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Naciones Unidas
Nueva York, 2009
1
Sinopsis
La respuesta al cambio
climático nos incumbe a todos
El mensaje central del Estudio Económico y Social Mundial 2009 es que
no es posible hacer frente al desafío climático a través de acciones ad hoc e
incrementales. En primer lugar, se necesitan esfuerzos mucho más decididos
por parte de los países adelantados para reducir sus emisiones. El hecho de
que en este sentido se haya perdido más de una década desde la adopción del
Protocolo de Kyoto en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático1 sólo añade urgencia a estos esfuerzos. Sin embargo, incluso
si los países adelantados comienzan a acompañar sus palabras con las acciones
correspondientes, es muy poco probable que sus esfuerzos, por sí solos, sean
suficientes para enfrentar el desafío climático. La participación activa de los
países en desarrollo es necesaria desde ahora y dicha participación sólo puede
tener lugar si permite que el crecimiento económico y el desarrollo avancen en
forma rápida y sostenible.
Este Estudio argumenta que el cambio hacia patrones de alto
crecimiento y bajo nivel de emisiones para hacer frente a los desafíos del
desarrollo y del clima es a la vez necesario y viable. Es necesario porque la
lucha contra el calentamiento del planeta no es posible sin una eventual
reducción de las emisiones de los países en desarrollo. Es viable porque las
soluciones tecnológicas que pueden permitir este paso de hecho existen. No es,
sin embargo, ni inevitable ni intrascendente. Un cambio como éste implicaría
ajustes socioeconómicos potencialmente muy costosos y sin precedentes en
los países en desarrollo—ajustes que, más aún, tendrían que ser llevados a
cabo en un mundo donde las desigualdades abundan más que nunca antes
en la historia de la humanidad. Si ha de ocurrir, el cambio requerirá un nivel
de apoyo internacional y solidaridad que raramente se ha visto fuera de un
contexto de tiempos de guerra.
El Estudio también argumenta que lograr una transformación como
esta depende de la creación de un nuevo acuerdo global capaz de incrementar
los niveles de inversión y canalizar recursos hacia una disminución del
contenido de carbono de la actividad económica y la construcción de resiliencia
con respecto a cambios inevitables en el clima. La mayoría de los países en
desarrollo carecen actualmente de los recursos financieros, los conocimientos
tecnológicos y la capacidad institucional para poner en práctica estrategias
1 Naciones Unidas, Serie de Tratados, vol. 2303, No. 30822.
2 Estudio Económico y Social Mundial 2009
Proyecciones y principios
El desafío del cambio climático
para los países en desarrollo
Incluso si el flujo anual de emisiones se estabilizara en los niveles actuales, el
stock de emisiones de gases de efecto invernadero presentes en la atmósfera
para el año 2050 equivaldrían al doble del nivel existente en la época
preindustrial, implicando una alta probabilidad de que la temperatura
aumente peligrosamente, con posibles consecuencias económicas y políticas
desestabilizadoras. Las últimas conclusiones del Grupo Intergubernamental de
Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) sugieren lo siguiente:
En lo que respecta a muchos parámetros clave, el clima ya ha
excedido los límites de variabilidad natural en los que se han desarrollado y han
progresado nuestra sociedad y nuestra economía. Estos parámetros incluyen la
temperatura media mundial de la superficie, el aumento del nivel del mar, la
dinámica de los océanos y de las capas de hielo, la acidificación de los océanos
Sinopsis 3
Gráfico 1
La brecha de ingresos entre el G7 y algunas regiones, 1980-2007
Diferencia en ingresos per cápita promedio
Paridad de poder adquisitivo, Dólares de los EE.UU. corrientes
10 000
5 000
Linea de ingresos del G7
0
-5 000
-10 000
-15 000
Distribución de la carga
La crisis climática es resultado de patrones muy desiguales de desarrollo
económico en los últimos dos siglos, que permitieron que los países que hoy
son ricos alcanzaran sus niveles de ingreso actuales, en parte gracias al hecho
de no verse obligados a tener en cuenta el daño ambiental que amenaza ahora
las vidas y los medios de subsistencia de otros. De hecho, se ha estimado que
por cada grado centígrado de aumento de la temperatura media mundial, el
crecimiento anual medio de los países pobres podría reducirse en dos a tres
puntos porcentuales, sin ningún cambio en el crecimiento de los países ricos.
Es incluso posible que los países adelantados de hecho se beneficien de los
aumentos de la temperatura a mediano plazo, gracias, por ejemplo, al aumento
del rendimiento agrícola (debido a la fertilización de carbono) y a los menores
costos de transporte (a través de rutas transárticas libres de hielo). Este patrón
de desarrollo desigual se refleja en las emisiones per cápita, que siguen siendo
en promedio seis a siete veces más altas en los países desarrollados que en los
países en desarrollo.
La elaboración de estas consideraciones para plasmar un marco
climático coherente ha demostrado ser difícil. Desde la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de
Janeiro en 1992, se ha convenido en que los países tienen una “responsabilidad
Sinopsis 7
El desafío de la mitigación
La reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero exigirá inversiones
importantes y vinculadas entre sí en distintos sectores con el objetivo, entre otras
cosas, de detener la deforestación y la degradación de las tierras, modernizar
los edificios para hacerlos más eficientes desde el punto de vista energético
y rediseñar los sistemas de transporte. Sin embargo, lo más importante para
la adopción de una estrategia integrada diferente para hacer frente al cambio
climático y alcanzar los objetivos de desarrollo será la transición energética.
Dado que el uso de energía es responsable de sesenta por ciento de las emisiones
Sinopsis 11
totales, todos los escenarios de estabilización indican que una gran parte de la
reducción de emisiones, quizás hasta un ochenta por ciento, deberá provenir
de la transformación de los sistemas energéticos. En el gráfico 2 se muestra la
evolución histórica del sistema energético y una posible senda futura hacia la des-
carbonización, que limitaría el aumento de las temperaturas medias mundiales
a alrededor de 2oC para fines del siglo. El gráfico ilustra la urgente necesidad
de un cambio transformacional del sistema energético mundial. El objetivo
final de esa transición debe ser mejorar la eficiencia energética y reducir la
dependencia de los combustibles fósiles, especialmente el petróleo y el carbón,
y aumentar el recurso a fuentes de energía renovables, especialmente la energía
eólica y solar y los biocombustibles avanzados (diferentes a alimentos).
Los países desarrollados tienen economías maduras que disponen
de una cantidad adecuada (e incluso excesiva) de servicios modernos de energía.
No necesitan ampliar masivamente su infraestructura energética. Sin embargo,
se necesitarán cambios en los estilos de vida e inversiones considerables para
poner fin a la dependencia actual de sus sistemas energéticos de los combustibles
fósiles y para alcanzar una des-carbonización completa para fines de este siglo,
o antes. Los países en desarrollo por su parte adolecen de grandes deficiencias
en lo que respecta a una infraestructura energética moderna y necesitarán
inversiones sostenidas en este sector para satisfacer la demanda existente y
promover el desarrollo económico.
Gráfico 2
Evolución histórica del sistema energético mundial, y posible evolución
futura, en el contexto de las participaciones relativas correspondientes
a las fuentes de energía más importantes, 1850-2100
100
Gas
60
Porcentaje
Nuclear
Petróleo
40
20
Carbón
0
1850 1900 1950 2000 2050 2100
Fuente: Estudio Económico y Social Mundial, 2009: Promover el desarrollo, salvar el planeta (publicación de las
Naciones Unidas, número de venta: S.09.II.C.1).
12 Estudio Económico y Social Mundial 2009
Resiliencia en la diversidad:
el desafío de la adaptación
Para muchos países en desarrollo, las limitaciones y los choques ambientales
ya forman parte de un círculo vicioso de desarrollo que los condena a un bajo
nivel de ingresos, socava sus bases de recursos y limita su capacidad de construir
resiliencia frente a choques futuros. Aunque los encargados de formular las
políticas puedan hacer una rápida transición a un patrón de crecimiento bajo
en emisiones, el inevitable aumento de las temperaturas traerá consigo graves
perturbaciones y crisis ambientales, a través de la extensión de las condiciones
de sequía, la subida del nivel del mar, el derretimiento de las capas de hielo y
de nieve y la ocurrencia de sucesos meteorológicos extremos. En las próximas
décadas, esos fenómenos amenazarán y destruirán medios de subsistencia en
el mundo entero, en particular los medios de subsistencia de poblaciones ya
vulnerables, incluso en los países desarrollados.
Hace ya tiempo que los grupos humanitarios han expresado
preocupación por los posibles vínculos entre tasas de crecimiento bajas o
negativas, niveles de desempleo más altos, y la presión sobre las ecologías
terrestre y marina. El cambio climático generaría, en contextos ya de por sí
frágiles, nuevos factores de estrés, tales como huracanes más intensos en el
Caribe, un calentamiento superior al normal que repercutirá en los caudales de
los ríos alimentados por glaciares en Asia Central, y escasez de agua a causa de
las sequías que afectarán a las frágiles economías del África Septentrional.
La adaptación al cambio climático deberá ser un elemento central
en cualquier agenda climática completa e incluyente. Las malas condiciones de
salud de la población, la falta de infraestructura, la escasa diversificación de las
economías y la inexistencia de instituciones y estructuras de gobernabilidad
apropiadas exponen a los países y las comunidades más pobres no sólo a desastres
potencialmente catastróficos sino también a un estado más permanente de
estrés económico como resultado del aumento de las temperaturas medias, la
reducción de las fuentes de agua, inundaciones más frecuentes y la intensificación
de las tormentas de viento.
Esas amenazas son particularmente comunes en las comunidades
rurales, donde los medios de subsistencia de más de la tercera parte de los hogares
son precarios. En el África subsahariana esa proporción supera el 60%, y en
algunas zonas el estrés de las plantas a causa del calor contribuirá a reducir el
14 Estudio Económico y Social Mundial 2009
rendimiento de cultivos clave hasta en un 50%. Entre las estrategias para evitar
las pérdidas de cosechas, la diversificación de cultivos podría ser una de las más
importantes para la seguridad alimentaria en un clima cambiante, así como
también la utilización de nuevos cultivos más resistentes a las inclemencias del
tiempo y con rendimientos más elevados. En términos más generales, las políticas
económicas encaminadas a promover el desarrollo agrícola deberán centrarse en
la ampliación de los servicios de apoyo, en particular para los propietarios de
pequeñas parcelas, y la mejora de la infraestructura (por ejemplo, los caminos y
las instalaciones de almacenamiento, así como las redes de riego).
Los bosques son una fuente de sustento para casi el 25% de la
población mundial, y en muchos casos están amenazados por el cambio climático.
Entre los elementos importantes de la protección forestal cabe mencionar no
solamente la mejora de los pronósticos meteorológicos y de los sistemas de
seguimiento de las enfermedades sino también las estrategias para prevenir
y combatir los incendios forestales, incluida la construcción de cortafuegos,
las quemas controladas y la utilización de especies arbóreas resistentes a las
sequías y a los incendios (como la teca) en las plantaciones forestales tropicales.
Entre las medidas encaminadas a contribuir a la adaptación de los bosques
al cambio climático figuran el fortalecimiento de la capacidad de adaptación
de las especies arbóreas, principalmente mediante la maximización de la
variabilidad genética en la silvicultura, así como modalidades de ordenación
como la tala de impacto reducido. En términos más generales, las inversiones
en diversificación económica y creación de puestos de trabajo, así como las
mejoras en la ordenación de la tierra, los suelos y los recursos hídricos, formarán
parte de una estrategia más integrada.
Serán igualmente importantes los efectos del cambio climático en
la salud y el saneamiento. El calentamiento ya ha contribuido a la muerte de
150.000 personas más por año en países de bajos ingresos, y las temperaturas
más elevadas aumentarán aun más las tasas de supervivencia y replicación
de los contaminantes bacterianos en las fuentes de alimentos y de agua,
agravando así los efectos sobre la salud. Además, a causa de la escasez de agua
empeorarán las condiciones de saneamiento e higiene, ya deficientes: tan solo
en África, 200 millones de personas enfrentan ya estrés por escasez de agua.
En muchos casos, la ordenación de los recursos hídricos se hace más difícil
debido a la variabilidad en la disponibilidad de agua, resultante del crecimiento
demográfico y del cambio climático; esta situación hace necesaria una sólida
mejora de los sistemas de ordenación de los recursos hídricos. Aunque en
algunos países en desarrollo ya se han adoptado medidas para fortalecer esos
sistemas, se necesitarán inversiones públicas considerables para lograr resultados
sostenibles.
Sinopsis 15
Gráfico 3
Desarrollo de la tecnología y mitigación del CO2 para la generación de energía
GAC de la biomasa
Geotérmica - SGM Geotérmica convencional
Océano Pilas de combustible
0
Investigación y
Ciencia básica desarrollo aplicados Demostración Despliegue Comercialización
Fuente: Estudio Económico y Social Mundial, 2009: Promover el desarrollo, salvar el planeta (publicación de las Naciones Unidas,
número de venta: S.09.II.C.1).
Abreviaturas: CAC, captura y almacenamiento de carbono; CCGI, ciclo combinado con gasificación integrada; CCGIB, ciclo
combinado con gasificación integrada de biomasa; SGM, sistemas geotérmicos mejorados.
20 Estudio Económico y Social Mundial 2009
respuesta ante sucesos futuros será mucho mayor. El Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha estimado que se necesitarán 86.000
millones de dólares por año (para 2016), y si no se emprende rápidamente la
labor de mitigación, la cifra será aun más alta. Las inversiones en mitigación
serán mucho mayores. Según estimaciones de McKinsey & Company, una
empresa internacional de consultoría, para alcanzar las metas de estabilización
se necesitarían inversiones adicionales de hasta 800.000 millones de dólares
por año para 2030. El presente Estudio argumenta, sin embargo, que muchas
de estas inversiones deben hacerse inicialmente. El monto muy seguramente
excederá el billón de dólares.
En la mayoría de los países en desarrollo, la financiación de esas
inversiones será uno de los principales obstáculos para la transición a una
economía baja en emisiones, en particular en lugares donde los mercados internos
de tecnologías bajas en emisiones son pequeños. Las políticas macroeconómicas
deberán favorecer siempre la inversión, y se requerirán reformas institucionales,
incluidas la recuperación, recapitalización y reorientación de los bancos de
desarrollo. Sin embargo, esas dificultades sirven de recordatorio importante de
que esta vez cualquier “nuevo acuerdo verde” (Green New Deal) deberá tener
una dimensión mundial.
Implementando el Nuevo
Acuerdo Global Sostenible
Para hacer frente a los retos combinados del desarrollo y el cambio climático,
se necesita nada menos que una transformación fundamental en lo referente al
apoyo financiero y tecnológico a los países en desarrollo. Esa transformación
debería ir más allá de las ya antiguas promesas de apoyo de los países
desarrollados, hacia una estrategia coherente y concreta de cómo apoyaran las
inversiones que los países en desarrollo tendrán que implementar para generar
una rápida transición a un sendero de elevado crecimiento bajo en emisiones.
También deberá cambiar el proceso intergubernamental sobre el
cambio climático, cuya evolución se ha regido en su mayor parte por principios
de protección del medio ambiente. El examen de las cuestiones de desarrollo se
ha dejado así en manos de otros foros e instituciones. Es preciso crear un nuevo
foco de atención a las necesidades de desarrollo, y el régimen y los mecanismos
de gobernabilidad deben establecer vínculos apropiados y procesos en torno al
desarrollo sostenible a nivel internacional, incluyendo los siguientes aspectos:
• Un enfoque basado en las inversiones. Las políticas macroeconómi-
cas prudentes y la rápida liberalización de los mercados no serán
suficientes para establecer una trayectoria de crecimiento baja en
emisiones. Para hacer frente a los desafíos de la mitigación y la
adaptación se necesitarán en cambio grandes inversiones (de los
sectores público y privado) en nuevas infraestructuras, nuevas
capacidades y nuevas instituciones;
• Una agenda de colaboración. Para hacer frente a un reto de
alcance mundial es fundamental una confianza intrínseca
entre los países desarrollados y en desarrollo: el cumplimiento
deficiente de las obligaciones de mitigación por los países que
emiten grandes cantidades de carbono en el Norte, junto con
un apoyo operacional mínimo a la tecnología y las finanzas,
ha producido un gran déficit de confianza. Ello debe cambiar,
puesto que ya no es posible solucionar el problema del clima
sin la participación del Sur. En el marco de esta colaboración,
es preciso centrarse sistemáticamente en un orden mundial
más justo y en un sistema de gobernanza mundial abierto,
transparente, participativo y responsable;
22 Estudio Económico y Social Mundial 2009
Transferencia de tecnología
En las economías avanzadas ya se aplican tecnologías óptimas con bajos
niveles de emisiones y es probable que se realicen nuevos avances. Por ende,
la transferencia de tecnología es una cuestión de política pública internacional
de primer orden. Al mismo tiempo, los países en desarrollo necesitarán apoyo
para crear su propia capacidad tecnológica a fin de asegurar una transición
fluida a una economía baja en emisiones y mantener la competitividad en
una economía mundial abierta. La arquitectura de apoyo para abordar esas
dimensiones del problema sigue estando poco desarrollada, y es preciso prestar
atención urgente a las cuestiones siguientes:
• Un programa de tecnología del clima. Es necesario establecer
un programa operacional, apoyado por una Secretaría y
varios grupos de expertos, posiblemente con los auspicios de
la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, para examinar
las distintas dimensiones del reto tecnológico en los países en
desarrollo y, cuando corresponda, prestar asistencia técnica, entre
otras cosas, con respecto a la eficiencia energética en los edificios;
a cadenas de suministro industrial más respetuosas del medio
ambiente; el despliegue y mantenimiento de infraestructuras de
energía renovable; la gestión integrada de los desechos; el agua
y el saneamiento; y servicios de divulgación para promover la
agricultura sostenible;
• Un fondo mundial de investigación, desarrollo y despliegue. Las
tendencias actuales no han sido propicias para el desarrollo
y la demostración de las tecnologías. Los gastos públicos en
los países miembros de la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE) en trabajos de investigación,
desarrollo y despliegue relativos a la energía han disminuido,
de aproximadamente 12.000 millones de dólares hace 20 años
26 Estudio Económico y Social Mundial 2009
Comercio
Una discusión seria acerca de los vínculos entre el comercio y el cambio
climático se ha visto obstaculizada por el estancamiento de la ronda de
negociaciones de Doha. A medida que los gobiernos comiencen a abordar con
mayor seriedad la cuestión del cambio climático, deberán reanudarse los viejos
debates sobre comercio y medio ambiente relativos a la manera de distinguir
entre medidas legítimas de protección ambiental y sanitaria, permitidas con
arreglo a las normas de la Organización Mundial del Comercio, y medidas de
proteccionismo comercial encubierto.
El comercio es importante porque las tecnologías y los conocimientos
especializados sobre cuestiones ambientales se generan mayormente en los
países desarrollados y se transfieren a los países en desarrollo principalmente
mediante tecnologías incorporadas en bienes y servicios importados, inversión
extranjera directa o concesión de licencias. Si los gobiernos de los países del
anexo I optan por aplicar medidas fronterizas (por ejemplo, ajustes fiscales
en frontera) para proteger sus industrias intensivas en energía, de acuerdo la
cantidad de carbono emitido directa e indirectamente en la elaboración de un
producto, sería necesario abordar la cuestión no resuelta de qué tratamiento
dar a los procesos y métodos de producción. Dado que se utilizan y se seguirán
utilizando subsidios para apoyar el desarrollo de energías alternativas, también
deberá abordarse la cuestión de cómo manejar dichos subsidios y determinar
cuáles son no recurribles con arreglo a las normas de la Organización Mundial
del Comercio.
Por último, pero no por eso menos importante, estos temas deben
resolverse teniendo en cuenta el principio de las responsabilidades comunes
pero diferenciadas que consagran la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático y su equivalente en el marco de la Organización
Mundial del Comercio, a saber, el trato especial y diferenciado para los países
en desarrollo. Si no se resuelven adecuadamente, estas cuestiones pueden dar
lugar a prolongadas disputas comerciales.