CONTRATACIÓN PÚBLICA, COMPETENCIA Y CORRUPCIÓN: LOS EFECTOS DE LOS

ARREGLOS INSTITUCIONALES EN LA EJECUCIÓN DE MEGAPROYECTOS DE

INFRAESTRUCTURA EN COLOMBIA.

DANIEL FELIPE TORRES NÚÑEZ

10121071

Universidad de La Salle Colombia

Facultad de ciencias Económicas y Sociales

Bogotá D.C

2017

1
1. RESUMEN

2. ABSTRACT

3. PALABRAS CLAVE.

4. CLASIFICACIÓN JEL (Journal of Economic Literature).

5. AGRADECIMIENTOS.

6. INTRODUCCIÓN

7. CONTEXTUALIZACIÓN DEL PROBLEMA

Los problemas de corrupción en la asignación de obras públicas en el país están enmarcados

porque la mayoría surgen por brechas en la normatividad en la contratación pública, que

exige ciertos niveles en relación con la capacidad de endeudamiento y la calidad del proyecto

de licitación de las empresas oferentes. Esta brecha ha generado una subestimación técnica

del gobierno hacia las pequeñas firmas con ideales de ineficiencia, debido a la presentación

de licitaciones mal estructuradas, que generan sobrecostos en la construcción de obras en el

país.

Es importante analizar este fenómeno debido a que el actual rezago en infraestructura en

Colombia ha implicado un limitante para el crecimiento económico de país en las diversas

actividades productivas del país. En esta medida, las iniciativas del gobierno y del sector

privado, para impulsar un avance en la calidad y cantidad de infraestructura, se han

convertido en una oportunidad de desarrollo para el país.

Así mismo en el ámbito nacional el fenómeno de la corrupción ocasiona pérdidas para Estado

por cerca de 10 billones pesos. Además internacionalmente según el Índice de Percepción de

Corrupción de Transparencia Internacional, en 2015, Colombia se ubicó en el puesto 97 entre

175 países y territorios estudiados.[ CITATION Gob15 \l 3082 ].

2
Para solucionar este problema se busca analizar, desde una perspectiva económica en la que

se tengan en cuenta los incentivos, la teoría de contratos y en el análisis fundamental del

derecho las principales reglamentaciones para identificar donde radica la vulnerabilidad de

las normas y a la comprensión de la existencia de las brechas en la contratación de proyectos

de infraestructura en Colombia, específicamente en las obras 4G.

Es por lo anterior que los riesgos de corrupción en el campo de la contratación pública y en

especial cuando se trata de construir obras públicas, son un tema recurrente en las diversas

disciplinas que se ocupan de este mal y del diseño de métodos para combatirlo.

En el caso de la infraestructura vial, el tema cobra importancia adicional por dos razones:

 Primero porque se trata de un bien público esencial, destinado al uso de la comunidad

y que debe ser provisto por el Estado. Estos bienes son indispensables, porque de ellos

dependen otros derechos fundamentales, la libertad de movilidad y la seguridad, por

citar algunos- además de que permiten el acceso a otros bienes y servicios. 

 Segundo porque su construcción y mantenimiento implican ejecutar proyectos que

consumen grandes volúmenes de inversión pública y que son altamente vulnerables a

la corrupción debido a su magnitud, complejidad y dificultad para controlar.

Dado esto se plantea como pregunta de investigación:

 ¿Cuándo los vacíos institucionales facilitan la existencia de focos de corrupción en la

concesión y ejecución de obras de infraestructura vial de cuarta generación en

Colombia?

Además se plantearon unos objetivos, los cuales son:

Objetivo General: Determinar si los vacíos institucionales han generado focos de

corrupción en la ejecución de proyectos de infraestructura en Colombia.

3
Objetivos Específicos:

 Contextualizar teórica y legalmente los procesos de contratación pública en Colombia

y su importancia desde la teoría neoinstitucionalista.

 Analizar, desde la teoría neoinstitucionalista y el análisis económico del derecho, los

contratos y normativas de contratación pública para identificar posibles causantes de

corrupción.

 Determinar cuáles son los vacíos institucionales y establecer algunas

recomendaciones para regular a los mismos.

8. METODOLOGÍA

Para este proyecto se realizará un estudio descriptivo desde un análisis de revisión

bibliográfica, la cual consiste en la toma de aspectos cualitativos de revisión documental de

archivos institucionales y análisis normativo usando un contraste entre la teoría

neoinstitucionalista y de la realidad normativa del país.

Para el análisis de la información se realizará una matriz DOFA (La matriz de amenazas,

oportunidades, debilidades y fortalezas), dentro de la cual se desarrolla un análisis descriptivo

de la estructura de mercado desde la teoría microeconómica, por medio del método hipotético

deductivo, constatándola desde la teoría económica y la valida contrastándola con la realidad

normativa del país.

Según Villariel (2010) la matriz DOFA “es un instrumento de ajuste importante que ayuda a

los líderes a desarrollar cuatro tipos de estrategias: estrategias de fortalezas y debilidades,

estrategias de debilidades y oportunidades, estrategias de fortalezas y amenazas, estrategias

de debilidades y amenazas” (P.81).

4
Por medio de esta herramienta se pretende identificar cuatro tipos de estrategias, que

permitan encontrar las fortalezas y debilidades dentro la normatividad colombiana para

combatir la corrupción:

1. Estrategias de fortalezas y debilidades.

2. Estrategias de debilidades y oportunidades.

3. Estrategias de fortalezas y amenazas.

4. Estrategias de debilidades y amenazas.

Por medio de la información obtenida con la matriz DOFA se pretende establecer una serie

de recomendaciones que permitan mitigar las debilidades y las amenazas presentes en la

normatividad Colombia que permitan mitigar en alguna medida el fenómeno de la

corrupción.

Con el desarrollo de la matriz DOFA se pretende encontrar cuales son los vacíos que inciden

institucionales inciden negativamente en la creación de regímenes competitivos, además de

determinar si el historial de clientelismo (instituciones informales) del país, profundiza las

prácticas de corrupción en las grandes obras del Estado, para así encontrar las principales

fallas en la contratación pública, que son las causantes de los focos de corrupción, además de

comprender que acciones llevan a cabo las empresas, para generar dichos focos (pagos,

abusos, etc.).

Por otra parte, desde la perspectiva del análisis económico del derecho, se implementarán

cuatro áreas de análisis que se caracterizan porque presentan diferentes problemáticas

relacionadas con los sistemas jurídicos, estas áreas son:

1. La dogmática jurídica, que se ocupa de ocupa del sentido normativo del derecho

positivo válido.

2. La sociología del derecho, que trata las regularidades del derecho y la vida jurídica.

5
 3. La filosofía del derecho, que desarrolla el derecho justo y el derecho correcto.

4. La teoría del derecho, que establece los límites entre el derecho y la filosofía.

9. REVISIÓN TEORÍCA Y LEGAL DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA

La contratación pública es la principal forma de ejecutar proyectos de inversión en Colombia,

por lo cual su importancia en materia económica es muy grande. Para comprender un poco el

desarrollo de los procesos de contratación es analizar toda la teoría económica presentes en

estos procesos, para lo cual se contextualizará en primera media acerca del

neoinstitucionalismo y en segunda medida acerca del Análisis Económico del Derecho. Por

otra parte, se contextualizará acerca las normas que controlan y regulan a los procesos de

contratación y a las acciones de corrupción en Colombia.

9.1 Marco Teórico

9.1.1 Neoinstitucionalismo y Costos de Transacción

Los neoinsitucionalistas plantean que, debido a las imperfecciones del mercado, existen

costos de transacción en las relaciones de intercambio que generan asimetría en información

y perjudican los procesos de adjudicación y supervisión de contratos, a la protección de

derechos de propiedad y a las normas. Muchos de los neoinsitucionalistas abordan el

problema de los costos de transacción especialmente sobre las relaciones de intercambio de

los agentes económicos (Estado y la sociedad), argumentando que se enmarcan dentro de una

desnaturalización de la función política a través de fenómenos de corrupción y clientelismo,

que aumentan los costos de transacción ocasionados por las exigencias legales de los

contratos. El neoinstitucionalismo1 establece dos tipos de transacciones: las de bienes y

servicios, y las institucionales. Las transacciones se adelantan en una estructura institucional

1
De acuerdo con North el neoinstitucionalismo busca combinar las teorías económicas y de las instituciones
para analizar las interrelaciones sistémicas entre ambas, y pretende trascender los límites más estrechos de los
modelos económicos y/o institucionales tradicionales. Además, atribuye a las instituciones una función crucial
en la dinámica del sistema.

6
bajo ciertas condiciones económicas, por lo que los agentes tienen un comportamiento

oportunista (free-rider2) con el que intentan mejorar su posición quedándose con los

beneficios de las transacciones sin pagar sus costos [CITATION Cua \l 9226 ].

El enfoque neoinstitucionalista es necesario para este estudio debido a que analiza la

adecuada funcionalidad de las instituciones a la hora de regular y solucionar las brechas

legales que generan los focos de corrupción, por medio de los enfoques de Douglass North en

su texto “Instituciones cambio institucional y desempeño económico”, Ronald Coase en su

texto “La naturaleza de la firma” y James Robinson en su texto “El equilibrio de América

Latina”.

Además, es muy importante tener una determinación institucional de la economía, que

permita ejercer un control que evite las imperfecciones del estado y la centralidad de la

incertidumbre. El Estado es definido como:

Las facultades que les son negadas a los ciudadanos que viven bajo su protección. Por

ejemplo, los Estados pueden expropiar o tener cuerpos armadas o impartir justicia.

Tales labores son realizadas por determinados individuos, a los cuales los Estados han

comisionado el poder de tomar esas decisiones en su nombre[CITATION

MarcadorDePosición1 \p 153 \l 3082 ].

En Colombia el Estado le brinda a las instituciones la responsabilidad de la toma de

decisiones y garantizar la regulación de las actividades económicas, “En algunas ocasiones

las instituciones morales por las cuales se guían los individuos en su vida cotidiana brindan

criterios suficientes para que funcionarios tomen decisiones y actúen en consecuencia”

[CITATION MarcadorDePosición1 \p 153 \l 3082 ] .Un ejemplo de instituciones económicas que

2
Un free-rider es una persona que recibe un beneficio por utilizar un bien o un servicio, pero evita pagar por él.
En economía pública un free-rider es aquel individuo que tiene interés en beneficiarse de un bien público, el
ejército, la policía, el alumbrado público, pero no está dispuesto a pagar por él.

7
ayudan a ejercer un control o a la regulación de la economía, es la del Banco Central de

Colombia, el cual ayude con políticas monetarias que mejoren al bienestar social.

Para Colombia son importantes las instituciones, pues son las que ayudan al control de la

responsabilidad social, estas instituciones deben ser transparentes, así como los agentes que

pertenezcan a ellas, pues deben dar ejemplo. Pero muchos de ellos se dejan llevar por

intereses individuales y no aportan al bienestar común. Por lo tanto, se crea un problema que

afecta a la sociedad y a este problema lo llamamos corrupción.

La corrupción se puede definir como de ejercer un poder para obtener beneficios particulares,

que incluye al sector privado como al sector público. Para un economista como Jain (2001, p.

73), “hay consenso en que la corrupción se refiere a actos en los que el poder del cargo

público se usa para beneficio personal en una manera que contraviene las reglas de juego”.

Es allí donde las reglas de juego tienen un papel importante en una sociedad, pues son las

obligaciones o consentimientos por los cuales los seres humanos están regidos, pero sus

prejuicios morales se ven afectados, y su racionalidad cambia solo para satisfacerse así

mismo. “EI hombre bueno no tendrá nunca prisa para evadir las reglas, sino que esperará

hasta que no tenga más opción y actuará solo para evitar consecuencias inminentes y

previsiblemente desastrosas” (López, 2006, p. 166)

La confianza de las personas se ve afectada, pues la corrupción se vuelve contagiosa y no

respeta si es desde lo privado o público. “cuando los niveles de moralidad y confianza

disminuyen, se hace más difícil resistirse a las prácticas corruptas”. [CITATION Hodsf \l

3082 ].Generando así externalidades negativas debilitando a una sociedad desde la parte moral

y por ende las normas legales de las instituciones, facilitando más actos corruptos.

8
 La corrupción aumenta los costos de transacción por cuanto se aumenta la ineficiencia

administrativa por los altos costos del soborno, que trae como consecuencia la baja

calidad en los bienes y servicios prestados; además, se aumenta el gasto y se reduce el

presupuesto Estatal, haciendo menos productivo el gasto público, presentando una

relación negativa en el desarrollo económico sostenible[ CITATION Ser14 \l 3082 ].

La corrupción a partir de sector público se debe a una ideología individualista y libertaria.

“un blanco principal de esta ideología es el abuso de poder por parte de los políticos”

[CITATION Hodsf \l 3082 ]. A partir de los conceptos heterodoxos debe existir una democracia,

pues “La heterodoxia rechaza la teología neoliberal, reconoce la existencia de conflictos

sociales y propone armonizarlos a través de un consenso institucional. Busca conciliar

distintas alternativas económicas y estima que la sociedad puede seleccionarlas a través del

voto.”[ CITATION Kla10 \l 3082 ]

Las normas e instituciones son débiles, son escenarios corruptos, donde se presentan

el robo continuado de los recursos públicos, es un círculo sin ley, que muchas veces

favorece al delincuente de cuello blanco. Las bajas penas, los vacíos de ley, impiden

que la justicia actúe en beneficio del ciudadano, buscando que las instituciones sean

transparentes y se logre que las personas tengan fe en el Estado[ CITATION Ser14 \l 3082

].

La idea de que existe una estrecha relación entre la democracia y la economía y de que

aquella debe primar sobre esta, es por eso que lo primero que hay que analizar es a quien

escogemos en los cargos políticos, deben ser personas honestas y dispuestas a implementar

mejorías, esos líderes políticos que logren devolver confianza a las personas. Cuando estén el

9
poder se ejecute bien las políticas, que solucionen los problemas de las fallas de racionalidad

de los agentes y regular para evitar impactos negativos.

9.1.2. Análisis Económico del Derecho

Para comprender la importancia de que las políticas públicas sean bien ejecutadas, es

importante comprender la relación entre el análisis económico y el análisis del derecho, la

cual es analizada por la escuela del análisis económico del derecho (AED), que se caracteriza

por tener una postura ortodoxa, que se desarrolla por medio de dos áreas fundamentales.

Según Arjona & Rubio estas áreas son, “el estudio del derecho aplicando el instrumental

metodológico de la teoría económica, y el estudio de la relación entre los fenómenos

económicos y el sistema jurídico” (2001). Además, los mismos autores resaltan que el

enfoque de estudio de esta escuela se basa en:

“La observación del creciente papel regulador que juega el estado moderno, aún en

países con larga tradición de mercado, como los Estados Unidos, lo cual ha obligado,

según esta escuela, tanto a los jueces como a los juristas académicos, a reexaminar el

papel del congreso, de las agencias estatales y del sistema judicial” (2001).

Para comprender esto el AED se caracteriza porque utiliza un número reducido de principios

simples y útiles para explicar la toma de decisiones de los individuos, dentro de los cuales se

encuentran que los agentes económicos maximizan sus utilidades, los mercados alcanzan un

equilibrio y que la eficiencia es importante y constituye un criterio central para el análisis de

situaciones. Además, se diferencia de las demás debido a que hace el primer intento por

analizar formalmente fenómenos que hasta entonces no habían sido estudiados con una serie

de modelos únicos para esta explicación.

10
Es por esto que según Arjona y Rubio su importancia en el análisis económico juega un papel

central en la determinación del capital social y humano, el intercambio de intangibles y en

general el análisis de las normas y las instituciones ha empezado a jugar un papel esencial en

la comprensión de los fenómenos (2001).

9.2 Marco Legal

Existen una serie vacíos institucionales dentro de la asignación de obras públicas de cuarta

generación en el país. Estos vacíos comprenden problemas como el mal manejo de los

anticipos, el sobrecupo de los niveles de endeudamiento y el uso de sobornos, que generan

fuertes efectos económicos tal y como lo dicen Edgar Martínez y Juan Manuel Ramírez por

medio de un estudio del Banco -Mundial:

[…] de acuerdo con un estudio del Banco Mundial (2002), según la percepción de los

funcionarios públicos en Colombia, el monto del soborno en los casos de las

contrataciones corruptas tiende a oscilar entre un 10 y un 25% del valor de los

contratos, siendo el promedio de 19%. El Banco, asumiendo que el total de las

contrataciones públicas equivale al 70% del total de la inversión pública -la cual fue

de US$6,88 billones en el año 2001-, calculó que los sobornos por este concepto

alcanzarían los US$480 millones anuales; este valor equivale al 0,56% del Producto

Interno Bruto (PIB), que en el año 2001 ascendió a US$86 billones.

A partir de aquí es necesario analizar el conjunto de leyes y normas que regulan el accionar

de las firmas para comprender si la capacidad institucional es adecuada para controlar y

mitigar el fenómeno de la corrupción en las concesiones viales de cuarta generación.

11
En Colombia a partir de la constitución política de 1991 se implementó una amplia

normatividad que regula los actos corruptos en los procesos de contratación pública. Esta

normatividad es creada, establecida y monitoreada por el Congreso de la República y por la

rama judicial.

Los procesos de contratación se rigen por dos principios fundamentales establecidos en la

constitución política de 1991. El primero de ellos es “El principio de moralidad

administrativa”, el cual según Benjamín Luna:

“Se considera que es el principal fundamento axiológico para la consolidación de los

mecanismos jurídicos contra la corrupción en la contratación pública, debido a que va

dirigido al direccionamiento de la conducta de los funcionarios públicos que

intervienen en las decisiones de los procesos contractuales, a quienes se le exige por

parte de la ley, que dichas funciones sean desempeñadas con decoro y bajo el manto

de los valores morales que debe tener cualquier ciudadano que desempeñe un cargo o

ejerza una función pública” (Luna, B, 2014, p.40).

El segundo es “El principio de transparencia”, que según Juan Ángel Palacio3:

“[…] con este principio se ataca la corrupción, también garantiza la moralidad de la

contratación, la imparcialidad de la Administración en la escogencia del contratista al

exigir que se haga de acuerdo con unas reglas precisas, claras, completas y objetivas.

En este principio se congregan también los de igualdad, publicidad y el de libre

concurrencia o competencia, que sirven de base a la forma más clara de las distintas

modalidades de selección del contratista” (Palacio, J.P, 2007, p. 56).

Con base en estos dos principios y para combatir la corrupción el Estado estableció La Ley

190 de 1995, la cual desarrolla “El Estatuto Anticorrupción”, que ha tenido múltiples

3
Palacio Hincapié, Juan Ángel. La Contratación de las Entidades Estatales, 6ª ed. op. cit. 56 p.

12
reformas entre las cuales se encuentran las hechas por la Ley 599 de 2000, que en su Art.

474, o más conocida como el Código Penal, el cual derogó el Decreto 100 de 1980 y las

demás normas que lo modificaron, entre ellas se cuenta la Ley 190 de 1995. Otra de las

reformas se realizó por medio de La Ley 142 de 2010, que buscaba fortalecer los mecanismos

de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de

la gestión pública e implementar penas de prisión de hasta 18 años, además impedir que

financiadores de campañas firmen contratos con el Estado, y la creación de nuevos

organismos para combatir la corrupción.

Cuando la Ley 142 de 2010 su aprobada, se convirtió en La Ley 1474 de 2011, la cual según

Benjamín Luna:

“[…] trajo consigo aspectos importantes para la lucha contra la corrupción,

especialmente los relacionados con la contratación estatal, entre los que se encuentran:

el ente acusador y los de control (Fiscalía, Contraloría y Procuraduría), los cuales

tendrán nuevos instrumentos para combatir la corrupción para adelantar con más

libertad sus respectivos procesos; el endurecimiento de las penas en varios delitos

contra la administración pública” (Luna, B, 2014, p. 64).

Dentro de esta ley se establecen los criterios y los castigos de todos aquellos actos que

afectan la transparencia en la contratación pública, todo esto dentro del capítulo VII que

comprende los artículos 82-96, y que se titula “Disposiciones para prevenir y combatir la

corrupción en la contratación pública”. A partir del análisis de la normatividad presente

dentro del Estatuto, se analizarán los contratos de las concesiones de las obras 4G.

Cabe resaltar cuando son vulneradas las leyes los problemas de corrupción trascienden a un

ámbito social, puesto que las personas que se ven afectadas por la falta de transparencia en

13
los procesos no denuncian la arbitrariedad, tal y como lo afirman Edgar Martínez y Juan

Manuel Ramírez:

“La situación es más grave aún si se considera la falta de compromiso en la lucha

contra la corrupción por parte del sector empresarial, al asumir una posición pasiva

frente a los riesgos de corrupción en la contratación pública, evidenciada en el bajo

nivel de denuncias de actos corruptos. En encuesta realizada por la Veeduría Distrital

con ayuda del Centro Nacional de Consultoría dentro del marco de la política “Bogotá

Transparente”, se encontró que la gran mayoría de los empresarios no han presentado

reclamaciones o denuncias a pesar de haber presenciado arbitrariedades en los

procesos licitatorios (el 56% de los contratistas del Distrito, el 70% de los

participantes en licitaciones y el 83% de los empresarios que no son contratistas)”

(Martínez & Ramírez, 2006, p. 155).

Debido a lo analizado anteriormente, cabe resaltar la importancia del estudio de la

normatividad que rige los contratos de las obras de cuarta generación, ya que a partir de allí

es donde se pueden encontrar brechas que permitan comprender las causas de los fallos

institucionales que generan brotes de corrupción.

10. EL NEOINSTITUCIONALISMO Y LA APLICACIÓN DEL ANÁLISIS

ECONÓMICO DEL DERECHO

El Análisis Económico del Derecho que desarrolla una descripción de principios económicos,

como por ejemplo el principio de transparencia y el principio de eficiencia, para verificar si

dentro de la ejecución de contratos son ejecutados efectivamente.

Por medio del Análisis Económico del Derecho se pretende analizar la incidencia de los

costos de transacción, los derechos de propiedad y el análisis de contratos e instituciones,

14
como causas de corrupción en las licitaciones de obras 4G en Colombia. Esta herramienta

permite encontrar semejanzas entre licitaciones y determina si a partir del planteamiento de

los mismos existen brechas que son utilizadas por las firmas ejecutoras para realizar

actividades ilícitas. En primera medida se destacará la importancia del análisis de la escuela

Neoinstitucionalista frente a la corrupción y a continuación se analizarán las variables

anteriormente nombradas.

10.1 La teoría Neoinstitucionalista y su importancia

La teoría Neoinstitucionalista se caracteriza porque sus análisis se ejecutan alrededor de las

instituciones y su importancia en la estructura económica de un país, para lo cual aborda la

temática (para este estudio) a partir de tres grandes rubros, los derechos de propiedad, costos

de transacción y el análisis de contratos, los cuales permiten comprender el accionar de las

instituciones (firmas constructoras e instituciones del Estado). Antes de abordar los tres ejes

centrales, es necesario comprender las bases de la teoría Neoinstitucionalista y su cercanía

con el fenómeno de la corrupción.

El Neoinstitucionalismo plantea que existe un “individualismo metodológico” 4 que plantea

que los individuos son el eje de estudio y su accionar regula las decisiones de las

instituciones, para lo cual, la teoría resalta la importancia de estudiar la influencia de los

individuos en el análisis y el desarrollo económico. Pero este estudio es complejo debido a

que los individuos se caracterizan por tener una “racionalidad limitada” 5, la cual les impide

comprender la cantidad de factores que en la realidad afectan a las instituciones, por lo que

4
“La escuela Neoinstitucional asume que el individuo es el nuevo centro de estudio, y no la colectividad, puesto que es él quien
constituye la colectividad, dado que es distinto estudiar el comportamiento de la institución como colectividad de individuos, a
estudiar el comportamiento del individuo como en relación con otros individuos de la colectividad” (Jaramillo, 2015, p.72).

5
“Este supuesto, asume que el estudio de la racionalidad debe enfocarse con mayor precisión [en] las condiciones del mundo real
de las instituciones, en donde el individuo no tiene una capacidad ilimitada de recolectar y analizar información en una transacción
dentro del mercado” (Jaramillo, 2015, p.72).

15
no son los actores correctos para tomar decisiones, porque al existir dicha limitante, la

asimetría en la información presente en el accionar puede ocasionar consecuencias ilimitadas.

Sumado al problema de racionalidad limitada, está la necesidad de los individuos de

“maximizar su utilidad”6, por lo cual están dispuestos a realizar cualquier acción por

conseguir un fin. Por lo cual los individuos rompen el molde organizacional en el que están

inscritos y vulneran las normas para conseguir dicha maximización, a esto se le conoce como

“comportamiento oportunista”7, el cual se entiende el uso de cualquier medio por parte de los

individuos para alcanzar un fin, sin importar las consecuencias que traiga consigo.

Dado esto el Neoinstitucionalismo asume la importancia en el estudio del proceso de

contratación dentro y fuera de instituciones, para lo cual se abordan los tres ejes centrales del

análisis Neoinstitucionalista.

10.1.1 Los derechos de propiedad

La importancia de analizar los derechos de propiedad radica en según Jaramillo en dos

aspectos, “un primer aspecto relacionado con la incidencia que tienen los derechos de

propiedad sobre la posesión y el flujo de beneficios y costos asociados con el uso de los

recursos y su reparto entre las personas y un segundo aspecto, relacionado con la agrupación

de actores dentro del sistema económico según la capacidad de decisión que cada uno tenga

sobre el uso de los bienes o recursos (Jaramillo, 2015, p.83).

Para este estudio significa que, existen dos formas en las que los derechos de propiedad

pueden afectar la transparencia de los procesos de contratación, la primera en la forma en la

6
“Los institucionalistas asumen que los individuos buscan satisfacer su interés, sea cual fuere la estructura organizacional o
institución en la que se encuentren, siendo aquella un marco limitante en es la búsqueda” (Jaramillo, 2015, p.72).

7
Es la búsqueda del interés propio con dolo en donde se emplea toda clase de argucias y tretas para conseguir un propósito. Así, la
presencia del oportunismo resta capacidad de acción a las reglas que pudieran aplicarse a la regulación del comportamiento. Lo
anterior hace que todos los contratos complejos sean incompletos, obligando a las partes a adaptar sus decisiones a medida que se
observa el comportamiento oportunista (Williamson & Winter, 1996, p.57).

16
que la distribución de los derechos de propiedad puede alterar el comportamiento de los

individuos, en búsqueda de una mayor acumulación y la segunda como el uso de aquellos

derechos de propiedad pueden ser utilizados de manera indebida.

10.1.2 Costos de transacción

Los costos de transacción son todos aquellos costos asociados del intercambio de un bien o

servicio y dependen de los acuerdos de intercambio, la información disponible y el origen del

bien o servicio. Estos costos surgen como crítica a los mercados en 1937 en el libro “la

naturaleza de la firma” de Ronald Coase, en el cual plantea que el mercado (como institución)

no es necesariamente el más eficiente distribuidor de los recursos y que en cambio existen

otras instituciones (paralelas al mercado), más eficientes y que reducen los costos de

transacción.

Dichas instituciones son más eficientes porque brindan en un proceso de intercambio de

bienes o servicios, mayor información, mejores costos de negociación y mejores costos de

seguimiento (proceso de ejecución de un servicio). Para comprender esto a constitución se

explica la influencia de esos tres factores sobre la eficiencia en la distribución de los recursos.

1. Disponibilidad de la información

La información juega un papel fundamental, debido a que puede alterar fuertemente el

costo de un bien o servicio, esto sucede debido a que, cuando se conoce toda la

información, ambas partes de la negociación comprenden eficientemente que factores

pueden alterar en el corto y el largo plazo el bien o servicio, por lo cual se pueden

reducir los costos en el proceso de intercambio y garantizar una maximización de

ambos individuos. Por otra parte cuando se presenta asimetría en la información, el

proceso de intercambio se complica, ya que puede ocasionar con el paso del tiempo

17
 mayores costos para alguna de las dos partes y alterar el bienestar de las mismas. Esta

situación no puede ser regulada por el mercado, lo que determina que siempre abra un

beneficiado y un perjudicado en el intercambio regulado por el mercado. El anterior

escenario sucede especialmente con bienes no homogéneos.

2. Costos de negociación:

Los costos de negociación están determinados por la cantidad de actores que

intervienen en el intercambio de uno o varios bienes y servicios. Esto se argumenta

debido a que los participantes de negociación deben incurrir en más costos para

acordar entre ellos mismos las especificaciones del intercambio. Es por esto que entre

menor sea el número de individuos presentes en la negociación el costo será menor y

viceversa. El anterior escenario sucede especialmente con bienes homogéneos.

3. Costos de seguimiento:

Los costos de seguimiento son todos aquellos costos en los que se incurre durante el

tiempo en el que el intercambio de bienes y servicios es desarrollado, por lo cual,

entre más extensa sea el intercambio entre individuos, mayores serán los costos y

viceversa.

Es necesaria una correcta combinación de los tres factores para que la distribución de

recursos sea adecuada y puesto a la complejidad del seguimiento de los tres puntos el

mercado no los puede controlar eficientemente, por lo cual es necesaria la creación de una

institución externa, tal y como lo planteaba Coase.

Los costos de transacción además a lo largo de su desarrollo han demostrado su importancia

y su semejanza con los problemas de contratación, así lo afirmo Oliver Williamson en su

18
texto “Las instituciones económicas del capitalismo” en el cual afirma que “La economía del

costo de transacción plantea la cuestión de la organización económica como un problema de

contratación. Debe realizarse una tarea particular, la que puede organizarse en varias formas

alternativas. A cada una de ellas se asocia un mecanismo explícito o implícito de contrato y

apoyo”, además afirma que para entender el análisis de los contratos “Es conveniente

distinguir los costos de transacción de tipo ex-ante 8 y de tipo ex-post9” (Williamson, 1989, p.

33).

Los costos ex-ante y ex-post son importantes en un contrato debido a que determinan la

utilización de los activos de las organizaciones e instituciones que interactúan en la

negociación, lo cual permite analizar la forma en cómo se utilizan los recursos y como estos

pueden ser utilizados en actividades de corrupción.

10.1.3 Análisis de contratos

Para entender la importancia de los contratos en el análisis de la teoría neoinstitucionalista es

necesario en primera medida comprender el concepto de contrato y sus distintas definiciones

y en segunda medida comprender la relación entre los contratos y la corrupción.

Según el artículo 1438 del código civil colombiano, un contrato se define como “un acto por

el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa” y además define

que “el objeto del contrato son las obligaciones (y derechos) que engendra. Ellas tienen como

objeto una prestación que puede consistir en dar, hacer o no hacer” (República de Colombia,

2017).

8
“Son los costos de la redacción, negociación y salvaguarda de un acuerdo” (Williamson, 1989, p. 33)
9
“Los costos ex-ante asumen varias formas: 1) los costos derivados de una desviación de las condiciones
contractuales pactadas inicialmente; 2) los costos del regateo resultantes de los esfuerzos hechos para corregir la
desviación de lo pactado en el acuerdo; 3) los costos asociados con las estructuras gubernativas a las cuales se
recurre en caso de incumplimiento del acuerdo, y 4) el costo para asegurar el compromiso. (Williamson, 1989,
p. 34)

19
Por otra parte la Real Lengua de la Academia Española define el contrato como “un acuerdo

verbal o escrito entre el trabajador y el empleador, en el que se pactan la labor, el sitio, la

jornada, la cuantía y la forma de pago. El contrato de trabajo puede celebrarse por tiempo

determinado, por el tiempo que dure la realización de una obra o labor determinada, por

tiempo indefinido o para ejecutar un trabajo ocasional, accidental o transitorio” (Real

Academia de la Lengua Española, 2017).

Por último Milgrom & Roberts definen los contratos como “Acuerdos voluntarios y

aceptados, sólo si las partes los encuentran individual y mutuamente ventajosos, y que

pueden ser moldeados para adecuarse a las necesidades individuales y a las circunstancias y,

en las relaciones reales, pueden cumplir las mismas funciones que los contratos formales o

incluso más. De hecho, los contratos pueden ser implícitos y completamente inarticulados,

sin estar respaldados por la fuerza de la ley” (1993, pp. 151-152).

Es decir el contrato es un acuerdo entre dos partes para realizar el intercambio de bienes y

servicios, en un periodo determinado, dentro del cual se pactan una serie de obligaciones

entre ambas partes.

Según Williamson, existen cuatro fases por medio de las cuales, un contrato puede ser

elaborado, “1. Planeación, 2. Promesa, 3. Competencia, 4. Gobernación”, y la vez que estas

fases, dependen fuertemente de tres situaciones básicas para la elaboración del acuerdo, la

racionalidad limitada, el oportunismo y la especificidad de los activos” (1989, p.40).

Cuando alguna de las fases es planeada incorrectamente el contrato presenta debilidades por

lo cual es probable que le mismo no se desarrolle correctamente, ocasionando así posibles

brotes de corrupción por incumplimiento.

20
La racionalidad limitada según Simon, “describe el proceso de decisión de un individuo

considerando limitaciones cognoscitivas tanto de conocimiento como de capacidad

computacional. Este concepto involucra a la sicología y a la economía., por lo que en el

proceso de toma de decisiones, incluso en problemas relativamente simples, no se puede

obtener un máximo ya que es imposible verificar todas las posibles alternativas. (1992, p.4).

Por otra parte, el oportunismo para Williamson, “es una forma fuerte de expresión del interés

propio, en la cual “se busca el interés propio con dolo. Esto incluye algunas formas más

flagrantes como la mentira, el robo y el engaño, pero no se limita a ellas.” (1989, p.56).

La especificidad de los activos, es según Jaramillo, “Todo tipo de activos pueden ser físicos,

como máquinas, herramientas, edificios, etc.; pueden ser activos financieros, los cuales

generan flujos de rendimientos monetarios; o pueden ser activos intangibles como marcas,

derechos de propiedad, reputación o “good will” (2015, p.98).

8.2 La corrupción desde la Teoría Neoinstitucional y Efectos en la Contratación en

Colombia

La corrupción en la contratación pública es un fenómeno que trasciende en Colombia, debido

a la baja regulación que se tiene sobre dichos procesos. Esto sucede debido a que en

Colombia según Marcos Silva, columnista del periódico El Tiempo, “La normatividad

vigente contiene laxitudes, excepciones, imprevisiones y generalidades en el procedimiento

que facilitan las maniobras de funcionarios inescrupulosos. Hechos conocidos y probados lo

demuestran a diario” (Silva, 2015). Esto conduce a que financieramente el país se desangre,

incrementando los costos de transacción y empeorando las condiciones de control por parte

de los entes del Estado.

21
Para determinar algunas de las causas de la corrupción, su relación con la construcción de

obras 4G y la teoría neoinstitucionalista se analizaran una serie de fenómenos que son fuente

de corrupción en Colombia.

10.2.1. Las licencias ambientales

Uno de los problemas más serios de corrupción, es ocasionado por la solicitud y la

aprobación de licencias ambientales, las cuales se caracterizan porque regulan la construcción

de obras viales para velar por la salud de los ecosistemas del país y del ordenamiento

ambiental, a partir de una visión de largo plazo del territorio. 

Uno de los problemas más importantes para la concesión de licencias ambientales en

Colombia, se presenta en la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), ente

regulador por parte del gobierno nacional para el control de las licencias. El problema radica

en que el organismo solo cuenta con 180 días hábiles para decidir sobre las licencias

ambientales, lo que impide que su estudio sea analizado correctamente y por lo cual las

firmas contratistas tienen que acudir a métodos como el soborno para obtener dichos

permisos y poder así ejecutar las obras.

Este problema surge con la firma del decreto 2041 de 2014, conocido como el de las licencias

exprés, el cual reglamentó un proceso en el que las evaluaciones para negar u otorgar una

licencia pasaban de durar 24 meses a solo 3 meses. Según la Revista Semana “En 2015

fueron 87 y en lo corrido de 2016 van 135, el número de licencias otorgadas por parte del

ANLA” (Revista Semana, 2016).

A esta problemática se le suma el pago a destajo que consiste en una serie de pagos a los

contratistas que van a campo a evaluar los proyectos para luego emitir un concepto técnico en

el que aprueban o niegan la licencia. Estos pagos según la Revista Semana, efectúan de la

siguiente manera:

22
  El primer pago es del 30% del total del estudio y se paga cuando el estudio se cargue

al Sistema de Información de Licencias Ambientales.

 El segundo pago es del 50% y corresponde a la finalización del concepto técnico por

los revisores técnicos.

 El tercer pago es del 15% y se hace cuando sucede la expedición del acto

administrativo.

 El cuarto y último pago es del 5% y se da cuando se hace la liquidación del contrato.

Pero este sistema no sirve debido a que según la Revista Semana:

“Como los pagos se hacen “a destajo”, es común que los contratistas solo alcancen a

cumplir el primer o segundo paso del proceso, lo que los deja solo con el 30% o 70%

de su pago mensual. Un contratista que actualmente trabaja con la ANLA y que

prefiere mantenerse anónimo dijo que, por lo general, reciben 2 millones mensuales o

menos, a pesar de que un concepto para una licencia puede llegar a costar 200

millones de pesos” (2016).

Esto puede ocasionar que los mismos contratistas acudan a sobornos para incrementar sus

ingresos por el estudio de las obras y así facilitar su otorgamiento, ocasionando problemas

ambientales y de corrupción, que deterioran no solo a la construcción de las obras, sino

financieramente al estado por la mala gestión del ANLA. Esto ocasiona que los costos de

transacción y de los contratos en Colombia se incrementen ocasionando así que el desfalco

por la corrupción en la ejecución de las obras crezca cada vez más.

10.2.2. Los sobornos

23
El problema de los sobornos es otro de los causantes de la corrupción en Colombia, debido a

que por medio de este recurso, las firmas contratistas obtienen las licitaciones para ejecutar

las obras. El caso más destacado en Colombia y que aún no desenmascara su verdadero costo

es el de la multinacional brasilera Odebrecht, la cual pago un total de 11,1 millones de

dólares entre los años 2009 y 2014, para quedarse con el contrato de la Ruta del Sol, sector 2,

de los cuales 6,5 millones de dólares fueron pagados al exviceministro de Transporte Gabriel

García Morales, para garantizar que Odebrecht fuera la única firma habilitada para la

licitación de la Ruta del Sol, sector 2, como en efecto ocurrió, y el restante a otros

funcionarios de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). (Revista Semana, 2017).

11. ESTUDIO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA, POR MEDIO

DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA MATRIZ DOFA

Para analizar los efectos y las causas de la corrupción en la contratación de obras de cuarta

generación en Colombia por medio de una matriz DOFA, dentro de la cual se establecen las

principales fortalezas y debilidades de los contratos, además de las principales amenazas y

oportunidades que dentro de los mismos se pueden resaltar. Para realizar la matriz se tuvieron

en cuenta 10 amenazas y 10 debilidades, al igual que 8 oportunidades y 8 fortalezas (para

consultar la matriz DOFA ver el anexo 1).

La matriz DOFA (La matriz de amenazas, oportunidades, debilidades y fortalezas), es una

herramienta de análisis dentro de la cual se realiza un análisis descriptivo de un mercado a

partir de la teoría microeconómica, por medio del método hipotético deductivo.

Según Villariel (2010) la matriz DOFA “es un instrumento de ajuste importante que ayuda a

los líderes a desarrollar cuatro tipos de estrategias: estrategias de fortalezas y debilidades,

24
estrategias de debilidades y oportunidades, estrategias de fortalezas y amenazas, estrategias

de debilidades y amenazas” (pág.81).

Por medio de esta herramienta se identificaron cuatro tipos de estrategias, que permitieron

encontrar las fortalezas y debilidades dentro la formulación de contratos en colombiana y que

son útiles para combatir la corrupción. A continuación, se presentan dichas estrategias.

1. Estrategias de fortalezas y oportunidades (Ofensivas):

 El establecimiento de nuevas normas para la distribución de anticipos, ocasiona que si

las firmas no realizan el proceso de forma licita y a tiempo, no se paga la obra, por lo

cual, las firmas tienen que sacar recursos propios para ejecutar la obra, lo que

garantiza que no se utilicen indebidamente los recursos. A su vez las firmas tienen que

aumentar su productividad, para garantizar que lo establecido en los contratos se

desarrolle adecuadamente.

 La amplia normatividad en temas ambientales y urbanísticos, ocasionan que las firmas

acudan a sobornos para saltar los procesos, por lo cual es necesario que el Estado

Colombiano regule y controle en mayor medida la obtención de las licencias. Además,

debe acudir a regular el manejo de la sub-contratación en dichos procesos, ya que la

sub-contratación ocasiona que las firmas pierdan su responsabilidad a la hora de

devengar por irregularidades.

 La necesidad de transparencia en la contratación y ejecución de las obras es necesario,

para lo cual las firmas deben acudir a brindar mayor información tanto al Estado

como a la sociedad civil, para así lograr que el principio de transparencia se desarrolle

efectivamente, tal y como está expuesto en el Estatuto Anticorrupción.

25
  Es necesario que el Estado colombiano castigue a las firmas que presentan malas

licitaciones y no cumplen con los requerimientos mínimos para desarrollar la

contratación de una obra vial, pero además castigar a todas aquellas firmas que las

ejecuten con retrasos y sobrecostos. A su vez es necesario que premien a todas

aquellas firmas que cumplen con todos los requisitos y desarrollan adecuadamente la

construcción de las obras. Esto garantiza un mercado más competitivo y una mejora

en la regulación institucional del país.

2. Estrategias de fortalezas y amenazas (Defensivas):

 La presencia de anticipos y figuras jurídicas genera vulnerabilidad para la

normatividad en Colombia, por lo cual se crean situaciones en las que abundan los

pagos de sobornos, los retrasos en las obras y el mal manejo de los recursos públicos.

Pese a tener fortalezas en el control y la ejecución de las obras y utilizar grandes

firmas contratantes, el Estado no tienen un acceso completo a la información de las

instituciones.

 Pese a que el Estatuto anticorrupción presenta una amplia normatividad de las

acciones ilegales, es necesario un mayor control por parte de las instituciones del

Estado, puesto que pese a que exista la normatividad adecuada en la práctica múltiples

firmas desarrollan actividades ilegales como la desviación de fondos, el mal manejo

de anticipos y el pago de sobornos, que afectan a la sociedad civil y desfalcan al

Estado.

 Dentro del Estatuto de Corrupción además falta castiga la creación de figuras jurídicas

(es legal, pero perjudica el proceso), debido a que ocasionan un populismo que causa

que se obtengan facilidades en la licitación de contratos. Por otra parte, es necesario

26
 que se prohíba o se regule en mayor medida el uso de declaratorias de emergencia

manifiesta o el uso del uso de la contratación directa, ya que vulnera los principios de

competencia y causan altos costos para el Estado a causa del manejo de dichos

fondos.

 La principal causa de corrupción por parte de las firmas constructoras es a causa de

varias fuentes como obtener la licitación, por la compleja normatividad que se realizar

para obtener las licencias y la compra de predios y recursos. Dado esto la

normatividad colombiana debe regular esos tres ejes centrales para disminuir la

corrupción en las obras.

3. Estrategias de debilidades y oportunidades (Reorientación):

 Las debilidades de la normatividad en los contratos se pueden mermar por medio del

control de los anticipos y la implementación de los pagos por metas, para lo cual se

re-estructura la normatividad en Colombia y se establece que las firmas deban pagar

por su cuenta el inicio y los estudios de las obras, además de tener que demostrar los

gastos específicamente, lo cual debe reducir la inestabilidad financiera del Estado

colombiano y permite reducir el gasto en las obras, además de incrementar el control

de capital y duración de las obras.

 La suma de las cuatro debilidades ocasiona desde el lado de la demanda, se presentes

serios problemas para establecer adecuadamente estudios que permitan garantizar que

los costos y los tiempos de las obras se realmente consistente con lo que se plantea

construir, lo cual puede ocasionar incrementos en el desarrollo de las obras y a su vez

sobrecostos mal justificados que son focos de corrupción. Para lo cual en primera

medida se deben actualizar el mercado de firmas demandantes de obras públicas,

27
 discriminando por efectividad y por otra parte se debe garantizar un alto nivel

organizacional de las firmas que permitan que las obras se realicen adecuadamente.

 La ineficiencia de las firmas en el desarrollo de las obras, ocasionados por una

inestabilidad financiera y un bajo nivel organizacional de las firmas, causa que al

momento de culminar obras sean insuficientes los recursos por lo cual, es necesario

que dentro de la normatividad del país se presenten mayores regulaciones económicas

con respecto a las firmas, para que así con ayuda de un manejo de información

eficiente las obras se desarrollen correctamente.

 Un mal desarrollo de las obras puede vulnerar a la población cercana por lo cual es

necesario que tanto las instituciones del Estado, comandadas por el Ministerio de

Medio Ambiente y el ministerio de Salud y Protección Social, como las firmas

contratistas, garanticen las preferencias y la seguridad de los habitantes por medio de

la incorporación de los mismos en la toma de decisión de las obras, por medio de

escrutinio público y así prevenir que la sociedad se vea afectada, social, económica y

culturalmente por el desarrollo de las mismas.

4. Estrategias de debilidades y amenazas (Supervivencia):

 Las firmas acuden a pagar sobornos debido a que su presupuesto no es usado

adecuadamente por el pago de anticipos, lo cual genera que en el largo plazo deban

acudir a medias como las prórrogas de los contratos, la renegociación de los mismos y

la utilización de declaratorias de urgencia manifiesta, muchas veces escudadas por

supuestos incrementos en los costos de la mano de obra. Esto genera la

sobreestimación del gobierno frente a las firmas, ocasionando grandes pérdidas de

28
 dinero por dichas medidas.

 Debido a la falta de control sobre el proceso de control de las obras y al mal manejo

de los recursos públicos y privados, junto con la falta de información por parte de las

firmas ejecutoras, se vulneran dos principios económicos, el de transparencia y el de

eficiencia, ocasionando así que en el transcurso de las obras y por el no cumplimiento

de las mismas se incrementen los costos de transacción del Estado y de las empresas,

lo que genera despilfarros en el presupuesto público, por lo cual se hace necesario el

acceso a la información, acompañado de control por parte de las gobierno.

 Es complejo que se desarrollen estudios acerca del mercado de contratistas, debido a

que la mayoría no presenta su información al público por temas de seguridad, por los

cual es complejo que el Estado pueda encontrar imperfecciones como la inestabilidad

financiera de las firmas (Soló por medio de escándalos e investigaciones por parte de

la procuraduría), además de comprender si la firma presenta fragilidad financiera.

Dado esto es difícil que el Estado pueda regular adecuadamente las obras y sus

procesos sin un estudio que le permita determinar dichos factores.

 Puesto que las firmas deben comprar muchos de los predios en los que planean hacer

sus obras, sumado a que muchos de los mismos no quieren ser vendidos por sus

habitantes, ocasionan que las firmas deban acudir a pagar elevados precios que

deterioran financieramente a las firmas, ocasionando sobrecostos para las mismas,

junto con retrasos y falta de calidad de las obras.

29
A través de la información obtenida con la matriz DOFA (Anexo 1), se establecen una serie

de recomendaciones que buscan mitigar las debilidades y las amenazas presentes en la

normatividad Colombia y que permitan contrarrestar en alguna medida el fenómeno de la

corrupción.

12. CONCLUSIONES

13. BIBLIOGRAFÍA

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33
 14. ANEXOS

14.1. ANEXO 1: Matriz DOFA

Oportunidades - O

Control de anticipos y utilización de pagos por metas (liquidación de contratos por

O1
etapas).
Mayor normatividad en el proceso de contratación (procesos más largos y
O2
competitivos entre firmas grandes y pequeñas).
Acceso a la información por medio de páginas web (disponibilidad de información
O3
en medio electrónica).
Identificación vacíos en la normatividad (crear nuevas leyes y modificar las
O4
establecidas, especialmente las establecidas en el estatuto anticorrupción).
Desarrollo de estrategias de control contratos (control de avances, tiempos y
O5
presupuestos).

34
O6 Fomento e incorporación de la sociedad civil.

Control de precios de las licitaciones (reducción de los costos y gastos por medio de
O7
la reducción de tiempos).
Control normativo de sub-contratación (regulación y protección de problemas de
O8
sub-contratación).

Fortalezas - F

F
Amplia normatividad en licencias y obligaciones ambientales
1
F Amplia normatividad en licencias urbanísticas y cumplimiento de los planes de
2 ordenamiento territorial.
F
Regulados por las leyes de contratación establecidas en el Estatuto Anticorrupción.
3
F
Mayor control en los procesos de contratación y ejecución.
4
F
Disponibilidad de recursos físicos, humanos y financieros.
5
F
Excelencia de las firmas y alto prestigio de las mismas.
6
F
Cobertura de las licitaciones a nivel jurídico y económico.
7
F
Excelencia en los estudios económicos, ambientales y sociales.
8
Amenazas - A

A1 Mal manejo de anticipos (utilizados para pago de sobornos, licencias, etc.).

Poco acceso a la información de entidades públicas y privadas (Vulnera el
A2
principio de transparencia).
Utilización de declaratorias de urgencia manifiesta o uso de la contratación
A3 directa (obligan a la entidad estatal a la provisión inmediata de bienes o servicios
para la adecuada prestación de un servicio público).
A4 Pago de sobornos para obtener licencias ambientales y de construcción
Prorrogas en los contratos y renegociación de los mismos (cambios de las fechas
A5
establecidas y del presupuesto inicial).
A6 Sub-contratación de firmas.
Altercados con la sociedad civil (vulnerabilidad de la población, medio
A7
ambiente, etc.).
A8 Creación de figuras jurídicas (clientelismo).

35
A9 Fragilidad institucional de las firmas contratistas.

A10 Desviación de fondos.

Debilidades - D

D1 Falta de control sobre el presupuesto ejecutado.

D2 Falta de regulación sobre el cumplimiento de los contratos.

D3 Falta regulación sobre a controles internos y externos.

D4 Vulnerabilidad a prorrogas y a el "equilibrio económico de los contratos".

D5 Falta de regulación sobre los procesos de control de calidad.

Carencia de estudios de mercado actualizados (permiten saber cuáles firmas
D6
efectúan mejor las licitaciones).
D7 Inestabilidad financiera de las firmas.

D8 Bajo nivel organizacional de la firmas.

D9 Insuficiencia de recursos para el desarrollo de las licitaciones.

D10 Altos costos de la mano de obra e insumos.

Estrategias Ofensivas

F3;
El establecimiento de nuevas normas para la distribución de anticipos, ocasiona
F4;
que si las firmas no realizan el proceso de forma licita y a tiempo, no se paga la
O1;
obra, por lo cual, las firmas tiene que sacar recursos propios para ejecutar la obra,
O5;
lo que garantiza que no se utilicen indebidamente los recursos. A su vez las firmas
O4;
tienen que aumentar su productividad, para garantizar que lo establecido en los
O7;
contratos se desarrolle adecuadamente.
O8.

F1; La amplia normatividad en temas ambientales y urbanísticos, ocasionan que las

F2; firmas acudan a sobornos para saltar los procesos, por lo cual es necesario que el
F3; Estado Colombiano regule y controle en mayor medida la obtención de las

36
F5;
F7; licencias. Además, debe acudir a regular el manejo de la sub-contratación en
O1; dichos procesos, ya que la sub-contratación ocasiona que las firmas pierdan su
O2; responsabilidad a la hora de devengar por irregularidades.
O8.

F3;
La necesidad de transparencia en la contratación y ejecución de las obras es
F4;
necesario, para lo cual las firmas deben acudir a brindar mayor información tanto
F6;
al Estado como a la sociedad civil, para así lograr que el principio de transparencia
O3;
se desarrolle efectivamente, tal y como está expuesto en el Estatuto
O5;
Anticorrupción.
O6.

Es necesario que el Estado colombiano castigue a las firmas que presentan malas
F5;
licitaciones y no cumplen con los requerimientos mínimos para desarrollar la
F6;
contratación de una obra vial, pero además castigar a todas aquellas firmas que las
F8;
ejecuten con retrasos y sobrecostos. A su vez es necesario que premien a todas
O2;
aquellas firmas que cumplen con todos los requisitos y desarrollan adecuadamente
O5;
la construcción de las obras. Esto garantiza un mercado más competitivo y una
O8.
mejora en la regulación institucional del país.

Estrategias Defensivas

F4;
F3;
F6; La presencia de anticipos y figuras jurídicas genera vulnerabilidad para la
F7; normatividad en Colombia, por lo cual se crean situaciones en las que abundan los
F8; pagos de sobornos, los retrasos en las obras y el mal manejo de los recursos
A1; públicos. Pese a tener fortalezas en el control y la ejecución de las obras y utilizar
A2; grandes firmas contratantes, el Estado no tienen un acceso completo a la
A3; información de las instituciones.
A9;
A10.
F3; Pese a que el Estatuto anticorrupción presenta una amplia normatividad de las
F6; acciones ilegales, es necesario un mayor control por parte de las instituciones del
F8; Estado, puesto que pese a que exista la normatividad adecuada en la práctica

37
A3;
A4;
múltiples firmas desarrollan actividades ilegales como la desviación de fondos, el
A5;
mal manejo de anticipos y el pago de sobornos, que afectan a la sociedad civil y
A6;
desfalcan al Estado.
A7;
A8.

Dentro del Estatuto de Corrupción además falta castiga la creación de figuras

F3; jurídicas (es legal, pero perjudica el proceso), debido a que ocasionan un
F6; populismo que causa que se obtengan facilidades en la licitación de contratos. Por
A1; otra parte, es necesario que se prohíba o se regule en mayor medida el uso de
A3; declaratorias de emergencia manifiesta o el uso del uso de la contratación directa,
A8. ya que vulnera los principios de competencia y causan altos costos para el Estado
a causa del manejo de dichos fondos.

F1; La principal causa de corrupción por parte de las firmas constructoras es a causa
F2; de varias fuentes como obtener la licitación, por la compleja normatividad que se
F8; realizar para obtener las licencias y la compra de predios y recursos. Dado esto la
A4; normatividad colombiana debe regular esos tres ejes centrales para disminuir la
A7. corrupción en las obras.

Estrategias Reorientación

D1;
Las debilidades de la normatividad en los contratos se pueden mermar por medio
D2;
del control de los anticipos y la implementación de los pagos por metas, para lo
D3;
cual se re-estructura la normatividad en Colombia y se establece que las firmas
D4;
deban pagar por su cuenta el inicio y los estudios de las obras, además de tener que
D5;
demostrar los gastos específicamente, lo cual debe reducir la inestabilidad
O1;
financiera del Estado colombiano y permite reducir el gasto en las obras, además de
O4;
incrementar el control de capital y duración de las obras.
O8.

38
 La suma de las cuatro debilidades ocasiona desde el lado de la demanda, se
presentes serios problemas para establecer adecuadamente estudios que permitan
D6;
garantizar que los costos y los tiempos de las obras se realmente consistente con lo
D7;
que se plantea construir, lo cual puede ocasionar incrementos en el desarrollo de las
D8;
obras y a su vez sobrecostos mal justificados que son focos de corrupción. Para lo
D10;
cual en primera medida se deben actualizar el mercado de firmas demandantes de
O5;
obras públicas, discriminando por efectividad y por otra parte se debe garantizar un
O7.
alto nivel organizacional de las firmas que permitan que las obras se realicen
adecuadamente.

D5; La ineficiencia de las firmas en el desarrollo de las obras, ocasionados por una
D7; inestabilidad financiera y un bajo nivel organizacional de las firmas, causa que al
D8; momento de culminar obras sean insuficientes los recursos por lo cual, es necesario
D9; que dentro de la normatividad del país se presenten mayores regulaciones
O5; económicas con respecto a las firmas, para que así con ayuda de un manejo de
O8. información eficiente las obras se desarrollen correctamente.

Un mal desarrollo de las obras puede vulnerar a la población cercana por lo cual es
necesario que tanto las instituciones del Estado, comandadas por el Ministerio de
D3;
Medio Ambiente y el ministerio de Salud y Protección Social, como las firmas
D5;
contratistas, garanticen las preferencias y la seguridad de los habitantes por medio
O4;
de la incorporación de los mismos en la toma de decisión de las obras, por medio
O6.
de escrutinio público y así prevenir que la sociedad se vea afectada, social,
económica y culturalmente por el desarrollo de las mismas.

Estrategias Supervivencia

D4;
D7;
D8; Las firmas acuden a pagar sobornos debido a que su presupuesto no es usado
D9; adecuadamente por el pago de anticipos, lo cual genera que en el largo plazo deban
D10; acudir a medias como las prórrogas de los contratos, la renegociación de los
A1; mismos y la utilización de declaratorias de urgencia manifiesta, muchas veces
A3; escudadas por supuestos incrementos en los costos de la mano de obra. Esto genera
A5; la sobreestimación del gobierno frente a las firmas, ocasionando grandes pérdidas
A8; de dinero por dichas medidas.
A9;
A10.

39
 Debido a la falta de control sobre el proceso de control de las obras y al mal
D1;
manejo de los recursos públicos y privados, junto con la falta de información por
D2;
parte de las firmas ejecutoras, se vulneran dos principios económicos, el de
D3;
transparencia y el de eficiencia, ocasionando así que en el transcurso de las obras y
D5;
por el no cumplimiento de las mismas se incrementen los costos de transacción del
A1;
Estado y de las empresas, lo que genera despilfarros en el presupuesto público, por
A2;
lo cual se hace necesario el acceso a la información, acompañado de control por
A4.
parte de las gobierno.

Es complejo que se desarrollen estudios acerca del mercado de contratistas, debido

a que la mayoría no presenta su información al público por temas de seguridad, por
D6;
los cual es complejo que el Estado pueda encontrar imperfecciones como la
D8;
inestabilidad financiera de las firmas (Soló por medio de escándalos e
A2;
investigaciones por parte de la procuraduría), además de comprender si la firma
A6;
presenta fragilidad financiera. Dado esto es difícil que el Estado pueda regular
A9
adecuadamente las obras y sus procesos sin un estudio que le permita determinar
dichos factores.

Puesto que las firmas deben comprar muchos de los predios en los que planean
hacer sus obras, sumado a que muchos de los mismos no quieren ser vendidos por
D7;
sus habitantes, ocasionan que las firmas deban acudir a pagar elevados precios que
A7
deterioran financieramente a las firmas, ocasionando sobrecostos para las mismas,
junto con retrasos y falta de calidad de las obras.

14.2. Experiencia Semillero Políticas Públicas

FORMATO PARA LA PRESENTACIÓN DE INFORME FINAL DE SEMILLEROS

PARTICIPACIÓN EN PROYECTO INVESTIGATIVO DICIPLINAR O
INTERDICIPLINAR

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y SOCIALES

PROGRAMA DE ECONOMÍA

40
1. Información técnica

Nombre del semillero Semillero de Políticas públicas

Docente Tutor Claudia Milena Pico Bonilla
Semestres en los que
Séptimo-octavo-noveno semestre.
participó
Contratación pública, competencia y corrupción: los efectos de los
Título de la propuesta arreglos institucionales en la ejecución de megaproyectos de
infraestructura en Colombia.
Código Correo
Nombre Teléfono
Estudiantes estudiantil electrónico
participantes del dtorres71@
Daniel Felipe
proyecto 10121071 unisalle.edu 3213432541
Torres Núñez
.co

2. Síntesis experiencia semillero de investigación

El proceso de incorporación al semillero se llevó a cabo por un interés personal en las

políticas públicas y especialmente en la construcción de obras viales de cuarta generación.

Para analizar este proceso, se abordó la temática por medio del semillero políticas públicas

dirigido por la profesora Claudia Milena Pico Bonilla durante el segundo semestre académico

del año 2015.

Después de aprobar el proceso de incorporación el siguiente paso fue abordar la temática y

decidir por medio de qué enfoque se iba a desarrollar. A partir de allí, se acordó con la

profesora Claudia Pico desarrollar los procesos de contratación y sus efectos en la teoría

económica a partir de la teoría neoinstitucionalista, para comprender cómo los vacíos

institucionales afectan económica y políticamente al país.

Para desarrollar a fondo la temática, se desarrollaron una serie de talleres las cuales consistían

en aprender a formular una pregunta de investigación, posteriormente desarrollar las fichas

RAE para estructurar los antecedentes. En este paso, durante las reuniones generales del

semillero la profesora Claudia nos enseñó cómo buscar la bibliografía adecuadamente, por

41
medio de las bases de datos de la universidad y por medio de los mismos papers encontrados.

De allí se obtuvo la pregunta de investigación: ¿hasta qué punto los vacíos institucionales se

convierten en focos de corrupción en la concesión y ejecución de obras de infraestructura vial

de cuarta generación en Colombia?

El siguiente pasó consistió en plantear los objetivos y metodología de investigación. El

objetivo general debía abordar toda la temática, por lo cual se propuso determinar si los

vacíos institucionales han generado focos de corrupción en la ejecución de proyectos de

infraestructura en Colombia. Por otra parte, la metodología fue compleja de estructurar

debido a que para la temática no existe una base de datos solida de la cual puedan extraerse

datos, por lo cual se abordó la temática por medio de un análisis que consiste en tomar

aspectos cualitativos y, por medio de la revisión documental de documentos institucionales,

se llevó a cabo la evaluación de normas y contratos, para encontrar vacíos institucionales que

desde la teoría económica permitan comprender posibles causas de corrupción.

A partir de allí surgió la idea de presentar el proyecto en el encuentro institucional de

semilleros de investigación de la universidad, por lo cual se buscó plantear una idea de

investigación sólida. Para esto se desarrolló junto con la profesora Claudia, una serie de

talleres y asesorías individuales que permitieron plantear una base para el proyecto, el cual

posteriormente se convertiría en mi proyecto de grado.

2.1 Asistencia a Ponencias

Cuarto encuentro institucional de semilleros de investigación Universidad de la Salle

El encuentro institucional de semillero representó un reto, debido a que fue una

experiencia que servía para determinar si el proyecto planteado era viable para ser

desarrollado, es por esto que la inscripción al encuentro fue bajo la modalidad de

42
propuesta de investigación y se desarrolló en la ciudad de Bogotá durante los días 16 y 17

de Marzo del año 2016.

De este encuentro surgieron bastantes sugerencias entre las cuales se encontraban la

necesidad de actualizar los documentos base, mejorar el hilo conductor del proyecto,

ampliar en mayor medida la bibliografía y, a nivel personal, mejorar la el manejo del

público y las diapositivas, por lo cual tuve un puntaje final de 93 sobre 100 puntos.

La participación en el Encuentro Institucional de Semillero fue significativa, debido a que

marcó las pautas necesarias para mejorar el proyecto y comprender cuáles eran las ideas

adecuadas para seguir abordando el problema de la mejor manera. Dado el puntaje en el

encuentro, por medio de la universidad se planteó la idea de participar en el encuentro

regional de semilleros, para lo cual el proyecto tuvo que ser ajustado.

Catorceavo encuentro regional de semilleros de investigación guardianes del

entorno

Este segundo reto desarrollado en la Universidad Agustiniana los días 11,12 y 13 de

Mayo del 2016, bajo la modalidad de propuesta de investigación, fue una experiencia

mucho más grande debido a que la temática iba a ser mucho más analizada y más

criticada por expertos ajenos a la universidad.

En esta ocasión el proyecto fue criticado por un tema anteriormente cuestionado, que fue

el uso de datos. En el encuentro las sugerencias se centraron en la utilización de vehículos

para la medición de las carreteras y su influencia en el uso de concesiones viales. Esta

crítica no se asemejaba en alguna medida con el tema que estaba siendo tratado en la

propuesta de investigación, por lo cual al ser discutida con la profesora Claudia Pico no

fue tomada en consideración.

43
Por otra parte, a nivel personal mejoró la forma de presentar la propuesta y el manejo del

público, pero debido a inconvenientes personales tuve problemas con la puntualidad por

lo cual mi calificación final se vio afectada, obteniendo un puntaje de 71 sobre 100. Esta

experiencia enmarcó cuáles eran las cosas que debía mejorar y como en el largo plazo el

proyecto podía ser ajustado para poder tomarlo como proyecto de grado.

3. Logros

Algunos de los logros fueron poder participar en una ponencia a nivel institucional y

regional, lo cual era algo remoto antes de abordar el proceso de semillero, lo cual mejoró

muchas capacidades cognoscitivas, debido a que el proceso contribuye a mejorar el

planteamiento y el desarrollo de investigaciones. Además, contribuye a mejorar las

formas de expresión oral y escrita debido a las críticas de los jurados.

Por otra parte, contribuye a conocer de otros temas desarrollados dentro del semillero, lo

que fomenta la investigación y el desarrollo de nuevas ideas y a comprender o tomar en

cuenta la postura de otras personas frente a las investigaciones personales.

ANEXO 3: Certificados Encuentro Institucional y Encuentro Regional de semilleros.

44