CONFLICTO

TERRITORIAL ENTRE
LA MINERÍA Y LAS
ÁREAS NATURALES
PROTEGIDAS EN LA
PROVINCIA DE MENDOZA

Lic Federico Soria

Año 2005
Índice:
Aspectos territoriales de las actividades productivas................................................... 03
Distribución del uso del suelo en la provincia............................................................... 03
Problemas que han frenado la ampliación de la ley provincial de ANP....................... 04
Crecimiento del porcentaje de las ANP provinciales, nacionales y mundiales............. 04
Problemas que han frenado la ampliación de la red provincial de ANP....................... 04
Mapa del catastro minero............................................................................................. 05
Aspectos territoriales de la actividad minera................................................................ 06
Litigiosidad del catastro minero provincial.................................................................... 07
ANP en otras provincias y países mineros................................................................... 08
Algunos prejuicios sobre la ampliación de las ANP...................................................... 09
Falta de criterios ambientales para la delimitación de derechos mineros.................... 09
Comparación con el catastro minero de otras provincias............................................. 10
Saneo del catastro minero............................................................................................ 11
Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo......................................................... 11
Las actividades extractivas dentro de las áreas protegidas......................................... 12
Los dictámenes sectoriales de las EIA mineras........................................................... 12
La vigencia de los derechos mineros existentes.......................................................... 14
Compromisos ambientales del Estado......................................................................... 14
La Legislación Ambiental consecuente........................................................................ 15
La Sujeción del Código Minero a la legislación ambiental........................................... 16
Declaración de Interés Provincial para iniciativas de conservación............................ 18
Los recamos del Sector Minero................................................................................... 19
La Jurisprudencia en el tema ambiental minero.......................................................... 19
Estado actual de los ambientes naturales de Mendoza.............................................. 22
Conclusiones............................................................................................................... 24
Bibliografía................................................................................................................... 25

2
ASPECTOS TERRITORIALES DE LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS

Una grave carencia que presenta actualmente la provincia es la falta de una Ley de
Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, cuya sanción también esta demorada por la puja
de intereses contrapuestos.
Al no contar con esta norma (herramienta fundamental para definir la importancia de
la conservación), no se han podido determinar las estrategias territoriales de la provincia,
por lo tanto el desorden y la superposición de intereses hace que existan permanentemente
conflictos, como ocurre entre la protección del medio ambiente y las actividades extractivas.
La falta de operatividad por parte del estado para efectivizar los controles ambientales y la
mitigación de los impactos, así como la no erradicación de pasivos, hace que actualmente el
ambiente natural de Mendoza esté seriamente amenazado por el propio efecto que esta
inacción produce.
Cabe agregar que ante la falta de una definición en el ordenamiento territorial de
parte del Estado Provincial, algunos municipios lo han suplido con ordenanzas que vienen a
cubrir esta falencia, aunque en forma parcial, ya que cada uno de ellos se comportan como
unidades territoriales individuales, presentan intereses particulares que pueden no
conjugarse con los de la provincia en su conjunto.
Actualmente hay algunas cifras que dan una idea de cómo se ha ido produciendo la
distribución del territorio provincial, sin tener en cuenta un ordenamiento previo, como
consecuencia de ello los desequilibrios territoriales son considerables, así como las
superposiciones entre actividades con intereses contrapuestos.

Distribución del uso del suelo en la provincia (valores aproximados 2004)

Porcentaje del Superficie en
Uso del suelo
total provincial Hectáreas
Áreas Urbanizadas 1,4 % 211400
Oasis agrícola 4,6 % 694600
Ganadería extensiva 54,0 % 8154000
Concesiones mineras 29,7 % 4484700
Concesiones petroleras 14,7 % 2219700
Áreas protegidas 3,8 % 579200
Ambientes Naturales de importancia estratégica
Glaciares 2,1 % 317100
Humedales y espejos de agua 2,6 % 392600
Vegas altoandinas 1,1 % 166100
Bosques de montaña (luma y maitén) 0,01% 1200
Bosques de planicie (algarrobales) 0,6 % 98500
Fuentes: Para los datos sobre usos del suelo se sacaron promedios de los datos aportados por: DOADU, Dirección de Minería,
Dirección de Estadísticas y Censos, Dirección de Ganadería, Dirección general de Irrigación, ya que en todos los casos las
cifras diferían. Los datos de áreas protegidas son los de la DRNR. La Superficie de los ambientes naturales de importancia
estratégica se determinó a través del análisis espectromagnético y fotointerpretación de imágenes satelitales.

3
Problemas que han frenado la ampliación de la red de áreas protegidas:

Expropiaciones a privados.

Lentitud en el tratamiento y sanción de las leyes de creación de las nuevas
ANP.

Catastro minero excesivamente grande que genera roces con los intereses
privados particulares asociados a la minería.

Falta de una política ambiental y de ordenamiento territorial.

Falta de posicionamiento de la temática ambiental en el interés de la
población.

Falta de concientización acerca de la importancia de la conservación de la
naturaleza y sus beneficios.

Falta de oportunidades para la expresión popular en las problemáticas
ambientales (plebiscitos, debates, convocatorias, etc.).

De todos estos problemas, en particular reviste gravedad el roce existente con los
intereses particulares asociados a la minería, por que hasta el día de hoy no ha
habido ningún canal o instancia de acuerdo o diálogo, como por ejemplo los que se
están empezando a implementar con otros sectores, tanto del estado, como de la
producción y de las ONG’s ambientalistas.

El gráfico muestra que en los

% Crecimiento de la superficie de las ANP últimos años el crecimiento del
14 porcentaje de las áreas naturales
Mendoza
protegidas en los últimos años ha
12 Nacional sido exponencial a nivel mundial,
10 Mundial sostenido a nivel nacional y
amesetado en Mendoza. Por la
8 escasa representación de
provincias como la nuestra, el
6 crecimiento nacional también
tenderá a amesetarse en los
4 próximos años.
2
0
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005

4
Año 2004

5
 Aspectos territoriales de la actividad minera (año 2004)
(véase mapa del catastro minero de la página anterior)

Ítems Totales Superficie en Has. % del tot. provincial

Minas mensuradas 63143 0.41 %
Cateos pedidos 728452 4.82 %
Manifestaciones 1277528 8.46 %
Expedientes archivados 2273664 15,06 %
Totales 4342787 28,75 %
Fuente: Dirección Provincial de Minería e Hidrocarburos
ANP (2004) 579384 3,84 %
Fuente: DRNR

Por lo expresado en las anteriores tablas, se observa de parte que la actividad

minera ha acaparado para sí una gran cantidad de tierras para desarrollarse, excluyendo de
las mismas a la conservación de la naturaleza, por lo que resulta muy dificil llevar a cabo la
necesaria expansión de las Áreas Naturales Protegidas, las que bajo estas coyuntura,
deben crearse en las cada vez más reducidas áreas que no están ocupadas por el catastro
minero, dejando de lado cualquier fundamento técnico - científico.
En la relación minereía - conservación es evidente que el dominio territorial es para
la primera y a pesar de que aquella ha acaparado para sí la mayor parte de nuestra
montaña, desde los sectores relacionados con la minería se insiste con expandir el catastro
minero dentro de las áreas protegidas, intentando modificar la ley 6045, para eliminar las
prohibiciones a las actividades extractivas. Estas prohibiciones están fundadas en los
objetivos de dicha ley, que persiguen básicamente la conservación de la naturaleza y bajo
este paraguas, el manejo exclusivo de los recursos naturales renovables dentro de un marco
sustentable (en el sentido estricto de la palabra).
Se debe destacar que el catastro minero de la Provincia es excesivamente grande,
desordenado y presenta un alto grado de litigiosidad, debido a las numerosas
superposiciones de títulos mineros de igual categoría, o de distintas pero con diferentes
dueños, los que sin el menor lugar a dudas, constituyen un freno muy grande para el
desarrollo de la actividad.
Es poco entendible que teniendo un catastro tan grande, la minería no se haya
desarrollado, cabría preguntarse entonces para qué se estan otorgando tantos derechos, si
después nadie los hace producir. En otros países, quien tiene un yacimiento y no lo produce,
el Estado se lo saca y lo sanciona con fuertes multas, ijncluso en la antigüedad se castigaba
hasta con la muerte a quienes obstruían la explotación de minerales

6
Litigiosidad del Catastro Minero Provincial

Del 100 % del Catastro minero Provincial (actualizado a fines del 2004):
El 26,71 % o sea: 1.159.998 has. está superpuesto dos veces
El 9,42 % o sea: 390.062 has. está superpuesto tres veces
El 1,36 % o sea: 59.061 has. está superpuesto cuatro veces
Esto quiere decir que:
El 37,49 % o sea: 1.615.081 has. presenta litigiosidad
Esta superficie bajo litigio representa el 10,69 % de la provincia.
Las áreas protegidas representan el 3,84 % de la provincial.

En el ámbito minero, más de una vez se ha manifestado que las áreas protegidas
constituyen un obstáculo o una barrera infranqueable para el desarrollo minero, afirmación
que suele ir acompañada de información deliberadamente errónea, con el fin de hacer creer
en la opinión de funcionarios, legisladores y comunicadores que el sistema de áreas
protegidas teoricamente es grande. Por las cifras expresadas en el cuadro anterior, mal
puede endilgarse la presenncia de áreas protegidas como freno para el desarrollo minero, si
acaso:
• Las propias áreas protegidas representan una superficie muy escasa dentro del total
provincial, siendo nueve veces menos que la totalidad del catastro minero, por lo que si
se cometiera el abuso de su apertura a la minería, solo representaría un crecimiento del
8 % del catastro, considerando sólo las áreas de montaña.
• El grado de conflictividad que
Proyecto
evidencia el catastro minero representa Mina Cortaderas
San Jorge
una superficie tres veces mayor al de Bonilla Paramillos
todo el sistema de áreas protegidas,
constituyendo un freno mucho más Gualguaraz
evidente de su propio desarrollo.

Sierra Pintada
Cabe destacar que las áreas de Las Aucas

mayor conflictividad y/o superposición

Las Choicas
dentro del catastro minero coinciden con Cº Nevado
las zonas de yacimientos (sobre todo Mina Huenul

metalíferos, con mayor potencial, como Mina Santa Cruz

puede visualizarse en el mapa de la
derecha.
La conflictividad aumenta cuando
entran a jugar intereses de los dueños de
los campos, que se ven perjudicados por las faenas mineras y no son debidamente
indemnizados; y también cuando en las áreas de derechos superpuestos aparecen terceros
haciendo faenas mineras, sin tener la correspondiente autorización otorgada por la autoridad
7
competente, que es el juez, con la sola venia de la autoridad política, que no reúne por sí
sola esa potestad, en los casos en que los conflictos entre partes interesadas por un mismo
territorio pasan a la justicia.

Las áreas protegidas en otras provincias y países mineros

Otro argumento que demuestra que las áreas protegidas no constituyen un obstáculo
para la explotación minera, es el alto porcentaje de áreas protegidas que presentan la
mayoría de las provincias y países americanos donde se realiza minería a gran escala. El
siguiente cuadro se exponen cifras de esta situación.

Provincia minera % ANP País minero % ANP

Jujuy 32,45 Chile 19,0
Salta 16,18 Bolivia 19,2
Catamarca 7,63 Perú 13,2
La Rioja 7,02 Brasil 8,1
San Juan 22,04 Ecuador 18,2
Neuquén 11,34 Colombia 10,0
Río Negro 11,02 Venezuela 61,0
Chubut 3,37 México 8,8
Santa Cruz 4,36 Cuba 19,0
Mendoza 3,82 Argentina 6,0
SIFAP 2002 UICN 2003

Comparación con la situación en Chile

Es conocido el desarrollo minero que tiene Chile (que nunca tendrá Argentina, ya que
la legislación vigente impide obtener un beneficio económico relevante); por lo tanto es
válida la comparación con el ordenamiento territorial de ese país, así como la eficiencia en la
optimización del mismo y la distribución equitativa del mismo en cuanto a sus usos posibles.

Jurisdicción % del territorio ocupado (2005) Relación de

Catastro minero Áreas Protegidas superficie
Mendoza 32,75 4,81 Aprox. 7 a 1
Chile 17,67 19,00 Aprox. 1 a 1

8
Algunos prejuicios sobre la ampliación de la Red de áreas Naturales Potegidas

Desde el sector minero se ha dicho sin la base de una información veraz que
provenga de fuentes certeras, que las áreas protegidas se quieren ampliar con el objeto
exclusivo de prohibir la actividad minera en una determinada región y la realidad es muy
diferente, es incorrecto argumentar que la delimitación de un área protegida se establece
para neutralizar una posible explotación, ya que los límites se ajustan a criterios biológicos,
independientemente de otros usos potenciales que pueda tener ese territorio antes de su
demarcación o de los intereses particulares que puedan haber sobre él. En la jurisprudencia
y el derecho hay numerosos ejemplos que demuestrasn que los intereses particulares deben
ceder ante el interés general o colectivo de la sociedad.
Todos los proyectos de creación de nuevas áreas y de ampliación de las ya
existentes son el fruto de años de numerosos estudios y trabajos de campo realizados por
técnicos y profesionales especializados, que se han ido recopilando en extensos
conpendios, por lo tanto cuentan con toda la sustentación técnico científica que la ley marco
exige. Estas acciones se encuentran documentadas en piezas administrativas que
testimonian los estudios y acciones antes mencionadas.

Falta de criterios ambientales para la delimitación de derechos mineros

Cabe destacar que la delimitación de cateos y manifestaciones se realiza sin tener

en cuenta la distribución de los recursos naturales existentes en el suelo, de esta manera se
entregan dichas conseciones en áreas con glaciares, nacientes de ríos y arroyos, vegas
altoandinas, espejos de agua, bosques, áreas cultivadas, etc.
Esta situación se debe exclusivamente a que la delimitación de las áreas de
conseción minera se realizan sin existir una coordinación con los otros sectores del estado
provincial encargados del manejo de los recursos involucrados.
Aparentemente tampoco parece haber un límite para el crecimiento del catastro
minero, ya que se continúan otorgando derechos en las escasas áreas montañosas que aún
quedan libres.
En el mapa de la página siguiente, donde se representan algunos recursos naturales
estratégicos de nuestra montaña, como glaciares, espejos de agua y vegas altoandinas; a
los que se superpone el catastro minero, puede verse con claridad que los derechos
mineros se otorgan sin tener en cuenta la distribución de los recursos naturales existentes,
en clara violación del art. 4 de la ley nacional 25675.

9
Derechos mineros que quedaron incluidos dentro de la ampliación del ANP Laguna del
Diamante

Comparación con el catastro minero de otras provincias

Se debe destacar que el catastro minero de la Provincia de Mendoza es

desproporcionadamente grande con respecto al de otras provincias andinas, algunas de las
cuales ya poseen desarrollo minero, por lo que se infiere que:
• No es necesario un catastro minero tan grande para el desarrollo minero de la provincia
y su desmesura no tiene ningún sentido práctico.
• La optimización en el uso del territorio es nula, acaparando una gran cantidad de espacio
en detrimento de otros usos posibles.
• Evidentemente el catastro minero mendocino no obedece al desarrollo de una actividad
productiva, sino que responde a un negocio inmobiliario.

10
 Porcentaje del catastro minero por provincia en relación al total de la superficie
35
% catastro minero

30

25
Porcentaje

20

15

10

0
Formosa
Catamarca

Corrientes

Jujuy

Misiones
Chaco

Río Negro

Salta

Tucumán
Entre Ríos
Córdoba

La Rioja

Mendoza

Santa Cruz
Chubut

La Pampa

Santa Fe
San Luis
Capital Federal

Neuquén

San Juan
Buenos Aires

TOTAL NACIONAL
Tierra del Fuego
Santiago del Estero
Fuentes: SEGEMAR, Secretaría de Minería de la Nación, Dirección de Minería e Hidrocarburos de Mendoza.
Año 2005

Saneo del Catastro minero

Como corolario, otras situación poco clara es el estado de cada derecho minero
otorgado, existiendo un alto número de derechos vencidos sin haber sido dados de baja
aún, sumado a que una gran cantidad poseen la DIA vencida y sin actualizar.
Por estas y las otras observaciones planteadas anteriormente, es que en pos de
destrabar propia actividad y los otros usos posibles del suelo, la autoridad de aplicación de
la actividad debería hacer un congelamiento del catastro minero y realizar durante el mismo
su saneo, con la revisión de cada expediente (a fines de 2004 eran más de 7000).

La Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo

Es de preveer que la muy esperada sanción de esta ley, entre otras cosas, vendrá a
poner orden en la inequidad existente actualmente en el reparto del territorio entre los
diferentes usos posibles.
No sería descabellado entonces suponer que la no sanción de la mencionada norma
estaría beneficiando a los intereses particulares que aprovechan la situación actual del
catastro mienero. Al respecto existe un dobe discurso, ya que por un lado parece
11
evidenciarse reticencia, porque fundamentalmente se obligará a replantear el catastro
minero; pero por otro lado, desde algunos sectores de la sociedad vinculados a la minería,
se ha manifestado la necesidad de sancionar esta norma.
Para la conservación de la naturaleza es fundamental su establecimiento, porque
abre el juego para decidir cuáles serán las áreas destinadas a la protección de la
biodiersidad y el paisaje, estableciendo su prioridad por sobre los otros usos del suelo.
La mencionada norma deberá estar comprendida dentro de los preceptos de las
leyes nacionales 24375 y 24701, dichas leyes ratifican los convenios internacionales de
Biodiversidad y de Lucha contra la desertificación, herramientas que estasblecen las
medidas necesarias para lograr una efectiva conservación del medio natural.

Las actividades extractivas dentro de las áreas protegidas

La Ley 6045 (de áreas protegidas) prohíbe las actividades extractivas dentro de las
áreas protegidas y establece la zonificación, la cual rige para todas ellas, partiendo de áreas
núcleo o zonas intangibles, rodeada por otra que es la zona restringida y las partes
marginales dentro de las reservas, que constituyen la zona de usos múltiples.
No sólo no deben ser negociables ninguna de las áreas naturales protegidas ya
establecidas, sino que se deberán ceder áreas concesionadas a la minería (intereses
particulares), para que la provincia pueda ampliar la red de áreas protegidas (interés general
o colectivo) y de esta manera adecuarse a los estándares de conservación sugeridos
internacionalmente y a los cuales Argentina adhiere a través de convenios internacionales
ratificados por leyes de rango constitucional (por ser tratados internacionales) que en la
actualidad se encuentran vigentes, asegurando de esta forma la rica biodiversidad que
posee la provincia.
Por medio de la ley 6045, se ha creado el Fondo Permanente de las Áreas
Protegidas, herramienta que ha demostrado largamente que la conservación de la
naturaleza es capaz de generar grandes beneficios económicos y a diferencia de las
actividades extractivas, estos beneficios pueden ser a perpetuidad y preservando los
recursos naturales con un manejo adecuado, esto no es otra cosa que “Desarrollo
Sustentable” en el sentido estricto de la palabra y sin ningún tinte ideológico.

Los dictámenes sectoriales de las EIA mineras

Las evaluaciones de impacto ambiental de las distintas faenas mineras (prospección,

exploración, explotación) no tienen dictamen sectorial de la Dirección de Recursos Naturales
Renovables, por la afectación directa de los recursos flora y fauna, de los cuales dicha

12
repartición es autoridad de aplicación y administradora, requisito exigido por la ley 6045 y su
decreto reglamentario 2109. Mientras esta situación siga ocurriendo, no existen garantías
suficientes para suponer que los intereses particulares hayan adoptado los máximos
recaudos tendientes a minimizar los impactos sobre estos recursos naturales.
Desde el sector minero puede suponerse que estos dictámenes han de interferir en
la realización de estas explotaciones, pero todo lo contrario, la potestad de los dictámenes
sectoriales se limita a establecer los lineamientos que deben seguir los interesados para
poder realizar sus faenas, adoptando las medidas correspondientes para que la afectación a
los recursos naturales involucrados sea lo más mínima posible y cuales serán las medidas
que deberán adoptar para recuperar los impactos producidos, de esta manera los
interesados pueden asegurarse que sus faenas podrán realizarse con los máximos cuidados
ambientales posibles.
Los dictámenes sectoriales son necesarios para asegurar la protección del
medioambiente con el criterio de los especialistas en el tema, que son los únicos que
pueden determinar cuales han de ser las medidas efectivas tendientes su protección.

13
LA VIGENCIA DE LOS DERECHOS MINEROS EXISTENTES

En los proyectos de ampliación de nuevas áreas naturales protegidas suelen existir

numerosos derechos mineros (cateos, manifestaciones, canteras y minas). La totalidad de
estos derechos han sido otorgados sin dictamen previo de organismos ambientales
(DRNR, DOADU, etc,). Esta condición es necesaria, en consonancia con la ley nacional
25675, tratándose de una zona que posee características ambientales singulares y recursos
naturales estratégicos que prestan un importante servicio ambiental a la población y la
economía que pueden llegar a verse directa o indirectamente afectados por la actividad
minera y por ende impactar negativamente en la economía local.
Otra condición necesaria para la vigencia de los derechos mineros (contemplada
tanto en la legislación ambiental nacional y provincial, así como en el propio código minero)
es la Declaración de Impacto Ambiental, que la mayoría no posee. Para obtener esta
condición, previamente el titular debe presentar un Informe de Impacto Ambiental, que debe
contar con dictámenes sectoriales de los organismos que son autoridad de aplicación de los
recursos naturales involucrados previo a su aprobación, tampoco se cumple esta condición
en ningún caso, dentro del área de interés.

Compromisos ambientales del Estado

La Argentina ha asumido compromisos ante organismos internacionales como el

Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y la Unión Internacional de Conservación de la
Naturaleza (UICN) de proteger al menos el 10 % de cada ecorregión1.
Previamente nuestro país adhiere al “Convenio Internacional sobre la Diversidad
Biológica”2, donde se establecen cuáles serán las estrategias de conservación a adoptar;
diseñándose con posterioridad la “Estrategia Nacional Sobre Diversidad Biológica” donde se
ratifican los compromisos anteriores asumidos ante organismos internacionales3. En dicho
convenio, está establecido que dentro de las estrategias y planes nacionales, los estados
deben prever sistemas de Áreas Naturales Protegidas, con el fin de preservar la diversidad
biológica mediante la conservación in situ. El artículo 8 del mencionado convenio, indica en
referencia a la conservación in situ que cada parte, en la medida de lo posible, establecerá
un sistema de áreas protegidas para conservar la diversidad biológica, elaborando
directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de dichas áreas.
Cada Estado tiene el deber de controlar las actividades que pueden causar daños a
terceros, especialmente si dichos daños son colectivos (como ocurre en materia ambiental);
el art. 41 de la Constitución Nacional impone a nuestras autoridades esta obligación en

1
Bertonatti, Coucera (2000) “Situación Ambiental Argentina 2000” Fundación Vida Silvestre Argentina
2
Ratificado por ley nacional 24375.
3
Resolución 91/2003 de la Secretaría de Ambiente de la Nación.
14
forma expresa en relación al ambiente, y específicamente en materia de preservación de la
biodiversidad.
Es claro que los sistemas de áreas naturales protegidas para preservar ecosistemas
y otros valores ambientales representativos son claves en relación a la minería; la actividad
minera posee un potencial impacto sobre la biodiversidad que varía conforme a la ubicación
de los yacimientos en relación a los ecosistemas y especies que habitan la zona de
explotación, las prácticas de laboreo minero, los programas de rehabilitación, etc4. Es por
eso que al margen del régimen general de preservación ambiental, se presenta como una
opción necesaria la creación de áreas protegidas donde se prohíba la actividad minera en
pos de la conservación de ambientes representativos de los ecosistemas regionales5.

La legislación nacional ambiental consecuente

La Ley 25675, (Ley General del Ambiente, también llamada de Presupuestos Mínimos),
clarifica muchos puntos de esta cuestión. Esta ley determina que el ambiente es un “bien
jurídicamente protegido” y establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión
sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica
y la implementación del desarrollo sustentable (art. 1º).
La misma, por ende, rige en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de
orden público y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica
sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los
principios y disposiciones contenidas en ésta (art. 3).
La ley consagra los principios de la política ambiental (art. 4), estableciendo como
obligatorio para los distintos niveles de gobierno, integrar en todas sus decisiones y
actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el cumplimiento de
los principios enunciados en la presente ley (art. 5).
De estos principios se destacan los siguientes en relación a la probable existencia de
derechos mineros en las zonas proyectadas como futuras ANP:

• Principio de congruencia: La legislación provincial y municipal referida a lo

ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley;
en caso de que así no fuere, ésta prevalecerá sobre toda otra norma que se le
oponga.

4
Juan Rodrigo Walsh, La conservación de la diversidad biológica, capítulo 4, p. 52, Estudio analítico n° 5, FARN,
1995
5
Carlos Pincolini, Aldo Rodríguez Salas, Cesar Mosso Gianinni y Mauricio Pinto, Contestación de la acción
presentada en autos Nº 85327de la Corte Suprema de Justicia de Mendoza, caratulado “Minera Anglo American
Argentina S.A. c/Gobierno de la Provincia de Mendoza s/acción de inconstitucionalidad.
15
 • Principio de prevención: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se
atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos
que sobre el ambiente se pueden producir.
• Principio precautorio: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia
de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación
del medio ambiente. .
• Principio de equidad intergeneracional: Los responsables de la protección
ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las
generaciones presentes y futuras.
• Principio de sustentabilidad: El desarrollo económico y social y el aprovechamiento
de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del
ambiente, de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones
presentes y futuras.

Respecto a la legislación provincial preexistente a los presupuestos mínimos, como

es el caso de las leyes 5961 y 6045 de Mendoza, la ley 25675 es clara cuando expresa que:
“... mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones
contenidas en ésta" (art. 3). Luego establece los requerimientos mínimos del ordenamiento
territorial para alcanzar el desarrollo sustentable, considera que se deberá dar prioridad a la
conservación y protección de ecosistemas significativos (art. 10 inciso e).

La sujeción del Código Minero a la legislación ambiental

Al momento de regular el derecho minero, se dispuso que la riqueza minera de

nuestro país no fuera explotada por el propietario originario, que es el Estado (art. 9 Código
de Minería). Por el contrario, el mismo transferiría mediante concesión su propiedad sobre
los minerales a los particulares para que aprovecharan y dispusieran de ella como dueños,
“con arreglo a las prescripciones” de la ley (art. 8 Código de Minería) únicamente en los
casos que contempla el art. 110 del Código de Minería (descubrimiento y minas caducas y
vacantes).
Sin embargo, la propiedad minera así transferida no resulta perpetua, sino que es
concedida por un tiempo limitado, con posibilidad de retornar al Estado como propietario
originario. Si se produce el abandono, la falta de inversiones y trabajos o el no pago del
canon, la propiedad minera se retrotrae al Estado por caducar la concesión. “El dominio
originario preexiste a la propiedad minera, coexiste con ella y subsiste a su caducidad.
Antes de su constitución acuerda al Estado el derecho de constituirla y después de ella el de

16
exigir el cumplimiento de obligaciones procesales y de amparo y el de recuperar la
propiedad minera para efectuar una nueva concesión”6.
Esto demuestra que “La propiedad minera, lejos de resultar ajena al Estado
concedente, permanece vinculada al mismo y a las políticas mineras que el mismo
encamina legalmente, subsistiendo en manos particulares sólo mientras estos cumplan las
condiciones de la ley”7.
Dentro de estas políticas de explotación minera impuestas a través del Código
Minero, la propiedad minera ha sido limitada desde la perspectiva ambiental, imponiendo
que los mineros la condición de que pueden explotar sus pertenencias sin sujeción a otras
reglas que las de seguridad, policía y preservación del ambiente (art. 233 del nuevo Código
de Minería modificado por Ley 22259, ex art. 282 del Código de Minería).
La exposición de motivos del texto de este artículo (establecido a partir de la Ley
22259) expresa que “Aunque este aspecto es del resorte de la policía administrativa con
competencia específica en materia ambiental, se ha estimado conveniente agregar al
Código de Minería la prevención pertinente, para asegurar su observancia por quienes
podrían considerarse excluidos de su cumplimiento”. Es importante atender que esta
exposición de motivos –en concordancia con el original texto derogado del CM que hablaba
de “reglas ... prescriptas en éste código” y el actual texto fijado por la Ley 24585 que
expresamente refiere al art. 41 de la Constitución Nacional- ha extendido la limitación que
fija la norma a la libre explotación minera más allá del Código de Minería (dictado en el
marco del art. 75 Constitución Nacional) y su autoridad de aplicación, sometiendo
expresamente tal actividad a la ley ambiental y a la autoridad ambiental.
Es destacable que el incumplimiento de las reglas de preservación ambiental
importan una violación al mencionado art. 282 del antiguo Código de Minería y por ello
(entendiendo que el derecho a un ambiente sano es abarcativo de la salud y la vida de las
personas) la exploración o explotación minera debe suspenderse dentro de las mismas
normas mineras (art. 242 del Código de Minería). Es más, de acuerdo al art. 233 del Código
de Minería es un condicionamiento a la explotación de la propiedad minera el cumplimiento
de la normativa ambiental, por lo tanto por más cateo, manifestación de descubrimiento o
cualquier otro derecho minero que se otorgase, estos serán ineficaces si no cuentan con la
aprobación de la autoridad de aplicación de la legislación ambiental8.
Queda claro entonces que los derechos mineros han de ejercerse en la medida que
resulten acordes a los regímenes ambientales de preservación (como la Ley 5961 y las
normas de Evaluación de Impacto Ambiental contenidas en el Código de Minería) y de
conservación (Ley 6045), y cuando estas condiciones no pueden cumplirse la
6
Mario Valls, Código de Minería de la R. Argentina concordado y anotado, Ed Abeledo Perrot, Bs As, 1981, p.
41.
7
Edmundo Catalano, Código de Minería Comentado, Ed. Zavalía, 1974, p. 35.
8
Carlos Pincolini, Aldo Rodríguez Salas, Cesar Mosso Gianinni y Mauricio Pinto, Contestación de la acción
presentada en autos Nº 85327 de la Corte Suprema de Justicia de Mendoza, caratulado “Minera Anglo American
Argentina S.A. c/Gobierno de la Provincia de Mendoza s/acción de inconstitucionalidad.
17
propiedad particular sobre los minerales deja de ser ejercitable. Es además destacable
la previsión de no otorgar derechos mineros en aquellos sitios donde ya se han iniciado
trámites para la creación de nuevas áreas naturales protegidas o ampliación de las ya
existentes en virtud de lo expresado en el párrafo anterior, las pautas previstas en los art. 2
y 3 de la ley 5961 y en el art. 4º de la ley 25675 facultan a la Provincia a determinar esta
medida. Todo derecho minero otorgado en estas condiciones es por lo tanto pasible de ser
recurrido en uso de los amparos previstos por las mencionadas normas ambientales, por la
Constitución Nacional y por legislación administrativa específica.

Declaración de interés provincial de iniciativas de nuevas ANP:

Las iniciativas oficializadas para la creación de nuevas ANP o ampliación de las ya

existentes quedan comprendidas dentro del art. 2 de la ley provincial 5961: “Declárese de
Interés Provincial las acciones y actividades destinadas a la preservación, conservación,
defensa y mejoramiento de los ambientes urbanos, agropecuarios y naturales y todos sus
elementos constitutivos.
Estas “Acciones y actividades” comprenden entre otras, según el Art. 3 de la
mencionada ley:

Inc. a. El ordenamiento territorial y la planificación de los procesos de urbanización,

poblamiento, industrialización, explotación minera y agrícolo-ganadera y expansión de
fronteras productivas, en función de los valores del ambiente;
Inc. b. La utilización racional del suelo, atmósfera, agua, flora, fauna, gea, paisaje,fuentes
energéticas y demás recursos naturales en función de los valores del ambiente;
Inc. c. La creación, protección, defensa y mantenimiento de áreas y monumentos naturales,
refugios de vida silvestre, reservas forestales, faunísticas y de uso múltiple, cuencas hídricas
protegidas, áreas verdes de asentamiento humano y/o cualquier otro espacio que
conteniendo suelos y/o masas de agua con flora y fauna nativas, seminativas o exóticas y/o
estructuras geológicas, elementos culturales o paisajes, merezca ser sujeto a un régimen de
especial gestión y administración;
Inc. f. El control, reducción o eliminación de factores, procesos, actividades o componentes
del medio que ocasionen o puedan ocasionar perjuicios al ambiente, a la vida del hombre y
a los demás seres vivos;

Estas normas se inscriben dentro de los principios emanados de la Ley Nacional

25675 y el art. 41 de la Constitución Nacional, por lo tanto una acción precautoria y
preventiva facultada por el art. 4º de la ley 25675, es el congelamiento del catastro minero
en aquellas áreas de interés para la conservación, hasta tanto se defina su situación y a fin
18
de evitar los conflictos judiciales antes mencionados. Por lo tanto el Estado Provincial en
cualquiera de sus tres poderes, está facultado para determinar qué áreas se
establecerán para la conservación de la naturaleza y que otras se establecerán para
desarrollar actividades extractivas, en función de los valores ambientales
involucrados.

Los reclamos por parte del sector minero

En reiteradas oportunidades se ha manifestado desde el sector minero que la

ampliación de áreas naturales protegidas originará reclamos “multimillonarios” a la provincia
por parte del sector minero. Esta afirmación apareció en numerosas notas, solicitadas y
comunicados de prensa emitidos por el propio sector..
Estas expresiones injustificadas han sido utilizadas como presión para evitar que los
legisladores sanciones estas leyes tan necesarias para posicionar a Mendoza como
provincia modelo en la protección del ambiente y en el uso sustentable de los recursos
naturales. Evidentemente el Estado debe determinar y comunicar de manera inmediata la
viabilidad de estas aseveraciones, a fin de despejar dudas y no crear falsas expectativas.
Al respecto cabe mencionar que la experiencia ha demostrado exactamente lo
contrario: Cuando se sancionó la ley 7422 de ampliación de la Reserva Hídrica y paisajística
Laguna del Diamante, Fiscalía de Estado y Asesoría de Gobierno dieron el visto bueno para
la promulgación de dicha norma en sus respectivos dictámenes obrantes en el expte.
legislativo 47975/04.
Posteriormente no se han efectuado presentaciones en la justicia al respecto (a
pesar de las numerosas amenazas previas), el motivo principal es que los derechos mineros
en cuestión no han cumplido con la legislación ambiental específica y general, desde su
otorgamiento hasta la aprobación de su evaluación de impacto ambiental.

La jurisprudencia en el tema ambiental minero

Varios han sido los casos en que la Justicia (Provincial y Nacional) se ha expedido
sobre este tema.
En la causa Nº 80295 del caratulada “Municipalidad de Luján de Cuyo c/ Gobierno de
la Provincia de Mendoza s/ Conflicto de Poderes” nuestro máximo tribunal se expresa "La
Declaración de Impacto Ambiental determina, al sólo efecto ambiental, la conveniencia o no
de realizarse el proyecto y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que debe realizarse,
las medidas correctoras que deben aplicarse y, además, las prescripciones pertinentes
sobre el período de seguimiento de su adecuada puesta en práctica. Si esta idea se une a la
19
de que el procedimiento de impacto "corre paralelo a un procedimiento de autorización o
aprobación de la actividad, resulta que, en definitiva, puede conceptualizarse la Declaración
de Impacto Ambiental como una autorización previa, en la que se pretende coherencia
procedimental con las demás autorizaciones con las que concurre" Por lo tanto los
derechos mineros no tienen validez hasta tanto no cuenten con su aprobación
ambiental, tanto dentro del Código Minero, como de la legislación ambiental vigente
nacional y provincial.
También la Suprema Corte Provincial se expresa en lo que hace al interés público de
la conservación de la naturaleza en la causa nº 78.245 caratulada: "Y.P.F. Sociedad
Anónima en j° 80.866 Asociación Oikos Red Ambiental c/ Gob. de la Prov. de Mza. p/ Acc.
de Amp. S/Inc. Cas.”, se debe entender que " La Ley 6045 es una ley que se inscribe dentro
de lo que denominamos el “Derecho Ambiental” que “su meollo es fundamentalmente
público, se impone directamente por el Estado, en cuanto que regula las relaciones del
hombre con su entorno y no de los sujetos privados entre sí. Tiene por tanto claramente
manifestaciones autoritarias y su desacato puede ser objeto de importantes represiones
administrativas y penales. Esto tiene que ser necesariamente así, ya que, como demuestra
la praxis, el espontaneísmo no ha funcionado, el grave deterioro ambiental que padecemos
no se hubiera producido si los individuos y los pueblos se hubieran comportado
razonablemente en lo relacionado con la conservación de la biosfera”9. En otras palabras, la
Ley 6045 se impone con la primacía que le otorga su carácter de defensa del interés
colectivo, por cuanto “el Derecho Ambiental es sustancialmente derecho público. La tutela
del ambiente apunta a mejorar la calidad de vida de la humanidad y a lograr el desarrollo
sostenible como legado para las generaciones futuras”10. Por lo tato el interés colectivo de
orden público, como es la protección del ambiente, está por encima de los intereses
privados particulares.
En el fallo de la causa anterior, en definitiva la Corte Suprema le está diciendo al
Poder Ejecutivo Provincial que amplíe el área natural protegida (en este caso Llancanelo) a
los límites naturales del ecosistema, para luego determinar el alcance de las actividades con
impacto en el medioambiente, por lo tanto antes de otorgar derechos mineros se debería
determinar primero si el área tiene algún interés para la conservación o posee
recursos naturales estratégicos para la vida y la economía local, esta condición está
implícitamente establecida además en el Principio Precautorio de la Política Ambiental (Ley
nacional 25675, art 4º), de hecho si se otorgasen derechos mineros en una zona propuesta
como ANP, estos son pasibles de nulidad, ya que violarían este principio.
La Suprema corte provincial ha rechazado una medida de no innovar en la causa N°
85.327 caratulada “Minera Anglo American Argentina S.A. c/Gobierno Provincia De

9
Ramón Martín Mateo, Manual de Derecho Ambiental, segunda edición, Trivium, Madrid, 1998, p. 63.
10
Jorge Bustamante Alsina, Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1995, p. 51.
20
Mendoza s/Acción de Inconstitucionalidad" (en relación a la ley 7422 de ampliación del ANP
Laguna del Diamante, causa que finalmente prescribió sin resolverse. En otro caso similar la
Corte Suprema de Justicia Provincial no dio lugar al pedido por parte de concesionarios de
las aguas del Río Atuel, de inconstitucionalidad de la ley Nº 6965, de creación del ANP
Laguna la Salina, esta causa no ha sido apelada y ya tiene resolución definitiva.
En un juzgado de primera instancia se sustancia un recurso de amparo presentado
por la empresa Aguas Danone S.A. en contra de un emprendimiento minero dentro de la
Reserva Privada Villavicencio (Expte Nº 153299/30079, caratulado “Aguas Danone de
Argentina S.A. c/ Depromin S.A. y otros s/ amparo”), el sustento legal de la acción de
amparo se basa en que la Evaluación de Impacto Ambiental del proyecto minero no se
enmarca dentro de los términos establecidos en la ley provincial 5961 y su decreto
reglamentario 2109/94, entre otras falencias, dicho estudio no garantiza la protección del
ambiente y no cuenta con dictámenes sectoriales de los organismos que son autoridad de
aplicación de los recursos naturales involucrados. Estas falencias son comunes en este tipo
de estudios, por lo tanto es de esperar en el futuro situaciones similares. Como medida
cautelar se determinó la suspensión de los trabajos mineros en la Reserva Villavicencio,
medida confirmada en segunda instancia, basándose el fallo de segunda instancia en la
existencia de dictámenes negativos de la Dirección de Recursos Naturales Renovables
existentes en este y otros expedientes mineros, que ponen en valor la importancia de las
cualidades ambientales existentes en el área.

21
ESTADO ACTUAL DE LOS AMBIENTES NATURALES DE MENDOZA

Mendoza presenta ambientes naturales de montaña, planicie y mesetas de alta

fragilidad, que ocupan aproximadamente el 97% del territorio provincial, presentando distinto
grado de compromiso en cuanto a su conservación.
En el ámbito sociodemográfico, el secano mendocino solamente alberga menos de
un 3 % de la población. La actividad predominante en él es la ganadería extensiva, que tiene
muy baja incidencia en la economía de la Provincia de Mendoza. Sin embargo es en estos
lugares donde se realiza la explotación petrolera y el turismo, actividades que aportan el
mayor ingreso provincial y la mayor fuente de trabajo.
El análisis y correlación de estos indicadores permite llegar a un diagnóstico
ambiental, en el que se destacan los siguientes resultados:

• La presión antrópica sobre los ecosistemas naturales ha aumentado considerablemente

en los últimos años.
• Gran parte de la superficie del secano mendocino está afectada por procesos de
desertificación, destacándose la deforestación y el desmonte, la falta de manejo
ganadero, los incendios y el crecimiento urbano sobre áreas sensibles ambientalmente.
• El retroceso de los glaciares, que se produce desde principios de este siglo, amenaza la
subsistencia de los oasis.
• La Red Provincial de Áreas Protegidas cuenta con 14 reservas naturales, lo que
representa el 3,84 % de la superficie total del territorio. Para alcanzar las metas de
conservación nacional e internacional debería llegar al menos a un 10%.
• Las pérdidas más importantes de los ecosistemas naturales son los bosques de
algarrobo y humedales en la planicie, los bosquecillos de luma y maitén en quebradas y
de chacay en las terrazas fluviales montañosas, la degradación de vegas y lagunas en la
montaña y el retroceso de los glaciares.
• La destrucción y fragmentación de hábitat siempre conlleva a una pérdida de especies
de fauna y flora difícil de evaluar, al carecer de datos históricos y un inventario fenológico
y de biodiversidad.
• El territorio provincial natural cada vez está más comprometido, no solamente por la
degradación de sus ecosistemas, sino también por la adquisición de grandes
extensiones, de alto valor ecológico, por empresas extranjeras y grandes terratenientes
privados.
• La “privatización” y el cierre con alambrados de campos en la zonas de montaña atenta
contra los corredores biológicos de las especies animales y le resta atractivos a la oferta
turística provincial.

22
• El mayor riesgo de contaminación en ambientes naturales proviene de la actividad
petrolera y de la minería, debido a la magnitud de las explotaciones y al riesgo de
accidentes.
• A la hora de tomar decisiones a cerca de encarar actividades extractivas no se tiene en
cuenta la variable ambiental, ya que a veces estas explotaciones se determinan o
concesionan en áreas ambientalmente sensibles, donde técnicamente se recomienda no
desarrollar dichas explotaciones.
• Existe un alto nivel de contaminación por acumulación de residuos sólidos en áreas
piedemontanas y periféricas de centros turísticos de montaña y otros, así como
improvisados depósitos de basura en campos incultos.
• La minería representa una amenaza seria para los ambientes naturales, ya que como ha
quedado evidenciado en otras provincias, su “autogestión” ambiental no resulta efectiva.
No participan de las DIA mineras personas involucradas con la temática ambiental y/o
profesionales dedicados a su estudio. Así como tampoco recibe el dictamen sectorial de
los organismos del Estado que son autoridad de aplicación de los recursos naturales
afectados.

Los ambientes de ecosistemas naturales son de gran interés para el desarrollo de

la Provincia, pero al tratarse de ecosistemas típicos de zonas áridas presentan una gran
fragilidad, ante las intervenciones del hombre. La desertificación, la reducción de espacios
naturales y la fragmentación de hábitat han llevado a la degradación y pérdida irreversible
de ecosistemas naturales.
Algunos de estos ambientes son fuertemente impactados por el accionar humano y
la tendencia es creciente frente a la falta de planificación ambiental de la Provincia. La
explotación petrolera y minera, la privatización y cierre con alambrados de campos de alto
valor para interés de la población y el turismo, el mal manejo de la ganadería en el secano,
los incendios que destruyen la flora nativa del monte y el desarrollo poco sustentable de
algunos sectores del turismo son los factores más importantes que amenazan el patrimonio
natural de la provincia.
El diagnostico de esta situación demuestra la necesidad de ampliar el Sistema
Provincial de Áreas Protegidas, realizar un inventario fenológico y de biodiversidad y un
diagnóstico detallado de los ecosistemas naturales para lograr una planificación ambiental
adecuada, poner en valor el patrimonio natural para proteger el medio ambiente y por ser un
atractivo para el turismo, actividad creciente y económicamente muy importante para la
provincia.

23
CONCLUSIONES

Los proyectos de creación de nuevas áreas protegidas y ampliación de las ya

existentes apuntan a la conservación de los ecosistemas y recursos naturales estratégicos,
de importancia para Mendoza, en su mayoría situados en la montaña, debido a que en ellos
se ubican las nacientes de los ríos de los que dependen la vida de los oasis productivos y
gran parte de la economía provincial. De todos modos, no deberían descuidarse las otras
ecorregiones provinciales, también comprendidas en algunos de estos proyectos.
En ellos se ubican los glaciares y lagunas de montaña que constituyen las únicas y
escasas reservas hídricas que posee la provincia para paliar los años de sequía; y las vegas
altoandinas, que conforman verdaderas islas de biodiversidad en medio de la aridez reinante
en toda la cordillera. Hay que tener presente que de acuerdo a una gran cantidad de
estudios científicos, los glaciares de toda la cordillera están sufriendo una fuerte retracción,
por lo que de seguir esta tendencia nos veremos en poco tiempo ante una grave crisis
hídrica, siendo fundamental entonces contar con estas escasas reservas en buenas
condiciones ambientales
La belleza paisajística de estos sitios sin dudas dotará a la provincia de nuevos y
novedosos atractivos turísticos susceptibles de ser aprovechados de manera sustentable,
incrementando la oferta provincial y contribuyendo a satisfacer la creciente demanda del
mercado turístico receptivo.
Cabe mencionar que con la sanción de estos proyectos, la Provincia estaría dando
un paso importante para acercarse hacia los estándares mínimos de conservación de la
naturaleza internacionalmente establecidos, a los cuales nuestro país adhiere a través de
tratados internacionales y leyes nacionales que son de aplicación en las provincias, ya que
son estas las dueñas de los recursos naturales y las responsables de su manejo.
De la conservación de estas áreas y de su uso sustentable depende casi en forma
exclusiva la calidad de las aguas con que contarán los oasis productivos de nuestra
provincia en los próximos años y gran parte de su desarrollo económico, además de
asegurar la conservación de la flora y fauna autóctona y ampliar la oferta turística provincial
en lo que hace a escenarios naturales, que son los preferidos de quienes nos visitan.

24
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26