PARTE I - LA NUEVA GENERACIÓN DE PROYECTOS

FORESTALES Y SU FUNCIÓN EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE

La “nueva generación de proyectos forestales” empezó a surgir hace unos 20 años, a medida que
los proyectos se orientaban cada vez más hacia una gran variedad de fines además de los
asociados con la producción tradicional de madera para la industria y de productos madereros.
Como se indica más adelante, la importancia en términos absolutos  del componente industrial de
la silvicultura no ha disminuido; de hecho ha aumentado. Más bien ha sido la
importancia relativa  para los programas de los organismos de desarrollo, las ONG y los órganos
decisorios nacionales de otras dimensiones de los bosques y los árboles en relación con el
aprovechamiento de la tierra la que se ha incrementado. Por supuesto, la población rural reconoce
desde hace siglos la importancia de los árboles en relación con el aprovechamiento de la tierra, así
como de los diversos productos y subproductos de los árboles y bosques.

La agrosilvicultura y el concepto más amplio de silvicultura social se han abierto paso, no sin
dificultades, con su interés por la mejora del bienestar, la energía y la seguridad alimentaria en las
zonas rurales. Se está empezando a conocer mucho mejor la importancia de los bosques para las
cuestiones relacionadas en el cambio climático mundial y la protección del medio ambiente.
Asimismo se está difundiendo la utilización de los árboles en estrategias y programas de
ordenación de vertientes y en diversos tipos de programas de conservación de suelos y protección
de cuencas hidrográficas.

1. LOS PROYECTOS FORESTALES Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE

El concepto de desarrollo sostenible

Es un hecho cada vez más reconocido en los últimos años que muchas de las medidas adoptadas
para promover el desarrollo en un futuro inmediato no permiten mantener el impulso del
crecimiento a más largo plazo. En el mejor de los casos, no resultan lo suficientemente sólidas o no
están lo bastante bien concebidas como para llegar a sostenerse por sus propios medios, y
fracasan después de algún tiempo. En el peor de los casos, los logros a corto plazo redundan en
una degradación o destrucción de la reserva de recursos naturales necesaria para mantener el
crecimiento en el futuro.

Existen muchas definiciones de desarrollo sostenible. Pezzey (1989) señala que casi todas ellas
contienen dos elementos comunes:

1. preocupación por la mejora duradera del bienestar de la población; y

2. preocupación por la protección y mantenimiento de la capacidad de los sistemas de recursos

naturales que sirven de base a esta mejora.

Por tanto, el desarrollo forestal sostenible se ha definido como “...el desarrollo que entraña cambios
en la producción y/o distribución de los bienes y servicios que se desea obtener de bosques y
árboles y que redunda, para una determinada población elegida como objetivo,  en un incremento
del bienestar capaz de mantenerse en el curso del tiempo” (Gregersen y Lundgren 1990). El
concepto implica la producción  de los bienes y servicios que desea la población, junto con
la protección  de la base de recursos naturales de la que depende dicha producción.
Los proyectos forestales y el uso sostenible de los recursos forestales

En el sector forestal, como en cualquier otro, la plasmación de este concepto de desarrollo

sostenible plantea diversos problemas. En su versión más sencilla, implica que la extracción de
madera y otros productos del bosque debe limitarse a una cantidad que pueda mantenerse
mediante un ordenación forestal idónea. Pero la demanda de productos forestales rara vez
evoluciona en concordancia con un flujo uniforme de productos provenientes del bosque. El
aumento de la población podría hacer que la demanda, por ejemplo de madera, fuera mayor en el
futuro. Por otra parte, las modificaciones en los ingresos, las modalidades de consumo, la
tecnología, etc., podrían hacer que las futuras generaciones tuvieran una necesidad menor de
productos madereros, pero mayor de otros bienes y servicios.

Por consiguiente, cabe interpretar que el concepto se aplica más al sostenimiento de los beneficios
económicos que al de los productos materiales. Sin embargo, siguen planteándose problemas en
lo que respecta a la determinación de los valores futuros, o de los cambios en las prioridades
relativas de los diferentes beneficios derivados de los bosques. El bosque tendrá probablemente
diferentes valores para diferentes tipos de usuarios, y estos valores no son necesariamente
compatibles entre sí. El aprovechamiento por parte de los miembros de una comunidad rural que
dependen de la venta de los productos forestales para obtener ingresos puede entrar en conflicto
con los intereses de otras personas de esa misma comunidad que dependen de esos productos
para su propio uso, y las preocupaciones de ambos grupos estarán probablemente en
contradicción con los intereses de las industrias de elaboración que dependen de las materias
primas provenientes del bosque, y de los gobiernos que obtienen ingresos de las actividades
realizadas en las tierras forestales, al tiempo que estos últimos pueden diferir de los intereses de
grupos más amplios de la población regional y mundial preocupados por evitar un cambio climático
negativo o una pérdida de diversidad genética.

Algunas decisiones relativas a los recursos forestales se adoptan en unos contextos mucho más
amplios. En ciertas fases del proceso, la explotación de los recursos forestales puede generar el
capital necesario para invertir en otros sectores económicos, y la transferencia de tierras del sector
forestal al agrícola puede ser fundamental para mantener los suministros de alimentos. En estas
circunstancias, el problema consiste en sostener unos beneficios económicos mucho mayores que
los que se pueden obtener de los recursos forestales.

Dada la inevitable incertidumbre asociada con las necesidades y valores futuros, se puede
interpretar de modo más realista que el concepto de desarrollo sostenible ofrece una serie de
directrices y ayuda a los responsables de la adopción de decisiones a evitar, siempre que es
posible, medidas que eliminan o reducen drásticamente posibilidades futuras. Esto es importante
sobre todo si se consideran los valores ambientales del bosque, inciertos y menos tangibles. Por
tanto los científicos están en general de acuerdo en que la diversidad biológica es conveniente
porque permite alcanzar otros objetivos tales como una mayor resistencia y estabilidad de los
ecosistemas, una mejora del hábitat y la prevención de pérdidas de material genético que pudiera
ser valioso en el futuro. Sin embargo, el acuerdo es mucho menor en lo que respecta al grado de
diversidad que es necesario mantener. La diversidad biológica puede referirse a cualquiera de los
planos -gen, especie, ecosistema, bioma- en que se organiza la vida (Hunter 1990). Así pues, se
puede sentir preocupación por la posible reducción de diversidad genética dentro de una
determinada especie, por la pérdida de una especie, por la destrucción de un ecosistema entero, o
tal vez por la degradación o incluso la pérdida de un bioma importante para la biosfera. Sin
embargo, es difícil atribuir valores a una característica como la diversidad biológica, ya que los
conocimientos sobre cualquier gen, especie o ecosistema no son suficientes para estimar su
posible valor ecológico o económico para un grado determinado de diversidad biológica.

Asimismo, uno de los problemas que se plantean al establecer la relación entre actividades
forestales y cambio climático consiste en que este último tiene efectos regionales o incluso
mundiales, mientras que los proyectos de desarrollo suelen tener un carácter local. Cada proyecto
forestal tomado por separado puede ser un factor insignificante a nivel mundial, pero en conjunto
pueden desempeñar una función importante para el funcionamiento de la biosfera.

Los cambios tales como la extinción de una especie o el daño causado a la atmósfera entran en la
categoría de acontecimientos que pueden tener consecuencias irreversibles, al menos dentro del
marco cronológico de la planificación humana. Ante la incertidumbre de no saber qué
consecuencias tendría una pérdida irreversible de posibilidades futuras, lo indicado es un
planteamiento prudente del desarrollo. Cada vez está más extendida la idea de que para conservar
el valor de recursos irremplazables puede ser necesario imponer límites a las posibilidades de
intervención. Como mínimo, los responsables de la toma de decisiones deberán pedir a los
analistas que determinen y describan las consecuencias biológicas potencialmente irreversibles
que pudieran derivarse de un proyecto forestal, de modo que si es preciso puedan hacerse juicios
de valor sobre la necesidad de reducir el abanico de las opciones que se consideran aceptables.

Cómo mantener los beneficios resultantes de los proyectos forestales

En general los proyectos se formulan para llevar a cabo actividades concretas en un sector bien
definido con el fin de alcanzar objetivos específicos, con unas fechas específicas de inicio y fin. Los
planificadores y directores deben rendir cuentas de la consecución de los objetivos previstos dentro
del plazo y del presupuesto especificados. Sin embargo, aunque los proyectos tengan un marco
temporal limitado en lo que respecta a las operaciones, la mayor parte de ellos se inician con el fin
de provocar cambios cuya duración será mucho más amplia que la del proyecto. Su función es
estimular, catalizar o servir de algún modo como base para unas actividades que se mantendrán
por sí solas para cuando la aportación concreta suministrada por el proyecto se haya completado o
eliminado gradualmente.

En la práctica, suelen surgir problemas que interrumpen o alteran este proceso:

 Continuidad. - Las actividades iniciadas por el proyecto cesan tan pronto como éste
concluye, o los beneficios derivados de las actividades del proyecto dejan de ser
accesibles para los beneficiarios a los que estaban destinados, ya que no se dispone de
los recursos necesarios para continuar las iniciativas del proyecto.
 Difusión. - Las actividades realizadas y los beneficios obtenidos en la zona del proyecto
no se adoptan en otras partes, de modo que el proyecto no pasa de ser un ejercicio
experimental, debido a su enfoque demasiado restringido o a su orientación hacia un
sector que no es representativo de la población en general.
 Factores externos. - Pueden producirse efectos secundarios imprevistos, tanto dentro
como fuera del proyecto, al no haberse tenido en cuenta en el momento de su formulación
todos los efectos consiguientes.

La creciente preocupación por la sostenibilidad del desarrollo ha puesto por tanto de manifiesto una
serie de fallos en la formulación y ejecución de los proyectos. Algunos de ellos se deben a una
definición demasiado estricta de los límites de la actividad en cuestión, otros a defectos en los
mecanismos de análisis y formulación de los proyectos, y otros a una comprensión insuficiente de
los límites y posibilidades del marco institucional dentro del cual han de funcionar los proyectos.

El concepto de desarrollo sostenible tiene diversas repercusiones operacionales para los proyectos
forestales que pueden resumirse del siguiente modo (datos tomados sobre todo de Winpenny
1991):

 se evitan daños a recursos naturales críticos y se toman precauciones antes de iniciar

procesos irreversibles;
 cuando se pueden mantener los recursos, se limita la explotación hasta niveles
sostenibles; cuando han de reducirse (por ejemplo con el fin de dejar libre tierra para la
 agricultura), se reserva y se invierte una parte de las ganancias suficiente para generar una
corriente permanente de ingresos o fuentes alternativas de suministro de productos
forestales para quienes dependen de los bosques;
 cuando es posible, se fija un valor económico a los costos y beneficios sociales y
ambientales, de modo que se tengan en cuenta en las decisiones; y
 se asegura en la mayor medida posible que los efectos normalmente considerados
externos se incorporan a la formulación del proyecto, por ejemplo incluyendo en caso
necesario medidas compensatorias tales como la plantación de árboles para mantener los
productos forestales perdidos.

En el resto de esta parte del estudio se examinan más detenidamente algunas de estas cuestiones.
En el próximo capítulo se analizan los efectos que pueden tener los proyectos forestales para el
desarrollo y las enseñanzas que se están sacando sobre el grado en que las actividades forestales
permiten obtener efectivamente estos beneficios. En el capítulo 3 se examina la variedad de
problemas y mecanismos institucionales que hay que tener en cuenta al planificar, ejecutar y
evaluar proyectos forestales.

2. CARÁCTER DE LOS PROYECTOS FORESTALES

Como se muestra en la figura 2.1, los proyectos del sector forestal están vinculados con una gran
variedad de actividades económicas: industria, energía, agricultura, pastoreo y conservación de
suelo y agua. Cabe señalar dos elementos fundamentales de los diferentes productos resultantes:

1. Muchos de los productos (bienes y servicios) que se obtienen de los bosques y árboles, por
ejemplo en materia de esparcimiento y estética, mejora del medio ambiente, conservación de suelo
y agua y hábitat, son producidos por los bosques naturales mientras que estén protegidos, tanto si
se practica en ellos actividades forestales como si no.

2. Muchos de los productos no llegan al mercado y por tanto no llevan asociados precios de
mercado o valores monetarios. En algunos casos, ni siquiera están bien definidos y cuantificados
en términos materiales, ni se han elaborado medios para cuantificarlos. Algunos productos sólo
tienen efectos locales, mientras que otros pueden tener también repercusiones mundiales.

Los proyectos del sector forestal suelen acarrear situaciones en las que las actividades forestales
influyen también en aspectos más amplios del desarrollo, como el empleo, la asignación de
recursos y los valores ambientales. Al mismo tiempo, las intervenciones destinadas a introducir
cambios más amplios, como las políticas de fijación de precios agrícolas y las inversiones para
ampliar la infraestructura, influyen en casi todas las actividades forestales. Por consiguiente, toda
evaluación de los efectos posibles o efectivos de un determinado proyecto forestal habrá de
insertarse en un marco analítico que permita determinar las más importantes de estas
vinculaciones y establecer la dirección probable de los efectos. En el cuadro 2.1 se resumen los
principales vínculos intersectoriales de interés para la silvicultura.

Muchos de estos vínculos son complejos, debido en parte a las características especiales de los
proyectos forestales:

 el período de producción, o el período que transcurre entre la inversión y la producción, es

largo;
 el árbol es tanto la unidad de producción como el producto;
 el calendario de recolección del árbol es muy flexible, pero una vez que se ha recolectado
la planta madre de la cual podrán obtenerse cosechas en el futuro tarda mucho tiempo en
reponerse;
 en cuanto proceso biológico, la producción forestal está sujeta a una importante variación,
por lo que la incertidumbre puede ser considerable; y
  los bosques, e incluso los árboles, pueden tener múltiples finalidades, por lo que la
formulación y evaluación de proyectos forestales se enfrentarán probablemente con
problemas en lo que respecta a los productos comunes, los objetivos en conflicto y las
soluciones de compromiso entre los diferentes usos.

Figura 2.1. Importancia de los bosques en nuestra vida. Fuente: Boletín N°2 del Instituto de
Investigación Forestal de Kenya, mayo-junio de 1987.

Cuadro 2.1. Vínculos entre políticas intersectoriales y silvicultura

Esfera Componente/instrumen Vínculo Efectos sobre la

to silvicultura
Políticas Políticas monetarias y Asignación de crédito y Capacidad de
macroeconómicas de crédito tipos de interés inversión en la
ordenación y
utilización de
recursos
Reglamentación de las Reducción o
inversiones extranjeras aumento de las
inversiones en
silvicultura/industria
s forestales
Políticas comerciales: Valoración de la Incentivos o
tipos de cambios producción limitaciones a la
producción y a la
exportación
 Regulación de las Reducción de las Aprovechamiento y
importaciones importaciones de elaboración
equipo y piezas de antieconómicos
repuesto
Fomento de las Subvenciones Excesiva utilización
exportaciones de determinadas
especies
Políticas fiscales Cuantía de los Cuantía de las
impuestos y nueva rentas y capacidad
asignación de ingresos de reinversión
fiscales recaudados al
sector forestal
Ajuste estructural Inversión pública y Aumento de la Funciones sociales
privatización importancia del sector y ambientales
privado
Políticas de fijación de Corrección de las Valoración de los
precios perturbaciones del productos/servicios
mercado forestales
Reformas Reducción de la Capacidad de
institucionales importancia y de los ordenación y
gastos del sector fomento sectoriales
público
Distribución y Políticas fiscales Impuestos y Reducción de la
reserva de tierras subvenciones superficie forestal,
de las existencias
en pie y de la
diversidad biológica
Legislación Régimen de tenencia y Seguridad de los
título de propiedad de derechos y de la
la tierra sostenibilidad de la
explotación de los
recursos
Delimitación/privatizaci Ordenación de Sistemas de
ón de la tierra recursos, acceso a los ordenación de
recursos, derechos de recursos forestales.
uso Reservas forestales
Población Colonización Subvenciones y Fomento del uso
fomento de la adecuado de la
infraestructura, tierra, incluida la
modificaciones del uso silvicultura, o
de la tierra explotación
excesiva y
usurpación
Sedentarización ídem Ordenación
silvopastoral
Agricultura/ganaderí Políticas de fijación de Fijación de precios para Intensificación de la
a precios la agricultura frente a agricultura y/o
fijación de precios para expansión de la
la madera agricultura en
tierras forestales
con el consiguiente
cambio del
comportamiento de
los consumidores y
 de los efectos
sobre el valor
atribuido a los
alimentos silvestres
Insumos Mecanización Expansión de la
subvencionados agricultura,
deforestación,
cultivo de tierras
marginales
Impuestos y crédito Aumento del número de Degradación de la
cabezas de ganado, cobertura arbórea
pastoreo excesivo
Energía Fijación de precios y Precios de la gasolina y Desbroce de
distribución suministros/mecanizaci tierras/expansión
ón de la agricultura
Combustibles Sustitución de Demanda de leña y
alternativos combustibles en las carbón vegetal
industrias
domésticas/rurales
Hidroelectricidad Embalses Ordenación de
cuencas
hidrográficas
Autonomía energética Fomento de los Aumento de la
recursos locales de producción/demand
energía renovable a de leña
Infraestructura Carreteras y Acceso a nuevas zonas Aumento de las
ferrocarriles oportunidades de
obtención de
ingresos forestales
o de usurpación

Fuente: de Montalembert 1992.

Otros factores que complican la situación son las múltiples funciones que los bosques y las
actividades basadas en ellos desempeñan en la economía: materia prima para la industria,
insumos para la agricultura, fuente de empleo e ingresos rurales, conservación del medio
ambiente, etc. Gracias a éstos y otros vínculos, los bosques y productos forestales son
componentes importantes de la seguridad alimentaria, el equilibrio energético, los sistemas de
cultivo, los recursos comunes y otras facetas del proceso de desarrollo.

La tarea de definir estas múltiples interacciones no es sencilla, ni la facilita la relativa falta de

atención prestada hasta hace poco a tres elementos básicos: (1) la importancia de los recursos
naturales para las economías regionales o nacionales, (2) las consecuencias ambientales y
ecológicas del fomento de los recursos naturales, y (3) la tendencia a explotar los recursos de
modo insostenible en situaciones de incertidumbre (Baum 1990). Esta falta de atención se refleja
en la escasez de información y de análisis de experiencias y resultados.

El examen que se ofrece a continuación se divide en tres apartados: silvicultura y desarrollo

industrial, silvicultura y desarrollo rural, y silvicultura y sostenibilidad ambiental. En cada uno de
ellos se estudian las formas que adoptan los vínculos entre la silvicultura y ese sector, la influencia
de las políticas, y el carácter y la historia de algunos de los principales tipos de intervenciones de
los proyectos.

Silvicultura y desarrollo industrial

En casi todos los países los bosques desempeñan una función primordial como fuente de materias
primas para las industrias que fabrican productos a base de madera y fibra con destino al sector
moderno, predominantemente urbano, de la economía: madera para la construcción de viviendas,
tableros para muebles, papel para imprimir y escribir, etc. Estas industrias forestales pueden
constituir una parte importante del sector industrial de un país y de las actividades que permiten
obtener y ahorrar divisas a través de la exportación y de la sustitución de importaciones.

Las tierras forestales pertenecientes al sector público -como lo son la mayor parte en la mayoría de
los países- pueden ofrecer a los gobiernos una fuente importante de ingresos y capital por medio
del aprovechamiento o liquidación del componente comercialmente valioso de las existencias. Este
objetivo de generar ingresos puede entrar en conflicto con los valores que se obtienen del bosque
por medio de otros vínculos: medio ambiente, productos no madereros, etc. Sin embargo, un uso
industrial de los bosques debidamente ordenado puede generar corrientes de capital para el
desarrollo.

Casi todos los productos que se obtienen en la primera fase de elaboración de la madera -madera
aserrada, tableros contrachapados, pasta de madera, etc.- son utilizados por otras industrias para
fabricar muebles, embalajes, papel de periódico, etc. Por consiguiente, la presencia de bosques e
industrias forestales puede estimular la actividad industrial, el empleo y los ingresos. Asimismo su
condición de mercados de materias primas a base de madera puede generar empleo y riqueza en
las zonas donde se produce la madera.

Sin embargo, este potencial de desarrollo no siempre se hace realidad. Puede que el producto se
exporte, con lo que el valor añadido gracias a la elaboración ulterior va a parar al extranjero.
También puede que haya que importar muchos de los otros insumos aparte de la madera. Las
especificaciones relativas a la calidad y dimensiones impuestas por sus clientes tienden a obligar a
la industria forestal a utilizar tecnologías de elaboración desarrolladas en los países industrialmente
avanzados. Estas tecnologías están por lo general muy automatizadas, requieren mucho capital y
dejan poco margen para hacer un uso flexible de los factores; casi todo el empleo que se crea está
destinado a mano de obra semicalificada y urbana en vez de rural. La inserción de una instalación
industrial moderna de grandes dimensiones, lejos de generar riqueza a nivel local puede tener
efectos negativos si no tiene en cuenta la situación del lugar. La afluencia de forasteros mejor
pagados ejerce una presión sobre los servicios y precios locales, al tiempo que la introducción de
la explotación comercial de la madera puede causar alteraciones en las actividades forestales
existentes de importancia decisiva para la comunidad local.

La falta de mercados en el país productor para toda la variedad de productos provenientes de la

elaboración inicial hace que una gran parte de lo que en los países industriales se utiliza se
desaproveche como “desecho” en los países productores, lo cual reduce la competitividad de éstos
frente a las industrias forestales de los países desarrollados. En estas circunstancias, la
exportación de trozas puede resultar más rentable que la de productos elaborados, pero genera un
valor mínimo para el país de origen.

Las intervenciones de los gobiernos para estimular la elaboración de productos forestales mediante
subvenciones, desgravaciones fiscales, etc., han estado por consiguiente muy extendidas. Sin
embargo, recientes estudios han demostrado que las intervenciones de este tipo han influido con
frecuencia negativamente sobre las decisiones en materia de inversión. Dada la baja cuantía de los
canones y derechos de exportación, la mayoría de los gobiernos sólo se quedan con una fracción
de la renta económica, mientras que los beneficios excesivos que corresponden a las empresas
participantes estimulan una explotación de los recursos forestales superior a la que sería
económicamente racional, así como la extracción de la madera de mejor calidad exclusivamente
(Repetto 1988). Estas modalidades de uso, además de ser ineficientes desde el punto de vista de
los objetivos económicos del desarrollo a corto plazo, pueden amenazar la sostenibilidad a más
largo plazo de la ordenación de los recursos subyacentes. Al formular proyectos industriales para el
sector forestal no siempre se han tenido suficientemente en cuenta estos problemas.
Cuando el objetivo del proyecto es crear recursos para la industria a través de la repoblación
forestal, en lugar de recurrir a los recursos existentes, pueden plantearse otros problemas. Muchos
proyectos forestales están ubicados de tal modo que sólo pueden vender sus productos a
determinadas industrias forestales. En tales casos es difícil tomar decisiones válidas sobre los
proyectos forestales aisladas de las decisiones sobre dichas industrias. Una práctica muy frecuente
es crear las plantaciones sin haber determinado previamente qué tipos de madera se necesitan, en
qué emplazamientos y en qué cantidades. Como consecuencia de ello, más adelante resulta muy
difícil encontrar mercados para sus productos. En un reciente estudio del Banco Mundial sobre
actividades en el sector forestal se informaba de que “casi todos los proyectos que dependían
financieramente de la venta de los productos madereros... se resintieron de la falta de un análisis
sobre mercadeo, de conocimientos sobre el mercado y/o de atención en el momento inicial a la
evolución de los mercados” (Banco Mundial 1991).

La observación que se hizo anteriormente sobre la necesidad de asegurar que la definición de un

proyecto es lo suficientemente amplia como para abarcar todos los componentes conexos es por
consiguiente muy importante para el éxito de muchos proyectos relacionados con la silvicultura
industrial y la industria forestal. Esto no sólo se aplica al reconocimiento de los vínculos verticales
antes esbozados, sino también al de los vínculos laterales. En los análisis de los proyectos
relativos a la industria forestal se ha tendido a considerar que las inversiones paralelas en
carreteras, energía y otros servicios no entraban en el ámbito del proyecto y a prestar poca o nula
atención a las consecuencias ambientales y sociales de la actividad industrial. Por consiguiente, las
evaluaciones convencionales de la industria forestal realizadas en el pasado han solido presentar
un panorama parcial de sus efectos sobre el desarrollo.

Silvicultura y desarrollo rural

Los principales vínculos con el sector rural se establecen a través de las aportaciones que hacen
los productos, servicios y actividades forestales al sustento de la población rural, contribuyendo a la
nutrición, ingresos, distribución de bienes y riqueza, seguridad familiar, etc. Además, la regulación
y ordenación de los recursos de árboles y bosques puede afectar la solidez de las estructuras
sociales e instituciones locales, y contribuir al aumento de sus atribuciones, a su deterioro o a su
fragmentación.

Vínculos con la economía familiar

Para la mayoría de la población rural, los alimentos obtenidos de los bosques o de los árboles que
cultivan dentro de sus sistemas de explotación agrícola añaden variedad a su dieta, hacen más
agradable el sabor y aportan vitaminas, proteínas y calorías esenciales (Falconer 1989). Además
de estas funciones complementarias, los alimentos procedentes de los bosques y de los árboles de
las explotaciones agrícolas se utilizan ampliamente para hacer frente a las insuficiencias en la
alimentación durante ciertas estaciones del año, ya que permiten superar los períodos de
hambre en que los suministros de alimentos almacenados disminuyen cada vez más sin que se
disponga todavía de la cosecha siguiente. La tercera función importante de los alimentos
provenientes de los bosques en el sistema general de nutrición es la que desempeña en
situaciones de urgencia como inundaciones, sequías, hambres y guerras. En la Figura 2.2 se
ofrece un cuadro panorámico de los vínculos entre silvicultura y seguridad alimentaria en los
hogares.

Cuando la población tiene un acceso relativamente libre a los bosques, los alimentos provenientes
de éstos adquieren a menudo una importancia especial para los grupos más pobres de la
comunidad. Por consiguiente es sumamente probable que les afecte una reducción de la
disponibilidad de tales alimentos cuando los recursos forestales disminuyen, se degradan o pasan
a ser inaccesibles para ellos. El descenso del consumo de alimentos forestales tiene efectos
variables; en ocasiones se compensa con una mejora del acceso a otros alimentos, incluidos los
comprados, aunque estas modificaciones pueden redundar en una alimentación de peor calidad.
Tal vez la consecuencia más negativa sea que las opciones alimentarias de los grupos más pobres
de la población se reducen progresivamente, sobre todo durante los períodos de escasez
estacional y en situaciones de emergencia (Falconer 1989).

La escasez de combustible puede influir en la situación alimentaria. Aparte de que muchos

alimentos no se pueden digerir debidamente si no están cocinados, la cocción es necesaria para
eliminar parásitos, etc. Sin embargo, hay muchos otros factores asociados con los cambios en los
hábitos alimentarios que no deben atribuirse únicamente a la escasez de combustible. En muchos
casos la falta de alimentos es tan grande que la escasez de combustible sólo determina en una
mínima medida el régimen de alimentación.

Muchos sistemas agrícolas siguen dependiendo de la cobertura arbórea para mantener

la productividad del suelo. A medida que los sistemas agrícolas rotativos, en los que la tierra se
mantiene en barbecho debajo de los árboles durante ciertos períodos, ceden el paso a sistemas
más continuos de cultivo, el mantenimiento de la productividad del suelo se consigue extrayendo
biomasa de los bosques o arbolados cercanos con el fin de utilizarla como abono vegetal o
quemarla para obtener cenizas ricas en nutrientes, o conservando parte de la cobertura arbórea
entre los cultivos, como seto vivo (cultivo en franjas) o para delimitar los campos. La creciente
presión ejercida sobre estos sistemas puede llegar a tal punto que los bosques no puedan soportar
por más tiempo la constante extracción.

Los sistemas agropecuarios dependen también de los árboles para obtener forraje. En los
sistemas de cultivo de secano, en que la arada y siembra han de realizarse durante la breve
estación de las lluvias, el número de animales necesarios es considerablemente más alto del que
puede sustentarse con los alimentos producidos en el marco de dicho sistema y sólo se puede
mantener si el agricultor tiene acceso a pastos o forrajes fuera de su explotación. Los bosques, los
arbolados y las zonas de monte bajo son a menudo la principal fuente complementaria, mientras
que el forraje arbóreo suele ser la principal fuente de pienso durante la estación seca y en los
períodos de sequía. La escasez de forraje obliga a los pobres a deshacerse de su ganado, con lo
que se reduce la cantidad de tierra que pueden mantener en cultivo.

Las actividades forestales - extracción de madera, plantación, etc.- son a menudo una fuente
importante de empleo en una determinada localidad. Sin embargo, la mayor parte del empleo e
ingresos provenientes de actividades forestales son generados por pequeñas empresas que
operan en el sector tradicional y no en el moderno. Las pequeñas empresas que recogen y
elaboran productos forestales constituyen una de las mayores fuentes de empleo e ingresos no
agrícolas para la población rural. Esto representa uno de los vínculos más importantes entre
silvicultura y garantía del sustento en un momento en que las familias rurales tienen que cubrir una
parte creciente de éste con el empleo e ingresos no agrícolas (Kilby y Liedholm 1986).

Como en el caso de los alimentos provenientes de los bosques, las oportunidades de empleo e
ingresos forestales tienen especial importancia para los pobres, al ser de fácil acceso y necesitarse
poco capital y conocimientos especializados para beneficiarse de la mayoría de ellas. Sin embargo,
los ingresos que muchas actividades forestales reportan a los trabajadores son marginales, y los
mercados de los productos pueden ser muy vulnerables a los sustitutos que se introducen en ellos.
Por consiguiente, muchas de estas actividades pueden no ser sostenibles aunque proporcionen
una fuente de ingresos a un gran número de pobres de las zonas rurales (Falconer y Arnold 1989).

Las pequeñas empresas son especialmente sensibles al empeoramiento de la situación de los

recursos forestales, ya que rara vez están en condiciones de crear o conservar sus propios
recursos de árboles para utilizarlos en el futuro. La regulación del aprovechamiento forestal, la
asignación en exclusiva a grandes usuarios, los complejos procedimientos de concesión de
licencias o de licitación unidas a la exigencia de depositar fuertes sumas u otras condiciones
previas insuperables, los altos precios debidos a los monopolios estatales y los sistemas
monopolísticos de distribución agravan a menudo los problemas de estas empresas en lo que
respecta a las materias primas forestales.

Figura 2.2. Vínculos entre silvicultura y seguridad alimentaria (tomado de Falconer 1989)

Sistemas de producción en el medio rural

Los vínculos antes citados se concretan en la práctica en el hecho de que la población rural
conjuga la producción forestal con sistemas agrícolas y ganaderos. La producción a este nivel tiene
dos componentes principales. Uno de ellos es la incorporación en el sistema de cultivo de árboles
plantados de valor para la familia de agricultores. El otro es la ordenación de los recursos vecinales
comunes con el fin de obtener los insumos necesarios para complementar los derivados de los
recursos de las explotaciones agrícolas. En este contexto, existe una tendencia general a confiar
en mayor medida en los recursos de las explotaciones agrícolas a medida que la expropiación por
el Estado, la privatización y la usurpación reducen la disponibilidad de recursos comunes y el uso
excesivo degrada los recursos accesibles restantes. No obstante, estos últimos siguen
constituyendo a menudo un importante componente del sistema agrícola general, ya que permiten
cubrir la falta de recursos e ingresos provenientes de otras fuentes y proporcionan insumos
complementarios que con frecuencia son esenciales para que siga funcionando la organización
agrícola y familiar, especialmente en el caso de los pobres.
Además de las políticas públicas que favorecen la propiedad privada y al control estatal, la
creciente presión demográfica, la mayor comercialización y el cambio tecnológico son factores que
contribuyen a la quiebra de los sistemas locales de ordenación y a la disminución de los recursos
comunes. La tendencia casi universal a que la dirección y jurisdicción locales sean sustituidas por
una dirección política centralizada - “la tendencia siempre en aumento a que el Estado asuma
iniciativas y actividades que corresponden a la población” (Jodha 1991) ha sido posiblemente el
factor que más ha contribuido a socavar el poder comunal. Hasta la fecha los gobiernos y donantes
no han demostrado mucha habilidad para establecer nuevos acuerdos logísticos que permitan a las
administraciones locales actuar en estas nuevas condiciones institucionales.

La experiencia adquirida recientemente indica que no es probable que los sistemas nuevos o
reforzados de administración local de los recursos comunes tengan éxito a menos que el Estado
quiera, y pueda, conceder atribuciones a las instituciones locales. No se ha prestado suficiente
atención a las fuertes presiones que las iniciativas en materia de silvicultura social ejercen sobre
las instituciones competentes. Los datos existentes indican que aun en aquellos casos en que el
gobierno está dispuesto a hacerlo, los departamentos gubernamentales competentes se muestran
reacios a delegar facultades en los órganos locales, especialmente cuando piensan que esto
podría amenazar su control «sobre un recurso forestal (Seymour y Rutherford 1990).

Las posibilidades de éxito de la administración local aumentan también en la medida en que el

carácter del recurso hace que su control privado o estatal resulte menos atractivo. Algunas
intervenciones recientes han fracasado en parte porque han modificado el carácter del recurso, que
ha pasado de ser un producto de escaso valor y de interés exclusivamente local, como el pastoreo
y la leña, a ser un producto de más valor, como la madera, cuya privatización podría resultar
rentable. Una característica de los casos en que la administración local ha tenido más éxito ha sido
el establecimiento de normas de utilización y protección que el grupo de usuarios puede controlar y
aplicar, requisito que no se cumple en la formulación de algunos proyectos de silvicultura
comunitaria.

El equilibrio entre los productos de los árboles situados fuera de las explotaciones agrícolas y los
de los árboles plantados en éstas varía mucho según el agroecosistema, las modalidades de uso
de la tierra, la demanda del mercado, la presión demográfica, la disponibilidad de factores y el
empleo. El crecimiento de la demanda de productos madereros de ciclo breve ha movido
recientemente a un gran número de agricultores a cultivar árboles. Dado que los árboles son un
cultivo cuyo establecimiento y mantenimiento exigen sólo pequeñas cantidades de insumos,
pueden ser convenientes cuando hay limitaciones de mano de obra o capital.

Casi todos los árboles de las explotaciones agrícolas sirven tanto para satisfacer las necesidades
de las familias como para proporcionar productos que pueden venderse. En la primera generación
de proyectos destinados a estimular y apoyar el cultivo de árboles por los agricultores del sector
privado, el supuesto de que éstos únicamente plantan árboles para satisfacer sus necesidades de
subsistencia se reflejó en el hecho de que los proyectos se formularon como si estuvieran al
margen de las fuerzas económicas y fuesen inmunes a ellas. Esto sucedió sobre todo en los
proyectos iniciados a finales del decenio de 1970 y comienzos del de 1980 para aumentar el
suministro de leña como respuesta a lo que se consideraba una escasez generalizada en la
economía de subsistencia.

Sin embargo, se ha puesto de manifiesto que casi ninguna de las intervenciones de este tipo
consiguió reflejar el modo en que la población responde espontáneamente a la disminución del
suministro de leña. En el caso de las personas que tienen tierras, el proceso de ajuste puede incluir
la producción en éstas de más material leñoso. En el caso de otras personas, una solución que se
cita a menudo es la de buscar leña más lejos. Otras posibilidades consisten en hacer un uso más
cuidadoso y económico de los suministros disponibles y sustituir la leña por otros combustibles
fáciles de conseguir a partir de la biomasa, como residuos de cultivos y estiércol seco (Dewees
1989, Leach y Mearns 1988). Estas opciones suelen resultar más eficaces para los usuarios que
plantar y cultivar árboles primordialmente para obtener leña.

Las intervenciones normativas se han centrado en la concesión dé subvenciones y otros incentivos

para la plantación. Sin embargo, este tipo de intervenciones puede fomentar la plantación como
respuesta a los ingresos obtenidos a corto plazo gracias a los pagos en efectivo y no a los ingresos
a más largo plazo provenientes de las inversiones en árboles, lo cual introduce perturbaciones
indeseables en el uso de la tierra y en la seguridad de los hogares. Otro resultado de esta
orientación ha sido que no se consigue adecuar la producción de los proyectos a las posibilidades
de los mercados, vincular los productores a los mercados, eliminar las limitaciones a la extracción y
venta de productos madereros por los productores privados y ajustar los precios subvencionados
de la leña proveniente de los bosques estatales. La hipótesis de que la escasez de madera era tan
acusada que el mercado absorbería cualquier cantidad que se suministrase dio lugar a que los
proyectos se orientaran exclusivamente hacia la oferta (Banco Mundial 1991).

La otra esfera normativa que tiene connotaciones obvias en lo que respecta a las decisiones sobre
cultivos con un ciclo relativamente largo como los árboles es el de la seguridad en la tenencia de la
tierra. A menudo se expresa preocupación ante el hecho de que no se le presta atención suficiente
en la formulación y evaluación de proyectos forestales. Sin embargo, la necesidad de incrementar
la seguridad en la tenencia de la tierra para fomentar el cultivo de árboles puede darse con menos
frecuencia de lo que tiende a suponerse. Cuando el régimen de tenencia existente ofrece ya las
garantías necesarias en lo que respecta a la remuneración del capital y del trabajo, las decisiones
sobre el cultivo de árboles vienen determinadas más por consideraciones de rentabilidad que por el
régimen de tenencia. A menudo es preferible adaptar las intervenciones al régimen de tenencia
existente que intentar cambiarlo (Cook y Grut 1989, Shepherd 1990).

Una razón importante de las discrepancias entre las intervenciones y las necesidades, que fueron
frecuentes durante la introducción de la agrosilvicultura y la silvicultura en las explotaciones
agrícolas, ha sido la falta de comunicación con los agricultores y sus familias como consecuencia
de la escasez de personal especializado en comunicación y extensión. A menudo es necesario
crear una infraestructura institucional de extensión y servicios afines para apoyar el cultivo de
árboles. El hecho de que tanto los Departamentos de montes como los de agricultura tengan
competencias en este ámbito puede complicar este proceso. Los fallos en el apoyo a los
agricultores suelen deberse también a una elección equivocada de las especies y a un
conocimiento insuficiente de los resultados y rendimientos.

Silvicultura y sostenibilidad ambiental

Son bien conocidos los importantes vínculos entre los bosques y los valores ambientales. En pocas
palabras, la cubierta forestal afecta al contenido de nutrientes y a la capacidad de retención de los
suelos, influyendo en la velocidad de erosión de éstos y en la escorrentía; por consiguiente, los
bosques influyen sobre las inundaciones aguas abajo, la sedimentación, etc. La cobertura arbórea
puede proteger también la tierra y los cultivos contra el sol y el viento. A una escala más amplia, los
bosques son importantes para mantener la diversidad biológica, el almacenamiento del carbono
atmosférico y los cambios en la distribución de la humedad climática.

Para formular y evaluar proyectos forestales teniendo en cuenta los objetivos y consecuencias
ambientales es necesario a menudo definir los límites de los proyectos de modo más amplio de lo
que se suele hacer. Como se señaló anteriormente, es habitual excluir del análisis de los proyectos
incluso efectos directos tales como la contaminación del aire y del agua por la industria de
elaboración o la pérdida o deterioro del suelo que acompaña a la explotación forestal o al cambio
en el uso de la tierra. Menos probable aún es que se tengan en cuenta problemas relacionados con
el uso a más largo plazo de los recursos.
Uno de los motivos para ignorar los vínculos de este tipo es que los efectos negativos para el
medio ambiente se producen fuera de los límites físicos del proyecto. Por tanto puede que al
planificar el proyecto sea necesario ampliar tanto sus límites espaciales como su contenido si se
quiere captar tales interrelaciones. Los problemas de acopio de datos y evaluación que acarrea la
complejidad de los amplios conjuntos resultantes de insumos, productos y efectos
interrelacionados dificultan a menudo la planificación de los proyectos.

Por ejemplo, en los proyectos de ordenación de cuencas hidrográficas las actividades de

protección aguas arriba pueden estar muy distanciadas en el espacio de sus efectos aguas abajo,
lo cual complica la tarea de rastrear las causas y los efectos y de recopilar los datos necesarios
para el análisis. Aunque se trate de una altiplanicie, las actividades sobre el terreno suelen tener
efectos fuera de éste, de modo que los costos y beneficios pueden estar distanciados en el espacio
y recaer sobre diferentes participantes. Además, las personas afectadas pueden ser muy
numerosas y responder a perfiles técnicos, sociales y económicos muy diferentes. Muchas de las
relaciones materiales no se comprenden bien. Además, algunos de los productos y efectos más
importantes no se compran ni se venden, y por consiguiente no tienen un valor de mercado, por lo
que, en el mejor de los casos, sólo se les puede atribuir indirectamente un valor económico. Al
mismo tiempo hay que establecer un equilibrio entre la protección y otros objetivos del proyecto,
tales como los efectos de la producción y la distribución sobre los diferentes grupos beneficiarios
(Gregersen et al. 1988, Dixon et al. 1989).

Al fijar los límites de la planificación del proyecto para tener en cuenta los aspectos ambientales del
desarrollo puede plantearse un tercer problema en caso de que el proyecto forestal ofrezca
beneficios ambientales que permitan compensar los costos ambientales en otra parte. Por ejemplo,
se ha mantenido que los efectos beneficiosos de la Acacia senegal,  cultivada por los agricultores
de Sudán para obtener goma arábiga, leña y forraje, sobre la productividad del terreno contribuyen
a compensar los daños que la mecanización de la agricultura y el cultivo excesivo causan a los
suelos de las zonas plantadas de estos árboles y a los desiertos vecinos. Por consiguiente habría
que tener en cuenta este efecto compensatorio al evaluar los proyectos relacionados con estas
plantaciones (Barbier 1989).

La dificultad de cuantificar muchos de los valores ambientales plantea dificultades

complementarias. Dado que no es posible atribuir un valor a la diversidad biológica, no se pueden
evaluar desde el punto de vista de su valor económico las ventajas respectivas de la conservación
y de las actividades económicas que habrían de eliminarse o restringirse para crear reservas,
zonas amortiguadoras, etc. La tarea de reducir al mínimo el calentamiento mundial plantea
problemas similares. Entre las actividades forestales que se han propuesto se incluye la ampliación
de la cobertura arbórea para captar y almacenar el carbono atmosférico con el fin de compensar
las emisiones de anhídrido carbónico en otras partes, así como medidas para reducir la descarga
que se produce a través de la deforestación y la quema de carbono almacenado en los bosques.
Se han propuesto ingeniosos sistemas de subvenciones e impuestos  sobre el carbono para
fomentar y recompensar actividades beneficiosas como la repoblación forestal y desalentar otras
como el desmonte y la quema que tienen efectos negativos en lo que respecta al anhídrido
carbónico. Sin embargo, se plantean problemas importantes cuando se trata de establecer el valor
que debe atribuirse al almacenamiento de carbono (y problemas aún mayores cuando se trata de
evitar la desorganización de las actividades económicas en el sector forestal que estos cambios en
gran escala podrían causar a la situación de los suministros).

Las intervenciones normativas configuran también muchas actividades que tienen consecuencias
para el medio ambiente. Las presiones que obligan a los agricultores a emigrar a tierras forestales
inadecuadas para la agricultura son a menudo el resultado de una distribución desigual de la tierra,
que tiene sus raíces en modalidades históricas de colonización y expansión de los cultivos
comerciales, y de políticas y prácticas de tenencia de la tierra y fijación de los precios agrícolas. El
desmonte y aprovechamiento de la tierra con fines agrícolas ha determinado de modo más directo
y general los derechos sobre la misma. Las subvenciones, los incentivos fiscales y otras medidas
inducen a extender la deforestación a zonas y usos que sin una intervención de este tipo no serían
financieramente rentables, ni siquiera a corto plazo, para quienes la practican (Repetto 1988). Las
políticas encaminadas a asentar poblaciones dedicadas al pastoreo y promover la agricultura de
secano, junto con diversas políticas fiscales, de fijación de precios y de subvenciones que han
fomentado la expansión de la ganadería han estimulado un uso excesivo que a su vez ha causado
la degradación de ecosistemas secos (Montalembert 1991). Por consiguiente, los avances en la
elaboración de proyectos orientados hacia la sostenibilidad del medio ambiente dependerán sobre
todo de la existencia de un marco normativo apropiado.

3. CONTEXTO INSTITUCIONAL DE LOS PROYECTOS FORESTALES

En el presente capítulo se examina el contexto institucional necesario para formular y ejecutar

adecuadamente los proyectos forestales y, más concretamente, los problemas que influyen en la
eficacia y eficiencia de la elaboración y aplicación de los proyectos. Además, los proyectos sólo
funcionan eficazmente cuando existe armonía o coherencia entre las instituciones de diversos tipos
y diferentes niveles y entre las normas oficiales de la administración pública y las extraoficiales de
las comunidades locales. Es necesario comprender esto para aplicar debidamente el concepto de
evaluación de los efectos.

Las instituciones se definen como los conjuntos de normas por las que se rigen las sociedades.
Entre éstas se incluyen las normas oficiales que establecen mediante leyes y disposiciones
autorizadas y las normas oficiosas que se establecen por iniciativa de determinadas personas, en
particular grupos religiosos y sociales que expresan los deseos y necesidades de sus miembros.
Las organizaciones se crean con el fin de contribuir a (1) encauzar la elaboración de las normas,
(2) formalizarlas por medio de una codificación o legalización o de un contrato social, y (3) asegurar
su cumplimiento mediante incentivos o recurriendo a la persuasión o a la fuerza. Las instituciones
pueden ser de diferentes tipos (públicas, privadas, no gubernamentales) y niveles (nacionales,
provinciales, locales).

El contexto o marco institucional en el que se emprenden los proyectos forestales influye

considerablemente sobre el tipo, la profundidad y la amplitud de los efectos de dichos proyectos. A
su vez, los proyectos forestales pueden tener efectos notables con el tiempo sobre la evolución de
las instituciones relacionadas con el sector. Por ejemplo, pueden hacer que soluciones locales
influyan sobre lo que sucede en el sector forestal a nivel nacional.

El éxito o fracaso de los proyectos y el proceso mediante el cual se determinan, formulan, eligen y
ejecutan, dependen pues en gran medida del carácter del contexto institucional, y de que las
instituciones competentes reconozcan los diversos intereses y legitimen la participación de todas
las partes interesadas en la planificación, ejecución, administración y evaluación de los proyectos,
de que aborden debidamente las relaciones entre proyectos y sectores y de que consigan integrar
intervenciones y vínculos en materia de políticas y proyectos.

Nunca se subrayará suficientemente la importancia de las instituciones en la configuración del

sector forestal de un país. Ya en 1969, El estado mundial de la agricultura y la alimentación  de la
FAO señalaba que el principal motivo, de que el sector forestal hubiera realizado todavía la
contribución prevista al desarrollo económico consistía en las deficiencias de las instituciones,
entre las que destacaban las siguientes: insuficiente capacitación del personal forestal con el fin de
adecuarlo a sus nuevas tareas; obsolescencia del aparato administrativo forestal; estructuras
inapropiadas de muchas organizaciones forestales; y frecuente improcedencia de las disposiciones
legales con arreglo a las cuales funcionaba el sector (FAO 1969, King 1972).

Varios informes recientes del Banco Mundial (examen del Departamento de Evaluación de
Operaciones sobre la sostenibilidad, informe de Sfeir Younis sobre proyectos forestales y otros
estudios) han llegado a la siguiente conclusión: el carácter y la estructura de los marcos
institucionales existentes determinan de modo decisivo la amplitud, profundidad y
sostenibilidad de los efectos de los proyectos forestales. Además, en el decenio de 1990 y
después muchos países en desarrollo se enfrentarán con una difícil elección. Por una parte,
tendrán que abordar el problema de la disminución de las superficies de los bosques naturales, el
descenso de los suministros de madera y leña y la reducción constante o posible (en términos
reales) de los recursos financieros y humanos puestos a disposición del sector público. Por otra
parte, las instituciones forestales tendrán que soportar una presión política y pública en aumento
para prestar más atención a cuestiones básicas, como por ejemplo la protección, la ordenación, la
explotación forestal, y a nuevos temas del programa, como por ejemplo la biodiversidad, la
conservación, etc. Por consiguiente, las consideraciones institucionales son de interés inmediato
para este examen.

Al estimar los efectos futuros y la sostenibilidad de los beneficios de los proyectos es necesario
examinar algunas deficiencias comunes relacionadas con las limitaciones institucionales a diversos
niveles. A continuación se ofrece un resumen de las más frecuentes (Gittinger 1982, Baum y
Tolbert 1985):

 Falta de continuidad debido a los cambios de gobierno, política, presupuesto o personal.

 Un defecto concreto es que no se tiene suficientemente en cuenta los gastos fijos o no se
evitan los retrasos en los desembolsos a los proyectos.
 Los proyectos son excesivamente ambiciosos: las expectativas de éxito son poco realistas;
los recursos están demasiado dispersos; no se tiene suficientemente en cuenta el tiempo
que se tarda en hacer cada cosa; se inician nuevos proyectos sin completar o mantener los
proyectos en curso.
 Los costos se subestiman y los beneficios se sobreestiman sistemáticamente: se pasan
por alto los costos de componentes esenciales de apoyo como la capacitación y la
extensión; se olvidan o no se tienen en cuenta efectos secundarios negativos como la
contaminación; etc.
 Los proyectos son demasiado amplios, ya que en ellas se subsumen actividades que sería
preferible evaluar por separado, o no son suficientemente amplios, de modo que se
excluyen vínculos de importancia decisiva (por ejemplo, proyectos de producción forestal
que no examinan las necesidades de las industrias usuarias).
 La práctica de crear un servicio independiente para administrar un proyecto obstaculiza su
continuidad y sostenibilidad, ya que, si bien puede aislar temporalmente el proyecto de
algunos de los problemas causados por la burocracia gubernamental, incorpora sueldos y
otros gastos que no pueden mantenerse una vez acabado el proyecto.
 La tendencia a que en los procedimientos relativos a los objetivos y vigilancia de los
programas tanto de los gobiernos como de los donantes se haga más hincapié en la
ejecución que en los resultados y se conceda más importancia a la eficiencia que a la
eficacia suele ocultar deficiencias en los proyectos y las instituciones.
 Los proyectos de desarrollo rural tienden a resentirse de la falta de participación de los
interesados antes de su formulación, con lo que ésta a menudo no refleja debidamente las
preocupaciones y posibilidades de aquéllos.

La experiencia adquirida pone de manifiesto que muchos de estas deficiencias institucionales

pueden tener una repercusión directa sobre los resultados de los proyectos y por consiguiente
sobre los efectos de los proyectos en lo que respecta a los objetivos nacionales, regionales y
locales.

Como se indicó en los capítulos 1 y 2, los proyectos forestales se caracterizan por una complejidad
creciente, no sólo cuanto a la variedad de objetivos y resultados previstos, sino también a la
participación de otros grupos además de los servicios forestales tradicionales y de los usuarios
comerciales de los bosques. Por consiguiente, se observa una creciente participación de las ONG
y poblaciones locales, unida a una creciente participación de la comunidad ambientalista mundial,
en lo que hasta ahora se ha solido considerar como proyectos y programas locales de la
silvicultura. Las interacciones cada vez mayores entre la silvicultura y otros sectores, y las
vinculaciones institucionales que éstas crean, por ejemplo entre silvicultura y agricultura, o entre los
sectores de la silvicultura, la energía y el transporte, complican aún más la situación, como se
examinó en el capítulo anterior.

Las preocupaciones que se plantean en el plano administrativo pueden clasificarse esencialmente

en tres amplios grupos: generación de ingresos, satisfacción de las necesidades locales y
beneficios ambientales. Como quedó bien claro en capítulos anteriores, el objetivo de la silvicultura
ha pasado de la ordenación de árboles a la ordenación de un complejo sistema de recursos que
tiene vínculos directos con la agricultura, la energía y otros sectores. El principal problema para las
instituciones que se ocupan de la silvicultura es cómo abordar la diversidad y complejidad de la
ordenación de los bosques con fines múltiples y para múltiples usuarios, para lo cual se dispone
actualmente de pocas estrategias de ejecución de eficacia probada.

Las instituciones forestales del sector público y el marco normativo para el fomento y utilización de
los bosques existentes en la mayoría de los países en desarrollo no se crearon para hacer frente a
las complejas y difíciles tareas que exigen los programas forestales. En muchos países, los
departamentos que se ocupan del sector forestal están escasos de fondos y de aptitudes o
especialistas técnicos para hacer frente a tareas tradicionales, como la planificación, la protección y
la ordenación de los recursos forestales, y abordar los temas del “nuevo programa”, como los
productos forestales no madereros, la diversidad biológica y la agrosilvicultura. Los vínculos entre
los departamentos que se ocupan de los bosques y los organismos técnicos conexos no están a
menudo bien definidos, por lo que los programas intersectoriales son difíciles de aplicar. Las
aptitudes necesarias para interactuar con la población local y exhortarla a participar en el desarrollo
forestal son inadecuadas. Las relaciones de trabajo y las normas básicas para fomentar la
intervención del sector privado o de los grupos y organizaciones locales no suelen estar bien
establecidas. No suelen hacerse esfuerzos sistemáticos por comprender la estructura de las
instituciones locales y evaluar la necesidad de armonizar las normas y reglamentos nacionales con
las respuestas locales a situaciones locales en evolución.

En el plano normativo, las preocupaciones son también numerosas. En primer lugar, existen
muchas situaciones de conflicto entre desarrollo económico sostenible y mantenimiento de la
equidad social (Wiens 1992), entre política forestal y objetivos sociales fundamentales, entre
objetivos públicos e intereses privados. Las legislaciones y políticas relativas a los bosques
secundarios no siempre son coherentes con las legislaciones y políticas para otros sectores,
especialmente las políticas de desarrollo agrícola e industrial, las políticas de medio ambiente y la
legislación agraria. Por ejemplo, objetivos nacionales prioritarios como garantizar la seguridad
alimentaria o mantener precios asequibles para determinados productos han menoscabado los
incentivos y la eficiencia económica del desarrollo forestal. El precio de la madera viva es
demasiado bajo y no se tiene en cuenta el valor económico de los productos forestales no
madereros y de los servicios ambientales, lo cual desalienta involuntariamente las actividades de
conservación y ordenación de los bosques. Muchos países han introducido numerosas medidas de
protección y subvenciones destinadas a conservar los recursos forestales naturales o a fomentar la
plantación de árboles que, en conjunto, tienen efectos negativos sobre la situación forestal y no
satisfacen las expectativas de la población local. Además, a las personas encargadas de formular
políticas le suele ser difícil calcular los costos reales de la erosión del suelo, la extracción de
nutrientes y recursos, la deforestación, la degradación de los bosques o la contaminación de los
mares, o medir con precisión los beneficios de las acciones correctivas (FAO 1989). Al mismo
tiempo, se están realizando progresos en este ámbito (cf. Repetto 1992).

Varios países han introducido modificaciones institucionales para hacer frente a estos problemas.
Las soluciones han sido a menudo demasiado parciales para resolver los problemas subyacentes o
demasiado ambiciosas, al no haberse evaluado suficientemente su viabilidad y sus probables
efectos. Una solución consiste en delegar más facultades en las organizaciones locales y en el
sector privado. Para los organismos públicos en general se trata de un terreno nuevo, en el que se
ha avanzado con lentitud. Se empieza a conocer mejor las condiciones en las que las instituciones
locales pueden participar con éxito en la silvicultura. Cada vez está más generalizada la opinión de
que a menudo existen sistemas sostenibles de ordenación y utilización de la silvicultura y la
agrosilvicultura en virtud de normas consuetudinarias antes de que se produzca la intervención de
los gobiernos o de los proyectos. Estos sistemas eficaces consisten en derechos de uso y normas
convenidas y aplicadas por los grupos locales para ordenar sus recursos naturales, y en algunos
casos se establecen oficialmente como estructuras orgánicas. Queda todavía mucho por aprender
sobre los modos de apoyar y fortalecer la capacidad de autorregulación y organización de los
grupos locales para estimular actividades e iniciativas colectivas en materia de silvicultura
promoviendo al mismo tiempo el aumento de la productividad.

Las ONG pueden desempeñar una importante función en la movilización de la población local en
favor de la ordenación y el desarrollo forestal, en la capacitación de la población local y en la
difusión entre los técnicos forestales de métodos basados en la participación. Existe todavía cierta
incertidumbre en cuanto al grado de participación de las ONG que sería conveniente, la medida en
que las ONG con capacidad de movilización comunitaria pueden ampliar sus actividades a la
silvicultura y el modo de establecer los vínculos necesarios entre las ONG y los departamentos e
instituciones públicas locales que se ocupan del sector forestal.

En general, las limitaciones con que se enfrenta la burocracia forestal suelen estar relacionadas
con problemas administrativos más amplios del gobierno. En el Cuadro 3.1 se enumera una serie
de problemas institucionales genéricos con que tropiezan los países en sus intentos de fortalecer
las instituciones públicas que se ocupan hoy de la silvicultura y prepararlas para trabajar en
colaboración con la población local y el sector privado.

Cómo abordar los problemas institucionales

Para abordar estos problemas cada vez más complejos, es necesario que el marco institucional
evolucione de tal modo que facilite:

 una respuesta eficaz al carácter y composición variables del apoyo político al sector
forestal y el medio de reconciliar las tensiones entre medio ambiente y desarrollo, es decir
entre políticas para proteger los bosques y políticas para desarrollar la producción forestal;
 una integración adecuada de las actividades forestales y agroforestales en el marco más
amplio de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales del país; una
integración adecuada implica que tanto las instituciones públicas como las privadas, a nivel
local, regional y nacional, aborden efectivamente los problemas crecientes del sector. Aquí
es necesario examinar algunas cuestiones concretas, entre ellas el modo de abordar
efectivamente la complejidad de los problemas institucionales asociados con (1) los
derechos de tenencia y jurídicos sobre la tierra y los árboles, (2) los recursos de acceso
libre y de propiedad común, y (3) el reconocimiento de los derechos de los usuarios locales
y compartimiento de responsabilidades con particulares y grupos locales; y
 unos mecanismos de planificación y ejecución de los proyectos que pueden utilizarse
eficazmente en el marco de las estructuras y limitaciones institucionales existentes para
abordar: (1) problemas y conflictos intersectoriales cada vez más complejos; (2) conflictos
entre intereses y objetivos locales y de nivel superior; y (3) la ejecución de actividades
sobre el terreno que se ajusten a las normas establecidas en el marco de un conjunto cada
vez más complejo de políticas asociadas con el medio ambiente y el desarrollo.

A continuación se examinan estos tres requisitos, junto con las problemáticas que influyen de modo
especial en los efectos de los proyectos forestales.

Cómo aumentar el apoyo político al sector forestal para reconciliar medio ambiente
y desarrollo
En casi todos los países existe un apoyo cambiante y creciente al sector forestal. También existe
un número creciente de grupos públicos y privados y de organizaciones oficiales que se ocupan
activamente, a menudo compitiendo entre sí, de tareas relacionadas con la silvicultura. Por
supuesto, esta competencia, en vez de la búsqueda de colaboración, puede dar lugar a resultados
tanto positivos como negativos.

Cuadro 3.1. Problemas relacionados con las limitaciones institucionales en el sector forestal

Problemas generales de todos los Problemas específicos de las instituciones forestales

aparatos burocráticos
Excesiva centralización del Tendencia histórica a acumular más poder y control
aparato burocrático encargado del sobre los recursos forestales aplicando criterios
desarrollo territoriales en lugar de facilitar la colaboración con los
usuarios locales
Falta de condiciones previas para Capacitación insuficiente del personal para trabajar
aplicar criterios basados en la con la población; el personal del organismo que se
participación ocupa del sector forestal está compuesto
exclusivamente por técnicos forestales y no por una
variedad de especialistas que constituyan equipos
interdisciplinarios para trabajar en cuestiones
socioeconómicas y técnicas
Falta de especialización en Falta de especialización en determinadas disciplinas
determinadas disciplinas innovativas del sector forestal, como silvicultura
comunitaria, fomento conjunto de la silvicultura y el
pastoreo, ordenación forestal en colaboración con la
población local, agrosilvicultura, fomento empresarial,
extensión
Falta de flexibilidad en la dotación Orientación hacia la madera y productos comerciales
de personal en función de las importantes y no hacia productos de usos múltiples
necesidades destinados a distintos usuarios, incluida una gran
variedad de productos y tecnologías de elaboración
Falta de criterios y de flexibilidad Escasa atención a la capacidad local de control y
para delegar facultades en la ordenación para la utilización de recursos de
población local, el sector privado y propiedad común, falta de atención a las posibilidades
las ONG de generar ingresos y facilitar el acceso a los
mercados; falta de vínculos con el sector privado
Planificación limitada a un sector, Los bosques se consideran en general reservas de
cuando muchos problemas, como tierras o tierras destinadas a usos residuales, lo que
el uso de la tierra, tienen un da lugar a un marco normativo y jurídico que
carácter intersectorial y requieren desincentiva el desarrollo forestal; falta de diálogo
soluciones intersectoriales entre la silvicultura, la agricultura y otros sectores;
incapacidad para hacer frente a los problemas
relacionados con el uso y la tenencia de la tierra; falta
de incentivos para extraer rentas económicas
Falta de coordinación entre los Incentivos al personal basados en objetivos
organismos en lo que respecta a materiales y no en logros impulsados por la demanda
las atribuciones en ámbitos o en el desarrollo forestal sostenible
interdisciplinarios o de dotación
de personal para resolver los
problemas
Las administraciones locales no Sistema de planificación demasiado complicado para
están habilitadas para asumir que participen en él personas que no sean técnicos
responsabilidades en materia de forestales; necesidad de modelos más sencillos para
desarrollo la silvicultura y de un marco cronológico más flexible
 para las operaciones forestales
La corriente de fondos para los Larga gestación de los programas forestales que crea
programas es ineficiente y no problemas de financiación; plazos para alcanzar los
llega en el momento oportuno objetivos demasiado inflexibles para las tareas
basadas en la participación
Resistencia a delegar atribuciones Mecanismos deficientes para conseguir la
en organizaciones locales y en el participación o colaboración del sector privado,
sector privado comunidades y grupos de usuarios locales, ONG

En lo que respecta a los resultados positivos, un estudio del Banco Mundial sobre el fortalecimiento
de las instituciones reveló que casi todas las organizaciones que estaban expuestas a algún tipo de
competencia tenían un rendimiento institucional superior al de las que no lo estaban (Israel 1987).
La definición de competencia utilizada iba más allá de la tradicionalmente aplicada en economía, a
saber la competencia externa de otros que intentan ofrecer bienes de servicios idénticos o
análogos, para incluir las connotaciones siguientes:

 las presiones externas ejercidas por clientes, beneficiarios y proveedores;

 las presiones externas ejercidas por las autoridades políticas o por los organismos de
control y reglamentación; y
 la competencia interna entre diferentes personas o dependencias dentro de una institución.

Esta conclusión pone de manifiesto la importancia de crear un apoyo a una organización y sus
actividades, fomentar la participación y reconciliar los programas de los diferentes grupos de
interés, y subraya también la importancia de los vínculos institucionales, tanto horizontales como
verticales.

En el caso del sector forestal, este apoyo está actualmente en un estado de cambio continuo. Los
departamentos forestales se han percatado de la complejidad de las tareas y están empezando a
compartir la ordenación y el control con otros departamentos públicos, el sector privado,
organizaciones y grupos de interés locales y ONG. Los principales intereses comerciales han
estado siempre bastante bien representados, pero ahora son objeto de críticas excesivas por parte
de los grupos de presión ecologistas tanto nacionales como internacionales; la privatización
aumenta la influencia de las fuerzas del mercado sobre la silvicultura. Las organizaciones
ecologistas nacionales e internacionales participan de modo cada vez más activo en las
actividades forestales globales, preocupándose por una serie de cuestiones relacionados con los
bosques: biodiversidad, funciones de los sumideros de carbono, derechos de las poblaciones
indígenas, etc. Este estado de incertidumbre no es exclusivo del sector forestal. Sin embargo, dado
el fuerte y creciente interés por los problemas ambientales y sociales, se presta mayor atención a
la complejidad y el cambio.

Integración de las actividades forestales y agroforestales en un contexto

institucional

La estructura institucional de la silvicultura debe tener en cuenta las múltiples funciones ecológicas,
económicas y sociales que desempeñan los árboles y los bosques, así como la combinación de
bienes públicos, valores intangibles y productos para el mercado que ofrecen. Debe hacer frente,
cada vez más, no sólo a la propiedad pública y privada, sino también a todas las gradaciones de
acceso libre y propiedad común de los recursos existentes entre una y otra. Para ello es necesaria
una gran variedad de instituciones y de vínculos entre éstas, así como organizaciones y leyes que
permitan abordar los problemas del desarrollo sostenible o el delicado equilibrio entre la protección
de los recursos y la creación de oportunidades de utilizarlos, especialmente para los pobres. Es
preciso definir claramente las funciones que habrán de desempeñar las administraciones públicas,
por ejemplo en materia de reglamentación, control, acopio de información y análisis.
Para determinar qué zonas del bosque sería preferible arrendar o dejar bajo la administración de
los grupos locales y qué zonas deberían permanecer bajo el control de las autoridades públicas, se
necesitan leyes, reglamentaciones y mecanismos institucionales locales. La cuestión decisiva para
reconocer el control local sobre el uso de los recursos es si el marco institucional local permite
tener en cuenta los intereses creados de las poblaciones locales que favorecen las actividades
colectivas. Al mismo tiempo, las políticas y programas gubernamentales habrán de prever normas
de uso que sean compatibles con las necesidades y capacidades locales.

Una cuestión fundamental que los encargados de formular políticas habrán de examinar y resolver
es la de los vínculos entre los diversos grupos de interés y los distintos marcos institucionales. La
tendencia a fomentar la participación de diversos grupos en la silvicultura -y la consiguiente
ampliación del apoyo con el que hay que contar- aumenta la complejidad de la organización de las
actividades forestales.

En el Cuadro 3.2 se esbozan algunos de los problemas institucionales/de organización antes

mencionados y las ventajas y desventajas comparativas de las diferentes opciones
institucionales/de organización. En las tres subsecciones siguientes se examinan problemas
concretos relacionados con el desarrollo institucional del sector público, la función del sector
privado, y el fomento de las entidades locales y su participación en la gestión y evolución de las
instituciones forestales.

Organización institucional del sector público

La organización de las instituciones forestales del sector público y su ubicación en las estructuras
gubernamentales influyen considerablemente sobre el tipo de proyectos forestales y agroforestales
que se emprenden y, por consiguiente, sobre el tipo y magnitud de los efectos de los proyectos en
el sector. Esto tiene importantes repercusiones en lo que respecta a la dinámica del desarrollo
forestal y al uso de los recursos del sector en un determinado país, así como al carácter de los
beneficios o efectos que se esperan del sector.

Las tareas relacionadas con las de actividades forestales del sector público suelen confiarse a uno
de los cuatro tipos de organismos nacionales siguientes: (1) organismo paraestatal, (2)
departamento de un ministerio de agricultura, (3) ministerio independiente de silvicultura o recursos
naturales o (4) ministerio del medio ambiente y recursos naturales. Esta situación se complica por
el hecho de que, en casi todos los países, las diversas funciones pueden dividirse entre dos o más
entidades, prescindiendo de cuál de ellas asuma las atribuciones principales en el sector forestal.
Sigue siendo bastante frecuente que el departamento forestal esté dividido entre una dirección
forestal encargada de asesorar al gobierno sobre políticas forestales y de supervisar su aplicación
y una empresa forestal de carácter público,  a menudo paraestatal, encargada de administrar los
bosques públicos y comercializar sus productos (Velay 1976). No obstante, lo prudente sería que
muchos países, especialmente en el mundo en desarrollo, conjugaran las dos funciones, en
beneficio de la economía, con miras a un enfoque más holístico de la ordenación y la conservación
forestales (Hummel 1984).

La creación de un organismo paraestatal refleja a menudo la distribución de los recursos dentro de

un país, especialmente cuando una pequeña minoría - ya sea económica, social o étnica - acapara
una cantidad excesiva de poder. Al suprimir la presión popular sobre el control de los recursos
forestales, se permite que estos grupos extraigan riquezas prácticamente sin rendir cuentas a
nadie y a menudo con un costo elevado para la base de recursos naturales (Honadle 1989). El
resultado de esto es una distribución restringida de los efectos positivos de los proyectos
forestales. Ultimamente, los programas de ajuste estructural y las reformas macroeconómicas
están atribuyendo funciones mucho más amplias al sector privado y a las comunidades locales en
lo que respecta a la ordenación de los bosques.
Cuando depende de una ministerio de agricultura, la silvicultura suele desempeñar un papel
subordinado. Ello ha suscitado varios problemas muy difundidos (Miranda et al. 1990). En primer
lugar, dado que el sector agrícola - en notable contraste con el forestal - implica una clientela muy
amplia y a menudo poderosa, los ministros suelen conceder mucha más atención a la agricultura
que a la silvicultura. En segundo lugar, la relación financiera entre el producto de la venta de
madera y la agricultura es a veces muy directa. Adeyoju (1976) señala que en muchos países de
África, cuando el departamento forestal depende del ministerio de agricultura, la extensión agraria
se financia con el producto de las concesiones y de la explotación de madera. En tercer lugar,
cuando el departamento forestal está bajo la jurisdicción de un ministerio más amplio, a menudo
sale perdiendo en la batalla por un aumento de las asignaciones presupuestarias. En estos casos,
los efectos de los proyectos forestales de interés para los órganos decisorios tienden a asociarse
con la población agrícola, y no con los pobres sin tierras. Los efectos sobre la sostenibilidad
agrícola (por ejemplo como resultado de la introducción de tecnologías agroforestales) pueden
adquirir especial importancia, junto con los efectos sobre la eficiencia.

La tercera opción, a saber la creación de un ministerio aparte, tiene la ventaja de ofrecer a los
técnicos forestales independencia y cierto prestigio, dado que dejan de ser ciudadanos de segunda
clase en su propia organización. Sin embargo, esta alternativa tiende a aislar la silvicultura del
contexto del desarrollo rural y a distanciarla de otros sectores de la economía y de otras
instituciones que se ocupan de la ordenación de los recursos naturales. Los efectos intersectoriales
tienden a ser menos interesantes. Si el personal del ministerio de silvicultura está integrado sobre
todo por técnicos forestales tradicionales, los efectos que más preocuparán a las personas
encargadas de adoptar decisiones serán los relacionados con la eficiencia en la ordenación y en la
producción de madera. Probablemente tendrán también especial interés para el ministerio los
efectos técnicos o los efectos sobre la sostenibilidad de los recursos de los proyectos forestales.
Los efectos sobre la población rural y, en particular, sobre los grupos más vulnerables (efectos
distributivos) tenderán a suscitar menor preocupación.

La cuarta opción institucional -la integración en un ministerio del medio ambiente y recursos
naturales- tiende a poner de relieve los objetivos relacionados con la conservación. La atención
prestada a la conservación y la protección de la naturaleza puede tener efectos positivos sobre el
modo más global de tratar los problemas relacionados con el uso de la tierra y con las
consecuencias de las inversiones alternativas sobre los ecosistemas. Pero los efectos de los
proyectos forestales, como la conservación del agua y del suelo, la fauna y flora silvestres y otros
aspectos de los recursos naturales, tenderán a examinarse desde una perspectiva ecológica y no
desde el punto de vista del desarrollo rural. Se prestará menos atención a los efectos sobre la
economía y la población rural.

Por supuesto, existen otras variantes de los modelos antes mencionados. Por ejemplo, la
República de Corea del Sur inició a finales del decenio de 1960 un ambicioso proyecto sobre
leña/silvicultura comunitaria y transfirió el sector forestal del Ministerio de Agricultura al de Asuntos
Internos. Ello se hizo en primer lugar porque este último ministerio controlaba la policía local y
estaba muy extendida la opinión de que en las primeras fases del programa forestal sería
necesaria una actuación firme en favor del mantenimiento del orden para proteger las plantaciones
recién establecidas y otras actividades de plantación de árboles en las aldeas. El éxito del
programa de Corea se debió a una serie de factores técnicos e institucionales interrelacionados
(véase el Recuadro 3.1).

Cuadro 3.2. Problemas y opciones institucionales

PROBLEMA CAMBIO VENTAJAS INCONVENIENTE EJEMPLOS

INSTITUCIONAL S
El organismo Aumento de los Se amplían las Puede que no
que se ocupa vínculos entre los especialidades exista coordinación
del sector organismos existentes en los y que otros
forestal no está gubernamentales diferentes organismos no
orientado hacia que se ocupan del organismos tengan incentivos
las nuevas sector forestal: técnicos para ofrecer el
especialidades, silvicultura, apoyo o los
como el desarrollo rural, conocimientos
fomento de ganadería, especializados
pastos, la agricultura, necesarios
agrosilvicultura, industria
etc. Ampliación de la Desde el punto Se crea Una
gama de de vista burocracia mayor y
especialidades en administrativo es más compleja;
los servicios más sencillo puede que no
forestales establecer existan
vínculos dentro especialistas en el
de un solo país; la falta de
organismo oportunidades de
adelanto
profesional y de
trayectorias de la
carrera puede ser
un problema
Servicio de Aumento del Se aumenta la Se aumentan las El personal
extensión no número de capacidad del responsabilidades puede
orientado hacia mujeres técnicos departamento fiscales del incrementarse
determinados forestales forestal para gobierno si la sobre todo con
grupos de hacer frente a las estrategia fiscal mujeres o
interés de la preocupaciones general consiste en especialistas
población relacionadas con reducir el aparato que en la
las diferencias gubernamental actualidad no
por razón del se encuentran
sexo y se llega a en la
la clientela organización;
femenina sustitución con
mujeres del
personal que
se jubila
Capacitación de No se aumenta el Puede que no surta Puede ser una
técnicos presupuesto para efecto en las excusa para no
forestales de contratar más sociedades en que incrementar el
ambos sexos para personal; el hombres y mujeres personal
que comprendan personal tienen forestal
los aspectos del masculino responsabilidades y profesional y
desarrollo forestal transmite el actividades muy técnico
relacionados con mismo mensaje distintas e femenino
las diferencias por que el femenino independientes cuando ello es
razón del sexo posible y
conveniente
Sensibilización de Se aumenta la Es necesario Las actividades
la población local, demanda local de capacitar a las se ejecutan
a través de la servicios de ONG o al personal lentamente al
VVEP/ARR[2], en extensión; los forestal para que principio pero
lo relativo a las recursos se lleven a cabo la resultan mucho
limitaciones por canalizan más VVEP/ARR; más
razón del sexo y a directamente sustrae tiempo a sostenibles
los efectos sobre hacia las otras actividades
 el medio necesidades asignadas al
ambiente, la estimadas personal forestal
calidad de vida y
el bienestar
económico
El personal Introducción de Se ofrecen Es necesaria una Es probable
forestal no nuevas incentivos a la decisión normativa que la
tiene especialidades en especialización de carácter exigencia de
suficientes las carreras del relacionados con nacional para poder recursos
incentivos para sector forestal, el adelanto introducir cambios suscite una
emprender por ejemplo profesional en el aparato fuerte
nuevas investigación, burocrático; puede resistencia
actividades extensión, que se incremente
comercialización, el volumen del
productos no personal en general
madereros,
extracción
Aumento del Es esencial con Puede que no haya
volumen y la miras a preparar en el país
amplitud de la al personal para instituciones con la
capacitación las nuevas tareas competencia
ofrecida a los y a delegar necesaria para
técnicos responsabilidade formular y ejecutar
forestales y a la s en la población actividades de
población local: a medida que capacitación
a) nuevas adquiera
especialidades experiencia y
técnicas conocimientos
b) métodos técnicos
participativos
c) fortalecimiento
de las
instituciones
A pesar de sus Subcontratación Se puede Puede que el SIG,
esfuerzos, el de algunas de las conseguir aparato burocrático inspección de
gobierno no tareas que personal del departamento ciertas
puede ejecutar incumben especializado forestal no sea investigaciones
los programas actualmente al para que preste capaz de vigilar la sobre
departamento servicios ejecución de los extracción de
forestal importantes, lo servicios madera
cual permite al contratados ni de
departamento controlar la calidad
forestal centrarse
en esferas
prioritarias
Delegación de Uso más eficiente Puede que, en el El
facultades en del tiempo por el marco jurídico o departamento
materia de personal de la normativo, los forestal debe
ordenación administración derechos de ofrecer apoyo
forestal en las pública; más tenencia no sean suficiente a la
instituciones y interés de la flexibles, de modo población local
población locales población local que la población no con el fin de
por los recursos; pueda hacerse dejar claros su
se generan más cargo control y
ingresos efectivamente de la mandato ante
 gestión los forasteros
que ejercen
presiones
sobre los
recursos
Establecimiento Se reduce la Puede que el
de vínculos entre carga del aparato burocrático
el departamento personal forestal; no haya aprobado
forestal y las se capitaliza la criterios prácticos
ONG; aumento de ventaja para trabajar con
las competencias comparativa de las ONG; puede
de las ONG las ONG en lo que las ONG no
que respecta al estén bien
trabajo con la seleccionadas o
población local debidamente
consolidadas para
la función requerida
Escasos Supresión de las Se asegura una Es necesario un
incentivos para restricciones a las mayor eficiencia y compromiso
la población iniciativas sostenibilidad a político y
privadas en largo plazo burocrático para
materia de introducir los
silvicultura cambios; la
(reglamentacione adaptación en el
s o subvenciones ínterin puede ser
impropiadas) difícil
Incremento de los Se reducen los Las modificaciones Tendencia a
derechos de la presupuestos de la reforma esperar
población a los públicos, lo cual agraria suelen ser demasiada
productos permite reorientar difíciles de aprobar complejidad de
forestales y a su recursos escasos y aplicar; puede las nuevas
utilización hacia otras que haya que instituciones
actividades; se fortalecer la locales o a
incrementan los capacidad de las ofrecer a la
incentivos para la instituciones población
ordenación; más locales recursos
probabilidad de demasiado
lograr la escasos o
sostenibilidad a improductivos
largo plazo
Establecimiento Se estimulan Puede que se trate Depende de la
de grupos nuevos enfoques de estructuras reorientación y
multidisciplinarios de los problemas ficticias y no de capacitación
de trabajo entre y vínculos entre grupos efectivos; de
organismos y con el sector público y no funcionarán si participantes
el sector privado las ONG, la no existen en los provenientes
población, etc. departamentos de diversos
forestales sectores
mecanismos para
aplicar las
decisiones; puede
que no haya
suficientes insumos
a nivel local
Conocimientos Cambio de la Se aumenta la Puede que
 técnicos orientación de la viabilidad de la aumenten los
demasiado investigación ordenación de gastos
orientados forestal para bosques presupuestarios; si
hacia proyectar naturales y el no se conoce bien
productos modelos flujo de productos el potencial de
tradicionales forestales que destinados a la producción,
utilizados con promuevan todo población extracción o
fines lo posible tanto comercialización,
comerciales los planes puede que se
forestales promuevan
nacionales como productos erróneos
la madera

La integración de la silvicultura en la estructura orgánica internacional puede tener una repercusión

considerable sobre el modo en que los proyectos promueven el desarrollo, el modo en que influyen
sobre otros sectores y, lo que es más importante, el modo en que afectan al bienestar de la
población rural. Incluso dentro del sector, es preciso examinar las diferentes funciones en relación
con los diferentes conjuntos de instituciones. Por ejemplo, las personas encargadas de formular
políticas han de examinar qué grado de capacidad de investigación deberán conservar las
organizaciones forestales del sector público frente a las universidades y al sector privado. Las
mismas preguntas pueden plantearse con respecto a funciones como la comercialización, los
servicios de información y extensión y el fomento de la industria forestal.

Recuadro 3.1 Factores determinantes del éxito del programa de leña de la República de

Corea del Sur.

Evidentemente, no es posible identificar todos los actores que determinaron el éxito del
programa de silvicultura comunitaria aplicado en Corea. Muchos de ellos están
relacionados con cambios sutiles en las mentalidades, las actitudes y la importancia
concedida a la ejecución de las políticas en las aldeas. Sin embargo, sobre la base del
presente análisis, destacan por su importancia los factores siguientes:

a) Se utilizó un planteamiento amplio  (a través del Saemaul Undong) para introducir

mejoras en un gran número de condiciones que influían directamente sobre el bienestar
rural.

b) Se aplicó un método gradual o de aumento progresivo,  que hacía hincapié en los

resultados y no en ideales abstractos. En cada fase de desarrollo se tuvieron en cuenta
las posibilidades reales de las aldeas.

c) Se utilizó una mezcla de planificación de arriba abajo y de abajo arriba y  se concedió

gran importancia a la cooperación entre el gobierno y los ciudadanos  (por ejemplo,
mediante la relación entre la administración forestal local y la administración forestal en
la aldeas).

d) Se reconoció que no era posible alcanzar objetivos a más largo plazo sin insistir
también en el aumento de los ingresos y el bienestar a corto plazo.

e)  Se insistió en la investigación y desarrollo de tecnología apropiada.

f)  Se insistió en la prestación de asistencia técnica adecuada y servicios de extensión

sobre la tecnología apropiada a los usuarios.

g)  Durante todo el proceso se utilizó la planificación logística para asegurar una entrega
 oportuna de los materiales y servicios técnicos necesarios.

h) Se concedió a las aldeas subvenciones financieras y se les facilitó el acceso a tos
recursos de modo apropiado y oportuno.  Esta ayuda se vinculó a una actitud de esfuerzo
propio para prevenir los problemas de un aumento de la dependencia de las aldeas
respecto del apoyo externo. Entre otras cosas, se prestó especial atención a
la reinversión de algunas de las ganancias  provenientes de los proyectos.

i) Se elaboraron normas y reglamentos estrictos y claros con miras a definir las tareas

necesarias para conseguir resultados. Se reconoció que los resultados sólo podían
alcanzarse si los propios aldeanos participaban en las actividades de mantenimiento del
orden y ejercían una presión sobre sus compañeros para impedir el uso incorrecto de los
recursos.

La cooperación en las aldeas se consiguió en primer lugar mediante una fuerte presión
del gobierno y el uso de incentivos. A medida que los resultados positivos de dichas
actividades resultaban evidentes para los aldeanos, el espíritu de cooperación prevaleció
y no fue necesario insistir demasiado para que los esfuerzos locales se extendieran de
aldea en aldea.

Fuente: Gregersen (1982).

Función del sector privado

En varios países el sector privado puede desempeñar en la silvicultura una función más importante
que la que se le ha asignado hasta ahora. Ello está también en consonancia con los programas de
ajuste estructural y con la mayor orientación de las políticas macroeconómicas hacia el mercado,
que están incrementando la importancia del sector privado en el desarrollo económico. En muchos
de los antiguos países de planificación central, la transición hacia una economía de mercado se ha
traducido en una tendencia general al sector privado adquiera mayor importancia como parte
interesada en el desarrollo forestal. Sin embargo, en casi todos los países la preocupación por la
sostenibilidad a largo plazo de los recursos forestales y de los servicios ambientales conexos se
refleja en la resistencia a privatizar las tierras de propiedad pública en las que crecen los bosques.
Se tiende a privatizar las operaciones de extracción, forestación y reforestación y otras actividades
silvícolas realizadas en estas tierras. En los acuerdos contractuales se establecen las condiciones
en que se habrá que administrar el bosque, salvaguardar la sostenibilidad y distribuir los ingresos.
La privatización de las industrias forestales y de las organizaciones que comercializan los
productos forestales no suscita las mismas preocupaciones, y el contexto competitivo del mercado
estimula el aumento de la productividad y de la eficacia de la gestión.

Los proyectos encaminados a promover criterios de desarrollo forestal basados en el mercado no

deberían suscitar importantes problemas conceptuales y normativos cuando se refieren a
productos comercializables. Sin embargo, será necesario tener especial cuidado cuando se trata
de bienes y servicios que no son objeto de comercio o que se relacionan con servicios públicos
como la conservación y la protección, cuyo valor es difícil de evaluar, por lo que no se refleja
suficientemente en las decisiones determinadas por las fuerzas del mercado. La diversidad
biológica, el hábitat de la fauna y flora silvestres, el microclima y el abastecimiento de agua son
ejemplos de bienes y servicios de este tipo. Por consiguiente, en los proyectos relacionados con la
ordenación y utilización de bosques en tierras públicas, los acuerdos institucionales con arreglo a
los cuales han de actuar las empresas privadas deberán ser objeto de un cuidadoso examen. En lo
que respecta a los bosques comunitarios y privados, es probable que en los proyectos se aborde la
necesidad de fortalecer la capacidad técnica y de gestión de los propietarios para administrar de
modo sostenible e integral los recursos en cuestión.
La otra preocupación importante está relacionada con el grado en que la silvicultura privada podría
entrar en conflicto con la silvicultura comunitaria y la nueva dimensión de la participación de la
población. Es indudable que habrá que evaluar minuciosamente los efectos del auge de la
empresa privada sobre la población local, sobre todo en la medida en que los grupos vulnerables
dependen de los bosques para obtener alimentos e ingresos. La privatización de tierras
tradicionalmente administradas en común puede afectar profundamente al acceso de los grupos
locales al suministro de bienes importantes como alimentos, forraje o combustible. Por otra parte,
las pequeñas empresas forestales son ejemplos típicos de empresas privadas pequeñas pero
importantes que en algunos países constituyen una de las principales fuentes de empleo no
agrícola. Es por consiguiente esencial evaluar los efectos del fomento de las empresas forestales
privadas sobre las comunidades locales con el fin de cerciorarse de que las personas que
dependen más de los recursos forestales o de las actividades relacionadas con el acceso a estos
productos no quedan marginadas, sino que se benefician efectivamente de las nuevas
oportunidades.

Desarrollo y participación de las instituciones locales

En el debate actual sobre el modo de conseguir que las instituciones locales y ONG intervengan en
el desarrollo forestal se presta mucha más atención que antes a los objetivos en que se basa la
intervención de dichas instituciones. En primer lugar, las instituciones locales pueden contribuir
considerablemente a incrementar el grado de participación de los grupos destinatarios y acercar las
atribuciones en materia de ordenación a la base de recursos. En segundo lugar, las instituciones
locales impulsan a menudo el desarrollo forestal en nuevas direcciones que es menos probable
que sean determinadas por organismos gubernamentales.

La participación de las instituciones populares locales, la movilización de sus conocimientos

autóctonos sobre bosques y árboles y la predilección de sus puntos de vista sobre los problemas
forestales tienen repercusiones en lo que respecta a la atribución de facultades a la población local.
Estimulándola por conducto de sus instituciones a que emprenda actividades forestales se le
ofrece la posibilidad de redefinir el alcance y los objetivos de estas actividades y el uso a largo
plazo de los recursos forestales que se están fomentando, lo que por supuesto influye directamente
sobre el carácter y la distribución de los efectos de las inversiones en proyectos forestales.

Ello a su vez repercute en el tipo de apoyo que deben suministrar la administración pública y los
organismos técnicos forestales. Por una parte, los organismos deben modificar la base de
conocimientos prácticos de su personal para ofrecer nuevos servicios: capacitación de la población
local tanto en nuevas tecnologías y ordenación de recursos como en técnicas de organización y
adopción de decisiones. Por otra parte, el gobierno debe determinar y corregir las políticas y
reglamentaciones que restringen la libertad y los incentivos de la población y las instituciones
locales para dirigir y emprender actividades. Uno de los ámbitos de actuación es el de las normas y
reglamentos relativos al cultivo de árboles, ordenación de bosques y extracción y uso de productos.
Otro es el de la legislación aplicable a la tenencia de tierras y bosques. Un tercero se refiere a la
canalización de recursos financieros hacia organismos gubernamentales y no gubernamentales y
hacia la población local. Un cuarto ámbito de actuación consiste en dar a la población la capacidad
para organizarse y reconocer luego estas organizaciones.

El conocimiento de los mecanismos y condiciones que llevan a un desarrollo efectivo de las

instituciones encargadas de la ordenación, fomento y uso de los bosques es bastante incompleto.
En principio las instituciones locales deben tener una relación dinámica, y no pasiva, con la
ordenación de recursos forestales, iniciando actividades, ofreciendo orientaciones y adoptando
decisiones en lugar de limitarse a aplicar los objetivos y programas del gobierno.

La creación de instituciones locales dinámicas es a menudo arriesgada, ya que puede que estas
instituciones sean incapaces de emprender las actividades previstas o establecer el mecanismo de
organización necesario para sostenerlas. Además, las actividades forestales pueden generar, por
problemas relacionados con los derechos de tenencia o uso de los recursos, otras fuerzas políticas
que se oponen a los objetivos y metas establecidos por el gobierno, planteando también una
amenaza para la estructura de poder local existente.

En el sector forestal existen diversos ejemplos de acuerdos institucionales relacionados con el

fomento y/o ordenación de la silvicultura a nivel local, entre los que se incluyen los siguientes:

 acuerdos conjuntos de ordenación, en virtud de los cuales grupos de usuarios locales se

asocian con un departamento forestal para ordenar bosques públicos y compartir sus
productos;
 asignación a las poblaciones autóctonas de derechos de usufructo sobre zonas forestales,
incluidas zonas protegidas, con miras a la extracción continuada de determinados
productos, promoción del turismo ecológico o fomento de la industria de elaboración;
 suministro a la administración local de fondos para el desarrollo forestal, y modificación de
la función del departamento forestal de modo que deje de ocuparse activamente del
desarrollo forestal para ofrecer asesoramiento en materia de extensión a los organismos
locales;
 suministro a las comunidades locales de fondos para el desarrollo comunitario que les
permitan practicar actividades agroforestales y otras formas de ordenación sostenible de
los recursos;
 asignación a grupos elegidos como objetivo, habitualmente personas pobres en recursos,
de bosques u otras tierras públicas con miras al fomento y ordenación de bosques o
pastos, en ocasiones con la conformidad de los organismos administrativos locales; y
 suministro de apoyo técnico a grupos autorregulados de usuarios que ordenan y utilizan
colectivamente un recurso forestal común.

Estas soluciones son todas ellas alternativas a la privatización de las actividades de desarrollo
forestal y ordenación de recursos. La elección entre estas opciones depende una vez más del
contexto de cada país y del carácter de la base de recursos.

Otros problemas locales que tienen repercusiones importantes para el establecimiento de

organizaciones y acuerdos institucionales apropiados son (1) la dependencia de las poblaciones
marginadas o en vías de marginación respecto de recursos no privados de tierra y agua, con
frecuencia de tierras de propiedad pública, pero también de libre acceso y de propiedad común; (2)
las limitaciones existentes en muchas sociedades a la participación de la mujer en el desarrollo
forestal. El fortalecimiento institucional debe incluir medidas que impulsen la intervención de la
mujer en las actividades forestales, que incrementen su participación en los procesos de adopción
de decisiones a nivel local y superior, que aseguren su acceso a la capacitación, los bienes o el
régimen de tenencia disponibles, y que permitan evaluar la idoneidad de los acuerdos sobre
gestión participativa que les afectan.

Contexto institucional de la planificación y ejecución de proyectos y de la

evaluación de sus efectos

Problemas institucionales de carácter intersectorial relacionados con proyectos forestales

La identificación y formulación de proyectos se ha hecho mucho más compleja al tener que abordar
éstos una gran variedad de aspectos socioeconómicos y ambientales de la silvicultura y la
agrosilvicultura. Muchos de los factores determinantes de los problemas que está tratando ahora
de afrontar la silvicultura, como la deforestación debida a la invasión por campesinos pobres sin
tierras, tienen su origen en otros sectores (véase el Cuadro 2.1). Por consiguiente, las soluciones
han de buscarse a menudo fuera del sector forestal: en la modificación del régimen de uso de la
tierra, el establecimiento de los precios agrícolas, etc. Así pues, el desarrollo del sector forestal
depende cada vez más de la capacidad para comprender cómo está vinculado a decisiones
adoptadas en otros sectores económicos, y cómo pueden resolverse los problemas institucionales
de carácter intersectorial. Sin embargo, a menudo se hace caso omiso de estos fuertes vínculos
intersectoriales. Son pocos los países que tienen algún tipo de mecanismo oficial para integrar
sistemáticamente las actividades del sector forestal con las de otros sectores o en la economía en
su conjunto (Banco Mundial 1991).

Este desinterés por el contexto más amplio en el que se localizan es la causa de muchas de las
deficiencias observadas en proyectos anteriores sobre silvicultura social y ambiental. La tendencia
a centrarse en una sola cuestión, como la obtención de leña, ha agravado el problema que plantea
la formulación de los proyectos sin tener en cuenta políticas conexas de fijación de precios,
fiscales, comerciales y de otro tipo fuera del sector forestal. El cultivo de árboles y el uso de leña
suelen insertarse en complejos sistemas sociales y de recursos en los qué casi todos los factores
que determinan lo que puede conseguirse a través de soluciones aplicables al sector forestal son
ajenos a este sector. La incomprensión de este hecho se ha traducido en intentos por resolver
mediante proyectos de plantación lo que es esencialmente un problema más amplio de pobreza
rural.

Es más fácil identificar y planificar efectivamente los proyectos si existe un conjunto de instituciones
que funcionan bien y que están conectadas y coordinadas en un sistema nacional de planificación,
inversión y ordenación del sector forestal, a través del cual se determinan las prioridades
sectoriales y nacionales y se asignan los recursos. La experiencia adquirida hasta ahora no resulta
satisfactoria. Por ejemplo, en un reciente estudio del Banco Mundial relativo a 335 proyectos
ultimados sobre agricultura y silvicultura en 92 países en desarrollo se informaba de que “rara vez
se hicieron evaluaciones de carácter nacional sobre el estado de la ordenación de recursos o las
novedades que habían influido en la utilización de recursos renovables. Al faltar con frecuencia
este contexto más amplio, la selección de los proyectos tendía a ser oportunista” (Banco Mundial
1989). En otras palabras, en casi todos los países se echa de menos la planificación nacional
necesaria para comprender el sentido de las prioridades del proyecto. Ello a su vez se debe en
parte a que no se han creado mecanismos de vinculación entre las instituciones.

Al mismo tiempo, algunos proyectos surgen como es lógico en un marco mucho más limitado,
como respuesta a determinadas necesidades, dificultades u oportunidades, o como complemento
de un proyecto anterior, etc. El peligro de elaborar proyectos aislados es que pueden prevalecer
sobre un proyecto posiblemente mejor o, más probablemente, entrar en conflicto con objetivos de
carácter superior, ser incompatibles con el contexto normativo o estar deficiente o incorrectamente
formulados por no haberse tenido en cuenta una información disponible sólo a un nivel más alto.
También puede que se trate de abordar el problema a través de un proyecto cuando sería más
apropiada otra forma de intervención.

Además de los problemas intersectoriales, existen otros relacionados con los vínculos geográficos
entre proyectos dentro del sector forestal. Algunos vínculos de proyectos locales con el resto del
mundo sólo pueden evaluarse efectivamente en el marco de una región u otra unidad espacial más
amplia. Esto es lo que sucede, por ejemplo, con los efectos aguas abajo de intervenciones
relacionadas con el uso de la tierra en zonas de montaña. Estos efectos se entenderán
probablemente mejor si se examina el sistema entero en vez de tratar de separar y rastrear los
efectos de los distintos proyectos en la zona donde se ejecuta cada uno. Una interpretación tan
estricta redundaría en una subestimación de los efectos. Sin embargo, dentro de esta visión más
amplia de los vínculos a menudo se pasa por alto el marco institucional y la coordinación de las
actividades.

Integración de las intervenciones relacionadas con proyectos y políticas

Otro motivo para asegurarse de que la planificación del proyecto está estrechamente vinculada con
el contexto institucional más amplio del desarrollo es garantizar la coherencia entre las
intervenciones relacionadas con el proyecto y la política vigente. Las intervenciones relacionadas
con el proyecto deben complementar las intervenciones relacionadas con la política y ser
compatibles con ellas, así como con el marco normativo dentro del cual ha de ejecutarse el
proyecto.

Se dice una buena política es siempre preferible a un buen proyecto. En otras palabras, una
intervención o cambio en materia de política será en ocasiones más eficaz que una inversión en
proyectos complementarios. Por ejemplo, será mucho más fácil conseguir que los agricultores
cultiven más árboles suprimiendo las restricciones sobre los precios de la madera (e
incrementando por consiguiente las posibles ganancias de los productores) o eliminando las
reglamentaciones que limitan el acceso de los productores privados a los mercados que invirtiendo
en un proyecto para establecer viveros rurales. En caso de que este último sea necesario, no es
probable que tenga éxito si los incentivos y limitaciones debidos a las intervenciones en materia de
políticas desalientan el cultivo de árboles. Por consiguiente, la mayoría de las veces es preciso
combinar intervenciones en materia de políticas y de proyectos para conseguir resultados positivos
y efectivos.

Así pues, los planificadores de los proyectos han de examinar el contexto de las políticas en que se
ejecutarán tales proyectos, así como qué variables influirán probablemente sobre los resultados y
de qué modo. Es preciso que la formulación del proyecto sea coherente con las políticas vigentes,
y que las tenga en cuenta, ya que de no ser así puede que sea necesario incluir condiciones que
eliminen las limitaciones planteadas por dichas políticas. Cuando la influencia de una política es
especialmente fuerte, puede que no sea eficaz abordar el problema a través de un proyecto y que
sea más oportuno recurrir a la ayuda sectorial o a programas para consolidar la reforma de tal
política (Winpenny 1991).

Los planificadores de proyectos han de tener también cuidado con los posibles efectos de los
cambios normativos de carácter macroeconómico, como los que se registran en la actualidad en
muchos países como parte del proceso de reajuste estructural. Por ejemplo, la devaluación, la
reducción de los derechos de exportación y la eliminación de los controles de los precios podrían
redundar en un aumento de los precios pagados a los productores agrícolas, cambio que a su vez
tendría diversos efectos sobre la silvicultura. De este modo se promoverían algunos cultivos o
prácticas agrícolas o ganaderas que podrían estimular un ulterior desmonte. Por otra parte un
aumento de los precios agrícolas podría dar lugar a que los beneficios adicionales se invirtieran en
la mejora de la productividad agrícola, así como a un uso más intensivo de la tierra ya cultivada en
lugar de un nuevo desmonte en tierras agrícolas marginales (Markandya y Robinson 1990).

Mejora del marco institucional de los proyectos forestales

El hecho de que las instituciones forestales deban hacer frente a ciertos problemas endémicos,
además de las dificultades contemporáneas antes esbozadas, agudiza la necesidad de un buen
análisis institucional, especialmente si se quiere que el sector forestal culmine con éxito la
transición hacia la nueva generación de proyectos y programas forestales. En el ámbito de la
ordenación de los recursos naturales y del desarrollo rural en general, cada vez es mayor el interés
por mejorar el nivel del análisis institucional y la presión ejercida para conseguirlo. Existen diversos
métodos de análisis, que van desde la verificación más convencional de la capacidad de
organización, que examina la que tiene la institución, pasando por la dinámica interna de la
institución, que se centra en la dirección y administración, hasta la evaluación más dinámica de la
coyuntura normativa, que se centra en los incentivos, los resultados y la sostenibilidad (VanSant
1989). Asimismo, cada vez hay más pruebas de que las organizaciones locales de beneficiarios
pueden contribuir de manera decisiva al logro del desarrollo sostenible (Korten 1990). Al examinar
los posibles modos de aumentar la eficacia del marco institucional para los proyectos forestales, es
necesario plantearse las siguientes preguntas fundamentales:

¿Existe una coyuntura política favorable?  Es necesario evaluar el contexto político en el que se
ejecutará el programa para determinar el modo en que limitará o mejorará el funcionamiento y la
eficacia de las instituciones, especialmente en lo que respecta a las actividades y metas del
programa propuesto. En este contexto tienen especial importancia el grado en que el gobierno se
compromete a garantizar una silvicultura favorable al desarrollo sostenible desde el punto de vista
económico, social y ambiental y los medios con los que respalda los métodos participativos
necesarios para alcanzar tales objetivos, lo que debería incluir el apoyo a la silvicultura
comunitaria, las cuestiones relativas a las diferencias por razón del sexo y los derechos de las
minorías. Para comprender los probables efectos y la viabilidad de un proyecto es esencial
determinar este contexto.

¿Cuál es la dinámica interna de las instituciones fundamentales? Es muy importante conocer

el contexto interno de las instituciones y saber a quién incumbe adoptar decisiones e introducir
cambios. También es importante conocer los incentivos y desincentivos institucionales para
emprender actividades en el marco de programas y conseguir efectos alternativos.

¿Cuál es el nivel de capacidad institucional?  Es necesario evaluar la capacidad y disponibilidad

de las instituciones participantes para emprender las actividades propuestas en el marco de la
intervención prevista, así como determinar las limitaciones principales con que tropiezan para
cumplir su mandato actual. A tal efecto tiene especial importancia el grado en que las instituciones
participantes pueden atraer y movilizar los recursos financieros necesarios y administrarlos
efectivamente en el curso del tiempo. La evaluación deberá centrarse concretamente en las
actividades que incumbirán a cada institución y organización en el marco de la intervención
prevista, así como en la coherencia efectiva entre las instituciones locales y sectoriales.

¿Existe un entorno institucional favorable?  Toda organización debe adaptarse a las

condiciones externas con el fin no sólo de alcanzar sus objetivos, sino también de sobrevivir. Las
personas encargadas de la planificación y ejecución deben centrarse en las exigencias y
limitaciones que estas condiciones externas plantean a la organización y a sus actividades
(Rondinelli, Middleton y Vespoor 1989). Una de las funciones de la dirección consiste en dominar
estas condiciones externas. Un modo de conseguirlo es establecer vínculos productivos con otras
instituciones cuya ayuda o cooperación es necesaria. Los mecanismos de coordinación con otras
instituciones pueden ser oficiales, por ejemplo, comités mixtos, grupos de trabajo, transferencia de
personal, informes comunes, o extraoficiales, por ejemplo reuniones especiales, interacción
personal o intercambio de servicios. Estos vínculos externos, que mejoran o aseguran el acceso a
recursos esenciales para la institución, pueden ser horizontales o verticales y establecerse
mediante la formación de coaliciones, la presentación de reclamaciones o el fortalecimiento del
apoyo político y burocrático. Sólo se deberá facilitar información sobre las organizaciones locales y
sectoriales - de carácter público, privado y no gubernamental - que hayan realizado con
anterioridad intervenciones en materia de desarrollo y puedan arrojar luz sobre las intervenciones
propuestas en el marco del programa (Bennett 1985).

El análisis de estos tipos de interrogantes deberá formar parte integrante del análisis global sobre
la viabilidad social, el cual constituye, en su forma más práctica, una metodología que ofrece
directrices para estudiar y determinar los factores sociales y políticos susceptibles de influir en los
efectos del proyecto sobre la población que participa en él. Sobre la base de esta evaluación
pueden determinarse los problemas que podrían surgir durante la ejecución del proyecto.

[2]
 Vigilancia y valoración de la Evaluación Participativa (VVEP); Apreciación Rural Rápida (ARR)