios públicos, en la inversión en infraestructura e, incluso, de manera más

reciente, en la prestación de los Servicios básicos, estos es, salud y educación.

La demostración palpable del hecho enunciado se obtiene al observar que entre

1930 y 1980 la participación del gobierno central en el total de ingresos
tributarios pasó de 54.3% al 84.0%, para mantenerse alrededor del 80%
durante el decenio de los ochenta.

A través de este proceso se generó, por un lado, un considerable des balance

financiero d nivel de los entes territoriales, dado por la pérdida creciente en su
participación en los impuestos tributarios y el mantenimiento de compromisos
que les ocasionaban gastos importantes para los cuales, gran parte de las
veces, no se disponía de los recursos necesarios. Por el otro lado,
progresivamente se produjo un notable descontento a nivel ciudadano por las
deficiencias presentadas en la prestación de los servidos públicos y básicos, el
cual se plasmó en fenómenos políticos trascendentes como la abstención
política creciente, la aparición de nuevos movimientos políticos, la
deslegitimación de los partidos y el resurgimiento de la guerrilla, para solo
mencionar los más notables.

Ante tal situación se intentó inicialmente un sistema de transferencias y la

asociación de entidades de carácter nacional con las de tipo local para mejorar
la posición financiera de las entidades territoriales y la prestación de los
servicios públicos y básicos de las comunidades. Fue así como la reforma
constitucional de 1968 (artículo 168) introdujo, bajo la denominación de situado
fiscal, el mecanismo de transferencias automáticas con destinación específica y
creó los Fondos de Educación Regional -FER- y los Servicios Seccionales de
Salud -555-. En la misma dirección la ley 33 del mismo año de 1968 creó la
 91

cesión del entonces llamado impuesto a las ventas a los municipios y cajas de
previsión social.

No obstante los esfuerzos reseñados, es realmente en el decenio de los

ochenta cuando se produce un importante esfuerzo para introducirse en un
proceso de descentralización, dando reversa al esquema centralista de
administración del Estado introducido en la Constitución de 1886.

El proceso aludido tiene su punto culminante en la Constitución Política de 1991

y el conjurio de instrumentos legales que han servido para reglamentarla y
precisar sus mandatos. Dentro de tal proceso que desemboca en la nueva
Constitución se destacan:

a. La ley 38 de 1981 a través de la cual se propendió por la participación de las

regiones en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y se dispuso la
conformación de comités departamentales de planeación.

b. La ley 14 de 1983 por medio de la cual se buscó el fortalecimiento de las

finanzas departamentales y municipales.

c. La ley 76 de 1985 por medio de la cual se crearon los Consejos Regionales

de Planificación Económica y Social -CORPES_., con el objeto de fortalecer la
planificación regional y su participación en la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo y en la programación del presupuesto de las entidades del orden
nacional.

d. El Acto Legislativo No 1 de 1986 que busca propiciar la participación política

ciudadana a través de la elección popular de alcaldes.
 92

e. La ley 12 de 1986 por medio de la cual se modificó la cesión del Impuesto al

Valor Agregado -IV A-, estableciéndose su gradualidad y su progresividad en
función del número de habitantes de los municipios, así como la destinación de
los recursos.

f. El decreto 77 de 1986, reglamentario de la ley 12 de 1986, que estableció el

mecanismo de cofinanciación para orientar la inversión pública territorial hacia
sectores prioritarios de interés mutuo entre diversos niveles del gobierno.

g. La ley 57 de 1989 por medio de la cual se creó la Financiera de desarrollo

Territorial FINDETER- como soporte financiero de los proyectos territoriales.

h. La ley 10 de 1990 a través de la cual se reorganizó el sistema nacional de

salud.

i. La ley 44 de 1990 por medio de la cual se estructuró el impuesto predial

unificado y se introdujo el mecanismo del autoevalúo.

Dentro de este contexto se comprende que la Constitución Política de 1991 y el

ordenamiento territorial que ella establece, así como el manejo presupuestal
que le subyace, es a la vez el resultado de un proceso descentralista iniciado
por lo menos once años atrás y un correctivo a los errores cometidos en el
pasado a la luz de la experiencia obtenida y los resultados que arrojaron las
diferentes normas aludidas.

A su turno, este proceso de descentralización ha girado en torno a elementos

esenciales que marcan de manera decisiva la nueva óptica de funcionamiento
del Estado colombiano. Entre ellos merecen destacarse el postulado según el
cual la verdadera autonomía regional es una función directa del grado de
 93

control real sobre el uso de los recursos públicos en los distintos niveles de la
administración y el esfuerzo por lograr que el recaudo de los tributos de los
entes territoriales sea más eficiente, es decir, que la autonomía se acompañe
de una verdadera descentralización del esfuerzo fiscal, aligerando la carga
sobre el fisco nacional. De no acompañarse estos dos procesos no se llegaría a
la descentralización autónoma que se propende, sino, a lo sumo, a una mera
desconcentración de la actividad pública. Así mismo debe destacarse el
esfuerzo de coordinación y de racionalización del gasto público a través de un
proceso de planeación real y eficiente que logre dar coherencia a las
inversiones de los distintos niveles de gobierno con el plan de desarrollo
general para el país.

Desde luego, como ha sido reseñado, el propósito último de la reorganización

administrativa del Estado es la mejora progresiva del bienestar de la población,
a través del cumplimiento eficiente y diligente, por parte de las entidades
territoriales y del propio nivel central, de las tareas que le han sido asignadas.

Es en el contexto que se ha descrito en donde tiene cabida la presente cartilla.

En ella se busca otorgar una visión sencilla y clara de la reestructuración del
Estado y de las funciones por cumplir e-n cada una de las instancias propuestas
en el ordenamiento territorial contenido en la Constitución Política de 1991. Así
mismo, se plantea, en los mismos términos, la estructuración de la planificación
del gasto público y del sistema presupuestal que vertebra el recaudo de los
ingresos fiscales y el gasto público en procura de lograr la mayor eficiencia en
la inversión de los dineros públicos con miras a lograr un crecimiento sostenido
de la economía colombiana y un mayor bienestar para la comunidad.

2.3. ORGANIZACION TERRITORIAL

 94

2.3.1. Aspectos Generales

Durante el proceso ocurrido en el decenio de los ochenta se erigió al municipio

como el espacio idóneo para el manejo de 105 recursos y la provisión de
servicios públicos locales, así como para la participación ciudadana.

Si bien con este proceso se buscaba corregir los efectos indeseables

producidos por el centralismo que entronizó la Constitución de 1886, a la vez se
incurrió en nuevos errores cuando era necesario enmendar en el nuevo
ordenamiento constitucional.

En primer lugar, el privilegiamiento de los municipios dejó a las instancias

departamentales prácticamente ignoradas con lo que se hizo inexistente la
correa de transmisión entre las decisiones de orden nacional y las de carácter
municipal. En segundo término el traslado de funciones realizado a los
municipios no se acompañó siempre de la claridad debida, como quiera que no
existía plena correspondencia entre las nuevas responsabilidades a asumir y
los recursos con que se contaba para ejecutadas. Finalmente, para solo
mencionar algunos de los más importantes, se sobre valoraron tanto la
capacidad de los municipios por realizar un esfuerzo fiscal acorde con las
necesidades como la capacidad administrativa de los entes locales.

En este escenario se imponían diversos correctivos que la Constitución Política

de 1991 abocó. En primer lugar se rescató la función de los departamentos; por
otro lado, para evitar el desbalance entre responsabilidades y recursos, se
previó el mantenimiento del situado fiscal pero ahora bajo una concepción
distinta, en la medida en que éste, entendido como el porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital
y los Distritos Especiales de Cartagena y Santa Marta, se destinará a financiar
 95

la educación y la salud, pudiéndose manejar de manera directa, o a través de

los municipios Bajo este marco, el situado fiscal ya no se entiende como
porcentaje de los ingresos ordinarios sino de los corrientes, lo cual lo hace
mucho más importante. Así mismo, la condición que se impone a los
departamentos para este traslado presupuestal es que ellos asuman de manera
íntegra el gasto en salud básica y en educación diferente a la universitaria.

En la misma dirección se estableció la participación de los municipios en los

ingresos corrientes de la Nación en función de la población con necesidades
básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa, puesto que tal
participación se estableció en un 60% en proporción directa al número de
habitantes en situación de pobreza o con necesidades básicas insatisfechas y
el resto, esto es, el 40% en función de la población total. la eficiencia fiscal y
administrativa y el progreso demostrado en la calidad de vida; esta participación
se fijó como mínima en el 14 % para 1993 y en 22 % para el 2002.

De igual manera se definió la participación de departamentos y municipios en

las regalías y compensaciones.

Por otra parte, con el propósito de minimizar el despilfarro de los dineros

públicos y propender por la mayor racionalización en su uso, la Constitución de
1991 señaló la absoluta necesidad de la existencia de un Plan Nacional de
Desarrollo que involucra las inversiones de las entidades públicas del orden
nacional y la elaboración, por parte de las entidades territoriales, de planes de
desarrollo a ser concertados con el gobierno nacional. Así se asegura, además,
la coherencia de los planes nacionales con los planes locales, todo en procura
de lograr un desarrollo armónico y equilibrado del país.

2.3.1.1. Ubicación
 96

Los departamentos se encuentran formados de acuerdo con los requisitos

establecidos en la ley orgánica de ordenamiento territorial, bajo el presupuesto
de que a estos entes les ha correspondido tradicionalmente el segundo de los
tres niveles de organización del Estado, por tener una labor de intermediación
entre la nación (poder central) y los municipios; debe tenerse en cuenta, en el
desarrollo de esta unidad, que con la reforma constitucional de 1991 se
convirtieron en departamentos las antiguas intendencias y comisarías, razón
por la cual estas últimas entidades desaparecieron de nuestra organización
territorial.

2.3.1.2.Creación

De acuerdo con el artículo 297 de la Constitución política, corresponde al

Congreso la creación de los departamentos, siempre y cuando se cumplan los
requisitos exigidos en la Ley Orgánica de funcionarios públicos, tendrán
derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones correspondientes, siendo
su cuantía fijada por las respectivas corporaciones dentro de los límites y
condiciones que establezca la ley.

El régimen de inhabilidades e incompatibilidades señala que ni los diputados ni

sus parientes, en el grado que señale la ley, podrán formar parte de las juntas
directivas de las entidades descentralizadas que existan en el respectivo
departamento, ni aceptar cargo alguno en la administración pública, bajo la
sanción de pérdida de la investidura; las demás inhabilidades e
incompatibilidades serán fijadas por la ley, pero no podrán ser más estrictas y
severas que las consagradas para los congresistas en lo que corresponda.
 97

La Constitución en su artículo 300 establece las funciones que corresponden a

la Asamblea así:

a. Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a

cargo del departamento.

b. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo

económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo,
el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el
desarrollo de las zonas fronterizas.

c. Adoptar, de acuerdo con la ley, los planes y programas de desarrollo

económico y social y de obras públicas, con la determinación de las inversiones
y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar
su cumplimiento.

d. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios

para el cumplimiento de las funciones departamentales.

e. Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el

presupuesto anual) de rentas y gastos.

f. Con sujeción a los requisitos que señale la ley, crear y suprimir municipios,
segregar y agregar territorios' municipales, y organizar provincias.

g. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de

sus dependencias, las escalas de remuneración correspondiente a sus distintas
categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas
 98

industriales y comerciales del Departamento y autorizar la formación de

sociedades de economía mixta.

h. Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición

legal.

i. Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos,

enajenar bienes y ejercer, pro tempero, precisas funciones de las que
corresponden a las asambleas departamentales.

j. Regular en concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud

en los términos que determine la ley; y

k. Cumplir con las demás funciones que le asigna la constitución y la ley.

Los actos por medio de los cuales las asambleas se pronuncian se denominan
ordenanzas, para cuya aprobación se requieren tres debates celebrados en
días distintos.

Los planes y programas de desarrollo y de obras públicas serán coordinados e

integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales.

Es preciso señalar que las ordenanzas a que se refieren las letras c, e, y g de

este artículo, as: como las que decreten inversiones, participaciones o cesiones
de rentas y bienes departamentales y las que creen servidos a cargo del
departamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a
iniciativa del gobernador.
 99

La Constitución también prevé que la ley podrá establecer para uno o varios
departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa
y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la misma Carta, en atención a la
necesidad de mejorar la prestación de los servicios públicos, de acuerdo con su
población, problemas económicos, sociales, culturales. etc...

Se establece además la posibilidad de que la Asamblea Departamental pueda

delegar las funciones que ella misma determine en los Consejos Municipales,
todo ello sin perjuicio de que pueda reasumir las funciones delegadas en
cualquier tiempo.
El ejercicio de sus funciones lo realizan las asambleas en sus sesiones
ordinarias en las fechas que determine la ley; el actual período comprende del
1° de octubre al 30 de noviembre de cada año. De igual manera podrán
producirse sesiones extraordinarias, en las cuales sólo se podrán discutir los
temas que señale el gobernador, por convocatoria de éste.

2.3.2. El Gobernador

Es un funcionario de elección popular, para un periodo de tres ai1os, sin que

pueda ser reelegido para el periodo siguiente. Es el jefe de la administración
seccional, representante legal del departamento y agente del Presidente de' la
República, para el mantenimiento del orden público, para la ejecución de la
política económica general y para los asuntos que mediante convenios la
Nación acuerde con el departamento.

En cabeza de este funcionario convergen los propósitos de descentralización y

centralización. Así, cuando actúa como jefe de la administración seccional y
representante legal del departamento es una autoridad descentralizada, al paso
 100

que cuando se desenvuelve como agente del Presidente de la República es una

autoridad centralizada, aunque desconcentrada; este carácter de agente del
gobierno central se prolonga para el mantenimiento del orden público¡ la
ejecución de la política económica general y, eventualmente, para el desarrollo
de aquellos asuntos que mediante convenios la nación acuerde con el
Departamento.

En la Constitución y la ley se fijan las calidades que se requieren para ser

elegido gobernador, sus inhabilidades e incompatibilidades, la reglamentación
de su elección, las faltas absolutas y temporales y la forma de llenarlas y las
disposiciones ordinarias para el normal desempeño de sus cargos; no obstante
lo anterior el Presidente de la República podrá destituir a los gobernadores en
los casos que señala la ley.

Como jefe de la administración seccional el gobernador tiene las siguientes

atribuciones:

a. Cumplir y hacer cumplir la constitución, las leyes, los decretos del. gobierno y
las ordenanzas de las asambleas departamentales.

b. Dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su

nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de
conformidad con la Constitución y las leyes.

c. Dirigir Y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de la

delegación que le confiere el Presidente de la República. .
 101

d. Presentar oportunamente a la Asamblea Departamental los proyectos de

ordenanzas sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras
públicas y presupuesto anual de rentas y gastos.

e. Nombrar y remover. libremente a los gerentes y directores de los

establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales de los
departamentos. Los representantes del departamento en las juntas directivas de
tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del
gobernador

f. Fomentar, de acuerdo con los planes y programas generales, las empresas,

industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y económico
del Departamento que no corresponda a la Nación y a los municipios.

g. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus

funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las
ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear
obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el
presupuesto inicialmente aprobado.
h. Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con bs
ordenanzas.

i. Objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, los

proyectos de ordenanzas, o sancionados y promulgados.

j. Revisar los actos de los consejos municipales o de los alcaldes y, por motivos
de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitidos al tribunal competente para que
decida sobre su validez.
 102

k. Velar. por la exacta recaudación de las rentas departamentales, de las

entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencia por la
Nación.

l. Convocar a la Asamblea Departamental a sesiones extraordinarias en las que

sólo se ocupará de los temas y materias para lo cual fue convocada.

m. Escoger de las temas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o
jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que
operen en el departamento, de acuerdo con la ley.

n. Ejercer las funciones administrativas que 19 delegue el Presidente de la

República.

o. Las demás que la señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas.

2.3.3. Distribución De Competencia

La ley 60 de 1993, dictó las normas orgánicas sobre la distribución de

competencias de conformidad con los artículos 151 Y 288 de la Constitución
Política.

Las leyes orgánicas, diferentes a las estatutarias, fijan los procedimientos

conforme a los cuales el Congreso ejercerá sus funciones legislativas en
relación con materias precisamente de la comunidad, directamente, o a través
de los contratos con las entidades públicas, comunitarias o privadas, según lo
dispuesto en el artículo 365 de la Constitución; ejecución de las campañas de
carácter nacional en los términos y condiciones de la delegación efectuada por
la nación, o asumir. directamente la competencia, y participar en los programas
 103

nacionales de cofinanciación; concurrencia en la financiación de los servicios a

cargo de los municipios cuando éstos no estén en capacidad de asumirlos;
garantizar la operación de la red de servicios y el sistema de referencia y
contrarreferencia de pacientes entre todos los niveles de atención programar la
distribución de los recursos del situado fiscal por municipio a fin de realizar u
cesión a aquellos que asuman la competencia para su administración;
prestación de los servicios, con cargo a los recursos del situado fiscal, la cual se
hará en forma autónoma por los departamentos determinados por el Ministerio
de Salud conforme a los dispuesto en el artículo 14 de la ley 60 de 1993;
otorgamiento de subsidios a la demanda de la población de menores recursos
en las áreas de educación y salud; promoción y fomento de la participación de
las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los
servicios.

Como se ve, en la estrategia gubernamental que se ha venido implantando

recientemente en el sector de la salud, el elemento esencial es la
descentralización de responsabilidades y funciones hacia los niveles
departamental y municipal.

Vale la pena mencionar que en el proceso de la legislación sobre la

descentralización, la educación puede constituirse en una condición necesaria,
pero no suficiente. para el mejoramiento educativo a nivel local ya que
cualquiera que sea la forma de organización escogida, se requerirán grandes
esfuerzos para progresar en la capacitación técnica, administrativa y evaluativa
de las entidades del sector con el propósito de superar los factores y obstáculos
restrictivos que impiden la observancia de estándares de calidad y eficiencia
satisfactorios. Entre tales obstáculos podemos mencionar los problemas de
índole institucional como la falta de personal calificado en el profesorado y
 104

también en los administradores del sector, la falta de capacidad local para

diseñar, administrar y evaluar programas educativos.

2.3.4. Servicios Públicos

Tradicionalmente se había entendido el servicio público como toda actividad de

una colectividad tendiente a satisfacer una necesidad dé; interés general. Esta
definición corresponde a una concepción material o funcional, en cuanto se
refiere a una actividad, pero, en la práctica, la noción de servicio público debe
enfocarse también desde un aspecto orgánico o formal, según el cual es el
conjunto de personas y medios que están encargados de desarrollar la función
denominada servicio público.

Como consecuencia de la existencia separada de estas teorías es que se

presenta la crisis en la noción; así por una parte, no todas las actividades del
servicio público las realiza la administración, pues algunas la efectúan los
particulares y, por otra parte, no siempre la administración cumple actividades
de servicio público pues en algunas ocasiones desarrolla actividades de
carácter privado, como puede suceder con la actividad desarrollada por un
empresa industrial y comercial del Estado.

De lo anteriormente exsubsidiariedad el por qué se plantea como solución la

reglamentación de los servicios públicos domiciliarios, por medio de la Ley 142
de 1994, en la que se establecen como tales los servicios de acueducto,
alcantarillado, electricidad, aseo, distribución de gas combustible, telefonía
pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; es con
sujeción a esta ley que podemos determinar la competencia que tienen los
departamentos a este respecto:
 105

a.- Asegurar que se presten en 'su territorio las actividades de transmisión de

energía eléctrica por parte de empresas oficiales, mixtas o privadas.

b.- Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios

públicos que operen en el departamento o a los municipios que hayan asumido
la prestación directa, así como a las personas organizadas con participación de
la Nación o de los departamentos para desarrollar las funciones de su
competencia en materia de servicios públicos.

c.- Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de

servicios públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo
aconsejen, la organización de asociaciones de municipios para la prestación de
servicios públicos, o la celebración de convenios interadministrativos para el
mismo efecto.

d.- Las demás que asigne la ley.

A su turno, los modos de prestación de servicios se clasifican de la siguiente

manera:

1.- PRESTACION POR PARTE DE LA ADMINISTRACION: En este modo se

prestan los servicios por las entidades encargadas de ello, entre las cuales
tenemos la Nación, los departamentos y los municipios, lo que quiere decir que
se encuentran en directas manos del Estado y de las demás entidades
territoriales.

2,- PRESTACION POR PARTE DE LOS PARTICULARES: El mecanismo

adoptado para esta prestación de servicios es el llamado por concesión de
servicios públicos, que consiste en que una persona pública., llamada
 106

concedente, en virtud de un convenio, encarga a un particular, persona natural

o jurídica, llamado concesionario, el cuidado de hacer funcionar un servicio
público, a. su costa y riesgo, permitiéndole obtener una remuneración que la
toma de las tarifas o tasas recibidas de los usuarios.

3.- MODO MIXTO: Se presenta cuando una persona pública se une con los
particulares para la prestación de un servicio público; es el caso de las
sociedades de economía mixta cuando su objeto es un servicio público.

2.4. Regiones Administrativas

En el artículo 306 de la Constitución Política se establece que dos o más

departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de
planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, cuyo
objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio,
aunque, en puridad de verdad, no sea permisible tomar a estos entes como
entidades territoriales; para su creación la ley ordena que una ley orgánica,
previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establezca las
condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial y que
la decisión, que será tomada por el Congreso, se someta, en cada caso, a
referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados.

En la misma ley se establecerán las atribuciones, limitaciones, los órganos de

administración. los recursos de las regiones y su participación en los recursos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías y se realizará también la
distribución de competencias entre éstas y la Nación.
 107

2.4.1. Municipios

Como ha sido señalado, uno de los aspectos fundamentales que busca la

descentralización es el fortalecimiento de los municipios, como unidades
primarias de desarrollo, teniendo a los departamentos como correa de
transmisión entre las decisiones a nivel central y las tomadas en el campo
municipal. Es por este motivo que se han elaborado políticas tendientes a
permitir la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios de
educación y salud, prestar directamente los servicios públicos domiciliarios,
efectuar inversiones en obras públicas locales, presentar y ejecutar proyectos y
programas de inversión, promover la participación ciudadana para así tener un
contacto más directo con la comunidad.

A pesar de los pasos ya dados en la dirección propuesta, con la Constitución

Política de 1991, se buscó darle mayor importancia a los entes territoriales que
nos ocupan como lo demuestra el artículo 311 el cual define a los municipios
como "la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado",
erigiéndolo de esta forma como base en la organización de un Estado de abajo
hacia arriba.

2.4.2. PRINCIPIOS GENERALES

En un esquema moderno de distribución de competencias no basta con

asignarlas o atribuirlas a los diferentes entes territoriales, sino que se debe ir
más allá consagrando unos principios para el desarrollo armónico de las
funciones; de esta manera en la ley 134 de 1994 se plasman los siguientes
principios:
 108

a.- Coordinación: En virtud de este principio las competencias que ejercen las
autoridades municipales deberán corresponderse con la necesaria armonía que
debe existir entre los diferentes niveles de autoridad en ejercicio de sus
atribuciones, para evitar cualquier contradicción y fortalecer su funcionamiento.

b.- Concurrencia: Con base en este principio, cuando se asignen a los

municipios competencias que deben desarrollar en unión o relación directa con
otras autoridades o entidades territoriales, deberán ejercerlas de tal manera que
su actuación no se prolongue más allá del límite fijado en la norma
correspondiente, buscando siempre el respeto de las atribuciones de las otras
autoridades o entidades. Así, se busca que, en determinadas circunstancias, los
niveles municipales confluyan en propósitos de interés general, o se asocien
para, con un sentido de cooperación interinstitucional, multiplicar la capacidad
administrativa o financiera en el cumplimiento de une función o la prestación de
un servicio.

c. Subsidiariedad: Cuando se disponga que los municipios pueden ejercer

competencias atribuidas a otros niveles territoriales o entidades, en subsidio de
éstos, sus autoridades sólo entrarán a ejercerlas una vez que se cumplan
plenamente las condiciones establecidas pan ellos en la norma correspondiente
y dentro de los límites y plazos fijados al respecto. También cuando por
razones de orden técnico o financiero debidamente justificadas, los municipios x
puedan prestar los servicios que les imponen la constitución y la ley, las
entidades territoriales del nivel superior y._ de mayor capacidad deberán
contribuir transitoriamente a la gestión de los mismos, a solicitud del respectivo
municipio. Las gestiones realizadas en desarrollo de este principio se ejercerán
sin exceder los límites de la propia competencia y en procura de fortalecer la
autonomía local.
 109

En este contexto. la organización y el funcionamiento de los municipios se

desarrollan con arreglo a los postulados que rigen la función administrativa y
regulan la conducta de los servidores públicos de acuerdo a los siguientes
criterios:

1.- Eficacia: Los municipios determinarán con claridad la misión, propósitos y

metas de cada una de sus dependencias o entidades; se tomará al ciudadano
como centro de la prestación de los servicios y se tendrá un riguroso sistema de
control de resultados y evaluación de programas y proyectos.

2.- Eficiencia: Para una mejor prestación de los servicios 10$ municipios
deberán contar con un programa de gastos racional que les permita cumplir de
manera adecuada con las funciones y obligaciones a su cargo, crear sistemas
adecuados de información, evaluación y control de resultados, y aprovechar las
ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades de carácter público e
privado.

3.- Publicidad y Transparencia: Los actos de la administración municipal son

públicos y en la medida de este principio se desarrolle también se presentará la
transparencia, con la que se asegura el conocimiento de los ciudadanos. de
todos y cada uno de los pasos que efectúe la administración por tal motivo es
obligación de las autoridades facilitar el acceso de las personas a los
documentos para su conocimiento y fiscalización.

4.- Moralidad: Las actuaciones de los servidores públicos municipales deberán

regirse por la ley y la ética, propias del ejercicio de la función pública.

5.- Responsabilidad: Con este principio se busca el cumplimiento de las

funciones y atribuciones establecidas en la Constitución y en la ley. Las
 110

actuaciones de las autoridades no podrán conducir a desviación o abusos de

poder y se ejecutarán para alcanzar los fines previstos en la ley. Las omisiones
antijurídicas de sus actos darán lugar a indemnizar los perjuicios causados, y la
correspondiente repetición de lo pagado contra el funcionario responsable de
los actos.

6.- Imparcialidad: Las actuaciones de las autoridades y en general de los

servidores públicos se regirán por la Constitución y la ley, asegurando un trato
igualitario para todas las personas sin excepción.

2.4.2.1. Creación

Es función de la Asamblea Departamental por medio de ordenanzas la creación

o supresión de municipios, de acuerdo con los requisitos que al efecto exija la
ley, bajo los siguientes presupuestos:

a.- Que el área del municipio propuesto tenga identidad, atendiendo a sus
características naturales, sociales, económicas y culturales.

b.- Que el territorio que se va a erigir en municipio tenga por lo menos 7,000
habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se pretende segregar
no disminuya su población por debajo de este límite, según certificación del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

c.- Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos ordinarios

anuales equivalentes a quinientos (500) salarios mínimos mensuales, sin incluir
la participación en los ingresos corrientes de la Nación.
 111

d.- Que el 'organismo departamental de planeación conceptúe sobre la

conveniencia económica y social del nuevo municipio, teniendo en cuenta su
capacidad física, sus posibilidades económicas y su identificación como área
territorial de desarrollo, y sobre la conveniencia de la creación para el municipio
o municipios de los cuales se segrega el nuevo.

El proyecto de ordenanza podrá ser presentado a iniciativa del gobernador, de

los miembros de la Asamblea Departamental o por iniciativa popular cuando así
lo decidan la mayoría de los ciudadanos que ocupan el respectivo territorio.
Cuando el proyecto de ordenanza no es presentado por iniciativa popular, una
vez ésta se expida será sometida a referéndum en el que participen los
ciudadanos del respectivo territorio, el cual deberá realizarse en un plazo
máximo de tres meses, contados a partir de la fecha de sanción de la
ordenanza.

Para que una porción del Departamento sea erigida como municipio, se
necesita que concurra la siguiente condición: que durante el año anterior a la
creación del municipio, en el territorio de éste, haya funcionado una Junta
Administradora Local, organizada en los términos del Código del Régimen
Municipal.

2.4.2.2. Categorías

Modernamente se admite que el régimen jurídico de los municipios debe ser

diferente, con el fin de organizados según sus diversas realidades y
necesidades; como desarrollo de este postulado se ha consagrado, en el
artículo 320 de la Constitución, que "la ley podrá establecer categorías de
municipios de acuerdo con su población, recurso fiscales, importancia
económica y situación geográfica y señalar distinto régimen para su
 112

organización". Es por esta razón que en el artículo 6 de la ley 136 de 1994 se

clasifican los municipios así:

1.- CATEGORIA ESPECIAL: Son todos aquellos municipios con población

superior a los 500.001 habitantes y cuyos ingresos anuales superen los 400.000
salarios mínimos legales mensuales.

2.- PRIMERA CA TEGORIA: Todos aquellos municipios con una población

comprendida entre 100.001 y 500.000 habitantes y cuyos ingresos anuales
oscilen entre 100.000 y 400.000 salarios mínimos legales mensuales.

3.- SEGUNDA CATEGORIA: Todos aquellos municipios con una población

comprendida entre 50.001 y 100.000 habitantes y cuyos ingresos anuales
oscilen entre 50.000 y 100.000 salarios legales mensuales.

4.- TERCERA CA TEGORIA: Todos aquellos municipios con una población

comprendida entre 30.001 y 50.000 habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen
entre 30.000 y 50.000 salarios legales mensuales.

5.- CUARTA CATEGORIA: Todos aquellos municipios con una población

comprendida entre 15.001 y 30.000 habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen
entre 15.000 y 30.000 salarios legales mensuales.

6.- QUINTA CA TEGQRIA: Todos aquellos municipios con una población

comprendida entre 7.001 y 15.000 habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen
entre 5.000 y 15.000 salarios legales mensuales.
 113

7.- SEXTA CA TEGORIA: Todos aquellos municipios con una población de

7.000 habitantes y cuyos ingresos anuales sean de 5.000 salarios legales
mensuales.

Cuando un municipio tiene la población para una categoría pero sus ingresos
superan el monto señalado, se clasifican en la categoría superior; y si, por el
contrario, se tiene la población en la categoría correspondiente, pero los
ingresos no alcanzan el nivel señalado para la misma, se clasificará en la
categoría inferior.

2.4.2.3. ORGANIZACIÓN

2.4.2.3.1.Concejos Municipales

Son los órganos deliberantes de estos entes territoriales y se encuentran

conformados por concejales elegidos por voto popular para períodos de 3 años,
cuyo número varía de siete a veintiuno, según la población del municipio. Las
cifras del número de habitantes serán las correspondientes a las más recientes
elaboradas para los municipios del país por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadísticas.

Como sus miembros son elegidos popularmente, para asegurar la

representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más
candidatos en elecciones para la conformación de esta institución, se empleará
el sistema de cuociente electoral.

En la carta se encuentran consagradas las principales atribuciones de los

concejos municipales así:
 114

a.- Reglamentar las funciones \- la eficiente prestación de los servicios a cargo

del municipio.

b.- Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico,

social y de obras públicas.

c.- Autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas
funciones de las que correspondan al Consejo.

d.- Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos

locales.

e.- Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el

presupuesto de rentas y gastos.

f.- Determinar la estructura de l.1 administración municipal y las funciones de

sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las
diferentes categorías de empleos; crear a iniciativa del Alcalde establecimientos
públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de
sociedades de economía mixta.

g.- Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar
y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda.

h.- Elegir al personero, para un período que determina la ley, y los demás
funcionarios que éste determine._
 115

i.- Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del
patrimonio ecológico y cultural del municipio.

j.- Las demás funciones que la ley y la Constitución le asignen.

Para ayudar y mejorar la prestación de los servicios públicos, asegurando una

participación más dinámica de los ciudadanos en el manejo de los asuntos
públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en
comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en caso de ser
zonas rurales.

Adicionalmente a las funciones ya expuestas, la ley 136 de 1994 consagra, en

su artículo 32, una serie de atribuciones para los Concejos tales como disponer
lo referente a la Policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y
ordenanzas, ni lo decretos del gobierno nacional o del gobernador respectivo;
exigir informes escritos o citar a los secretarios de la alcaldía, directores de
departamentos administrativos o entidades descentralizadas municipales, al
contralor o al- personero, así como a cualquier funcionario, excepto el alcalde,
para que en sesión ordinaria haga declaraciones orales sobre asuntos
relacionados con la marcha del municipio; reglamentar la autorización al alcalde
para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del
concejo; autorizar al Alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas
administradoras locales, algunas funciones administrativas distintas de las que
dispone la ley 136 de 1994; determinar la nomenclatura de las vías públicas y
de los predios o domicilio; determinar la áreas urbanas y suburbanas de la
cabecera municipal y demás centros poblados de importancia, fijando el
respectivo perímetro urbano; establecer reformar o eliminar tributos,
contribuciones, impuestos y sobretasas de conformidad con la ley; velar por la
preservación y' defensa del patrimonio cultural; organizar la contraloría y la
 116

personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento; dictar las

normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de
rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de
desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación.

En cuanto a la delegación de competencias los concejos pueden delegar en las

juntas administradoras locales atribuciones que le son propias buscando
obtener un mayor grado de eficiencia y eficacia en la prestación de los
servicios, previa la destinación de los recursos necesarios para atenderlos.

Para el desarrollo de sus actividades y funciones los concejos se reúnen en

sesiones ordinarias con un primer período del dos de enero posterior a su
elección, al último día del mes de febrero, el segundo del primero de junio al
último día de julio y el tercero desde el primero de octubre al treinta de
noviembre, éste con el objeto prioritario de estudiar, aprobar o improbar el
presupuesto municipal.

Los períodos enunciados rigen para los municipios ubicados en la categoría

especial, primera y segunda; en los casos de las demás categorías, sesionarán
ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente
para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez por
día así: febrero., mayo, agosto y noviembre.

Para la coordinación en su funcionamiento, en la corporación se integrarán

unas comisiones permanentes, las cuales serán las encargadas de rendir
informes para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o
negocios que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con-su propio
reglamentó. En todo caso cada concejal deberá hacer parte de una comisión y
en ningún caso podrá pertenecer a dos o más comisiones permanentes.
 117

En el ejercicio de sus atribuciones administrativas los concejos expiden actos

de carácter general denominado. acuerdos, tramitados en dos debates,
celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la secretaría del
concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el
primer debate. La presidencia del Concejo designará un ponente para el
primero y segundo debate; el segundo debate le corresponderá a la sesión
plenaria. Estos proyectos se deben someter a consideración de la plenaria de la
corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.

Si el proyecto ha sido negado en primer debate, podrá ser nuevamente

considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal
del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la
iniciativa popular.

Aprobado ya en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasará dentro de los

anca días hábiles siguientes al Alcalde para su sanción.

Para ser elegido se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber nacido o ser
residente del respectivo municipio o de la correspondiente área metropolitana
durante los seis meses anteriores a la fecha de la inscripción o durante un
periodo mínimo de tres años consecutivos en cualquier época. Si el concejal a
ser elegido es en los municipios del Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, se requiere además de las calidades anteriores, ser residente
del departamento conforme a las normas de control de densidad población,
tener residencia en la respectiva circunscripción por más de diez años
cumplidos con anterioridad a la fecha de la elección.
 118

Las inhabilidades e incompatibilidades de los concejales serán determinadas

por la ley. La Constitución, sin embargo, con criterio moralizador incluye las
siguientes: no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo
hicieren se producirá falta absoluta que implica la pérdida de la investidura; no
podrán formar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas
del respectivo municipio o distrito; y, sus parientes, en el grado que señale la
ley, tampoco podrán ser miembros de aquellas juntas, ni ser designados
funcionarios del correspondiente municipio si se encuentran en el segundo
grado de consanguinidad, primero de afinidad y único civil, inhabilidades éstas
que comprenden a sus cónyuges y compañeros o compañeras permanentes.

Los Concejales son servidores públicos y, como tales, están al servicio del
Estado y de la comunidad, pero no tienen la calidad de empleados públicos. La
investidura que ostentan ha sido considerada como eminentemente cívica,
como consecuencia, sus funciones son ejercidas sin derecho a contra
prestación económica. La nueva Constitución, empero, interpretando la
moderna tendencia que procura remunerar adecuadamente a todos los
servidores públicos, abre la posibilidad al legislador para determinar los casos
en que tengan derecho a percibir honorarios por su asistencia a las sesiones;
es así como en la ley se estipula que "el pago de honorarios a los concejales se
causará durante los periodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que
celebran estas corporaciones, y no. tendrán efecto legal alguno con carácter de
remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales...."

2.4.2.3.2. El Alcalde

De conformidad can el artículo 314 de la Constitución, el alcalde es el jefe de la

administración local y representante del municipio, elegido por voto popular
 119

para periodos de tres años sin que pueda ser reelegido para el periodo
siguiente.

Mediante las leyes 78 de 1986 y 49 de 1987 y 136 de 1994 se reglamentó la

elección popular de los alcaldes así:

a.- Elección: los alcaldes son elegidos por el voto de los ciudadanos en la
misma fecha en la cual se eligen concejales municipales, gobernadores y
diputados. Su periodo es de tres años, iniciando el primero de enero siguiente a
la fecha de su-e1ección. Los alcaldes de distritos y de capitales se denominan
alcaldes mayores.

Con la elección de alcalde por voto directo de los ciudadanos su condición de

agente del gobernador permanece únicamente para la conservación del orden
público y para su restablecimiento. en el evento. que fuere turbado, casos de
centralismo. Político en los cuales los actos y órdenes de los gobernadores se
aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los del jefe de la
administración municipal. Ambas funcionarios, a S'.1 turno, deben obedecer las
instrucciones y órdenes que reciban del Presidente de la República.

b.- Calidades: para ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano colombiano
en ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo municipio o de la
correspondiente área metropolitana durante un año anterior a la fecha de la
inscripción a durante un período mínimo .de tres años consecutivos en
cualquier época. Para efectos de la vecindad, se entiende por esta la
establecida y definida en el artículo 78 del Código Civil colombiano como el
lugar en donde un individuo está de asiento, o donde ejerce habitualmente su
profesión u oficio.
 120

Para el caso de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se requiere, además

de los requisitos establecidos en la ley, ser residentes del departamento
conforme a las normas de control de densidad poblacional y tener domicilio en
la respectiva circunscripción por más de diez años cumplidos con anterioridad a
la fecha de la elección.

c.- Funciones: son atribuciones del alcalde entre otras:

- Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las
ordenanzas y los acuerdos del concejo.

- Conservar el orden público en los municipios de conformidad con la ley y las

instrucciones que reciba del Presidente de la República y del respectivo
Gobernador. El Alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La
Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que ele imparta
el Alcalde por conducto del respectivo comandante.

- Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las

funciones y la prestación de servicios a su cargo; representarlo judicial y
extrajudicialmente; y, nombrar y remover a los funcionarios bajo su
dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las
empresas industriales y comerciales de carácter local, de acuerdo con las
disposiciones pertinentes.

- Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad

con el 5 acuerdo respectivos.

- Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y

programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual
 121

de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha
del municipio.

- Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y

objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.

- Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles

funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global
fijado para los gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

- Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones,

presentarles informes generales sobre su administración y convocarlos a
sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias
para los cuales para los cuales fue citado.

- Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y de

presupuesto.

Las anteriores son las atribuciones que le señala la Constitución en su artículo

315, en la ley 136 de 1994 se citan otras funciones que podemos resumir así:

-En relación con el Concejo: el Alcalde puede presentar los proyectos de

acuerdos sobre planes de desarrollo económico y social, de obras públicas, en
coordinación con los planes departamentales y nacionales, los que los que
juzgue necesarios para el desarrollo municipal y el proyecto de acuerdo sobre el
presupuesto anual de rentas y gastos; colaborar con el Concejo para el buen
desempeño de sus funciones; presentarle informes generales sobre su
administración en la primera sesión ordinaria de cada año, y convocarlo a
 122

sesiones extraordinarias; reglamentar los acuerdos municipales; aceptar la

renuncia o conceder licencias a los concejales; enviar al Gobernador, dentro de
los cinco días siguientes a su sanción o expedición, los acuerdos del Concejo,
los decretos de carácter general que expida, los acle ~ mediante los cuales se
reconozca y decrete honorarios a los concejales y los demás de carácter
particular que el Gobernador le solicite.

-En relación con la Nación, el Departamento y las autoridades jurisdiccionales

conceder permisos, aceptar renuncias y posesionar a los empleados nacionales
que ejerzan funciones en el municipio; coordinar y supervisar los servicios que
presten en los municipios entidades nacionales o departamentales e informar a
los superiores de las mismas, de su marcha y del cumplimiento de los deberes
por parte de los funcionarios respectivos en concordancia con los planes y
programas de desarrollo municipal; visitar periódicamente las dependencias
administrativas y las obras públicas que se ejecuten en el territorio de su
jurisdicción; colaborar con las autoridades jurisdiccionales y el gobernador.

En el desarrollo de su actividad administrativa y de las funciones que le son

propias los alcaldes dictan actos denominados decretos, los cuales deberán
ser enviados al gobernador dentro de los tres días siguientes al de su
expedición para su revisión jurídica; si el gobernador encontrare .que el acto del
alcalde es contrario a la Constitución y la Ley lo remitirá dentro de los 20 días
siguientes a la (echa en que lo haya recibido al respectivo tribunal de lo
contencioso-administrativo para que decida sobre su validez.

2.4.2.3.3.Personero Municipal

La Constitución Política, en el numeral 8 del artículo 313, prevé la existencia del

personero municipal como un funcionario elegido por el Concejo, para el
 123

periodo de tres años que se iniciara el primero de marzo y concluirá el último

día de febrero. Los personeros municipales son los encargados de ejercer el
control administrativo en el municipio y cuentan con autonomía presupuestal y
administrativa.

Su cargo tiene un triple carácter: defensor del pueblo o veedor ciudadano,

agente del ministerio público ejerciéndolas funciones que les confiere la
Constitución Política y la ley, y, por último, defensor de los derechos humanos.

 Calidades.- Para ser personero se requiere en los municipios y distritos

de las categorías especial, primera y segunda, ser colombiano por
nacimiento, ciudadano en ejercicio y ser abogado. En los demás
municipios se podrán elegir personeros quienes hayan terminado
estudios de derecho.

 Funciones.- El personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección

suprema del Procurador General de la Nación, las funciones de
Ministerio Público, además de las que determinen la Constitución, la Ley,
los acuerdos y las siguientes: vigilar el cumplimiento de la normatividad
aplicable promoviendo las acciones a que hubiere lugar, en especial las
previstas en el articulo 87 de la Constitución, el cumplimiento del ejerció
eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales;
defender los interés de la sociedad; controlar la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas municipales, adelantar las
investigaciones correspondientes acogiéndose a los procedimientos
establecidos para tal fin por la Procuraduría General de La Nación, bajo
la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberá
informar de las investigaciones; intervenir eventualmente y por
delegación del Procurador general de la Nación en los procesos y ante
 124

las autoridades judiciales o administrativa cuando sea necesario en

defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y
garantías fundamentales; intervenir en los procesos civiles y penales en
la forma prevista por las respectivas disposiciones procedimentales;
intervenir en los procesos policivos cuando lo considere conveniente o
cuando lo solicite el contraventor o el perjudicado con la contravención;
velar por la efectividad del derecho de petición con arreglo a la ley; rendir
anualmente informe de su gestión al Concejo; defender el patrimonio
publico interponiendo las acciones judiciales y administrativas
pertinentes, interponer la acción popular para el resarcimiento de los
daños y perjuicios causados por el hecho punible, cuando se afecten
intereses de la comunidad, constituyéndose como parte del proceso
penal ante la jurisdicción civil; interponer por delegación del defensor del
pueblo acciones de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite
o se encuentre en situación de indefensión.

Es conveniente aclarar que el poder disciplinario del personero no lo ejercerá

respecto del Alcalde, de los concejales y del contralor, ya que tal competencia
corresponde directamente a la Procuraduría General de la Nación, la cual
disercionalmente, puede delegarla en los persones.

Todos los servidores públicos están en la obligación de suministrar la

información necesaria para el efectivo cumplimiento de las funciones del
personero; y éste está en la obligación de guardar la reserva de los informes
que le suministren.

Cuando el Concejo lo considere necesario, por propuesta de Personero y previo

concepto favorable de la Procuraduría delegada para personeros, podrá crear
personerías delegadas de acuerdo con las necesidades del municipio.
 125

2.4.3. Comunas Y Corregimientos

En el artículo 318 de la Constitución Política se prevé que con el fin de mejorar

la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el
manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejales podrán dividir
el territorio municipal en comunas, cuando se trate de áreas urbanas, y en
corregimientos en el caso de las zonas rurales.

En cada uno de dichos corregimientos o comunas habrá una Junta

Administradora Local de elección popular integrada por el número de miembros
que determine la ley, la cual tendrá funciones de participación en la elaboración
de planes y programas; vigilancia y control de la prestación de servicios
públicos y de las inversiones; formulación de propuestas de inversión;
distribución de las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal v
las demás funciones que les asigne el Concejo y otras autoridades del nivel
local.

Como desarrollo de esta norma constitucional se consagró en la ley 136 de

1994 el régimen jurídico de estas instituciones, plasmando lo siguiente:

En primer lugar en el acuerdo que divida el territorio del municipio en comunas y

corregimientos se fijará su denominación, límites y atribuciones, y se dictarán
las demás normas que fueren necesarias para su organización y
funcionamiento,

En segundo lugar serán iniciativa del Alcalde, de los Concejales o por iniciativa
popular, los proyectos de acuerdos que establecen la división del territorio
 126

municipal en comunas y corregimientos y la creación de las juntas

administradoras locales,

En los municipios y distritos clasificados en las categorías especial, primera y

segunda, los Concejos Municipales podrán organizar comunas con no menos
de diez mil habitantes, y en los clasificados en las categorías tercera y cuarta
con no menos de cinco mil habitantes; en los demás municipios los Alcaldes
organizarán mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la
ciudadanía intervenga en la solución de sus problemas y necesidades.

En el funcionamiento de los corregimientos, se prevé la orientación y dirección a

los corregidores como autoridades administrativas, quienes con la participación
de la comunidad, cumplirán en el área de su jurisdicción las funciones que les
asignen los acuerdos, le deleguen los Alcaldes, y las disposiciones vigentes a
las actuales inspecciones de policía; es por esta última función que en las
zonas en que haya corregidor no podrá haber inspectores de policía
departamentales ni municipales.

Elección.- Los Alcaldes designarán a los corregidores de ternas presentadas a

la respectiva Junta Administradora Local, con quienes coordinarán sus tareas
de desarrollo comunitario.

Las Juntas Administradoras Locales serán instaladas en cada una de las

comunas o corregimientos y se encuentran integradas por no menos de cinco y
no más de nueve miembros, elegidos por votación popular para periodos de
tres años que deberán coincidir con el periodo de los concejales municipales.
 127

Los miembros de estas juntas cumplirán sus funciones ad-honórem. Para

efectos de la elección cada comuna o corregimiento constituirá una
circunscripción electoral.

Calidades.- Para ser elegido miembro de estas juntas se requiere ser

ciudadano en ejercicio y haber residido o desempeñado alguna actividad
profesional o laboral en la respectiva comuna o corregimiento por lo menos
durante los seis meses anteriores a la fecha de la elección.

Funciones.- Las Juntas administradoras Locales, además de las que les asigna
el artículo 318 de la Constitución política, ejercerán las siguientes funciones:

1,- Presentar proyectos de acuerdo al Concejo Municipal relacionados con el

objeto de sus funciones.

2.- Recomendar la aprobación de determinados Impuestos y contribuciones.

3.- Promover, en coordinación con las diferentes instituciones cívicas y juntas

de acción comunal, la activa participación de los ciudadanos en asuntos locales.

4.- Fomentar la microempresa, famiempresa, empresas comunitarias de

economía solidaria, talleres mixtos, bancos de tierra, banco de maquinarias y
actividades similares.

5.- Colaborar a los habitantes de las comunas o corregimientos en la defensa

de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, tales
como: derecho de petición y acción de tutela.

6.- Elaborar temas para el nombramiento de corregidores.

 128

7.- Ejercer las funciones que le deleguen el Concejo y otras autoridades locales.

8.- Rendir concepto acerca de la conveniencia de las partidas presupuéstales

solicitadas a la administración o propuestas por el Alcalde, antes de la
presentación del proyecto al Concejo Municipal. Para estos efectos, el Alcalde
está obligado a brindar a los miembros de las juntas toda la información
disponible.

9.- Ejercer, respecto de funcionarios de libre nombramiento y remoción que

ejerzan funciones desconcentradas, en la respectiva comuna o corregimiento,
los Derechos de postulación y veto, conforme a la reglamentación que expida el
Concejo Municipal.

10.-Presentar planes y proyectos de inversión social relativos a su jurisdicción.

11.-Convocar y celebrar las audiencias públicas que consideren convenientes

para el ejercicio de sus funciones.

12.-Celebrar al menos dos cabildos abiertos por periodos de sesiones.

B.-Distribuir partidas globales con sujeción a los planes de desarrollo del

municipio atendiendo a las necesidades básicas insatisfechas de los
corregimientos; comunas garantizando la participación ciudadana.

Para los efectos presupuestales que se desprenden de las atribuciones

mencionadas, los Alcaldes consultarán a las diferentes Juntas Administradoras
Locales, previamente a la elaboración y presentación de los planes de inversión
y presupuesto anual.
 129

Los actos por los cuales las Juntas Administradoras Locales desempeñan sus
funciones se denominan resoluciones.

El reglamento y la determinación de sus sesiones, la organización y

funcionamiento les corresponde realizarlas a las mismas juntas; sin embargo,
estas entidades no podrán crear organización administrativa alguna, pero el
Alcalde municipal podrá colocar bajo la dirección de los corregidores según el
caso, a funcionarios municipales, quienes cumplirán las Sanciones que les
asignen las autoridades municipales y las que se deriven de la actividad de la
Junta.

El control fiscal que se ejerce sobre las Juntas es el mismo establecido para el
respectivo municipio y el control jurisdiccional de los actos, contratos, hechos y
operaciones será competencia de la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo en los términos señalados para el orden municipal.

En cuanto a la iniciativa de los proyectos de resoluciones los corregidores

podrán presentarlos ante las Juntas Administradoras Locales, en relación con
los asuntos de competencia de éstas.

2.4.4. Areas Metropolitanas

En la nueva Constitución se prevé, en su artículo 319, que, cuando dos o más

municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto
características de un área metropolitana, podrán organizarse bajo esta figura
como entidad administrativa encargada de las siguientes funciones:
 130

- Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio

respectivo;

- Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes lo

integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos, y

- Ejecutar obras de interés metropolitano.

También prevé la norma constitucional citada que la ley de ordenamiento

territorial adoptará, para las áreas metropolitanas, un régimen administrativo y
fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos tengan una
adecuada participación las respectivas autoridades municipales y señalará la
forma de convocar y realizar las consultas que decidan la vinculación de los
municipios.

Una vez cumplida la consulta popular, los respectivos Alcaldes y Concejos

Municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones
de acuerdo con la ley.
Finalmente, prevé la norma constitucional citada que las áreas metropolitanas
podrán convertirse en distritos, de acuerdo con las condiciones y regulaciones
que fije la ley.

Como lo expresa el profesor VIDAL PERDOMO el área metropolitana es una

entidad geográfica y sociológica a la cual la reforma de 1968 quiso reconocerle
y darle vida jurídica. En desarrollo de la citada norma constitucional ha sido
expedida la ley 128 de 1994, de la cual se puede destacar el artículo 10 que
define las áreas metropolitanas como entidades administrativas formadas por
un conjunto de dos o más municipios integradas alrededor de un municipio
núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico.
 131

económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y

para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una
administración coordinada.

En cuanto a su naturaleza jurídica, el artículo 2 expresa que están dotadas de

personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa y régimen
especial.

Sobre su jurisdicción y domicilio el articulo 3 prevé que el área. metropolitana

comprende el territorio de los municipios que la conforman y que tendrá como
sede el municipio que sea capital de departamento o el de mayor número de
habitantes, cuando entre los miembros no exista un municipio capital.

2.4.4.1. Creación

Respecto de los requisitos para su constitución el artículo 5 manifiesta que se

hará de acuerdo a las siguientes normas:

1.- Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios
interesados, la tercera parte de los Concejales de dichos municipios, o el 5 %
de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos
municipios.

2.- Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de

constitución de la nueva entidad administrativa, donde se precisen, al menos,
los siguientes aspectos: municipios que integren el área; municipio núcleo o
metrópoli; razones que justifican su creación.
 132

3.- El proyecto se entregará a la Registraduría del Estado Civil para que dentro
de los 10 días hábiles siguientes a la fecha de recibo, lo publique y lo difunda
con el propósito de que se debata ampliamente.

4.- La Registraduría convocará a consulta popular para una fecha determinada

que será posterior a un mínimo de tres meses contados a partir del día que se
dio publicidad al proyecto y que deberá coincidir con las fechas previstas para
consultas municipales en la ley estatutaria de mecanismos de participación
ciudadana. La Registraduría del Estado Civil proveerá los medios necesarios
para la organización de la consulta popular.

5.- El texto de proyecto de constitución del área metropolitana será sometido a

consulta popular la cual se entenderá aprobada por el voto afirmativo de la
mayoría de los sufragantes; sólo podrá convocarse de nuevo a consulta
popular, sobre la misma materia cuando se hubiesen renovado los concejos
municipales.

6.- Cumplida la consulta popular y si el resultado fuere favorable, los alcaldes y

los presidentes de los respectivos Concejos Municipales protocolizaran la
confirmación del área en un. plazo no mayor de treinta días y definirán sus
atribuciones, financiación y autoridades de acuerdo con esta ley, en la notaría
primera del municipio núcleo o metrópoli, así como las funciones generales que
cumplirá el ente metropolitano, particularmente en materia de planeación,
obras, servicios públicos y obras de desarrollo económico y social.

Cuando se trate de anexar uno o más municipios vecinos a un área

metropolitana ya existente, se convocará a una consulta popular. Su aprobación
se hará por mayoría absoluta de \'otos en cada uno de los municipios vecinos
 133

interesados en la anexión, mediante la concurrencia al menos de la cuarta parte

de la población registrada en el respectivo censo electoral.

La iniciativa para proponer la anexión la tendrá, además de quienes se indican

en el citado artículo, el gobernador del departamento correspondiente a de la
junta metropolitana, según decisión adoptada por mayoría absoluta.

La vinculación del nuevo o los nuevos municipios al área, en Este caso, será
protocolizada por el alcalde o alcaldes y presidente o presidentes de los
Concejos de las Entidades que ingresan y el Alcalde metropolitano.

De otra parte, 'la ley estipula que la áreas metropolitanas ya existentes

continuarán vigentes sin el lleno de los requisitos señalados anteriormente, y
proseguirán funcionando con las atribuciones, financiación y autoridades
establecidas en la nueva ley.

A su vez el artículo 28 de la ley prevé que las áreas metropolitanas podrán

convertirse en distritos si así los aprueban en consulta popular los ciudadanos
residentes en el arca, por mayoría de votos en cada uno de los municipios que
las conforman y siempre que participen en la votación al menos la cuarta parte
de los ciudadanos inscritos, en el registro electoral. En este caso, los municipios
integrantes del área desaparecerán como entidades territoriales y quedarán
como localidades, de acuerdo con el régimen que a éstos se aplicasen en el
Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

2.4.4.2. Organización
 134

Según el artículo 7 de la ley citada, la dirección y administración del área

metropolitana estará a cargo de una junta metropolitana, un alcalde
metropolitano, un gerente y las demás unidades técnicas que sean
indispensables para el cumplimiento de sus funciones, entre las cuales se
destaca el Concejo Metropolitano de Planificación previsto en el artículo 20 de
la misma ley.

La Junta Metropolitana estará integrada por los siguientes miembros: los

Alcaldes de caja uno de los municipios que la integran; el Gobernador del
departamento o el secretario o el Jefe de Planeación Departamental como su
representante; un representante del Concejo Municipal que constituye el núcleo
principal; y un representante de los municipios distintos al núcleo, elegido entre
los presidentes de los respectivos concejos municipales. En caso de que el área
esté formada por municipios pertenecientes a más de un departamento,
formaran parte de la Junta directiva los correspondientes gobernadores o los
secretarios o jefes de planeación respectivos.
En cuanto Alcalde Metropolitano, es el mismo municipio núcleo o metrópoli y a
quien le corresponde presidir la junta metropolitana, A su vez el gerente es el
representante legal del área y su elección corresponde a la Junta, de tema que
le presente el Alcalde metropolitano.

2.4.4.3. Funciones

Las funciones que corresponden al área metropolitana están distribuidas entre

la junta. el Alcalde metropolitano y el gerente as:

1.- Junta Metropolitana: corresponden las siguientes atribuciones básicas.

 135

a.- De planeación: Adoptar el plan integral de desarrollo metropolitano, así

como dictar, a iniciativa del gerente y con sujeción a la ley orgánica de
planeación, si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse
los Concejos Municipales. El plan integral de desarrollo metropolitano en cuanto
se refiere a los hecho metropolitanos, prevalecerá sobre los planes que adopten
los municipios que integren el área; dictar normas sobre uso del suelo urbano y
rural en el municipio y definir los mecanismos necesarios que aseguren su
cabal cumplimiento; adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de
obras de carácter municipal; fijar el perímetro urbano, suburbano y sanitario del
municipio.

b.- De Obras Públicas y Vivienda: declarar de utilidad pública o de interés social

aquellos inmuebles urbanos, suburbanos y rurales necesarios para desarrollar
las necesidades previstas en el plan integral de desarrollo metropolitano, así
como iniciar los procesos de expropiación de conformidad con las normas
pertinentes; afectar aquellos inmuebles que sean necesarios para la realización
de una obra pública contemplada en el plan integral de desarrollo metropolitano;
coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivienda de interés
social.

c- Sobre recursos naturales y conservación del medio ambiente, adoptar si no

existen corporaciones autónomas regionales en la totalidad de su jurisdicción,
un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del
ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre
la materia.

d.- Sobre la Prestación de los Servicios públicos: Determinar cuáles Servicios

son de carácter metropolitano y adoptar las medidas necesarias para su
 136

adecuada prestación, autorizar la participación del área metropolitana en la

constitución de entidades públicas o privadas destinadas a la prestación de los
servicios públicos; las demás que en materia de servicios públicos le asignen la
ley o los estatutos.

e) Sobre valorización: dictar el estatuto general de valorización metropolitana

para establecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir las
contribuciones de valorización generadas por las obras de carácter
metropolitano y definir las autoridades encargadas de su aplicación de acuerdo
con la ley; disponer la ejecución de las obras de carácter metropolitano.

f) De orden fiscal: formular recomendaciones en materia de política fiscal y

financiera "a los municipios integrantes del área, procurando en especial la
unificación de las tarifas de los impuestos locales; fijar políticas y criterios para
la unificación y manejo integral del sistema de catastro; aprobar el plan de
inversiones y presupuesto anual de rentas y gastos de área.

g) De orden administrativo: fijar los límites, naturaleza y cuantía dentro de los

cuales el gerente pueda celebrar contratos, así como señalar los casos en que
requiere obtener autorización previa de la junta para el ejercicio de esta
facultad; autorizar al gerente para negociar empréstitos, contratos de fiducia
pública y la ejecución de obras por el sistema de concesión; modificar los
estatutos del área metropolitana; aprobar la planta de los empleados al servicio
del área metropolitana, así como las escalas de remuneración correspondiente.

Además, en los estatutos del área se definirán otras atribuciones que se

considere conveniente asignar a la junta, siempre y cuando versen sobre
hechos o asuntos metropolitanos.
 137

2.- Alcalde Metropolitano: le corresponden las siguientes funciones::

a.- Hacer cumplir la Constitución, la ley y los acuerdos de la Junta

metropolitana;

b.- Reglamentar por medio de decretos los acuerdos que expida la Junta
Metropolitana;

c.- Presentar a la Junta Metropolitana los proyectos de acuerdo de su

competencia para el normal desarrollo de la gestión metropolitana;

d.- Convocar á sesiones extraordinarias a la Junta Metropolitana y presidirlas;

e.- Presentar a las Juntas Metropolitanas una terna de candidatos para que
elijan el gerente;

f.- Delegar en el gerente otras funciones que determine la Junta Metropolitana;

g.- Sancionar o someter a la revisión del tribunal de lo Contencioso

Administrativo los acuerdos metropolitanos, cuando lo considere contrarios al
orden jurídico. Para el ejercicio de esta función el Alcalde metropolitano
dispondrá de ocho días si se trata de acuerdos que no consten de más de
veinte artículos y de quince días si son más extensos.

h.- Las demás que le asignen la ley y los estatutos del área.

3.- Gerente: le corresponden las siguientes funciones:

a.- Velar por la ejecución del plan integral de desarrollo metropolitano;

 138

b.- Vincular y remover el personal del área metropolitana con sujeción a las
normas vigentes sobre la materia;

c.- Dirigir la acción administrativa del área metropolitana con sujeción a la ley y
a los acuerdos metropolitanos;

d.- Celebrar los contratos necesarios para la administración de los servicios, la

ejecución de obras metropolitanas y, en general, para el buen desempeño y
cumplimiento de las funciones propias del área, con sujeción a lo previsto en el
estatuto general de contratación de la administración pública y a las
autorizaciones, limites y cuantías que le fije la junta metropolitana;

e.- De conformidad con las normas vigentes, establecer los manuales

administrativos de procedimiento y los controles necesarios para el buen
funcionamiento de la entidad;

f.- Presentar los proyectos de acuerdo relativos al plan integral de desarrollo, al

plan de inversiones y al presupuesto. El proyecto de presupuesto deberá ser
presentado antes del primero de noviembre para la vigencia fiscal que
comienza el primero de enero del año siguiente;

g.- Presentar a la junta metropolitana los proyectos de acuerdo que considere

necesarios;

h.- Convocar a las juntas metropolitanas a sesiones ordinarias o extraordinarias

y ejercer las funciones de secretario de la misma, con derecho a voz pero sin
voto.
 139

Finalmente, en relación con el Consejo Metropolitano de Planificación, el

artículo 20 establece que será un organismo asesor de las autoridades
administrativas del área para la preparación, elaboración y evaluación de los
planes del área y para recomendar los ajustes que deben introducirse. Este
consejo está integrado por el gerente del área, quien lo presidirá, los directores
o jefes de planeación de los municipios integrantes del área o representantes
de los respectivos Alcaldes de los municipios donde no exista dicha oficina, y el
director o directores de planeación de los respectivos departamentos.

2.5. REGIMEN PATRIMONIAL

Como persona jurídica que es, el área metropolitana tiene su propio patrimonio
y sus propias rentas, constituido por: el producto de una sobretasa del dos por
mil sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas en la jurisdicción del
área; las sumas recaudadas por concepto de la contribución de valorización
para obras metropolitanas; los derechos o tasas que puedan percibir por la
prestación de servicios públicos metropolitanos; las partidas presupuestales que
se destinen para el área en los presupuestos de las distintas entidades
públicas; los productos o rendimientos de su patrimonio o de la enajenación de
sus bienes; los recursos ,que establezcan las leyes, ordenanzas y acuerdos; las
donaciones que reciba de entidades públicas o privadas; las sumas que reciba
por contratos de prestación de servicios; la sobretasa a la gasolina que se cobre
dentro de la jurisdicción del área; los ingresos que reciba por la ejecución de
obras por concesión; y los demás bienes muebles e inmuebles que adquiera a
cualquier titulo.

El control fiscal sobre el manejo de los bienes y recursos del área

correspondiente a la Contraloría departamental, salvo que los municipios
pertenezcan a diversos departamentos, caso en el cual ese control lo ejercerá
 140

la Contraloría General de la República, según lo previsto 21 artículo 24 de la ley

comentada.32

2.6. ASOCIACION DE MUNICIPIOS

.En la Ley 136 de 1994 se define a la Asociación de Municipios como una

entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio
propio e independiente de los entes que la conforman; se rige por sus propios
estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos,
privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios.
Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la jurisdicción de
Contencioso administrativo.

Ya en su conformación y funcionamiento en la citada ley se establecen unas

reglas que deben seguir como son:

a.- Toda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se conformará

mediante convenio suscrito por sus Alcaldes, previa autorización de los
respectivos Concejos.

b.- En el convenio de conformación se aprobarán sus estatutos los cuales

deberán determinar como mínimo: el nombre, domicilio, dirección de la
asociación, entidades que la conforman; objeto, especificando los servicios,
obras, funciones que asume, tiempo por el cual se pacta la asociación; órganos
de administración; representante legal; procedimientos para reformar los
estatutos; modos de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados;
disolución y liquidación, régimen interno de administración, patrimonio,
especificando los aportes de los municipios, integrantes y demás bienes que la

32
Ibit.p.93
 141

forman; al igual que las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la
Nación, los departamentos y otras entidades públicas o privadas; los recursos
que cobre por las 'tarifas de los servicios que preste; las contribuciones que
cobre por valorización; los demás bienes que adquiera como persona jurídica; y
el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro
concepto.

c.- El convenio con sus estatutos se publicará en un medios de amplia

circulación.

Como desarrollo del convenio los municipios asociados podrán formar, a la vez,
parte de otras asociaciones que atiendan distintos objetivos. En cambio, los
municipios asociados no podrán prestar separadamente los servicios o
funciones encomendados a la asociación.
Los órganos de administración de la Asociación son los siguientes:
a.- Asambleas General de Socios.
b.- Junta Administradora, elegida por aquella, y
c.- Director Ejecutivo, nombrado por la junta, que será el Representante Legal
de la asociación.

Los municipios no pierden su autonomía física, política o administrativa por

afiliarse o pertenecer a una asociación; sin embargo, todo municipio asociado
está obligado a cumplir sus estatutos y demás reglamentos que ésta le otorgue
y acatar las decisiones que adopten sus directivas para el cabal cumplimiento
de sus fines.

2.7. REGIMENES ESPECIALES

 142

La Constitución Política de 1991 consagra la existencia de tres entidades

territoriales del orden local sometidas a régimen especial respecto de los
municipios comunes, que les da el carácter de distrito, a saber: el Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Además,
mediante el acto legislativo 1 de 1993, se creó el Distrito Especial, Industrial y
Portuario de Barranquilla.

2.7.1. Distrito Capital De Santafé De Bogotá

La existencia del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, encuentra su

explicación en el derecho comparado, ya que, por lo general, la organización
administrativa de las grandes ciudades del mundo, y especialmente de las
capitales de los países, están sometidas a un régimen especial y diferente del
que tienen los municipios normales. Esta situación se justifica por los problemas
especiales que presentan esas ciudades, debido al gigantismo urbanístico, a la
calidad de metrópoli por la mezcla de gentes de diferentes procedencias y al
hecho de ser sede de las autoridades nacionales.

2.8. REGIMEN ACTUAL

La última manifestación de la evolución del régimen de la Capital de la

República está dada por la Constitución Política de 1991, que en sus artículos
322 y 326 consagró los siguientes aspectos:

a) Conservando su carácter de Capital de la República y del departamento de

Cundinamarca, transformó su carácter de Distrito Especial a Distrito Capital.
 143

b) Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la

Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las
disposiciones vigentes para los municipios.

c) Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a

iniciativa del Alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con
las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto
de competencias y funciones administrativas.

d) A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico

e integrado de la' ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del
Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio.

e) En cada una de las localidades habrá una junta administradora, elegida

popularmente para periodos de tres años, que estará integrada por no menos
de siete ediles, según lo determine el concejo distrital, atendida la población
respectiva.

f) El Concejo distrital se compondrá de un concejal por cada ciento cincuenta

mil habitantes o fracciones mayor de setenta y cinco mil que tenga su territorio.

g) La elección de Alcalde Mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en

un mismo día para períodos de tres años. Los Alcaldes locales serán
designados por el Alcalde Mayor de tema enviada por la correspondiente junta
administradora.

h) En los casos taxativamente señalados en la ley, el Presidente de la

República suspenderá o destituirá al Alcalde Mayor.
 144

i) Los concejales y los ediles no podrán hacer parte de las junta directivas de las
entidades descentralizadas.

j) Las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas

globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades
teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población.

k) Sobre las rentas departamentales que se causen en Santafé de Bogotá, la

ley determinará la participación que le corresponda a la capital de la República.
Tal participación no podrá ser superior a la establecida en la fecha de vigencia
de esta Constitución.

l) Con el fin de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo

integral y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, dentro
de las condiciones que fijen la Constitución y la ley, el Distrito Capital podrá
conformar un área metropolitana con los municipios circunvecinos y una región
con otras entidades territoriales de carácter departamental.

m) Los municlplos circunvecinos podrán incorporarse al Distrito Capital si así lo

determinan los ciudadanos que residan en ellos, mediante votación que tendrá
lugar cuando el Concejo Distrital haya manifestado su acuerdo con está
vinculación. Si ésta ocurre, al antiguo municipio se le aplicarán las normas
constitucionales y legales vigentes para las demás localidades que conforman
el Distrito Capital.

n) En las elecciones de Gobernador y de Diputados a la Asamblea

Departamental de Cundinamarca no participarán los ciudadanos inscritos en el
censo electoral del Distrito Capital.
 145

En desarrollo de las anteriores disposiciones constitucionales, actualmente el

estatuto orgánico de Santafé de Bogotá está contenido en el decreto 1421 de
1993, dictado por el Presidente de La República con fundamento en la facultad
especial que le fue conferida por el articulo transitorio 41 de la Constitución
Política de 1991.
 146

2.8.1. Organización

De acuerdo con el articulo 5 del citado estatuto, el gobierno y la administración

del Distrito Capital están a cargo de los siguientes órganos: el Concejo Distrital,
el Alcalde Mayor, las Juntas Administradoras Locales, y las entidades que cree
y organice' el Concejo Distrital; la misma norma expresa que son organismos de
control y vigilancia la personería, la contraloría y la veeduría.

Además el artículo 54 del estatuto precisa que la estructura administrativa del

Distrito Capital comprende el sector central, el sector descentralizado y el_ de
las localidades. El sector central está compuesto -por el despacho del Alcalde
Mayor, las secretarías y los departamentos administrativos. El sector
descentralizado, por los establecimientos públicos, las empresas industriales o
comerciales, las sociedades de economía mixta y los entes universitarios
autónomos.

2.8.2. El Concejo Distrital

Como ya quedó expresado, en virtud del artículo del artículo 323 de la nueva
Constitución el concejo distrital está integrado por un concejal por cada ciento
cincuenta mil habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil que tenga su
territorio, y cuyo número preciso lo fije para cada elección la Registraduría
Nacional del Estado Civil. Para ser concejal del distrito capital se requieren las
mismas calidades que para ser representante de la cámara y haber residido en
la ciudad durante los dos años anteriores a la elección.

Como funciones generales el art. 8 del estatuto expresa que el concejo es la

suprema autoridad del distrito capital, que en materia administrativa sus
 147

atribuciones son de carácter normativo y que además le corresponde vigilar y

controlar la gestión que cumplan las demás autoridades distritales.

Como atribuciones específicas el artículo 12 señala al concejo distrital las

siguientes:

1.- Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de

las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

2.- Adoptar el plan general de desarrollo económico y social y de obras

públicas. El plan de inversiones, que hace parte del plan general de desarrollo,
contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos y la determinación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución.

3.- Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y

sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y
anticipas con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquellos.

4.- Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el

presupuesto de rentas y gastos

5.- Adoptar el plan general de ordenamiento territorial, el cual incluirá entre

otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico de
las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los
procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el
equipamientos urbano
 148

6.- Determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las Juntas
Administradoras Locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto
de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos,
recreacionales o de mercados temporales, de conformidad con lo previsto en
este estatuto.

7.- Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del
patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente

8.- Determinar la estructura general de la administración central, las funciones

básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas
categorías de empleos

9.- Crear suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y

comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta y la
participación del Distrito en otras entidades de carácter asociativo, de acuerdo
con las normas que defindr1 sus características

10.- Dictar las normas que garanticen la descentralización, la desconcentración

y la participación y veeduría ciudadanas

11.- Revestir pro tempore al Alcalde Mayor de precisas facultades para el

ejercicio de funciones que correspondan al Concejo. El Alcalde le informará
sobre el uso que haga de las facultades al término de su vencimiento

12.- Promover y estimular la industria de la construcción, particularmente la de

la vivienda, fijar los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las
normas vigentes sobre uso del suelo, y disponer la sanción correspondiente.
Igualmente, expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la
 149

vigilancia y control de Ias actividades relacionadas con la enajenación de

inmuebles destinados a vivienda

13.- Regular la preservación y defensa del patrimonio cultural

14.- Fijar la cuantía hasta la cual se pueden celebrar contratos directamente y

prescindir de la formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la
entidad contratante

15.- Organizar la Personería y la Contraloría Distritales y dictar las normas

necesarias para su funcionamiento

16.- Dividir el territorio del Distrito en localidades. asignarles competencias y

asegurar su funcionamiento y recursos

17.- Autorizar el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades

descentralizadas

18.- Expedir los Códigos Fiscal y de Policía

19.- Dictar normas de tránsito y transporte

20.- Crear los empleos necesarios para su funcionamiento

21.- Expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del
Distrito con sus servidores, especialmente las de carrera administrativa (Ley
909 de 2004)
 150

22.- Evaluar los informes periódicos que deban rendir los funcionarios y
servidores distritales

23.- Ejercer de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del presente

estatuto, las atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a las
Asambleas Departamentales

24.- Darse su propio reglamento; y

25.- Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes.

2.8.3. El Alcalde Mayor

Este funcionario es el jefe de gobierno y de la administración distrital y

representante legal, judicial y extrajudicial.

Para ser elegido Alcalde Mayor del Distrito Capital se requieren los mismos
requisitos para ser Senador de la República y haber residido en el Distrito
durante los tres años anteriores a la fecha de la inscripción de la candidatura.

Como atribuciones principales o generales, además, de las de ser jefe del

gobierno y de la administraci6n y de ser el representante legal, el artículo 35 del
estatuto orgánico expresa que como primera autoridad de policía en la ciudad,
el Alcalde Mayor dictará, de conformidad con la ley y el Código de policía del
Distrito, los reglamentos, impartirá las órdenes, adoptará las medidas y utilizará
los medios de policía necesarios para garantizar 1" seguridad ciudadana y la
protección de los derechos y libertades públicas.
 151

Como atribuciones específicas, el artículo 38 del estatuto le señala las

siguientes:

1.- Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno nacional y los
acuerdos del Concejo

2.- Conservar el orden público en el Distrito y tomar las medidas necesarias

para su restablecimiento cuando fuere turbado, todo de conformidad con la le:.
y las instrucciones que reciba del Presidente de la República

3.- Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones,

la prestación de los servicios y al construcción de las obras a cargo del Distrito

4.- Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y

resoluciones necesarias para asegurar la debida ejecución de los acuerdos

5.- Cumplir las funciones que le deleguen el Presidente de la Republica y otras

autoridades nacionales

6.- Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarias, los
departamentos administrativos y las entidades descentralizadas

7.- Coordinar y vigilar las funciones que ejerzan y los servicios que presten en el
Distrito las entidades nacionales, en las condiciones de la delegación que le
confiera el Presidente de la República

8.- Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho, los jefes de
departamentos administrativos, los gerentes de entidades descentralizadas, el
tesorero distrital y otros agentes suyos. Conforme a las disposiciones
 152

pertinentes, nombrar y remover a los demás funcionarios de la administración

central. Igualmente, velar por el cumplimiento de las funciones de los servidores
distritales y ejercer la potestad disciplinaria frente a los mismos

9.- Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central,

señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo
a los acuerdos correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá creas
obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado

10.- Suprimir o fusionar las entidades distritales de conformidad con los

acuerdos del Concejo

11.- Conceder licencias y aceptar la renuncia a los funcionarios cuyos

nombramientos correspondan al Concejo Distrital, cuando este no se encuentre
reunido, y nombrar interinamente sus reemplazos. Cuando por otra causa esos
mismos funcionarios falten absolutamente, también nombrará interinamente a
quienes deban reemplazarlos

12.- Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el plan de desarrollo

económico y social y de obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y
los demás que estime convenientes para la buena marcha del Distrito

13.- Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones y

presentarle un informe anual sobre la marcha de la administración

14.- Asegurar la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales

del erario y decretar su inversión con arreglo a las leyes y acuerdos
 153

15.- Adjudicar y celebrar los contratos de la administración central, de

conformidad con la ley y los acuerdos del Concejo. Tales facultades podrán ser
delegadas en los secretarios y jefes de departamento administrativo

16.- Velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común

17.- Colaborar con las autoridades judiciales de acuerdo con la ley

18.- Dictar los actos y tomar las medidas que autoricen la ley y los acuerdos
municipales en los casos de emergencia e informar al Concejo sobre su
contenido y alcances.

19.- Ejercer de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del presente estatuto,

las atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a los gobernadores.
Conforme a la ley, escogerá los gerentes o jefes seccionales de los
establecimientos públicos nacionales que operan en el Distrito. Si la respectiva
seccional operare en el Distrito y el Departamento de Cundinamarca, la
escogencia la harán el alcalde y el gobernador de común acuerdo, y

20.- Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes.

2.8.4. Otras Dependencias Distritales

Como quedo expresado al comienzo del numeral, además del Concejo Distrital
y el Alcalde Mayor, el estatuto orgánico del Distrito Capital consagra la
existencia de secretarías, departamentos administrativos, establecimientos
públicos, empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta,
entes universitarios autónomos, juntas administradoras locales, alcaldes
locales, la personería, la contraloría y la veeduría.
 154

En relación con las Juntas Administradoras y los Alcaldes Locales debe tenerse
en cuenta que obedecen a la división del territorio del Distrito Capital en
localidades, en el fin principal de que las comunidades que residan en ellas se
organicen, se expresen institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus
condiciones y calidad de vida y participen en la dirección, manejo prestación de
los servicios públicos, la construcción de obras de interés común y en el
ejercicio de las funciones que correspondan a las autoridades. Además, el
capítulo V del estatuto orgánico crea igualmente en cada una de las localidades
un fondo de desarrollo local, con personería jurídica y patrimonio propio. con el
objeto de manejar los recursos destinados a la respectiva localidad.

En cuanto a la veeduría deber tenerse presente que se trata de un organismo

nuevo de control y vigilancia creado por el estatuto orgánico actual del Distrito
Capital, encargada de apoyar a los funcionarios responsables de lograr la
vigencia de la moral pública en la gestión administrativa, así como a los
funcionarios de control interno, para lo cual los artículos 118 a 121 del estatuto
le asignan una serie de funciones.

5.- Velar por la preservación de los recursos naturales

6.- Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes

comunidades de su territorio

7.- Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de

acuerdo con las instrucciones y disposiciones del gobierno nacional

8.- Representar a los territorios ante el gobierno nacional y las demás entidades
a las cuales se integren, y
 155

9.- Las que le señale la Constitución y la ley

Establece también la Constitución que los resguardos son de propiedad

colectiva y no enajenable, y que la explotación de los recursos naturales en los
territorios indígenas se harán sin desmedro de la integridad cultural. social y
económica de las comunidades indígenas, para lo cual en las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el gobierne' no propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades.

En desarrollo de esta norma constitucional mediante el decreto 1088 de 1993,

se reguló la /' creación de las asociaciones de cabildos y/o autoridades
indígenas, norma de la cual podemos destacar los siguiente:

En primer lugar establece en su artículo segundo que las asociaciones de que

trata el decreto mencionado, son entidades de derecho público de carácter
especial con personería jurídica, patrimonio propios y autonomía administrativa.

En segundo lugar para el desarrollo de su objeto y en busca del avance integral

de las comunidades indígenas estas asociaciones podrán adelantar actividades
de carácter industrial y comercial bien sea en forma directa, o mediante
convenios celebrados con personas naturales o jurídicas; y fomentar en sus
comunidades proyectos de salud, educación y vivienda en coordinación con las
respectivas autoridades nacionales, regionales o locales y con sujeción a las
normas legales pertinentes.

La constitución de las asociaciones de que trata la norma mencionada, o la

vinculación a las mismas, se hará con la manifestación escrita del Cabildo o
 156

autoridad tradicional indígena, previo concepto favorable de los miembros de la

comunidad de conformidad con sus usos y costumbres.

Para su funcionamiento toda asociación de Cabildos y/ o autoridades indígenas

deberá regirse por estatutos, en la ley se establecen los puntos básicos que
deben contener, entre los cuales se tienen:

a.- Nombre y domicilio

b.- Ámbito territorial en que se desarrollan sus actividades.
c.- Los Cabildos o autoridades tradicionales que la conforman.
d.- Funciones que constituyen su objeto y tiempo de duración.
e.- Aportes de los asociados, patrimonio y reglas para su conformación y
administración.
f.- órganos de dirección, vigilancia, representación legal, control y régimen
interno.
g.- Normas relativas a la solución de conflictos que ocurran entre los asociados.
h.- Normas relativas a la reforma de los estatutos, retiro de los asociados,
disolución, liquidación de la entidad y disposición del remanente.

La máxima autoridad de las asociaciones que regula este decreto. será una
Asamblea cuya conformación y funciones estará establecida en los estatutos
que adopte la asociación.

Una vez conformada la asociación, deberá registrarse en la Dirección General

de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno, para que puede empezar a
desarrollar sus actividades.

Los actos y contratos de naturaleza industrial o comercial de estas entidades se

regirán por el derecho privado; en los demás casos se sujetarán a las normas
 157

sobre asociaciones de entidades públicas conforme al decreto 130 de 1976 y

normas concordantes.

Para el control de sus bienes es importante tener en cuenta que cuando estas
asociaciones manejen fondos o bienes de la Nación el control fiscal
corresponde a la contraloría General de la República en los términos
establecidos en el artículo 267 de la Constitución Política y a las Contralorías
departamentales o municipales, cuando el origen de les recursos sea seccional
o local.

2.9. ACTOS DE LA ADMINISTRACION

“Los actos administrativos. Son la manifestación de voluntad de la

administración pendientes a modificar el orden jurídico, es decir, a producir
efectos jurídicos”. 33

El final de toda la teoría de la función administrativa y de su manera de actuar,

es el examen de su producido jurídico: el acto administrativo, elementos y tipos
de actos, sus efectos, su fuerza jurídica vinculante, su clasificación y
duración34.

2.10. VIA GUBERNATIVA

La vía gubernativa es el procedimiento que se sigue ante la administración a fin

de controvertir sus propias decisiones. Es decir, que cuando una persona no
está de acuerdo con un acto de la administración, la ley ha querido que el
interesado, tenga la oportunidad de manifestar a la administración las razones
de su desacuerdo, y que la administración tenga, a su vez, la oportunidad de

33
Ibit. p.195
34
PERDOMO, Jaime Vidal, Legis. P.238
 158

enmendar ella misma sus propios errores. Este mecanismo es por consiguiente
un control de la legalidad del ejercicio ante la administración para que ella
misma se autocontrole. Su reglamentación legal, está contenida en el Código
Contencioso administrativo35.

2.11. CONTRATO ADMINISTRATIVO

RODRIGUEZ36, señala que: ya hemos sugerido que la existencia de contratos

administrativos, si bien implica la aplicación de un régimen jurídico especial, no
descarta completamente la aplicación del derecho privado. Por esto mismo la
noción básica de contrato es común para todos ellos, sean celebrados por los
particulares o por la administración y en este ultimo caso, sean contratos
administrativos o contratos de derecho privado. Y esa noción proviene del
derecho civil. Así se dice corrientemente que el contrato es un acuerdo de
voluntades generador de obligaciones, o, como dice nuestro código civil en su
articulo 1495, “Es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar
hacer o no hacer alguna cosa.

2.12. ESTATUTO DE CONTRATACION DEL ESTADO

Especial importancia cobra el estudio de la ley 80 de 1993 o estatuto de

contratación del Estado.

3. DERECHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

16 HORAS CON ACOMPAÑAMIENTO DOCENTE
32 HORAS TIEMPO EN TRABAJO INDEPENDIENTE
48 HORAS TIEMPO TOTAL

35
Ibit. p. 230
36
Ibit. p. 327
 159

3.1. AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA

“El agotamiento de la Vía Gubernativa es un presupuesto procesal necesario

para poder acudir a la Vía jurisdiccional (art. 135 del C.C.A.).

La vía gubernativa está constituida por todos los trámites que se siguen ante la
administración para que esta revise sus propios actos, reflexione sobre su
decisión y si es el caso, los modifique, adicione, aclare o los revoque.

Mediante la utilización de la Vía Gubernativa se les permite a los administrados

del control jurídico de la actuación de la Administración, cuando consideren que
con ella el Estado ha infringido en el orden jurídico a que debe estar sometido
para el ejercicio de la misma y que, por ende, se les ha causado un perjuicio,
con el ejercicio de la vía gubernativa o administrativa, se le da la primera
oportunidad jurídica a los administrados para que busquen el reestablecimiento
de sus derechos sin que tengan que acudir a la Vía jurisdiccional para ejercer
su control mediante la utilización de las acciones contenciosas”. 37

3.2. LA ACCION DE NULIDAD

Para PALACIOS38, la acción de nulidad o contencioso objetivo de nulidad, como

también se le conoce es una acción pública que se encuentra consagrada en
art. 84 del Código contencioso administrativo, subyugado por el art. 14 del
Decreto 2304 de 1989, la cual permite que cualquier persona pueda acudir ante
el juez contencioso administrativo para que un acto administrativo que infringe
en orden jurídico, sea extraído del mismo, declarando su nulidad.
37
PALACIO, Juan Angel. Derecho Procesal Administrativo. Librería Juridica Sánchez
R. Ltda.. 2000.p. 55
38
Ibit. p.211
 160

3.3.ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

“Denominada también, contencioso sujetivo de nulidad. Es la acción que

permite a la persona afectada por una acto de la administración, obtener su
nulidad y el restablecimiento del derecho que le ha sido conculcado con el
mismo”39.

3.4.ACCION DE REPARACIÓN DIRECTA

Según PALACIO40, esta acción permite que el administrado que haya recibido
un daño o perjuicio en desarrollo de la actividad estatal, ya sea originado algún
hecho, una omisión o en una operación administrativa, pueda acudir
directamente ante la jurisdicción contenciosa para obtener el resarcimiento del
mismo. En este caso, el particular no esta obligado a acudir ante la
administración para que le restablezca su derecho, el juez será quien lo
prescriba.

3.5. ACCION CONTRACTUAL

El artículo 87 del código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo

32 y la ley 446 de 1998, la denomina “De las controversias contractuales”. La
nueva Ley trajo algunos aspectos importante en torno a la acción contractual,
especialmente referidos a los actos separables del contrato, a los sujetos
legitimados para incoarla y a la ejecución de las obligaciones derivadas del
mismo41.
39
Ibit. p.248
40
Ibit. p. 273
41
PALACIO, Hincapié Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo.
Librería Jurídica Sánchez Ltda.2000.P.295
 161

3.6. ACCION DE REPETICIÓN

La acción de repetición es aquella en virtud de la cual las entidades públicas

pueden obtener el reintegro de las sumas que ellas hayan cancelado con
motivo de una condena en su contra por los daños y perjuicios ocasionados a
los particulares o a otra entidad, como consecuencia de la conducta, calificada
con culpa grave o dolo, de uno de sus funcionarios, un exfuncionario, un
particular, u otra entidad pública42.

3.7. ACCION ELECTORAL

La acción electoral es una especie de acción publica, mediante la cual toda

persona puede impugnar el nombramiento o elección de otra, por no reunir los
requisitos que establece la Constitución o la Ley para ocupar un cargo, o por
haberse violado las normas que regulan el proceso de su elección o
nombramiento43.

3.8. ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

La acción de definición de competencias administrativas se encuentra

consagrada en el artículo 88 del decreto 01 de 1984, no es propiamente una
acción contenciosa sino, mas bien, un trámite especial para solucionar los
conflictos de competencia que se presentan entre las autoridades
administrativas, fue traída por primera vez a nuestra legislación por el decreto
01 de 198444.

42
Ibid. P. 287
43
Ibid. P. 391
44
Ibid. p. 407
 162

3.9. ACCION DE TUTELA

“La constitución de 1991 consagró en forma novedosa, varios mecanismos para

obtener el acceso rápido a la justicia. Y un pronunciamiento oportuno sobre la
protección incoada. Dentro de ellos, están: la acción de tutela, para proteger los
derechos fundamentales del individuo, la de cumplimiento, para la aplicación
efectiva de la ley o de los actos administrativos, las acciones populares y las de
clase o grupo. Todas estas acciones consagradas en nuestra constitución, a a
partir del art. 86, tienen en común lo siguientes aspectos: Sin de rango
constitucional, son de defensa directa de la constitución, y tienen un
procedimiento prevalerte y rápido”45

3.10. PROCESO ORDINARIO

“En el Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con el articulo 206, El

Proceso Ordinario está indicado para tramitar todas las acciones, con algunas
excepciones, pues como lo dice esta norma en su inciso final, “Este
procedimiento también debe observarse para adelantar y decidir todos los
litigios para los cuales la Ley no señale un trámite especial “ 46

ANEXOS

45
Ibid. p. 415
46
Ibid. p. 141
 163

Sentencia T-703/03

Reiteración de jurisprudencia

Referencia: expediente T-729583

Acción de tutela instaurada por Manuel

Fernando Mendivelso Alape contra el la
Dirección de Cárceles del Circuito de
Sogamoso.

Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto dos mil tres (2003).

La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada

por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO
RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de su competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente

SENTENCIA

Dentro del proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Sogamoso, al resolver la acción de tutela instaurada por
Manuel Fernando Mendivelso Alape contra la Dirección de Cárceles del Circuito
de Sogamoso.

I. ANTECEDENTES.

Manuel Fernando Mendivelso Alape, recluido en la cárcel del Distrito Judicial de

Sogamoso cumpliendo una condena de 36 meses de prisión por el delito de
hurto agravado y calificado, interpuso acción de tutela por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la salud y a la vida. Relata que
 164

desde hace tres años presenta una protuberancia al lado izquierdo del
abdomen que le genera dolores intensos, sin que las directivas del centro de
reclusión hayan tomado las medidas pertinentes y definitivas para atender su
problema, pues argumentan falta de presupuesto e inexistencia de contratos
con el Hospital. Solicita, en consecuencia, que le sea practicada una
intervención quirúrgica en forma urgente.

II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.

El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sogamoso denegó el amparo por

considerar que al accionante se le ha prestado la atención necesaria para el
tratamiento de su dolencia, habiéndosele ordenado la cirugía, la cual no alcanzó
a ser programada. Indica que al ser examinado por Medicina Legal se detectó
una masa benigna, cuya cirugía puede se programada y es ambulatoria, sin que
constituya un riesgo para la vida del paciente.

III. PRUEBAS RELEVANTES ALLEGADAS AL EXPEDIENTE.

A folio 10, oficio suscrito por el Director del Centro de Reclusión de Sogamoso y
dirigido al Juez de Tutela. El escrito señala lo siguiente: “…. [m]e permito
enviarle la Historia Clínica perteneciente al interno …… en la cual consta que
fue atendido por primera vez el día 3 de Diciembre del año 2001, y se le
practicó examen de ingreso respectivo de la cual se anexa copia, el diagnóstico
médico determina que llegó a este establecimiento con un Lipoma Abdominal,.
El indicado para emitir un concepto al respecto es el médico del establecimiento
el cual solicita junto con la Dirección, en oficio de fecha Noviembre 28 de 2002
dirigido a la Dirección Regional Central atención quirúrgica para los internos
que requieren de ello, ya que este centro de Reclusión posee deudas
pendientes con las diferentes instituciones de salud de Sogamoso, con el
Hospital existe una prórroga de contrato y este nos ofrece atención médica de
Urgencias siempre y cuando se cuente con recursos propios para la atención
(Se anexa copia). El mencionado interno cada vez que solicita consulta médica
se le atiende y se le suministran sus medicamentos respectivos….”

IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de

conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como por la
escogencia del caso que hiciera la Sala de Selección.
 165

2 El derecho a la Salud y su conexidad con la vida.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, la

decisión a tomar se limitará a una breve justificación toda vez que existe
reiterada jurisprudencia sobre el particular.

En relación con el derecho a la salud ha dicho la Corte:

“La salud es uno de aquellos derechos que por su carácter inherente

a la existencia de todo ser humano se encuentra protegido en
nuestro ordenamiento, especialmente en aras de una igualdad real,
en las personas que por su condición económica, física o mental se
hallen en circunstancias de debilidad manifiesta. Este derecho busca
además, y en forma primordial, el aseguramiento del derecho
fundamental a la vida, por lo que su naturaleza asistencial impone
un tratamiento prioritario y preferencial por parte del gobierno y del
legislador, en procura de su efectiva protección.

“(...)

“El derecho a la salud (CP art. 49), cuando su vulneración o

amenaza compromete otros derechos fundamentales como la vida,
la integridad o el trabajo, o está relacionado íntimamente con la
protección de estos, goza de carácter fundamental y es susceptible
de ser protegido por vía de la acción de tutela”. i

2. Obligación estatal de mantener la salud de los reclusos

Esta Corporación ha reconocido de manera reiterada que cuando se trata de las

personas recluidas en los centros penitenciarios y carcelarios, el Estado asume
la responsabilidad integral del cuidado, prevención, conservación y
recuperación de la salud de los internos, independientemente de que éstos se
encuentren privados de la libertad a título preventivo o de condena.

“Por la salud del interno debe velar el sistema carcelario, a costa del
tesoro público, y la atención correspondiente incluye, también a su
cargo, los aspectos médicos, quirúrgicos, hospitalarios y
farmacéuticos, entre otros. Los derechos fundamentales del preso
resultarían gravemente violados por la negligencia estatal en estas
materias, así como por la falta de cuidado y asistencia requeridos
para la prevención, conservación y recuperación de su salud.

“(...)
 166

“Es el sistema carcelario el que tiene a su cargo, a falta de

antecedentes y ante el hecho innegable de deficiencias acusadas en
la salud del recluso, el que debe propiciar con eficiencia y de
manera oportuna los mecanismos indispensables para esclarecer el
estado real en que se encuentra aquél, para prodigarle los cuidados
médicos, asistenciales, terapéuticos o quirúrgicos, según el caso, y
garantizarle así la preservación de una vida digna durante su
permanencia en el penal.”ii

Igualmente, la Corte ha explicado que para que la protección del derecho a la

salud proceda a través de la tutela no es necesaria la amenaza directa de la
vida. Por el contrario, para evitar que ésta sea comprometida, la atención debe
ser oportuna para detener la patología de que se trate:

“...en el caso de los reclusos -indefensos en razón de su estado y

con frecuencia absolutamente imposibilitados para procurarse alivio
por sus propios medios, por limitaciones físicas y económicas- la
circunstancia concreta en la que, aun no hallándose la vida de por
medio, cabe el amparo en defensa de la dignidad humana y de otros
derechos fundamentales a ella ligados.

“(...).

"El cuidado de la salud, a cargo del establecimiento, en los campos

médico, quirúrgico, asistencial, o el que implique tratamientos o
terapias debe ser oportuno, es decir, ha de darse de tal modo que
no resulte tardío respecto a la evolución de la enfermedad del
paciente; aun en los casos en que la patología admita espera, si el
preso sufre dolores intensos la atención médica o farmacéutica debe
ser inmediata, por razones humanitarias, de tal manera que la
demora en brindarla efectivamente no se convierta en una
modalidad de tortura". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-535 del 30 de septiembre de 1998. M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo)”iii.

Siguiendo la misma línea jurisprudencial, en relación con el tema de la

protección a la salud de los reclusos, esta Corporación ha sido enfática en
rechazar la falta de recursos o las fallas de la administración carcelaria y
penitenciaria como justificaciones para dilatar la adecuada y oportuna atención
en salud de los internos, y excusar al Estado del cumplimiento de sus deberes
constitucionales y legales. Así, la Corte ha señalado que:

“...la desorganización en el sistema de salud repercute en que se

supedite la atención médica a la presencia ya inevitable de
 167

enfermedades que amenazan palmariamente la vida del interno,

postergando indefinidamente los cuidados indispensables para el
mantenimiento de una salud regular y aun aquellos que resultan
imperativos para controlar un dolor persistente, aunque no sea
grave.”

“(...).

“La contratación de un sistema global que cobije a todos los reclusos

traslada los riesgos a las empresas prestadoras de salud que el
Estado escoja o al sistema de seguridad social que cree con tal
objeto, garantizando a los asegurados - los internos- una
permanente cobertura, la seguridad de su atención médica,
quirúrgica, hospitalaria y de drogas y tratamientos, y
simultáneamente evita el constante apremio a las autoridades
carcelarias y la recurrente tensión entre los siniestros ya creados,
cuyos gastos resultan inevitables y urgentes, y la escasez de los
recursos económicos disponibles y manejados por cada
establecimiento o por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.

“Para la Corte, este es un problema de planificación y de

organización interna del complejo carcelario, cuyas dificultades, bien
conocidas, presentan un estado de cosas inconstitucional, en cuanto
delatan una antigua indolencia de los órganos competentes, en
contra de los postulados del Estado Social de Derecho, y repercuten
en perjuicio de los derechos fundamentales a la salud y a la
integridad personal de los reclusos y en una masiva e indiscriminada
amenaza para sus vidas.”iv

De las pruebas aportadas al proceso, se desprende que si bien es cierto el

padecimiento sufrido por el accionante no es de aquellos en los que la no
realización del procedimiento causa la muerte, no es menos cierto que el
derecho a la vida, presupone la protección de la misma como garantía de una
existencia digna, la cual riñe con la situación de dolor. En fallo de tutela T-444
del 10 de junio de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterado en sentencia
T-285 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte sostuvo al
respecto lo siguiente:

“…no solamente aquellas actuaciones u omisiones que conducen a

la extinción de la persona como tal, o que la ponen en peligro de
desaparecer son contrarias a la referida disposición superior, sino
también todas las circunstancias que incomodan su existencia hasta
el punto de hacerla insoportable. Una de ellas, ha dicho la Corte, es
el dolor cuando puede evitarse o suprimirse, cuya extensión
 168

injustificada no amenaza, sino que vulnera efectivamente la vida de

la persona, entendida como el derecho a un existencia digna.
También quebranta esta garantía constitucional el someter a un
individuo a un estado fuera de lo normal con respecto a los demás,
cuando puede ser como ellos y la consecución de ese estado se
encuentra en manos de otros; con más veras cuando ello puede
alcanzarlo el Estado, principal obligado a establecer condiciones de
bienestar para sus asociados.”

En consecuencia, la Sala ordenará al Director del Centro de Reclusión de

Sogamoso, garantice la realización de la cirugía requerida por el accionante,
sin que pueda negarse con base en argumentos administrativos relativos a la
carencia de contratos o de infraestructura disponible.

V. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte

Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE:

Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juez Segundo Penal del

Circuito de Sogamoso, y en su lugar CONCEDER el amparo de los derechos a
la salud en conexidad con la vida digna del señor Manuel Fernando Mendivelso
Alape.

En consecuencia, ORDENAR al Director de la Cárcel del Circuito Judicial de

Sogamoso que, dentro del término de cinco (5) días contados a partir de la
notificación de este fallo, inicie los trámites administrativos tendientes a obtener
recursos necesarios para la realización de la cirugía requerida por el
peticionario, con el fin de que en los cinco (5) días siguientes se lleve a cabo la
misma, siempre y cuando las condiciones médicas del paciente lo permiten.

Segundo. Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación de trata el artículo 36 del

Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y cúmplase.

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada Ponente
 169

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA
 
 Radicación número: 11.962 (R-7651)

Actores: MARÍA DEL PILAR MONGUÍ Y OTROS

Demandada: NACIÓN –DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
SEGURIDAD
 
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil tres (2003)
 
CONSEJERO PONENTE: DR. ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
 
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandada, contra la sentencia de ocho de febrero de 1996, proferida por la
Sección Tercera del Tribunal Administrativo del Cundinamarca, en la cual se
decidió lo siguiente:
 
“PRIMERO.- Declarase a la NACIÓN COLOMBIANA – Departamento
Administrativo de Seguridad “DAS”- administrativamente responsable por
los perjuicios causados a MARÍA DEL PILAR MONGUÍ, OSCAR
GIOVANNY ALVARADO MONGUÍ, MAYRA ALEJANDRA ALVARADO
MONGUÍ, MARIA TERESA CRUZ DE MONGUÍ, GLORIA ESTELA
MONGUÍ DE GAMBOA y PABLO EMILIO MONGUÍ CRUZ, con ocasión
de la muerte de Víctor Darío Alvarado Peña y de William Monguí Cruz en
los hechos del 6 de diciembre de 1989, del atentado terrorista a la
edificación del DAS.
 
“SEGUNDO.- Condénase a la NACIÓN COLOMBIANA – Departamento
Administrativo de Seguridad “DAS”- a reconocer y pagar a la señora
 170

MARÍA DEL PILAR MONGUÍ, a título de indemnización por perjuicios

morales subjetivos, el valor en pesos colombianos, según certificación
del Banco de la República, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia de
1000 gramos de oro puro y a título de indemnización por perjuicios
materiales la suma de $20’807.503.oo M/CTE, resultante de la operación
matemática de suma de las liquidaciones debida o consolidada y futura y
la suma de $1’263.325 M/CTE., por concepto de actualización de los
gastos de inhumación en que incurrió, más el interés del 6% anual, las
cuales se actualizaran conforme a lo indicado en la parte motiva de esta
providencia.
 
“TERCERO.- Condénase a la NACIÓN COLOMBIANA – Departamento
Administrativo de Seguridad “DAS”- a reconocer y pagar a OSCAR
GIOVANNY ALVARADO MONGUÍ, a título de indemnización por
perjuicios morales subjetivos, el valor en pesos colombianos, según
certificación del Banco de la Republica, a la fecha de ejecutoria de esta
sentencia, de 1000 gramos de oro puro y a título de indemnización por
perjuicios materiales, la suma de $11’336.955, resultante de la operación
matemática de suma de las liquidaciones debida o consolidada y futura,
la cual se actualizará conforme a lo indicado en la parte motiva de esta
providencia.
 
“CUARTO.- Condénase a la NACIÓN COLOMBIANA – Departamento
Administrativo de Seguridad “DAS”- a reconocer y pagar a MAYRA
ALEJANDRA ALVARADO MONGUÍ, a título de indemnización por
perjuicios morales subjetivos, el valor en pesos colombianos, según
certificación del Banco de la República, a la fecha de ejecutoria de esta
sentencia, de 1000 gramos de oro puro y a título de indemnización por
perjuicios materiales, la suma de $22’651.813.oo M/CTE., resultante de
la operación matemática de suma de las liquidaciones debida o
consolidada y futura, la cual se actualizará conforme a lo indicado en la
parte motiva de esta providencia.
 
“QUINTO.- Condénase a la NACIÓN COLOMBIANA – Departamento
Administrativo de Seguridad “DAS”- a reconocer y a pagar a MARIA
TERESA CRUZ DE MONGUÍ, a título de indemnización por perjuicios
morales subjetivos, el valor en pesos colombianos, según certificación
del Banco de la República, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, de
1000 gramos oro puro y, a título de indemnización por perjuicios
materiales, la suma de 6’318.100.20, la cual se actualizará conforme a lo
indicado en la parte motiva de esta providencia.
 
“SEXTO.- Condénase a la NACIÓN COLOMBIANA – Departamento
Administrativo de Seguridad “DAS”- a reconocer y a pagar a GLORIA
 171

ESTELA MONGUÍ CRUZ y a PABLO EMILIO MONGUI CRUZ, a título de

indemnización por perjuicios morales subjetivos, el valor en pesos
colombianos, según la certificación del Banco de la República, a la fecha
de ejecutoria de esta sentencia, de 500 gramos oro puro, para cada uno
de ellos.
 
“SÉPTIMO.- Las suma liquidadas ganaran intereses comerciales
corrientes dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta
sentencia y comerciales moratorios desde el vencimiento de este término
y hasta su cancelación.
 
“OCTAVO.- Niéganse las demás pretensiones de la demanda.
 
“NOVENO.- Para el cumplimiento de este fallo se dará aplicación a lo
dispuesto en los artículos 176 y 177 del C.C.A.
 
“DÉCIMO.- Si esta sentencia no fuere apelada, consúltese con el
superior.”

I. ANTECEDENTES:
 
1. Mediante demanda presentada el cinco de diciembre de 1991, por
medio de apoderado, la señora María del Pilar Monguí, en nombre propio y en
representación de sus hijos menores Oscar Giovanny y Mayra Alejandra
Alvarado Monguí; María Teresa Cruz de Monguí, Gloria Stella Monguí de
Gamboa y Pablo Emilio Monguí Cruz solicitaron que se declarara a la Nación -
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) responsable de los daños
sufridos por la muerte de Víctor Darío Alvarado Peña y William Monguí Cruz,
ocurridas, al estallar un carro bomba, el seis de diciembre de 1989 al frente de
la sede administrativa del DAS (folios 3 a 19, cuaderno 1).
 
Como consecuencia de esta declaración, pidieron que se condenara a la
demandada a pagar, por concepto de perjuicios morales, la suma equivalente
en pesos de 1.500 gramos de oro, a María del Pilar Monguí, de 1000 gramos a
Oscar Giovanny y Mayra Alejandra Alvarado Monguí, y María Teresa Cruz de
Monguí; y de 500 gramos de oro a Gloria Stella Monguí de Gamboa y Pablo
Emilio Monguí Cruz. Además, solicitaron el pago de los perjuicios materiales a
favor de los cuatro primeros de los demandantes citados (folio 3 y 4, cuaderno
1). En apoyo de sus pretensiones, los demandantes narraron los siguientes
hechos:
 
“...10- El 6 de diciembre de 1989, a eso de las siete (7:00 a.m.) de la
mañana, el señor Víctor Alvarado se encontraba en compañía de su
cuñado William Monguí Cruz refrendando el certificado judicial, como lo
 172

debe hacer todo buen ciudadano.. Para ello hizo la cola respectiva frente
a las instalaciones del edificio del DAS.
 
“... 26- El 6 de diciembre de 1989, a eso de las siete y treinta (7:30 A.m.)
de la mañana, los señores Víctor Alvarado Peña y William Monguí Cruz,
salieron de las instalaciones del DAS, porque ya habían realizado su
gestión.
 
“27- Aproximadamente a las siete y treinta y dos de la mañana (7:32
a.m.) del mismo día, una violenta, destructora, bárbara explosión sacudió
y semidestruyó el edificio del Departamento Administrativo de Seguridad
y los almacenes que se encuentran en los alrededores, causando las
muertes de Víctor Alvarado Peña y William Monguí Cruz, entre otros.
Como sus muertes fueron instantáneas el levantamiento de sus
cadáveres se hizo allí mismo, realizándolas el Juzgado 117 de
Instrucción Criminal Permanente, actas de levantamiento # 3147 y 3149.
 
“28- En el levantamiento de sus cadáveres se halló el recibo de la
refrendación del certificado judicial, con fecha 6 de diciembre de 1989, y
dado al portador de la C.C. 19.336.295 que pertenece al señor Víctor
Alvarado Peña.”
 
La parte demandada describió de manera minuciosa los principales
episodios del enfrentamiento entre los carteles del narcotráfico y el gobierno
nacional, durante la presidencia de Virgilio Barco Vargas. Manifestó que
muchos ciudadanos debieron sufrir las consecuencias de la llamada declaración
de guerra a los carteles del narcotráfico, producto de la cual se presentaron
varios atentados contra funcionarios e instalaciones públicas, de los que fueron
víctimas personas inermes, que no tenían porque soportar las consecuencias
de dicho enfrentamiento. Agregó lo siguiente:

“43... Es un hecho notorio los múltiples atentados contra diferentes

autoridades del país en aquella época pero principalmente contra el
señor director del DAS. El 30 de mayo de 1989 terroristas entrenados y
pagados colocaron un potentísimo artefacto explosivo en la carrera
séptima con calle 57 de Bogotá, con el fin de atentar contra la vida del
General Miguel Maza Márquez y quien por fortuna resultó ileso, pero la
explosión causó la muerte y heridas de varias personas y destrucción de
muchos inmuebles aledaños.
 
“44- Después de la anterior gravísima advertencia, la prevención de las
autoridades ha debido redoblarse y fundamentalmente dirigirse al control
de la defensa de la vida del director del DAS y del edificio donde
funcionaba el mismo en la ciudad de Santa Fe de Bogotá. Pero ello no
 173

fue así y hubo un exceso de confianza de las autoridades y no se

controló el tránsito de automotores alrededor de las edificaciones del
DAS. Debido a esa omisión ocurrió la explosión, de la cual fueron
víctimas Víctor Alvarado Peña y William Monguí Cruz...” (folios 5 a 13,
cuaderno 1).
 
 
2. La demanda fue admitida por auto de 14 de febrero de 1992 (folios 37
y 38, cuaderno 1).
 
3. En la contestación de la demanda, el Departamento Administrativo de
Seguridad manifestó que los hechos del seis de diciembre de 1989 fueron obra
de terceros y no producto de una acción de la administración y menos de una
omisión en el cumplimiento de sus funciones. Conforme al decreto 512 de 1989,
que determinaba las funciones del DAS, se trataba de un organismo de
inteligencia, con funciones de policía judicial y otras específicas, como la de
protección de personajes y el control migratorio de nacionales y extranjeros. La
entidad, por mandato legal, no cumplía labores de policía preventiva, ni era un
cuerpo de choque, por lo que no era posible predicar la violación al artículo
segundo de la Constitución Política. El atentado contra el edificio del DAS
excedió todas las previsiones posibles, se trató de un atentado con 800 kilos de
dinamita, imposible de repeler. No existía razón para demandar a la entidad,
pues los atentados fueron realizados por las organizaciones del narcotráfico
que reaccionaron contra las medidas del gobierno, que afectaban seriamente
sus intereses, mediante atentados terroristas de carácter indiscriminado, en los
cuales el Estado fue también víctima. A quien se debía solicitar la
indemnización era a los delincuentes que perpetraron el atentado, dado que la
responsabilidad se deduce del autor del delito y no del sujeto pasivo del mismo.
El riesgo de un atentado dinamitero no fue creado por el DAS sino por una
organización criminal, ante la cual el gobierno debía tomar las medidas que
constitucional y legalmente le correspondía para mantener el orden público
(folios 41 a 55, cuaderno 1).
 
4. Practicadas las pruebas decretadas mediante auto de cinco de junio
de 1992 y fracasada la audiencia de conciliación, se dio traslado común a las
partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y
concepto, respectivamente (folios 65 a 68, 110 y 111, 122 y 124, cuaderno 1).
 
El apoderado de la parte demandante manifestó que se configuraba la
responsabilidad de la administración por daño especial, ya que en la prestación
de un servicio público se causaron daños a particulares, y constituía un principio
de equidad el reparar los perjuicios causados en acciones de beneficio común.
También señaló que existía responsabilidad por omisión, al no haberse
redoblado la vigilancia a las instalaciones del DAS y al director de la entidad,
 174

cuando ya se había presentado un atentado contra él, como no se hizo, ocurrió

el atentado de seis de diciembre de 1989. Se encontraba demostrado que
Víctor Darío Alvarado Peña y William Monguí Cruz murieron a consecuencia de
dicho atentado. El primero mantenía económicamente a su esposa y dos hijos y
el segundo a su señora madre (folios 126 a 131, cuaderno 1).
 
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio (folio 132,
cuaderno 1).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA:

 
Mediante sentencia de ocho de febrero de 1996, la Sección Tercera del
Tribunal Administrativo del Cundinamarca accedió a las pretensiones de la
demanda. Después de analizar las pruebas que obran en el expediente
consideró lo siguiente:
 
El a quo encontró acreditado que el seis de diciembre de 1989, en el
atentado dinamitero frente a las instalaciones del DAS, fallecieron Víctor
Alvarado Peña y William Monguí Cruz. El hecho era imputable a la
administración a título de falla del servicio, pues si bien fue un tercero quien
hizo explotar el vehículo cargado de dinamita, la administración por su falta de
prudencia y previsión permitió que se desplazara por las vías adyacentes a las
instalaciones del DAS y cumpliera el propósito criminal perseguido por los
autores del atentado. Los funcionarios y la dirección de la entidad sabían que se
estaba planeando un atentado en su contra, se dieron ordenes de extremar las
medidas de precaución, especialmente lo relacionado con la circulación de
automotores y de personas por las zonas aledañas a la edificación, sin
embargo, se permitió la circulación del bus bomba por la calle 17ª con carreras
25 y 27, zonas sometidas a la vigilancia y restricción de circulación, según las
propias directivas dictadas por el DAS. La conducta del DAS fue imprudente y
omisiva, al permitir la circulación del automotor sin ninguna restricción y control
(folios 133 a 162, cuaderno 1).

 
III. RECURSO DE APELACIÓN Y ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA:
 
La parte demandada interpuso recurso de apelación. El recurso fue
concedido el 14 de marzo de 1996, y admitido el 16 de septiembre siguiente
(folios 164, 166, 171 y 174, cuaderno 1).
 
 175

En la sustentación del recurso, el apoderado de la demandada manifestó

que el DAS tomó las medidas que eran aconsejables y posibles para prevenir el
atentado, entre las cuales se encontraba el control permanente de vehículos en
la zona aledaña a la edificación. No estaba demostrado en el proceso que se
incurrió en culpa grave u omisión en la prestación del servicio de vigilancia y
control. La función de policía es una actividad de medio y no de resultado, como
lo entendió el fallo impugnado. El fallo convirtió la acción de los delincuentes, en
un supuesto error de la administración y le atribuyó responsabilidad por el
resultado, cuando el hecho era totalmente ajeno y extraño al DAS, ya que fue
realizado por la intervención de un tercero, como lo reconoce la providencia
apelada, lo que lo convertía en un hecho irresistible e imprevisible (folios 171 a
173, cuaderno 1).
 
Dentro del traslado para alegar de conclusión, el apoderado de la parte
demandada repitió lo dicho en la sustentación del recurso de apelación, agregó
que no se encontraban acreditas las fechas de nacimiento de Víctor Darío
Alvarado Peña y William Monguí Cruz (folios 179 a 181, cuaderno 1). La parte
demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
 
IV. CONSIDERACIONES:
 

1. LIMITES A LA COMPETENCIA DE LA SALA

 
 
Se advierte, en primer lugar, que la Sala tiene competencia para conocer
este proceso, en segunda instancia, no sólo en virtud del recurso de apelación
interpuesto, sino de la consulta que, conforme a lo dispuesto en el artículo 184
de Código Contencioso Administrativo, debe surtirse en favor de la
administración.
 
Por consiguiente, es necesario aclarar que, no es aplicable, en este caso,
la reforma introducida a la norma citada por la Ley 446 de 1998. En efecto, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 163 de dicha ley, el recurso debe
tramitarse conforme a las normas vigentes cuando el mismo se interpuso, esto
es, el 22 de febrero de 1996.
 
No obstante lo anterior, la Sala reitera el criterio fijado desde el 18 de
noviembre de 1994, en relación con la procedencia de la consulta. Se precisó,
en aquella oportunidad, que, para efectos de establecer si debía surtirse dicho
grado de jurisdicción, había que tener en cuenta el monto de la condena
impuesta, de manera que si éste era inferior al límite señalado para que el
asunto se tramitara en dos instancias, no debía surtirse la consulta, a pesar de
 176

que originalmente y conforme a la demanda, el proceso tuviera vocación de

doble instanciav[1].
 
En este caso, mediante sentencia del ocho de febrero de 1996, se
condenó a la demandada a pagar a la demandante, por concepto de perjuicios
materiales, la suma de $ 61.114.371. Dado que, conforme a lo dispuesto en el
Decreto 597 de 1988, en esa época, debían tramitarse ante los Tribunales
Administrativos, en primera instancia, los procesos de reparación directa cuya
cuantía fuera igual o superior a $13.445.600.oo., es claro que la sentencia del a
quo es consultable.
 
Así las cosas, esta Sala tiene competencia para revisar el fallo del
Tribunal no sólo en relación con los aspectos objeto del recurso interpuesto,
sino respecto de todos los elementos que dieron lugar a la imposición de la
condena en contra de la entidad demandada, pudiendo, en consecuencia,
modificar dicho fallo sin limitación alguna, a favor de la entidad demandada, en
virtud del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, y de lo dispuesto en el
citado artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, según el cual la
consulta se surte en favor de la administración.
 
2. EL CASO CONCRETO
 
Se encuentra demostrado en el proceso que el seis de diciembre de
1989, Víctor Darío Alvarado Peña y William Monguí Cruz murieron a
consecuencia de la explosión de la bomba colocada al frente de las
instalaciones del DAS. Tal como consta en las actas de levantamiento de
cadáver del Juzgado 117 de Instrucción Criminal Permanente de Bogotá, las
necropsias del Instituto de Medicina Legal y los registros civiles de defunción de
la Notaria Octava de la misma ciudad, que obran en el expediente (folios 28 y
29, cuaderno 1; y 91 a 96, cuaderno 2).

Sobre estos mismos hechos se pronunció la Sala en sentencia de 17 de

abril de 1997, expediente 9.889, con ponencia del señor Consejero Carlos
Betancur Jaramillo. Lo considerado en aquella providencia sirve de fundamento
para deducir la falla del servicio en que incurrió el Departamento Administrativo
de Seguridad.
 
En esa oportunidad se dijo:
 
“Esta Sala ha declarado, en varios procesos anteriores, la responsabilidad del D
A S, por los daños causados a los particulares con ocasión del atentado
terrorista a sus instalaciones, el 6 de diciembre de 1989. Entre otras, pueden
verse las sentencias de 9 de febrero de 1995, expediente 9550 y del 11 de
mayo de 1995 expediente 10092, ambas con ponencia del doctor Julio Cesar
 177

Uribe Acosta, y las proferidas el 27 de julio de 1995, dentro de los expedientes

10091 y 10120 las dos con ponencia del doctor Daniel Suárez Hernández.
 
“Ha considerado la sala en dichas sentencias que en el atentado
terrorista del 6 de diciembre de 1989, se presentó una falla del
servicio por omisión de la entidad, y en la sentencia de 27 de julio
antes citada, en la cual se analizan pruebas documentales similares a
las que obran en este expediente, la Sala dijo:
 
“Ninguna duda le cabe al ad quem para identificarse con el criterio del
juzgador a-quo, en el sentido de encontrar que en el atentado
dinamitero que originó este proceso hubo descuido, exceso de
confianza, negligencia y desacato a las recomendaciones e
instrucciones impartidas por la Dirección General del Departamento
Administrativo de Seguridad, motivadas por las especiales
circunstancias de riesgo, amenazas y declarada guerra entre las
fuerzas del orden y los narcotraficantes, donde el D A S, con su
Director General a la cabeza, se constituyó en blanco especial de los
denominados narcoterroristas. Las informaciones, comunicaciones
dirigidas por el Director General de dicho departamento al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, así como las copias de los
comunicados e informes confidenciales anexados, visibles a folios
190 a 215 del cuaderno número 2, acentúan el convencimiento de la
Sala acerca de que las instrucciones de seguridad impartidas por la
Dirección no fueron estrictamente atendidas, facilitando por esa
negligencia e imprudencia la ejecución del repugnante atentado”.
 
“La responsabilidad estatal se deriva, entonces, en este caso de la
falla en el servicio por omisión de la entidad demandada, la cual
constituye causa eficiente del daño en la medida de que, si se
hubieran adoptado las medidas necesarias que las circunstancias
imponían, se habrían evitado las consecuencias dañosas sufridas por
los damnificados del mismo, sin que sean de recibo los
planteamientos realizados por la demandada, relativos a la falta de
vínculo de causalidad entre el daño y la conducta de la
administración, asimismo, no puede aquí exonerarse la demandada
señalando que sólo podía exigírsele el cumplimiento de las medidas
adoptadas pues, como ya se vio, ellas eran insuficientes e imperó la
negligencia de su real aplicación”.
 

En la sentencia de la Sección Tercera, de nueve de febrero de 1995,

expediente 9.550, con ponencia del señor Consejero Julio César Uribe Acosta,
 178

se fundamenta de igual manera la falla del servicio del Departamento

Administrativo de Seguridad:

 
“A) La sentencia recurrida será confirmada, aunque con algunos ajustes
de naturaleza jurídica y económica, por las razones que más adelante se
precisarán.
 
“El acervo probatorio que obra dentro del informativo permite concluir,
como lo hizo el tribunal de instancia, que en el caso en comento y en la
lucha contra las fuerzas de la subversión, hubo NEGLIGENCIA e
INCUMPLIMIENTO de las instrucciones impartidas por el Director
General de Inteligencia, en las comunicaciones calendadas los días 29
de septiembre y 27 de octubre de mil novecientos ochenta y nueve
(1989), dirigidas al Jefe de Seguridad Interna y al Jefe de Sección de
Vigilancia y Control. En la primera el alto funcionario pone de presente “...
la inminencia de amenazas contra instalaciones oficiales y, en especial,
contra la sede del Departamento Administrativo de Seguridad...”, por lo
cual se demanda “... intensificar las medidas activas y pasivas de
seguridad...”. Allí se lee que: “El control de ingreso de particulares por la
puerta de empleados debe ser ejercido de forma más rigurosa, en razón
a que continuamente se presentan casos de personas que
inexplicablemente logran hacer su entrada por ese lugar, sin ser
oportunamente detectados por el servicio de vigilancia” (C 2, fol.20)
(Subrayas de la Sala). En la misma nota se destaca: “...de la severidad
con que sean aplicadas estas modalidades dependerá la detección
oportuna de cualquier movimiento o acto sospechoso y su consecuente
neutralización, evitando así la ocurrencia de hechos que lamentar
para la Institución y para la totalidad de los empleados”. (C 2, fol.
23).
 
“Que las instrucciones anteriores no fueron cumplidas se vivencia en la
segunda comunicación, esto es, la del 27 de octubre de 1989, esto es,
pocos meses antes de ocurrir la tragedia. En ella se lee:
 
“...son constantes los casos de ingreso de particulares por todas
las entradas, SIN QUE SEAN DEBIDAMENTE REVISADOS,
IGUALMENTE TIENEN ACCESO A LOS DIFERENTES PISOS SIN
PORTAR LA CORRESPONDIENTE FICHA. Ello significa que los
controles deben ser más rigurosos.
 
“Ningún vehículo que ingresa al sótano del Departamento ESTA
SIENDO SOMETIDO A LA REVISION CORRESPONDIENTE, como
 179

sí ocurre con los que entran al aparcadero ubicado sobre la carrera

28 y con los que salen del mismo sótano. Se requiere de forma
inmediata que dichos automotores también sean revisados
minuciosamente al ingresar al sótano, verificando además la
identidad de los conductores.
 
“Es frecuente observar merodeando en los alrededores de las
instalaciones a personas de extraña apariencia, sin motivo que
justifique su presencia...”.
 
“Que los altos mandos del DAS presentían la tragedia se vivencia en la
comunicación del 27 de octubre de 1989, en cuyo numeral 6o. el Director
General de Inteligencia advierte:
 
“La drasticidad y constante aplicación de las medidas de
seguridad, serán factores disuasivos para que el enemigo
desista de sus PROPOSITOS DELICTIVOS CONTRA EL
PERSONAL Y LAS INSTALACIONES DEL DAS...”. (C 2, fol. 19).
 
“Como si lo anterior fuera poco, el Director del Departamento
Administrativo de Seguridad, Dr. Fernando BRITO RUIZ, en nota
calendada el día 12 de noviembre de 1992, dirigida al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, no desconoce que el segundo
semestre de 1989, se caracterizó “...por la ocurrencia de múltiples actos
terroristas contra diversos estamentos públicos y privados. ANTES DEL
6 DE DICIEMBRE DE 1989, CON FUNDAMENTO EN LAS
INFORMACIONES RECIBIDAS Y EN LA RESPECTIVA APRECIACION
DE INTELIGENCIA, SE CONTEMPLO LA POSIBILIDAD DE QUE LA
SEDE DEL DAS FUERA OBJETO DE UN ATENTADO EXPLOSIVO”. (C
2., fol. 14).
 
“Es verdad que a través de todas las anteriores comunicaciones se habla
de que se han impartido “INSTRUCCIONES PRECISAS” para reforzar
las medidas de seguridad. Es cierto,igualmente, que los funcionarios
competentes enviaron “CIRCULARES” para que se tomaran medidas de
seguridad del edificio, etc, etc, pero es lo cierto que la tragedia que se
venía venir se dio, sin que se hayan podido explicar, en forma
satisfactoria, por qué causa, motivo o razón, las medidas de seguridad no
dieron resultado. Para el ciudadano común y corriente resulta
incomprensible que las órdenes no se obedecieran. Sólo así se explica
que en el CONFIDENCIAL del 27 de octubre de 1989 se destaque que
siguen entrando particulares por todas las entradas sin que sean
debidamente revisados. Inusitado que los vehículos que entraban al
 180

sótano de la edificación no fueran objeto de control. La carga de dinamita

que ocasionó tantos estragos habría podido ser colocada, según ese
testimonio, en la base misma de la edificación.
 
“Afirma el Director del DAS, Dr. Fernando BRITO RUIZ, que por la calle
17A, “....vía sobre la cual fue desplazado el bus-bomba para que
partiendo de la carrera 25 accediera a la carrera 27, NO TENIA
RESTRICCIONES DE ACCESO, solo de control, en razón a que era
usada para el ingreso a varios locales comerciales. Por lo anterior la
vigilancia sobre la calle 17A era la misma ordenada para las restantes
áreas periféricas del sector Paloquemao” (d 2, fol.15). En este momento
del discurso judicial se impone preguntar: Y si no había restricciones de
acceso, por qué falló el CONTROL?. Hubo acaso “LAXITUD”, “PEREZA”,
INCONSTANCIA Y RELAJAMIENTO” en la aplicación del mismo?. De
estos vicios ya hablaba el Director General de Inteligencia Señor Alberto
Romero Otero, en su CONFIDENCIAL de 27 de octubre de 1989. Acaso
los estaba vivenciando en el personal bajo su control?.
 
“No deja de ser extraño que no obstante los llamados de atención, para
el personal que no controlaba el ingreso de personas ni de vehículos,
nada se sabe de SANCIONES para los mismos. Habría sido de interés,
para la mejor defensa del centro de imputación jurídica demandado,
demostrar que fueron destituidos o sancionados. Lo que se espera de la
administración es que actúe. No que se limite a pasar circulares y
circulares, cuyos mensajes se quedan en el campo literario, pero no
fructifican en soluciones concretas. Resulta realmente vergonzoso que el
corazón mismo de la “SEGURIDAD” y de los “SERVICIOS DE
INTELIGENCIA” del país haya resultado objetivo fácil de la delincuencia
organizada. Esas falencias en la acción dejan pesares en el alma, y
comprometen gravemente a la eficiencia, idoneidad y capacidad del
personas a su servicio. Si como lo afirma la apoderada del Departamento
Administrativo de Seguridad al contestar la demanda, al citado organismo
le corresponde ejercer funciones de inteligencia, de policía judicial, y de
protección a personajes, parece resultar cierto que, con la experiencia
vivida, no se pueden abrigar muchas esperanzas en tales frentes.”
 
Las pruebas relacionadas en las providencias transcritas, obran en el
expediente del presente proceso. Dichos documentos son los siguientes:
Informes del Jefe de División de Inteligencia Interna y Externa del DAS, de siete
de febrero de 1992 y de ocho de marzo de 1993 (folios 20 a 23, 24 y 25,
cuaderno 2); y los informes confidenciales de la Dirección General de
 181

Inteligencia del DAS, número 1760 / DAS – DGI, de 29 de septiembre de 1989 y

sin número de 27 de octubre de 1989 (folios 13 a 15, 16 a 19, cuaderno 2).
Respecto de la atribución de responsabilidad a la entidad demandada, la
Sala, en sentencia de 10 de julio de 1997, consideró lo siguiente:
“Ahora bien, en cuanto al Departamento Administrativo de Seguridad
- DAS. -, fue reestructurado por medio del Decreto No. 512 de 1989,
el cual en su artículo 3º. define su misión de una manera general
expresando que:
 
“Es misión del Departamento Administrativo de Seguridad suministrar
a las dependencias oficiales que lo requieran, según su naturaleza de
sus funciones, las informaciones relacionadas con la seguridad interior
y exterior del Estado y la integridad del régimen constitucional;
colaborar en la protección de las personas residentes en Colombia, y
prestar a las autoridades los auxilios operativos y técnicos que
solicitan con arreglo a la ley”.
 
“Las funciones concretas respecto del asunto en cuestión están
consagradas en los artículos 6º, 37 y 38 del citado decreto. El primero
de ellos establece en lo pertinente:
 
“Son funciones del Departamento Administrativo de
Seguridad:
 
“a) Producir información de inteligencia interna y externa que
requiera el Estado para prevenir y reprimir los actos que perturben la
seguridad y el orden constitucional y legal;
“b) Proponer al Presidente de la República… las medidas que le
permitan conservar el orden público en el territorio nacional y
restablecerlo donde estuviese perturbado y coordinar con las demás
autoridades la ejecución de las medidas que sobre el particular sean
acordadas...
 
“Por su parte el artículo 37 expresa:
 
“De la División de Seguridad de Personas. Corresponde a la
División de Seguridad de Personas:
 
“a. Atender, en coordinación con las autoridades militares y de
policía, los servicios de protección y seguridad al Presidente de la
República y a su familia, a los dignatarios del Estado; a los
Congresistas, Gobernadores y Alcaldes; a los Magistrados y
 182

Jueces y a las personas que por razón de su cargo, posición o

actividades puedan ser objeto de atentados contra su integridad,
su familia o sus bienes, cuando ella pueda generar perturbaciones
del orden público.
 
“b. Prestar los servicios de protección que el Jefe o los demás
funcionarios del Departamento requieran para el cabal
cumplimiento de sus funciones”.
 
“Y el artículo 38 dispone que:
 
“De la División de Seguridad de Instalaciones y Avanzadas.
Corresponde a la División de Seguridad de Instalaciones y
Avanzadas:
 
“a. - Adoptar los planes de seguridad para las instalaciones del
Departamento en todo el país y asumir su defensa cuando
cualquier hecho las afecte;
 
“b. - Hacer las recomendaciones, practicar los ejercicios y controlar
los sistemas indispensables para mantener óptimas condiciones de
seguridad del personal, inmuebles, equipos y elementos de la
institución;…
 
“Las normas parcialmente transcritas evidencian que... el DAS tenía
asignadas obligaciones específicas de inteligencia, vigilancia y auto -
protección para con su personal y sus instalaciones.
 
“En otras palabras en el caso subexámine, la falla del servicio
entendida en términos del Ministerio Público (Cuaderno 1., fl. 428),
como “la violación del contenido obligacional de controlar los sistemas
indispensables para mantener óptimas las condiciones de seguridad”
se predica únicamente respecto del Departamento Administrativo de
Seguridad - DAS. -...”vi[2].
 
Visto lo anterior, se considera que el daño causado, en el presente caso,
resulta imputable a la Nación - Departamento Administrativo de Seguridad -
DAS. Y dado que se encuentran demostrados los elementos de la obligación de
indemnizar a cargo de esta entidad, se impone la confirmación del fallo apelado,
para declarar su responsabilidad.
 
En relación con los perjuicios sufridos por los demandantes, se tiene lo
siguiente:
 183

 
DAÑO MORAL

Respecto del daño moral ocasionado, se encuentra acreditado en el

proceso que William Monguí Cruz era hijo de Jesús María Monguí y María
Teresa Cruz Garzón, según consta en el registro civil de nacimiento de la
Notaria Sexta de Bogotá, y de matrimonio de la Notaria 27 de la misma ciudad.
De dicha unión también nacieron Gloria Stella, Pablo Emilio y María del Pilar
Monguí Cruz, hijos de la pareja y hermanos de la víctima, conforme a los
registros civiles de la misma Notaria Sexta de Bogotá (folios 20 a 24, cuaderno
1).
 
Se encuentra probado en el expediente el matrimonio de Víctor Darío
Alvarado Peña y María del Pilar Monguí Cruz, según el registro civil de la
Notaria 27 de Bogotá. De esa unión nacieron Oscar Giovanny y Mayra
Alejandra Alvarado Monguí, según consta en los registros civiles de nacimiento
de las notarias Tercera y Cuarta de Bogotá, respectivamente (folios 25 a 27,
cuaderno 1).
 
De la misma manera fueron demostradas las buenas relaciones de los
miembros de las familias Monguí Cruz y Alvarado Monguí, el dolor causado por
la muerte de su hijo y hermano William Monguí Cruz, y de su esposo y padre
Víctor Darío Alvarado Peña.
 
Así consta en la declaración de Hermilda Segura Espitia, quien
manifestó que “fue un golpe muy cruel” para la señora Maria del Pilar Monguí, lo
mismo que sus dos hijos “a ellos les hace mucha falta su padre” (folio 38,
cuaderno 2); en cuanto William Monguí Cruz señaló que su muerte había
causado dolor a su madre y hermanos, especialmente a la primera “la señora
Teresa ha sufrido mucho, no se ha repuesto de la pérdida de su hijo, cada rato
está llorando, sufriendo, ella me comenta que era el sustento de su hogar, y
porque era muy buen hijo” (folio 38, cuaderno 2).
 
Lo mismo manifestó Jaime Gutiérrez respecto de la dos familias
afectadas, en cuanto a María del Pilar Monguí manifestó que: “la señora Pilar
de lógico, desesperada, a (sic) enloquecerse, para ella fue muy duro la
desaparición de Don Víctor..., nosotros somos concientes de lo que ella sufrió,
se acabó físicamente, estaba muy mal como anda una persona cuando pierde a
un ser querido” (folio 40 cuaderno 2); en cuanto al efecto de la muerte de
William Monguí Cruz en su madre y hermanos “esos fueron momentos muy
duros para ellos y nosotros los consolábamos” (folio 41, cuaderno 2); el mismo
testigo generalizó la situación a toda la familia: “Ellos eran una familia muy
unida tenían una relación buena, las reuniones con ellos Víctor y William y ellos
entrenábamos en bicicleta y sé de esa relación, a él, Víctor, lo querían mucho,
 184

si veía el trato porque yo pertenecía al núcleo de personas y me daba cuenta

del trato normal y bueno que Gloria y Pablo le daban a Víctor, atenderlo
hablarle” (folio 41, cuaderno 2).
 
Por su parte, la declarante Graciela García Torres manifestó que el día
del funeral, a María del Pilar Monguí “no la podían calmar después de la muerte
Víctor, como 3 meses después de la muerte de él ella volvió a Múltiplas y era
inconsolable y llora (sic) y no hacía nada más que recordarlo... tuvo que ir a
sicóloga en la empresa porque no podía trabajar, a raíz de la terapia y con el
tiempo se ha venido calmando pero no mucho. Ella trabaja ahora conmigo en
confecciones Aris. El niño me dijo que el papá se había ido al cielo y aún ahora
me dice que solo le pide a Dios que no se lleve a la mamita” (folio 43, cuaderno
2); en cuanto a la madre de William manifestó: “Se de la mamá, que era
inconsolable, lo mismo que Pilar, no era más que llorar, la señora lo veía, lo
escuchaba, soñaba con él” (folio 43, cuaderno 2).
 
Lo anterior es suficiente para tener certeza del daño moral cuya
reparación se solicita en la demanda. La Sala condenará a la demandada a
pagar la indemnización correspondiente a la madre y hermanos de William
Monguí Cruz y a la esposa e hijos de Víctor Darío Alvarado Peña.
 
En la demanda se solicita el pago, por concepto del perjuicio moral
sufrido, para la madre de William Monguí Cruz, María Teresa Cruz, y la esposa
e hijos de Víctor Darío Alvarado Peña, María del Pilar Monguí Cruz, Oscar
Giovanny y Mayra Alejandra Alvarado Monguí, la suma equivalente en dinero al
valor de mil gramos de oro, y para los hermanos de William Monguí Cruz, Gloria
Stella y Pablo Emilio, de la suma equivalente de 500 gramos de oro, a ello
accedió el Tribunal en el fallo de primera instancia. Dada la cercanía de las
relaciones existentes entre aquéllos y las víctimas, así como las inferencias
lógicas que de ello, y de lo expresado por los testigos, pueden derivarse en
relación con la intensidad de la afectación sentimental sufrida, la Sala considera
acertada la condena impuesta, correspondiente a lo pedido.
 
Sin embargo, conforme a lo expresado en sentencia reciente, esta Sala
ha abandonado el criterio según el cual se consideraba procedente el recurso a
la aplicación analógica del artículo 106 del Código Penal de 1980, para
establecer el valor de la condena por concepto de perjuicio moral; ha
considerado, en efecto, que la valoración de dicho perjuicio debe ser hecha por
el juzgador, en cada caso, según su prudente juicio, y ha sugerido la imposición
de condenas por la suma de dinero equivalente a cien salarios mínimos legales
mensuales, en los eventos en que aquél se presente en su mayor grado. vii[3] No
obstante lo anterior, teniendo en cuenta que, en este caso, se solicita en el
libelo condenar a la entidad demandada al pago, por este concepto, de las
sumas equivalentes a mil y quinientos gramos de oro, para cada uno de los
 185

actores, según lo indicado atrás, y dado que, en la fecha de esta sentencia,

dicha suma, correspondiente a $27.894.280.oo para los mil gramos de oro,
equivalente a 90 salarios mínimos legales, y de $13.947.140.oo, para los
quinientos gramos de oro, 45 salarios mínimos, es inferior a aquélla que
equivale al número de salarios mínimos antes indicados, se accederá a la
petición formulada, a fin de respetar el principio de congruencia, y la Sala se
limitará a expresar su valor en pesos, en la parte resolutiva de esta sentencia.
 

DAÑO EMERGENTE
 
Se encuentra acreditado en el expediente que la señora María del Pilar
Monguí de Alvarado, sufragó los gastos funerarios de Víctor Darío Alvarado
Peña y de William Monguí Cruz. Según consta en los respectivos recibos
expedidos por la Funeraria Fátima de Bogotá, por la suma de $ 240.000 (folios
32 y 33, cuaderno 1). Se confirmará la condena por dicho concepto, y se
actualizará la determinada en la sentencia, por la suma de $1.263.325.oo.
 
Aplicando la fórmula utilizada reiteradamente para actualizar la renta, se
tiene que la renta actualizada (Ra) es igual a la renta histórica (valor de la
condena en la sentencia de primera instancia) multiplicada por el índice de
precios al consumidor del mes anterior a la sentencia, dividido por el índice de
precios al consumidor vigente en el mes de la sentencia de primera instancia.
 
Entonces, para María del Pilar Monguí:
 

índice final - octubre/2002 (134.64)

Va = $1.263.325.oo.------------------------------------------------------- = $2.680.062.oo
índice inicial – febrero/1996 (63.82)
 
 
LUCRO CESANTE
 
Se encuentra acreditado que Víctor Darío Alvarado Peña se
desempeñaba como supervisor de Calzado Dino en la Empresa Multiplast S.A.
de Bogotá y que al momento de su deceso tenía un salario de $ 64.100.oo,
según constancia de la propia empresa, el contrato de trabajo y su liquidación.
En la misma empresa trabajaba como operario de la sección de calzado Dino,
William Monguí Cruz quien al momento de los hechos ganaba la suma de $
41.730.oo, como consta en documentos similares a los aportados para la
primera de las víctimas (folios 30 y 31, cuaderno 1; folios 73 a 83, cuaderno 2).
 
 186

Se encuentra demostrado que Víctor Darío Alvarado Peña convivía con

su esposa y sus dos hijos y aportaba sus ingresos a la familia y que William
Monguí Cruz vivía con su madre y la sostenía económicamente.
 
La señora Hermilda Segura Espitia afirmó igualmente que el Víctor Darío
Alvarado Peña “trabajaba en múltiplas, era supervisor, no sé cuanto ganaba en
su trabajo, su esposa se dedicaba al hogar” y contribuía al mantenimiento de su
familia (folio 38, cuaderno 2). Respecto de William Monguí Cruz señaló que
sostenía a su madre: “Si, yo me daba cuenta que el sostenía a su mamá, el era
el que trabajaba para sostenerla a ella” (folio 39, cuaderno 1).
 
En su declaración Jaime Gutiérrez Enciso precisó que Víctor Darío
Alvarado Peña “trabajaba en múltiplas, era operario, obrero, no sé cuanto
ganaba, el tenía una responsabilidad con el hogar, yo los veía pasar con el
mercado, por decir algo cuando ella estaba en la casa mercaban entre semana,
los niños no estaban mal vestidos del todo, en el medio en que nosotros
vivimos” (folio 40, cuaderno 2). Respecto de William Monguí Cruz manifestó que
“vivía con la mamá, los dos solos, el respondía por ella, vivían en el barrio en el
barrio Fátima, en Bogotá... le pagaba el arriendo, la mantenía, muy juicioso.
William trabajaba en múltiplas, era operario también” (folio 40, cuaderno 2).
Agregó que Víctor Darío vivía con su familia “a mi me consta que desde el
momento en que compraron el lote, que yo les brinde la colaboración, y hasta el
de su (sic) muerte de Víctor, siempre vivieron bajo el mismo techo, en el barrio
Santa Ana, Compartir” (folio 41, cuaderno 2).
 
Por su parte, Graciela García Torres manifestó “ellos [las dos víctimas]
trabajaban con nosotras en la fabrica, estaban en el turno de noche, ellos
trabajaban allá, en Múltiplas, salían de trabajar a las 6 de la mañana cuando
nosotras llegamos y nos dijeron que se iban a refrendar el pasado judicial...
(folio 42, cuaderno 2). Señaló que Víctor Darío Alvarado “era supervisor
de la sección de Dino, Calzado en Múltiplas” manifestó que esa remuneración la
dedicaba “a su hogar” (folio 42, cuaderno 2). En cuanto a William Monguí
manifestó “que él vivía con la mamá, la sostenía, trabajaba en múltiplas, en otra
sección... era operario de una maquina en la Empresa Múltiplas, en la Sección
de Calzado Dino... Yo sé porque el mismo me dijo que mantenía y vestía a la
mamá y le pagaba el arriendo, yo me reunía con él porque éramos amigos y él
decía que su aspiración era trabajar para ella” (folio 43, cuaderno 2).

 
La Sala anota, sin embargo, que se aplicaron equivocadamente las
formulas para determinar el lucro cesante consolidado o debido y el futuro o
anticipado. En efecto, la determinación de los ingresos, en este caso el salario
de las víctimas, en ambos casos se sumo el 25 %, pero a ese valor no se le
resto el 25 % correspondiente a gastos personales, lo que dio un resultado
 187

mayor al que correspondía. De otra parte, respecto de la esposa e hijos de

Víctor Darío Alvarado los ingresos fueron divididos en forma incorrecta, se
dividió en partes iguales la renta, cuando se debió tomar como base el 50 %
para María del Pilar Monguí, su esposa, y la mitad restante para sus hijos Oscar
Giovanny y Mayra Alejandra Alvarado Monguí, es decir, 25 % para cada uno.
Debe anotarse, además, que en el caso de la menor citada, la actualización de
la renta del lucro cesante dio un resultado erróneo, por lo que el valor estimado
resultó mucho mayor del real. Respecto de la indemnización en favor de María
Teresa Cruz, madre de William Monguí Cruz, se reitera que la equivocación en
el calculo de lucro cesante se refiere a que al salario de la víctima, no se le
resto el 25 % por concepto de gastos personales.
 
El resultado de las anteriores equivocaciones fue una condena mayor en
contra de la Nación, de la que realmente correspondía. En efecto, en la
sentencia de ocho de febrero de 1996, se condenó por concepto de lucro
cesante a la suma de $61.114.371.oo, cuando el valor correcto es el de
$57.741.171.oo. Debe advertirse que respecto de la señora María del Pilar
Monguí Cruz el monto de la indemnización será mayor, en todo caso, el total de
la condena resulta menor, lo que hace menos gravosa la situación de la
demandada.
 
En consecuencia, se modificará la condena contra la Nación, en lo que
tiene que ver con el monto del lucro cesante, dado que, por razón de la cuantía
de la condena, se surte el grado jurisdiccional de consulta, que permite
corregirla, a pesar de que no sea un punto de la apelación de la entidad
demandada.

Para demostrar lo afirmado, se realizaran los cálculos del lucro cesante a

la fecha de la sentencia de primera instancia de manera correcta,
comparándolos con los obtenidos por el Tribunal, y los resultados se
actualizaran a la fecha de la presente providencia.
 
Cuando ocurrieron los hechos que dieron lugar al proceso Víctor Darío
Alvarado Peña, devengaba un salario de $64.100, esta suma debe ser
adicionada en un 25%, correspondiente al valor de las prestaciones sociales, y
la suma obtenida, $80.125.oo, debe ser reducida en un 25%, equivalente a lo
que, según reiterada jurisprudencia, esta Sala ha considerado que un padre de
familia dedica a su propio sostenimiento, cuando está conformada no sólo por el
cónyuge, sino también por sus hijos, como ocurre en este caso. Así, la renta
corresponde a $60.093.75.
 
El 50% de este valor ($30.046.88) se tendrá en cuenta como suma base
para el cálculo de la indemnización correspondiente a la esposa María del Pilar
Monguí Cruz, y el 50% restante se dividirá, en partes iguales, entre los dos
 188

hijos, Oscar Giovanny y Mayra Alejandra Alvarado Monguí, de modo que la

suma base para el cálculo de la indemnización a que tiene derecho cada uno de
ellos será de $15.023.44.
 
Se tendrá en cuenta, además, que, en el momento de su muerte, Víctor
Darío Alvarado Peña tenía 31 años –así se desprende del registro civil de
matrimonio, que obra a folio 25 del cuaderno 1– y, por lo tanto, una vida
probable de 43.05 años, según la tabla colombiana de mortalidad adoptada de
la Superintendencia Bancaria. Adicionalmente, su esposa, menor que él, en la
fecha de los hechos tenía 29 años de edad (folios 23 y 25, cuaderno 1), tenía,
entonces, una vida probable de 44.73 años, de acuerdo con la tabla citada.
 
La indemnización a que tiene derecho la señora María de Pilar Monguí
comprende dos períodos: uno vencido o consolidado, que se cuenta desde la
fecha en que ocurrieron los hechos hasta la sentencia de primera instancia,
para un total de 6.17 años (74.066 meses), y el otro, futuro o anticipado, que
corre desde la fecha de la sentencia hasta el fin de la vida probable del occiso,
para un total de 36.87 años (442.534 meses).
 
En cuanto a los hijos de Alvarado Monguí, se considera acertado lo
expresado por el Tribunal, en el sentido de presumir, conforme a las reglas de
la experiencia, que los mismos dependerían económicamente de su padre
hasta llegar a la mayoría de edad, lo que ocurrió el 5 de noviembre de 2001, en
el caso de Oscar Giovanny; y ocurrirá el dos de febrero de 2007, en el caso de
Mayra Alejandra. La indemnización que les corresponde tiene, entonces,
respecto del primero, un período comprendido entre el hecho y la sentencia
(6.17 años, es decir, 74.066 meses) y el segundo, desde la fecha de la
providencia hasta los 18 años de edad (5.67 años, esto es, 68.09 meses);
Respecto de la menor se tiene el mismo periodo consolidado (74.066 meses), y
el segundo desde la sentencia del Tribunal hasta que cumpla los 18 años
(10.98 años, equivalente a 131.80 meses).
 
De lo anterior, resulta lo siguiente:
 

María del Pilar Monguí Cruz

 
Indemnización debida o consolidada:
 
S = R (1+ i)n - 1
i
 189

 
S = $30.046.88 (1+ 0.004867)74.066 - 1
0.004867

S = $2.671.703.18
 
Indemnización futura o anticipada:
 
S = R (1+ i)n - 1
i (1+ i) n
 
 
S = $ 30.046.88 (1+ 0.004867)442.534 - 1
0.004867 (1+ 0.004867) 442.534
 

S = $ 5.453.451.oo
 
Sumados los valores de la indemnización vencida y futura, se obtiene un
valor total de $ 8.125.154.33. Dicho valor se actualizaba a la fecha de la
sentencia:
 
índice final – febrero/1996 (63.82)
Va = $8.125.154.33------------------------------------------------------- =
$32.674.691.oo
índice inicial – diciembre/1989 (15.87)
 
Entonces, por concepto de lucro cesante, se tiene la suma de
$32.674.691.oo, mientras la sentencia recurrida se condenaba por la suma de
$20.807.503.oo, por la equivocación cometida en la determinación de la renta
base del occiso. Debe reiterarse que, en este caso la cuantía de la
indemnización aumenta, sin embargo, el total de la condena resulta menor, lo
que hace menos gravosa la situación de la entidad demandada.
 

 
 
Oscar Giovanny Alvarado Monguí
 
Indemnización debida o consolidada:
 
 190

S = R (1+ i)n - 1
i
 
S = $ 15.023.44 (1+ 0.004867)74.066 - 1
0.004867
 

S = $ 1.335.851.59
 
 
Indemnización futura o anticipada:
 
S = R (1+ i)n - 1
i (1+ i) n
 
 
S = $ 15.023.44 (1+ 0.004867)68.09 - 1
0.004867 (1+ 0.004867) 68.09
 

S = $ 868.934.52
 
Sumados los valores de la indemnización vencida y futura, se obtiene un
valor total de $ 2.204.786.11. Dicho valor se actualizaba a la fecha de la
sentencia:
 
índice final – febrero/1996 (63.82)
Va = $2.204.786.11------------------------------------------------------- =
$8.866.380.oo
índice inicial – diciembre/1989 (15.87)
 
 
Entonces, por concepto de lucro cesante, se tiene la suma de
$8.866.380.oo, en la sentencia recurrida se condenaba por la suma de
$11.336.955.oo, por la equivocación cometida en la determinación de la renta
base del occiso.
 

Mayra Alejandra Alvarado Monguí

 
Indemnización debida o consolidada:
 
 191

S = R (1+ i)n - 1
i
 
S = $15.023.44 (1+ 0.004867)74.066 - 1
0.004867
 

S = $1.335.851.59
 
Indemnización futura o anticipada:
 
S = R (1+ i)n - 1
i (1+ i) n
 
S = $15.023.44 (1+ 0.004867)131.80 - 1___
0.004867 (1+ 0.004867) 131.80
 
 

S = $1.459.013.03
 
Sumados los valores de la indemnización vencida y futura, se obtiene un
valor total de $ 2.794.864.62. Dicho valor se actualizaba a la fecha de la
sentencia:
 
índice final – febrero/1996 (63.82)
Va = $2.794.864.62------------------------------------------------------- = $11.239.336.oo
índice inicial – diciembre/1989 (15.87)
 
 
Entonces, por concepto de lucro cesante, se tiene la suma de
$11.239.336.oo, en la sentencia se condenaba por la suma de $22.651.813.oo,
por la equivocación cometida en la determinación de la renta base del occiso y
el error matemático en la actualización de la renta.
 
De otra parte, cuando ocurrieron los hechos que dieron lugar al proceso
William Monguí Cruz, devengaba un salario de $41.730.oo. Esta suma debía
ser adicionada en un 25%, correspondiente al valor de las prestaciones
sociales, y la suma obtenida, $52.162.50, debía ser reducida en un 25%,
equivalente a lo que, según reiterada jurisprudencia, esta Sala ha considerado
que dedicaba a su propio sostenimiento, cuando sostenía a su señora madre,
como ocurre en este caso. Así, la renta correspondía a $39.121.88
 
 192

El 50% de este valor ($19.560.94) se debía tener en cuenta como suma

base para el cálculo de la indemnización correspondiente a la madre, María
Teresa Cruz de Monguí. El Tribunal consideró que la mantendría hasta la edad
de 25 años, había nacido el 10 de julio de 1969. En el momento de su muerte,
William Monguí Cruz tenía 20 años –así se desprende del registro civil de
nacimiento, que obra a folio 24 del cuaderno 1– y, por lo tanto, faltaban 4.59
años, esto es, 55.133 meses para cumplir dicha edad. Dicho período de tiempo
era la indemnización consolidada a que tenía derecho la demandante.
 
De lo anterior, resulta lo siguiente:
 
 
María Teresa Cruz Garzón de Monguí
 
Indemnización debida o consolidada:
 
S = R (1+ i)n - 1
i
 
S = $19.560.94 (1+ 0.004867)55.133 - 1
0.004867

S = $ 1.233.584.90
 
Dicho valor se actualizaba a la fecha de la sentencia:
 
índice final – febrero/1996 (63.82)
Va = $1.233.584.90------------------------------------------------------- = $ 4.960.764.oo
índice inicial – diciembre/1989 (15.87)
 
 
Entonces, por concepto de lucro cesante, se tiene la suma de
$4.960.764.oo, en la sentencia se condenaba por la suma de $6.318.100.oo,
por la equivocación cometida en la determinación de la renta base del occiso.
 
Conforme a lo anterior, se modificará la condena determinada en la
sentencia de primera instancia a favor de la esposa e hijos de Víctor Darío
Alvarado Peña y la madre de William Monguí Cruz, actualizando los valores
correctos a la fecha de la presente providencia, aplicando la fórmula
tradicionalmente utilizada por esta Corporación, de la siguiente forma:
 
 
 193

 
Índice
Lucro cesante Índice
final,
a ocho de inicial, Suma
Nombre octubr
febrero de febrero actualizada
e de
1996 de 1996
2002
$32.674.961.o $69.306.383.o
María del Pilar Monguí Cruz o 135.39 63.83 o
Oscar Giovanny Alvarado $18.806.504.o
Monguí $8.866.380.oo 135.39 63.83 o
Mayra Alejandra Alvarado $11.239.336.o $23.839.788.o
Monguí o 135.39 63.83 o
$10.522.291.o
María Teresa Cruz de Monguí $4.960.764.oo 135.39 63.83 o
 
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
 
FALLA:
 
MODIFÍCASE la parte resolutiva de la sentencia proferida por Sección
Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de ocho de febrero de
1996, la cual quedará así:
 
DECLÁRASE a la Nación - Departamento Administrativo de Seguridad,
responsable de la muerte de Víctor Darío Alvarado Peña y William Monguí
Cruz, acaecidas el seis de diciembre de 1989, en la ciudad de Bogotá.
 
CONDÉNASE a la Nación - Departamento Administrativo de Seguridad,
a pagar a cada uno de los demandantes, María del Pilar Monguí Cruz, Oscar
Giovanny Alvarado Monguí, Mayra Alejandra Alvarado Monguí y María Teresa
Cruz de Monguí, por concepto de perjuicios morales, la suma de veintisiete
millones ochocientos noventa y cuatro mil doscientos ochenta pesos
($27.894.280.oo). Y a pagar, a cada uno de los demandantes, Gloria Stella
Monguí de Gamboa, y Pablo Emilio Monguí Cruz, por concepto de perjuicios
morales, la suma de trece millones novecientos cuarenta y siete mil ciento
cuarenta pesos ($13.947.140.oo).
 
CONDÉNASE a la Nación - Departamento Administrativo de Seguridad,
a pagar a los demandantes, por concepto de perjuicios materiales, las
siguientes sumas de dinero: a) a María del Pilar Monguí Cruz, la suma de dos
millones seiscientos ochenta mil sesenta y dos pesos ($2.680.062.oo), por daño
 194

emergente, y la suma de sesenta y nueve millones trescientos seis mil

trescientos ochenta y tres pesos ($69.306.383.oo), por concepto de lucro
cesante; b) a Oscar Giovanny Alvarado Monguí, la suma de dieciocho millones
ochocientos seis mil quinientos cuatro pesos ($18.806.504.oo), por concepto de
lucro cesante; c) a Mayra Alejandra Alvarado Monguí, veintitrés millones
ochocientos treinta y nueve mil setecientos ochenta y ocho pesos
($23.839.788.oo), por concepto de lucro cesante; y d) a María Teresa Cruz de
Monguí, la suma de diez millones quinientos veintidós mil doscientos noventa y
un pesos ($10.522.291.oo), por concepto de lucro cesante.
 
DENIÉGANSE las demás pretensiones de las demandas.

Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código

Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de
segunda instancia, conforme al artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.
 
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
 RICARDO HOYOS DUQUE ALIER E. HERNÁNDEZ
ENRIQUEZ

Presidente de la Sala  
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ JESÚS M. CARRILLO
BALLESTEROS

Ausente con excusa

 GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR 
 
viii[1]
Auto del 18 de noviembre de 1994. Expediente 10.221. Actor: Mario Vega
Vahos. M.P. Daniel Suárez Hernández.
ix[2]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10
de julio de 1997, expediente 10.229, Demandante: Sociedad Díaz y Cia. S. en
C.
x[3]
Consultar sentencia del 6 de septiembre de 2001, expediente 1Consulta T-322 en el
documento /sentencias/2005/t-322-05.rtf

Sentencia << T-322/05>>  Reiteración de Jurisprudencia Referencia: expediente

T-1004669 Acción de tutela instaurada por Alfonso González Tovar contra
SOLSALUD E.P.S.. Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil cinco (2005). La Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
 195

artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y en el Decreto 2591

de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA dentro del proceso de revisión
de los fallos proferidos por los Juzgados Quince Civil Municipal y Treinta y Ocho
Civil del Circuito de Bogotá, en el trámite de la acción de tutela promovida por
Alfonso González Tovar contra SOLSALUD E.P.S. I. ANTECEDENTES El
demandante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a
la seguridad social y a la vida, por considerar que le han sido vulnerados por la
E.P.S. SOLSALUD, pues en razón a problemas con su afiliación, tanto él como
su compañera permanente no han podido recibir la atención médica que
requieren. Los hechos relatados en la demanda son los siguientes : 1. El
accionante se encontraba afiliado a Cajanal E.P.S., pero por la liquidación de
esa entidad en el año 2002, se afilió el 25 de noviembre de ese mismo año a
SOLSALUD E.P.S., con el objetivo de recibir servicios de salud a partir del 1° de
enero de 2003. 2. En condición de afiliado a Solsalud E.P.S., el accionante fue
informado, mediante oficio de fecha 12 de febrero de 2004 acerca de la
suspensión en la prestación de los servicios que venía recibiendo, por presentar
múltiples afiliaciones a diferentes E.P.S., entre ellas Cajanal y el Instituto de
Seguros Sociales. 3. En vista de tal situación, el demandante se dirigió a
Cajanal E.P.S. donde le fue expedida una certificación que indicaba, que en
efecto tanto él como su compañera permanente, no se encontraban afiliados en
salud a esa entidad. Esta certificación fue presentada en las oficinas de la
E.P.S. aquí demandada, lo que fue suficiente para que a partir del 1° de marzo
de 2004 SOLSALUD E.P.S. autorizara nuevamente la prestación de servicios de
salud. 4. Posteriormente, la señora Sofía Álvarez Pachón, compañera
permanente del demandante, solicitó la entrega de los medicamentos Calcio
mas vitamina D y Climene pastillas, los cuales, sin embargo, le fueron negados
por no encontrarse incluidos en el P.O.S., no obstante que éstos ya le habían
sido suministrados en anteriores oportunidades. 5. El 22 de abril de 2004, la
señora Álvarez Pachón acudió a Solsalud E.P.S. para solicitar servicios
médicos, pero al consultar la base de datos de esa entidad, nuevamente
aparecía como usuaria desactivada por la misma causa por la que habían sido
suspendidos los servicios médicos en el pasado, pues aparecía nuevamente
como afiliada a Cajanal. Ante esta nueva situación, el demandante se dirigió a
Cajanal en la ciudad de Bogotá, donde le fue expedida una nueva certificación
en la que constaba su retiro de esa entidad. 6. Posteriormente, el 14 de mayo de
2004, el peticionario acudió a las oficinas de SOLSALUD E.P.S., donde le
informaron que la suspensión en la atención en salud obedeció a que el
FOSYGA, entidad encargada de pagar los aportes en salud, no había cancelado
lo correspondiente a la afiliación de los pensionados desde hace ocho (8)
meses, y que en esas condiciones solo tenía derecho a consultas médicas,
urgencias y medicamentos, pero no a servicios de especialistas. 7. Así, bajo
estas circunstancias SOLSALUD E.P.S. le ha venido negando al accionante y a
su compañera permanente una serie de servicios médicos por ellos reclamados,
 196

afectando de esta manera sus derechos fundamentales a la salud, a la vida y a

la seguridad social. 8. Finalmente, anota el accionante que por la falta de
atención médica tanto para él como para su esposa, se han visto en la
obligación de disponer de sus recursos económicos para acudir a consultas
médicas particulares. Solicita en consecuencia, se ordene a SOLSALUD E.P.S.,
que de manera inmediata reanude la prestación de los servicios de salud a que
tienen derecho; que reintegre los dineros que ha cancelados por consultas con
médicos particulares, y que igualmente le practique a su compañera los
exámenes médicos que le fueron ordenados y que por problemas en su
afiliación no le han sido realizados. II. INTERVENCION DE SOLSALUD E.P.S.
La Asesora Jurídica de SOLSALUD E.P.S., en oficio dirigido al Juzgado Quince
Civil Municipal de Bogotá solicitó desestimar las pretensiones del señor
González Tovar, señalando para ello, que dicha entidad solo se ha limitado a
cumplir con la normatividad vigente, garantizando la prestación de los servicios
de salud en forma oportuna a todos sus usuarios. De la misma manera, anotó
que la señora SOFIA ALVAREZ PACHON se encuentra afiliada a esa entidad
en calidad de beneficiaria, y que de conformidad con su historia clínica, presenta
un diagnóstico de lupus eritematoso sistémico, por lo que requiere de una serie
de exámenes de diagnósticos. Agregó que de acuerdo con la Resolución No.
5261 de 1994, existen códigos para autorizaciones de los exámenes que
requiere la señora Álvarez Pachón, siendo importante la orden de su médico
especialista para su orientación y trámite. En orden a lo anterior, solicitó al
despacho judicial informarle al tutelante que debe acercarse a la IPS Médicos
Asociados, para realizar la entrega de los soportes y copia de la historia clínica
para su aprobación. III. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION 1.
Conoció en primera instancia el Juzgado Quince Civil Municipal de Bogotá, que
en sentencia de agosto 17 de 2004 negó la protección solicitada por el
accionante. Consideró el a quo que “…si bien es cierto que el accionante y su
esposa poseen el derecho subjetivo a la prestación deprecada y que no debe
probarse que esté en riesgo un derecho fundamental por tal omisión; también es
cierto que no se acreditó que se hubiera realizado la solicitud a la entidad, como
tampoco se sometió a estudio y aprobación ente el Comité Técnico Científico,
que es quien determina en primera instancia el suministro del medicamento y la
autorización de exámenes para un diagnóstico médico.” 2. Impugnada la
anterior decisión, el Juzgado Treinta y Ocho Civil del Circuito de Bogotá,
mediante sentencia proferida el 28 de septiembre de 2004 confirmó la decisión
recurrida con base en las mismas consideraciones expuestas por el a quo.
Agregó sin embargo, que en el presente caso esta comprobado, que tanto el
demandante como su esposa se encuentran afiliados a Solsalud E.P.S. y se
encuentran activos, por lo que no se le puede ordenar a la entidad demandada
que realice una inscripción o una activación que se encuentra vigente. IV.
PRUEBAS RELEVANTES ALLEGADAS AL EXPEDIENTE. A folio 1 del
cuaderno de primera instancia, copia del formulario de afiliación del demandante
 197

a Solsalud E.P.S. en el que figura como beneficiaria su esposa, Sofía Álvarez

Pachón. A folios 2 al 7 del cuaderno de primera instancia, copia de
desprendibles de pago del demandante en los que aparece un descuento por
concepto de salud a favor de Solsalud E.P.S. A folio 8 del expediente de primera
instancia, certificación expedida por el Grupo de Afiliaciones y Novedades de
Cajanal, en el que indica que el señor Alfonso González Tovar se encuentra
retirado de esa entidad. A folio 9 del cuaderno de primera instancia, oficio del
Departamento Nacional de Afiliación y Registro del I.S.S., en el que le informa al
señor González Tovar que su afiliación en salud a esa entidad se encuentra
inactiva, por lo que debe seguir afiliado a Solsalud E.P.S. A folio 14 del
cuaderno de primera instancia, copia de las cédulas de ciudadanía y de los
carnés de afiliación a Solsalud E.P.S. del señor González Tovar y de su esposa.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS . 1. Competencia. Esta Corte es
competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y
por la escogencia del caso por la Sala de Selección. 2. Problema jurídico. Debe
la Sala determinar si a una persona que se encuentra afiliada a una entidad
prestadora de servicios de salud le pueden ser negados los servicios a que tiene
derecho, argumentándose para ello problemas en su afiliación. De la misma
manera, de acuerdo con los antecedentes del caso que se estudia, se debe
establecer si una persona está facultada para agenciar los derechos de otra
argumentando únicamente un vínculo familiar, o si por el contrario la no
demostración de la incapacidad del agenciado hace improcedente la tutela. 3.
Derecho a la salud, fundamental por conexidad. La jurisprudencia de esta
Corporación ha determinado que si bien el derecho a la salud tiene carácter
prestacional, este adquiere la connotación de fundamental cuando exista una
conexidad con derechos fundamentales como la vida o la integridad física. En
efecto, la Corte ha expresado: “… que si bien el derecho a la salud no es en sí
mismo un derecho fundamental, si puede llegar a ser efectivamente protegido,
cuando la inescindibilidad entre el derecho a la salud y el derecho a la vida
hagan necesario garantizar éste último, a través de la recuperación del primero,
a fin de asegurar el amparo de las personas y de su dignidad. De ahí que el
derecho a la salud sea un derecho protegido constitucionalmente, en los
eventos en que por conexidad, su perturbación pone en peligro o acarrea la
vulneración de la vida u otros derechos fundamentales de las personas. Por
consiguiente, la atención idónea y oportuna, los tratamientos médicos, las
cirugías, la entrega de medicamentos, etc., pueden ser objeto de protección por
vía de tutela, en situaciones en que la salud adquiere por conexidad con el
derecho a la vida, el carácter de derecho fundamental” De la misma manera, la
Corte ha considerado en numerosos fallos que el derecho a la vida no se reduce
a la simple existencia biológica, sino que implica además, la posibilidad de que
la persona lleve una vida en condiciones dignas, lo más lejano posible al
 198

sufrimiento, de manera que pueda desempeñarse normalmente en sociedad. Al

respecto, en sentencia T-171 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte
sostuvo que el derecho a la salud se entiende como “la facultad que tiene todo
ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en
el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una
perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser. Implica, por tanto,
una acción de conservación y otra de restablecimiento”. En este orden de ideas,
la acción de tutela está llamada a prosperar no sólo ante circunstancias graves
que puedan comprometer la existencia biológica de una persona, sino frente a
eventos que, no obstante ser de menor gravedad, perturben el derecho a la vida
y tengan la posibilidad de desvirtuar claramente la calidad de la existencia de las
personas, según cada caso específico. Así, el juez constitucional está en la
obligación de analizar si en el asunto puesto a su consideración, la violación del
derecho a la salud conlleva un desconocimiento del derecho a la vida (art. 11
C.P.) o a otro derecho de rango fundamental. 4. Las entidades prestadoras de
servicios de salud están en la obligación de suministrar los tratamientos
requeridos por sus afiliados. Las inconsistencias en la administración de las
bases de datos de los afiliados a las E.P.S. vulnera derechos fundamentales.
Esta Corporación en reiterada jurisprudencia, ha considerado la viabilidad de la
acción de tutela para ordenar la práctica de tratamientos o procedimientos
médicos que fueron negados por las entidades prestadoras de servicios de
salud argumentando para ello, diversos problemas de tipo administrativo, como
falta de contratos con IPS, o problemas de orden de presupuestal o de
infraestructura. Tal protección se ha otorgado teniendo en cuenta que la dilación
en la práctica de un procedimiento médico afecta gravemente los derechos
fundamentales del paciente y hace indignas sus condiciones de vida. La
sentencia T-617 de 2003 se refirió a la negativa de las entidades encargadas de
prestar servicios de salud de suministrar tratamientos médicos en razón a la
inexistencia de contratos en los siguientes términos: “El artículo 48 de la
Constitución Política destaca que la seguridad social es un servicio público de
carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado. Característica fundamental de todo servicio público es su continuidad,
que implica la prestación ininterrumpida, constante, permanente, dada la
necesidad que de ella tienen los usuarios del sistema de salud. En efecto, los
pacientes con graves padecimientos de salud, no pueden estar expuestos a la
interrupción de las prestaciones que ella apareja, independientemente de que
hayan sido asumidas de manera directa por la entidad a la cual se encuentran
afiliados o por centros clínicos, médicos, hospitalarios o de otra índole con los
cuales aquélla contrate. Los contratos mediante los cuales se concreta la
prestación de determinados servicios propios de la seguridad social establecen
una relación jurídica entre la entidad responsable y el establecimiento que
efectiva y directamente los brinda al usuario, y en modo alguno la negligencia
administrativa en lo concerniente a su celebración, renovación o prórroga puede
 199

afectar a los usuarios y beneficiarios de tales servicios.” Asimismo, en la

sentencia T-635 de 2001, la Corte al analizar un caso similar al que ahora la
ocupa consideró que, cuando una E.P.S., en razón a trámites burocráticos y
administrativos tales como el vencimiento de un contrato con una I.P.S., dilata
en el tiempo la prestación del servicio de salud, estará vulnerando con tal
conducta, el derecho a la vida del paciente, pues solamente razones
estrictamente médicas justifican que se retrase la prestación del servicio de
salud. La Corte consideró en este fallo que: “La prestación del servicio de salud
no es una garantía constitucional que pueda supeditarse a trabas de carácter
administrativo, más allá del término razonable de una administración diligente y
solidaria con sus afiliados, sobre todo si tales trabas son imputables a la propia
entidad encargada de prestar el servicio.” Por lo anterior, los afiliados a las
entidades encargadas de prestar servicios de salud no pueden sufrir las
consecuencias de la ineficiencia o de la falta de planeación de éstas, pues como
ya se indicó en la jurisprudencia arriba transcrita, la prestación del servicio de
salud no es una garantía constitucional que pueda supeditarse a trabas de
carácter administrativo, básicamente porque la afectación del derecho a la salud
ciertamente puede aparejar la vulneración de otros derechos de rango
constitucional como la vida. Ahora bien, en relación con las inconsistencias de
información que reposa en las bases de datos de las entidades prestadoras de
salud, ya la Corte ha tratado el tema en diversas oportunidades. En efecto, en la
sentencia T-969 de 2004 se analizó el caso de una afiliada a una E.P.S. a la que
le fueron autorizados una serie de procedimientos médicos dentro de un
tratamiento, y poco tiempo después le fue negada la terminación de los mismos
argumentando que no se encontraba afiliada, situación a todas luces contraria a
la realidad, pues la demandante en efecto demostró que tenía derecho a recibir
servicios de salud por parte de la entidad demandada, dada la vigencia de su
afiliación. En esta sentencia la Corte consideró que: “A la luz de este caso, una
vez más pone de presente la Corte que el desorden administrativo en la base de
datos y de información del I.S.S., no puede ser padecido por los beneficiarios
del Sistema, quienes no deben asumir con su vida y su salud la imprevisión y la
desinformación en la prestación del servicio, pues ello insoslayablemente
repercute en los derechos fundamentales de los usuarios del Sistema.” De la
misma manera, en la sentencia T-828 de 2004, en un caso en el que el I.S.S.
afirmaba que una persona no se encontraba afiliada a esa entidad, la Corte hizo
el siguiente análisis acerca del habeas data respecto de las bases de datos de
las entidades del Sistema General de Seguridad Social: “La jurisprudencia
constitucional ha denominado derecho al habeas data la garantía consagrada en
el artículo 15 de la Constitución, según el cual, se reconoce a todas las
personas el derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que
sobre ellas se hayan recogido en bancos de datos y en archivos de entidades
públicas y privadas. En el caso concreto del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, los afiliados a este sistema tienen el derecho a (i) identificar
 200

qué entidades del Sistema contienen datos de los que es titular el afiliado y
quiénes administran tal información, (ii) exigir que la información consignada se
ajuste a su realidad actual, es decir, que incorpore los hechos nuevos que
modifiquen los datos incluidos en las bases de datos sobre afiliación y la
información que se encuentra en las historias clínicas y (iii) exigir que la
información consignada que no sea cierta, sea modificada o excluida, según el
caso. Así mismo, la Corte Constitucional ha resaltado lo siguiente: ‘Es innegable
que, junto con las centrales de información financiera, las bases de datos
relacionadas con el sistema general de seguridad social tienen un alto impacto
en el conglomerado, por lo que se constituyen en escenarios donde la
protección del derecho al hábeas data cobra un mayor significado. Para el caso
concreto del sistema de salud, tanto en el régimen contributivo como en el
subsidiado, de la calidad de la información contenida en las bases depende que
los servicios a favor de los cotizantes y beneficiarios sean suministrados de
forma oportuna y adecuada. Son comunes los casos en que, por inconsistencias
sobre datos tales como fechas de afiliación, novedades de retiro de empleados,
pago de cotizaciones, etc., se priva a los usuarios de la debida atención en
salud o del suministro de otras prestaciones relacionadas con la seguridad
social, como las pensiones, lo que, por lo general, involucra la amenaza de
derechos fundamentales. ‘(...) ‘Este deber constitucional exige, además, que las
entidades del sistema incluyan de forma inmediata la información que sobre las
novedades del cotizante envíe el respectivo empleador, teniendo en cuenta que
la mora en el registro de nuevos reportes es contraria a los principios de
veracidad, integridad y, en especial, de incorporación del dato personal. Cuando
de la inclusión de datos se derivan situaciones ventajosas para el titular, como
es la posibilidad de obtener el pago de prestaciones económicas o el suministro
de los servicios médicos asistenciales derivados de la afiliación al sistema de
seguridad social, la mora en el registro de la información actual sobre el
cotizante constituye una forma de negación injustificada de la incorporación del
dato que reporta el beneficio, fundada en la propia negligencia de la entidad
correspondiente, comportamiento que vulnera el derecho en comento’. “9. Como
se observa, en relación con la administración de los datos personales relativos a
la salud se debe garantizar la realización de los principios de libertad,
necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad, circulación
restringida, caducidad e individualidad. En el presente caso, teniendo en cuenta
la inconsistencia entre los datos sobre la afiliación del accionante al Seguro
Social, la Sala se concentra en la aplicación de los siguientes principios:
Principio de veracidad: los datos personales deben obedecer a situaciones
reales, deben ser ciertos, de tal forma que se encuentra prohibida la
administración de datos falsos o erróneos. Principio de caducidad: la
información desfavorable al titular debe ser retirada de las bases de datos
siguiendo criterios de razonabilidad y oportunidad, de tal forma que queda
prohibida la conservación indefinida de los datos después que han desaparecido
 201

las causas que justificaron su acopio y administración. “En cuanto al principio de

veracidad, el accionante ofrece la prueba necesaria para concluir sobre las
inconsistencias de la base de datos del Seguro Social donde se maneja su
información como cotizante. En efecto, mientras que la entidad demandada
manifiesta que el señor Ríos sólo aparece cotizando hasta julio de 2003, el
accionante adjuntó al expediente copias de sus autoliquidaciones entre agosto
de 2003 y junio de 2004, lo cual demuestra que existe negligencia por parte del
Seguro, en el presente caso, respecto al manejo de la información sobre
afiliación. En este punto, debe anotarse que es inadmisible constitucionalmente
que las inconsistencias en el manejo de estos datos determinen la negación de
la asistencia sanitaria, situación que implica una vulneración del derecho
fundamental al habeas data y de la acceso a la salud, elemento esencial de este
derecho. De otra parte, y en relación con el principio de caducidad, la
información inconsistente tenía que haber sido retirada en la oportunidad
necesaria para no generar la negación del medicamento. En consecuencia, es
reprochable que ni la entidad accionada ni el juez constitucional de instancia
adelantaran un esfuerzo, previo a la suspensión del servicio, por contrastar las
pruebas del accionante frente a las información incluida en la base de datos.” En
conclusión, no pueden las entidades prestadoras de servicios de salud
ampararse en errores en el manejo de la información sobre sus afiliados para
negarse a prestar los servicios que ellos pudieran requerir, pues este problema y
sus consecuencias escapan totalmente a las responsabilidades del afiliado, de
tal suerte que de existir errores de este tipo al interior de las E.P.S., éstos deben
ser solucionados sin que los derechos a la salud y a la vida de los asociados se
vean afectados. 5. Ilegitimidad para actuar como agente oficioso. Inexistencia de
prueba de incapacidad para ejercer la propia defensa. Aunque resulta
procedente que un tercero presente acción de tutela a favor de una persona,
cuando ella no pueda ejercer su propia defensa, esta situación debe
manifestarse expresamente en la demanda de tutela, tal como lo establece el
inciso 2º del artículo 10º del Decreto 2591 de 1991. En efecto, esta Corporación
ha enseñado que: “l a agencia oficiosa es una figura por medio de la cual un
tercero representa los derechos del titular, en razón de la imposibilidad de éste
para llevar a cabo tal defensa por su propia cuenta. En este sentido, el agente
oficioso carece, en principio, de un interés propio en la acción que interpone,
toda vez que la vulneración de derechos que se somete al conocimiento del juez
sólo está relacionada con intereses individuales del titular de los mencionados
derechos.” Ahora bien, cuando esta situación se presenta, le corresponde al
juez de conocimiento dentro del ámbito de sus funciones interpretar el escrito de
tutela, en aras de brindar una protección adecuada a los derechos
fundamentales que se consideran violados. Para tal caso, se podrá solicitar al
agente oficioso que por cualquier medio probatorio demuestre la imposibilidad
del agenciado para acudir en su defensa. En este sentido, se ha señalado que
para que opere la agencia oficiosa es indispensable que se cumplan los
 202

siguientes requisitos: “i) que el agente afirme actuar como tal y ii) demuestre que
el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de
promover su propia defensa, ‘bien sea por circunstancias físicas, como la
enfermedad, o por razones síquicas que pudieren haber afectado su estado
mental, o en presencia de un estado de indefensión que le impida acudir a la
justicia’.” Para la Corte resulta claro que entre cónyuges se puede dar la agencia
oficiosa, incluso que ésta es obligatoria, pues los cónyuges tienen deberes y
derechos entre sí, se deben socorro y ayuda mutua en todas las circunstancias
de la vida. Sobre el particular la sentencia T-315 de 2000 dijo lo siguiente:
“Desde luego, una enfermedad que incapacita al individuo, en razón de su
gravedad, haciendo que en la práctica le sea imposible actuar por su propia
cuenta, vale como motivo para admitir al agente oficioso.” Sin embargo, debe
mediar por lo menos prueba del diagnóstico médico para determinar la
incapacidad en que se encuentra el agenciado. En el caso objeto de estudio, se
tiene que el señor González Tovar, si bien presenta la acción de tutela en su
propio nombre, hace una serie de solicitudes en favor de su compañera, sin que
medie para ello una declaración de actuar en nombre de su compañera
permanente, o un diagnóstico médico del que se pueda presumir algún grado de
incapacidad por parte de ésta, que justifique que su esposo agencie sus
derechos. De esta manera, ante la inexistencia de prueba de incapacidad por
parte de la señora Sofía Álvarez Pachón, esta Sala de Revisión se abstendrá de
pronunciarse respecto a las solicitudes que le atañen a ella. En orden a los
citados precedentes jurisprudenciales, entra la Sala a analizar el caso concreto
del demandante, haciendo claridad en que la acción de tutela está llamada a
prosperar respecto a la rectificación de información que reclama el demandante,
pues es evidente que esta falencia tiene el potencial de afectar sus derechos
fundamentales. 6. Caso concreto La base fáctica de la presente demanda de
tutela puede sintetizarse de la siguiente manera: El señor Alfonso González
Tovar presentó demanda de tutela con el fin de que le fueran protegidos los
derechos a la salud y seguridad social en conexidad con el derecho a la vida en
condiciones dignas, presuntamente vulnerados por la E.P.S. SOLSALUD, en
razón a que dicha entidad en reiteradas oportunidades a negado la prestación
de servicios médicos reclamados por el actor y por su esposa, siempre bajo el
pretexto de que existen inconsistencias respecto de su afiliación. Los fallos de
tutela sometidos a revisión estimaron, que si el demandante no había realizado
las solicitudes de los tratamientos requeridos a través del conducto regular en la
entidad demandada, no era posible que por vía de tutela se ordenara su
suministro. Así mismo se indicó que la entidad demandada ya había dado
solución al problema del demandante, razón por la cual no era procedente emitir
una orden en tal sentido. Vistos los hechos de esta tutela y expuestos los
lineamientos jurisprudenciales aplicables al caso concreto, la Corte encuentra
que la presente tutela habrá de concederse por los siguientes motivos: La
presente acción de tutela se interpuso en julio de 2004, fecha para la cual el
 203

demandante ya había sido informado por la entidad demandada que su afiliación

y la de su grupo familiar se encontraba activa, situación que haría suponer que
se esta ante un hecho superado, pues la razón fundamental para interposición
de la presente acción fue la inactivación de su afiliación por parte de
SOLSALUD E.P.S.. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que en
oportunidades anteriores, la entidad demandada había expedido constancia de
afiliación y posteriormente había suspendido la prestación del servicio. Esta
situación, confirma lo relatado por el señor Tovar en su demanda, cuando se
refiere a la prestación de servicios médicos de manera inestable y discontinua
en razón a las repetidas desactivaciones de su afiliación por parte de esa
entidad, causándole los problemas ya descritos. Adicionalmente, está
comprobado en el expediente, que el señor Alfonso González Tovar se
encuentra afiliado a la entidad demandada, no solo por obrar en el expediente
fotocopia del formulario de afiliación a esa entidad, en el que figura como
beneficiaria su esposa, sino también por los desprendibles de pago de su
pensión en los que aparece un descuento por concepto de cotizaciones en salud
a favor de SOLSALUD E.P.S., motivo suficiente para afirmar que tanto el
demandante como sus beneficiarios tienen derecho a recibir los servicios de
salud que pudieran requerir de manos de la E.P.S. accionada. No se comprende
entonces por qué SOLSALUD E.P.S, a pesar de que en marzo de 2004 había
certificado que el demandante en efecto se encontraba afiliado a esa entidad, en
el mes de julio de ese mismo año, al dar respuesta a una petición del
demandante le informa que se encuentra simultáneamente afiliado a las E.P.S
de Cajanal y del I.S.S., y que para el momento se estaban iniciando las
gestiones tendientes a solucionar este problema, irregularidad que era
perfectamente detectable al momento mismo de la afiliación, razón por la cual si
esta se hubiere corregido en aquel momento no le habría ocasionado ningún
problema al demandante. De esta manera, es claro que el señor González
Tovar continúa expuesto a la interrupción de los servicios de salud a que tiene
derecho por parte de SOLSALUD E.P.S., pues como esa misma entidad lo
señaló, está realizando los trámites para solucionar dicho impase. Vistas las
circunstancias fácticas en que se desarrolla el presente caso, la Corte no puede
pasar por alto el evidente desorden administrativo que reiteradamente se
presenta en el manejo de la información que reposa en las bases de datos y de
información de las diferentes entidades encargadas de prestar servicios de
salud, cuyos efectos negativos no pueden ser asumidos por los beneficiarios del
Sistema, pues no son ellos quienes deben afrontar con su salud y hasta con su
propia vida la imprevisión y la desinformación de la entidad prestadora de salud
a la cual se encuentren afiliados, pues ello forzosamente repercute en los
derechos fundamentales de los usuarios del Sistema y en la deficiente
prestación del servicio de salud. Recuerda esta Corporación que uno de los
principios que guía el Sistema General de Seguridad Social en Salud es el de la
continuidad en la prestación de los servicios de salud, motivo por el cual las
 204

entidades prestadoras de Salud, en este caso Solsalud E.P.S., no puede

interrumpir de manera abrupta la atención en salud a sus afiliados, o negarse a
prestar sus servicios sin más argumento que el de trasladar a estos sus
problemas administrativos, en particular cuando se relacionan con la afiliación
del paciente y mucho menos, cuando como en el presente caso, la afiliación del
accionante se confirmó como vigente y activa mediante el respectivo formulario
de afiliación que se anexara al expediente y la propia respuesta dada por la
entidad aquí accionada. En orden a lo anterior, como quiera que los derechos
reclamados por el señor Alfonso González Tovar en efecto fueron vulnerados,
esta Sala procederá a revocar el fallo proferido por el Juzgado Treinta y Ocho
Civil del Circuito de Bogotá, que negó la protección reclamada. En su lugar, se
concederá la tutela solicitada, para lo cual se ordenará a Solsalud E.P.S. que
active de manera permanente la afiliación del demandante, con el objeto de que,
tanto él como sus beneficiarios, tengan acceso a los servicios de salud que
presta esa entidad, haciendo la claridad que, de persistir el problema de la
multiplicidad de afiliaciones, éste deberá ser resuelto de manera interna por esa
entidad sin que se llegue a presentar suspensión en la afiliación del demandante
por este motivo. Sobre el reembolso de los dineros gastados en tratamientos
médicos solicitado por el demandante, la Sala no accederá a esta petición, en
tanto la tutela no procede para este fin. VI. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto,
la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.
REVOCAR la sentencia de veintiocho (28) de septiembre de 2004 proferida por
el Juzgado Treinta y Ocho Civil del circuito de Bogotá, que negó la protección
solicitada por el señor Alfonso González Tovar. En su lugar, CONCEDER la
tutela de sus derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida y a la
seguridad social. Segundo. ORDENAR a SOLSALUD E.P.S. que en el término
de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente
sentencia, active de manera permanente la afiliación a esa entidad del señor
Alfonso González Tovar, haciendo la claridad que de persistir el problema de la
multiplicidad de afiliaciones, éste deberá ser resuelto de manera interna por esa
entidad sin que se llegue a presentar suspensión en la afiliación del demandante
por este motivo. Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado Ponente ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Corte
Constitucional. T-395 de 1998; T-076 de 1999; T-231 de 1999. M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Ver Sentencia No T-271 de 1995. Sentencia T-494 de 1993.
Sentencia T-395 de 1998. Al respecto se deben consultar las sentencias SU-111
de 1997; SU-039 de 1998; T-236 de 1998 ; T-395 de 1998; T-489 de 1998; T-
560 de 1998, T-171 de 1999, entre otras. Sentencia T-1036 de 2000 M.P.
 205

Alejandro Martínez Caballero Sentencia T-597 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes

Muñoz. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-260 del 27 de mayo de 1998
(M.P. Fabio Morón Díaz). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-617 del 29 de
mayo de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Ver sentencias T-271 del 23
de junio de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), SU-480 del 25 de
septiembre de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-015 del 24 de enero
de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y T-995 del 15 de noviembre de 2002.
Sentencias T-614 de 2003, T-617 de 2003 y T-1163 de 2004, entre otras. M.P.
Rodrigo Escobar Gil M.P. Manuel José Cepeda Espinosa M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto Sobre el derecho al hábeas data respecto a la actualización
contenida en las bases de datos de las entidades del sistema general de
seguridad social ver en particular la sentencia T-486 de 2003 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño). Ibídem. Sobre la naturaleza de estos principios ver las
sentencias T-729 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y T-486 de 2003
(M.P. Jaime Córdoba Triviño). Decreto 2591 de 1991. “Artículo 10º:... también se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.” Corte Constitucional. Sentencia T-452/01
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Este sería un requisito reiterado en la
Sentencia T-1012 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Este concepto se
reiteraría en la Sentencia T-503 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Corte
Constitucional Sentencia SU-707 de 1996 M.P. Hernando Herrera Vergara. En
esta oportunidad la Corte Constitucional (Sala Sexta de Revisión), no compartió
el criterio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, que se negó a conceder el amparo presentado por los hijos
de un enfermo terminal de cáncer, alegando la falta de prueba de la agencia
oficiosa. En el expediente existían pronunciamientos de varios médicos
especialistas que daban cuenta del delicado estado de salud del agenciado. En
el mismo sentido, puede consultarse la sentencia T-976 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).En esta ocasión la Corte Constitucional aceptó como
circunstancia suficiente para probar la imposibilidad en la que se encontraba una
persona para interponer la acción de tutela, la declaración hecha por ella en la
que ratificaba que se encontraba en estado de embarazo con serias
complicaciones y necesitaba de la práctica de una hemodiálisis al menos cada
dos días. Corte Constitucional. Sentencia T-452/01 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. Así lo señala la sentencia T-419 de 2001 al hacer referencia al
artículo 42 de la Constitución Política. Respecto de la demostración de la
incapacidad para interponer directamente la acción de tutela, se pueden ver las
siguientes sentencias: T-899 y T-1135 de 2001, T-668 de 2002 y T-239 de 2003.
La sentencia T-104 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell se refirió a este
tema en los siguientes términos: “En cuanto a la pretensión relacionada con el
reembolso de dineros gastados por el hijo de la afiliada en el tratamiento de su
madre, en repetidas oportunidades la jurisprudencia constitucional ha sostenido
 206

que, en casos como en el presente la tutela sólo procede cuando la acción u

omisión de la entidad encargada de prestar el servicio público de salud,
amenaza o vulnera derechos fundamentales, en manera alguna para definir
obligaciones en dinero, cuyo pronunciamiento corresponde a la jurisdicción
ordinaria. En consecuencia, no es posible obtener por vía de tutela el pago de
dichas sumas, dado que existe un mecanismo alternativo de defensa judicial, al
cual deberá acudir si considera que tiene derecho a dicho reconocimiento”.

Sentencia T-640/04
 
  
Referencia: expediente T-862543
 
Accionante: María Marcela Romero
Walteros
 
Demandado: Compensar E.P.S.
 
Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

 
  
Bogotá, D. C., primero (1) de julio de dos mil cuatro (2004).
 
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil - Presidente -, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Rodrigo Uprimny Yepes (E), en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha pronunciado la siguiente,
 
 

SENTENCIA
 
dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado
sesenta y ocho (68) Penal Municipal de Bogotá y el Juzgado Once (11) Penal
del Circuito de Bogotá. Lo anterior a partir de la acción de tutela instaurada por
María Marcela Romero Walteros contra la E.P.S. Compensar.
 
 
 207

I.  ANTECEDENTES
 
1.     La solicitud
 
La peticionaria María Marcela Romero Walteros, interpuso acción de tutela
contra Compensar E.P.S, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la salud, igualdad, vida digna, seguridad social, la niñez y la
familia, entre otros, en razón a que la entidad accionada se niega a pagarle la
licencia de maternidad a la que tiene derecho.
 
2.      Los hechos
 
2.1    Manifiesta la peticionaria que desde el 5 de enero de 2001 hasta el 31 de
julio de 2003, estuvo afiliada a Compensar E.P.S. en calidad de cotizante como
trabajadora independiente y que durante su afiliación ha efectuado los pagos
de sus aportes debidamente.
 
2.2    Indica que el 19 de julio de 2003 nació su hija, y hasta la fecha de
presentación de la acción de tutela, octubre 29 de 2003, Compensar no le ha
cancelado la licencia de maternidad que por ley le corresponde.
 
2.3    Señala que en el mes de septiembre de 2003 [1], dirigió una comunicación
a Compensar E.P.S., solicitando el pago de la incapacidad por concepto de
maternidad de 84 días.
 
2.4    Dicha solicitud, fue negada el 14 de octubre de 2003 por la entidad
accionada, argumentando que “Uno de los requerimientos es que el pago de
los aportes a salud de por lo menos cuatro (4) meses de los seis (6) anteriores
a la fecha de inicio de la licencia de maternidad deben ser completos y
oportunos; que en su caso con Nit. 39.783.487 clasificada como pequeño
aportante, debe realizarlo el séptimo (7) día hábil de cada mes” [2]. Así mismo
expresó que de acuerdo al artículo 8° del decreto 806 de 1998 y el artículo 21
del Decreto 1804 de 1999, quien debe asumir la licencia en este caso, es el
empleador o cotizante independiente, ya que ha existido mora en el pago de
los aportes y éstos no se han efectuado en forma oportuna y por lo tanto no
procede el reembolso por parte de la E.P.S.
 
2.5    La accionante expresa que no tenía conocimiento alguno de las
consecuencias que conllevaba el pago de los aportes a la E.P.S. con uno o dos
días de retraso.
 
 208

2.6    Finalmente, aduce que al mes siguiente al nacimiento de su hija, cambió

su calidad de cotizante del sistema de salud en la E.P.S. Compensar a
beneficiaria de su señor esposo dentro de la misma entidad.
 
 

II.      PRUEBAS RELEVANTES ALLEGADAS AL EXPEDIENTE.

A folio 4 del expediente, escrito de petición de la accionante, de septiembre

de 2003, dirigido a Compensar E.P.S., solicitando el reembolso de la licencia
de maternidad a la que por ley tiene derecho.

A folio 2 y 3 del expediente, respuesta a la solicitud de reembolso de la licencia

de maternidad por parte de Compensar E.P.S.
 A folio 6 del expediente, fotocopia simple de la cedula de ciudadanía y orden de
licencia de maternidad

 En folios 5 y 7 a 9 del expediente, fotocopias simples de los recibos de pago

de los aportes a salud independientes.
 
En folios 15 a 18 del expediente, fotocopias simples de los recibos de pago del Plan
Complementario.

 En folios 13 y 14 del expediente, diligencia de declaración de la accionante

María Marcela Romero Walteros.

 A folio 23 del expediente, comunicación por parte de la Secretaría de Salud,

donde expresa que “Una persona afiliada como cotizante independiente al
sistema de salud E.P.S. y POS. tiene derecho al reconocimiento y pago de la
licencia de maternidad, siempre y cuando se cumpla con la totalidad de lo
establecido en los Decretos 806/98, 1406/99 Art. 21, 047/00 y 1703/02.” Y
adicionalmente señala que “El Decreto 1406/99 definió la mora como todo
pago que se realice fuera de las fechas que están contenidas en él; el Decreto
1804/99 establece que independientemente de que se cotice durante el
periodo de gestación, si hay mora por mas de tres periodos no hay derecho al
reconocimiento de la respectiva prestación económica”.
 
 
III.    INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA.
 
En escrito recibido el día 18 de noviembre de 2003 en el Juzgado 68 Penal
Municipal, la abogada de la asesoría jurídica de la Caja de Compensación
 209

Familiar Compensar, sostuvo que la presente acción de tutela no está llamada a

prosperar toda vez que no se cumplen con los requisitos establecidos en la
Constitución para su procedencia.
 
En primer lugar, expresa que la licencia de maternidad se reconoce por un
periodo posterior al parto a aquellas madres que continúen ostentando la
calidad de cotizantes, no a aquellas que cambien su calidad a beneficiarias, ni
aquellas que retiren su afiliación del sistema de salud. En el presente caso, en
le mes de agosto, un mes después del nacimiento de su hija, la accionante
cambió su calidad de cotizante trabajador independiente a beneficiario de su
cónyuge cotizante, situación que impide el reconocimiento de prestaciones
económicas a su favor.
 
De los anteriores hechos, se desprende que la accionante no tuvo necesidad de
protección por afectación del mínimo vital, en primera instancia, por haber
cambiado su calidad de cotizante a beneficiaria de su señor esposo, y
adicionalmente, porque el periodo de protección a la madre y el menor esta más
que superado, lo cual demuestra que el mínimo vital no se vio afectado por la
falta de pago de la licencia de maternidad por parte de la E.P.S. y por lo mismo,
no se vislumbra la real vulneración de un derecho fundamental de la accionante
ni del menor.
 
Por otra parte, mientras duró la afiliación de la señora Romero como
trabajadora independiente, las cancelaciones de los aportes a la Seguridad
Social en Salud, fueron realizadas por fuera de los plazos establecidos por la
ley. Así pues, según lo dispuesto en el Decreto 1406/99, la accionante estaba
en la obligación de cancelar los aportes antes del séptimo día hábil de cada
mes y por lo tanto, al verificar su derecho a recibir la licencia de maternidad, se
estableció que la accionante no cumplió con el requisito de ley establecido en el
Decreto 1804/99, el cual estipula que para acceder a la mencionada prestación
económica es necesario haber cancelado completa y oportunamente, por lo
menos, cuatro (4) meses de los seis (6) anteriores a la fecha de inicio de la
licencia de maternidad.
 
Finalmente, expresa la entidad demandada que:
 
 
“La Corte Constitucional en reiteradas ocasiones ha establecido
que la procedencia de la acción de tutela frente al reconocimiento
de prestaciones económicas esta vedada, teniendo en cuenta que
para el efecto existen otras instancias administrativas y judiciales
que permiten dirimir conflictos entre E.P.S. y usuarios, y en este
sentido la acción de tutela no es procedente para realizar análisis
sobre la interpretación o aplicación de las normas legales
 210

existentes, máxime cuando las razones del usuario no son de

orden legal sino fundadas en el desconocimiento de la ley, que
como todos sabemos, no sirve de excusa”[3].
 
 

IV.    DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.

 
En primera instancia el Juzgado Sesenta y Ocho (68) Penal Municipal,
mediante sentencia de noviembre 21 de 2003 concedió la protección de los
derechos invocados, tras considerar que: “El derecho al reconocimiento de las
prestaciones económicas por licencia de maternidad requerirá que la afiliada
haya cotizado como mínimo por un periodo igual al de gestación, y si bien es
cierto no canceló oportunamente, atrasándose un día, máximo dos, esto no
significa que haya existido una mora de cuatro meses como pretende hacer
creer la entidad accionada, pues si se hubiese presentado cuatro meses de
mora había operado la suspensión o desafiliación de la aquí accionante” [4]
 

“Luego entonces como quiera que la accionante estuvo afiliada en su estado de

gravidez, tiene los requisitos para obtener el pago de la prestación económica
por ella solicitada y en este caso se justifica la acción de tutela como medio
judicial subsidiario para que se cumpla con la obligación y esta cumpla la
finalidad para la cual fue creada, porque es un derecho de aplicación
inmediata cuando se trata de suplir el mínimo vital de personas que tienen
derecho a la licencia de la maternidad, para quien este auxilio constituye su
única fuente de ingreso y le permite llevar a ella y a su hijo una condición digna
y justa, no puede pretender que sea la accionante quien instaure un proceso
laboral, por hechos en los cuales no tuvo culpa alguna y no puede trasladarse
la negligencia de la empresa privada a la persona mas débil de la relación
Prestacional”[5].
 
 
Esta decisión fue revocada en segunda instancia por el Juzgado Once (11)
Penal del Circuito de Bogotá, a través de fallo de enero 15 de 2004,
argumentando que “se presume según lo preceptuado por la Corte
Constitucional que si la accionante no instauró acción de tutela durante este
tiempo - licencia de maternidad- es porque no requirió la prestación económica
para solventar sus necesidades básicas y del menor y por el contrario y como
se aprecia en esta caso, fue el padre del menor de quien es beneficiaria el que
se encargó de asumir estos gastos, pues, dependen económicamente de él,
razón por la cual es evidente que no existió afectación al mínimo vital de los
mismos, siendo la jurisdicción laboral la competente para dirimir este conflicto y
 211

no el Juez de tutela, el cual no esta autorizado para usurpar competencias de

otras autoridades y mucho menos suplirlas en sus funciones constitucionales,
lo cual llevaría a una extralimitación de funciones, pues, la característica
esencial de este mecanismo tutelar es la subsidiariedad, es decir, que la acción
de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro mecanismo
de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable”[6].
 
 
V.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
 
1.     Competencia.
 
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones
proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
 
1.     La licencia de maternidad y su protección constitucional.
 
Según lo consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, “El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta...”. Es
evidente que la mujer en el momento del parto y durante el periodo posterior al
mismo, requiere de la protección especial mencionada, toda vez que su
capacidad física y laboral se ve disminuida notablemente. En este mismo
sentido, la Carta en su artículo 43, le confiere el amparo necesario en los
siguientes términos: la mujer “Durante el embarazo y después del parto, gozará
de especial asistencia y protección del Estado”.
 
Una forma de materializar esa protección, es precisamente el descanso
remunerado en la época del parto, consagrado en al artículo 236 del Código
Sustantivo del Trabajo, cuyo objetivo primordial es permitir a la mujer su
completa recuperación física y brindar la atención y asistencia necesaria al
recién nacido en sus primeros meses de vida.
 
Teniendo en cuenta que la licencia de maternidad es una prestación
económica, su exigibilidad por medio de la acción de tutela se circunscribe
únicamente a aquellos eventos en los que su desconocimiento amenaza
también uno o varios derechos fundamentales del menor o de la madre. Al
respecto, la jurisprudencia ha establecido ciertas reglas que permiten
determinar la procedibilidad de la mencionada acción recogidas en la Sentencia
T-999 de 2003, en los siguientes términos, a saber:
 
 212

 
“a.   En principio se trata de un derecho prestacional y, en consecuencia, no
susceptible de protección por vía del amparo constitucional. No obstante,
cuando se halla en relación inescindible con derechos fundamentales de la
madre o del recién nacido - tal es el caso de los derechos a la vida digna, a la
seguridad social y a la salud -, el derecho al pago de la licencia de maternidad
configura un derecho fundamental por conexidad y, por tanto, susceptible de
protección por vía de tutela. (Sentencias T-175/99, T-210/99, T-362/99, T-
496/99, T-497/02 y T-664/02).
 
b.     Cuando la satisfacción del mínimo vital de la madre y del recién nacido
dependen del pago de la licencia de maternidad, el reconocimiento de este
derecho deja de plantear un tema exclusivamente legal, sometido a la justicia
laboral, y se torna constitucionalmente relevante. En estos supuestos
excepcionales, el pago de la licencia de maternidad puede ser ordenado por el
juez de tutela. (Sentencias T-568/96, T-270/97, T-567/97, T-662/97, T-104/99,
T-139/99, T-210/99, T-365/99, T-458/99, T-258/00, T-467/00, T-1168/00, T-
736/01, T-1002/01 y T-707/02).
 
c.     La entidad obligada a realizar el pago es la empresa promotora de
servicios de salud, con cargo a los recursos del sistema de seguridad social
integral. No obstante, si el empleador no pagó los aportes al sistema de
seguridad social en salud o si los aportes fueron rechazados por
extemporáneos, es él el obligado a cancelar la prestación económica.
(Sentencias T-258/00 y T-390/01).
 
d.     Si el empleador canceló los aportes en forma extemporánea y los pagos 
fueron aceptados en esas condiciones por la entidad promotora del servicio de
salud,  hay allanamiento a la mora y por  tanto aquella no puede negar el pago
de la licencia (Sentencias T-458/99, T-765/00, T-906/00, T-950/00,              T-
1472/00, T-1600/00, T-473/01, T-513/01,T-694/01, T-736/01, T-1224/01, T-
211/02,  T-707/02 y T-996/02).
 
e.     Para que la vulneración del mínimo vital por la falta de pago de la licencia
de maternidad genere amparo constitucional es preciso que el cumplimiento de
esa prestación económica sea planteado por la madre ante los jueces de tutela
dentro del año siguiente al nacimiento de su hijo, de conformidad con la última
jurisprudencia [de la Corte]..., conforme a la cual  “siendo la voluntad del
Constituyente que los derechos del niño prevalezcan sobre todos los de los
demás, y que durante el primer año de vida gocen de una protección especial,
el plazo para reclamar el derecho a la licencia por vía de tutela no puede ser
inferior al establecido en el artículo 50 de la Constitución Política o sea 364
días y no 84 como hasta ahora lo había señalado jurisprudencialmente esta
Corporación”. T-999 de 2003 M.P. Jaime Araújo Rentería.
 213

 
El mencionado fallo estableció que el plazo para demandar en tutela cuando se
trata del pago de la licencia de maternidad no puede ser tan perentorio que
haga írrito o nugatorio el derecho que ya existe en cabeza de la madre, por ello
dijo la Corte “el plazo no puede desconocer valores, principios o normas
constitucionales como los artículos 43 que establece que después del parto la
madre goza de especial protección del Estado; o el 53 que reitera la protección
especial a la maternidad; o el artículo 44 que ordena que los derechos de los
niños prevalezcan sobre los derechos de los demás o el artículo 50 que manda
a proteger y dar seguridad social a todo niño menor de un año.”
 
f.     Estimó la Corte en esa oportunidad que frente a reclamos de tal naturaleza
existe una protección doblemente reforzada, pues concurren los derechos
constitucionales del hijo y de la madre al mismo tiempo, que forman una
unidad, mayor que la suma de los elementos que la integran (madre e hijo) y
que por lo mismo debe protegerse como tal.”[7]
 
 
3.     Caso Concreto
 
Aplicando las reglas jurisprudenciales referidas a la presente acción de tutela,
las conclusiones que se obtienen son las siguientes:
 
3.1   La actora, quien tenía calidad de cotizante como trabajadora
independiente, incumplió la obligación legal que le asiste de pagar
oportunamente los aportes al sistema de seguridad social en salud. Tratándose
de un pequeño aportante, y según el último dígito de su documento de
identidad, debía realizar los aportes como fecha máxima el 7° día hábil de cada
mes[8], tal como lo prevén los artículos 24 y 35 del Decreto 1406 de 1999 [9].
 
De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente [10], la demandante
canceló los aportes a favor de Compensar E.P.S. dentro de los primeros 10
días hábiles de cada mes, pero en algunas ocasiones después del 7° día; es
decir, con uno o dos días de retraso o superada la fecha límite de pago. Por su
parte, la E.P.S. accionada recibió la mencionada cancelación sin hacer
requerimiento alguno, y solo al momento de la reclamación para el pago de la
licencia de maternidad, aduce que las cotizaciones son extemporáneas.
 
De acuerdo con lo señalado en el literal ‘d.’ del numeral 2° del acápite de
Consideraciones y Fundamentos de esta sentencia, obra el allanamiento a la
mora y, por este aspecto, la entidad accionada esta obligada a cancelar la
prestación económica que se encuentra pendiente.
 
 214

Ciertamente, en reiteradas ocasiones, la Corte ha dejado claro que el tema del

pago tardío de cotizaciones ha sido resuelto, señalando que una “mujer tiene
derecho a percibir lo correspondiente a su licencia de maternidad, aunque haya
cotizado extemporáneamente al Seguro Social, cuando la mora ha quedado
saneada, es decir, cuando la cotización no ha sido devuelta o ha sido recibida
sin objeción alguna”[11]. En este sentido, en contraposición a las razones
invocadas por la entidad accionada para negar la tutela, las circunstancias en
las que se encuentra la accionante se ajustan a lo expresado por esta
Corporación y por lo mismo debe accederse al amparo reclamado.
 
Así, la E.P.S. no puede negar el pago de la licencia de maternidad, cuando
ésta se ha allanado al pago del empleador, o como en este caso, de la
cotizante como empleada independiente. En efecto, “si una empresa promotora
de salud no alega la mora en la cancelación de los aportes que realiza el
empleador a la seguridad social, posteriormente no puede negar la prestación
económica del trabajador por ese hecho, pues aceptar lo contrario implicaría
favorecer la propia negligencia en el cobro de la cotización e impondría una
carga desproporcionada a la parte más débil de esta relación triangular, esto
es, al trabajador”[12]. Además, debe recordarse que el Seguro Social está en
todo el derecho de reclamar al empleador el pago oportuno de las cotizaciones
y de los intereses moratorios que se originan con el incumplimiento, “pues esa
entidad tiene los medios jurídicos que expresamente se disponen para ello, y
en caso de que éstos sean insuficientes, es deber del Legislador desarrollar
tales mecanismos a fin de asegurar la eficacia del sistema de seguridad
social”[13].
 
3.2   En cuanto a la oportunidad de la presentación de la acción de tutela, se
observa que la accionante interpuso la misma el 29 de octubre de 2003,
aproximadamente tres meses después del nacimiento de su hija acaecido el 19
de julio del mismo año; es decir que, siguiendo los planteamientos que ha
establecido la Corte Constitucional en el sentido que la acción de tutela puede
ser instaurada dentro del año siguiente al nacimiento del menor, la madre aun
estaba en tiempo de hacer efectivo el pago de la licencia de maternidad por
este medio de defensa judicial.
 
Para la Sala no es de recibo la razón aducida por el juez de segunda instancia
para negar la protección de los derechos invocados, en el sentido que “...si la
accionante no interpuso la acción de tutela durante la licencia de maternidad es
porque no requirió de esta prestación económica para solventar sus
necesidades básicas y las de su hijo”; pues es claro que éste no tuvo en cuenta
el criterio de interpretación constitucional imperante en esta materia, sino que
por el contrario, se basó en la posición que esta Corporación venía adoptando
de tiempo atrás y que, como se ha visto, ha sido revaluada por el máximo
órgano de la jurisdicción Constitucional e interprete autorizado de la Carta.
 215

 
3.3   Aun cuando en principio es claro que la acción de tutela no es el medio
idóneo para reclamar el pago de prestaciones económicas, en el presente
caso, debido a que la accionante era trabajadora independiente y cotizante de
la E.P.S. accionada, existe la presunción de la afectación a su mínimo vital,
toda vez que el monto de la licencia constituía el equivalente a su salario
durante el periodo posterior al parto, y por lo mismo, su reconocimiento y pago
era indispensable para garantizar las condiciones mínimas de vida de la madre
y el recién nacido; condiciones que conforme con el reciente cambio de
interpretación jurisprudencial, no se limita al periodo de lactancia sino que se
entiende extendido al primer año de vida del nacituro. En este sentido, esta
Corporación ha resaltado que “la misión del juez de tutela que constata que por
la omisión de las autoridades o los particulares se afectan los derechos
fundamentales a la vida, a la salud y a la subsistencia en condiciones dignas,
por carencia de un mínimo vital, debe ordenar lo pertinente para no vaciar el
contenido de los derechos que se busca proteger, tanto a la madre como a su
hijo.”[14] “No enaltece ni a la maternidad, ni a la dignidad, ni a la igualdad, y ni a
la especial protección al niño, la negativa de la entidad accionada en reconocer
un derecho de contenido económico que hace parte del mínimo vital”. T-999 de
2003.
 
3.4   Finalmente, en relación con uno de los argumentos invocados por la
entidad accionada para negar el pago de la licencia de maternidad, según el
cual  “... el cambio de cotizante a beneficiaria en el mismo mes del parto es
otra razón que impide el reconocimiento del valor de la licencia de maternidad,
pues este pago solo se genera a favor de madres trabajadoras cotizantes del
sistema no de beneficiarias”[15], cabe la siguiente reflexión con el fin de
demostrar que el mismo es consecuencia de una interpretación equivocada de
la ley y que, por tanto, carece de fundamento jurídico. 
 
Según lo estipulado en el artículo 3° del Decreto 046 de 2000, modificado por
el artículo 9° del Decreto 783 de 2000, “... Para acceder a las prestaciones
económicas derivadas de la licencia de maternidad la trabajadora deberá, en
calidad de afiliada cotizante, haber cotizado ininterrumpidamente al sistema
durante todo su periodo de gestación en curso, sin perjuicio de los demás
requisitos previstos para el reconocimiento de prestaciones económicas,
conforme las reglas de control de evasión.”
 
De acuerdo con dicha norma, el derecho al pago de la licencia de maternidad
se causa a favor de la trabajadora embarazada cuando ésta, (i) bajo su
condición de afiliada cotizante, (ii) ha hecho aportes al sistema por un periodo
igual al de la gestación.
 
 216

Conforme con esta regla, se observa que la señora Romero sí tiene pleno
derecho al pago de la licencia de maternidad, ya que sus aportes a favor de
Compensar E.P.S., bajo la condición de afiliada cotizante, se realizaron
ininterrumpidamente entre el 5 de enero de 2001 hasta el 31 de julio de 2003,
es decir, con anterioridad a su estado de embarazo y hasta 12 días después
del nacimiento de su hija, fecha esta última en la cual pasó a ser beneficiaria
de su esposo.
 
Así, como quiera que el tránsito de la actora de cotizante a beneficiaria se
produjo con posterioridad al parto, y luego de haber hecho aportes por un
periodo mayor al de la gestación, el pago de la licencia de maternidad a su
favor es totalmente exigible a Compensar E.P.S. De hecho, el derecho
reclamado por la accionante se materializó durante el periodo en el cual
ostentaba la calidad de cotizante como trabajadora independiente.
 
3.5   En consecuencia, se revocará la sentencia de segunda instancia, para
mantener en firme la decisión adoptada por el juez de primera instancia al
tutelar los derechos fundamentales a la vida digna y a la seguridad social en
conexidad con el derecho al mínimo vital de la accionante MARIA MARCELA
ROMERO WALTEROS.
 
 
VI. DECISIÓN.
 
Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
 
 
RESUELVE:
 
Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 15 de enero de 2004 por el
Juzgado Once (11) Penal del Circuito de Bogotá y en su lugar, CONFIRMAR el
fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Sesenta y Ocho (68) Penal
Municipal de Bogotá que concedió la tutela de los derechos fundamentales a la
vida digna y la seguridad social en conexidad con el derecho al mínimo vital de
la señora MARIA MARCELA ROMERO WALTEROS  y de su hija recién nacida
y, en consecuencia, ORDENAR a la E.P.S. Compensar, que si aun no lo ha
hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
de este fallo, proceda a pagar a la accionante la licencia de maternidad que le
corresponde.
 
Segundo. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
 217

 
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
 
 
 
 
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
 
 
 
 
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
 
 
 
 
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
 
 
 
 
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)

[1]
          Visible a folio 4, con fecha de radicación octubre 3 de 2003.
[2]
             Visible a folio 2.
[3]
             Visible a folio 26.
[4]
             Visible a folio 35.
[5]
             Visible a folio 35.
[6]
             Visible a folio 56.
[7]
             Sentencia T-999 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[8]
             Visible a folios 2 y 6 del expediente de tutela.
[9]
             ARTÍCULO 24. Lugar y plazo para la presentación de la declaración
de autoliquidación de aportes. Los pequeños aportantes deberán presentar la
autoliquidación de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, y efectuar el
pago de las cotizaciones correspondientes a los diferentes riesgos cubiertos por
 218

aquél, en los sitios determinados por las entidades administradoras, dentro del
mes calendario siguiente al laborado, a más tardar en las siguientes fechas:

Pequeños Aportantes

Ültimo dígito del NIT o C.C. (No Vencimiento

incluye dígito de verificación)
4º día hábil
1y2
5º. día hábil
3y4
6º. día hábil
5y6
7º día hábil
7y8
8º día hábil
9y0

ARTÍCULO 35. Declaración de novedades y pago de cotizaciones en

los Sistemas de Seguridad Social en Salud y Pensiones. Los trabajadores
independientes deberán presentar la declaración de novedades y realizar el
pago de las respectivas cotizaciones por períodos mensuales y en forma
anticipada. Las novedades que ocurran y no se puedan reportar
anticipadamente, se reportarán al mes siguiente.

La declaración de novedades de los trabajadores independientes deberá

hacerse mediante formularios físicos, según el formato que se adopte
conjuntamente por las Superintendencias Bancaria y de Salud, conforme a sus
respectivas competencias.

Los plazos para presentación de las declaraciones de novedades, y para el

pago de los respectivos aportes mensuales serán los establecidos en el artículo
24 para los pequeños aportantes, según el último dígito de su documento de
identidad.

El formulario de declaración de novedades de trabajadores independientes

deberá indicar la razón social y el NIT de la entidad administradora a la cual se
reporta, y contener como mínimo los datos relativos:

a) Apellidos, nombres y documento de identidad del aportante;

b) Período de declaración;
 219

c) Novedad a reportar, fecha de iniciación y el número de días de duración de la

misma,

d) Aportes correspondientes a afiliados dependientes;

e) Firma del aportante o apoderado, según sea el caso.

 
[10]
            Visible a folio 1, 7-9, 13, 16-18 y 14.
[11]
            Sentencia T-664 de 2002.
[12]
            Sentencia C-177 de 1998.
[13]
        Ibídem.
[14]
            Sentencia T-284 de 2004.
[15]
            Visible a folio 28.

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SIERRA JARAMILLO, Francisco. Derecho Contencioso Administrativo 2da

edición Bogotá Temis. 1980.

TABLA DE CONTENIDO

PGS
 225

PRESENTACION 4
OBJETIVOS DE GUIA DEL DOCENTE 6

UNIDAD I

1. APRENDIZAJE POR COMPETENCIAS 7

2. MARCO JURIDICO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACION

SUPERIOR COLOMBIANA 7

3. CONCEPTO DE COMPETENCIAS 10

3.1. Competencia Cognitiva 13

3.2. Competencia Investigativa 13
3.3. Competencia Interpretativa 14
3.4. Competencia Argumentativa 15
3.5. Competencia Propositiva 16
3.6. Competencia En Comunicación Oral y Escrita 17
3.7. Competencia Planificadora 17
3.8. Habilidades y Destrezas 17

4. TRABAJO INTERDISCIPLINARIO 18

5. APRENDIZAJE AUTONOMO DEL ESTUDIANTE 19

6.INTENSIDAD DEL SEMINARIO DE GRADO DE DERECHO PUBLICO 21

UNIDAD II-PLAN DE ESTUDIOS DEL PROGRAMA DE DERECHO 22

UNIDAD III-ESTRUCTURA DEL SEMINARIO DE GRADO DE

DERECHO PUBLICO 35

1. DERECHO CONSTITUCIONAL 35
1.1. TEORIA DEL ESTADO 35
1.1.1. Elementos del Estado 36
1.2. PODERES PUBLICOS 38
1.2.1. PODER EJECUTIVO 38
1.2.1.1. Presidencia de la República 39
1.2.1.2. Vicepresidencia de la República 45
1.2.1.3. Los Ministerios 46
1.2.1.4. Departamentos Administrativos 49
1.2.1.5. Superintendencias 50
 226

1.2.1.6. Unidades Administrativas Especiales 51

1.2.1.7. Administración Descentralizada 52
1.2.1.8. Establecimientos Públicos 52
1.2.1.9. Empresas Industriales y Comerciales del Estado 54
1.2.1.10. Sociedades de Economía Mixta 56
1.3. PODER LEGISLATIVO 58
1.3.1. Senado de la República 65
1.3.2. Càmara de Representantes 66
1.4. PODER JUDICIAL 67
1.4.1. Jurisdicción Ordinaria 68
1.4.2. Jurisdicción Contencioso-Administrativa 70
1.4.3. Jurisdicción Constitucional 71
1.4.4. Físcalia General de la Nación 73
1.4.5. Consejo Superior de la Judicatura 76
1.4.6. Organos de Control 78
1.4.6.1. Ministerio Público 78
1.4.6.2.Procuraduría General de la Nación 79
1.4.6.3. Defensoría del Pueblo 81
1.4.6.4. Personerías Municipales 82
1.4.7. Organos de Control Fiscal 83
1.4.7.1.Contralorías Departamentales 84
1.4.7.2. Contralorías Distritales y Municipales 85
1.4.8.Organización Electoral 86
1.4.8.1. Consejo Nacional Electoral 87
1.4.8.2. Registradurías Distritales 88
1.4.8.3. Registradurias Municipales 89

2. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL Y

DERECHO ADMINISTRATIVO COLOMBIANO 89

2.1. ASPECTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 89

2.2. ADMINISTRACION REGIONAL 90
2.2.1. Los Departamentos 90
2.3. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 94
2.3.1.Aspectos Generales 94
2.3.1.1. Ubicación 96
2.3.1.2. Creación 97
2.3.2. El Gobernador 100
2.3.3. Distribuciones de Competencias 103
2.3.4. Servicios Públicos 104
2.4. REGIONES ADMINISTRATIVAS 106
2.4.1. Municipios 107
2.4.2. Principios Generales 108
2.4.2.1. Creación 111
 227

2.4.2.2. Categorías 112

2.4.2.3. Organización 113
2.4.2.3.1. Consejos Municipales 113
2.4.2.3.2. El Alcalde 119
2.4.2.3.3. Personero municipal 123
2.4.3. Comunas y Corregimientos 125
2.4.4. Areas Metropolitanas 130
2.4.4.1. Creación 132
2.4.4.2. Organización 134
2.4.4.3. Funciones 135
2.5. REGIMEN PATRIMONIAL 139
2.6. ASOCIACION DE MUNICIPIOS 140
2.7. REGIMENES ESPECIALES 142
2.7.1. Distrito Capital 142
2.8. REGIMEN ACTUAL 143
2.8.1. Organización 146
2.8.2. El Concejo Distrital 146
2.8.3. El Alcalde Mayor 150
2.8.4. Otras Dependencias Distritales 153
2.9. ACTOS DE LA ADMINISTRACION 157
2.10. VIA GUBERNATIVA 157
2.11. CONTRATO ADMINISTRATIVO 158
2.12. ESTATUTO DE CONTRATACION DEL ESTADO 158

3. DERECHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 158

3.1. AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA 158

3.2. LA ACCION DE NULIDAD 159
3.3. LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 159
3.4. ACCION DE REPARACION DIRECTA 160
3.5. ACCION CONTRACTUAL 160
3.6. ACCION DE REPETICIO 161
3.7. ACCION ELECTORAL 161
3.8. ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS 161
3.9. ACCION DE TUTELA 162
3.10 PROCESO ORDINARIO 162

ANEXOS 163

Sentencia T-703-2003 163

Consejo de Estado R-7651 169
Sentencia T-322 de 2005 195
Sentencia T-640 de 2004 206
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BIBLIOGRAFIA 220
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