Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 9445138

OPINIÓN Nº 018-2017/DTN

Entidad: Crovisa S.A.C.

Asunto: Adelanto para materiales e insumos y elaboración de la

fórmula polinómica

Referencia: Comunicación S/N recepcionada el 6.SEP.2016

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia el Representante Legal de Crovisa S.A.C.,

consulta sobre el adelanto para materiales e insumos y la elaboración de la fórmula
polinómica en el marco de lo dispuesto por la normativa de contrataciones del
Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido
y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley”) y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su reglamento (en adelante, el
“Reglamento”), aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

Las consultas formuladas1 son las siguientes:

2.1 “¿Es procedente que la Entidad Contratante otorgue al Contratista

adelanto para insumos?” (sic).

2.1.1 En primer lugar, debe señalarse que la finalidad de los adelantos es brindar
financiamiento y/o liquidez a los contratistas para facilitar la ejecución de sus
prestaciones; de esta manera, a través del otorgamiento de adelantos se evita
que los contratistas deban recurrir a fuentes externas de financiamiento que
incrementen el costo de la contratación, incremento que -en última instancia-
es trasladado a la Entidad.

En esa línea, el artículo 38 de la Ley establece que la Entidad puede entregar

adelantos al contratista con la finalidad de otorgarle financiamiento y/o
1
Con la finalidad de conseguir una mejor estructuración del análisis, las consultas serán absueltas en
un orden distinto al de su formulación.
 2

liquidez para la ejecución del contrato, siempre que ello haya sido previsto en
los documentos del procedimiento de selección; precisando que, el
Reglamento establece los tipos, condiciones y monto de cada adelanto, así
como la forma de amortización luego de su otorgamiento.

Así, el artículo 155 del Reglamento señala que, en los contratos de obra, los
documentos del procedimiento de selección pueden establecer los siguientes
adelantos: (i) Directos, los que en ningún caso exceden en conjunto el diez
por ciento (10%) del monto del contrato original; y, (ii) Para materiales o
insumos, los que en conjunto no deben superar el veinte por ciento (20%) del
monto del contrato original.

Como se advierte, la Entidad tiene la potestad de otorgar adelantos para

materiales e insumos cuando se trate de contratos de obra, para tal efecto es
necesario que dicha posibilidad se encuentre contemplada en las Bases del
procedimiento de selección; asimismo, debe considerarse que el otorgamiento
de dicho adelanto procede hasta por un porcentaje igual o inferior al veinte
por ciento (20%) del monto del contrato original, según lo previsto en las
Bases.

2.1.2 Ahora bien, dado que el otorgamiento del adelanto para materiales e insumos
implica la erogación de fondos públicos, tanto el contratista como la Entidad
deben cumplir con las condiciones y procedimientos que la normativa de
contrataciones del Estado establece para su entrega.

Así, el primer párrafo del artículo 157 del Reglamento señala que “La
Entidad debe establecer en los documentos del procedimiento de selección el
plazo en el cual el contratista solicita el adelanto, así como el plazo en el
cual se entregue el adelanto, con la finalidad que el contratista pueda
disponer de los materiales o insumos en la oportunidad prevista en el
calendario de adquisición de materiales o insumos.” Por su parte, el segundo
párrafo del citado artículo indica que, “Las solicitudes de adelantos para
materiales o insumos deben realizarse una vez iniciado el plazo de ejecución
contractual, teniendo en consideración el calendario de adquisición de
materiales o insumos presentado por el contratista y los plazos establecidos
en los documentos del procedimiento de selección para entregar dichos
adelantos.” Asimismo, el tercer párrafo del mismo artículo establece que,
“No procede el otorgamiento del adelanto para materiales e insumos en los
casos en que las solicitudes correspondientes sean realizadas con
posterioridad a las fechas señaladas en el calendario de adquisición de
materiales e insumos.”

Por su parte, el primer párrafo del artículo 129 del Reglamento señala que,
“La Entidad solo puede entregar los adelantos directos y por materiales
contra la presentación de una garantía emitida por idéntico monto. La
presentación de esta garantía no puede ser exceptuada en ningún caso.”;
mientras que, el cuarto párrafo del citado dispositivo precisa que, tratándose
de los adelantos de materiales, la garantía se mantiene vigente hasta la
utilización de los materiales o insumos a satisfacción de la Entidad, pudiendo
reducirse de manera proporcional de acuerdo con el desarrollo respectivo.
 3

Adicionalmente, el contratista debe presentar el comprobante de pago

respectivo.

De esta manera, a efectos de otorgar el adelanto para materiales e insumos, el

contratista debe solicitar su entrega una vez iniciada la ejecución de la obra,
de conformidad con el calendario presentado, dentro del plazo establecido en
las Bases y presentando la garantía señalada en el artículo 129 del
Reglamento así como el comprobante de pago respectivo; asimismo, la
Entidad debe efectuar el desembolso del adelanto en la oportunidad prevista.

2.1.3 En ese orden de ideas, es procedente que la Entidad otorgue el adelanto para
materiales e insumos al contratista siempre que se cumplan las siguientes
condiciones: (i) que la entrega del adelanto haya sido prevista en las bases;
(ii) que el contratista solicite el adelanto una vez iniciado el plazo de
ejecución contractual, en la oportunidad señalada en las Bases y presentando
la garantía correspondiente así como el comprobante de pago respectivo; (iii)
que las solicitudes de adelanto sean realizadas considerando el calendario de
adquisición de materiales o insumos presentado por el contratista; y, (iv) que
el adelanto sea entregando, en su conjunto, hasta por el porcentaje
contemplado en las Bases, el cual no podrá ser superior al veinte por ciento
(20%) del monto del contrato original. Así, en los casos que corresponda, la
Entidad debe cumplir con entregar el adelanto en el plazo previsto en las
Bases, con la finalidad que el contratista disponga de los materiales o insumos
necesarios para la ejecución de la obra en la oportunidad señalada en el
calendario correspondiente.

2.2 “¿A qué se refiere el Reglamento con ‘insumos’?” (sic).

2.2.1 Tal como se indicó al absolver la consulta anterior, la Entidad tiene la

potestad de otorgar adelantos para materiales e insumos, al contratista,
cuando se trate de la ejecución de una obra.

En esa medida, teniendo en cuenta que los “insumos” son aquellos bienes que
serán empleados en la ejecución de una obra2, cuando el Reglamento
contempla la posibilidad de que la Entidad otorgue el adelanto para materiales e
insumos, lo hace con la finalidad que el contratista pueda adquirir los bienes o
elementos que serán empleados en los trabajos propios de la obra y que
quedaran incorporados en esta.

2.3 “¿Es procedente que la Entidad Contratante otorgue al Contratista

adelanto para materiales que no quedan incorporados a la obra?” (sic).

2.3.1 Al respecto, debe señalarse que este Organismo Supervisor ha señalado

previamente3 que el adelanto para materiales e insumos no puede servir para
financiar la compra o adquisición de cualquier bien, pues existen algunos

2
Según el diccionario de la Real Academia Española, Vigesimotercera Edición, “insumo”, en su
única acepción, significa “m. Econ. Conjunto de elementos que toman parte en la producción de otros
bienes.” http://dle.rae.es/?id=LpMamwM
3
Al respecto, puede revisarse la Opinión N° 015-2009/DOP.
 4

bienes que, si bien es cierto son necesarios para la ejecución de la obra,

también lo serán para la ejecución de otras obras. Tal es el caso de aquellos
equipos o maquinarias con los que debe contar el contratista para realizar sus
actividades económicas4.

En consecuencia, el adelanto para materiales e insumos sólo puede ser

otorgado para la adquisición de determinados elementos en la medida que
estos queden incorporados en la obra, lo cual implica que los materiales e
insumos para los que se otorga el adelanto sean empleados, de forma
exclusiva, en la obra y que no formen parte del equipamiento del contratista.

2.4 “¿Las formulas polinómicas de reajuste de precios deben contener

necesariamente todos los índices unificados que por su naturaleza le
comprende a todos los elementos necesarios para la ejecución de la obra?
(Aquí y en lo que sigue entiéndase como ‘elementos’ los recursos
necesarios para ejecutar la obra como son materiales, equipos mano de
obra, etc.)” (sic).

2.4.1 Sobre el particular, debe señalarse que el primer párrafo del numeral 2 del
artículo 17 del Reglamento establece que, “En el caso de contratos de obra
pactados en moneda nacional, los documentos del procedimiento de
selección establecen las fórmulas de reajuste. Las valorizaciones que se
efectúen a precios originales del contrato y sus ampliaciones son ajustadas
multiplicándolas por el respectivo coeficiente de reajuste “K” que se
obtenga de aplicar en la fórmula o fórmulas polinómicas, los Índices
Unificados de Precios de la Construcción que publica el Instituto Nacional
de Estadística e Informática - INEI, correspondiente al mes en que debe ser
pagada la valorización. Una vez publicados los índices correspondientes al
mes en que debió efectuarse el pago, se realizan las regularizaciones
necesarias.”

Como se aprecia, la normativa de contrataciones del Estado contempla

disposiciones cuya finalidad es actualizar el valor de los elementos
representativos que intervienen en la ejecución de una obra a la fecha
correspondiente al mes de pago de la valorización, toda vez que su valor
original puede haber variado desde que se contrajo la obligación, ello con el
propósito de mantener el equilibrio de las prestaciones contractuales.

En ese sentido, las Entidades deben efectuar el reajuste de precios empleando

el respectivo coeficiente “K”, el cual se obtiene de aplicar en la fórmula o
fórmulas polinómicas, los Índices Unificados de Precios de la Construcción,
publicados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI),
correspondientes al mes en que debe ser pagada la valorización.

2.4.2 Dicho lo anterior, debe precisarse que el segundo párrafo del numeral 2 del
artículo 17 del Reglamento establece que “Tanto la elaboración como la
aplicación de las fórmulas polinómicas se sujetan a lo dispuesto en el
4
En ese sentido, los adelantos para materiales o insumos no pueden emplearse para que el
contratista compre maquinaria y/o equipo con el que debe contar como requisito que lo acompaña en
su accionar como agente del mercado, es decir maquinaria y/o equipo que pueda ser empleado para
la ejecución de otras obras.
 5

Decreto Supremo Nº 011-79-VC y sus modificatorias, ampliatorias y

complementarias.”

Al respecto, Salinas Seminario y Álvarez Illanes 5 señalan que la fórmula

polinómica es la representación matemática de la estructura de costos de un
presupuesto constituida por la sumatoria de términos denominados
monomios, los cuales consideran la participación e incidencia de los
principales recursos (mano de obra, materiales, equipos, gastos generales,
etc.) dentro del costo o presupuesto general de la obra, que se establece con la
finalidad de reajustar en forma automática las valorizaciones de obra, como
efecto de la variación de precios de los elementos que intervienen en la
construcción.

En esa línea, debe precisarse que el artículo 2 del Decreto Supremo N° 011-
79-VC establece que en la fórmula polinómica el índice de precio
considerado en cada monomio, tanto para la fecha del presupuesto base como
para la del reajuste, podrá corresponder al índice de precio del elemento más
representativo o al promedio ponderado de los índices hasta de tres (3)
elementos como máximo.

De esta manera, en la elaboración de la fórmula polinómica debe considerarse

el índice de precio que corresponda a cada recurso de la obra (mano de obra,
materiales, equipos, gastos generales, etc.) a efectos que su aplicación pueda
reflejar adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado;
no obstante ello, existen casos como el de los materiales e insumos, en los
que, considerando la amplia variedad de materiales e insumos que intervienen
en la ejecución de una obra, el monomio correspondiente6 puede considerar el
índice del insumo más representativo o puede consignar el promedio
ponderado de los índices de hasta tres (3) insumos como máximo; por lo
tanto, no todos los índices de los materiales e insumos utilizados en la
ejecución de una obra se encontrarán expresamente señalados en la
fórmula polinómica, si no que pueden verse agrupados en el índice del
insumo más representativo o ser empleados para obtener un promedio
ponderado.

2.5 “Si un material o insumo es agrupado o asimilado en la formula

polinómica bajo un índice unificado que por su naturaleza no le
corresponde, ¿es procedente que la Entidad Contratante otorgue adelanto
al Contratista para ese material o insumo con el índice unificado asignado
en la formula polinómica?” (sic).

5
SALINAS SEMINARIO, Miguel y ALVAREZ ILLANES, Juan Francisco. Manual de liquidación
técnico financiera de obras públicas, Lima: Instituto Pacifico S.A.C., primera edición, 2003, página
301.
6
De conformidad con el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 011-79-VC, el monomio
correspondiente a materiales puede subdividirse en dos (2) o más monomios con el propósito de
alcanzar mayor aproximación en los reajustes, a condición de que el número total de monomios que
componen la fórmula polinómica no exceda de ocho (8) y que el coeficiente de incidencia de cada
monomio no sea inferior a cinco centésimos (0.05).
 6

2.5.1 Sobre el particular, debe señalarse que el cuarto párrafo del artículo 157 del
Reglamento establece que, “Para el otorgamiento del adelanto para
materiales, insumos equipamiento o mobiliarios debe tenerse en cuenta lo
dispuesto en el Decreto Supremo Nº 011-79-VC y sus modificatorias,
ampliatorias y complementarias.”
Así, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 011-79-
VC7, a efectos de establecer el monto máximo que puede otorgarse como
adelanto para la compra de aquellos materiales e insumos agrupados bajo un
elemento representativo en particular, es necesario considerar una serie de
factores dentro de los que se encuentran los índices de precios de dicho
elemento representativo.

Como se advierte, a efectos de otorgar el adelanto para la adquisición de

aquellos materiales e insumos que se encuentren agrupados en un elemento
representativo, deben verificarse y emplearse los índices de precios de dicho
elemento, de acuerdo a lo señalado en la fórmula polinómica; en esa medida,
cabe señalar que es responsabilidad del proyectista 8 efectuar una correcta
agrupación con la finalidad que la aplicación de la fórmula polinómica pueda
reflejar adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado,
más aun si los elementos representativos no podrán ser sustituidos por otros
después de la firma del contrato respectivo9.

2.6 “¿El precio del material o insumo que define su coeficiente de incidencia
en la fórmula polinómica es solamente el precio de la materia bruta?” (sic).

2.6.1 Al respecto, debe señalarse que el coeficiente de incidencia representa la

participación que los recursos intervinientes en la ejecución de una obra
(mano de obra, materiales, equipos, gastos generales, etc.) tienen respecto del
monto total del presupuesto; en esa línea, el artículo 2 del Decreto Supremo
Nº 011-79-VC establece que en las fórmulas polinómicas, la sumatoria de
todos los coeficientes de incidencia siempre será igual a la unidad (1).

En tal sentido, con la finalidad de que el coeficiente de incidencia represente

la participación real de un recurso en el presupuesto de una obra y, en
consecuencia, la aplicación de la la fórmula polinómica pueda reflejar
adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado, es
necesario que a efectos de determinar el coeficiente de incidencia se
considere el valor real de los materiales e insumos comprendidos en el
monomio correspondiente, el cual puede incluir el precio del material o
insumo, el costo de su traslado al lugar de ejecución de la obra, el costo de la
mano de obra de descarga, si se emplea maquinaria el costo de los operarios y
del alquiler de la misma, entre otros.

3. CONCLUSIONES

7
Literal D) del artículo 7 del Decreto Supremo N° 011-79-VC.
8
De conformidad con el Anexo Único del Reglamento “Anexo de Definiciones”, el “Proyectista” es
el “Consultor de obra que ha elaborado el expediente técnico de obra.”; asimismo, debe precisarse
que el expediente técnico es un conjunto de documentos que comprende, entre otros elementos, a las
formulas polinómicas.
9
De conformidad con lo señalado en el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 011-79-VC.
 7

3.1 Es procedente que la Entidad otorgue el adelanto para materiales e insumos al

contratista siempre que se cumplan las siguientes condiciones: (i) que la
entrega del adelanto haya sido prevista en las bases; (ii) que el contratista
solicite el adelanto una vez iniciado el plazo de ejecución contractual, en la
oportunidad señalada en las Bases y presentando la garantía correspondiente
así como el comprobante de pago respectivo; (iii) que las solicitudes de
adelanto sean realizadas considerando el calendario de adquisición de
materiales o insumos presentado por el contratista; y, (iv) que el adelanto sea
entregando, en su conjunto, hasta por el porcentaje contemplado en las Bases,
el cual no podrá ser superior al veinte por ciento (20%) del monto del
contrato original. Así, en los casos que corresponda, la Entidad debe cumplir
con entregar el adelanto en el plazo previsto en las Bases, con la finalidad que
el contratista disponga de los materiales o insumos necesarios para la
ejecución de la obra en la oportunidad señalada en el calendario
correspondiente.

3.2 Teniendo en cuenta que por “insumos” se entiende a aquellos bienes que
serán empleados en la ejecución de una obra, cuando el Reglamento contempla
la posibilidad de que la Entidad otorgue el adelanto para materiales e insumos, lo
hace con la finalidad que el contratista pueda adquirir los bienes o elementos
que serán empleados en los trabajos propios de la obra y que quedaran
incorporados en esta.

3.3 El adelanto para materiales e insumos sólo puede ser otorgado para la
adquisición de determinados elementos en la medida que estos queden
incorporados en la obra, lo cual implica que los materiales e insumos para los
que se otorga el adelanto sean empleados, de forma exclusiva, en la obra y
que no formen parte del equipamiento del contratista.

3.4 En la elaboración de la fórmula polinómica debe considerarse el índice de

precio que corresponda a cada recurso de la obra (mano de obra, materiales,
equipos, gastos generales, etc.) a efectos que su aplicación pueda reflejar
adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado; no
obstante ello, existen casos como el de los materiales e insumos, en los que,
considerando la amplia variedad de materiales e insumos que intervienen en
la ejecución de una obra, el monomio correspondiente puede considerar el
índice del insumo más representativo o puede consignar el promedio
ponderado de los índices de hasta tres (3) insumos como máximo; por lo
tanto, no todos los índices de los materiales e insumos utilizados en la
ejecución de una obra se encontraran expresamente señalados en la fórmula
polinómica, si no que pueden verse agrupados en el índice del insumo más
representativo o ser empleados para obtener un promedio ponderado.

3.5 A efectos de otorgar el adelanto para la adquisición de aquellos materiales e

insumos que se encuentren agrupados en un elemento representativo, deben
verificarse y emplearse los índices de precios de dicho elemento, de acuerdo a
lo señalado en la fórmula polinómica; en esa medida, cabe señalar que es
responsabilidad del proyectista efectuar una correcta agrupación con la
finalidad que la aplicación de la fórmula polinómica pueda reflejar
adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado, más aun
 8

si los elementos representativos no podrán ser sustituidos por otros después

de la firma del contrato respectivo.

3.6 Con la finalidad de que el coeficiente de incidencia represente la participación

real de un recurso en el presupuesto de una obra y, en consecuencia, la
aplicación de la la fórmula polinómica pueda reflejar adecuadamente la
variación de precios que se aprecie en el mercado, es necesario que a efectos
de determinar el coeficiente de incidencia se considere el valor real de los
materiales e insumos comprendidos en el monomio correspondiente, el cual
puede incluir el precio del material o insumo, el costo de su traslado al lugar
de ejecución de la obra, el costo de la mano de obra de descarga, si se emplea
maquinaria el costo de los operarios y del alquiler de la misma, entre otros.

Jesús María, 31 de noviembre de 2017

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo
MAMV/.