M1-Dirección Estrátegica y Organización PDF

Área: Negocios
Dirección estratégica y organización
M1 La organización en la Administración Pública

Módulo: 1
Curso: Dirección estratégica y organización
Mapa de Contenido
La Organización en la Administración
Pública
Ámbitos Características
Recursos Enfoques Teoría Dicotomía Público
Dimensión Pública Organizacionales Administración
Conceptuales Organizativa Privada
Públicos Pública
Teoría
Organizativa y Estructura
Entorno Sociotécnico Organización Clásicos
Administración Organizacional
Pública
Teoría Organización Organizaciones

Objetivos Político-Cultural Neoclásicos
Organizativa Diferente Modernas
Definiciones
Estructura Enfoques Público
Control y mejora Contemporáneos Administración
Administrativa Privados
Pública
Recursos Diferencias
Humanos Público Privadas
Recursos
Generales
Procesos
Administrativos
Módulo: 1
Índice
Introducción ............................................................................................................................................................................................................ 5
1. Las dimensiones y elementos de las organizaciones públicas ...................................................................................................... 6
1.1. Entorno ............................................................................................................................................................................. 7
1.2. Objetivos .......................................................................................................................................................................... 7
1.3. Estructura administrativa ................................................................................................................................................. 8
1.4. Recursos humanos ........................................................................................................................................................... 9
1.5. Recursos tecnológicos, financieros y materiales .............................................................................................................. 9
1.6. Procesos administrativos ................................................................................................................................................ 10
2. Ámbitos conceptuales fundamentales de las organizaciones públicas ................................................................................... 11
2.1. Ámbito sociotécnico ....................................................................................................................................................... 11
2.2. Ámbito políticocultural ................................................................................................................................................... 11
2.3. Ámbito control y mejora ................................................................................................................................................ 12
3. Repaso de la teoría organizativa. ............................................................................................................................................................ 12
4. Enfoques Teoría Organizativa ................................................................................................................................................................... 15
4.1. Enfoques clásicos............................................................................................................................................................ 17
4.1.1. Dirección científica (Frederick Taylor; 1910)........................................................................................................... 17
4.1.2. Dirección administrativa (Henry Fayol; 1916) ......................................................................................................... 17
4.1.3. Teoría burocrática (Max Weber; 1924) ................................................................................................................... 19
4.1.4. Teoría de las relaciones humanas (Mayo, Follet, McGregor, Lickert; 1920-1966) ................................................. 19
4.2. Enfoques neoclásicos ..................................................................................................................................................... 20
4.2.1. Teoría neorracionalista (Simon, March, Lindblom)................................................................................................. 20
4.2.2. Teoría neoestructuralista (Crozier) ......................................................................................................................... 20
4.2.3. Teoría de las contingencias (Burns, Slater, Woodward, Shield).............................................................................. 21
4.3. Enfoques contemporáneos ............................................................................................................................................ 22
4.3.1. Teoría de la población ecológica (Hannan y Freeman; 1977-1984) ........................................................................ 22
4.3.2. Teoría institucional (Di Maggio, Powell, Meyer, Rowan; 1983-1984) ..................................................................... 23
4.3.3. Teoría del costo de transacciones (Williamson; 1975-1985) .................................................................................. 23
4.3.4 Teoría de los recursos y capacidades (Barney; 1991) .............................................................................................. 24
4.3.5 Teoría de la agencia (Rumel, Schendel, Teece; 1991) .............................................................................................. 25
4.3.6 Teoría del caos determinista (Campbell; 1993) ....................................................................................................... 26
4.3.7 Teoría de los sistemas alejados del equilibrio (Prigogine) ....................................................................................... 26
Módulo: 1
4.3.8 Teoría de los sistemas complejos adaptativos (Kauffman; 1995) ............................................................................ 26

4.3.9 Teoría de la autocriticabilidad organizada (Maturana, Varela; 1980) ..................................................................... 27
5. Características de la Administración Pública....................................................................................................................................... 28
5.1 Teoría de la Organización y Administración Pública........................................................................................................ 29
5.2 La Administración Pública como Organización diferente ................................................................................................ 31
5.3 Definiciones de la Administración Pública....................................................................................................................... 33
6. Dicotomía Público-Privada......................................................................................................................................................................... 35
6.1 Estructura Organizacional ............................................................................................................................................... 35
6.2 Organizaciones modernas ............................................................................................................................................... 37
6.3 Enfoques Público Privados .............................................................................................................................................. 38
6.3.1. Enfoque como Entidad Social.................................................................................................................................. 38
6.3.2. Enfoque de tamaño y tiempo ................................................................................................................................. 39
6.3.3. Enfoque de cultura organizacional.......................................................................................................................... 39
6.4 Diferencias Público Privadas............................................................................................................................................ 40
Cierre ....................................................................................................................................................................................................................... 41
Módulo: 1
Resultado de aprendizaje
Compara y explica las dimensiones y elementos de las organizaciones públicas, los enfoques
relevantes, la teoría organizativa y las diferencias entre una organización pública y una organización
privada, en el contexto de las características organizativas de cada una de ellas.
Introducción
La Administración Pública es uno de los campos de
estudio más complejo y diverso para la teoría de la
organización. Su desarrollo ha estado influido por las más
extensas áreas del Conocimiento: Sociología, Economía,
Psicología, Ciencias de la Ingeniería, Filosofía, Ciencia
Política, Áreas de la Administración Empresarial, Derecho,
entre otras. Con esta variedad multidisciplinaria y los
conflictos propios que supone esta diversidad, los
Estados han mantenido Instituciones cuya finalidad es
cumplir con el mandato público, a pesar de las
dificultades propias de las transiciones gubernamentales.
Dentro de tus responsabilidades al constituirte como funcionario público están el ser un profesional capaz
de contribuir con alternativas de solución a las problemáticas públicas. Desde este punto de vista es de
suma importancia saber responder las siguientes interrogantes:
▪ ¿Cómo los organismos de la Administración Pública desde sus múltiples perspectivas a

estudiar podrían responder a las constantes demandas sociales?
▪ ¿Puede la Administración de carácter privado llegar a tener las mismas demandas que las
propias de la Administración Pública?
▪ ¿Cuáles son los límites en la participación privada en ámbitos de la Administración Pública?
▪ ¿Qué elementos constituyen las principales diferencias en la Estructura Organizacional de
la Administración Pública y Privada?
Desde el Movimiento Estudiantil hasta las últimas manifestaciones del Movimiento NO+AFP, han puesto
en aprietos a la constitución propia de la organización pública y han forzado a las Administraciones
Gubernamentales a instar la realización de modificaciones importantes al actual modelo estructural y
organizacional educativo, de salud y previsión del Estado de Chile, y han cuestionado continuamente el
verdadero aporte de la participación de la Administración Privada en el resguardo y administración de
cuestiones que constituyen derechos sociales de los ciudadanos
Pág. 5
Módulo: 1
1. Las dimensiones y elementos de las organizaciones

públicas
Para contextualizar el estudio de las organizaciones públicas, entregaremos una definición de

organización, estudiada ampliamente en la literatura. Esta señala que una organización se crea con el fin
de lograr algún objetivo definido, que podría ser por ejemplo, una transformación, la entrega de un
servicio o incluso, hacer el bien social, para lo cual está formada por personas o grupos (por ejemplo:
departamentos, equipos, etc.), con un marco delimitado y una estructura definida.
Además, a través de la conjugación de una serie de factores y elementos, considerando el entorno que
la rodea, se insta a lograr el fin para el que fue creada.
En el caso de las organizaciones públicas, estas son creadas con fines diversos, pero siempre con la tarea
de cumplir con el mandato público y lograr el bienestar o bien común. Las Administraciones Públicas, tal
como señala Ramió (1999: p.1) son:
“ ”
Organizaciones a las que corresponde, como es bien conocido, satisfacer los
intereses generales de sus respectivas comunidades
En resumen, podemos ver la Administración Pública como una organización y a su vez a cada una de las
instituciones, sean estas dependientes o independientes, autónomas e incluso las empresas públicas,
también como organizaciones que poseen elementos necesarios para ser consideradas de aquella
manera.
Lo señalado es clave a la hora de comprender la importancia de la contribución en la sociedad y el rol

para el cual han sido creadas las organizaciones públicas, a través de sus elementos constitutivos. Las
organizaciones públicas son complejas, pero si el análisis se realiza de manera estructurada, la
comprensión se hace mucho más fácil.
¿Cuáles son las dimensiones y elementos principales para toda organización pública?
Según diversos autores, existen una serie de dimensiones o elementos esenciales a las organizaciones en
general. En el caso de las organizaciones públicas se pueden identificar las siguientes:
Pág. 6
Módulo: 1
1.1. Entorno
Corresponde al ambiente que rodea a la organización, que la puede afectar o no y que muchas veces su
control no es posible ejercerlo desde la organización. Por ejemplo, cuando las condiciones son externas,
relacionadas con factores económicos (ej. crisis económica mundial de 1929), políticos (ej. Guerra de Irak),
socio – culturales (ejemplo: Primavera árabe), tecnológicos (ej. Caída de Sistema Interconectado Central).
También existen condiciones más cercanas o específicas que afectan directamente a la organización,
como un recorte presupuestario (austeridad fiscal) o alguna medida que genere controversia en la
sociedad (uso del chaleco reflectante).
Muchas veces, el entorno puede ser desfavorable para una organización y favorable para otra. Por
ejemplo: Ante una crisis económica global, baja la venta de automóviles en el país (empresas de venta),
se adquieren menos permisos de circulación (municipios), pero hay menos fallecidos en siniestros de
tránsito (noticia positiva para el país).
El análisis permanente del entorno es un factor clave a la hora de tomar decisiones, en todas las
organizaciones, incluidas las públicas. Para lo anterior se deben tener siempre presentes las variables: su
complejidad, su cambio constante y cómo esos los factores incidirán en la organización, afectando
directamente el quehacer y el logro de los objetivos, ya sea como oportunidades o amenazas.
1.2. Objetivos
Corresponde al propósito o fin para el cual fue creada una organización y hacia donde deben dirigirse
todas las acciones. Para lo anterior, se requiere orientar, planificar y medir el logro que permita ir
evaluando constantemente si se está cumpliendo o no el objetivo trazado.
Los objetivos deben justificar la existencia de la organización y ser alcanzables. Deben ser flexibles para
poder ser cambiados cuando se requiera, ser coherentes y estar en constante evolución. Deben estar
expresados de manera clara y además ser motivadores y movilizadores para los equipos y personas que
confirman la organización.
Pág. 7
Módulo: 1
A continuación, algunos ejemplos de objetivos de organizaciones públicas:
“El año 1993 fue creada la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito

(CONASET) con el objetivo central de prevenir siniestros de tránsito y sus
consecuencias (…) (CONASET, 2019).
“El Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) es la agencia del Estado de

Chile, encargada de velar por a protección de los derechos de los
consumidores, establecidos en la Ley N° 19.496” (SERNAC, 2019).
1.3. Estructura administrativa

Corresponde a los componentes fundamentales para que toda organización pública pueda cumplir con
los objetivos fijados. Es la formalidad necesaria que debe tener la organización para que funcione de
manera coordinada y ordenada, a través de una serie de procesos de trabajo.
Una estructura para que funcione adecuadamente debe tener presente factores como por ejemplo:
▪ Los recursos disponibles para el funcionamiento

▪ Coherencia con el medio donde se desempeñará
▪ Las relaciones entre las diferentes áreas de trabajo
▪ La jerarquía y la comunicación interna
▪ Las coyunturas políticas, entre otros.
Un ejemplo básico para la comprensión de una estructura administrativa son los Organigramas, definidos
por el autor Enrique Benjamín Franklin como:
“ ”
La representación gráfica de la estructura orgánica de una institución o de una
de sus áreas o unidades administrativas, en la que se muestran las relaciones
que guardan entre sí los órganos que la componen. 1
1
Franklin, Enrique Benjamín (1998); Organización de Empresas. Análisis, diseño y estructura; Capítulo 3; Editorial
McGRAW -HILL. Página 65.
Pág. 8
Módulo: 1
También sirven de herramienta tanto para quienes son parte de la organización, institución o
departamento, como de orientación para identificar la estructura por parte de los ciudadanos, clientes o
usuarios de la misma.
1.4. Recursos humanos

Una interesante definición entregada por Chiavenato señala que:
“ ”
Son las personas que ingresan, permanecen y participan en la organización, sea
cual sea su nivel jerárquico o su tarea2.
Corresponde entonces al conjunto de personas que componen la organización y que su trabajo, ya sea
individual o en equipo, presencial o a través del teletrabajo, contribuye a lograr el o los objetivos fijados.
Para lograr una adecuada gestión del recurso humano en las organizaciones existen una serie de factores
relevantes y que deben estar presentes como la motivación, el clima organizacional o laboral, la
capacitación, el reconocimiento, las remuneraciones, la estabilidad, entre otros.
1.5. Recursos tecnológicos, financieros y materiales

Según lo señalado por el autor Chiavenato:
“ ”
Son los recursos necesarios para las operaciones básicas de la organización, ya
sea dar servicios especializados o producir bienes y productos. Los recursos
materiales están constituidos por el mismo espacio físico, los locales, edificios y
terrenos, el proceso productivo, la tecnología que lo orienta, los métodos y
procesos de trabajo orientados a la producción de los bienes y de los servicios
producidos por la organización. Buena parte de lo que se verá sobre tecnología
es aplicable al área de los recursos materiales y físicos de la organización. Sin
embargo, la tecnología no se limita a los recursos físicos y materiales3.
También podríamos señalar que por ejemplo, un software, la banda ancha de internet, el wifi entre otros,
forman parte de los recursos que no son necesariamente son tangibles.
2
Chiavenato, Idalberto (2007); Administración de recursos humanos. El capital humano de las Organizaciones; Parte
II, Página 94; Editorial McGRAW -HILL. Octava edición.
3
Ídem.
Pág. 9
Módulo: 1
Respecto a los recursos financieros, corresponden a los que permiten que la organización pueda adquirir
los medios, bienes, materiales, equipos, entre otros, para su propio funcionamiento. Por ejemplo, el
dinero que se dispone anualmente a través del Presupuesto de la institución para pagar los servicios
básicos, combustible y arriendos, etc.
1.6. Procesos administrativos

Corresponde al proceso de administración que cada organización tiene para lograr los objetivos
definidos, a través de la coordinación de sus actividades y las personas, con fases definidas que se realizan
de forma continua e interrelacionadas.
Las actividades que se han definido en este proceso son:
▪ Planeación
▪ Organización
▪ Dirección
▪ Control
La claves para que las etapas del proceso sean exitosas en sí, es la integración y armonización de las
actividades, las cuales no se deben realizar por separado, sino que deben tener un trabajo paralelo y
prácticamente automático, siendo conducido y liderado desde la mirada del administrador/a o
directivo/a, logrando que las capacidades individuales permitan obtener los logros colectivos.
Finalmente, estos elementos conjugados de manera integral permitirán a las organizaciones

sobrevivir ante entornos cambiantes, cada vez más exigentes. La interacciones que se dan con el
medio, saber “leer el entorno”, estar disponibles al cambio continuo y a la adaptación al medio de
forma receptiva por parte de la organización y sus componentes, son claves en este proceso.
Pág. 10
Módulo: 1
2. Ámbitos conceptuales fundamentales de las

organizaciones públicas
Dado lo anterior, las organizaciones no solo están compuestas de elementos de forma separada o
explicadas cada una individualmente, sino que estas agrupadas conforman dimensiones. Recordemos
que están formadas por personas, que deben enfocarse hacia objetivos comunes trazados por la
organización con el fin de lograrlos en los plazos definidos para ello. Siguiendo la lógica que ha descrito
Ramió4 los ámbitos conceptuales fundamentales en que se articulan las organizaciones públicas son los
siguientes:
2.1. Ámbito sociotécnico

Todos los elementos de la organización son más que en un simple conjunto, como señala Ramió5. Por
ende, las organizaciones van generando características propias que conjugan el quehacer de las personas
con el apoyo tecnológico, generando su propia dinámica social, lo que genera una mística que incluso
permite el aprendizaje colectivo y la interacción, permitiendo que las personas de la organización
reaccionen de mejor manera ante los cambios del entorno.
2.2. Ámbito políticocultural

Las organizaciones son:
“ ”
Entidades sociales que tienen sus propias dinámicas y que poseen sus propios
mitos, valores e ideología, es decir, realidades que tienen sus propios
parámetros culturales6.
Se relaciona directamente con el concepto de Cultura Organizacional, ya que se generan lógicas propias
de interacción, una organización informal que incluso puede generar pugnas de poder, conflictos,
manifestándose de formas difíciles de entender, por ejemplo, los rituales específicos que ocurren en
algunas organizaciones al no ser amable con el compañero nuevo que ingresa o que el rumor se convierta
en la forma de comunicación y no los canales formales definidos para ello. La cultura organizacional
influye en el logro de los objetivos, ya sea de manera negativa o positiva.
4
Ramió, Carles (2010); Teoría de la Organización y Administración Pública; Capítulo 1; Editorial Tecnos; Página 3.
5
Ídem.
6
Ídem.
Pág. 11
Módulo: 1
2.3. Ámbito control y mejora

Las mediciones y revisiones constantes, a través de auditorías internas y externas, el control de gestión e
indicadores, entre otros instrumentos, han permitido que las organizaciones públicas vayan ajustando su
actuación, ya sea porque se han desviado del cumplimiento de sus objetivos o deben adaptarse a los
requerimientos del medio. La adaptación al cambio y la mejora continua se hacen necesarias ante el
entorno cambiante. Siempre se ha criticado a las organizaciones públicas en el sentido de generar esas
mejoras de manera reactiva y extemporánea en relación a la rapidez de los cambios externos. En este
ámbito se han desarrollado interesantes herramientas ciudadanas que generar control social y exigir
cambios o ajustes a la gestión organizacional.
Por ejemplo en Chile, a través de la Ley de Acceso a la información Publica N°20.285 se obtiene
información y con ella, el ciudadano o la ciudadana pueden tomar decisiones relevantes que pudieran
incidir en el quehacer y procesos institucionales. También con la Ley de Lobby N°20.730 se ha
implementado un sistema que obliga a las autoridades a publicar información relevante sobre sus
reuniones y viajes.
3. Repaso de la teoría organizativa.
Cualquiera sea la organización que se conozca tiene un fin, objetivos que cumplir y para ello necesita
personas, tecnología, recursos y procesos que permitan conseguir el logro. En muchos libros se citan a
diferentes autores que explican y definen que es una organización.
En el texto “Administración Moderna” se muestran una serie de definiciones, entre ellas la de Koontz y
O´Donnell, que mencionan que:
“ ”
Organizar es agrupar las actividades necesarias para alcanzar ciertos objetivos,
asignar a cada grupo un administrador con autoridad necesaria para
supervisarlo y coordinar tanto en sentido horizontal como vertical toda la
estructura de la empresa.7
7
Reyes Ponce, Arturo (2007); Administración Moderna. Página 276. Editorial Limusa.
Pág. 12
Módulo: 1
Más adelante el autor crea una definición propia bastante completa, donde señala que:
“ ”
Organización es la estructura técnica de las relaciones que deben existir entre
las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos de
un organismo social, con el fin de lograr su máxima eficiencia dentro de los
planes y objetivos señalados.8
En ambas definiciones existen elementos de las organizaciones que es interesante volver a mencionar,
entre ellos:
Estructura Es el marco fundamental para el funcionamiento de la organización, y por ende,

lograr los objetivos/metas fijados.
Coordinación Es importante para lograr que las actividades sean productivas y se pueda facilitar
el trabajo. Implica además, la entrega de responsabilidades y asignación de tareas.
Jerarquía Corresponde a la existencia de diferentes niveles de autoridad, responsabilidades y

compromiso dentro de la organización, que permiten un orden coherente.
También algunas características propias de las organizaciones, como es la coexistencia de dos

“estructuras”: una formal y una informal.
Organización Está basada en cómo se ha estructurado el trabajo, según los planes elaborados, las
formal diferentes áreas y las tareas encomendadas. En resumen, se refiere a esa
organización que se ha diseñado y escrito en lo formal y de carácter oficial. Ejemplo:
la organización que está descrita en organigramas, en reglamentos internos, en
diferentes manuales de funciones y/o de cargos existentes, etc.
Organización Es aquella que se da espontáneamente, a través de las interacciones de las personas

informal en sus relaciones funcionales al interior de la organización. Dichas relaciones
ocurren por amistad, afinidad o incluso por situaciones complejas, crisis o conflictos.
Caso contrario de la organización formal, esta no se encuentra en ningún
documento oficial y menos en un organigrama o manual.
8
Op. Cit: 277.
Pág. 13
Módulo: 1
Con respecto a la definición de organización, Ramió9 indica que:
“ ”
Una forma de definir a las organizaciones es partir de la consideración que éstas
son unas unidades sociales con unos objetivos particulares. Esta afirmación
general se puede ir concretando resaltando los elementos fundamentales que
delimitan a las organizaciones:
1. Un grupo de personas asociadas
2. Para el logro de un fin común
3. Que establecen entre ellas, a tal fin, relaciones formalizadas
4. Con pretensión de continuidad en el tiempo
5. Legitimadas por el sistema social externo
6. Con la posibilidad de sustituir a sus propios miembros sin que peligre
la supervivencia de la propia organización
Después de esta definición es fácil reconocer los elementos descritos en alguna organización que sea
conocida, por ejemplo un ministerio, una municipalidad o alguna institución pública. La identificación es
prácticamente instantánea.
Ejemplo
Ahora un ejemplo para hacer el ejercicio rápido:
Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito CONASET, es una comisión asesora presidencial

formada en 1993, que tiene como objetivo central de prevenir siniestros de tránsito y sus
consecuencias. Posee una estructura administrativa formal (organigrama) a través del Decreto
Supremo N°223 de 1993, y establece relaciones de coordinación con 10 Ministerios y Carabineros
de Chile. También establece relaciones permanentes con la sociedad civil a través de ONG’s,
fundaciones y agrupaciones de interés en la temática. En la Comisión se desempeñan treinta
personas, con profesionales y técnicos altamente capacitados, con rotación de personal media.
¿Cumple con los elementos ofrecidos por Ramió?
La respuesta es sí.
9
18. Ramió, Carles (2010); Teoría de la Organización y Administración Pública; Capítulo 1; Editorial Tecnos;
Páginas 7.
Pág. 14
Módulo: 1
Por otro lado, Ramió10 también nos señala ciertas dimensiones que definen el papel de la Teoría de la
Organización.
Dimensiones
▪ El principal objeto de la Teoría de la Organización es la comprensión de las organizaciones.

▪ La Teoría de la Organización mira el presente y el futuro.
▪ La Teoría de la Organización aspira a simplificar los fenómenos organizativos.
▪ La Teoría de la Organización aspira a ser una ciencia.
El estudio de la Teoría de las Organización es complejo y en constante evolución, pero debe internalizarse
de manera sencilla para entenderlo. No es aconsejable “abrumarse” con términos y conceptos, sino más
bien esforzarse en comprender a través de una mirada amplia, a fin de ver a las organizaciones como
entes vivos que están en permanente proceso de cambio e interacciones propias y con el medio externo.
Para esto, una definición sencilla sería las que plantean Molina, Bañón y Catalá11 como:
“ ”
Un conjunto de conceptos, principios e hipótesis relacionadas acerca de las
organizaciones, y que se utiliza para explicar los componentes organizativos y
sus relaciones.
4. Enfoques Teoría Organizativa

Basados en Ramió la Teoría de la Organización tuvo sus inicios durante el Siglo XX y ya cuenta con poco
más de 100 años de antigüedad. La publicación de “Los Principios de la Administración Científica” de
Frederick Taylor en 1911, precursor de la Teoría de la Administración Científica se constituyó como
iniciador de un proceso que se ha extendido por más de un siglo. Hasta la actualidad se han realizado
numerosas investigaciones de autores que han desarrollado y perfeccionado las técnicas que permitan
orientar a las organizaciones al logro de sus objetivos de una forma eficiente y eficaz, y a la comprensión
abstracta de su concepción.
Los enfoques de la Teoría organizacional como aparece en el cuadro que figura más abajo, los
subdividiremos en 3 grandes categorías de acuerdo a los estudios de Ramió y de Rivas: Enfoques
Clásicos, Neoclásicos y Contemporáneos. El objetivo de este subtema es entregarte una breve descripción
de estos enfoques y definiciones de las principales teorías clásicas, neoclásicas y contemporáneas,
haciendo especial énfasis en la revisión de las teorías de los últimos años.
10
Ídem.
11
12. Molina, Bañón y Catalá (2018); Management para las administraciones públicas; Editorial de la Universidad
Politécnica de Valencia; Capítulo 1, Páginas 5.
Pág. 15
Módulo: 1
Dirección Científica Taylor
Dirección Administrativa Fayol

Clásicos
Teoría Burocrática Weber
Teoría de las Relaciones Mayo, Follet, Lickert,

Humanas McGregor
Simon, March,
Teoría Neorracionalista
Lindblom
Neoclásicos Escuela Neoestructuralista Crozier
Burns, Slater
Enfoques Teoría Teoría de las Contingencias
Woodward, Shield
Organizativa
Hannan
Población Ecológica
Freeman
Di Maggio, Powell, Meyer,

Teoría Institucional
Rowan
Costo de Transacciones Williamson
Recursos y Capacidades Barney
Contemporáneos Teoría de la Agencia Rumelt, Schundel, Teece
Caos Determinista Campbell
Sistemas alejados del

Prigogine
equilibrio
Sistemas complejos
Kauffman
adaptativos
Autocriticabilidad Maturana
organizada Varela
Enfoques Teoría Organizativa. Adaptación basada en Ramió (Teoría de la Organización y Administración Pública;
1999) y Rivas (Evolución de la Teoría Organizacional; 2009). Elab. Propia.
Pág. 16
Módulo: 1
4.1. Enfoques clásicos

Los paradigmas clásicos de la Teoría de la Organización están constituidos por aquellas teorías iniciadoras
del análisis y la esquematización conceptual de las organizaciones y como estas deben ser capaces de
sistematizar las labores de sus miembros operativos para una mejor gestión. Las principales teorías
clásicas son: Dirección Científica, Dirección Administrativa, Estructuralismo, y la Escuela de Relaciones
Humanas.
4.1.1. Dirección científica (Frederick Taylor; 1910)

Según Rivas12, el resumen del postulado de esta teoría es:
“ La mejor forma de organización es la que permite medir el esfuerzo individual”.

”
He tomado esta frase para que la interiorices y centres tu atención en lo significativo de esta teoría,
cuestión que hoy parece bastante obvia y que según muchos autores inclusive carece del sentido
científico moderno.
Para poder medir el esfuerzo individual se necesitaba de acciones que permitieran a los trabajadores
tener actividades sumamente especializadas. Por ello, entenderemos a la Dirección Científica como:
“ ”
Un nuevo estilo de dirección y organización del trabajo mediante el análisis
sistemático y el control. Se trata de racionalizar y estandarizar las actividades
mediante la descomposición de las tareas en una serie ordenada de
movimientos simples. La base del sistema radica en la separación de la
concepción y la programación de la simple ejecución del trabajo y en la
superespecialización del trabajo. Se pone un énfasis especial en el control y en
la coordinación del trabajo por medio de la relación jerárquico-personal.13
4.1.2. Dirección administrativa (Henry Fayol; 1916)

La concepción de la también llamada Teoría funcional radica en la relevancia del desarrollo de la
Administración, siendo la eficacia del área administrativa en algunos casos la única forma de diferenciarse
de otras organizaciones, ya que la calidad técnica de la coordinación entre sus trabajadores es
indispensable para el mejoramiento de la gestión.
12
Rivas, Luis (2009); Evolución de la Teoría de la Organización; Univ. Empresa; Bogotá Colombia.
13
Ramió, Carles (2010); Teoría de la Organización y Administración Pública; Capítulo 1; Editorial Tecnos.
Pág. 17
Módulo: 1
Fayol enmarca su modelo administrativo en 3 ejes claves.
Ejes
▪ División del Trabajo

▪ Proceso Administrativo
▪ Criterios técnicos de la Función Administrativa.
Junto con ello, establece que las tareas de la gestión se agrupan los siguientes conceptos clásicos:
Planificar, Organizar, Mandar, Coordinar y Controlar.
El aporte que más rescataremos de Fayol está en la detección de 14 principios claves para las
organizaciones.
Principios
▪ División del Trabajo

▪ Autoridad y Responsabilidad
▪ Disciplina
▪ Unidad de Mando
▪ Unidad de Dirección
▪ Subordinación del interés individual al general
▪ Remuneración
▪ Centralización
▪ Línea de Autoridad
▪ Orden
▪ Equidad
▪ Estabilidad del personal
▪ Iniciativa
▪ Espíritu de Equipo
Con ello, la Dirección Administrativa manifiesta que la mejor forma de organización está basada en una
distribución de funciones, que se subdividen en subfunciones y procedimientos, los cuales a su vez son
desarrollados por uno o más puestos.
Pág. 18
Módulo: 1
4.1.3. Teoría burocrática (Max Weber; 1924)

La burocracia, concepto del Alemán Max Weber nace de la recopilación de las similitudes que enfrentaban
las organizaciones formales. Desde aquel punto de vista creó un esquema en la cual el apego a las normas
y reglamentaciones es clave en el funcionamiento de las organizaciones. Esto fue muy útil durante el siglo
XX, pero ha ido decantando progresivamente en problemáticas debido al escaso margen que deja este
apego cuando hay intentos de innovación sobre todo en las organizaciones de carácter público. En este
sentido podemos definir burocracia según Weber como:
“ Una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.14

”
Esta teoría sostiene que la forma más eficaz de organización es parecida a una máquina. Se caracteriza
por reglas, controles y jerarquías, y es impulsada por la burocracia. Este modelo también es conocido
como racional-legal.
4.1.4. Teoría de las relaciones humanas (Mayo, Follet, McGregor, Lickert; 1920-
1966)
La Teoría o Escuela de las Relaciones Humanas es una concepción pionera en los estudios sobre la
motivación y las personas como un eje esencial en la humanización de las organizaciones hasta ese
entonces dominadas por los conceptos rígidos de las teorías antecesoras. Desarrollada durante un
período extenso (1920-1966), es influenciada fuertemente por la Psicología y la Sociología. Se inicia con
Elton Mayo y el experimento de Hawthorne, en el cual de manera accidental, experimentando con las
condiciones de luminosidad y su relación con la producción, descubre la importancia de las relaciones
informales de los grupos de trabajo. Durante su obra llega a concluir que estos grupos sociales poseen
una cultura específica y propia.
En esta teoría destacan además los estudios de McGregor, Lickert, Follet. Dentro de ello, Follet realiza una
observación interesante indicando que:
“ ”
La labor principal de un Administrador es descubrir las motivaciones de los
individuos y los grupos.
Siendo esta una aseveración clave de la teoría de las relaciones humanas en la búsqueda de una
organización en donde las personas se sientan parte e integrados a la organización.
14
16. Petrella (2007); Análisis de la Teoría Burocrática. Aportes para la comprensión del modelo burocrático;
Página 1.
Pág. 19
Módulo: 1
4.2. Enfoques neoclásicos

Los Paradigmas Neoclásicos surgen a raíz de los cambios producidos por los hechos históricos como la
Segunda Guerra Mundial y la mayor cantidad de producción académica posterior al término de la Gran
Depresión en Estados Unidos. Estos paradigmas se posicionan entre los años 50 y fines de los años 70
aproximadamente y constituyen fuertes cuestionamientos a las concepciones rígidas clásicas.
4.2.1. Teoría neorracionalista (Simon, March, Lindblom)

La Teoría Neorracionalista se posiciona en contraposición a las visiones simplistas en torno a la toma de
decisiones y complejiza la discusión, ya que los argumentos que utiliza posicionan al hombre como un
ser que dispone de información incompleta (rechazo al homo economicus), lo que dificulta que la toma
de decisiones sea la mejor, ya que esta solo se acomoda al momento y a las herramientas con que se
cuentan. Por ende, las decisiones no serán perfectas sino que aquellas que se amoldan a la situación
organizacional momentánea. Aun así, como menciona Ibarra (2007; p.161) Simon siempre defendió la
naturaleza esencialmente racional del comportamiento humano, la cual se encuentra limitada solo por
las capacidades cognitivas del individuo y por la información disponible en su medio ambiente de acción.
Junto con March, Simon manifiesta que se trata de analizar las organizaciones y sus problemas de forma
global y tener en cuenta todas las características del sistema organizativo para lograr una solución a los
problemas de la organización. Además considera que la comunicación y la información son los elementos
clave para la toma de decisiones. De ahí la necesidad de ubicar estratégicamente los canales de
información en toda la organización.
Junto con ello, Lindblom plantea que el Administrador centra su atención en valores marginales o
incrementales. Esté consciente de ello o no, no le parecen muy útiles para su trabajo las grandes
formulaciones generales de objetivos, por lo que en la realidad procede a hacer comparaciones
específicas marginales o incrementales15. Así relativiza la capacidad misma de toma de decisiones y se
percibe este proceso como un simple paso adelante donde una decisión limita su capacidad de
innovación a una mera mejora de la decisión anterior que actúa como referente.
4.2.2. Teoría neoestructuralista (Crozier)

Si bien hay más autores que han profundizado en la Escuela Neoestructuralista, Crozier es el que lleva al
nivel más alto la crítica a la teoría estructuralista o burocrática planteada por Weber. Autores como
Merton, Selznick o Gouldner se consideran igualmente como parte de esta corriente.
La idea principal de Crozier radica en que la burocratización comporta lentitud, ineficacia, falta de
decisión, rigidez y escasa adaptación a los cambios del entorno.16
15
Lindblom, Charles (1959); La ciencia del salir del paso; Public Administration Review; Páginas 210.
16
Molina, Bañón y Catalá (2018); Management para las administraciones públicas; Editorial de la Universidad
Politécnica de Valencia; Capítulo 1, Página 19.
Pág. 20
Módulo: 1
Por su parte, Ramió basado en Crozier distingue en cuatro los elementos responsables de esta "artrosis"
típica de los sistemas burocráticos son:
Elementos responsables de esta "artrosis" de los sistemas burocráticos
▪ El desarrollo de normas impersonales las cuales generan en los empleados unas actitudes y
comportamientos determinados.
▪ La centralización de las decisiones que tiende a concentrar la capacidad decisoria en el vértice
▪ El aislamiento entre los distintos niveles jerárquicos, que implica una pérdida de la continuidad
y de la visión general de la organización por parte de sus actores
▪ El desarrollo de relaciones de poder paralelas (la formalización resulta siempre incompleta y
ante las zonas de incertidumbre aparecen relaciones informales de poder).
Para evolucionar es el mismo Crozier que indica que para generar una cultura de gestión pública se
necesitan generaciones de innovadores bien entrenados en el análisis, el diagnóstico y la orientación del
cambio a la vez que en el uso del sentido común, acompañado de una extraordinaria filosofía para la
acción (Crozier, 1997: p.7).
4.2.3. Teoría de las contingencias (Burns, Slater, Woodward, Shield)

La Teoría de las Contingencias es la primera teoría rupturista que se plantea un cambio en torno a la
forma en que se plantean los modelos organizativos en las empresas. Los diferentes estudios realizados
por Burns, Slater, Woodward, Shield y otros se enfocan en la concepción contingencial o situacional que
rodean las estrategias de comportamiento y de estructura de las empresas, en la cual las condiciones
medioambientales del entorno juegan un rol clave en la influencia en la organización entendida desde
ahora como un sistema abierto y no aislado de su entorno social.
De esta relación entorno y diseño interno organizacional los autores categorizan a las organizaciones en:
Organizaciones mecánicas propias de entornos Organizaciones orgánicas propias de entornos

estables variables o turbulentos
Son organizaciones rígidas y jerarquizadas Son organizaciones flexibles, poco jerarquizadas y

con sistemas de información muy potentes
Por su parte, la teoría plantea según Rivas, que la mejor forma de organización depende de la tecnología,
tamaño y medio ambiente.
Pág. 21
Módulo: 1
4.3. Enfoques contemporáneos

Hemos agrupado los Paradigmas Contemporáneos integrando las teorías que han sido estudiadas en el
ámbito académico en las últimas décadas del Siglo XX y del Siglo XXI. Para ello utilizamos la actualización
que utiliza Rivas constituyendo la continuación de los enfoques estructurados en base a Ramió. Cabe
destacar que las presentes teorías han evolucionado de las anteriores y en algunos casos presentan un
grado mayor de complejidad, pero que han contribuido notablemente a una comprensión mayor de los
fenómenos organizativos. Sería provechoso que mientras lees efectúes relaciones entre estas teorías
modernas con las actuales organizaciones públicas.
4.3.1. Teoría de la población ecológica (Hannan y Freeman; 1977-1984)

Esta teoría posee un alto componente determinista en sus postulados. Hannan y Freeman en
investigaciones realizadas entre los años 1977 y 1984 forjaron sus principios. Sin embargo, hay otros
autores que han profundizado y cuestionados fuertemente su carácter determinista casi dogmático. En
la teoría se plantea acerca de las organizaciones que “el fin o supervivencia no devienen de su capacidad
para cambiar sino de la capacidad del ambiente para seleccionar y retener determinadas organizaciones
y descartar otras. Agregando que las organizaciones desarrollan inercias estructurales que les impide
llevar adelante cambios radicales. A mayor presión inercial, menor será la flexibilidad adaptativa y más
probable que la lógica del ambiente sea la que se imponga”.17
Rivas sintetiza en 3 los principios de la Teoría de la Población Ecológica:
Principios de la Teoría de la Población Ecológica
▪ Los recursos del entorno son limitados

▪ Las empresas tienen formas organizativas que son escogidas entre diversas opciones para todas
las organizaciones
▪ Cuando hay un cambio en el entorno hay dos posibles formas de reorganización: la inercia, que
conduce a la desaparición, y la adaptación (flexibilidad organizativa), que conduce a la
supervivencia.
Con ello, la complejidad del determinismo de esta teoría radica esencialmente en que Hannan y Freeman
proponen una mirada en la cual las organizaciones tienen escaso margen de adaptación a las demandas
del entorno social y que además consideran al ambiente que las rodea, como un ente en el que las
empresas no tienen capacidad de influencia, lo que conduce a una constante inercia estructural y escasa
evolución.
17
Garcilazo, Joaquín (2011); La teoría de la ecología poblacional examinada a la luz de teorías adaptacionistas;
“Visión de Futuro”; Año 8 Nº1 Volumen Nº15. Página 6.
Pág. 22
Módulo: 1
4.3.2. Teoría institucional (Di Maggio, Powell, Meyer, Rowan; 1983-1984)

Una de las características relevantes de la teoría institucional está en la distinción que realiza de las
organizaciones públicas y privadas, ya que coloca especial énfasis en los aspectos institucionales o más
bien normativos que rodean a las organizaciones, diferenciándose de las demandas de carácter técnico
de las teorías pasadas.
Los principales autores de la teoría Institucional son Di Maggio y Powell y Meyer y Rowan, y de sus escritos
se establecen los mecanismos coercitivos (influencia política), miméticos (reacción ante la incertidumbre)
y normativos (definición reglas de trabajo), determinando que las organizaciones son sistemas sociales,
y por lo tanto sus miembros requieren apoyo social y no solo demandas de eficiencia18.
Una síntesis para la teoría institucional es la que indica Restrepo y Rosero19 citando a Scott planteando
que los comportamientos organizativos son producto de las ideas, valores y creencias que se originan en
el contexto institucional, por lo que para sobrevivir, las organizaciones deben amoldarse a las expectativas
institucionales, aunque éstas no coincidan con los aspectos técnicos de obtención y mejora del
rendimiento.
4.3.3. Teoría del costo de transacciones (Williamson; 1975-1985)

La teoría de los costos de transacción aparece en el mapa de los enfoques organizativos gracias a las
investigaciones de Williamson, en la que descubre un concepto que hasta la actualidad no ha perdido
validez dentro de la economía y la teoría de las organizaciones.
Williamson reflexiona sobre como los estudios de las imperfecciones del mercado producen la Teoría de
los Costos de Transacción cuando en 1969 se reconoció que:
“ ”
Las dificultades innatas de los mercados se remontan sin ambigüedad a alguna
causa: los costos de transacción20.
18
Rivas, Luis (2009); Evolución de la Teoría de la Organización; Univ. Empresa; Bogotá Colombia; Páginas 20.
19
Restrepo y Rosero (2002); Teoría Institucional y proceso de internacionalización de las empresas Colombianas;
Estudios Gerenciales; Universidad Icesi; Página 106.
20
Salgado, Elvira (2003); Teoría de costos de transacción: una breve reseña; Cuadernos de Administración, vol. 16,
núm. 26; Pontificia Universidad Javeriana; Bogóta, Colombia; Página 63.
Pág. 23
Módulo: 1
Salgado nos plantea que la razón de la existencia de la Teoría de los Costos de Transacción es la búsqueda
de las fuentes que inciden en los costos de transacción, aquellas características o dimensiones de una
transacción que hacen el intercambio problemático o sumamente costoso. Costos que Rivas nos indica
que especialmente en la gestión empresarial “no son recogidos por los precios: tales como: el costo de
búsqueda del producto, el costo por diferenciar el precio relevante, el costo por negociar los contratos
para llevar a cabo transacciones, y el de garantizar que lo pactado se cumpla”. Por ende, son parte del
costo que deben asumir los participantes de las transacciones sin obtener un beneficio sobre aquella
gestión y que constituyen elementos importantes a la hora de tomar decisiones gubernamentales y/o la
realización de negocios entre privados, teniendo como objetivo que cada vez estos costos sean más
reducidos.
4.3.4 Teoría de los recursos y capacidades (Barney; 1991)

Esta teoría propuesta por Barney propone que las organizaciones deben centrar su esfuerzo en sus
propias fortalezas organizativas, entendiéndolas y reforzándolas constantemente, ya que de dichos
esfuerzos se alcanzarán las metas y objetivos. En sí, es centrarse en el análisis organizativo detectando las
fortalezas y haciendo de ellas su principal foco de atención, siendo la base para las estrategias de las
organizaciones. Uno de los aspectos críticos de esta teoría lo compone su poca atención al entorno que
rodea la organización, ya que plantean que este componente no tiene mayores influencias en ella o al
menos en la optimización de los recursos y de sus capacidades.
Barney propone para el análisis de la organización la conceptualización VRIO que contiene los conceptos
a detectar la organización internamente.
Conceptos a detectar: conceptualización VRIO
▪ Valor
▪ Rareza
▪ Inimitabilidad
▪ Organización
Con esto Pulido21 nos indica que las organizaciones deben “establecer cuáles de sus recursos y
capacidades son difíciles de identificar y replicar para que se constituyan en generadores de
competencias centrales”. Concluyendo que:
“ ”
Si se ha hecho un análisis objetivo de los factores endógenos, se estará en
disposición de encontrar diferencias frente a los competidores a fin de
superarlos y alcanzar una posición distintiva en el mercado.
21
Pulido, Bibiana (2010); Teoría de los Recursos y Capacidades: El foco estratégico centrado en el interior de la
organización; Página 60.
Pág. 24
Módulo: 1
4.3.5 Teoría de la agencia (Rumel, Schendel, Teece; 1991)

La teoría de la Agencia se caracterizó en un inicio como una teoría abocada al ámbito privado estudiando
las relaciones entre el agente y el principal. Específicamente, lo que plantea la teoría radica en la búsqueda
del control del principal sobre la actuación del agente, a sabiendas que el principal querrá maximizar su
utilidad a cambio de una recompensa menor del agente. Por su parte el agente también buscará mejorar
su utilidad afectando la recompensa final del principal.
Es interesante que como estudiante puedas analizar como es el comportamiento o relación del agente y
el principal en el Sector Público, habiendo estudios que sostienen diversas acepciones acerca de la
actuación del “principal privado” versus el “principal público”, percibiendo los 4 resultados extremos que
plantea Lane.22
Resultados extremos planteados por Lane
▪ Explotación: El principal establece la remuneración en el precio de reserva del agente, que es el

que éste podría obtener en otro empleo
▪ Saqueo: El agente toma todo el beneficio del principal en forma de remuneración propia
▪ Riesgo moral: El contrato ex ante entre el principal y el agente se desvía considerablemente del
contrato ex post, en la medida que el agente no respeta los términos del contrato, sino que se
escaquea
▪ Selección adversa: El principal es incapaz de identificar la naturaleza del agente, es decir, si el
agente es una persona de esfuerzo bajo o de esfuerzo alto
Para ello, surge una relación de agencia cada vez que un individuo depende de la acción de otro. El
objetivo básico de esta teoría es determinar, dadas ciertas hipótesis relacionadas con las personas, la
organización y la información, cuál es el contrato más eficiente para gobernar la relación principal-agente,
tomando como referente el control del comportamiento del agente. Así el aporte esencial de Rumel,
Schendel y Teece está radicado en analizar y estudiar los mecanismos más óptimos que permitan la
formalización de los contratos entre un agente y el principal.
22
8. Lane, Jan-Erick (2006); La aplicación de la teoría de la agencia a la gestión pública; Revista da Escola Galega
de Administración Pública; Vol.1 nº 22006; Página 191.
Pág. 25
Módulo: 1
4.3.6 Teoría del caos determinista (Campbell; 1993)

Esta teoría se contrapone a la teoría tradicional, en la que el futuro posee un carácter predecible de
acuerdo a la conjunción causa-efecto. De acuerdo a ello, Campbell establece que gestionar la
“variabilidad caótica” es clave para el entendimiento de las organizaciones, en las que bajo la teoría
tradicional el caos es visto como desorden y que controlando los diversos factores es capaz de volver al
orden. Sin embargo, esta teoría no resulta en orden, sino más bien en una cantidad infinita de escenarios
diferentes, por lo cual debemos estar acomodándolos constantemente, concluyendo que es muy
improbable alcanzar el orden visualizado desde el prisma tradicional. Rivas resume organizacionalmente
esta teoría como: “la mejor forma de organización es la que gestiona la variabilidad caótica de la
organización a través de su complejidad”.
4.3.7 Teoría de los sistemas alejados del equilibrio (Prigogine)

Prigogine, un químico que realizaba estudios sobre termodinámica establece esta teoría, la que en un
lapso corto de tiempo fue adaptada a las organizaciones. Se deduce de Prigogine que “en los sistemas
alejados del equilibrio hay una desproporcionalidad, no-linealidad, entre las causas y los efectos. Los
sistemas alejados del equilibrio son, por todo ello, sistemas caóticos, sistemas que presentan una extrema
sensibilidad a las condiciones iniciales de las que parten”.23 Entre las principales características de este
modelo están: a) Sistemas Inestables; b) Proceso no-lineales; c) Azar salvaje. Por ende, podemos sintetizar
de este modelo teórico que “la mejor forma de organización es la que puede adaptarse y auto-
organizarse”, agregando que esta adaptación está sujeta a cambios permanentes producto del azar y el
cambio en las condiciones ambientales de la organización.
4.3.8 Teoría de los sistemas complejos adaptativos (Kauffman; 1995)

Los Sistemas Complejos Adaptativos es una teoría que trata de enfocar y establecer márgenes en relación
a los Sistemas Complejos. Desde esta perspectiva es de gran relevancia poder detectar la diferencia entre
un Sistema Complejo y un Sistema Complejo Adaptativo.
Waissbluth24 nos indica que un sistema educativo, una gaviota, un cerebro, la economía de una región,
el clima global, el parlamento, el sistema de transportes de una ciudad, o una empresa, son sistemas con
muchas partes, que interactúan entre sí y con el entorno por una multiplicidad de canales, con algunas
partes que tienden a auto-organizarse localmente de forma espontánea, y de maneras difícilmente
predecibles. Esos son los sistemas complejos y es en ellos que hay que aprender a navegar y sobrevivir
en la vida real. Estos serán Sistemas Complejos mientras conserven su carácter impredecible.
23
Navarro, José (2002); Las Organizaciones como Sistemas Abiertos Alejados del Equilibrio. La Organización como
Sistema Dinámico Complejo; Página 96.
24
Waissbluth, Mario (2008); Sistemas Complejos y Gestión Pública; Documentos de Trabajo N°99; Serie Gestión;
Departamento Ingeniería Industrial Universidad de Chile; Página 3.
Pág. 26
Módulo: 1
Por su parte, un Sistema Complejo adaptativo aprende a la vez que se auto-organiza. Estos sistemas
revisan y reordenan constantemente sus componentes como respuesta a los estímulos que reciben del
entorno, se podría decir que se caracterizan por las continuas novedades que impiden que el sistema
llegue al equilibrio. Como consecuencia de las interacciones de los agentes individuales que se producen
en estos sistemas adaptativos25.
Así, la teoría adaptativa “sostiene que el cambio es posible porque el ambiente no es algo inmodificable
y los gerentes pueden ser agentes activos del mismo”. Pudiendo concluir que desde el punto de vista de
los Sistemas Complejos Adaptativos “la mejor forma de organización es la que permite ajustes
continuos de sus elementos entre sí y con su entorno”.26
4.3.9 Teoría de la autocriticabilidad organizada (Maturana, Varela; 1980)

Esta teoría es una propuesta del investigador chileno Humberto Maturana y del biólogo Francisco Varela
en 1980. En ella establecen por primera vez el concepto de “autopoiesis”, compuesto por el prefijo griego
αυτο- (auto, “sí mismo”) y ποιησις (poiesis, “creación” o “producción”). Así crean el concepto de
Autoproducción, concepto clave para el entendimiento de las organizaciones como sistemas vivos, y
como tales necesitan obtener recursos del ambiente que los rodea para sobrevivir de forma indefinida.
A través del análisis de seres vivos y su funcionamiento Maturana y Varela conceptualizaron a la

organización como una entidad autopoiética y autorreferente, en otras palabras, como un sistema capaz
de producirse a sí mismo, el cual por medio de la comunicación y decisión frente a lo que ocurre en su
medio, se determina en función de su relación con el entorno (Betzhold, 2006; citado en Aravena, 2014;
p.28). Así complementa Aravena los sistemas autopoiéticos y autorreferentes conservan su identidad a
través de la subordinación de los cambios hacia la preservación de la entidad. Finalmente, la mejor forma
de definir la teoría nos la entrega Rivas27 indicándonos que:
“ ”
La mejor forma de organización es la que crea una red de procesos u
operaciones que pueden crear o destruir elementos del mismo sistema, como
respuesta a las perturbaciones del medio.
25
2. Alfaro-Castillo, Mauricio; González, Emilio; Álvarez-Marín, Alejandro (2013); Empresa como sistema
adaptativo complejo y gestión de la complejidad; Revista Universitaria Ruta Vol. II; Universidad de La Serena; Página
27.
26
Rivas, Luis (2009); Evolución de la Teoría de la Organización; Univ. Empresa; Bogotá Colombia; Página 25.
27
Rivas, Luis (2009); Evolución de la Teoría de la Organización; Univ. Empresa; Bogotá Colombia.
Pág. 27
Módulo: 1
5. Características de la Administración Pública

Después de la revisión de los principales enfoques organizativos entramos de lleno al estudio de un área
de extrema complejidad dentro de las organizaciones, como lo es el desarrollo y análisis de la
Administración Pública tanto como concepto, y como realidad desde el punto de vista organizacional.
Señalamos desde ya que este terreno no se caracteriza necesariamente por su pulcritud y por conformar
una literatura fácil de entender, ya que son excesivamente numerosas las variables que inciden en el
comportamiento político, jurídico, económico, sociológico, orgánico, administrativo y de gestión de las
entidades que la conforman. Con ello, en la actualidad no es difícil de observar la enorme complejidad
de problemáticas que afectan a los diferentes Estados, para lo cual es necesario que estos respondan a
través de los mecanismos y dispositivos que poseen para actuar. Todo este actuar estará a cargo de un
ente que se denomina Administración Pública, cualquier demanda social al Estado o Gobierno de turno,
tendrá que ser resuelta por algún organismo parte de la Administración Pública, por ejemplo: demandas
por viviendas sociales, de mejoramiento al transporte público, de seguridad pública, alumbrado público,
etc.
Bajo este escenario se entiende a la Administración Pública como un organismo complejo, no tanto por
su tamaño sino que, más bien por la gran cantidad de demandas que deben resolverse bajo una misma
estructura y en muchas ocasiones las mismas estrategias organizativas.
Ejemplo
En este sentido podemos ejemplificar a una organización privada como McDonald´s versus una organismo
público como una Municipalidad. El foco de negocio de McDonald´s es la comida y específicamente las
hamburguesas, moviendo miles de millones de dólares al año contando con una estructura organizativa
idéntica para cada una de sus sucursales. En cambio, si uno observa la estructura organizativa de diversas
Municipalidades encontrará que en muchas hay estructuras distintas o que se agrupan de diversa forma para
funciones similares, y que su foco está centrado en múltiples labores designadas por ley como el Aseo y
Ornato, la educación, los centros de atención primaria de salud, asistencia social y jurídica hasta otros objetivos
más difusos y discrecionales como asegurar la participación en el progreso económico. Y cada Municipalidad
como ente tiene las mismas funciones por ley independiente de sus ingresos económicos y la capacidad para
contratar personal, cuestiones que hace que en la Administración Pública haya una dispersión importante en
el desempeño de la gestión de las distintas comunas. Mientras la mayoría de los McDonald´s del mundo
mantienen rango de desempeño y rendimiento similares, en las Municipalidades y la Administración Pública
en general eso está muy lejos de ser así.
Todo indica que la Administración Pública será clave en las resoluciones de las demandas y dificultades
de un futuro próximo, por esto es muy necesario que resuelva sus problemas de identidad, sobretodo en
el ámbito estratégico, ya que debe ser capaz de establecer una mirada a largo plazo, dejando de lado la
mirada cortoplacista que impide hacer ejercicios que permitan aventurar la complejidad de las decisiones
del futuro. Si bien ha habido cambios sustanciales en la Administración Pública, su estructura en general
es muy parecida a lo que era el siglo pasado. Mientras la tecnología avanza de manera vertiginosa, la
Pág. 28
Módulo: 1
Administración Pública sigue empantanada en sistemas de dirección y de estructura de hace 20 o 30 años

atrás. Esto muchas veces por conformidad política y muchas otras por miedo a las consecuencias de
realizarlos, por la enorme complejidad que esto significa.
5.1 Teoría de la Organización y Administración Pública

Como estudiante de la Administración Pública tienes la responsabilidad de ser un agente en la
realización de la futura programación estructural y en el mejoramiento de las herramientas que se
utilizarán para robustecer el aparato público. Este artefacto sin lugar a dudas se encamina a la
renovación y a cambios de paradigmas, ya que la resolución de conflictos como la escasez hídrica y las
consecuencias del calentamiento global afectarán gravemente la estabilidad de los países, y
principalmente la de aquellos que no hayan podido fortificar sus organismos públicos.
Por ello, en este módulo hemos repasado los diversos enfoques de la teoría organizacional, para que en
un futuro puedas encontrar en ellos las pistas para la resolución de problemáticas relevantes como lo son
la propia configuración de las estructuras decisionales, los mecanismos de recepción de demandas
sociales, la creación de valor público, la planificación estratégica, entre muchos otros.
Prosiguiendo con la discusión académica, la problemática de la teoría de la organización frente a la

Administración Pública ha estado latente en torno a dictaminar si las organizaciones públicas difieren de
las privadas o son entes que funcionan de manera similar. Es importante tomar en cuenta que la teoría
de la organización ha estado en constante evolución y como plantea:
“ ”
Las nuevas perspectivas organizativas no se limitan a elaborar meras recetas para
una gestión más eficaz sino que se configuran como instrumentos analíticos para
la interpretación de una parte significativa de la realidad de las organizaciones”.
Estos avances de la teoría organizativa han hecho que paulatinamente se vayan
acercando posiciones y que aparezcan teorías que sean aplicables a la organización
de carácter público. Si bien se mantienen ciertas diferencias claves que
analizaremos, no podemos dejar de aceptar que hay una producción importante de
bibliografía que relaciona los enfoques contemporáneos de la teoría de la
organización con lo que ocurre en la Administración Pública. En este sentido, “la
teoría de la organización toma un concepto más restringido del objeto de estudio
de la Administración Pública centrándose en las organizaciones públicas y su
diferencia o coordinación con las organizaciones privadas, y no tanto en otros
elementos, como la política, aunque, evidentemente condiciona a este tipo de
organizaciones28.
28
Molina, Bañón y Catalá (2018); Management para las administraciones públicas; Editorial de la Universidad
Politécnica de Valencia; Capítulo 1, Página 15.
Op. Cit: 19.
Pág. 29
Módulo: 1
En este sentido, por la importancia de los dilemas del futuro, los exponentes de la teoría de la
organización tendrán que hacer esfuerzos más contundentes por acercarse a los paradigmas de la
Administración Pública y/o viceversa.
Molina, Bañón y Catalá los definen como:
Public
Administration El Derecho Administrativo tiene un papel primordial a la hora de fijar el funcionamiento de
(Administración las organizaciones públicas.
Pública)
Mejorar la legitimidad de cara a sus ciudadanos desde un punto de vista de gestión. Cambio
cultural centrado en la eficiencia, la competitividad, la orientación al ciudadano-cliente.
New Public
Martínez (2004; p.35) afirma que “una de las principales propuestas de esta filosofía de la
Management
administración, se sustenta en la creencia de que la administración es única y que sólo se
(Nueva Gestión
diferencian sus ámbitos de aplicación, ya sea en el Estado o en el sector privado. Así, la
Pública)
eficiencia, el costo-beneficio, la ganancia como premisa, la competencia al estilo del
mercado, el no subsidio, la no protección a ultranza son valores a guardar celosamente”.
New Public
Necesidad de aumentar la participación de todos los interesados en la gestión de las
Governance
organizaciones públicas y privadas. Orientación estratégica hacia las políticas públicas.
(Gobernanza)
Los Servicios Públicos como resultado operativo de la co-creación con los ciudadanos. “Light
(1999) sostiene una visión conceptual del Nuevo Servicio Público sustentada sobre cuatro
New Public características básicas: a) la diversidad; b) la ausencia de ánimo de lucro, lo cual relaciona
Service (Nuevo claramente con la noción de interés general; c) la conmutación o capacidad de cambio del
Servicio Público) sector; y d) su profundo compromiso de hacer una diferencia en el mundo” (Pereira, 2015;
p.79) Complementando que la esencia del paradigma radica en el concepto de ciudadano
como sujeto activo de derechos (Pereira; p.79).
Bajo estos paradigmas hoy se mueve la Administración Pública, y estos pueden constituirse en insumos
para las próximas teorías en el ámbito de la organización. Pero antes de ello, Ramió (1999) nos plantea
la interesante interrogante “¿Hay organizaciones con una naturaleza tan diferente que requieran un
instrumental teórico y metodológico específico?”. Planteando que bajo esta concepción se podrían
utilizar elementos de la teoría de las organizaciones pero desde unas bases metodológicas, técnicas y
teóricas de carácter distinto a las propias de la teoría organizativa. En lo específico, ¿Se aplican o
podremos aplicar estos elementos y características a los paradigmas de la Administración Pública
actuales? Teniendo claro que las investigaciones acerca de la Administración Pública hasta fines del Siglo
XX nos mostraron que esto no fue así, si la aplicación de la teoría de la organización no considera los
factores intrínsecos de la Administración Pública (y especialmente de carácter político y social), nos
llevaría a escenarios constantes de crisis y probablemente al fracaso.
Pág. 30
Módulo: 1
5.2 La Administración Pública como Organización diferente

Nuestra misión como futuros gestores de la Administración Pública es comprender las múltiples
características que hacen distinguir a nuestro objeto de estudio en comparación a las demás
organizaciones que se nos son más comunes, ya sean empresas, estructuras de negocios del sector
privado, etc.
Para diferenciar a la Administración Pública de otras organizaciones, enumeraremos las características

más importantes que hacen de la Administración Pública una organización diferente y sumamente
específica. Subirats29 cita a Reyner et al. y Galy para integrar los elementos más diferenciadores de la
Administración Pública en la literatura.
Para nombrarlos nos tomaremos la libertad de generar conceptos para cada una de las observaciones,
siendo las definiciones propias de Reiner y Galy:
Los organismos públicos no escogen el ámbito de su actuación, sino que les viene definido
Ámbito de Acción
estatutariamente, mientras el sector privado se sitúa donde contempla posibilidad de
ya definido
beneficios.
Privilegios
Institucionales y Las instituciones gubernamentales tienen algunos privilegios y posibilidades coercitivas que
capacidad de no son usuales en el sector privado.
Coerción
Entorno El entorno de la gestión pública es mucho más complejo que el de cualquier organización
altamente privada por importante y voluminosa que sea, siendo la necesidad de negociación y
complejo transacción mucho mayor.
Los organismos gubernamentales son mucho más vulnerables a las presiones de carácter
Presiones Políticas
político, normalmente vinculadas al corto plazo de carácter electoral, lo que dificulta la
y Políticas
adopción de estrategias más puramente «empresariales», o la planificación más a medio o
cortoplacistas
largo plazo.
Ambigüedad de
La determinación de objetivos es mucho más confusa, ambigua, multifacética e intangible
los objetivos
que en el sector privado.
Públicos
Menor presión
Existen pocas presiones estructurales internas en el sector público que conduzcan a una
Estructural de
mayor eficiencia de la gestión. Esas presiones son básicamente externas (políticas, fiscales.).
carácter interno
Subirats, Joan (1991); La Administración pública como problema. El análisis de políticas públicas como propuesta;
29
Documentación Administrativa n.° 224-225; Páginas 29.
Pág. 31
Módulo: 1
Es difícil medir o evaluar el rendimiento de las organizaciones públicas, dada la inexistencia

Evaluación difusa
de «números rojos», de cuenta de resultados objetivable. No resulta fácil saber si se ha
y cuestionable
conseguido lo que se pretendía.
Todo ello conlleva la dificultad de delegar o descentralizar en las tareas gubernamentales,

Delegación y
dado que para ello el instrumento más adecuado es el control de la delegación vía
Descentralización
resultados.
Bajo margen de El tipo de objetivos a conseguir (salud, medio ambiente...), dificulta la segmentación de los
segmentación de destinatarios de la actividad pública, con lo que ello implica de problemas en el uso de
los destinatarios muchos instrumentos del mercado.
Mayor El grado de visibilidad y control del sector público es mucho mayor, estando sometido a
transparencia mayor presión de transparencia.
Las diversas Administraciones públicas están obligadas, a diferencia del sector privado, a
Actuación bajo actuar con respeto a los principios de equidad, con criterios temporalmente consistentes, y
principios de con la constante presencia del control jurisdiccional sobre todas sus actuaciones, lo que
equidad conduce a mayor centralización y burocratización (archivos, ratificaciones,
procedimentalismos.).
Gestión de La gestión de los recursos humanos está mucho más condicionada en el sector público,
recursos humanos tanto en la selección como en la exclusión o promoción de su personal, siendo muy difícil
condicionada premiar la «excelencia» de la labor de cuadros y gestores.
Poca flexibilidad
en Gestión de También la gestión de los recursos financieros es mucho menos flexible, dadas las
Recursos formalidades presupuestarias y la existencia de controles de legalidad del gasto.
Financieros
Baja sensación de La inexistencia de la sensación de riesgo, el predominio de lo perenne sobre lo coyuntural,

Riesgo son también características diferenciales.
Hemos tomados esta diferenciación ya que nos parece que las características que plantea Subirats son
claves para entender la complejidad del estudio de la Administración Pública, recalcando que las
modificaciones que vendrán debiesen afectar notoriamente aquellos conceptos relacionados con la
estabilidad, la gestión de recursos humanos, los ámbitos de acción, siendo el riesgo un factor clave en la
definición de las acciones de la Administración Pública del futuro.
Pág. 32
Módulo: 1
5.3 Definiciones de la Administración Pública

Esta discusión está presente en la gran mayoría de los debates acerca de la Administración Pública,
¿Cómo la entendemos si hay tantas significaciones para un mismo término? Te insto a reflexionar sobre
que entiendes sobre este concepto tanto como ciudadano y futuro profesional, ya que deberás explicarlo
más de una vez y probablemente no sea muy fácil de entender por tus interlocutores. En este subtema
entregaremos las definiciones desde distintas perspectivas para que puedas comprender mejor.
Es importante que como estudiante tengas claro que cuando no hay consenso entre los investigadores y
académicos, cuestión que siempre no está exenta de polémicas, busques definiciones lo más neutrales y
objetivas posibles, teniendo en claro que es imposible no caer en un mínimo grado de subjetividad. Por
esto debes saber investigar y crear una metodología que te permita argumentar tus apreciaciones
objetivamente, con fuentes confiables y probadas científicamente, evitando caer en sesgos
argumentativos.
Basaremos nuestra definición en lo que plantea el Ministerio del Interior de Chile, en su Diccionario de la
Administración Pública Chilena del año 2002:
El Ministerio del Interior plantea en su descripción que la Administración Pública es un área cuya
definición no ha tenido consenso por los investigadores. Por ello, se remite a entregarnos las acepciones
tanto de la Real Academia de la Lengua Española (RAE), y definiciones: Como Ciencia; Como Arte; Como
Concepción Orgánica; y como Actividad. Revisémoslas.
La define desde dos enfoques:

Actividad: "acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el
RAE cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos, y el
resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado".
Estructura orgánica: "conjunto de organismos encargados de cumplir esta función".
Área de investigación intelectual o disciplina de estudio: dentro de esta categoría se puede
citar la definición propuesta por Luther Gulick: "es aquella parte de la ciencia de la
administración que tiene que ver con el gobierno y, por lo tanto, se ocupa principalmente
Como ciencia de la rama ejecutiva, donde se hace el trabajo del gobierno, aunque evidentemente hay
problemas administrativos también en relación con las ramas legislativa y judicial. La
Administración Pública es, pues, una división de la ciencia política y una de las ciencias
sociales."
Como arte Arte de la administración aplicada a los asuntos del Estado.
Conjunto de organismos o instituciones creados por el Estado para satisfacer las

Concepción
necesidades públicas. Mecanismo que el gobierno utiliza para la ejecución práctica de sus
orgánica
planes y programas.
Actividad que el Estado realiza para atender y satisfacer las necesidades públicas y dar
Actividad cumplimiento a los fines públicos, a través del conjunto de organismos o instituciones que
componen el poder ejecutivo.
Pág. 33
Módulo: 1
Además, el Ministerio del Interior establece las diferencias de la administración pública se distingue de la
administración convencional por la existencia de los siguientes elementos característicos:
Fines públicos La razón de ser de la administración pública es la satisfacción de fines generales de

la sociedad.
Personal público Las personas que la integran tienen un carácter jurídico y social distinto, ya que son
funcionarios públicos que se rigen por normas especiales.
Patrimonio Los recursos con que se lleva a cabo son propiedad de la Nación.
público
Función pública Denominación especial que adquieren las actividades desarrolladas por la
administración pública.
Autoridad Tipo de autoridad que se ejerce en el ámbito de la administración pública, y que se

pública diferencia de la autoridad convencional por su origen y alcance.
Responsabilidad La administración pública es responsable de sus actos ante toda la comunidad.

pública
Estatuto La administración pública es regulada por una serie de normas y regulaciones

normativo específicas contenidas en estatutos especiales.
Esta definición es un buen apronte de lo que, en este caso, el Estado de Chile define y estructura como
Administración Pública y lo enmarca dentro de los conceptos que considera más importantes para la
gestión administrativa de nuestro país. Sin embargo, esto no está exento de cuestionamientos ya que
como observaciones podemos mencionar la existencia de pocas relaciones de los componentes propios
de la Administración Pública, elementos que constituyen su estructura administrativa y de gestión interna
que insten a su mejoramiento, por lo que podríamos sugerir una definición que incluya estas
características.
Pág. 34
Módulo: 1
6. Dicotomía Público-Privada
La Dicotomía Público-Privada es una distinción teórica acerca de lo que diferencia a lo público de lo
privado, cuáles son sus límites y combinaciones. Partiendo de ahí, abordamos esta dicotomía no desde
la pureza del Derecho Administrativo, que es donde proviene esta amplia discusión, -y que es abordada
por autores de las más diversas tendencias filosóficas, políticas y sobretodo económicas liberales-, sino
más bien desde lo que significa para las organizaciones públicas y privadas, y sus agentes involucrados,
estructurar las principales diferencias que existen en la práctica entre este tipo de organizaciones. Basta
mencionar que Guerrero30 indica que:
“ ”
Por principio hay que destacar la peculiaridad entre lo público y lo privado
como condición vital de la sociedad moderna, es inexistente en todas las formas
sociales que le antecedieron. Su carácter mismo sólo es explicable a partir de la
diferenciación de esas dos esferas de vida. La separación de lo público y lo
privado es el fundamento a través de la cual se representan, paralelamente, dos
mundos diversos: lo universal y lo particular, aislados, pero interdependientes.
Este comentario da a entender que esta discusión es parte de la sociedad moderna y que la composición
del terreno público y privado posee un trasfondo que abarca las áreas del derecho, la economía, la
filosofía y el estudio de la naturaleza de las organizaciones público y privadas. Complementando,
Guerrero31 plantea que lo público reposa en la generalidad del Estado Político, en tanto que lo privado
descansa en la singularidad de la sociedad civil.
6.1 Estructura Organizacional

En este acápite enunciaremos las principales características de las estructuras organizacionales de forma
general y asociándolas a la diferencia que se produce entre lo público y privado, señalando que las
estructuras organizacionales son visualizadas en el ámbito público como estructuras de carácter
administrativo.
30
Guerrero, Omar (2003); Lo privado versus lo público. La Administración Pública entre Escila y Carabdis; Revista
Signos Públicos Año 4 n°8; Página 45.
31
Op. Cit: 47.
Pág. 35
Módulo: 1
Según lo enunciado por Morejón (2016: p.129) la estructura organizacional desempeña tres funciones
básicas.
▪ La primera y fundamentalmente importante: las estructuras están para producir resultados y alcanzar
objetivos organizacionales.
▪ La segunda: las estructuras están diseñadas para al menos regular o minimizar la influencia de las diferencias
individuales sobre la organización, es decir, las estructuras se imponen para garantizar que los individuos se
adaptan a las exigencias de la organización y no al contrario.
▪ Y una tercera función se fija en el medio en el cual se ejerce el poder, y que son las estructuras que también
conforman o determinan qué posiciones tiene y en el cual se toman las decisiones.
Así, la toma de decisiones se produce a través de los diversos mecanismos organizacionales propios de
esta estructura, la que está diseñada para que estas tengan un carácter más bien institucional,
disminuyendo las influencias de los agentes individuales, confluyendo en que el todo no sea más que la
suma de los esfuerzos individuales, sino que sea resultado del esfuerzo de la comunicación y sinergia de
la estructura organizacional.
Las acepciones anteriores provienen de un enfoque sumamente gerencial, en donde lo que interesa es el
logro de objetivos y producir los resultados planificados, ya que están basados en la lógica de mercado,
en donde gracias a la “mano invisible” se obtiene el máximo bienestar social si se establecen los
mecanismos estructurales adecuados y los individuos o gerentes son capaces de llevar a tope la búsqueda
de su propio interés. Sin embargo, la lógica gerencial o de influencia privada puede traer los frutos
necesarios en el ámbito privado, pero es muy complejo que encuentre iguales resultados en el ámbito
público. El éxito de los gerentes privados está dado esencialmente por su carácter económico, he ahí la
razón de las grandes diferencias producidas por estos mismos individuos cuando se transforman por la
vía política en gerentes públicos, desapareciendo poco a poco del mapa gubernamental. Para esto un
ejemplo ¿Recuerdan algún nombre que haya trascendido del Primer Gobierno del Presidente Sebastián
Piñera, de aquellos mal llamados Tecnócratas para resaltar su pasado empresarial exitoso? En su tiempo
generaron polémicas y la presión política y social, los malos resultados y sobretodo su bajo nivel de
empatía produjo sus salidas y la vuelta de los llamados actores políticos. Por eso hoy ni siquiera los
recordamos.
Así en el ámbito público es vital robustecer y mantener cuidada la estructura administrativa ya que:
“ ”
Constituye el principal elemento de una organización de carácter burocrático y por ello
requiere, de un cuidado servicio de jardinería para evitar un exceso de burocratización. El
modelo burocrático es muy vital y crece de forma muy rápida y con una tendencia
natural al caos. La solución consiste en que una parte de la organización y que un grupo
de empleados públicos asuman su función de jardineros podando las plantas y cuidando
el jardín: redimensionando constantemente las estructuras (unidades y puestos de
trabajo) a la baja y vigilando que el crecimiento excesivo de los servicios comunes32.
Ramió, Carles (2014); Management avanzado (pero fácil y breve) para directivos públicos; Gigapp Estudios /
32
Working Papers; Página 9.
Pág. 36
Módulo: 1
Considerando que en la Administración Pública coexisten equipos altamente multidisciplinarios, los que
ven paralizados sus esfuerzos, por un exceso de burocratización de la estructura que no permite
flexibilizaciones, favoreciendo los temas administrativos.
En este sentido Ramió33 recomienda:
“ ”
Se debe intentar crear el menor número de escalones jerárquicos ya que su
proliferación genera problemas de comunicación y lentitud organizativa. Por
ello hay que intentar diseñar estructuras planas que son mucho más rápidas y
fluidas… indicando que una estructura tiene una elevada longitud cuando hay
más de tres niveles entre la unidad superior y los puestos de trabajo base.
6.2 Organizaciones modernas

El concepto organización moderna está enraizado en la actualidad en los modelos privados de gestión.
Hoy en día, estamos rodeado de organizaciones que son capaces de traspasar fronteras haciendo que el
mundo gire alrededor de ellas, y que capten la atención de sus clientes independiente del lugar del
mundo en el cual se encuentren instaladas. El modelo actual está en la globalidad, las ventas por internet
y los servicios en general son aquellos que más demanda tienen, los servicios de asesorías a empresas o
el coaching también están siendo objeto de exportación y una forma de negocio altamente rentable para
aquellos con un modelo de organización estratégico.
Así, la innovación se ha asociado generalmente con el sector privado, donde se efectúa su aplicación
efectiva, y de la misma depende la continuidad que se de en la empresa y la adaptación que tenga en los
diversos mercados competitivos.34 Además Morejón complementa argumentando que en contraposición
de la organización privada “en la innovación en las organizaciones del sector público se aplican un
conjunto muy diferente de regulaciones, intereses, restricciones, presiones, exigencias y demandas
diferentes a las que se pueden encontrar en el mercado de bienes y servicios para ser requeridos por los
demandantes consumidores”. Pudiéndonos encontrar con organizaciones modernas del sector público
que difieran bastante de las del sector privado, esencialmente por los fines que persiguen.
Las organizaciones modernas son definidas como aquellas que son capaces de traspasar muchas veces
lugares difíciles con la finalidad de comunicar mercados y tecnologías 35. Así la concepción de mercado
para una organización privada o multinacional puede ser el mundo completo, mientras que para una
organización pública puede ser el generar redes que permitan a sus ciudadanos acceder a la mejor
tecnología existente en el planeta, que permita al Estado comunicar a sectores aislados, u mejoras de
33
Ídem.
34
Morejón Santistevan, Maryury Elizabeth (2016); La teoría organizacional: análisis de su enfoque en una
administración pública y su diferencia en una administración privada; Revista Enfoques: Ciencia Política y
Administración Pública, vol. XIV, núm. 25. Página 130.
35
Op. Cit: 131.
Pág. 37
Módulo: 1
procesos de entrega de información en temas claves como la salud, la educación y muchos otros,
incrementando su capacidad en tecnologías de información y sus procesos internos por ejemplo: Clave
única Registro Civil, Chile Atiende, Wifi sectores aislados, etc.
Junto con lo anterior y haciendo caso a lo que nos plantea Ramió 36 es importante comenzar a definir
¿Cuáles serían los principales desafíos en el futuro de una organización pública moderna en relación a
los servicios universales de interés general prestados de forma privada y que afectan a los derechos
fundamentales de los ciudadanos y que tendrán que ser objeto de una mejor y mayor regulación y control
público?
El autor nos señala una larga lista: Electricidad y Gas; Agua; Telecomunicaciones; Transporte; Salud y
educación; Servicios sociales privados; Servicios bancarios y financieros básicos; Seguros y pensiones;
Farmacéuticas; Funerarias; Medios de comunicación; Medicamentos; Medio Ambiente; Servicios de
búsquedas de empleo; Viviendas sociales; Servicios de correos y encomiendas; Actividades de Seguridad
e Investigación Privada. Para todo esto, en la actualidad en algunas áreas se han creado en Chile
mecanismos de control y fiscalización como lo son: La Superintendencia de Pensiones, Superintendencia
de Seguridad Social, Superintendencia de Salud, entre otras. Este tipo de organismos y otros que vendrán
adquirirán probablemente roles de carácter clave en la regulación y control de estos temas en el futuro.
6.3 Enfoques Público Privados

Para el presente análisis utilizaremos de referencia a Morejón para el desarrollo de los enfoques tanto en
una organización privada como pública con la finalidad de tener mayor claridad sobre la relación
existente entre estos.
6.3.1. Enfoque como Entidad Social

Las organizaciones tanto públicas como privadas de acuerdo al desarrollo de la teoría organizacional no
están solamente constituidas por estructuras o jerarquías que establecen entre sus miembros, a través de
los Recursos humanos, finanzas, entre otras sino que se establecen como entidades sociales y como tales,
son organismos vivos que integran sus propias políticas, valores, etc. haciendo hincapié que las
organizaciones de carácter público poseen una característica político-cultural que las distingue de la
concepción de organización privada.
36
19. Ramió, Carles (2014); Management avanzado (pero fácil y breve) para directivos públicos; Gigapp Estudios
/ Working Papers; Página 21.
Pág. 38
Módulo: 1
6.3.2. Enfoque de tamaño y tiempo

Este enfoque es planteado por Shafritz y destaca que estos factores son claves a la hora de establecer
mecanismos de coordinación. Por lo cual esta coordinación debe ser distinta dependiendo del tamaño
de las empresas. Para ello, nos indica que en las pequeñas empresas los trabajadores tienen labores
específicas en las cuales se reconocen los procesos de autoridad de una forma más simple y sencilla. Por
su parte en una compañía de mayor tamaño, puede que por su magnitud baje el control sobre los
trabajadores y/o estos a su vez no busquen o se alejen de los objetivos de la empresa dedicándose a
maximizar sus propios beneficios y a estrategias por ascender en la estructura organizacional. Con
relación al tiempo se establecen que cuando surgen nuevas ideas estas son difíciles de asimilar y concretar
por cuestiones de costumbres, ya que cualquier cambio supone una nueva mirada y por ende, un cambio
en las reglas, lo que hace que este proceso necesite de tiempo y coordinación. Por ende, las acciones de
coordinación se deben establecer de forma diferente para grandes y pequeñas organizaciones,
independiente de que estas sean públicas o privadas.
6.3.3. Enfoque de cultura organizacional

En la práctica es esencial que tanto las organizaciones públicas y privadas, y especialmente las del Sector
Público, tiendan a una cultura organizacional que permita la prestación de un servicio acorde a las
expectativas de los ciudadanos o clientes. Este proceso se debe llevar a cabo con responsabilidad y con
sentido de la excelencia.
Enfoque de tecnologías de la Información: Hoy en día, las tecnologías de la información son claves para
el enfoque de los mercados privados como para las decisiones que se tomarán en el ámbito público. Por
esto, en el futuro su papel será clave para solucionar las problemáticas a través de la innovación. En este
sentido la organización privada tiene mayores incentivos económicos para innovar y que aparezcan
nuevas soluciones tecnológicas. Pero sobretodo es en el ámbito público en donde se deben establecer
las regulaciones y la entrega de nuevos servicios a los usuarios-clientes amparados en los más altos
avances de la tecnología, mitigando los efectos de las graves crisis que se nos avecinan.
Pág. 39
Módulo: 1
6.4 Diferencias Público Privadas

Para finalizar el tema expondremos a modo de resumen un cuadro comparativo en el que se establecen
las diferencias más importantes entre organismos de carácter público y de carácter privado.
Cuadro N°2 Principales diferencias de las organizaciones Públicas y Privadas.
Característica Organización Pública Organización Privada

Administración Del Estado De particulares
Fines Satisfacer necesidades sociales Producir rentabilidad y lucro
Finanzas Optimizar captación de impuestos Persiguen rentabilidad
Administrador o Gestor Experticia política Experiencia empresarial
Libre. Dónde existan posibilidades de
Ámbito de Acción Definido Estatutariamente
lucro.
Entorno de Gestión Más complejo Menos complejo
Destinatario Ciudadano-usuario Cliente-Consumidor
Capacidad de Coerción Muy alta Baja
Ambigüedad Objetivos Alta ambigüedad Propósitos claros
Presiones Estructurales Bajas Altas dependiendo del contexto
Evaluación Difusa y cuestionable Objetiva y por resultados
Segmentación de usuarios Baja Muy alta
Transparencia Mayor presión de transparencia Menor presión de transparencia
Gestión de Recursos Financieros Baja flexibilidad Alta flexibilidad
Sensación de Riesgo Baja Alta
Pág. 40
Módulo: 1
Cierre
El presente módulo se enfoca En la parte teórica de la asignatura, fase previa a los siguientes módulos.
Es importante que prestes atención a los diversos elementos, dimensiones y conceptos claves de la Teoría
de la Organización, literatura que sirve para entender la naturaleza de las organizaciones, y cómo la
Administración Pública ha podido desenvolverse en un terreno con un predominante y abundante
estudio sobre las organizaciones de carácter privado.
Una de las invitaciones que hace este módulo es reflexionar sobre las grandes diferencias que existen
entre las organizaciones públicas y privadas desde distintos enfoques y características particulares. Si bien
puede haber similitudes organizacionales, son considerables las diferencias entre una y otra, y constituyen
peculiaridades que deben estar en constante análisis, debido a un entorno cambiante y al esfuerzo
estoico de muchos investigadores de integrar herramientas de la Administración Privada a la
Administración Pública.
Elementos y conceptos como organización pública, proceso administrativo (planeación, dirección,

organización y control), recursos humanos, jerarquía, entre otros, son términos que te acompañarán
durante toda tu carrera y desempeño profesional, por lo anterior, el entendimiento y estudio serán claves,
puedes memorizarlos, pero si no los comprendes la puesta en práctica será muy compleja.
El estudio de la Teoría de las Organización es complejo, en constante evolución, pero debes internalizarlo
de una manera sencilla para no abrumarte con términos y conceptos, sino más bien hacer un esfuerzo de
comprensión a través de una mirada panorámica, analizando los fenómenos e incluso las noticias, para
lograr ver a las organizaciones como entes vivos que están en permanente proceso de cambio y de
interacción con el medio externo. Lo anterior, te servirá para tomar decisiones oportunas e informadas
en cada uno de los roles que desempeñes en la organización pública (incluso privada) de la que formes
parte.
Pág. 41

M1-Dirección Estrátegica y Organización PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

M1-Dirección Estrátegica y Organización PDF

Título original:

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Área: Negocios

Dirección estratégica y organización

M1 La organización en la Administración Pública

Teoría Organización Organizaciones

4.3.8 Teoría de los sistemas complejos adaptativos (Kauffman; 1995) ............................................................................ 26

▪ ¿Cómo los organismos de la Administración Pública desde sus múltiples perspectivas a

1. Las dimensiones y elementos de las organizaciones

Para contextualizar el estudio de las organizaciones públicas, entregaremos una definición de

Lo señalado es clave a la hora de comprender la importancia de la contribución en la sociedad y el rol

A continuación, algunos ejemplos de objetivos de organizaciones públicas:

“El año 1993 fue creada la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito

“El Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) es la agencia del Estado de

1.3. Estructura administrativa

▪ Los recursos disponibles para el funcionamiento

1.4. Recursos humanos

1.5. Recursos tecnológicos, financieros y materiales

1.6. Procesos administrativos

Las actividades que se han definido en este proceso son:

Finalmente, estos elementos conjugados de manera integral permitirán a las organizaciones

2. Ámbitos conceptuales fundamentales de las

2.1. Ámbito sociotécnico

2.2. Ámbito políticocultural

2.3. Ámbito control y mejora

3. Repaso de la teoría organizativa.

Estructura Es el marco fundamental para el funcionamiento de la organización, y por ende,

Jerarquía Corresponde a la existencia de diferentes niveles de autoridad, responsabilidades y

También algunas características propias de las organizaciones, como es la coexistencia de dos

Organización Es aquella que se da espontáneamente, a través de las interacciones de las personas

Con respecto a la definición de organización, Ramió9 indica que:

Ahora un ejemplo para hacer el ejercicio rápido:

Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito CONASET, es una comisión asesora presidencial

¿Cumple con los elementos ofrecidos por Ramió?

▪ El principal objeto de la Teoría de la Organización es la comprensión de las organizaciones.

4. Enfoques Teoría Organizativa

Dirección Científica Taylor

Dirección Administrativa Fayol

Teoría de las Relaciones Mayo, Follet, Lickert,

Neoclásicos Escuela Neoestructuralista Crozier

Di Maggio, Powell, Meyer,

Costo de Transacciones Williamson

Recursos y Capacidades Barney

Contemporáneos Teoría de la Agencia Rumelt, Schundel, Teece

Caos Determinista Campbell

Sistemas alejados del

4.1. Enfoques clásicos

4.1.1. Dirección científica (Frederick Taylor; 1910)

“ La mejor forma de organización es la que permite medir el esfuerzo individual”.

4.1.2. Dirección administrativa (Henry Fayol; 1916)

Fayol enmarca su modelo administrativo en 3 ejes claves.

▪ División del Trabajo

▪ División del Trabajo

4.1.3. Teoría burocrática (Max Weber; 1924)

“ Una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.14

4.2. Enfoques neoclásicos

4.2.1. Teoría neorracionalista (Simon, March, Lindblom)

4.2.2. Teoría neoestructuralista (Crozier)

Elementos responsables de esta "artrosis" de los sistemas burocráticos

4.2.3. Teoría de las contingencias (Burns, Slater, Woodward, Shield)

Organizaciones mecánicas propias de entornos Organizaciones orgánicas propias de entornos

Son organizaciones rígidas y jerarquizadas Son organizaciones flexibles, poco jerarquizadas y

4.3. Enfoques contemporáneos

4.3.1. Teoría de la población ecológica (Hannan y Freeman; 1977-1984)