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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
Derecho Administrativo I Sección B

CATEDRÁTICO: Lic. Edgar Ovalle

SISTEMAS O TÉCNICAS DE ORGANIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FRASE: “No hay camino para la Paz, pero la Paz es el Camino...” Mahatma Ghandi
ESQUEMA DE CLASE:
1. Definición
2. Sistemas
3. Características
4. Elementos
5. Aplicación
6. Descentralización o Concentración Administrativa
7. Características
8. Elementos
9. Aplicación
10. Desconcentración administrativa
11. Características
12. Aplicación
13. Definición Desc Adm.
14. Descentralización Administrativa
15. Características
16. Entidades Descentralizadas y Autónomas
17. Fundamento Legal
18. Regulación en Guatemala

DESARROLLO:
DEFINICIONES.
 Organización: Establecer u ordenar algo para lograr un fin, coordinando las
personas y los medios.
 Sistema: Conjunto de “cosas”, interdependientes y ordenadas, que contribuyen
a un fin.
 Técnica: Conjunto de procedimientos y recursos de que se sirve una ciencia o
un arte.
 Forma: Configuración externa de algo. Molde (externo) que da forma a algo.
NOTA: Considero más apropiado utilizar el concepto “sistema” al referirnos
al presente tema por la definición aportada, por lo que podemos definir al
ᴥDefinición sistema de organización de la Administración Pública como:
“Orden o estructura de las organizaciones de la administración pública, que
contribuyen al logro del fin supremo del estado (bien común)”
CONDICIONES DE LOS SISTEMAS.
Como anotamos en las primeras clases, la AP es “El conjunto de organizaciones
públicas que desarrollan una actividad para el logro de un fin (Bien Común),
reguladas por el Derecho Administrativo”; dichas organizaciones tienen como
elementos esenciales:
 Función Pública: la que se divide a su vez en:
o Función Política: es decir, el poder de tomar decisiones (limitado
por la CA), y
o Función Administrativa: que se desarrolla a través de los pasos:
Planificación, organización, liderazgo y control. (a través de la
jerarquía administrativa)
 Autoridades: nombradas o electas.
 Recursos: materiales (patrimonio e ingresos) y humanos (funcionarios y
empleados públicos)
 Personalidad jurídica: otorgada por la ley
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Para determinar el sistema adoptado por la AP, entra en juego la disposición de

estos elementos, dependiendo del grado de dependencia de los mismos, así será
el sistema adoptado.

POSTURAS SOBRE EL TEMA.

En la doctrina, se enumeran como sistemas de organización de la AP los
siguientes:
 Centralización
 Concentración
 Descentralización
 Desconcentración
 Autonomía o Autarquía (independencia, libertad, bienestar, propios
recursos).
 Desincorporación (modernamente a raíz de la política de “privatización”)

o VARIOS SISTEMAS: algunos autores se inclinan por indicar que cada uno
de los anteriores sistemas, se dan cada uno por separado y cada uno es
independiente de los otros.
o
o 2 SISTEMAS Y SUS GRADOS: otros autores señalan, que en realidad
existen únicamente 2 sistemas de organización de la AP (Centralización –
Descentralización), y que cada uno de acuerdo a su mayor o menor
desarrollo, se subdivide en distintos grados (Concentración –
Desconcentración –Autonomía – Desincorporación) a esta postura me
adhiero.

CENTRALIZACIÓN O CONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA.

Es el sistema de organización de la AP, en el que se da la concentración de las

funciones públicas en uno o varios órganos alcanzándose el límite máximo de
centralización cuando un órgano único ejerce todas las funciones estatales.
CARACTERISTICAS:
a) Dentro la Centralización administrativa, existe un SUPERIOR JERARQUICO,
es el más alto grado dentro la pirámide de escala, que es el Presidente de la
República.
b) Existe la relación de subordinación de los órganos administrativos que
pertenecen a la Jerarquía Administrativa del Organismo Ejecutivo,
Vicepresidente, Ministros, Viceministros de Estado, etc.
c) Al existir una Jerarquía dentro los órganos administrativos se manifiestan los
poderes de la misma. Poder de Mando, disciplinario, de avocación y
delegación, de revocación, de revisión, de control, etc. Los cuales ya fueron
presentados en clase dentro la Jerarquía administrativa.
d) El Profesor Godínez, agrega: una característica importante como lo es, que
los órganos administrativos inferiores ejecutan las órdenes sin poder mayor
de decisión de carácter político, pues en Guatemala la decisión política
corresponde con exclusividad al Presidente de la República por excelencia.

ELEMENTOS: Más importantes de la centralización, son cuatro. La unidad de

mando, la jerarquía, el control, la, potestad de revisión.
1.- LA UNIDAD DE MANDO: Que inicia en el vértice de la pirámide
jerárquica, que es el Presidente de la República y que termina con el ultimo
empelado del Organismo Ejecutivo.
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2.- LA JERARQUÍA: Como elemento de la centralización, lógicamente se

establece con las relaciones de subordinación que existe dentro de los Órganos
de la Administración, y que es su base principal.
3.- EL CONTROL: Que ejerce el superior, el que es una de las potestades de
la Jerarquía.
4.- LA POTESTAD DE REVISIÓN: De las actuación de los subordinados, por
el ÓRGANO SUPERIOR.

DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA: La organización administrativa

desconcentrada, es una concepción nueva, y algunos autores del Derecho
Administrativo, la ubican como un término medio entre la centralización
administrativa y la descentralización administrativa. La desconcentración
administrativa, nace como contraposición a la centralización administrativa, con
aquella se busca eliminar excesivo centralismo, que hace que la administración
pública se torne lenta en sus decisiones y evita la rigidez del centralismo
burocrático.

CUAL ES LA DEFINICION DE DESCONCENTRACION?

Es un sistema o forma de organización de la Administración Estatal, que consiste

en crear órganos con servicios públicos, sin que desparezca su relación de
dependencia jerárquica con el órgano supremo; son dirigidas y operadas por
personal técnico que proyecta su actividad a todo el territorio del Estado con base
en los lineamientos general, patrimonio y presupuesto que les son asignados por
ese órgano superior, de conformidad con el Decreto del Congreso de la república o
el acuerdo gubernativo, que les da origen.

Según Acosta Romero, define la desconcentración como:

La desconcentración consiste en una forma de organización administrativa, en

la cual se otorga al órgano desconcentrado determinadas facultades de
decisión limitadas y un manejo autónomo de su presupuesto o de su
patrimonio, dejar de existir el nexo de Jerarquía propia, si no que únicamente
son dotadas de facultades de carácter técnico.

Nota: hay que notar que dentro de la Desconcentración Administrativa, no se

dota a los órganos de Personalidad Jurídica

Para Acosta Romero. Una de las características más importantes de La

Desconcentración Administrativa:

1.- En que se otorga el al órgano desconcentrado facultades de decisión

limitadas.

2.- Un manejo autónomo de su presupuesto o de su patrimonio.

3.- No deja existir el nexo de Jerarquía.

4.- Del organismo desconcentrado tiene cierta autonomía, que se le llama

autonomía técnica, que significa otorgarles facultades de decisión y cierta
autonomía financiera.

5.- Invariablemente el órgano desconcentrado depende el órgano central.

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Para Elba Barrientos mencionada por Acosta Romero. señala las ventajas
siguientes:

a) La acción administrativa es más rápida y flexible. Ahorra tiempo a los

órganos superiores y descongestiona su actividad, ya que no resuelven todos
los asuntos.

b) La acción administrativa se acerca a los particulares. Ya que el

organismo desconcentrado puede estudiar y resolver hasta cierto grado sus
asuntos.

c) Aumenta el espíritu de responsabilidad. De los órganos inferiores al

conferirles la dirección de determinados asuntos

El profesor Godínez Bolaños, señala las ventajas siguientes:

a) El sistema facilita las actividades. La administración estatal pues logra

satisfacer necesidades sociales en mayores extensiones territoriales.

b) Se conserva la unidad del poder público. Por cuanto el órgano supremo

mantiene el control político.

c) El servicio público mejora y es más económico. Porque es administrado

por personal técnico.

El profesor Godínez Bolaños, señala las desventajas siguientes:

a) Los órganos principales de los órganos desconcentrados, tienden a prestar

el servicio y resolver con favoritismo político.

b) Se aumenta la Burocracia. Y por consiguiente el gasto público.

c) El servicio es ineficiente. Por incapacidad técnica.

d) Se utilizan recursos del Estado para satisfacer los fines de partidos

políticos, antes que los propios del estado.

SU APLICACIÓN EN GUATEMALA: Generalmente en Guatemala se ha

adoptado el Acuerdo Gubernativo, para la creación de las entidades
desconcentradas, sin embargo existen un sin número de entidades
descentralizadas que pueden ser consideradas.

Como ya se expresó la organización administrativa en Guatemala, es

eminentemente centralizada con tendencia a la descentralización, pero algunas
de sus entidades son desconcentradas, creadas por Acuerdo Gubernativo, tales
como INDECA, INGUAT, INDE, Empresas Portuarias, etc.
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Así mismo expresa el profesor Godínez Bolaños.

Que la desconcentración por medio de acuerdos gubernativos (decretos del

presidente en consejo de ministros), se han creado como entidades como
Unidades Ejecutoras y algunos Ministerios con la decisión del presidente, y
para lograr la regionalización han desconcentrado sus actividades hacia
regiones por medio de acuerdos gubernativos.

QUE ES LA CENTRALIZACION O CONCENTRACION ADMINISTRATIVA:

Consiste en ordenar a los órganos de la Administración Estatal, bajo un orden
jerárquico rígido. La decisión y la dirección le corresponden al órgano supremo de
gobierno, colocado en el primer grado o cúspide de la escala jerárquica
(presidente).

Los otros órganos administrativos se encuentran subordinados y cumplen órdenes

que siempre emanan del superior, ejecutándolas sin poder deliberar o cuestionarlas
y sin tener mayor ámbito de decisión, sobre todo en materia política o de gobierno.

 GRADOS DE CENTRALIZACIÓN:
o Mínima o propiamente dicha: Consiste en la concentración de poderes y
atribuciones en una organización o ente supremo que administra la
prestación de servicios públicos contando con organizaciones inferiores que
lo auxilian, únicamente en la ejecución de dichos servicios.
o Máxima o Concentración: Consiste en la concentración de los poderes y
atribuciones en una organización o ente supremo único. (Este sistema no
es posible en la práctica)

CUALES SON LAS CARACTERISTICAS DE LA CENTRALIZACION?

- Existe un supremo jerárquico que es el más alto grado dentro de la

Pirámide de la escala (presidente).

- existe relación de subordinación de los órganos administrativos, que

pertenecen a la jerarquía administrativa.

- Al existir jerarquía se manifiestan los poderes de mando de la misma

(de mando, disciplinario, de avocación, etc.)

- Los órganos administrativos inferiores ejecutan las ordenes sin mayor poder de

decisión de carácter político.

CUALES SON LOS ELEMENTOS DE LA CENTRALIZACION?

- Unidad de Mando: inicia con el Presidente y termina con el ultimo de los

empleados del

Organismo Ejecutivo.

- La jerarquía: se establece con las relaciones de subordinación que

existen dentro de los órganos de la administración. Es su base

principal.

- El Control: que ejerce el superior, el que es una de las potestades

de la jerarquía.
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QUE ES LA APLICACION DEL PRINCIPIO DE JERARQUIA?:

Implica que dentro de los órganos administrativos centralizados, se basa

fundamentalmente en la Jerarquía Administrativa, en donde los órganos

administrativos van a depender del órgano central de la misma y se ramifica hacia

abajo. El poder de Mando, se encuentra también centralizado en la misma forma

que se encuentran los órganos administrativos.

CUALES SON LAS VENTAJAS DE LA CENTRALIZACION?

- El órgano supremo asegura el control político.

- Las actuaciones de los subordinados son controladas y hay moralidad

administrativa.

- Los procedimientos administrativos son uniformes.

- Se logra prestar los servicios públicos en forma económica.

- El control y fiscalización sobre la actividad administrativa es mas

Efectivo.

- Las políticas administrativas son uniformes.

CUALES SON LAS DESVENTAJAS DE LA CENTRALIZACION?

- Hay centralismo burocrático y las oficinas administrativas se ubican

en su mayoría en la capital.

- La administración se torna ineficiente en los territorios alejados de

la capital.

- Las peticiones de los particulares deben seguir un largo trámite hasta

llegar al centro de decisión.

- En los países con territorios extensos, este sistema resulta inconveniente por

la falta de atención adecuada y porque se politiza excesivamente la

administración.

CUALES SON LOS PROCEDIMIENTOS PARA ESTABLECER LA

CENTRALIZACION?

- Se concentra el poder de decisión y de coacción en un órgano y se obliga

legalmente a los demás a obedecerlo.

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- Se otorga al órgano supremo la facultad absoluta para nombrar y destituir a

todo el personal de la administración.

- Se concentra en el órgano supremo, además de la decisión política, la decisión

técnica y todo la información sobre las actividades del gobierno y de la

administración pública.

APLICACIÓN EN GUATEMALA: El sistema en Guatemala es eminentemente

concentrado o centralizado, tendencias de descentralización. En Guatemala el
Organismo Ejecutivo, es el órgano principal de la Administración Pública
Guatemalteca, el cual constituye la centralización o concentración, pero la
centralización no es absoluta si no que existen otros órganos que no son
centralizados, como por ejemplo: los municipios y sus órganos de gobierno, la
Universidad de San Carlos de Guatemala, el Instituto guatemalteco de Seguridad
Social, los Concejos de desarrollo Urbano y Rural, etc.

Pues hay que recordar que con la exagerada centralización que Guatemala
soporta, el órgano central no puede lograr efectivamente llenar la finalidad que
pretende, Bienestar General o Bien Común.

DESCENTRALIZACIÓN.

Es el sistema de organización de la Administración Pública, en el que de manera

gradual se disminuye el poder de decisión de la organización o gobierno central en
ciertas materias para trasladarlas a sus representantes o entidades
independientes dotadas de personalidad jurídica y recursos propios, otorgándoles
competencia para la prestación de servicios públicos.

 GRADOS DE DESCENTRALIZACIÓN:
Usualmente se identifica descentralización y autonomía, sin embargo, hay que
explicar la descentralización como el todo que comprende tres grados, mientras
que la autonomía o autarquía se refiere a una parte, es decir un grado de ella. Al
definirse en esta forma se afirma que es la DESCENTRALIZACION UN SISTEMA
PARA ADMINISTRAR que abarca estos tres grados.

 Mínima: cuando internamente se ejercita la avocación y la delegación.

(Artículo 154 CPRG)
 Media: cuando internamente se ejercita la desconcentración. O sea que a
una autoridad subordinada se le atribuyen recursos y autoridad propia para
tomar decisiones, pero sus autoridades son nombradas por la organización
central, y sus decisiones deben de ser coordinadas con ella.
 Máxima: cuando internamente se ejercita la autonomía. O sea que ya no
existe subordinación y a la autoridad se le constituye con total
independencia de recursos, funciones y autoridad.

NOTA: Realmente no puede existir una organización exclusivamente

descentralizada, tanto la centralización como la descentralización coexisten.
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CUALES SON LAS CARACTERISTICAS DE LA DESCENTRALIZACION?

- Se transfiere el poder de decisión o competencia del poder central a una nueva

persona jurídica de derecho público.

- La nueva persona jurídica forma parte de la estructura estatal, pues lo que se le

otorga es independencia funcional para que pueda gobernar en cuanto a la

forma y modo de prestar el servicio público y cumplir con sus fines legales.

- La entidades descentralizadas deben gozar de relativa independencia política,

para integrar sus órganos principales por medio de la participación de las

personas que la conforman según la ley.

- Gozan de patrimonio propio y pueden manejar su presupuesto, sin embargo

esta independencia financiera también es relativa, pues deben hacerlo

conforme su ley orgánica y las otras leyes relativas a éste, controlados por la

Contraloría General de Cuentas.

- Tienen independencia estatutaria (legal, constitucional) y reglamentaria y

pueden emitir sus propias normas legales, sin violar las leyes.

- Transferencia de poderes de decisión, resolución, proposición e información.

- Creación de una persona jurídica pública distinta del Estado.

- Existencia de una tutela sobre dichos entes descentralizados, por

parte de la administración central.

QUE CLASES DE DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA EXISTEN?

- Descentralización territorial

- Descentralización por servicio o institucional

- Descentralización por colaboración

EN QUE CONSISTE LA DESCENTRALIZACION TERRITORIAL O POR

REGION?

La entidad descentralizada tiene la facultad legal de prestar la mayor cantidad de

servicios públicos a una población. Para el efecto se le otorga el poder legal para

decidir, manejar su patrimonio y presupuesto, emitir sus reglamentos, elegir sus

autoridades y trazar sus políticas. (Municipalidades y Consejos de Desarrollo

Urbano y Rural).
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EN QUE CONSISTE LA DESCENTRALIZACION POR SERVICIO O

INSTITUCIONAL?

En este tipo de órgano descentralizado no importa la satisfacción de una

necesidad pública local, sino una función específica eminentemente de carácter

técnico, lógicamente con independencia del organismo central, la cual se encuentra

dotada de competencias exclusivas, recursos propios y especiales y dotada de

personalidad jurídica propia. (IGSS, CONFEDERACION DEPORTIVA AUTONOMA,

INDE, USAC).

EN QUE CONSISTE LA DESCENTRALIZACION POR COLABORACION?

Se refiere a algunas instituciones que no forman parte de la Administración

Pública, no guardan ningún tipo de relación jerárquica ni de dependencia con la

administración, únicamente son órganos que colaboran con los servicios públicos a

que tiene obligación el estado. Son instituciones NO LUCRATIVAS (Fundación

Pediátrica Guatemalteca, ANINI, Liga Nacional Contra el Cáncer, etc.)

CUALES SON LAS VENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACION

ADMINISTRATIVA:

- Se descongestiona a la administración central.

- Los particulares se benefician porque reciben un servicio más eficiente, técnico
y generalizado en todo el territorio.
- El servicio se moderniza y sin llegar a lucro se torna autofinanciable.
- El patrimonio se utiliza con criterio económico y se racionalizan los beneficios
entre toda la población y las utilidades se reinvierten para mejorar o ampliar el
servicio.
- Se erradica el empirismo (rutina, practica, realidad, el conocimiento solo de la
experiencia etc).
- Se aleja el espectro de la influencia político partidista.
- Los usuarios y los pobladores son quienes eligen a las autoridades de esas
Entidades.
- Los particulares también tiene la oportunidad de organizarse para prestar el
Servicio.

CUALES SON LAS DESVENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACION:

- Se crea un desorden de la administración pública.

- Un crecimiento exagerado de la burocracia
- Existe una manipulación política en estas entidades y se otorgan puestos a
Políticos, sin ninguna preparación técnica.
- Los resultados de la actividad de estas entidades no satisfacen a plenitud las
necesidades.
- No existe una planificación adecuada de la labor que deben desarrollar estas
instituciones, por lo que los resultados no son los deseados.
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 AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA.
Este concepto merece especial mención, pues como concepto general,
autonomía significa: “libertad plena para decidir y regular sus propios objetivos, así
como la consecución de fines propios”, por lo que podemos definir la autonomía
administrativa como “Es grado máximo de la descentralización, que consistente en
crear entidades con personalidad jurídica y recursos propios, con capacidad para
elegir sus autoridades, emitir sus propias ordenanzas, estatutos y reglamentos”

EN QUE CONSISTEN LA AUTONOMIA Y LA AUTARQUIA?

Los entes autónomos son aquellos que tiene su propia ley y se rigen por ella,
están facultados para actuar en forma independiente y además para darse sus
propias instituciones que le regirán y lo más importante el AUTOFINANCIAMIENTO,
sin recurrir al Presupuesto General del Estado. Además deben contar con sus
propios recursos, un patrimonio propio, independencia total del organismo
centralizado y sin ningún tipo de control, pues no manejan fondos públicos sino
privativos.

Para que se dé, deben presentarse las siguientes Condiciones:

 Que la CPRG o la ley reconozca la autonomía
 Que designen a sus propias autoridades
 Que tenga personalidad jurídica propia
 Que goce de patrimonio e ingresos propios y que disponga de los mismos
libremente.
(Ejemplos de Autonomía Financiera: 79-82-92-100-132-232-251-253-134
CPRG)
 VENTAJAS
 Flexibiliza el servicio público
 Se logra llevar la administración a territorio lejano
 Se logra un adecuado manejo de los fondos públicos
 Racionalizar y dinamizar la organización
 Especializar organizaciones
 Promover confianza en la AP
 DESVENTAJAS
 Se corre el riesgo de politizar las organizaciones administrativas
 Se acentúa la burocracia

Con respecto al análisis de la clasificación constitucional de las entidades

descentralizadas y autónomas leer el artículo 134 de la Constitución Política de la
República de Guatemala.

CUALES SON LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y AUTONOMAS

REGULADAS EN LA LEGISLACION GUATEMALTECA (CONSTITUCION
POLITICA)?
- Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (Arto. 100 AUTONOMA)

- Universidad de San Carlos de Guatemala (Arto. 82 AUTONOMA)

- El Municipio (Arto. 253 AUTONOMA)

- Las Regiones y los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

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REGULACIÓN EN GUATEMALA.

En Guatemala, aunque la CPRG nomina la descentralización como el sistema

de nuestra AP. (ver artículo 224 CPRG), el Organismo Ejecutivo funciona dentro
del sistema de centralización administrativa, merece especial mención la “Ley
Preliminar de Regionalización” (Decreto 70-86 del CRG), la reciente “Ley de
Descentralización” (Decreto 14-2002 del CRG), y la nueva “Ley de los Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural” (Decreto 11-2002 del CRG), como esfuerzos para
alcanzar la descentralización administrativa, aunque aún no se hacen realidad los
postulados de dichas leyes.
Debemos mencionar, la forma confusa con que nuestros constituyentes utilizaron
los términos “autonomía” semi-autonomía” y “descentralización”; por ejemplo en el
artículo 134 de la CPRG, debemos entender por: Autonomía: a la denominación
que se debe utilizar cuando la misma es reconocida en la propia CPRG. Por
Descentralización: a la denominación que se debe utilizar cuando la autonomía
es reconocida en la ley emitida por el Congreso de la República (El último párrafo
del 134 refuerza lo expuesto) y se utiliza el término Semi-autónoma: a la
denominación cuando a una organización, a pesar de tener poder de decisión y
recursos propios, el gobierno central conserva el poder de nombrar a sus
autoridades.
Establece el artículo 134 de la CPRG como requisito para la creación de
entidades “descentralizadas” o “autónomas”: el voto favorable de las 2/3
partes del CRG.
A continuación algunos ejemplo para Guatemala de:
 Organizaciones centralizadas:
o Presidente y Vice-presiente
o Ministros de estado y sus Vice-ministros

 Organizaciones Desconcentradas o Descentralizadas:

o Secretarias de la Presidencia
o Gobernadores departamentales
o Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

o *Nota: Pero siempre dependen del Presidente de la República de

Guatemala.

 Organizaciones Autónomas:
o MUNICIPIOS: a través de las municipalidades
o IGSS: Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
o USAC: Universidad de San Carlos de Guatemala
o CDAG: Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala
o CGCN: Contraloría General de Cuentas de la Nación (fiscaliza) Art. 232
CPRG
o MP: Ministerio Público (acusador) Art 251 CPRG

Algunos fragmentos del presente material hay contenido del libro de

Lic. Hugo Calderón.