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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN

ADMINISTRATIVA

En nuestra Constitución Política se han estipulado una serie de principios, garantías


fundamentales y derechos de los administrados, que han permitido consolidarlos y protegerlos
efectivamente, y muchos de ellos, incluso, radican en la prestación eficiente de los fines del
Estado, es decir, que la administración pública debe satisfacer las necesidades de la
comunidad y bajo esta percepción, se establece si la administración está cumpliendo con los
fines y funciones del Estado Social de Derecho al tener un mayor acercamiento con las
necesidades apremiantes o problemas de los ciudadanos.

Por lo anterior, la administración pública se debe ajustar a los principios que se


encuentran regulados en la Constitución política en su artículo 209 1, y además, en lo
preceptuado en el artículo 2692. Por consiguiente, la función pública a partir del “buen servicio”,
tiene como fin buscar la perfecta relación entre la administración pública y el Estado Social de
Derecho, ya que la administración pública es una instrumento para cumplir los fines estatales,
la cual se lleva a cabo a través del personal estatal, debido a que las personas pueden acceder
a la justicia, donde sus reclamaciones pueden ser escuchadas y a su vez resueltas, o
simplemente, pueden gozar de los servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios, ya que el
Estado es solo un órgano institucional, y son los individuos sean estos servidores públicos o
particulares con funciones públicas que lo componen, la verdadera herramienta para que los
fines del Estado se pueden satisfacer.

En este orden de ideas, podemos hablar de la figura de descentralización por


colaboración privada o de particulares, regulada mediante los artículos 1, 2, 123, 209, 210,
inciso 2° y 365 de la Constitución Política, la cual consiste en que personas particulares,
privadas, naturales o jurídicas que ejercen funciones públicas y administrativas con interés
general o en la prestación de un servicio público deberán desempeñar dichas funciones de
acuerdo a la Constitución, la leyes y normas existentes; y serán vigiladas y reguladas de
acuerdo al régimen aplicable; por ejemplo: las Cámaras de Comercio, las Notarías, las
Curadurías Urbanas, las Cajas de Compensación Familiar, la Federación Nacional de
Cafeteros, y los Tribunales de Ética Médica.

1
República de Colombia. Constitución Política. Título VII – De la Rama Ejecutiva. Capítulo V: De la Función
Administrativa. Artículo 209: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas
deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La Administración Pública,
en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.
2
República de Colombia. Constitución Política. Título X – De los organismos de control. Capítulo I: De la Contraloría
General de la República. Artículo 269: “En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas
a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de
conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos
servicios con empresas privadas colombianas”.
En otras palabras, esta descentralización es administrativa, y se refiere al traspaso de
funciones o atribuciones a personas distintas del Estado, o a los particulares con
independencia del poder central, sin dejar de lado, que de igual manera deben cumplir con los
principios mencionados en el artículo 209 de la Constitución Política, los cuales son el principio
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Ahora bien, sin dejar de lado que los particulares, no dejan de ser particulares por
desempeñar funciones públicas, es claro que los asuntos públicos no dejan de ser públicos por
ser objeto de la actividad que desarrollan los particulares. Por consiguiente, dada la vinculación
de los particulares en la práctica de actividades públicas, en especial en el ejercicio de
funciones, de prestación de servicios, y aún, en la administración de recursos públicos, estos
son vigilados por los organismos de control, que además de ocuparse de las actividades
desarrolladas por las entidades estatales, también deben ejercer funciones de inspección,
vigilancia y control sobre estos particulares.

Dentro de este contexto, es conveniente resaltar que la Jurisdicción de lo Contencioso


Administrativo, está fundada para conocer de las controversias y litigios originados en actos,
contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén
involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa 3. Y
en la sentencia C-909 de 20074, podemos encontrar en resumen lo mencionado sobre la
función administrativa desempeñada por los particulares; la cual establece en unas de sus
partes lo siguiente: “Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que
señale la ley, siendo una posibilidad reconocida y avalada constitucional y legalmente, que en el caso de
las personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la
función, que conserva inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen de derecho privado
en lo atinente a la organización y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad, pero que
cuando son investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas, participan de la naturaleza
administrativa, en cuanto toca con el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición
de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y encontrándose, en
consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público; de modo que los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que, según el artículo 209
Superior, guían el desarrollo de la función administrativa, les son por completo aplicables. Además, el
régimen de derecho administrativo sujeta a la persona privada que cumple función administrativa a la
consiguiente responsabilidad y le impone el despliegue de una actuación ceñida a lo expresamente
autorizado y permitido para la consecución de la específica finalidad pública que se persigue; ello se
erige en una garantía para el resto de los asociados y justifica la operancia de los controles especiales
que, normalmente, se ubican en cabeza de la administración pública.
3
Congreso de la República de Colombia. Ley 1437 de 2011. Artículo 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer,
además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en
actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas
las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
4
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-909, del 31 de octubre de 2007, M. P.: Dra. CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ. Referencia: expediente D-6759.
Del mismo modo, la participación privada que se realiza a través de particulares
colaboradores que no pertenecen al sistema estatal, pero que se convierten en agentes
particulares cumple funciones administrativas en la gestión administrativa encomendada por la
Constitución y las leyes.

Según la doctrina, de acuerdo al Dr. SANTOFIMIO5, la participación o intervención directa


de los particulares o ciudadanos en la gestión pública puede darse bajo varias modalidades que, aunque
no son las únicas posibles, permiten conocer los mecanismos que por lo general se han utilizado: esta
participación se puede dar a través de ciertos mecanismos tales son la Administración Corporativa, la
Administración en estricto sentido privada, la Administración mediante Incorporación, y la
Administración mediante Intervención Global.

La Administración Corporativa, es la misma descentralización por colaboración,


denominada por la doctrina como descentralización corporativa, ya que es una forma de
descentralización administrativa que se presenta cuando personas privadas o particulares
ejercen funciones administrativas atribuidas y autorizadas por la ley.

Según Jorge Enrique Ayala Caldas la descentralización por colaboración consiste “En
que personas privadas o particulares, naturales o jurídicas, prestan funciones administrativas en interés
general o prestan un servicio público, como en el caso del aseo”.

Al respecto la sentencia C-308 de 1994 M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell estableció: La
intervención de los particulares en los servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la
democracia participativa, porque hace real uno de los fines esenciales del Estado que consiste en
“facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la nación” (C.P. art. 2), y, además, permite involucrar en la acción pública
a los propios sectores comprometidos e interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello, una
de las formas que adopta la descentralización administrativa, doctrinariamente reconocida como
“descentralización por colaboración”.6

Por lo anterior, la administración corporativa se convierte en una modalidad en donde la


administración está formada por entidades de carácter asociativo de base privada, reguladas
por normas de derecho público, en donde se enmarca su organización, sus competencias y las
funciones de carácter público y de naturaleza administrativa a ellas encomendadas para
alcanzar y materializar efectivamente los fines y valores del Estado Social de Derecho.

La Administración privada, es una modalidad que nace de la libre iniciativa de los


particulares, que en comienzo se instituyen para cumplir propósitos de interés propio; sin

5
SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo. Introducción. Edit. Universidad
Externado de Colombia. Bogotá-Colombia. 2003. Pág. 163.
6
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-308 de 1994. 7 de Julio. Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal b, ordinal 2, artículo 19 del Decreto-Ley 2420 de 1968; artículo 1 del Decreto-Ley 1748 de 1991; artículo1
Decreto-Ley 2055 de 1991; artículos 264 numerales 1 y 3; 265 numeral a 2; 266 numerales 1 y 2 del Decreto-Ley
663 de 1993. Magistrado Ponente. Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. Ref: Expediente D476.
embargo, cuando la administración pública no asume la prestación de ciertos servicios, y
conociendo de antemano la experiencia y conocimiento por las entidades privadas obtenidas
en su trayectoria, la ley las autoriza y les confiere determinadas funciones públicas, bajo el
entendido que el cumplimiento de las actividades respectivas delegadas a ellas resulta más
efectiva en cabeza de los particulares que de las entidades estatales. Lo anterior, se encuentra
sustentado en el inciso 3 del artículo 123 de la Constitución Política7, la cual reza así:
“(…)
La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen
funciones públicas y regulará su ejercicio”.

Entonces, podemos apreciar que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en
las condiciones fijadas en la ley, siendo a su vez reconocidos y estipulados
constitucionalmente. No obstante, conservan su condición de sujeto privado sometido al
derecho privado en lo concerniente a su actividad y finalidad, pero al ser investidas de la
facultad de ejercer funciones administrativas, son sometidas a la disciplina del derecho público
y a la obligación de aplicar y cumplir lo estipulado en el artículo 209 constitucional.

La Administración mediante Incorporación, es una modalidad que a diferencia de las


anteriores modalidades que prestan las funciones administrativas desde el exterior, ésta se
caracteriza por vincular al ciudadano al interior de la administración pública, es decir, que se
incorporan particulares para ejercer actividades consultivas o asesoras de la administración.
Además, si la ley lo permite, pueden desarrollar funciones de carácter decisorio.

La Administración mediante Intervención Global, es una modalidad que trata de una


forma amplia de participación de la ciudadanía a través de los mecanismos de participación
ciudadana donde la población es convocada o se reúne para tomar decisiones en lo
relacionado con asuntos políticos o estatales. Un ejemplo de esta modalidad la encontramos en
la Ley 134 de 1994. Esta Ley estatutaria establece los mecanismos de participación del pueblo
regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden
nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el
cabildo abierto.

CONCLUSIÓN

7
De acuerdo al artículo 123 de la Constitución Política, la regla general en cuanto al tiempo durante el cual puede
ejercer un particular una función pública, es la de atribuir tal función de forma temporal “la ley determinará el régimen
aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas” Sin embargo; tal disposición, no
puede entenderse de forma absoluta, ya que la misma carta política establece otros artículos que permiten el
ejercicio permanente de la función pública por particulares, como: el Art. 131 C.P. que habla de la función ejercida
por los notarios; el Art. 246 de las autoridades indígenas en ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su
ámbito territorial. y el Art. 365 C.P, donde se establece la prestación de servicios públicos entre otros. Además, el
legislador en virtud de la autonomía legislativa que tiene puede determinar si la función que ejerce un determinado
particular es de forma temporal o permanente como ocurre con las Cámaras de Comercio y los curadores urbanos.
La presencia de entidades privadas, así como de particulares en la ejecución de
actividades administrativas de las cuales el Estado es titular originario, es concebida como una
especie de descentralización por colaboración, en consecuencia de la incapacidad del Estado
de cumplir todas sus funciones administrativas por sí mismo.

Si bien en principio, la titularidad de las funciones públicas administrativas está en


cabeza del Estado, excepcionalmente estas se pueden otorgar a personas o entidades
particulares. Por lo tanto, la Constitución Política eleva a grado constitucional esta forma de
descentralización por colaboración, tales son el artículo 123 de la Constitución Política, se
establece que será el legislador quien “determinará el régimen aplicable a los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”, en el artículo 210, señala que
“Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”. En el
artículo 267, establece, “El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General
de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme
a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que,
en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso
público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado”. Y el artículo 365, señala
“Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán
sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares”. 

Por tanto, los particulares que ejercen funciones administrativas son también llamados
servidores públicos por asimilación en virtud de la función pública que ejerce,; quienes, pueden
ser tanto personas naturales como personas jurídicas. A su vez, deben aplicar y cumplir los
principios fundantes en el artículo 209 de la Constitución Política.

Así mismo, cuando se dice que un particular ejerce una función administrativa, no quiere
decir que este haya perdido su condición de tal, sino que dicha persona por mandato legal y en
virtud del principio de la participación ha empezado a colaborar al lado del Estado en el
mejoramiento de la gestión pública mediante el ejercicio de funciones administrativas, con el fin
de lograr un beneficio común.

BIBLIOGRAFIA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. LEGIS, 42a Edición, incluye la reglamentación al
sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición. Jurisdicciones especiales para
la paz (JEP), participación en política.

LEY 134 DE 1994, (Mayo 31). Congreso de la República de Colombia, "por la cual se dictan
normas sobre mecanismos de participación ciudadano”.

Ley 1437 de 2011, (Enero 18). Congreso de la República de Colombia, “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-909, del 31 de octubre de 2007, M. P.: Dra. CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. Referencia: expediente D-6759

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-308 del 7 de Julio de 1994. Demanda de


inconstitucionalidad contra el literal b, ordinal 2, artículo 19 del Decreto-Ley 2420 de 1968;
artículo 1 del Decreto-Ley 1748 de 1991; artículo1 Decreto-Ley 2055 de 1991; artículos 264
numerales 1 y 3; 265 numeral a 2; 266 numerales 1 y 2 del Decreto-Ley 663 de 1993.
Magistrado Ponente. Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. Ref: Expediente D476.

SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo. Introducción. Edit.


Universidad Externado de Colombia. Bogotá-Colombia. 2003. Pág. 163.