Colección

Informes y
Documentos
Ministerio
para las
Administraciones
Públicas

Flexibilidad en la gestión
de personal en la
Administración Pública

0(

Serie
Administración
General

Ministerio para las Administraciones Públicas P.V.P. 1.350 ptas.

Instituto Nacional de Administración Pública (IVA incluido)
FLEXIBILIDAD EN LA GESTION
DE PERSONAL EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA
 ORGANIZACIÓN DE COOPERACIÓN
Y DESARROLLO ECONÓMICO

FLEXIBILIDAD EN LA GESTION
DE PERSONAL EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA
Traducción
Elisa Romero Sebastián

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MADRID
1995
Colección; INFORMES Y DOCUMENTOS

En virtud del artículo 1. º de la Convención firmada en París el 14 de diciembre de

1960, y que entró en vigor el 30 de septiembre de 1961, la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE) tiene por objeto la promoción de políticas dirigidas a:

- Fomentar la expansión de la economía y del empleo y el aumento del nivel de vida

en los Países Miembros, manteniendo la estabilidad financiera, contribuyendo así al
desarrollo de la economía mundial.
-Contribuir a una sana expansión económica en los Países Miembros, así como en los
no Miembros, en vías de desarrollo económico.
-Contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no
discriminatoria, de acuerdo con las obligaciones internacionales.

Los Países Miembros originarios de la OCDE son: la República Federal de Alemania,

Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Irlanda,
Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza
y Turquía. Los siguientes países se han convertido posteriormente en Miembros, por
adhesión, en la fecha que se indica en cada caso: Japón (28-4-1964), Finlandia (28-1-
1969), Australia (7-6-71) y Nueva Zelanda (29-5-1973).

Primera edición: julio 1995

© OCDE
Versión francesa: F1exibilité dans la gestion du personnel de I'administration publique.
Versión inglesa: Flexible personnel management in the public service.
© Versión en español: Instituto Nacional de Administración Pública.

Edita:
MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Instituto Nacional de Administración Pública
ISBN: 84-7088-672-X
NIPO: 329-95-006-7
Depósito legal: M. 23.340-1995
Fotocomposición e impresión: Closas-Orcoyen, S. L.
Polígono Igarsa. Paracuellos de Jarama (Madrid)
 SUMARIO

INTRODUCCIÓN 9

LA FLEXIBILIDAD EN LA GESTIÓN
DE PERSONAL: ALGUNAS COMPARACIONES
ENTRE EL SECTOR PÚBLICO
Y EL SECTOR PRIVADO 13
por Sue RICHAROS

PROMOVER LA FLEXIBILIDAD MEDIANTE

POLÍTICAS SALARIALES: LA EXPERIENCIA
DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL SUECA 37
por Lennart GUSTAFSSON

CAMBIOS DE LA POLÍTICA DE PERSONAL

EN EL SECTOR PÚBLICO NORUEGO 55
por Per LAEGREID

DESARROLLO DE LA GESTIÓN DE PERSONAL

EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOLANDESA:
REVISIÓN y NUEVAS TENDENCIAS 67
por L. J. WIJNGAARDEN

LA MOVILIDAD EN LOS NIVELES SUPERIORES

DE LA FUNCIÓN PÚBLICA FEDERAL DE CANADÁ 71
por el SECRETARIADO DEL CONSEJO DEL TESORO, Canadá

ASPECTOS DE LA POLÍTICA DE PERSONAL

EN LA FUNCIÓN PÚBLICA JAPONESA 81
por Sachiko IKARI

MOVILIDAD EN LA ALTA FUNCIÓN

PÚBLICA FRANCESA 91
por Jean-Pierre RONTEIX

7
LA GESTIÓN DE LOS EXCEDENTES
DE PERSONAL EN EL SENIOR EXECUTIVE
SERVICE DE LA FEDERACIÓN AUTRALIANA 109
por Rosemary OXER

LA REDUCCIÓN DEL TAMAÑO Y DEL

COSTE DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN IRLANDA 125
por James O'FARRELL

UNA REVISIÓN DE LA FLEXIBILIDAD:

EXAMEN DE ALGUNOS ASPECTOS 131
por Colin FUDGE

8
INTRODUCCIÓN

Todos los País~s Miembros de la OCDE se esfuerzan por mejorar la

eficacia de sus Administraciones Públicas. Este esfuerzo se concreta
principalmente en la búsqueda de estructuras administrativas más diná-
micas, flexibles y diversificadas. Es una medida que parece abrirse paso
frente a la creciente complejidad y a la dimensión que ha tomado la ela-
boración de la política del sector público y con el fin de responder a la
necesidad de instaurar y mantener una colaboración eficaz entre el sector
público y el sector privado, así como con la intención de mejorar la cali-
dad de los servicios públicos y adecuarlos a las necesidades de los ciu-
dadanos.
Dada la necesidad de limitar el gasto público, la reforma administra-
tiva ha comenzado muchas veces por cambios en la gestión financiera.
Pero, cada vez más, los países se han ido convenciendo de que el apoyo
y la cooperación activa de los directivos del sector público harán posible
la consecución de una organización diversificada, más adaptable y más
receptiva, y que el cambio de los valores en la función pública debe ser
instrumentado por políticas innovadoras de la gestión de recursos, tanto
humanos como financieros.
El Comité de Gestión Pública de la OCDE ha considerado, pues,
prioritario el intercambio de información entre los Países Miembros,
sobre innovaciones en la gestión de recursos humanos de la
Administración pública, así como el análisis de la evolución de políticas
actuales de personal y de las cuestiones que éstas plantean.
En el marco de estos trabajos, se celebró a principios de 1988 una reu-
nión de expertos dedicada a la flexibilidad de la gestión de personal de la
Administración pública y una conferencia de los Países Miembros tuvo
lugar a finales del mismo año. Por medio de esta publicación es posible hoy

9
 poner a disposición del público una selección de las contribuciones presen-
tadas en las citadas reuniones con el interés de favorecer el intercambio de
ideas y conocimientos adquiridos sobre esta materia de plena actualidad.
En la primera contribución, Sue RICHARDS compara los métodos de
gestión de personal entre el sector público y el sector privado, partiendo
del examen de la función pública y de la administración de los puestos de
trabajo en el Reino Unido, de una parte, y de la Sociedad Shell Países
Bajos, de otra. La autora llega a la conclusión de que es esencial impul-
sar la descentralización de la gestión de personal para alcanzar un grado
de flexibilidad que permita a las organizaciones funcionar eficazmente en
un entorno que evoluciona rápidamente. La función pública debe adop-
tar reglas más flexibles, con límites lo suficientemente elásticos como
para permitir conciliar una estrategia centralizada y modalidades de apli-
cación descentralizadas.
El trabajo aportado por Lennart GUSTAFSSON incide también sobre
este mismo enfoque. Refiriéndose a la reciente evolución de las políticas
de remuneración y de personal en la función pública sueca, el autor
subraya el interés por la flexibilidad y la descentralización de estas polí-
ticas en cuanto que es necesario que la Administración pública sea más
eficaz y se comprometa con el servicio prestado. Es preciso, sin
embargo, observar que la búsqueda de una mayor flexibilidad tiene limi-
taciones que parten del hecho de que ciertos principios del servicio
público se definen a escala central y han de continuar aplicándose al con-
junto de la función pública.
Ahondando en la experiencia adquirida en Noruega, Per LAEGREID
encuentra también en la descentralización y en la delegación los elemen-
tos esenciales para una política flexible de personal. Propone, igual-
mente, un marco general que posibilite soluciones locales. Pero es pre-
ciso resaltar que de las tensiones que aparecen inevitablemente entre la
necesidad permanente de una autoridad central (sobre el presupuesto
total de las remuneraciones o para enunciar los valores e ideales del ser-
vicio público, por ejemplo) de un lado, y la autonomía local concedida
para gestionar los recursos humanos según los objetivos de eficacia y de
productividad, de otro, la política de personal en la función pública debe
actuar en equilibrio inestable y los responsables deben asumir ciertas
ambigüedades cuando apliquen estas políticas.
L.J. WUNGAARDEN señala que es difícil llevar a cabo la descellltrali-
zación completa y recuerda que después de cuarenta años de descentrali-
zación continuada de competencias en materia de gestión de personal, la
función pública holandesa está introduciendo ahora reformas que tratan
de reafirmar el papel central de la coordinación y de paliar la insuficiente
preparación de algunos directivos en las tareas de gestión de personal.

10
 Un elemento esencial de la política de flexibilidad en la mayoría de
los países, tanto en el sector público como fuera de él, es desarrollar la
movilidad del personal, principalmente a nivel de directivos superiores.
Se piensa que la movilidad es un medio de ofrecer a los directivos la
experiencia necesaria para hacer frente a la complejidad de la
Administración pública moderna, y que permite una aplicación más fle-
xible de los recursos humanos para responder a las nuevas prioridades.
La contribución del Secretariado del Consejo del Tesoro de Canadá
señala el grado de movilidad del personal alcanzada en los grados supe-
riores de la función pública canadiense y demuestra cómo los programas
de perfeccionamiento de los directivos han acompañado y favorecido
I esta evolución.
En su aportación, Sachiko IKARI pone de relieve que en el Japón la
movilidad interna es el principal factor de flexibilidad en un sistema de
gestión de personal que es, por lo demás, bastante rígido y que depende
de un órgano central independiente. No obstante, hay que tener en cuenta
que si la movilidad permite una aplicación eficaz de los recursos huma-
nos para responder a las exigencias cambiantes de la actuación de los
poderes públicos, no es del todo suficiente para hacer frente a las deman-
das que se dirigen al servicio público. Recientemente, la puesta en prác-
tica de una gama más amplia de políticas de flexibilidad relativas a la
selección ya la remuneración de expertos podría abrir camino a una polí-
tica más ambiciosa de flexibilidad en la gestión de personal.
La contribución de Jean-Pierre RONTEIX se refiere igualmente a la
movilidad. Con apoyo en el ejemplo de los altos funcionarios de la fun-
ción pública francesa, el autor expone las ventajas y los inconvenientes
de la movilidad para los interesados y para el conjunto del servicio
público. Llega a la conclusión de que las ventajas de una gran movilidad
de los altos funcionarios superan ampliamente los inconvenientes.
Señala, no obstante, una paradoja mayor: mientras que los altos funcio-
narios son contratados para puestos clave en el sector privado, los méto-
dos de este sector se aplican en las Administraciones Públicas. Según el
autor, podríamos preguntarnos entonces si no sería más ventajoso para el
Estado buscar la forma de conservar a sus directivos superiores.
En su aportación, Rosemary OXER se apoya en la experiencia austra-
liana reciente para demostrar como se ha tratado el problema de exceso
de personal sobrante en la función pública, después de haberse procedido
a una importante reducción del número de puestos de altos funcionarios.
Uno de los problemas más delicados que pueden hacer frente los servi-
cios públicos, es la gestión del personal desplazado a causa de las refor-
mas dirigidas a lograr una mayor eficacia del servicio público, sobre
todo, cuando la búsqueda de una mayor flexibilidad lleva a limitar, en los

11
niveles superiores, la seguridad en el empleo que se había garantizado a
los agentes de la función pública. A este respecto, el caso de Australia,
pone de manifiesto importantes enseñanzas que interesan a todo país que
se enfrenta a problemas humanos que llevan consigo reformas radicales
de la Administración pública.
James Ü'FARRELL analiza también las enseñanzas que se derivan de
una reducción del número de funcionarios, realizada, esta vez, en Ir1anda.
Describe los esfuerzos llevados a cabo para conseguir poner en marcha
un mecanismo de jubilación anticipada y dar un nuevo empleo al perso-
nal excedente, estas medidas se han logrado gracias a una interrupción de
la contratación de nuevos funcionarios.
Finalmente, Colin FUDGE, recapitula los problemas que se plantean
los responsables de la función pública cuando intentan traducir en accio-
nes los diversos elementos de una política de flexibilidad, y se pregunta
cuáles son los beneficiarios de esta política. Concluye que el imperativo
de flexibilidad se mantendrá, y que los países se beneficiarán de un inter-
cambio internacional permanente de innovaciones y conocimientos.
Esperamos que esta publicación pueda contribuir de manera útil a
este intercambio.

12
 FLEXIBILIDAD EN LA GESTIÓN
DE PERSONAL:
ALGUNAS COMPARACIONES ENTRE EL
SECTOR PÚBLICO Y EL SECTOR PRIVADO
Sue RICHARDS*

INTRODUCCIÓN

En el presente artículo se examinarán algunos de los problemas que

plantea la flexibilidad en materia de gestión de personal en 10 que se
refiere a las organizaciones de los sectores público y privado, poniendo
especial énfasis en las enseñanzas que se pueden extraer de otras áreas
para el sector público, especialmente para el sector público no comercial.
No obstante, una conclusión es que no hay un solo modelo a seguir, y que
las organizaciones del sector público deberán desarrollar sus propias sín-
tesis. Aunque es posible establecer algunos enunciados generales sobre
estas dos categorias -el sector público y el sector privado-, existen
también muchas diferencias dentro de cada una de ellas. No son entida-
des homogéneas. Gran parte de la discusión se centrará, por tanto, en el
estudio de casos particulares, pero en la medida de 10 posible se sacarán
conclusiones de carácter general.
En el sector público, el centro de atención será la función pública bri-
tánica. En el sector privado, los ejemplos se tomarán principalmente de
la Compañía Shell Netherlands. El Servicio Postal británico constituye
una categoría intermedia: siendo todavía una empresa pública, ha expe-
rimentado, sin embargo, importantes cambios en el área de recursos
humanos, y al menos una parte de ella está preparada para ser privati-
zada. Lo que tienen en común estas tres organizaciones es una larga his-

* Profesora de Investigación, London Business School.

Las fuentes directas de este informe consisten en entrevistas con empleados de las
organizaciones que se mencionan, junto con la documentación proporcionada por estas
y otras organizaciones.

13
 toria que ha servido para crear culturas organizativas claramente identi-
ficables. Las tres son grandes organizaciones que llevan a cabo tareas de
considerable complejidad e interdependencia en un amplio repertorio de
orientaciones profesionales, localizaciones geográficas y contextos tec-
nológicos. En algunos aspectos, por tanto, pueden compararse debido a
sus similitudes.
Las diferencias son igualmente acusadas. La diferencia más clara no
estriba en la propiedad de los medios de producción, que es solo uno de
los factores determinantes del funcionamiento de una organización.
Posiblemente de mayor significación, y con toda seguridad para lo rela-
cionado con la flexibilidad de la gestión de personal, es el grado de orien-
tación mercantil que se incorpora al funcionamiento de la organización.
Tanto la organización privada Shell Netherlands, como el Servicio Postal
británico, de titularidad pública, se orientan hacia la venta de servicios o
de productos a clientes. Así es como sobreviven. Aunque algunos ele-
mentos de la función pública británica se han desplazado hacía una situa-
ción de mercado, algunas veces creados artificialmente por disposiciones
que tratan de imitar los mecanismos del mercado, como con ocasión del
establecimiento de mercados internos, también es cierto que la tradición
histórica y la mayor parte de la práctica actual de los servicios responden
a procesos de asignación de recursos que resultan de decisiones no indi-
viduales, sino colectivas.
La otra diferencia importante se refiere a la propia imagen de las
organizaciones y, particularmente, hasta qué punto se interpreta su actua-
ción pasada como de éxito o de fracaso. En el caso de la Compañía Shell
Netherlands, que forma parte de un grupo multinacional extremada-
mente próspero, no hay duda que las futuras necesidades de gestión de
personal se ven como una continuación de las adecuadas prácticas actua-
les. El sistema produjo gente capaz de guiar la empresa a través de difi-
cultades en el pasado y se supone que esto puede repetirse en el futuro si
se siguen los mismos principios generales. Mientras el producto de la
Compañía Shell Netherlands puede variar, el proceso de gestión se ha
mostrado eficaz y puede continuar, adaptándolo a circunstancias cam-
biantes si fuera necesario.
La situación en las otras dos organizaciones es muy diferente. En
las dos existe rechazo de la herencia del pasado. El cambio es necesa-
rio, pero no un cambio del tipo continuista, adaptativo como el que
llevó a cabo Shell. Para el Servicio Postal, que está llamado a ser una
empresa comercial de servicios, se trata de un salto cualitativo, de una
transformación radical. Bajo la influencia del gobierno Thatcher, la
función pública se ha esforzado también en procurar una revolución
administrativa aunque se enfrenta a la dificultad adicional de tener que

14
desarrollar modelos apropiados de gestión para encuadrar toda su
amplia gama de tareas.

¿POR QUÉ LA FLEXIBILIDAD?

La función pública británica no resulta una excepción al estar cons-

treñida por un elaborado conjunto de reglas que rige su comportamiento.
La organización burocrática clásica de Max WEBER, tanto para el sector
público como para el sector privado, implica necesariamente elaborar
con detalle cómo debe comportarse el personal dentro de la organización.
Un experto contemporáneo en organización ha manifestado que las buro-
sr
cracias generan «culturas de comportamiento», en las que requiere que
cada persona haga lo que su puesto exige, ni más ni menos, porque hacer
otra cosa podría perjudicar el plan de funcionamiento previsto para la
totalidad del sistema (1).
Aunque, el término «burocracia» está siendo, a menudo, utilizado en
sentido abusivo, es preciso recordar que las burocracias fueron creadas
para hacer frente a las complejas tareas generadas por la sociedad
moderna y que solamente podían ser ejecutadas por individuos capaces
de combinar sus esfuerzos de una manera racional. La división del tra-
bajo generó una mayor productividad, al mismo tiempo que permitió
mejorar la capacidad de enfrentarse a la complejidad, y de esa forma faci-
litar a la humanidad el incremento de su riqueza colectiva. Las burocra-
cias están apuntaladas por la idea de que el todo es superior a la suma de
sus partes.
Esta creencia ha sido fundamentalmente cuestionada en los últimos
años por una filosofía inspirada en el mercado, la cual mantiene que el
funcionamiento real de las burocracias a través de los años sugiere que,
en su caso, el todo es inferior a la suma de sus partes. En el sector pri-
vado, podemos encontrar muchos ejemplos de burocracia que fueron
extremadamente eficaces en la producción de bienes, pero que fallaron
cuando intentaron adaptarse a la evolución del mercado potencialmente
amenazante para la demanda de sus productos. Se pueden citar a este res-
pecto la industria británica de motocicletas y la americana de automóvi-
les (2). Ambas burocracias fueron incapaces de reconocer la importancia
del cambio, y por consiguiente, no supieron adaptarse a él.
En el sector público, que por definición está protegido de las fuerzas
del mercado, la influencia es indirecta; ha habido una difusión de ideas
en materia de gestión y organización desde el sector privado. Es este un
proceso intelectual acelerado, tanto en Gran Bretaña como en otros paí-
ses, por la adopción por parte de los gobiernos de una filosofía basada en

15
la «elección de políticas públicas». Mientras el sector privado se veRa for-
zado a adoptar nuevas formas no burocráticas de organización para
sobrevivir en el mercado, el sector público ha estado sujeto a fuertes pre-
siones en favor del cambio ejercidas por los líderes políticos.
El modelo burocrático tiene sus ventajas para hacer frente a la com-
plejidad e interrelación del mundo, pero se ha puesto en entredicho por
las desventajas por su falta de capacidad para responder a los cambios.
Además, los principios burocráticos fundamentales de equidad, cohe-
rencia, igualdad ante la ley, responsabilidad y regularidad en el procedi-
miento han llegado a ser considerados por los líderes políticos, no sólo
por los de la derecha, como obstáculos para obtener los mejores resulta-
dos de la gestión en el sector público. Muchos consideraban al Estado en
los años 70 como una carga para el sector privado, puesto que se consu-
mía una parte siempre creciente de la riqueza nacional. Los recortes en el
gasto público se vieron como un correctivo necesario y la mejora del fun-
cionamiento del sector público llegó a ser una necesidad prioritaria.
Salirse de los paradigmas burocráticos no es fácil. Un sistema gober-
nado por la necesidad de lograr la equidad, la coherencia y el respeto a
los demás valores burocráticos no se convierte con facilidad en otro dife-
rente conducido por los criterios de eficiencia y eficacia. En la función
pública británica había, además, problemas en el sentido de que los altos
funcionarios se veían a sí mismos como consejeros políticos y persona-
les de los ministros, más que como directivos responsables de la gestión,
ya sea ésta regida por principios burocráticos o de mercado.
Este análisis simplifica la realidad, sin embargo, es discutible que el
desencanto con las formas burocráticas de organización, en los sectores
privado y público, ofrezca un escenario esencial para considerar la flexi-
bilidad en la política y la práctica de la gestión de personal. Es esta situa-
ción la que explica la presión para apartarse de los sistemas universalis-
tas de gestión de personal, reglamentarios y centralizados que
caracterizan al sector público. Estos sistemas universalistas son adecua-
dos para las formas clásicas de la burocracia, pero no sirven para un enfo-
que orientado hacia el rendimiento donde la flexibiidad se hace necesa-
ria, para que la práctica se pueda adaptar a la evolución de las
circunstancias. A medida que se introducen sistemas de gestión delegada
para mejorar el funcionamiento, existe presión para dar a los responsa-
bles del presupuesto local cierto grado de libertad en lo referente a per-
sonal en consonancia con sus libertades presupuestarias.
Es importante, sin embargo, señalar que la flexibilidad y la falta de
una clara estrategia en la gestión de personal no son conceptos equiva-
lentes. Obviamente debe reflexionarse sobre las necesidades a largo
plazo de una política de personal, y también sobre cómo se integran los

16
diferentes elementos de una política más flexible, si fuera necesario. En
un sistema centralizado de gestión de personal se hace más difícil definir
una orientación estratégica, dada la necesidad de concentrarse en la
administración del detalle. El respeto del reglamento aparta la atención
de los grandes problemas. La flexibilidad y la estrategia, lejos de ser
antagonistas, van en paralelo.

EL CONTEXTO DE LA FLEXIBILIDAD

Si bien es cierto que la necesidad de cambio aparece como la moti-

vación más importante para la flexibilidad en la gestión de personal tanto
en el sector privado como en el público, se manifiesta en las dos áreas de
manera muy distinta. Para compañías como Shell Netherlands, el camino
entre los éxitos pasados y los futuros se caracteriza por la continuidad y
el desarrollo. El énfasis se pone en continuar la tradición de éxitos. La
compañía se ha mostrado receptiva respecto de su entorno y capaz de
situarse de tal forma que tenga seguridad en el presente, al tiempo que se
prepara para cambios futuros. Shell se distingue, particularmente, por la
incorporación de la previsión en su forma de ver el mundo.
Para la función pública británica y para otros componentes del sector
público, como, por ejemplo, el Servicio Postal, el cambio ha sido de un
orden diferente de magnitud. Pudo haber tenido éxito en el pasado, pero
el actual régimen político ha calificado la actuación pasada como de fra-
caso. El camino hacia el éxito en el futuro es discontinuo, y supone un
salto cualitativo, no sólo una evolución a partir del presente(3).
Paradójicamente mientras el ejemplo tomado del sector privado nos
muestra cuáles son las estrategias que se pueden utilizar para mantenerse
a un nivel de excelencia, el sector público tiene una mayor experiencia
en los métodos para conseguirlo.
El cambio en la gestión en la función pública británica durante los
últimos diez años, desde que se eligió por primera vez el gobierno
Thatcher, ha estado impulsado por dos factores principales, que algunas
veces trabajaron al unísono para multiplicar las presiones en favor del
cambio y otras veces han tendido a anularse entre sí. El primer factor es
el deseo del gpbierno de recortar el gasto público como parte de la estra-
tegia dirigida a replegar las fronteras del Estado, mientras que el segundo
es la búsqueda de un mejor empleo del dinero y de una gestión más efi-
caz y eficiente.
La presión para reducir el gasto público no ha disminuido, excepto
en ciertos períodos breves durante el ciclo político cercano a las elec-
ciones. La reducción no se ha sentido igualmente en todas partes, de tal

17
 manera que las presiones en algunas áreas han sido especialmente agu-
das. La infraestructura social como la vivienda, o más recientemente la
educación y la salud, y todo el área del apoyo industrial han sufrido los
recortes más importantes mientras que la defensa, la justicia y el orden
público han ganado terreno. Estas diferencias, sin embargo, tienen que
ver principalmente con el gasto en programas. La tendencia a la reduc-
ción de los gastos administrativos ha sido prácticamente universal: apro-
ximadamente el 70 por ciento consiste en gastos de personal, y el ataque
en esta área vino señalado por una reducción de 100.000 puestos de tra-
bajo, que debía conseguirse en abril de 1984 y que se llevó a cabo satis-
factoriamente.
Cualquiera puede hacer reducciones si no importa que la producción
disminuya, lo que nos lleva a un segundo factor: la valorización del gasto
público y la mejora de la gestión. Se diagnosticó que un problema esen-
cial era el despilfarro de los recursos destinados a la Administración y
aunque el conjunto de recortes inmediatos podía eliminar los excesos en
el presente, en el futuro para mejorar la gestión era necesario un cambio
radical. Además de introducir mejores sistemas de gestión, como medida
verdaderamente innovadora había que impulsar en los altos funcionarios
una cultura de gestión, proceso todavía en marcha.
Para persuadir a los altos funcionarios a que considerasen la gestión
seriamente, en vez de considerarla como una actividad reservada a los
niveles más bajos, se hizo necesario alterar su concepción del mundo.
En otras palabras, usando un modelo familiar de gestión del cambio, fue
necesario descongelar la vieja cultura (4). La actitud hostil del gobierno
Thatcher hacia el sector público sirvió para llevar a cabo esta función.
El próximo paso en el proceso de cambio implicó introducir nuevas
ideas y persuadir a los guardianes de la viej a cultura, funcionarios de
alto nivel, para que asumiesen la responsabilidad de la gestión.
Finalmente, estas nuevas ideas de gestión tuvieron que ser aplicadas sis-
temáticamente a través de toda la organización. La Iniciativa de Gestión
Financiera (Financial Management Initiative -FMI-) fue la responsable
de esta tarea.
La Iniciativa de Gestión Financiera está basada en los principios de
gestión responsable y, aunque inicialmente no se apreció, en general, la
importancia que tenía para la gestión de personal, a medida que los nue-
vos métodos iban imponiéndose más firmemente iba siendo también más
evidente que los sistemas no importaban por ellos mismos, sino por la
forma en que eran puestos en práctica por las personas. Como conse-
cuencia de ello, surgieron más tarde importantes políticas de gestión de
personal, y es ahora cuando se están poniendo al día en relación con los
nuevos sistemas. La línea de conducta seguida para mejorar el rendi-

18
 miento ha centrado particularmente su atención en la necesidad de reco-
nocer que los empleados de la función pública forman parte del conjunto
del mercado de trabajo. La selección y retención de los empleados claves
y la necesidad de mantener los salarios al mismo nivel que los del mer-
cado de trabajo local en determinadas áreas geográficas económicamente
deprimidas, han sido los factores clave subyacentes en la atención tar-
día que se dio a las cuestiones de personal.
Relacionados con estos cambios en las políticas, ha tenido lugar una
apreciable disminución de los «privilegios» otorgados a los sindicatos de
la función pública. La Primera Ministra Thatcher practicó, primero con
sus propios empleados, el tratamiento de las relaciones en la empresa que
más tarde ella misma pondría en práctica en el mercado de trabajo más
amplio. Una política de separación de los salarios de la función pública
de sus homólogos del sector privado, y la política de asegurar, a conti-
nuación, que se hicieran acuerdos anuales a niveles bajos, ha causado
grandes tensiones en el seno de los sindicatos de la función pública, tra-
dicionalmente acostumbrados a negociar en condiciones y términos glo-
bales. Mientras que en el pasado, los más débiles estaban fortalecidos
por su unión con los más fuertes, esta unión parece empezar a romperse.
Se han alcanzado acuerdos salariales que contienen elementos ligados al
rendimiento y lazos de ¡acto hacia el mercado para determinados grupos
de funcionarios que están claramente destinados a hacer fracasar las
negociaciones salariales globales. Este proceso se está viendo acelerado
por la creación de Comités de dirección, encargados de ajustar los pro-
cesos de gestión de los diferentes sectores de la función pública a las
necesidades de los puestos de que se trate.
El Servicio Postal británico ha estado sufriendo durante los últimos
años lo que puede ser incluso una transformación más radical. Durante
los años 70, sus resultados financieros se degradaron al ser afectados
tanto por los conflictos de trabajo como por las restricciones de precios.
El futuro parecía sombrío, a medida que el ambiente de mercado se hacía
más competitivo. Se nombró un nuevo presidente hacía finales de 1980,
un antiguo alto funcionario que presentaba la particularidad de haber
tenido al mismo tiempo contactos con el sector privado y una buena for-
mación de gestión. Bajo su dirección se llevó a cabo un proceso de cam-
bio dirigido a adaptar al Servicio Postal para la superviviencia en un
ambiente competitivo.
Se reconoció que el Servicio Postal comprendía varias clases dife-
rentes de funciones, cada una con sus propios competidores y que, para
concentrar la atención estratégica apropiadamente, era necesaria la des-
centralización en unidades relacionadas con el mercado o empresas. Un
consejo de administración se encargó de asegurar la interdependencia

19
entre las distintas unidades, pero las cuatro empresas -Correos, paque-
tes, ventanilla y giros (el Banco Postal}- serían en el futuro la fuerza
motora del cambio. Para acelerar esta transformación, se contrató a un
número considerable de nuevos directivos, especialmente en áreas que
hasta entonces habían estado débilmente representadas, como el marke-
ting y las finanzas. A medida que iba tomando forma la nueva estructura
descentralizada, la gestión de personal se iba descentralizando igual-
mente, trasladándose el peso del cambio desde las instancias centrales a
las empresas.

FLEXIBILIDAD EN LA GESTIÓN DE PERSONAL:

ALGUNAS COMPARACIONES

La sección anterior ofrece el contexto necesario para entender los

pasos que se han ido dando para aumentar la flexibilidad. Esta sección
describirá las características más importantes de estas políticas de
aumento de la flexibilidad. Se prestará particular atención a los intentos
para traer o importar prácticas del sector privado y la conciencia dentro
del sector público de la forma en que trabaja el sector privado. Se ha
escogido este enfoque no por la creencia de que el sector privado tiene
todas las respuestas con que se enfrenta el sector público, sino porque esa
es la creencia subyacente, en gran medida en las presiones que se ejercen
para el cambio en las organizaciones de que se está tratando. La lista de
temas tratados incluye el desarrollo y la formación de directivos, siste-
mas de evaluación y retribución, de acuerdo con el rendimiento, la selec-
ción y desarrollo de la carrera profesional y lazos de unión entre la orga-
nización y el resto del mundo (por ejemplo, a través de una situación de
servicios especiales).

DESARROLLO Y FORMACIÓN DE DIRECTIVOS

La Iniciativa de Gestión Financiera ha estado funcionando durante

algún tiempo en la función pública británica antes de que se reconociese
que la gestión, responsable sólo por sí misma, no transformaría la cultura
de la organización. En las Administraciones centrales se llevaron a cabo
cierto número de estudios para investigar aspectos de la gestión de per-
sonal que generaron algunos cambios (5). Un cambio significativo fue el
establecimiento del programa de alta gestión Top Management
Programme (TMP), un curso de formación más o menos obligatorio de
seis semanas para las nuevos funcionarios de nivel 3 (Under-Secretary)

20
que generalmente se considera de acceso a los niveles más elevados. De
las seis semanas pasan cuatro con altos directivos del sector privado. Uno
de los objetivos del programa es desarrollar en los funcionarios públicos
la comprensión de actitudes, prioridades y enfoques de los problemas
importantes que se dan fuera de la función pública. La búsqueda de este
objetivo llevó a la característica más significativa del programa: la mez-
cla de participantes de los sectores público y privado en el curso núcleo
de cuatro semanas. Los participantes no funcionarios proceden funda-
mentalmente de las grandes empresas aunque ocasionalmente algún par-
ticipante puede venir del sector de voluntarios (associatif), el servicio de
salud o de las Administraciones locales. Juntos abordan estudios de casos
y, por tanto, aprenden cómo se piensa al otro lado de la frontera
público/privado. En el programa se establecen amistades con frecuencia
que se mantienen después. El TMP ha generado una red de contactos
entre el sector público y el sector privado que anteriormente se ignora-
ban, vista la naturaleza fragmentaria y elitista de la sociedad británica. Ha
contribuido a suscitar entre las élites hasta entonces separadas una comu-
nidad de puntos de vista que ha tenido como resultado más inmediato
facilitar entre los funcionarios un cambio de actitud hacia los problemas
de gestión, pero que, a largo plazo, puede tener repercusiones más impor-
tantes sobre la actuación de los poderes públicos.
La otra innovación importante es el Programa de Desarrollo de Altos
Directivos (SMDP), que está diseñado para mejorar la formación y el
desarrollo de la carrera administrativa de la próxima generación de altos
directivos. Este programa, como el TMP, significa acabar con la idea
según la cual la única forma valiosa de conocimiento era la adquirida
bajo la vieja cultura. Es sabido que en el pasado el desarrollo de la
carrera administrativa de los futuros altos funcionarios era poco apro-
piada para producir la clase de personas precisas. También implicaba una
dedicación a aumentar considerablemente el tiempo que este grupo dedi-
caba a la formación de este tipo de personal, otro signo de reconoci-
miento de que se necesitaban nuevas técnicas en la organización. Ha sido
difícil, en la práctica, asegurar que los objetivos en materia de formación
se alcanzaban porque hay una presión a corto plazo cada vez mayor sobre
los funcionarios. Sus colegas, en número mayor que antes, están abando-
nando la función pública, por lo que aquéllos que se quedan tienen que
ocupar las vacantes y no pueden ser desaprovechados en sus puestos.
Parece probable que a medida que los funcionarios mejoran sus técnicas
de gestión a través del SMD se encontrarán en una posición más atrac-
tiva para el sector privado, lo cual es una situación paradójica.
Shell Netherlands y el Servicio Postal no han dado una prioridad tan
alta a las medidas de formación de directivos que crean lazos de unión

21
con el mundo exterior. Para Shell Netherlands, el desarrollo es conse-
cuencia natural de la planificación coherente de la carrera en la empresa
que se examina a continuación. La detección precoz de los que proba-
blemente alcanzarán los puestos más altos y que, en el futuro, llegarán a
tomar decisiones estratégicas que exijan una gran perspectiva, permite
incorporar la formación de los directivos en la evolución de sus caHeras
profesionales. Las oportunidades de formación y aprendizaje más
amplias se incorporan siempre que sea posible, entre destinos, desde una
variedad de fuentes, incluyendo Shell International, varias escuelas de
negocios y otras fuentes.
El Servicio Postal dispone de un determinado número de escuelas
propias de formación de directivos, pero están dirigidas principalmente
a funcionarios de nivel medio e inferior, más que a futuros direc~ivos.
Recientes políticas de selección contribuyen a introducir marcos exter-
nos de referencia en la mentalidad del Servicio Postal. Además, las
reformas instauradas desde 1983 han sido tan rápidas que las políticas
de formación de directivos, que se refieren a problemas a largo plazo, no
se encuentran en el orden del día. Ha sido una labor de todos los direc-
tivos de personal intentar adquirir las técnicas necesarias en el momento
actual. De momento, el mañana no está contemplado. Sin embargo, en
lo sucesivo se plantearán probablemente importantes problemas de for-
mación de directivos que se refieren a elementos clave. La dirección
central es la responsable a largo plazo de la formación de los mejores
directivos funcionales, pero las empresas necesitan los mejores emplea-
dos para que ayuden a mejorar los resultados hoy. El Servicio Postal
tiene algo que aprender de Shell acerca de cómo pueden resolverse estos
problemas.

SISTEMAS DE EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO

Y DE REMUNERACIÓN AL RENDIMIENTO

La función pública disponía, durante bastantes años, de un sistema

muy complejo de evaluación que implicaba la realización de informes
anuales sobre el conjunto del personal por parte de sus superiores dlirec-
tos que, a su vez, eran examinados por sus propios superiores. La eva-
luación se centraba en las cualidades personales demostradas durante el
año y ponía el énfasis en su aptitud hacia la promoción más que en los
resultados obtenidos en el puesto de trabajo actual. Esta calificación
obtenida en el informe era un factor determinante para el ascenso del
interesado al siguiente escalón jerárquico.
Un examen de la política de personal recomendó una reforma que

22
 enlazase con los sistemas de desarrollo de la gestión previstos por el
FMI, y se incorporó la atribución de una mayor importancia a los resul-
tados obtenidos (6). Actualmente, el funcionario y su inmediato superior
definen de común acuerdo los objetivos para el ejercicio siguiente y el
funcionario es así evaluado en términos de cumplimiento de los objeti-
vos. Sin embargo, es necesario resaltar que en la función pública no todos
los objetivos son susceptibles de ser medidos con precisión. Cuando se
trata de funciones de asesoramiento, de reglamentación o de asistencia
personal, por ejemplo, la apreciación de la eficacia de un funcionario es
una cuestión subjetiva más que de medida.
En último extremo, no obstante, todos los sistemas de evaluación son
cuestión de opiniones y es inútil buscar un sistema objetivo. A pesar de
las mejoras introducidas en el sistema en los últimos años, sigue siendo
el mismo grupo de personas las que siguen siendo evaluadas y, quizá más
importante todavía, las que están haciendo la evaluación. Nos encontra-
mos otra vez aquí frente al hecho de que es más fácil hacer funcionar un
sistema que ya ha sido experimentado, aunque obtenga menores resulta-
dos, que llevar a cabo cambios fundamentales. Parece apropiado inspi-
rarse en este punto en el sistema de evaluación de Shell Netherlands.
Sobre el papel, el sistema de Shell Netherlands no parece muy diferente
del nuevo de la función pública, pero la práctica personal que lo sustenta
es de un orden cualitativamente diferente. Aunque se aplica el mismo sis-
tema de informes anuales, Shelllo obtiene como resultado de numerosas
discusiones, donde la dirección de personal ha intervenido para asegurar
que las apreciaciones expresadas sobre el personal en relación con los
resultados obtenidos y su actitud a la promocion reflejan una amplia
gama de consideraciones y, lo que es más importante, se sitúan en un
marco organizacional coherente donde se puede establecer una compara-
ción entre los individuos evaluados. Los directivos funcionales tienen un
sentido de responsabilidad estrátegica para determinar el presente y el
futuro de los recursos humanos en la empresa.
En la función pública, la dirección de personal rara vez ha adoptado
una orientación estratégica. La mayoría de los encargados de tareas de
personal no tienen cualificaciones profesionales y muchos de ellos no lle-
gan a especializarse en esta función a lo largo de su carrera. Esta debili-
dad del sistema es reconocida, y se están haciendo esfuerzos para reme-
diarlo mediante una especialización oficiosa que consiste en que los
funcionarios ocupen a lo largo de su carrera varios puestos que tengan
relación con la gestión de personal, aunque deban igualmente ocupar
otros puestos para conocer a fondo la Administración a la que sirven. No
obstante, el proceso de especialización es tan lento que se hace casi
imperceptible. En cualquier caso, en el marco de una mentalidad admi-

23
nistrativa que no toma casi en consideración las cualificaciones profesio-
nales, la especialización no parece ser el mejor medio para mejorar el
prestigio de la dirección de personal.
Las mejoras en la gestión de personal pecan de falta de atención al
aspecto humano de la gestión por parte del actual gobierno y de algunos
altos funcionarios. La prueba de ello es el progresivo debilitamiento de
las instancias encargadas de la gestión de personal a nivel de
Administración central, con la supresión, primero del Ministerio de la
Función Pública en 1981, y recientemente la de su sucesor el Servicio de
Gestión y Personal (Management and Personel Office). Hay, a este res-
pecto, la creencia de que el sector privado se preocupa sólo de obtener
beneficios, sin tomarse el tiempo necesario para pensar en los aspectos
humanos. Este es también el caso de Shell donde los altos directivos de
la gestión de personal tienen experiencia fuera de esa función, pero existe
una tradición de competencias profesionales muy antigua. Shell difiere
mucho de los estereotipos del sector privado. La gestión de personal es
considerada como un componente esencial en el pasado y en el futuro
éxito de la empresa.
Es interesante resaltar que el Servicio Postal británico, al igual que
la función pública, ha intentado su propia transformación; el primero ha
pasado de ser una empresa pública muy burocrática (y hasta 1969, un
Ministerio) a una empresa de servicios dinámica. A pesar de continuar
siendo de titularidad pública, debe competir en los distintos mercados
con los mejores sectores privados de la competencia. Incluso, aunque
suministre un servicio en plan monopolístico, tiene asegurada una com-
petencia genérica que le hace más sensible a las presiones del mercado.
Parte de la estrategia para la transformación se basa en la contratación
de especialistas de fuera de la organización. Igual que en la función
pública, de la que en otro tiempo formó parte, el Servicio Postal hizo
prevalecer la figura del generalista. A la gente se le asignaba un grado,
más que una función determinada, y se suponía que si las personas apro-
piadas eran seleccionadas, podrían asumir cualquier tarea. El proyecto
para el cambio incluyó el abandono de la mentalidad generalis1a en
favor de una especialización funcional que permitiera que los funcio-
narios con una experiencia y una formación adecuadas pudieran contri-
buir a mejorar los resultados obtenidos. La rapidez es un elemento esen-
cial para la transformación administrativa -pues ésta no se dará a
menos que se haga con rapidez-; por eso, se trajeron de fuera los
expertos necesarios en vez de formarlos en sus puestos. Este método se
aplicó en toda la gama de actividades: en marketing, contabilidad, inge-
niería, gestión de transportes y en la administración de personat Lo
mismo que en Shell Netherlands, el Servicio Postal ha considerado ésta

24
última como un elemento crucial de progreso, sobre todo en sus nuevas
empresas orientadas hacia el mercado (7).
En la función pública, la evaluación ha acrecentado su importancia
con la introducción de la remuneración según el rendimiento, lo que se
llevó a cabo por primera vez en 1985 bajo la forma de una prima. Sin
embargo, esta medida estuvo mal preparada y los criterios de atribución
de la prima no fueron claros, por lo que se impuso una restricción para
limitar los costes a un porcentaje determinado de la masa de salarios y la
prima no alcanzó sino a determinados funcionarios de grado medio.
Desde entonces, se han extraído algunas lecciones de la experiencia y se
han desarrollado nuevos esquemas que se encuentran directamente rela-
cionados con la evaluación de resultados.
Desde hace algunos años, la flexibilidad de las remuneraciones ha
experimentado un considerable avance en detrimento del antiguo sistema
universalista. Una innovación se ha establecido a partir del convenio
entre la función pública y el sindicato que negocia en representación del
conjunto de especialistas. Unas disposiciones complejas de «bases» y
«escalas» permite que el sistema responda a la escasez en la oferta de
mano de obra especializada, especialmente en el mercado de tecnologías
de la información, orientándose en principio hacia una remuneración dic-
tada por la oferta y la demanda -aunque los niveles efectivos no son
capaces de seguir a este mercado en rápida evolución- y ligada a la
remuneración al rendimiento. Esta innovación ha sido reforzada recien-
temente extendiendo este convenio a los especialistas de recaudación de
impuestos y, lo que es más importante todavía, a los funcionarios medios
(grados 5 a 7). Los miembros más brillantes de este grupo son los más
demandados por el sector privado. La mayoría de ellos están destinados
en Londres, donde el coste de la vida, y más particularmente el de la
vivienda, es elevado, y donde los sueldos elevados que ofrecen los sec-
tores financiero y de servicios incitan a abandonar la función pública.
Una vez que los elementos de la remuneración ligada al rendimiento lle-
gan a ser permanentes, funcionarios con alto rendimiento pueden sobre-
salir considerablemente del nivel medio percibido por quienes eran sus
colegas. Luego de un lento comienzo, el Tesoro (el Ministerio responsa-
ble de las remuneraciones) ha realizado progresos sorprendentemente
importantes y rápidos, en parte debido a la creencia de que las remune-
raciones del tipo del mercado disminuirían la masa salarial. El cambio
más reciente en materia de salarios ha consistido en extender las primas
al rendimiento a los niveles más bajos. Además, se han desarrollado uno
o dos proyectos experimentales, como los de Vehicule Inspectorate
Executive Agency, donde se han otorgado primas de grupo para los bue-
nos resultados colectivos. La tendencia a implantar una prima ligada con

25
el rendimiento no lleva consigo necesariamente una mejora de la moti-
vación, pero obliga a mejorar la calidad de la evaluación, puesto que las
evaluaciones tienen consecuencias económicas inmediatas.
Los directivos del Servicio Postal perciben que en su remuneración
hay un elemento relacionado con el rendimiento, aunque aquí existe una
mayor flexibilidad en el nivel de remuneración básica. Los directivos
medios y los superiores tienen contratos personales que responden a sus
condiciones reales de selección y permanencia en su puesto, más que a
convenios generales. Los criterios para otorgar primas al rendimiento se
encuentran definidos de forma que reflejan las prioridades actuales de la
empresa y están basados en la consecución de objetivos medibles, lo cual
se refleja claramente en el sistema de evaluación. Por ejemplo, en 1987,
una parte de la remuneración al rendimiento estaba ligada con la mejora
de la calidad del servicio de Post Office Letters Business, para poner de
manifiesto este objetivo estratégico.
Si el Servicio Postal está situado a una cierta distancia del modelo
de la función pública, Shell Netherlands está aún más alejado. Es impor-
tante resaltar, sin embargo, que la remuneración al rendimiento supone
sólo una pequeña parte en las motivaciones admitidas por la dirección.
Aquí es la calidad del sistema de evaluación lo que entra en juego. Se
selecciona a la gente a nivel de licenciados o diplomados sólo si en la
evaluación se les reconoce el potencial para alcanzar posiciones de direc-
tivos superiores. Sus progresos se examinan atentamente, sobre todo en
los primeros años. Se acepta que la satisfacción, tanto psicológica como
financiera de una carrera exitosa en Shell constituye una motivación en
sí misma. En caso contrario, se anima a los interesados a que se marchen
en lugar de ofrecerles una prima para reanimar sus ambiciones limitadas.
Esta política está de acuerdo con la investigación que se ha hecho sobre
la remuneración basada en el rendimiento que sugiere que, en la práctica,
las personas no están motivadas sólo por su remuneración cuando han
alcanzado lo que consideran nivel básico aceptable. Este es otro caso de
práctica sofisticada del sector privado que se aleja considerablemente del
escueto estereotipo mantenido por algunos órganos decisorios del sector
público.

SELECCIÓN Y DESARROLLO DE LA CARRERA PROFESIONAL

Las tres organizaciones que acabamos de estudiar seleccionan a sus

futuros directivos entre jóvenes de más o menos veinte años recién licen-
ciados o a punto de terminar su carrera. Tanto la función pública como
Shell Netherlands tienen como política seleccionar a los licenciados de

26
 más alto nivel que se consideran aptos para alcanzar los niveles más altos
de la organización. Las dos utilizan métodos muy elaborados para valo-
rar el potencial de los candidatos y ambas ponen el acento en la impor-
tancia de las capacidades intelectuales, consideradas como un indicador
de las aptitudes futuras para resolver problemas estratégicos complejos.
Las diferencias entre las dos empiezan a revelarse durante el proceso
de selección. A la vista de los anteriores comentarios acerca del signifi-
cado que se otorga a los servicios de personal como parte de una estrate-
gia de recursos humanos, no debería sorprender a nadie que esta diferen-
cia de orientación quede también reflejada en el enfoque que se sigue
para la selección.
Los orígenes de la función pública moderna se reflejan muy clara-
mente en los procesos de selección que se llevan a cabo actualmente. En
el siglo XIX, el principal problema que se planteó en este sector fue el
del importante papel que jugaba el nepotismo en los nombramientos y,
como consecuencia, la mediocridad de los funcionarios seleccionados.
Para resolver ese problema, la selección se confió a una Administración
distinta, con independencia garantizada por ley para desarrollar sus fun-
ciones en la forma que considerase más conveniente. La selección, un
elemento clave en cualquier estrategia de personal, queda fuera del con-
trol de los altos directivos de personal en los Ministerios. Aunque trans-
miten sus necesidades al organismo competente, la Comisión de la
Función Pública (Civil Service Commission), sin embargo, no tienen nin-
guna responsabilidad en la selección y, por tanto, ésta se hace al margen
de sus responsabilidades, lo que implica que el desempeño de sus activi-
dades sea mucho más difícil en caso de que no se seleccione un número
suficiente de gente adecuada, como ha ocurrido recientemente.
Aunque la Comisión de la Función Pública desarrolló un proceso de
selección que establecía el principio de mérito, sin embargo, este princi-
pio se definía de manera que reflejaba la mentalidad de la organización y
de la sociedad en general. Particularmente, el procedimiento comportaba
un examen por los funcionarios más antiguos, que incorporaba en la
selección los valores de la antigua mentalidad. El viejo aforismo bien
conocido por las direcciones de personal «el seleccionado se parece al
seleccionador» sirve aún más para la función pública, puesto que la dis-
tancia que existe entre la Comisión y el resto de los servicios de personal
no permite hacer nuevas orientaciones en los procesos de selección muy
sensibles a las nuevas orientaciones. Actualmente toda selección que
sobrepasa los niveles más bajos es de la competencia de la Comisión de
la Función Pública, o debe ser hecha con su autorización previa. Aunque
la selección abarca muchos campos especializados, los futuros directivos
se consideran como una categoría única, cualquiera que sean las funcio-

27
nes atribuidas a su Ministerio. Un reciente informe The Next Steps (las
próximas etapas) llama la atención sobre la forma en que el proceso de
gestión de personal, al tratar de satisfacer a la organización en su totali-
dad, no se adapta adecuadamente a ninguna de las partes(8).
Recientemente se ha tomado la decisión de retirar a la Comisión de la
Función Pública el monopolio de los derechos de selección de la gran
mayoría de los funcionarios civiles. A partir de 1991, a excepción de un
núcleo estable de personal, los Ministerios podrán establecer sus propias
modalidades de selección. Podrán utilizar la Comisión como un agente,
o usar otros «cazadores de talentos» existentes en el mercado, o recurrir
a sus propios recursos internos.
El contraste con Shell Netherlands es muy acusado. La selección es
una actividad esencial del servicio de personal, en lugar de ser confiada
a una instancia distinta -sería verdaderamente sorprendente que cual-
quier organización que no tuviese la misma historia que la función
pública hubiese adoptado el mismo sistema. Sin embargo, hay otra dife-
rencia que es más significativa. Aunque Shell exige a sus seleccionados
aptitudes a largo plazo para el papel integrador que deben tener los direc-
tivos superiores, al principio de su carrera los destina a una función o
tarea determinada. Shell Netherlands, en sí misma una filial de Shell
International, es una sociedad holding que controla numerosas filiales,
algunas de ellas son empresas de negocios, tales como la compañía
encargada de la prospección, y otras entidades funcionales encargadas de
las operaciones financieras. Los seleccionados pasan los primeros años
de su carrera profesional en estas empresas subsidiarias, y más tarde son
trasladados para desarrollar capacidades de integración.
Al desarrollar en primer lugar experiencias y técnicas especializadas
antes de las capacidades generales de gestión que la compañía necesita,
Shell puede parecer más inflexible que la función pública que busca téc-
nicas de generalista desde el principio. Esto es paradójico teniendo en
cuenta la argumentación que subraya la mayor flexibilidad de Shell, pero
la respuesta al enigma es de orden semántico, puesto que las técnicas lla-
madas de «generalista» por la función pública son una clase particular de
especialización, más que las capacidades integradoras que implica el tér-
mino «administración general». Por «generalista» debe entenderse
«especialista en las tareas valoradas por la cultura administrativa», tales
como la ayuda política aportada a los Ministros y las funciones de pre-
sentación y de representación.
Este contraste de métodos de selección en Shell tiene repercusiones
en las primeras etapas del desarrollo de la carrera profesional. La direc-
ción de personal asume la responsabilidad de sus decisiones de selección
controlando exhaustivamente la actuación inicial de los seleccionados, de

28
tal forma que aquéllos que han pasado a través del proceso de selección
pero que resultan no ser aptos en la práctica, como sucederá en un por-
centaje inevitable, se identifican y se separan antes de que cualquiera de
las partes se haya comprometido excesivamente en la relación. La fun-
ción pública, por el contrario, no utiliza apenas el período de prueba. El
esquema de formación administrativa (Administration Trainee) que
selecciona a los licenciados para acceder a una carrera rápida con la posi-
bilidad de ascenso en un corto plazo, exige que se tome una decisión
sobre la carrera futura del seleccionado al cabo de dos años. Solamente
en raras ocasiones se coloca a la gente en una vía muy lenta o se les
excluye de esta etapa, lo que implica un proceso de selección poco efec-
tivo o un ejercicio improvisado, no estratégico, de servicios de personal.
El enfoque «no intervencionista» es igualmente seguido en la función
pública en materia de ascensos y destinos. Para poder conseguir un
ascenso, los directivos deben figurar en una «lista de ascensos», (lo que
supone haber permanecido un cierto número de años en el nivel desde la
última promoción) y un cierto número de evaluaciones anuales favora-
bles que les declaren aptos para el ascenso. El paso siguiente comporta,
generalmente, la reunión de una comisión de ascensos, que se compone
de un representante de los servicios de personal y un determinado
número de directivos que pertenecen a otras áreas. Esta comisión está
encargada de designar de entre los candidatos a los que serán designados
para los niveles superiores, a través de entrevistas o simplemente exami-
nando su historial. De nuevo el principio de intervención de los iguales
se establece en la práctica, y éstos tienen las consecuencias predecibles
de que se reproducirá la cultura existente en lugar de introducir cambios.
En la misma forma que «el seleccionado se parece al seleccionador»,
también «el ascendido se parece al que propone su ascenso». A pesar de
todo lo que se ha dicho sobre la importancia de la gestión en la función
pública, un informe reciente podía aún asegurar con toda razón que «el
camino dorado hacia la cumbre» implica que el interesado lleve a cabo
tareas administrativas propias de la «vieja cultura» (9).
La atribución de los puestos también se hace generalmente de manera
improvisada. En la función pública, donde los directores de personal no
tienen un status elevado, otros que sí lo tienen, particularmente los
Ministros, plantean exigencias a corto plazo que los servicios de perso-
nal no pueden atender. Los Ministros reclaman una mejor gestión, pero,
--en tanto que políticos- también piden el personal más capaz para su
apoyo personal y en puestos muy notorios. Esto significa que los planes
cuidadosamente elaborados para desarrollar la carrera de un funcionario
en una determinada dirección pueden fácilmente fracasar, y la experien-
cia persuade a los servicios de personal que no merece la pena tratar de

29
adoptar un enfoque más estratégico. Con una mayor cultura de gestión,
los servicios de personal tendrían más autoridad sobre la organización.
Una vez más, Shell Netherlands demuestra esta proposición. Aborda
de manera activa la cuestión del desarrollo de la carrera y ha puesto en
marcha un sistema perfeccionado de planificación sucesoria, que tiene en
cuenta las necesidades inmediatas de la organización y las necesidades
personales y de promoción de los individuos. Las relaciones entre Shell
Netherlands y sus filiales reclaman una tendencia particularmente activa,
puesto que el interés de las subsidiarias es retener el personal adecuado,
ante el temor de que se deteriore el funcionamiento a corto plazo. Sin
embargo, el status de la dirección de personal junto con el hecho de que
un directivo debe cambiar si quiere progresar en su carrera, asegura la
aceptación de las normas.
La planificación sucesoria garantiza que aquéllos que alcanzarán los
distintos niveles en su carrera tienen la experiencia profesional adecuada.
Esta atención prestada a los recursos humanos de la compañía es consi-
derada como una parte integrante de la vida de la empresa y reconocida
como un factor de sus éxitos, pasados, presentes y futuros.

LAS RELACIONES CON EL EXTERIOR

La política de servicios especiales de los funcionarios fuera de la fun-

ción pública, para proporcionarles experiencias en el mundo exterior,
está siendo practicada cada vez con mayor frecuencia, aunque sólo afecte
a una pequeña parte del total de puestos de la función pública.

Los servicios especiales son un ejemplo clásico de compromiso entre

factores a largo y corto plazo en la gestión de personal. La amplitud de
miras que proporciona la experiencia fuera de la función pública es muy
importante, principalmente para una organización que está tratando de
conseguir un cambio fundamental en su mentalidad. Pero quienes
podrían ser destinados fácilmente a servicios especiales son los últimos
de los que se puede prescindir a corto plazo. Son los que se requieren
para los puestos de asesoramiento en los Ministerios, para los equipos de
redacción de leyes, o en distintas tareas especiales. La presión para rete-
ner a esta clase de funcionarios aumenta por la salida de un número con-
siderable, aunque desconocido, de sus colegas de la función pública,
muchos de los cuales han utilizado la situación de servicios especiales en
el pasado como un camino para salir de la organización. A este respecto,
y teniendo en cuenta todo lo que se ha dicho acerca de la falta de pers-
pectivas estratégicas de buena parte de la gestión de personal en la fun-

30
ción pública, es quizá sorprendente que las situaciones de servicios espe-
ciales hayan aumentado tanto como lo han hecho.
Conviene mencionar aquí dos aspectos más de la política actual. Un
gran número de altos funcionarios se sientan en calidad de expertos en
consejos de administración en compañías del sector privado, aumentando
de esa manera su conocimiento de cómo funciona el sector privado y
contribuyendo a la comprensión de la función pública. En sentido
inverso, se puede señalar el reciente intento de Lord Young, entonces
Secretario de Estado de Comercio y de Industria, para incorporar exper-
tos del sector privado dentro del proceso de elaboración de la política de
su Ministerio, como parte de una estrategia dirigida a crear una mentali-
dad de empresa.
Se puede apreciar aquí, a pesar de las evidentes dificultades, un
intento firme de crear relaciones, e incluso interpenetración, entre los
sectores público y privado, en el marco de una ideología y estrategia eco-
nómica más amplia. Las otras dos organizaciones examinadas utilizan
otros medios para conocer el mundo exterior, principalmente en el curso
normal de su actividad, que, en ambos casos, implica interaccionar en el
mercado. El Servicio Postal ha ampliado sus horizontes seleccionando
del exterior un considerable número de directivos. Los más capacitados
de Shell Netherlands son destinados a Shell International, donde se
encargan de las operaciones de estudio y planificación estratégicas, que
hacen del conocimiento del mercado y del análisis de su entorno el cen-
tro de sus actividades de organización.

CONCLUSIONES

Se ha dicho más arriba que la flexibilidad en la gestión de personal y

en otras funciones organizativas era importante, puesto que suponía el
abandono de las formas de organización burocrática. Aunque las buro-
cracias, en los sectores público y privado, han supuesto realizaciones
importantes en el mundo actual, ahora no responden suficientemente a
las necesidades de cambio y aparecen insuficientemente motivadas para
mejorar el funcionamiento de la gestión. El mundo actual se caracteriza
por cambios de tipo discontinuo que suponen una ruptura radical con el
pasado en numerosos aspectos de la vida de las organizaciones. El ejem-
plo más evidente de ello es la rapidez de las innovaciones tecnológicas,
principalmente en el campo de la tecnología informática, donde pueden
darse transformaciones radicales en el espacio de muy pocos años. Los
cambios económicos, políticos y sociales se dan casi con la misma rapi-
dez. El modelo burocrático para las organizaciones ---concebido en un

31
 época en que una planificación racional era más factible, porque respon-
der a los cambios era una cuestión de extrapolación de forma relativa-
mente ordenada a partir del pasad~ está mal equipado para enfrentarse
a los cambios rápidos que intervienen en un nuevo entorno organizacio-
nal turbulento. Las burocracias tienen tendencia a eliminar y a ignorar
mensajes que entran en conflicto con su opinión dominante. Rechazan
cualquier tipo de pensamiento radical.
Para facilitar una mejor respuesta al cambio en las grandes organi-
zaciones se ha hecho una llamada para descentralizar al máximo sus
decisiones de organización. En parte, esto se debe a la infuenciCi de la
creencia que existe en el sector privado sobre la importancia de estar
cerca del cliente. En la mayoría de las Administraciones públicas, el per-
sonal menos considerado de la organización, los que se encuentran en
los puestos más bajos de la jerarquía, son los que están más cerca de los
clientes de la organización. Son quienes saben más sobre el cliente y, al
mismo tiempo, son aquéllos cuyas opiniones tienen menos posibilidades
de ser tenidas en cuenta en los círculos en donde se toman las decisio-
nes. (Incluso en una organización comercial el interés de los consumi-
dores se pospone a otros intereses. Puede haber intereses profesionales,
por ejemplo, que persiguen la innovación tecnológica que acrecienta la
reputación profesional en lugar de servir a intereses más amplios de la
organización).
La flexibilidad implica reducir el grado en que las reglas establecidas
de manera centralizada gobiernan la toma de decisiones, lo cual no es lo
mismo que la abdicación. Eliminar controles y dejar que la organización
tenga éxito o fracase sería abdicar de la responsabilidad estratégica sobre
el futuro de la organización. La flexibilidad sólo puede obtenerse de un
enfoque estratégico, de decisiones coherentes sobre lo que se necesita o
no se necesita decidir de manera centralizada, y lo que se puede dejar al
juicio de otros en la organización. Requiere que quienes estén en los
puestos centrales reconozcan que las acciones para preservar la unifor-
midad pueden ser perjudiciales para la gestión y, por tanto, sólo deben ser
tomadas en caso de extrema necesidad. En los casos que se han exami-
nado aquí el nivel de capacidad estratégica en la función de gestión de
personal difiere notablemente. En Shell Netherlands la gestión de perso-
nal está en el núcleo de la toma de decisiones de la organización. Una
organización próspera atribuye sus exitos pasados en parte a la forma en
que se trata a su personal: la preocupación fundamental de la gestión de
personal es asegurarse que, igual que en el pasado, seguirá habiendo
oferta de altos directivos que han seguido el proceso de formación que se
considera adecuado en Shell. Evidentemente, Shell cree que tiene el pro-
ceso adecuado para producir la clase adecuada de personas. Mientras

32
estas personas tomen decisiones a medida que transcurre el tiempo para
variar el producto -para retirar inversiones en algunas áreas de los hol-
dings de la multinacional y para invertir en nuevos campos-, el proceso
de gestión, por medio del cual se renueva la organización se considera
correcto. La flexibilidad en Shell se localiza en el área de la producción
y se facilita por una gestión estratégica del personal que es coherente. Los
directivos formados a través del proceso de gestión de personal aportan
a la organización la necesaria flexibilidad.
Los otros dos casos son completamente diferentes. Tanto el Servicio
Postal como la función pública no buscan continuar la historia de éxitos
pasados sino lograr una transformación organizativa y establecer desde la
base la capacidad para éxitos futuros. El Servicio Postal piensa clara-
mente en un futuro. El Servicio Postal piensa claramente en un modelo
comercial. Su futuro se dibuja claramente como un grupo de empresas de
servicios. El personal del Servicio Postal está convencido ahora que
solamente asegurará su superviviencia y la prosperidad compitiendo con
éxito en un mercado cada vez más activo. Aunque algunas de sus fun-
ciones tienen que ver con un servicio público en régimen de monopolio,
que puede muy bien continuar en el futuro en esta forma, se cree en la
organización que la supervivencia futura de ese monopolio dependerá de
ofrecer un servicio que responda a la competencia con otros medios de
comunicación. (Aunque hay un monopolio en la distribución de correo
con un franqueo máximo de una libra, hay otros métodos de transmitir
mensajes que pueden ser escogidos por los clientes si no obtienen el ser-
vicio que necesitan). No ha sido tarea fácil introducir métodos de gestión
de personal orientados hacia el mercado en una estructura esencialmente
burocrática y reglamentaria. La tarea se ha completado en el campo de la
dirección, donde ha habido claramente una reorientación fundamental,
debida a la decisión de traer del exterior personas con diferentes aptitu-
des y experiencias.
La transformación de los métodos de gestión, ahora más o menos
conseguida, parece un problema menor cuando se compara con otros
temas de relaciones laborales que quedan por resolver. Como en muchos
otros servicios públicos, el Servicio Postal ha sido albergue de sindicatos
bien organizados que han utilizado su posición estratégica a lo largo de
los años para defender lo que en su opinión eran los intereses de sus
miembros. El clima cambiante de relaciones laborales en Gran Bretaña,
como resultado directo e indirecto de la política gubernamental, ha sido
muy favorable a la dirección del Servicio Postal. Este enfoque ha ani-
mado a los sindicatos a participar en un marco que asocia una «alta pro-
ductividad a una alta remuneración»; pero esta estrategia ha tenido un
éxito limitado. Sin embargo, en un área de interés primordial, la gestión

33
de personal, el éxito ha sido más importante. Una estrategia coherente de
personal que ha abolido las reglas de carácter universal ha introducido la
flexibilidad necesaria para mejorar el funcionamiento.
La función pública ha tropezado con los más serios problemas estra-
tégicos en materia de administración de personal, y todavía tiene mucho
camino por recorrer hasta alcanzar la flexibilidad. Esto se explica ¡por la
propia naturaleza de la gestión pública. Aunque el Servicio Postal forma
parte todavía del sector público, ha decidido actuar como si ya no perte-
neciese habiendo adoptado un modelo comercial de organización. En
este caso, y en el sector comercial propiamente dicho, la transacción más
importante en la organización es el contrato de venta, a través del cual el
cliente y el suministrador del servicio intercambian dinero contra servi-
cios. En la parte no comercial del sector público, las transacciones más
importantes se refieren a la distribución centralizada de recursos que
determina los recursos del servicio en cuestión. La distribución de los
recursos procede directamente de elecciones colectivas efectuadas por el
público en su conjunto y manifestada por medio de los gobiernos elegi-
dos y no por los clientes individuales (10). Este es el principio que, en
último análisis, orienta a las Administraciones no comerciales. El poder
de decisión está situado en el centro de tales organizaciones porque es ahí
donde se generan los recursos. Las operaciones clave se realizan entre los
proveedores de servicios y los que deciden la distribución de recursos.
Las tendencias actuales en Gran Bretaña para conseguir un mayor
rendimiento del gasto público deben entenderse en el contexto die ese
principio general. Este resultado sólo puede alcanzarse por la descentra-
lización y una estrategia de personal que acreciente la flexibilidad de las
reglas que gobiernan la gestión. Sólo la abolición de las normas detalla-
das que, en el pasado burocrático, permitían al centro gobernar la perife-
ria, puede motivar un comportamiento receptivo y orientado hacia la
mejora. Sin embargo, el centro teme que si pierde el control del detalle,
podría verse marginado en la toma de decisiones y abdicar de su papel
estratégico.
Quizá la respuesta a este problema esté en la redefinición de la dico-
tomia centralización/descentralización. Se han sugerido dispositivos de
«tira y afloja» en un contexto de mercado para sugerir que hay algunas
cosas sobre las que el centro debe ejercer influencia, principalmente las
culturas de la organización, y algunas cosas que no debería tratar de
influenciar como el detalle de la acción organizativa (11).
La función pública, tanto si se le reconoce como si no, está tratando
en el momento actual de seguir nuevas vías en materia de reforma de la
gestión. Está consiguiendo transformaciones radicales organizativas, no
simplemente cambiando un modelo de organización por otro, como

34
intenta el Servicio Postal, sino creando un nuevo modelo que combina
procesos de elecciones colectivas en el centro del proceso de distribu-
ción de recursos con un modelo de mercado, o modelo descentralizado,
que promueve una mejor valoración del dinero: la flexibilidad en la ges-
tión de personal es un elemento esencial de esta última parte de la estra-
tegia, pero es más difícil de conseguir debido a la primera.

NOTAS Y REFERENCIAS

(1) HANDY, C. Gods 01 Management, London, Pan Books, 1985.

(2) PETERS, T. Thriving on Chaos, London, Macmil1an, 1987.

(3) METCALFE, L. y RICHARDS, S. Improving Public Management,

London,Sage, 1987.

(4) STEWART, R. «Managerial Behaviour: How Research Has Changed

the Traditional Picture», en Michael 1. Ear! (ed.), Perspectives on
Management, Oxford: Oxford University Press 5, 1983.

(5) CASSELS, J. The Review 01 Personnel Work in Government

Departments, London, HMSO, 1983.

(6) Ibid.

(7) FISH, M. «The Post Office: Strategy of a programme for Change»,

en Public Money and Management, Vol. 8, No. 3, 1988.

(8) Steps, London, HMSO, 1988.

(9) Ibid.

(10) STEWART, J. y STEWART, R. «Management in the Public Domain»,

en Public Money and Management, Vol. 8, Nos. 1/2, 1988.

(11) PETERS, Thomas J. y WATERMAN, R.H. In Search 01 Excellence,

New York: Harper and Row, 1982.

35
 PROMOVER LA FLEXIBILIDAD
MEDIANTE POLITICAS SALARIALES:
EXPERIENCIA DE LA ADMINISTRACIüN
NACIONAL SUECA.
Lennart GUSTAFSSON*

En Suecia, hace ya mucho tiempo que el sector público y su eficien-

cia están en el centro del debate político. Los gobiernos tanto los Social
Demócratas como los no socialistas han introducido programas de
reforma y desarrollo. En determinados puntos han existido diferencias de
opinión (por ejemplo, en lo que respecta a la extensión del sector
público), pero, en todos los casos, el objetivo ha sido conseguir una
Administración más eficiente, menos burocrática, más orientada hacia el
servicio y más en sintonía con las necesidades individuales y las prefe-
rencias del público.
El actual gobierno Social Demócrata emprendió en 1982 un ambi-
cioso proceso de reforma dirigido a la modernización -»renovación»-
de la Administración nacional, para asegurar al público una mayor liber-
tad de elección, una mayor eficiencia, mejores servicios y más democra-
cia (una mayor influencia de los ciudadanos, sobre todo en las
Administraciones locales).
En 1985, el gobierno presentó en el Riksdag (Parlamento) un pro-
grama de conjunto para la renovación del sector público que incluía,
como una parte importante del mismo, el desarrollo del papel del Estado
como empleador, puesto que se reconocía que la política de personal del
gobierno era un parámetro estratégico para conseguir los objetivos del
programa. Más tarde, el mismo año, el gobierno continuó la legislación
renovadora con un Proyecto de Ley sobre la política futura de personal.
Este Proyecto, aprobado en el Parlamento, representaba un cambio en las
políticas y tradiciones que hasta entonces habían guiado las actividades

* Director del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Administración y la

Formación de los Funcionarios. Ministerio de Administración Pública. Suecia.

37
del Estado como empleador precisando que la política de personal debía
convertirse en un instrumento para la renovación de la Administración
nacional.

CONTEXTO HISTÓRICO

Hace diez años, la política salarial en el sector público presentaba las

características siguientes:

- todos los índices de remuneración se referían a puestos, no a indi-

viduos;
- el sistema de remuneración estaba establecido por grados seña-
lando para cada puesto un grado determinado;
- los grados correspondientes a los puestos y las remuneraciones se
decidían de manera centralizada, con frecuencia por el gobierno;
-la estructura de los nombramientos se fijaba por el gobierno y los
niveles más bajos tenían pocas posibilidades de introducir cam-
bios por sí mismos; .
- el mismo sistema de remuneración estaba vigente en todo el sec-
tor del gobierno, incluyendo tanto los servicios de distribución
como la defensa;
- los cambios en el nivel medio de remuneración se basaban nor-
malmente en ajustes relacionados con el movimiento de salarios
en el sector privado;
- el margen de mejoras en la remuneración no estaba basado en los
mismos principios aplicables en otras áreas del mercado laboral.
El Estado estaba más influenciado por ideales igualitarios, con el
resultado de que el sector gubernamental tenía una estructura de
remuneraciones más horizontal que en otros sectores.

Otros temas de política de personal se trataban de manera similar.

Se consideraba importante la uniformidad y se conseguía por un sis-
tema detallado de reglas que se establecían de manera centralizada. Por
ejemplo, fue en este preciso momento cuando surgió una nueva filoso-
fía en el mercado laboral sueco sobre el poder de codecisión de los
empleados. Esta filosofía también se aplicó en el sector gubernamental
que, de hecho, llegó al primer acuerdo de este tipo, aunque difería de
acuerdos alcanzados en otros sectores porque ponía énfasis en los lími-
tes de la codecisión, es decir, especificaba los temas sobre los que los
empleados gubernamentales, como empleados, podrían ejercer influen-
cia y definía los procedimientos para hacerlo. La línea de demarcación

38
entre codecisión y democracia política se convirtió en un tema más cru-
cial que el propósito de la reforma, que era acomodar los deseos de par-
ticipación de los agentes para que participasen en el desarrollo de sus
propios lugares de trabajo y, por tanto, contribuir hacia una mayor satis-
facción en el empleo.
Los acuerdos en otros sectores estaban dirigidos a suscitar la partici-
pación de los empleados, su imaginación y su interés para desarrollar
actividades operacionales.
Las cosas desde entonces han cambiado de manera espectacular. Es
verdad que persiste mucha de la situación anterior, pero como resultado
del nuevo enfoque que se ha dado a la política de personal los objetivos
del Estado como empleador se han definido inequívocamente en los
siguientes términos:

i) contribuir al equilibrio de la economía nacional;

ii) mejorar la eficiencia y hacer que la Administración esté más
orientada hacia el servicio;
iii) hacer que la codecisión sea a la vez práctica y concreta.

Estos objetivos han de conseguirse de dos maneras principales:

adaptando la remuneración y las políticas de personal a las circuns-
tancias de las diferentes partes del sector gubernamental (ajuste sec-
torial); y, en segundo lugar, derogando las reglamentaciones centrali-
zadas y transfiriendo la toma de decisiones sobre política de personal
a los niveles inferiores, desarrollando al mismo tiempo métodos de
gestión por medio de un proceso presupuestario más moderno (dele-
gación).
Hoy, por tanto, el Estado ya no tiene una política de personal única ni
uniforme. El desarrollo puede efectuarse en direcciones en verdad muy
distintas, en atención a consideraciones políticas y presupuestarias espe-
cíficas. El Estado ahora enmarca su política de empleo como parte en un
mercado preocupado por mejorar la eficiencia y asegurar sus necesidades
de selección de personal, y no se comporta como sucedía anteriormente
con el estilo de un «patriarca» que intenta llevar a cabo ciertos ideales
igualitarios u otros de justicia social.

LAS RAZONES DE UNA POLÍTICA DE PERSONAL

MÁs FLEXIBLE

Hay tres razones, al menos, por las que una política de personal más
flexible puede contribuir a una mayor eficiencia:

39
 i) la oferta de personal: una política flexible permitirá al Estado
seleccionar y conservar un personal adecuado. El Estado debe de
ser capaz de competir con otros sectores y esto implica mayor
capacidad de respuesta y mejor ajuste a las condiciones de tra-
bajo del mercado.
ii) la motivación: si la política de personal incluye retribución al
rendimiento, esto puede mejorar el interés de los individuos para
contribuir a las diversas actividades. Desafortunadamente, en los
sistemas de retribución públicos, normalmente hay una baja
correlación entre rendimiento y retribución, puesto que el
aumento en la remuneración individual está relacionado funda-
mentalmente con los años de servicios y generalmente el único
factor de motivacion es la promoción.
iii) la inercia en el sistema: se necesitan aquí dos cambios, siendo
uno la eliminación de rigideces en forma de estructuras organi-
zativas centralizadas que unen los nombramientos a niveles fijos
de remuneración. El otro se relaciona con la atenuación de lo que
es con frecuencia una resistencia natural al cambio por parte del
empleado, clarificando su situación en lo que respecta a la segu-
ridad en el empleo. Aunque la tradición y la expansión de los ser-
vicios gubernamentales dieron como resultado que los despidos
fuesen muy raros en la función pública sueca, la seguridad en el
empleo estaba basada hasta muy recientemente, fundamental-
mente más en acuerdos políticos que en regulaciones estrictas.
Sin embargo, cuando se planificaron reducciones y grandes reor-
ganizaciones como parte de un programa de reforma de lia fun-
ción pública, se negoció un acuerdo sobre seguridad en el
empleo. Esto no proporcionaba ningún derecho absoluto a un
nuevo puesto, pero definía las obligaciones del Estado con el
individuo en caso de reducciones de efectivos.

LAS ESTRATEGIAS PARA EL CAMBIO

La Administración nacional sueca es diferente de la de otros muchos

países en lo que respecta a la división entre política y funciones ejecuti-
vas. Los Ministerios son pequeños y su principal misión consiste en apo-
yar a los Ministros responsables de la definición de las políticas (legisla-
ción, presupuesto). La materialización de estas políticas se lleva a cabo
por un gran número de Administraciones locales relativamente autóno-
mas, que emplean a la mayor parte de los empleados del gobierno. Son
éstas y no el Estado, en tanto tal, quienes emplean a los funcionarios.

40
 No obstante, las condiciones del servicio han sido tradicionalmente
definidas a nivel central, por el gobierno o por la Oficina Nacional de
Empleadores del Gobierno (National Agency ¡or Government Emplo-
yers), a quien el gobierno confía la tarea de llevar a cabo las negociacio-
nes colectivas con los sindicatos sobre las condiciones del servicio de los
empleados del gobierno nacional. Sin embargo, la selección y la promo-
ción se deciden «localmente», es decir, por las diversas Adminis-
traciones.
En el programa sueco de renovación, una de las reformas más impor-
tantes se refería al reparto de competencias entre el gobierno y las
Administraciones locales. El sistema presupuestario hoy se está trans-
formando con un enfoque más a largo plazo, en el que se ofrece a las
Administraciones locales un marco de planificación financiera de tres
años. Se da mayor importancia a la evaluación de los resultados obteni-
dos en períodos anteriores, y estas evaluaciones constituyen la base de un
diálogo sobre objetivos entre el gobierno y las distintas Administra-
ciones. Con ello se pretende una mayor libertad de las Administraciones
locales en las decisiones de asuntos internos, permitiéndoseles elegir los
medios para alcanzar los objetivos y controlar los aspectos más impor-
tantes en materia de organización, de personal y política de retribuciones.
El Estado, en su calidad de empleador, ha hecho uso de cuatro méto-
dos para conseguir una política más flexible de personal que conduzca a
una mayor eficiencia de los servicios:

- la adaptación al mercado
- la descentralización
- la individualización
- la codecisión

La política de personal se ha ajustado más estrechamente a los otros

sectores del mercado laboral. El Estado desea alcanzar esta armonización
con el mercado mediante el establecimiento de condiciones de empleo
semejantes a las que existen en los sectores con los que los empleados
públicos tienen que competir.
En las negociaciones llevadas a cabo en los últimos años, el objetivo
del empleador ha sido que la política de remuneraciones se estableciese
en función de las necesidades operacionales y la oferta de personal. Para
que esto sea posible, las decisiones sobre el reparto de las mejoras en las
remuneraciones, y otros aspectos de la política de personal, deben ser
tomados por las personas directamente responsables de las actividades.
En una palabra, las decisiones sobre política de personal deben ser des-
centralizadas desde el nivel central a los niveles inferiores, a las

41
Administraciones locales y a las comisiones administrativas y, en algu-
nos casos, delegadas todavía a niveles más bajos en el organigrama de las
Administraciones locales.
Dentro de esta política de personal, además, el empleador está tra-
tando de alcanzar flexibilidad, mediante la definición de índices de remu-
neración y otras condiciones del servicio más individualizadas.
La eficiencia y la satisfacción en el empleo tienen que mejorarse con
la ayuda de procedimientos prácticos, específicos y no burocráticos de
participación y codecisión de los empleados.

EL EJEMPLO DE LA POLITICA SALARIAL

La política salarial es uno de los instrumentos más importantes de la

política de personal para racionalizar la Administración nacional, y es
también el campo en el que Suecia ha hecho mayores progresos. En su
proyecto de Ley relativo a la política de personal, el gobierno definía los
siguientes objetivos para la política salarial del Estado:

- Evitar diferencias importantes de remuneración para los emplea-

dos con funciones equivalentes en los diferentes sectores del mer-
cado de trabajo.
- La posición del Estado tiene que estar adaptada más claramente
hacia las necesidades prácticas y guiada por la preocupación de
conseguir un número de efectivos suficiente.
- El sistema de remuneración debe promocionar la flexibilidad, la
descentralización y la delegación

Los esfuerzos llevados a cabo por el Estado para alcanzar estos obje-
tivos pueden ilustrarse refiriéndonos a un determinado número de refor-
mas llevadas a cabo durante la última década.

ADAPTACIÓN DE LOS SISTEMAS

DE REMUNERACIÓN AL MERCADO

Remuneraciones de los directivos

Como se indicó anteriormente, los índices o tasas de remuneración

para los empleados de las Administraciones públicas se han definido tra-
dicionalmente en función de los puestos ocupados. Anteriormente, este
principio se aplicaba a todos los nombramientos del gobierno, pero gra-

42
dualmente se han ido produciendo desviaciones. Una de las primeras
medidas tomadas en esta dirección fue la adopción de disposiciones más
flexibles para los altos directivos, cuando sus salarios se empezaron a
fijar independientemente de la negociación colectiva. En 1977 se creó
una comisión especial para fijar los salarios. Al principio, la determina-
ción del salario se basaba en una división de los altos directivos en cier-
tas categorías, definiéndose el salario para cada categoría en un número
de «unidades suplementarias» añadidas a una cantidad básica que corres-
pondía al conjunto de los altos directivos. En origen, por tanto, el sistema
de remuneración de los directivos todavía tenía la forma de un sistema
gradual de salarios, aunque de una clase mucho más simple que la estruc-
tura tradicional. Por ejemplo, no incluía ningun incremento automático
de remuneración por años de servicio, a pesar de ser un sistema de revi-
sión anual.
Al cabo de algunos años, se ha revisado el sistema de remuneración
de los directivos, y los índices o tasas de remuneración se fijan ahora para
cada individuo y en cifras absolutas, refiriéndolas a evaluaciones de la
competencia de cada directivo, que, entre otras cosas, incluye las cuali-
dades de liderazgo, de cumplimiento de objetivos y de responsabilidad.
Los criterios de remuneración tienen igualmente en cuenta las necesida-
des a largo plazo del Estado para garantizar la selección de personal
directivo. La situación del mercado juega aquí un papel importante al
igual que la necesidad de asegurar una cierta movilidad para los altos
funcionarios.

Remuneraciones complementarias de acuerdo con el mercado

También, para las restantes categorías de personal, ha habido cam-

bios que favorecen una flexibilización del rígido sistema de remunera-
ciones basado inicialmente sobre el grado. Por ejemplo, en 1984 se intro-
dujeron «remuneraciones complementarias de acuerdo con los salarios
del mercado» para personal clave, por medio de las cuales las partes en
la negociación colectiva podían atribuir complementos especiales de
carácter individual, además de los correspondientes al nivel retributivo
de su puesto. Todo ello se llevó a cabo con el fin de facilitar la selección
y la retención del personal importante desde el punto de vista del mer-
cado de trabajo.
En un principio, el sistema se estableció a nivel central mediante con-
venios colectivos. Los complementos especiales estaban limitados a 300
coronas suecas por mes, pero una persona podía obtener normalmente tres
o más complementos. Más tarde, se otorgó a cada Administración local un

43
número fijo de complementos para que los distribuyese de acuerdo con sus
necesidades. Estos complementos pueden considerarse como un primer
paso en el proceso dirigido a conseguir una mayor flexibilidad en el sis-
tema de remuneraciones. De algún modo, han sido superados por reformas
en el sistema de remuneraciones que han permitido una mayor flexibilidad
en las diferencias individuales dentro de la estructura de remuneracñones.

Salarios en cifras absolutas

En los últimos años, se ha estudiado la posibilidad de extender la

aplicación individual, en cifras absolutas, a otras categorías no directivas,
con el fin de romper con la rigidez inherente en el tradicional sistema de
remuneración basado en los grados.
Las Administraciones locales han sido pioneras a este respecto. A par-
tir del primero de Julio de 1989, los baremos y grados han sido abolidos
para todos los empleados municipales. Las tasas salariales se determina-
rán en cifras absolutas para cada empleado en particular. Esta evolución,
que probablemente es única en el contexto internacional, es consecuencia
de un acuerdo pactado con los sindicatos representantes de los empleados.
El acuerdo de las Administraciones locales se basa para las remune-
raciones individuales en los principios siguientes:

- «La política salarial es uno de los diferentes medios para alcanzar

objetivos operativos. Según esto, la política de remuneración debe
fomentar mejoras prácticas y contribuir a garantizar la selección
de personal a corto y largo plazo».
- Para determinar el alcance de una revisión de tasas de remunera-
ción, deben tenerse en cuenta las mejoras alcanzadas en calidad,
productividad y eficiencia en las actividades referidas».
- Las reformas contempladas aquí están dirigidas a adaptar los sistemas
de remuneración, tanto locales como centrales, a las condiciones del
mercado de trabajo. Estos cambios incorporan también elementos
descentralizadores en lo que respecta a decisiones de remuneración.

DESCENTRALIZACIÓN EN LA DETERMINACIÓN
DE LOS SALARIOS

Hace diez años, empleadores y empleados apartaron un 1 por ciento

del total de la masa salarial, para que fuese distribuido anualmente
mediante un proceso de convenio colectivo a nivel local, por las Admi-

44
nistracines y los sindicatos. Los totales que debían ser distribuidos por
cada Administración fueron cuidadosamente definidos por acuerdos
negociados de manera centralizada. Durante el primer año los fondos
locales comprendieron solamente el 7 por ciento del total del incremento
de remuneración para ese año.
Los criterios pa"ra la distribución de los fondos locales fueron esta-
blecidos en términos generales y tomaban en cuenta los intereses tanto
del empleador como de los sindicatos. Como resultado de ello, los com-
promisos en las negociaciones a menudo resultaron en que la distribución
de los fondos disponibles para las mejoras en las remuneraciones se deci-
día en términos de antigüedad. Sin embargo, puesto que las mejoras
negociadas se referían a los individuos y no a los puestos que ocupaban,
el nuevo sistema representaba un cambio con respecto al enfoque estricto
basado en los sueldos por grados.

Fondos locales destinados a personal especializado

En los últimos años se ha llevado a cabo un incremento en la propor-

ción del importe total disponible para aumento de las remuneraciones que
se distribuyeron de acuerdo con convenios colectivos locales. En 1986,
las tasas de remuneración se elevaron sobre un 8,8 por ciento, del cual un
porcentaje del 3,2 se repartió localmente; en otras palabras, más de un
tercio del incremento total se distribuyó a nivel local. En 1988, casi la
mitad del total de las mejoras salariales (3 puntos porcentuales de un total
de 6,6) se distribuyó a nivel local.
En los primeros años, los fondos locales eran proporcionales a la
masa salarial de la Administración respectiva. Este no es hoy el caso. Por
el contrario, la cantidad de los fondos locales está en función de las nece-
sidades de cada autoridad para seleccionar y retener categorías claves de
personal. Esto ha dado como resultado, por ejemplo, que servicios con un
gran porcentaje de personal técnico altamente cualificado obtengan, en
términos relativos, mayores fondos que otros.
No es menos interesante que los criterios que dirigen la distribución
de los fondos locales, en los últimos años han puesto mucho mayor énfa-
sis de lo que solían en los intereses operativos. Los fondos destinados al
nivel local deben ir a las categorías de personal que juega un papel parti-
cularmente importante en su funcionamiento. Por ello, siendo esto así, las
perspectivas de selección y conservación del personal bien cualificado
son criterios importantes.
Esta nueva política salarial ha dado ya resultados alentadores. El tra-
dicional desequilibrio entre el Estado y los empleadores privados

45
-debido a que el Estado paga relativamente más para los puestos no
cualificados y menos al personal altamente cualificado-- se ha reducido,
y los problemas de selección han disminuido. La descentralización de las
decisiones de remuneración hace posible que se tengan en cuenta las cali-
ficaciones y los resultados obtenidos por cada funcionario individual-
mente, con lo que resulta un cambio en la forma de fijar los salarios que
pone el acento en el individuo más que en el puesto de trabajo.

INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS TASAS DE REMUNERACIÓN

Uno de los grandes principios de la nueva política de personal del

Estado es conseguir una mayor individualización de las condiciones de
empleo. Algunos aspectos de ella han sido ya mencionados: las tasas de
remuneración para los altos directivos se fijan individualmente en cifras
absolutas y el gobierno tiene intención de ampliar esta disposición a cate-
gorías más amplias, comenzando probablemente con otros grupos alta-
mente cualificados. Las organizaciones sindicales han respondido positi-
vamente al cambio propuesto.

La remuneración al rendimiento

Otro objetivo de la nueva política salarial del gobierno ha sido favo-

recer una mayor productividad. En el curso de las negociaciones colecti-
vas, las dos partes han estado de acuerdo en experimentar nuevos méto-
dos de remuneración en los que un porcentaje de la remuneración se
vincule a mejoras cuantificadas en la productividad. Se ha dado gran
importancia a la participación de los empleados afectados en el diseño de
nuevos sistemas de remuneración, permitiéndoles influir en parte en las
estructuras y en los procedimientos a través de los cuales se mide el ren-
dimiento. La remuneración al rendimiento se basa normalmente en los
resultados obtenidos por el grupo, más que por el individuo en particular,
y se ha tenido mucho cuidado en llegar a criterios que realmente reflejan
mejoras en los resultados que tienen sentido desde el punto de vista de
los clientes y del público en general.
Hasta el momento, estos experimentos se han limitado principalmente
a actividades de tipo industrial y comercial. Han implicado, por ejemplo,
a personal empleado para el cuidado y el mantenimiento de los edificios
públicos, al personal de los comedores y de limpieza. En el sector de cate-
goría más elevada, hay un sistema de primas de grupo para los empleados
de los Servicios Jurídicos del Estado. Esto ha supuesto una mejora en los

46
resultados económicos de los citados servicios, al mismo tiempo que per-
mite a los empleados obtener mayores niveles de remuneración.

Decisiones locales sobre el alcance de las mejoras salariales

Hasta aquí, toda la fij ación de los salarios a nivel local se refería a la
distribución de los fondos concedidos por las partes en las negociaciones
colectivas centrales. Un nuevo sistema adoptado en 1988 permite a los
mismos agentes locales aumentar los fondos a su disposición. Es decir,
que si la Administración por un aumento de la eficiencia, puede obtener
ahorros extraordinarios por encima de las exigencias de racionalización
que define el gobierno, estos ahorros pueden ser utilizados por las partes
negociadoras locales para introducir mejoras en las condiciones del ser-
vicio. Puesto que esta clase de mejoras en la eficiencia son con frecuen-
cia cuestiones de todo o nada, las orientaciones oficiales estipulan que los
cambios en la política de personal no deben conllevar compromisos futu-
ros. Este principio normalmente prohíbe que se efectúen incrementos en
los salarios. Por otro lado, las Administraciones locales son libres para
elegir otras recompensas como gratificaciones, viajes de estudio o vehí-
culos gratuitos. Sin embargo, hasta ahora, solamente unas pocas
Administraciones se han atrevido a ejercer esta nueva prerrogativa.

OTROS ASPECTOS DE LA POLITICA DE PERSONAL

ADAPTACIÓN AL MERCADO

Adaptación de las condiciones no salariales

Parte de la herencia del Estado como empleador «patriarcal» es que

ciertos beneficios sociales de los empleados del Estado sueco van más
allá de los que disfrutan otros grupos en el mercado laboral. En ciertos
aspectos, sin embargo, hay otros sectores que se han puesto a la par, o
incluso superado al Estado, en términos de los beneficios de que disfru-
tan los empleados. Esto se aplica actualmente a los beneficios relaciona-
dos con las pensiones. Hay también diferencias tradicionales en los bene-
ficios y condiciones como vacaciones, remuneración por enfermedad y
horas de trabajo. Las condiciones en estos campos específicos se están
ahora igualando gradualmente con aquéllas que existen en otras áreas del
mercado laboral.

47
 Hay otro cambio que debe mencionarse. Durante muchos años los
criterios de «permanencia» (antigüedad) y «capacidad» se han conside-
rado iguales cuando se trata de seleccionar y de promocionar a los emple-
ados. Como resultado de la reforma de la política de personal se ha otor-
gado una importancia fundamental a la capacidad. La antigüedad puede
tener poder solamente en casos en donde se considera que dos candida-
tos son igualmente capaces. Esto aumenta las perspectivas de seleccionar
personal de otros sectores y promueve la competencia en los nombra-
mientos de mayor categoría.

Política de desarrollo de la gestión

La necesidad de asegurar una selección suficiente de gestores com-

petentes y de desarrollar capacidades de gestión ha venido a ocupar una
posición clave en el programa de renovación del gobierno. Este resultado
de las nuevas demandas que se efectúan a la Administración nacional y
de la introducción de nuevos procedimientos presupuestarios y de ges-
tión, según los cuales hay muchas decisiones referidas a los medios que
se utilizan para conseguir objetivos definidos políticamente que se con-
fían a los superiores de las Administraciones locales. Parte de la nueva
política de desarrollo de la gestión consiste en ampliar la base de selec-
ción, buscando de manera más sistemática candidatos fuera del marco
local de que se trate y también fuera del sector gubernamental. En este
contexto, el sistema de salarios flexibles ha hecho posible, al menos en
algunos casos, reclutar gestores de muy alto nivel del sector privado.
En el Ministerio de la Administración Pública se ha establecido un
nuevo servicio para ayudar a los Ministerios en el reclutamiento de ges-
tores de alto nivel. Este servicio reforzará los procedimientos de selec-
ción y proporcionará asesoramiento en casos particulares (por tanto, con-
tiene un elemento de «caza de talentos»).
Los directores generales se han nombrado tradicionalmente por perío-
dos renovables de seis años. La nueva política introducirá aquí más fle-
xibilidad, puesto que el segundo nombramiento se efectuará normal-
mente por tres años. Los cambios de directivos también se han facilitado
bajo el nuevo sistema.
Hace ya diez años que se inició un plan de formación permanente de los
gestores de más alto nivel. De acuerdo con este plan todos los directores de
las Administraciones locales, recientemente nombrados, tienen que partici-
par en un seminario de dos semanas en donde los Ministros y expertos cua-
lificados presentan sus ideas. Hay reuniones más cortas para el personal
cualificado que se organizan de una manera ad hoc un par de veces al año.

48
La seguridad en el empleo

Los empleos en el sector gubernamental son tradicionalmente extra-

ordinariamente seguros. Han sido raras las reducciones importantes en el
empleo. Sin embargo, las condiciones económicas a finales de los años
70 condujeron en 1984 a un acuerdo colectivo sobre la seguridad en el
empleo para los empleados gubernamentales. Este acuerdo definió las
medidas que debía tomar el Estado antes de que un empleado pudiese ser
despedido debido a una disminución o supresión de actividades. Entre
otras cosas, el acuerdo incluye un plan de largo alcance para intentar
encontrar un nuevo empleo dentro del sector gubernamental a los emplea-
dos sobrantes.
El sistema se está revisando actualmente con la intención de suprimir
el detallado sistema de normas y sustituirlo por procedimientos más fle-
xibles. El apoyo financiero y administrativo se adaptará a cada situación
personal de ajuste. Se otorgará más importancia a la provisión de recur-
sos financieros para la formación de los empleados, de manera que se
preparen para nuevos puestos, independientemente de que estas tareas se
efectúen dentro de la Administración nacional o en otra parte. Todavía
deben concluirse las negociaciones, pero las partes se inspiran clara-
mente en las disposiciones de seguridad en el empleo del mercado de tra-
bajo del sector privado.

Acuerdos sectoriales

Como ya se ha puesto de manifiesto, el sistema tradicional de regla-

mentación del empleo del Estado abarcaba a todo el sector gubernamen-
tal, incluyendo los servicios propiedad del Estado, tales como la Oficina
Postal, los ferrocarriles suecos, la Comisión Estatal de la Energía, así
como el sector de defensa y la Administración civil. Está en la propia
naturaleza de las cosas que las actividades en los diferentes sectores plan-
teen distintas exigencias en lo sustantivo de la política de personal. En
algunos casos, las actividades del Estado son competitivas, .mientras que
en otros el Estado tiene el monopolio. Se han tomado medidas para frag-
mentar la hasta ahora monolítica estructura de las negociaciones colecti-
vas. Actualmente existen acuerdos para cuatro sectores: servicios,
defensa, el resto de las Administraciones locales y profesores de la ense-
ñanza estatal. Materialmente, estos acuerdos sectoriales son todavía simi-
lares en lo esencial, pero, como resultado de futuras negociaciones, su
contenido se irá adaptando gradualmente a las diferentes condiciones
aplicables en cada sector.

49
DESCENTRALIZACIÓN

El nuevo reparto de responsabilidades entre el gobierno y las

Administraciones locales permite a éstas últimas abolir las rigideces
actuales en los planes de organización o de las listas de nombramientos
que se deciden de manera centralizada. Las Administraciones pueden,
ahora, decidir por ellas mismas cómo se van a organizar y cuáles van a
ser sus efectivos de personal. Son igualmente libres, a condición de res-
petar el cuadro financiero definido por el gobierno y por el Riksdag, para
crear nuevos puestos con salarios adecuados a las necesidades de su acti-
vidad y a las condiciones del mercado. Se ha visto ya que las cuestiones
de selección y promoción se deciden por las propias Administraciones,
con la única excepción de los directores de las Administraciones y sus
adjuntos, que son nombrados por el gobierno.

INDIVIDUALIZACIÓN

Durante los años 60 y 70, en los que el sector público conoció una
gran expansión, las nuevas capacidades y competencias que se hicieron
necesarias, derivadas de las reformas y otros cambios, pudieron en gran
medida ser cubiertas por medio de nuevas selecciones e incrementos de
plantilla. Todo ello ha cambiado ahora. Las nuevas obligaciones y la
necesidad de desarrollar nuevas capacidades no se puede seguir obte-
niendo mediante el aumento de recursos de personal. Mientras tanto, la
especialización sigue aumentahdo y hay una necesidad creciente para
desarrollar nuevas capacidades profesionales en muchos campos. La
renovación del sector público y el desarrollo de servicios pide en ciertos
casos un reciclaje de las capacidades del personal. Para esto se ha nece-
sitado un enfoque sistemático para la formación del personal. Ha habido
un creciente interés en la planificación de la formación de los empleados,
teniendo en cuenta la evaluación de sus intereses y aptitudes en relación
con las futuras necesidades operativas.
Muchas de estas disposiciones han sido inspiradas en la informatiza-
ción de las tareas. El papel tradicional de secretaria, por ejemplo, se ha
transformado. Muchas Administraciones, por tanto, están introduciendo
programas sistemáticos de diversificación de tareas para esta categoría de
funcionarios: la separación entre el personal técnico y el de secretariado
se está borrando y se hace más fácil la movilidad entre diferentes carre-
ras tradicionales. Huelga decir que en estos cambios ha influido la indi-
vidualización de las tasas de remuneración.
El más ambicioso programa coordinado de formación de personal se

so
aplicó a altos funcionarios y se terminó en 1986. Todos los jefes de las
Administraciones locales (Directores Generales) asistieron durante dos
semanas a un curso de técnicas de gestión, seguido de seminarios en las
diferentes Administraciones en los cuales los grupos de directivos exa-
minaron estrategias futuras para sus respectivas Administraciones.
Se ha creado un Instituto para técnicas de gestión para el sector
gubernamental que ofrece, al mismo tiempo, cursos temáticos de corta
duración y programas más largos de técnicas de gestión.
Se han reorganizado los programas centralizados de formación del
personal para el sector gubernamental. Estas actividades se han finan-
ciado sobre una base comercial, para asegurarse que responden a las ver-
daderas necesidades de los usuarios, es decir, las Administraciones loca-
les. Sin embargo, el gobierno todavía financia el desarrollo de programas
de formación de interés más general.
Existe una estrecha relación entre la formación del personal y la
movilidad, y se están haciendo esfuerzos, en determinados casos, para
alentar la movilidad entre los diferentes puestos, tanto entre las
Administraciones locales y dentro de ellas como entre los sectores
público y privado. Para facilitar cambios en esta dirección, se ha revisado
la reglamentación en vigor y se han eliminado las disposiciones que
suponían un obstáculo para esta movilidad deseada. Por ejemplo, se han
dado a las Administraciones locales mayores poderes discrecionales para
definir los beneficios vinculados a la reubicación geográfica (ayudas para
desplazamiento, subvenciones y otras formas de indemnización).

CODECISIÓN

Nuevas formas de concertación

Los conocimientos, experiencia y actitudes del personal son una

parte fundamental en el proceso de cambio en la Administración nacio-
nal. La codecisión efectiva para los empleados en materia de condiciones
de trabajo es, por tanto, un logro en el proceso de renovación adminis-
trativa. Sin embargo, las disposiciones que se llevaron a cabo durante los
años 70 para asegurar la participación de los empleados, han sido criti-
cadas por ser excesivamente formalistas y burocráticas. Los críticos
decían que habían fracasado como medio de fomentar la imaginación y
el compromiso tal como pretendían.
Para un mayor desarrollo de la codecisión, el gobierno ha dado ins-
trucciones a las partes en la negociación colectiva dentro del sector
gubernamental para que empiecen a experimentar con nuevas formas,

51
más específicas, de participación de los empleados en la planificación y
en la toma de decisiones en lo que concierne a sus propias condiciones
de trabajo. El objetivo es incrementar la eficacia y la calidad del servicio
prestado al mismo tiempo que se mejora la satisfacción en el trabajo.
En algunos de los ensayos que se están llevando a cabo actualmente,
se están combinando esquemas experimentales de incentivos al rendi-
miento con nuevos procedimientos de participación directa de los emplea-
dos en las decisiones relativas a las condiciones de trabajo. Estos experi-
mentos se basan en la convicción de que, a pesar de los conflictos
fundamentales de intereses respecto al tema de las remuneraciones, las
dos partes, empleados y empleador, están interesadas en el desarrollo y la
racionalización de las actividades gubernamentales.
Paralelamente a los esfuerzos que se están llevando a cabo para esta-
blecer primas a la remuneración y reforzamientos cualitativos a la codeci-
sión, la Oficina Nacional para Empleados del Gobierno --organismo cen-
tral responsable de los asuntos de personal en la Administración
nacional- y las principales organizaciones sindicales han celebrado con-
juntamente seminarios para las Administraciones locales para tratar el tema
de la productividad, eficacia y codecisión. Estos seminarios, de tres días de
duración, se organizan para un pequeño grupo de Administraciones cada
vez. Las Administraciones están representadas por sus Directores
Generales y otras personas clave, junto con los representantes de las orga-
nizaciones sindicales locales. Una idea básica es que ambas partes des-
ciendan juntas al trabajo práctico de mejorar las operaciones dentro de las
Administraciones locales. Uno de los temas de discusión en los seminarios
es el de las nuevas formas de remuneración ligadas al aumento de la pro-
ductividad. Durante estos seminarios, las dos partes intentan definir los
objetivos para una continua formación administrativa, al mismo tiempo
que analizan problemas reales y proponen medidas de actuación.

Fondo nacional para el desarrollo administrativo

y formación de los empleados del Gobierno

Hace algunos años, las partes en la negociación colectiva en el sector

nacional del gobierno dieron un paso adelante en sus esfuerzos conjuntos
para modernizar la Administración nacional. En las negociaciones sala-
riales de 1985 aportaron 300 millones de coronas suecas (aproximada-
mente 50 millones de dólares USA) destinadas a proyectos de desarrollo.
con el objetivo de llevar a cabo el programa de renovación del gobierno
y para contribuir en la consolidación a largo plazo de la seguridad en el
empleo de los funcionarios del gobierno.

52
 El dinero se distribuye por una comisión mixta empleador-sindicatos
y se puede utilizar tanto en la mejora del personal a través de su forma-
ción como al desarrollo de nuevas formas de organización y gestión (en
general, con la asistencia de consejeros exteriores). Todos estos proyec-
tos se orientan a la mejora de las competencias de los empleados y a
reforzar su participación en los proyectos de desarrollo. Se financian
actualmente más de cien proyectos, cubriendo una gran variedad de acti-
vidades.
El plan inicial era que estas actividades se limitasen a un período de
tres años, pero al cabo de sólo dos años las partes negociadoras decidie-
ron dotar al acuerdo de carácter permanente, con fondos adicionales.

OBSERVACIONES FINALES

La transición a una política de personal más flexible representa un

cambio importante en la política administrativa de un país. No es una
reforma evidente en sí misma ni es aceptada universalmente, y puede
verse como una amenaza a valores e ideas establecidos sobre la justicia
y la imparcialidad. La implantación de la reforma sueca dista mucho de
ser completa. Mucho menos han sido evaluados sus ventajas e inconve-
nientes. Pero hay un número de observaciones «intermedias» que pueden
ser de interés.

i) Es verdad que el empleador es el primer agente motor del pro-

ceso de reforma, pero las organizaciones sindicales son actores
importantes, sin cuya participación la reforma podría verse frus-
trada. El Proyecto de Ley sobre Política de Personal fue prece-
dido de consultas informales con las instancias centrales de las
organizaciones sindicales. En estas discusiones se llegó a un
acuerdo sobre todos los aspectos esenciales salvo, por supuesto,
lo que se refiere a la política de remuneraciones del gobierno
nacional. La descentralización de las decisiones sobre política de
remuneraciones requiere acuerdos entre las partes negociantes,
ya que depende de reglas aceptadas mutuamente y acuerdos
colectivos.
ii) Se deben establecer límites a la flexibilidad. Se ha declarado
específicamente que la descentralización debe llevarse a cabo
teniendo en cuenta las ventajas potenciales de un funcionamiento
integrado del empleador a nivel central. Los acuerdos básicos
que se refieren a cambios a nivel general en las remuneraciones
y la calidad de los elementos absolutamente esenciales de las

53
 condiciones del servIcIO seguuan, por tanto, siendo comunes
para el conjunto del sector gubernamental. Esto se aplicará, por
ejemplo, para las indemnizaciones por enfermedad o la seguridad
en el empleo y también para los principios básicos de la codeci-
sión.
iii) La descentralización necesita que las partes a nivel local desa-
rrollen su competencia, y no deben sobrepasar su capacidad para
aceptar nuevas tareas. El Gobierno ha hecho de ello una condi-
ción expresa para el proceso de reforma. Para poder desarrollar
la competencia necesaria, el Estado ha asegurado un comple-
mento de formación de los ejecutivos a diferentes niveles que son
los representantes locales del empleador.
iv) La actitud de los empleados de las Administraciones locales es
también importante. Existen ideas profundamente enraizadas
sobre qué materias deben ser reglamentadas uniformemente y
nociones sobre qué materias se pueden permitir desviaciones
locales. La introducción a los nuevos sistemas debe adaptarse a
esta realidad y ésta es una razón por la que se ha progresadlo más
en el sector de las remuneraciones.
v) Finalmente, conviene resaltar que la instauración de políticas de
personal más flexibles presupone una transformación general del
control del gobierno sobre los diferentes sectores de la
Administración. La introducción a una gestión a largo plazo por
objetivos políticos junto con una evaluación más eficiente (que,
a menudo, supone una reforma presupuestaria), es esencial para
que los asuntos de personal sean descentralizados con éxito. Si
esta transformación no se alcanza, la gestión de personal no se
adaptará a las actividades de la Administración que, por
supuesto, es el objetivo primordial de la flexibilidad.

54
 CAMBIOS DE LA POLÍTICA DE PERSONAL
EN EL SECTOR
PÚBLICO NORUEGO

Per LAEGREID*

Desde hace algunos años, un número cada vez mayor de países de la

OCDE han puesto a punto programas globales de reforma en el sector
público, que suponen una intervención deliberada de las instancias cen-
trales para tratar de transformar la Administración pública en un instru-
mento para la acción de los poderes públicos. En Noruega, esta tenden-
cia se manifiesta en un programa de modernización del gobierno titulado
«El Estado Nuevo», que se refiere principalmente a cuestiones de orga-
nización y política de personal dentro de la Administración pública. El
programa subraya que la política de personal tiene una influencia deter-
minante en la eficiencia y en la productividad: para que funcione la
Administración pública hay que hacer el mejor uso posible de los recur-
sos humanos. Para conseguirlo se requiere un mayor grado de descentra-
lización y de flexibilidad en la política de personal. Consecuentemente,
este estudio se centra en dos aspectos esenciales: delegación de funcio-
nes de gestión de personal y la movilidad de los funcionarios.

NORMALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
DE LA GESTIÓN DE PERSONAL

El sistema de gestión de personal en Noruega es una mezcla de ele-

mentos centralizados y descentralizados. La política de sueldos y salarios
se ha caracterizado tradicionalmente por una importante centralización y
coordinación y el sistema de remuneraciones se ha basado en normas de

* Centro de Investigación Noruego sobre Organización y Gestión y la Universidad

de Bergen.

55
solidaridad e igualdad en el tratamiento a los empleados. Sin embargo, en
los últimos tiempos han cobrado importancia las peticiones de mayor
diferenciación en los salarios y las remuneraciones. En otras áreas de la
política de personal es difícil percibir el Estado como un simple emplea-
dor. La política de selección y otras políticas diferentes de la política de
remuneraciones han sido en gran medida descentralizadas a cada uno de
los Ministerios y a los organismos, lo que supone un considerable grado
de fragmentación.
Durante los últimos años ha habido varias señales políticas que mos-
traban una buena disposición para tomar en consideración una política de
personal de la Administración pública más activa en Noruega.
La política de personal se ha presentado como un medio para conse-
guir una gestión más efectiva de los directivos, lo que sugiere que se
entra en un período marcado por cambios y reorganización, lo que
implica también, que debería concederse a los organismos una mayor
influencia en las decisiones sobre la clase de soluciones que deberían
adoptarse en este campo. Las actuales propuestas de reorganización seña-
lan una tendencia hacia una mayor autonomía local, lo cual implica más
libertad de los sistemas normalizados y respecto de la autoridad central.
La descentralización no supone necesariamente un menor control sobre
las actuaciones de las diferentes instituciones, pero sí traerá consigo una
mayor libertad de acción en relación con las instancias centrales. Una
reorganización tal representará nuevos desafios para los servicios de ges-
tión de personal de las distintos organismos.
La administración de personal en la función pública noruega fun-
ciona dentro de un contexto de tensiones que existe entre el control cen-
tral y la autonomía local, conflicto entre el derecho de los directivos a
dirigir y el derecho de las organizaciones de los empleados a negociar. El
estado de tensión existente entre el control centralizado y la descentrali-
zación en el campo de la gestión de personal puede ser ilustrado con refe-
rencia a tres áreas de la política de personal: el sistema de sueldos y
remuneraciones, la política de codecisión y la política de selección. Estas
tres áreas se caracterizan por disposiciones que son de carácter general,
pero que permiten también acuerdos de carácter local.

POLÍTICA DE SALARIOS Y RETRIBUCIONES

La determinación de los salarios está regulada por un acuerdo gene-

ral básico entre el Estado como empleador y los representantes de las
principales organizaciones sindicales. Las normas básicas de procedi-
miento se fijan por el legislador. Hay, sin embargo, fuerzas que empujan

56
a cuestionar el sistema de una escala nacional de salarios y la coordina-
ción completa de la política salarial en el sector público. Los principios
de solidaridad en la política de salarios y el apoyo particular a los pues-
tos de menor remuneración están amenazados por las exigencias de una
mayor diferenciación en las escalas de salarios, de tal forma que se ten-
gan más en cuenta los mecanismos del mercado. La tendencia actual es
dar más flexibilidad para negociar de manera descentralizada, aunque la
necesidad del Estado de mantener el control presupuestario sobre los
incrementos de salarios limita las posibilidades de descentralización. La
delegación y la descentralización también deben ser evaluadas en rela-
ción a si, desde un punto de vista puramente administrativo, los organis-
mos están capacitados para asumir un mayor poder. Un sistema centrali-
zado de salarios ha hecho jugar a los servicios de personal de los
diferentes organismos un papel relativamente pasivo, que consiste en
interpretar las normas y ajustarse a las decisiones tomadas a nivel central.
Con la descentralización, el papel de los servicios de personal locales lle-
gará a ser más importante y será necesario desarrollar los servicios de
empleador ejercidos por el Estado a nivel local.

LA POLÍTICA DE CODECISIÓN

En 1976, el gobierno noruego anunció planes para establecer las

directrices de una política general de personal que abarcaría toda la fun-
ción pública, con el fin de conseguir una política unificada, pero esto no
se aceptó ni por la Administración pública ni por los sindicatos. En
1980, el gobierno y los sindicatos de la función pública llegaron a un
acuerdo de codecisión que preveía la definición de la política de perso-
nal a través de negociaciones locales. El acuerdo central constituía un
acuerdo-marco típico que debía ser completado por acuerdos particula-
res a nivel local.
Los acuerdos marco para la cadecisión se hicieron a condición de que
se llegaría a acuerdos especiales de carácter local en un corto espacio de
tiempo, pero en la práctica han llevado mucho más tiempo del que se
pensaba y muchos organismos locales no han concluido los acuerdos pre-
vistos por las autoridades centrales. Esto también puede estar relacionado
con el hecho de que las diferentes partes de la política de personal pue-
den entrar en conflicto entre sí. Una política de salarios normalizada y
coordinada deja poca libertad para organizar acuerdos independientes de
codecisión. Hay pocas razones para dedicar muchos esfuerzos a la plani-
ficación de personal si no pueden ser complementados por una política
de salarios.

57
POLÍTICA DE SELECCIÓN

La política de selección ha sido tarea exclusiva en su mayor parte de

las distintas Administraciones. Este elemento de descentralización está
legitimado por el hecho de que funciona dentro de normas o de regula-
ciones precisas que establecen criterios y procedimientos equitativos y
razonables basados en las cualificaciones de los candidatos.
Se establece un cierto número de reglas generales por los comités de
selección especificando los derechos de los candidatos y los procedi-
mientos y reglas prácticas. Como consecuencia de ello, la política de
selección se puede considerar como la suma de muchas decisiones sepa-
radas que siguen reglas claras de procedimiento, pero en donde no se
especifican los criterios reales. Se han hecho esfuerzos esporádicos para
una intervención política con objeto de conseguir una política coordi-
nada, unificada y más normalizada. Pero las instituciones han defendido
bien su autonomía y, hasta el presente, los intentos para reducir la auto-
determinación no han tenido mucho éxito.
La organización de los sistemas de selección descentralizados difiere
de la delegación en el campo de los salarios y la codecisión en que los
departamentos de gasto son más poderosos y los departamentos de per-
sonal son mucho más periféricos.

DIFERENTES EXPECTATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN

DE PERSONAL

Tal como ilustran los ejemplos anteriores, hay grandes diferencias

entre el papel del Estado en la determinación de los salarios y sus restan-
tes funciones como empleador. El hecho de que fracasasen los intentos
de centralizar y normalizar la política de personal en los años 70 puede
ser el resultado del sistema mixto que caracteriza a la administración de
personal. El sistema tiene que sobrellevar las tensiones entre gestión eje-
cutiva y control, entre codecisión y descentralización. Se exige a la polí-
tica de personal que esté de acuerdo con valores e ideales que pueden ser
contradictorios: se espera que asegure la igualdad de derechos y la segu-
ridad en el empleo, lo cual anima al Estado a comportarse como un
empleador único; por otro lado, su objetivo es promover la eficacia, la
productividad y la rentabilidad en las diversas Administraciones. Esto
crea un equilibrio inestable, a lo largo del tiempo, y la política de perso-
nal da alternativamente la prioridad a diferentes valores.
Las unidades de personal tienen que emprender tareas cada vez más
complejas. Deben atenerse a reglas preestablecidas, sin embargo, tienen

58
posibilidades cada vez mayores de escoger su propio modo de funciona-
miento. Los acuerdos que se controlan de manera centralizada exigen de
las unidades de personal la interpretación de numerosos reglamentos,
mientras que los acuerdos descentralizados permiten una mayor discre-
cionalidad. El programa de modernización del gobierno incluye planes
que permiten delegar mayores responsabilidades y tareas en las unidades
de gestión de personal de nivel local. Cuando el número de tareas
aumenta, su papel se hace más importante y las posibilidades de conflicto
también aumentan. Los empleados relacionados con el personal se
encuentran con frecuencia en una situación de ambigüedad en relación
con los principios de toma de decisiones, de relaciones, definiciones y
objetivos. Esta situación de ambigüedad puede permitir a la unidad de
personal soportar mejor las tensiones y conflictos, pero, al mismo
tiempo, puede dar lugar a frustraciones y críticas entre los empleados.
La ambigüedad con que se enfrentan los empleados relacionados con
el personal puede tener su fundamento en el hecho de que las actividades
de la unidad de gestión del personal están débilmente vinculadas al obje-
tivo primordial de la institución. Y tienen el riesgo de dar un mayor énfa-
sis a los procedimientos y a la ejecución que a los contenidos. Se trata de
saber si el aspecto simbólico de la administración de personal es más
importante, mientras que el contenido sustantivo de las actividades es
menos primordial (1).
En la próxima sección veremos cómo tienen lugar los cambios en las
pautas de movilidad dentro del aparato administrativo central, sin que
estén necesariamente ligados a un control consciente de la política de
personal.

SELECCIÓN Y POLÍTICA DE MOVILIDAD

LOS MINISTERIOS EN LOS AÑos 70: UNA CARRERA

VITALICIA EN UN MERCADO DE TRABAJO CERRADO

Varios estudios sobre el funcionamiento del sistema administrativo

central noruego en la mitad de los años 70 demostraron que el proceso
demográfico tenía las características de una burocracia weberiana clá-
sica. El principio de selección basado en los méritos estaba bien estable-
cido y las carreras de los funcionarios eran en gran medida controladas
por las Administraciones en las que trabajaban. El sistema de selección
había creado un tipo de directivo que difería en numerosos aspectos del
resto de la población(2). Por ejemplo, existían profundas diferencias en
la representación de los sexos: solamente el 15 por ciento del personal

59
administrativo eran mujeres. Era un sistema de carrera vitalicio, normal-
mente dentro de un mismo Ministerio. Como regla general, los puestos
de directivos sólo podían obtenerse después de un largo período de bue-
nos y leales servicios. Había un mercado de trabajo interno y cerrado
donde los Ministerios estaban bien situados para recompensar e influen-
ciar a sus empleados. No había apenas intercambio de personal con el
sector privado. Los funcionarios tenían mayores oportunidades de carrera
en el Ministerio que fuera de él y la mayoría de ellos no tenía intención
de dejar la Administración al terminar su período de prueba. Los que lo
hacían, tendían a moverse dentro del sector público.
Había una cierta clase de pluralismo institucional según la cual la
función pública se comportaba como un conjunto de instituciones poco
conectadas entre sí, cuyos empleados se preocupaban principalmente de
defender las instituciones en las que trabajaban y las tareas que les esta-
ban encomendadas. A lo largo de sus largas carreras y ascensos gradua-
les dentro de la jerarquía, estaban expuestos a los mecanismos de socia-
lización y disciplina que tenían un efecto integrador y favorecían su
adaptación a las pautas culturales dominantes.

LOS MINISTERIOS EN LOS 80: CUOTAS DE DEMANDA

Y PRESIÓN DEL MERCADO

Hacía la mitad de los años 80, el modelo de movilidad tradicional fue

sometido a ataques desde dos sectores. Primero, las exigencias de una
Administración más representativa dieron lugar a que se intentase
aumentar la representación femenina mediante cuotas. Las ideas de una
burocracia representativa y los acuerdos de cuotas no tenían una fuerte
tradición en Noruega, pero recibieron un impulso debido al auge del
debate sobre la igualdad y por los cambios normativos habidos en esta
área durante los años 70. Hacia el final de los años 70, el gobierno y el
Storting (Parlamento) llamaron la atención cada vez con más énfasis en
que la Administración del Estado debería, en principio, ser el espejo de
la sociedad y que debía darse una particular atención a la no discrimina-
ción entre los sexos. La instauración de cuotas fue posible a través de la
legislación y de un acuerdo normativo y se introdujeron cuotas modera-
das para los sexos en la Administración central.
En segundo lugar, el sistema cerrado de movilidad sufrió presiones
por parte del mercado. Desde finales de los años 70, aumentó la demanda
de categorías específicas de profesionales. Las diferencias entre los suel-
dos en el Estado y el sector privado se hicieron mayores, y algunas
Administraciones tuvieron dificultades para seleccionar y conservar per-

60
sonal cualificado. El cerrado mercado de trabajo interno se fue abriendo
progresivamente gracias a programas de reforma del gobierno para el
sector público, en los que las demandas de desregulación y la privatiza-
ción y unidades orientadas hacia el mercado contibuyeron a terminar con
las diferencias entre los sectores público y privado.
Estas tendencias están claramente ejemplificadas en el Ministerio
del Petróleo y de la Energía creado en 1978. Estudios realizados por la
Universidad de Bergen demuestran que tiene un personal joven y espe-
cializado en comparación con otros Ministerios. En 1985, la media de
edad era de 36 años y más de la mitad tenían menos de 33. Los diploma-
dos en comercio son más numerosos que los abogados. El seleccionado
típico es un joven que viene directamente de una institución educativa. El
perfil de personal del Ministerio demuestra que los intentos para alcan-
zar una representación más igualitaria de los sexos a través del uso de una
cuota ha tenido poco éxito: solamente el 22 por ciento de los empleados
son mujeres, muy pocas de ellas han sido selecionadas a través del sis-
tema de cuota. Aunque, desde 1981, el Ministerio ha animado a las muje-
res a solicitar plazas vacantes y tiene un acuerdo sobre igualdad de dere-
chos que implica un sistema moderado de cuotas, los criterios más
importantes de selección son la competencia profesional y los años de
servicio, y entre los seis criterios utilizados para la clasificación de las
personas con nombramiento, el sexo es claramente el menos importante.
Por otro lado, el Ministerio ha desarrollado fuertes características
típicas de una burocracia orientada hacia el mercado. Las mayores dife-
rencias con los procesos demográficos tradicionales en el aparato admi-
nistrativo se encuentran en las dimisiones. Se han creado pautas de movi-
lidad por las cuales muchos empleados consideran su servicio en el
Ministerio como un período de formación destinado a incrementar su
valor de mercado y hacerles más aptos para encontrar un empleo fuera de
la Administración. Las carreras vitalicias se han convertido en la excep-
ción en lugar de la regla: uno de cada cuatro funcionarios tiene menos de
dos años de servicio, y sólo el 34 por ciento de los directivos que traba-
jaban en el Ministerio en 1978 seguían todavía trabajando allí cuatro años
más tarde. Tanto el grado como la dirección de la movilidad de los fun-
cionarios difieren de los existentes en otras áreas de la Administración
central. Una gran parte de los burócratas del sector del petróleo se diri-
gen hacía las compañías del petróleo o a otras empresas privadas. En
conjunto, se consideran mejores las posibilidades de ascenso fuera del
Ministerio que dentro de él: a lo largo de un año el 39 por ciento de los
funcionarios recibieron una oferta para un puesto fuera de la
Administración. Una consecuencia de ello es que el 42 por ciento de los
que fueron nombrados en 1985 expresaban la opinión de que existía una

61
pequeña probabilidad de que ellos continuaran trabajando en el
Ministerio al cabo de dos años. Se ha desarrollado un mecanismo que es
bien conocido en los Estados Unidos, que consiste en que los empleados
en organismos de control del Estado se pasan a las empresas que ellos, en
alguna ocasión, tuvieron la tarea de controlar (3).
De esta manera se debilitan las posibilidades de control interno a tra-
vés del proceso demográfico. El Ministerio ha tenido relativamente
pocos solicitantes cualificados para acceder a los puestos vacantes. Al
mismo tiempo, el corto tiempo de servicios y las mejores oportunidades
de carrera en el exterior han debilitado la socialización y la disciplina. La
pregunta que surge es cuáles son las consideraciones que influyen en el
comportamiento de los funcionarios públicos. ¿Está influido su compor-
tamiento por sus antiguas relaciones de lealtad, por su lugar en el orga-
nismo o por sus futuras expectativas de carrera?
La impresión general del modelo de identificación de los empleados
es que se orienta cada vez más hacia la empresa privada. El papel con el
que se identifican de manera más generalizada es el de negociador, y
existen también muchos que se identifican con los papeles de directivo o
de empresario tanto como con el papel tradicional de juez. El rápido cam-
bio de personal dificulta integrar a los funcionarios en una cultura minis-
terial común, y crea problemas respecto al liderazgo interno y agravado
por el hecho de que los conflictos internos son relativamente importan-
tes. Al mismo tiempo, las comparaciones con las empresas del petróleo
engendran frustración en el personal e insatisfacción con las ventajas que
ofrece el sector público.
Las diferencias en los modelos de identificación de los empleados
están relacionadas con más de un conjunto de factores. Es necesario tener
en cuenta la procedencia de los funcionarios, su situación actual y sus
expectativas de carrera. Hay dos factores evidentes: la situación de los
funcionarios en el Ministerio, especialmente el servicio en donde traba-
jan y su formación técnica o profesional. Mientras el proceso demográ-
fico del Ministerio del Petróleo y la Energía se diferencia del modelo tra-
dicional en la Administración central, no parece que deba existir un
cambio equivalente en los otros factores que influencian las variaciones
en la identificación de los funcionarios. Los licenciados en Comercio
especialmente muestran una tendencia a identificarse con la empresa pri-
vada' mientras que los juristas están más cerca de las normas tradiciona-
les del Ministerio.
Las expectativas de carrera parecen ejercer una menor influencia en
la identificación que en la socialización, a través de las instituciones edu-
cativas y el puesto en la estructura de la organización. Que los burócra-
tas relacionados con el petróleo se orienten, a menudo, hacia la industria

62
del petróleo cuando cesan en su puesto, no significa necesariamente que
su identificación como funcionarios ministeriales se decida sobre la base
de tales aspiraciones de trabajo futuras.
Aunque la pauta de movilidad ha cambiado en el período que va
desde los años 70 a los 80, parece que los intentos para conseguir un con-
trol deliberado, a través de la introducción de normativas sobre cuotas,
han tenido poco exito, sin lugar a dudas porque lleva tiempo cambiar nor-
mas institucionales bien establecidas. Por otra parte, los cambios en el
mercado laboral han tenido consecuencias importantes para la composi-
ción del personal empleado en el Ministerio del Petróleo y la Energía. El
Ministerio está adoptando una orientación de mercado inspirada en el
sector privado de la industria del petróleo. Esto se refleja, por ejemplo,
en el área de la política salarial donde los salarios basados en un cierto
nivel están a punto de ser sustituidos con tasas individuales de remune-
ración y las decisiones administrativas para fijar salarios están siendo
complementadas por ajustes inspirados en el mercado. Hay también
señales que sugieren que los cambios en la Administración del área del
petróleo están actuando como un catalizador para que se extiendan tales
tendencias a otras partes del aparato administrativo.
Los más recientes programas gubernamentales de modernización
prevén una intervención más decidida en las pautas de movilidad para
conseguir un mayor movimiento entre las unidades y los niveles admi-
nistrativos. Sin embargo, las experiencias anteriores indican que los
intentos de control están limitados por los derechos de la organización a
negociar y son afectados por las tradiciones establecidas y las condicio-
nes del mercado laboral. Por tanto, el resultado es, con frecuencia, des-
preciable. Es particularmente importante considerar el papel de los sindi-
catos de los funcionarios en el desarrollo de una política administrativa
global.

EL PAPEL DE LOS SINDICATOS DE FUNCIONARIOS

La posibilidad de que el gobierno lleve a cabo en Noruega una polí-

tica administrativa decidida y planificada está fuertemente limitada por el
poder de los sindicatos de funcionarios. Entre un 80 y un 90 por ciento
de los funcionarios públicos están organizados en tres grandes sindicatos
que cuentan con importantes recursos. Tradicionalmente, estas organiza-
ciones «paraguas» han jugado un papel central en la política salarial cen-
tralizada y normalizada existente en Noruega, mientras que las ramas sin-
dicales locales han sido más pasivas. Cualquier aumento en la
descentralización y delegación en el campo del personal reducirá el papel

63
coordinador jugado por las organizaciones «paraguas» debilitando, por
tanto, su posición.
Esta importante posición que mantienen los sindicatos de funcionarios
significa que la descentralización de la política de personal implica lIlO sola-
mente una delegación del derecho administrativo de control al jefe local
del servicio, sino también la delegación a un sistema de negociación local,
en el que la dirección administrativa debe ocupar un lugar como una de las
partes en las negociaciones con las organizaciones locales de funcionarios.
Los cambios en el campo de personal serán, entonces, más una cuestión de
realpolitik marcada por luchas políticas entre intereses opuestos que una
cuestión técnica de resolución de problemas y cambios planificados.

CONCLUSIONES

Hay algunas conclusiones generales sobre las reformas de la ¡política

de personal que se extraen de la experiencia noruega. Los programas de
reforma son más un conjunto de ideas para la reforma que una estrategia
coherente de cambio. Los objetivos incluyen con frecuencia un mejor
servicio, un aumento en la eficacia, mejores condiciones de trabajo y la
ampliación de la democracia, mediante el aumento de la influencJia tanto
de los líderes electos como de los ciudadanos. Raramente existe uma dis-
cusión explícita de las ventajas y desventajas de tales objetivos. Los pro-
gramas de reforma ponen énfasis en un enfoque que mejore la eficacia
sin formular los objetivos operativos que este enfoque necesita.
Una manera de interpretar los programas de reforma relevantes es
que tienen una pequeña probabilidad de producir resultados tanto clara-
mente positivos como negativos. Las personas encargadas de la toma de
decisiones están más preocupadas de evitar un gran fracaso que de con-
seguir éxitos (4). Las soluciones elegidas son con frecuencia vagas. Se
presta gran importancia al control responsable, al diseño, al plan y a la
elección consensuada. Pero, al mismo tiempo, hay que admitir que la
reorganización y el cambio en la política de personal son cuestiones de
poder, en la medida en que se deben considerar los grupos de intereses y
las limitaciones de la autoridad jerárquica, las normas y tradiciones esta-
blecidas y las presiones del mercado. También hay una difusión impor-
tante de las reformas a través de las fronteras nacionales. Hay programas
de modernización con importantes elementos comunes que aparecen casi
simultáneamente en varios países. En Escandinavia se pone mucho énfa-
sis en la descentralización, en los modelos del sector privado y en la
adaptación al mercado y éste es también el caso de los experimentos de
reformas en Noruega y Suecia (5).

64
 Para entender las limitaciones y posibilidades en el área de la política
de personal es necesario ir más allá del enfoque de la eficiencia que se
centra en encontrar el mejor método para organizar el sector público. La
ambigüedad, la incertidumbre y los conflictos son tan frecuentes como
los objetivos claros, la nítida comprensión de los medios necesarios para
conseguir los objetivos y la dirección perfecta. Es necesario analizar la
complicada interacción que existe entre principios de gobierno en el sis-
tema administrativo que están en parte en conflicto entre sí.
La concepción de un gobierno de la mayoría, en donde líderes políti-
cos responsables puedan gobernar a través de directivas y órdenes debe
ser complementada por una perspectiva que tenga en cuenta el hecho de
que los funcionarios en la Administración tienen opiniones con una inde-
pendencia notable. El principio jerárquico coexiste con otros principios
que incluyen reglas constitucionales y éticas, principios de autonomía
profesional, el principio del consumidor soberano, el principio de que los
intereses afectados deben estar representados en el proceso de toma de
decisiones, y que los funcionarios deben ser capaces de ejercer influen-
cia sobre su propio lugar de trabajo. Debería haber menos discusión
sobre la elección entre diferentes normas y valores y más preguntas sobre
modificación de los objetivos y normas usados por la Administración.
Nos enfrentamos a un sistema multifuncional en donde los diferentes
principios están presentes permanentemente, pero en proporciones varia-
bles en el tiempo.
Los cambios en la función de gestión de personal y sus efectos no
pueden ser entendidos simplemente como resultado de una política deli-
berada de personal. El control basado en prioridades políticas se comple-
menta con los derechos de los sindicatos de funcionarios a la negocia-
ción. Al mismo tiempo, existen fuertes tradiciones y normas y cuando
aumenta la demanda de ajustes relacionados con el mercado no se pue-
den dejar de lado otros procesos de control. El Estado debe vivir con con-
tradicciones y desajustes dentro de la política de personal cuando se dis-
tribuyen las proporciones entre diferentes formas de control. Este es un
resultado del hecho de que deben tenerse en cuenta al mismo tiempo
varias funciones diferentes y opuestas entre sí.
Consecuencia de esto es la necesidad de implantar un concepto
ampliado de efecto (6). Cuando hay distintas consideraciones que se
involucran en la función de gestión de personal los diferentes actores
pondrán énfasis en diferentes consecuencias. Esto se expresa en la polí-
tica de personal, porque algunos actores ponen énfasis en los efectos
sobre la productividad y los cambios, mientras que otros se preocupan
más de sus propios intereses, el nivel de conflictos y la distribución del
poder. Es importante adoptar un concepto de efecto más amplio que

65
incluya, además de los impactos puramente económicos, los procesos
políticos puestos en marcha por los intentos de cambio en la política de
personal.
Es también importante ser conscientes de que las reformas gnobales
pueden tener efectos sustanciales tanto en el funcionamiento como en
nuestra imagen del funcionamiento. Los éxitos organizativos dependen
de factores diferentes de la eficacia técnica. Frecuentemente es difícil
medir los cambios reales en el funcionamiento y los cambios se evalúan
con frecuencia sobre la base de las creencias que se tengan sobre las
reformas organizativas apropiadas. Un posible resultado de las refor-
mas de política de personal es que tienen mayores consecuencias sobre
cómo hablamos sobre la Administración pública que sobre su funcio-
namiento real.

NOTAS Y REFERENCIAS

(1) MEYER, J.W. Y ROWAN, B., «Institutionalised Organisations: Formal

Structure as Myth and Ceremony», American Journal 01 Sociology, 83
(1977) pp. 340-63.

(2) LAEGREID, P. y OLSEN J.P., «Top Civil Servants in Norway. Key

Players on Different Teams», en Suleiman Ezra (ed), Bureaucrats and
Policy Making. New York: Holmes & Meier, 1984.

(3) MITNICK, B.M., The Political Economy 01 Regulation, New York:

Columbia University Press, 1980.

(4) ANDERSON, P.A., «Decision Making by Objection and the Cuban

Missile Crisis», Administrative Science Quarterly, 28 (1983), pp. 201-22.

(5) OLSEN, J.P., The Modernisation 01 Public Administration in the

Nordic Countries, Paper 1988/2, Norwegian Research Center in
Organisation and Management, Bergen, 1988.

(6) MARCH, J.G. y OLSEN, J.P., «The New Institutionalism:

Organisational Factors in Political Life», American Political Science
Rewiew, 78 (1984), pp. 734-49.

66
 DESARROLLO DE LA GESTIÓN
DE PERSONAL EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA HOLANDESA: REVISIÓN
y NUEVAS TENDENCIAS

L. J. WIJNGAARDEN*

ESTRUCTURA DEL SISTEMA HOLANDÉS

DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Hasta los años 40 existía un Departamento central de personal que for-

maba parte del Ministerio del Interior y funcionaba de manera semejante a
la función pública en el Reino Unido. Durante los años que siguieron a la
Segunda Guerra Mundial, el control de la gestión de personal fue descentra-
lizándose progresivamente. En el momento actual, cada Ministerio es res-
ponsable de su propia política de personal, en el marco de las disposiciones
definidas por el Gabinete. La creación y la clasificación de los puestos de
directivos están todavía bajo el control del Ministerio del Interior, que es el
encargado de coordinar la política en materia de personal y de formular las
propuestas sobre las que debe decidir el Gabinete. Además, las negociacio-
nes salariales que conciernen a la función pública se llevan a cabo entre los
sindicatos y el Ministerio del Interior, en representación del Gabinete.
El total de efectivos en la Administración central es de 152.000 (en
jornada completa) repartidos entre 13 Departamentos o Ministerios. El
personal en los niveles intermedios es aproximadamente de 20.000 per-
sonas, los altos funcionarios son aproximadamente 6.000 personas y el
personal de dirección representa alrededor de 150 personas.

CAMBIOS HACIA LA REFORMA

Durante los años 80 surgió en los Países Bajos un renovado interés

en las políticas y proyectos de reforma de la Administración pública. Los

* Director de la Gestión de Personal, Ministerio del Interior, Países Bajos

67
elementos de este proceso son: reducción del gasto público en general,
recortes presupuestarios y reducción de personal, reducción del sector
público en favor del sector privado (privatización), racionalización admi-
nistrativa y una rigurosa descentralización dirigida a dar a los servicios
operativos una mayor autonomía en materia presupuestaria, financiera y
de personal.
Este proceso se inició por el trabajo de un comité gubernamental
encargado de investigar en profundidad la eficacia y la efectividad de la
Administración central en los Países Bajos. En el área de la gestión de
personal este comité formuló cierto número de propuestas dirigidas a
mejorar la calidad del personal directivo. Entre otras medidas, se inicia-
ron programas para descentralizar la gestión de personal y confiársela a
los Departamentos ministeriales y dentro de ellos a los servicios opera-
tivos para aumentar la flexibilidad de los administradores. Además, se
instituyó un programa dirigido a incrementar la movilidad de los fun-
cionarios bajo la supervisión de un órgano interministerial, el Consejo
Consultivo para la Movilidad (Advisory Council on Mobility).
El lanzamiento del programa de movilidad se planeó en tres etapas:
primero, se pidió a los Departamentos ministeriales que prepararan una
lista de puestos de trabajo que pudieran estar abiertos a la movilidad
interdepartamental. La segunda etapa estaría dirigida a buscar un acuerdo
con los funcionarios que ocupaban estos puestos en asuntos tales como la
rotación en el puesto de trabajo y las condiciones de selección. Sobre la
base de esta información, la tercera etapa consistiría en establecer un
modelo interdepartamental de rotación en el puesto de trabajo supervi-
sado por el Consejo Consultivo para la Movilidad. El número total de
funcionarios públicos que ocupaban estos puestos era aproximadamente
de 6.000. Este programa comenzó en 1985.
La primera etapa se completó a principios del año 1986 y puede ser
considerada un éxito. Se incluyeron en el programa de movilidad inter-
departamental un total de 1.200 puestos, aproximadamente el 80 por
ciento del número total en el grupo escogido. La segunda fase, sin
embargo, no ha sido completada todavía. Su ejecución se ha visto.
entorpecida por la falta de entusiasmo de los altos funcionarios y por la
falta de experiencia en lo que respecta a los temas de desarrollo de
directivos, tales como evaluación del personal y del desarrollo de la
carrera profesional. Además, el Consejo que supervisó este proceso
sólo tenía un papel consultivo y no estaba habilitado para hacer cum-
plir la ejecución del programa según las orientaciones del Gabinete.
Como consecuencia de ello, la Oficina para la Movilidad de los
Funcionarios (Bureau for the Mobility of Civil Servants), que forma
parte del Consejo Consultivo sobre la Movilidad, actúa sólo como una

68
agencia de selección para la Administración pública. La oficina está
teniendo bastante éxito en esta labor.
A pesar de la debilidad del programa de movilidad, un efecto secun-
dario beneficioso ha sido que los altos directivos comienzan a reconocer
que el cambio de un control burocrático a un control de gestión presu-
pone un esfuerzo sistemático en el campo del desarrollo de la dirección.
Este proceso está siendo considerablemente reforzado y acelerado por
recientes encuestas de las Comisiones Parlamentarias de Investigación.
Todas llegan a la conclusión de que una de las razones del fallo en los
proyectos de políticas públicas y de la incompleta ejecución de las polí-
ticas gubernamentales que se han sometido a investigación, fue la falta
de eficacia y eficiencia por parte del personal directivo, que parece estar
insuficientemente preparado, formado y equipado para coordinar y con-
trolar los proyectos. El ejemplo más reciente fue la introducción de un
nuevo pasaporte anti fraude, sobre el que la Comisión de Investigación
Parlamentaria concluyó que el personal directivo había fallado en puntos
esenciales.

TENDENClASNUEVAS
Aunque los recientes avances en la Administración pública holan-
desa en el área del desarrollo del personal directivo son favorables, las
tentativas precedentes muestran claramente que el posible éxito depende
de diversas condiciones: el compromiso de los niveles políticos y de
altos funcionarios; la voluntad al más alto nivel político, es decir, el
Gabinete, para examinar con regularidad las materias relacionadas con el
desarrollo del personal directivo y, finalmente, el acuerdo de los miem-
bros del Gabinete respecto a un marco global para el desarrollo del per-
sonal directivo en la Administración pública.
El Ministerio del Interior ha preparado una propuesta para el Consejo
de Ministros de acuerdo con estas líneas. Incluye proposiciones sobre el
porcentaje de vacantes que deben ser cubiertas en los grupos a los que se
destina el programa de desarrollo del personal directivo, la movilidad y
la rotación en el puesto de trabajo, los sistemas de evaluación y la plani-
ficación de la carrera, y la relación entre el desarrollo del personal direc-
tivo y los programas y recursos para la formación. La puesta en marcha
de los programas de desarrollo de los directivos en los departamentos
ministeriales será evaluada anualmente a nivel de Gabinete. Para evitar
el riesgo de introducir una rigidez estructural, se ha descentralizado su
ejecución y queda a la responsabilidad de cada Ministro. Además, el
marco establecido de manera centralizada será puesto en marcha de tal

69
forma que pueda adaptarse a las exigencias especiales y a las culturas
ministeriales tradicionales de los diversos Ministerios.
Para ayudar a los Departamentos ministeriales a poner en marcha los
programas de desarrollo del personal directivo y estimular nuevas inicia-
tivas en la medida de lo posible, el Ministerio del Interior ha creado un
Centro para el desarrollo del personal directivo (Centre for Management
Development) en la Administración pública, con expertos altamente cua-
lificados en este campo. Los Departamentos pueden acudir al saber hacer
de este organismo en los campos de selección, sistemas de evaluación,
programas de evaluación de los directivos y de auto-evaluación, gestión
interina y de proyectos, programas de rotación y movilidad en el empleo
y sistemas de información sobre recursos humanos. El Ministerio del
Interior proveerá los recursos necesarios, por lo menos en la fase inicial.

RESUMEN

Tanto los directivos como los responsables políticos reconocen que

las reformas necesarias en la Administración pública de los Países Bajos
sólo pueden ser implantadas con éxito si van acompañadas de un enfo-
que sistemático y de un gran esfuerzo en el campo del desarrollo del per-
sonal directivo o del desarrollo de los recursos humanos. Las experien-
cias anteriores para introducir programas de desarrollo del personal
directivo fallaron por la falta de prerrequisitos necesarios: faltaba una
estrategia sistemática e integral, con objetivos y condiciones establecidos
de manera centralizada y había un compromiso insuficiente en los nive-
les políticos y de alta dirección. Los cambios en la política propuesta por
el Ministerio del Interior pueden considerarse como la consecuencia
lógica de la experiencia pasada. Los planes que se están llevando a cabo
utilizan la misma estrategia que se ha seguido con éxito en muchas
empresas del sector privado. Los programas de desarrollo del personal
directivo aplicados en los Ministerios se basarán en un marco global esta-
blecido por el Gabinete. Los progresos se evaluarán también anualmente
a nivel de Gabinete.

70
 LA MOVILIDAD EN LOS NIVELES
SUPERIORES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
FEDERAL EN CANADÁ*

Los niveles superiores de la función pública en Canadá ---el personal

directivo y los altos funcionarios- constituyen la categoría de dirección,
que representa aproximadamente el 2 por ciento del total de efectivos de
la función pública (4537 funcionarios a finales de 1988, de los cuales 559
eran mujeres). Esto representa una masa salarial anual de más de 300
millones de dólares (1). Los objetivos principales de la creación de la
categoría de dirección en 1981 fueron:

- robustecer el sentimiento de identidad de los directivos y reforzar

el principio de dirección;
- proporcionar una mayor flexibilidad a los viceministros para des-
plegar y desarrollar sus equipos de dirección dejando abierta, al
mismo tiempo, la posibilidad de control;
- proporcionar un enfoque común y uniforme en materia de evalua-
ción en el empleo y de remuneración de los directivos;
- establecer prácticas de selección y promoción más rigurosas;
- mejorar la planificación de recursos humanos y establecer un pro-
grama de formación de directivos.

En la función pública canadiense la responsabilidad de la gestión de

personal ha sido progresivamente transferida desde la Comisión de la
Función Pública al Secretariado del Consejo del Tesoro, que se ocupa
actualmente de casi todos los aspectos relacionados con la gestión de per-
sonal a excepción de nombramientos y promociones.

* Este capítulo está basado en un informe más amplio preparado por la División de
planificación, de evaluación y de desarrollo de la política, Dirección General de Política
de Personal, Secretariado del Consejo del Tesoro, Canadá.

71
 La función pública de Canadá continúa aplicando el principio de
nombramiento de una persona para un puesto determinado de acuerdo
con sus méritos y no para un nivel dentro de la categoría de dirección.
Las propuestas originales antecedentes a la creación de la categoría de
dirección habrían permitido nombramientos para un cierto nivel, pero
ahora parece poco probable que esto llegue a materializarse. Se pensaba
que la introducción de nombramientos para un nivel haría patente a los
Departamentos la idea de la categoría como un recurso corporativo cuyos
miembros no eran «propiedad» de ningún feudo particular, al tiempo que
cada empleado llegaría a la convicción de movilidad personal, ausencia
de «propiedad» de un puesto específico y a un cierto sentido de identidad
corporativa, tal como queda ejemplificado en el ejército y en el cuerpo
diplomático canadienses, los cuales tienen de jure o de tacto nombra-
mientos en sistemas de niveles. El hecho de haber coincidido los años en
los que se fundó la categoría de dirección con los años de crecimiento
lento o de ausencia de crecimiento, de abandono de la función pública y
de congelación de salarios no ha servido, ciertamente, para fomentar esta
identidad corporativa.

ORGANIZACIÓN DE LOS NIVELES SUPERIORES

DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

El número de altos funcionarios de cada Departamento ministerial u

organismo público está determinado por el Consejo del Tesoro. El sis-
tema tiene cierta flexibilidad con el fin de acomodar fluctuaciones a las
necesidades y disponibilidades de personal directivo y de gestión. Los
Ministerios disponen de una flexibilidad del 10 por ciento de puestos en
el conjunto de base (o, en todo caso, un mínimo de un puesto), para per-
mitir nombramientos especiales que involucren a altos funcionarios. En
segundo lugar, cuando los Departamentos tengan empleados que no pue-
dan acomodarse dentro del margen del 10 por ciento de flexibilidad, el
Consejo del Tesoro puede autorizar en circunstancias especiales un
aumento temporal durante un período de tiempo determinado.
Finalmente, el Consejo del Tesoro puso en marcha el Programa de
Asignación Temporal (Temporary Assignment Program -TAP-) para
tener en cuenta necesidades a corto plazo (hasta dos años).
Las vacantes en la categoría de dirección pueden ser cubiertas de
diferentes maneras, incluyendo redistribución de personal en o entre
Departamentos, concursos u otros programas especiales tales como el
Programa de Asignación Temporal e Intercambio Canadá (Interchange
Canada) (ver más abajo). La opción elegida depende de la carrera y de

72
los planes de selección, de las necesidades operativas y de las necesida-
des del servicio y de los objetivos de la categoría.

MOVILIDAD INTERDEPARTAMENTAL Y VERTICAL

Aunque la Comisión de la Función Pública tiene el derecho exclusivo

de llevar a cabo los nombramientos para o desde la función pública, delega
autoridad para el nombramiento de los puestos de la categoría de Dirección
en los subdirectores con el fin de proporcionarles la flexibilidad necesaria
para que su equipo de gestión pueda funcionar y desarrollarse efectiva-
mente. El subdirector puede destinar un directivo para otro puesto sin tener
en cuenta la clasificación de su nivel, a condición de que no cambie su
rango personal. Este tipo de cambios dentro del Ministerio puede servir
para responder a las necesidades operativas, para ofrecer posibilidades de
perfeccionamiento a los empleados, para acomodar a los empleados que
regresan de una excedencia o de otro destino, para estimular a los emplea-
dos con problemas de rendimiento o para redistribuir los efectivos de
manera que se evite declararlos excedentes o ponerlos a disposición.
En su Informe Anual de 1987, la Comisión de la Función Pública
señalaba que, contrariamente a lo que ocurría en otras categorías profe-
sionales, no había indicios de saturación o bloqueo en la categoría de
dirección. La Comisión seguía indicando que: «el número medio de años
en el mismo puesto ha aumentado desde 3,6 en 1983 a 4,1 en 1987, mien-
tras que el número medio de años en el mismo grupo y nivel ha cambiado
en una cantidad todavía más pequeña. Una explicación del pequeño cam-
bio en la duración media en puestos en la categoría de dirección con res-
pecto al resto de la función pública es el programa de retiro adelantado
de 1985 que tuvo el efecto de disminuir la edad media de los empleados
en la categoría de dirección. Sin embargo, la proximidad de las edades
medias de los Ejecutivos Medios (SM menos 1 y SM menos 2), Altos
Directivos (SM) y Ejecutivos (EX) sugiere que en el futuro podría haber
problemas de promoción para la categoría de dirección y dentro de ella.
Las edades medias respectivas son 45, 48 Y49 años».

AVANCES EN LA ELIMINACIÓN DE PRÁCTICAS

QUE RESTRINGEN LA MOVILIDAD

En 1986, el Inspector General de Canadá examinó en detalle la cate-

goría de dirección. En su informe observaba que la provisión de puestos
en la categoría de dirección es un «proceso controlado desde hace tiempo

73
por los Departamentos, relativamente cerrado, diseñado para responder a
las necesidades de dirección» sin obligación de dar publicidad o informar
de las vacantes a los miembros de la categoría de dirección. En 1986,
según la Comisión de la Función Pública, el 27 por ciento de todas las pro-
mociones a puestos directivos no estaban sujetas a procesos de concurso.
El estudio también hacía notar que las personas que respondieron a un
cuestionario llevado a cabo durante la auditoría habían mostrado su preo-
cupación por la falta de información sobre las oportunidades de puestos
de trabajo y por la aplicación del principio de mérito en las promociones.
El tema de la redistribución fue examinado posteriomente por un
Comité de Subsecretarios que encontró una coherencia general en los cam-
bios al examinar las estadísticas de nombramientos de puestos de dirección
durante los últimos años. Por ejemplo, en 1981 hubo una media de ocho
redistribuciones y 13 promociones dentro de la función pública por cada
cien empleados en la categoría de dirección; en 1986 el número de redis-
tribuciones y promociones daba una media de 11 y 15 por ciento, respecti-
vamente. El Comité concluyó que la frustración manifestada por los miem-
bros con respecto a la movilidad dentro de la categoría de dirección no se
debe tanto a una disminución de oportunidades para la redistribución o la
promoción, como a una falta de información sobre cuándo y cómo se
cubren los puestos. Por tanto, recomendó que se hiciese fácilmente accesi-
ble a los directivos la información sobre oportunidades de promoción y
redistribución en toda la función pública. Como resultado de esto, la
Comisión de la Función Pública ha decidido publicar información sobre las
vacantes en la categoría de dirección. Se envía semanalmente información
sobre las vacantes actuales y previstas a los directores de personal en cada
Departamento y organismo. La Comisión asegura que con este nuevo enfo-
que se conseguirá un sistema más abierto y se ayudará a los miembros de
la categoría de dirección a conseguir sus objetivos profesionales.

«INTERCAMBIOS CANADÁ» Y EL PROGRAMA

DE INTERCAMBIO DE DIRECTIVOS ENTRE
EMPRESAS DE NEGOCIOS Y GOBIERNO FEDERAL

El programa de Intercambios Canadá gestionado por la Comisión de la

Función Pública ha sido el medio fundamental para efectuar intercambios
de promoción para miembros del cuadro directivo con otros niveles de
gobierno dentro de Canadá. Tiene el objetivo de promover la comprensión
entre los sectores público y privado. Los funcionarios públicos en el nivel
directivo son destinados temporalmente al sector privado, a las institucio-
nes académicas, organismos de la Corona, organizaciones sin ánimo de

74
lucro, asociaciones voluntarias y otros niveles de gobierno; análogamente
se asignan representantes de estos sectores a la función pública federal. De
esta manera, todos los participantes obtienen experiencia en otros ambien-
tes de trabajo, de tal modo que les permite conseguir sus propios objetivos
profesionales al tiempo que ayuda a satisfacer las necesidades corporativas
tanto de la organización anfitriona como de la patrocinadora.
A 31 de diciembre de 1987, 196 personas habían participado en el
Programa Intercambios Canadá, lo cual representaba un aumento del 10
por ciento sobre el año anterior. De estos destinos, el 51 por ciento pro-
cedían de organizaciones fuera de la función pública federal y el 49 por
ciento procedían de la función pública federal o de organizaciones de
otros sectores de la economía canadiense.
A finales de 1985, una revisión del Programa Intercambios Canadá
concluyó que, aunque habían tenido lugar más de 1200 destinos desde el
comienzo del programa en 1971, el objetivo importante y específico de
fortalecer las relaciones y conocimiento entre el sector del gobierno y la
empresa podía ser conseguido de manera más efectiva, a través de la crea-
ción de un nuevo programa diseñado especificamente para intercambiar
altos ejecutivos del gobierno federal y del sector de la empresa. De
acuerdo con esto, se puso en marcha el Programa de Intercambio de
Ejecutivos gobierno/empresa en 1987, con el propósito expreso de mejo-
rar las relaciones empresa/gobierno promoviendo al mismo tiempo el
desarrollo personal de los altos ejecutivos con potencial de mejora, ofre-
ciéndoles oportunidades de progreso. El Primer Ministro nombró un
Comité Consultivo para apoyar el programa y supervisar su desarrollo y
operación. Este Comité, que depende del Primer Ministro, está com-
puesto de altos ejecutivos de empresas importantes y subdirectores de
ciertos Ministerios económicos, junto con el Oficial Mayor del Consejo
Privado, el Secretario del Consejo del Tesoro y el Presidente de la
Comisión de la Función Pública como miembros de oficio. Durante los
primeros ocho meses tuvieron lugar ocho intercambios de directivos.

INTEGRACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE MOVILIDAD

EN LOS PROGRAMAS DE PERFECCIONAMIENTO
DE DIRECTIVOS

El importante papel jugado por la formación y el perfeccionamiento

para mantener un equipo de directivos fuerte y bien equilibrado consti-
tuye una de las principales razones para la creación de la categoría de
dirección. En un estudio de 1986, el Inspector General observaba, entre
otras cosas, que la «falta de atención que se prestaba por los altos direc-

75
tivos hacia las carreras de los subordinados de la categoría de dirección
había llevado a algunos a la creencia de que nadie está preocupándose
por los intereses de la categoría de dirección». Entre las iniciativas de
reforma llevadas a cabo como resultado de la auditoría, se creó el Centro
Canadiense para la Formación de Directivos (Canadian Centre for
Management Development). Al anunciar la creación del Centro, el
Consejo del Tesoro hizo notar que: «el gobierno considera que Ulll com-
promiso a largo plazo para mejorar la calidad de sus grupos de directivos
es la clave para una gestión eficiente y eficaz de los programas públicos.
Ha reconocido que es necesario mejorar sensiblemente los programas de
formación y perfeccionamiento de los directivos, junto con una nueva
dedicación a la investigación en el campo de la dirección».
La política actual de formación y perfeccionamiento de los miembros
de la categoría de dirección se orienta a tres áreas:

i) Los miembros de la categoría de dirección deben seguir cursos

de orientación en dirección (en el nuevo Centro, a partir de fina-
les de 1988) cuando acceden a cada nuevo nivel de dirección.
ii) Los directivos deben recibir formación suplementaria y conti-
nuada, cuando se requiera, en particular en las áreas de gestión
financiera y de recursos humanos.
iii) Los cursos de perfeccionamiento deben ofrecerse a través de
licencias por estudios, licencias para la formación de directivos y
por el nombramiento para puestos de intercambios.

El tercer elemento de la política de formación y perfeccionamiento

para los miembros de la categoría de dirección descrito más arriba, com-
prende diversos programas de apoyo dirigidos a asegurar la movilidad
horizontal. Teóricamente, sirven tanto como fuente para adquirir compe-
tencias como de mecanismos de nombramientos que permitan en desa-
rrollo personal. No obstante, se ha constatado que, en la práctica, algunos
de los que han participado en estos programas, a menudo, experimentan
dificultades para reintegrarse. También parece que se desaconsejan las
licencias por estudios y para la formación de directivos, para cualquier
otra razón que no sea la investigación científica.
El Consejo del Tesoro aprobó la política de Licencias para la
Formación de Directivos (Executive Development Leave -EDL-) en 1971,
revisándose de forma importante en 1984 para promocionar la formación
en materias relacionadas con el puesto de trabajo directamente ligada a las
necesidades reconocidas de carácter operativo y en materia de recursos
humanos. La política actual y el programa EDL englobado se diseñan para
ofrecer ciertas actividades de formación poco corrientes que no se ofrecen

76
en otras políticas de formación. Entre éstas podrían incluirse realizar
investigación en una universidad o en un instituto; la docencia en una ins-
titución educativa; trabajar con organizaciones empresariales, con gobier-
nos provinciales, municipales o extranjeros, o con organizaciones interna-
cionales. El Consejo del Tesoro autoriza tales licencias caso por caso y,
por tanto, se espera que sean utilizadas solamente de manera muy limi-
tada. No hay un derecho de los empleados a la Licencia para la Formación
de Directivos y no se trata de un programa sabático.
El programa EDL solamente concierne a los miembros del grupo de
dirección. La licencia con salario debe ser aprobada para períodos de
hasta un año y se entrega a los participantes una garantía escrita de
empleo a su vuelta. Para cada uno de los participantes, los Ministerios
deben facilitar la persona-año y obtener la autorización complementaria
del colectivo de la dirección.
La movilidad en el nivel internacional es promocionada por la
Oficina de Programas Internacionales, que forma parte de la Comisión de
la Función Pública y trabaja coordinadamente con el Ministerio de
Asuntos Exteriores para incrementar el número de canadienses emplea-
dos por las organizaciones internacionales. También coordina los nom-
bramientos temporales de los funcionarios públicos canadienses para
puestos en gobiernos de otros países y viceversa. Durante 1987 había 13
funcionarios públicos canadienses que cubrieron tales puestos en el
extranjero y 11 personas de otros países que se destinaron a puestos en la
función pública canadiense.

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

Dirigiendo y administrando la categoría de dirección, el gobierno trata

de asegurar que los que toman las decisiones a alto nivel sean amplia-
mente representativos de la sociedad canadiense en su conjunto. Es preo-
cupación primordial asegurar una representación adecuada de las mujeres
y los francófonos, y más recientemente esta preocupación se ha ampliado
para incluir a las minorías, a los minusválidos y a los autóctonos. De
acuerdo con ello, el gobierno ha mejorado las perspectivas de movilidad
de estos grupos de población que se encuentran menos representados.
En 1985, el Consejo del Tesoro fijó como objetivo para el conjunto
de la Administración que, en 1988, el 12 por ciento del personal de la cate-
goría de dirección deberían ser mujeres. El objetivo de 476 puestos se
superó (514), y los nuevos objetivos prevén que 678 puestos de altos
directivos en la categoría de dirección sean cubiertos por mujeres en 1991.
Se han planteado también objetivos para 1991 por categorías ocupaciona-

77
les para los otros tres grupos designados (personas con minusvalía, autóc-
tonos y minorías). Hasta el momento ha sido muy difícil verificar la efec-
tividad de la integración de estos otros grupos en la categoría de dirección.
Debido a la obediencia de la ley y al respeto profundo a la vida privada de
cada uno de los ciudadanos, el gobierno canadiense confía enteramente en
la propia identificación del empleado o del solicitante. Puesto que muchos
de los que entrarían en estas categorías parecen tomar la decisión cons-
ciente de no identificarse, la validez de las estadísticas es dudosa.
La política canadiense en materia de lenguas oficiales tiene implica-
ciones para la movilidad, lo cual supone la necesidad de hacer esfuerzos
para asegurar una adecuada representación de los francófonos en la cate-
goría de dirección y exigir a los miembros de la categoría que mejoren
sus conocimientos de la lengua si es necesario.

SELECCIÓN DE LOS DIRECTIVOS EN EL EXTERIOR

Un elemento clave para la provisión de personal en la categoría de

dirección es la idea de introducir «sangre nueva». Esto puede tener un
doble efecto: en primer lugar, permite introducir dentro del grupo de los
decisores a personas con una amplia experiencia fuera de la función
pública, en segundo lugar, atraer a gente competente de entre los grupos
clave es una forma de asegurar que el punto de vista de estos grupos esté
representado en la toma de decisiones políticas. De todos los que entran
cada año a formar parte de la categoría de dirección un poco más del 15
por ciento son personas que vienen directamente de fuera de la propia
función pública, seleccionadas por la Oficina de Selección Exterior de la
Comisión de la Función Pública. Las principales fuentes de selección son
los otros niveles de gobierno, la empresa privada y las Corporaciones de
la Corona. Otras fuentes significativas son las instituciones educativas,
las fuerzas armadas y la Real Policía Montada del Canadá.

OTRAS LICENCIAS DE PERFECCIONAMIENTO

Otra forma a través de la cual el personal directivo puede acceder a

una movilidad horizontal es la licencia sin sueldo (Leave without pay -
LWOP-) para la formación y el desarrollo. Los funcionarios que disfrutan
de una licencia sin sueldo no son una carga para la organización, inde-
pendientemente de que el Departamento les pague una indemnización en
lugar de un salario. La política del Consejo del Tesoro en su calidad de
empleador es que, a la vuelta de una licencia autorizada sin sueldo, la

78
situación del empleado sea clara e inequívoca. La licencia es un permiso
para ausentarse del trabajo. Un empleado que obtiene una licencia sin
sueldo por algún período continúa siendo un empleado y, al término de su
licencia autorizada, debe ser asignado a un puesto y regresar al trabajo. A
pesar del título, la licencia sin sueldo supone un coste para el gobierno
como empleador. En la mayoría de los casos, la licencia forma parte de un
período de empleo continuado con efectos sobre la indemnización por
cese, en las vacaciones anuales acumuladas a la vuelta a su trabajo y, en
algunos casos, sobre ciertos derechos que le permiten continuar benefi-
ciándose de algunos regímenes de prestaciones. Por consiguiente, en los
casos en que se puede hacer uso de los poderes discrecionales, la licencia
sin sueldo es, por tanto, concedida normalmente tanto más cuanto repre-
senta alguna ventaja (por ejemplo, empleos en organismos internaciona-
les que sean de interés nacional ocupados por canadienses).
A mediados de 1988, el presidente del Consejo del Tesoro anunció la
implantación, Departamento por Departamento, de la opción de una
Licencia autofinanciada, de acuerdo con enmiendas a la reglamentación
del impuesto sobre el rendimiento, para permitir promediar impuestos
para períodos intermitentes y extensos de licencias sin sueldo. «Esto per-
mite a los empleados recibir, por ejemplo, cuatro quintos de su salario
normal durante cuatro años, con un quinto retenido, y luego ausentarse
el quinto año con la certeza de que disponen de un ingreso, que les man-
tenga al nivel de los cuatro quintos de su salario normal.

MOVILIDAD GEOGRÁFICA EN CANADÁ:

PROBLEMAS y SOLUCIONES

En lo referente a la movilidad geográfica de su equipo de directivos,

Canadá comparte los mismos problemas que puede haber en los países
donde los traslados profesionales implican movimientos geográficos en
distancias relativamente cortas. Los problemas se agravan, sin embargo,
por el notable tamaño del país. Por encima de todo, el problema más grave
es la interrupción de la carrera del cónyuge, problema para el cual Canadá
ha encontrado, al menos, una solución parcial. Cuando un empleado debe
reinstalarse en otra ciudad, si el cónyuge es también un funcionario público
(lo que es bastante frecuente en los directivos que tienen un puesto en
Ottawa), el cónyuge puede solicitar una licencia por asuntos familiares. Se
trata de una licencia sin sueldo con una duración máxima de cinco años,
que puede ser ampliada de acuerdo con las circunstancias. Pero quizá, más
importante todavía, el empleado goza de un derecho de prioridad para ocu-
par puestos de servicio público para los que esté cualificado en la ciudad

79
de destino. Esta previsión no se aplica únicamente a la categoría de direc-
tivos, sino que es aplicable para todos los funcionarios públicos. Se han
tomado también medidas especiales para tratar los problemas que crea la
movilidad entre las regiones de habla francesa e inglesa.

SEPARACIÓN DEL EQUIPO DE DIRECTIVOS

En términos de la movilidad para salir del equipo de directivos, lios sub-

directores tienen autoridad (que pueden delegar) para aprobar y lilevar a
cabo todas las separaciones, excepto la separación por incompetencia,
incapacidad o expulsión por actividad política. Estas son las prerrogativas
de la Comisión de la Función Pública. El Manual de Dirección de Personal
incluye trece razones para la separación del servicio, de las cuales la dimi-
sión y el retiro son las más frecuentes. El retiro obligatorio a los 65 años
fue rechazado en 1986, por tanto, el empleo ya no se suspende automáti-
camente a esa edad ni puede basarse el cese solamente en la edad. Durante
los años 1984 hasta 1987, las separaciones de la categoría de dirección fue-
ron de 5,7, 9,4, 9,3, Y 4,6 por ciento, respectivamente. El aumento en las
tasas de abandono en 1985 y 1986 tuvo como causa la implantación de la
política del gobierno para minimizar los efectos de reducciones de efecti-
vos. Se estableció un Programa de Incentivos para el Retiro Voluntario
Adelantado durante un período limitado para animar a los altos directivos
y ejecutivos a que se retirasen antes de la edad, con el propósito de reducir
el personal y el gasto en salarios y mejorar las perspectivas de promoción
de los empleados más jóvenes. En 1986 se estableció una Política de Salida
de los Directivos revisada, diseñada para facilitar el cese en el empleo de
los altos directivos y del personal ejecutivo. De las 206 personas que aban-
donaron la categoría en 1987, 111 se debieron a retiros y 67 a dimisiones,
y solamente 28 abandonaron por otras causas como muerte, revocación del
nombramiento, no superar el período de prueba, finalización de empleo
temporal o liberación de compromiso.

NOTAS Y REFERENCIAS

(1) La Categoría de Dirección comprende seis niveles: niveles ejecuti-

vos de 1 aS (EX-1 hasta EX-S) y nivel de alta dirección (SM). El nivel
más alto es el EX-S. Por encima de la categoría de Dirección están los
Subsecretarios y los altos gobernadores -funcionarios que dirigen
Departamentos o Agencias importantes- que totalizaban 125 al final del
año fiscal 1987-1988.

80
 ASPECTOS DE LA POLÍTICA
DE PERSONAL EN LA FUNCIÓN
PÚBLICA JAPONESA

Sachiko IKARI*

INTRODUCCIÓN

Aunque en expansión, el sector público en Japón es más reducido

que el de otros países miembros. Actualmente, el número total de
empleados en jornada completa en la Administración central es de
cerca de 1.180.000, entre funcionarios de «servicios normales y espe-
ciales». Hay en servicios normales 850.000 empleados, de los cuales
510.000 se encuentran en Ministerios y organismos públicos y los res-
tantes, en departamentos públicos tales como el servicio de correos y
el servicio forestal. Entre los funcionarios de servicios especiales se
encuentran los Ministros, los jueces, el personal de las fuerzas arma-
das, etc. Las Administraciones locales emplean 3.230.000 personas. El
total de empleados en el sector público, entre las Administraciones
central y local, representa aproximadamente el 8 por ciento del total
del empleo civil.

El sistema de empleo en el sector público japonés es muy similar al

del sector privado. Ambos presentan las siguientes características:
empleo vitalicio, ausencia de selección a mitad de la carrera profesional,
frecuente movilidad, promoción interna, aumento de nivel por años de
servicio, formación en el puesto de trabajo, uniformidad en las condicio-
nes de trabajo y ausencia de convenios colectivos. Estos factores tienen
una gran influencia en la flexibilidad de la gestión de personal.

* Administración Nacional de Personal, Japón. Este artículo fué preparado mientras

la Sra.Ikari realizaba un stage en el Servicio de Cooperación Técnica, OCDE.

81
SELECCIÓN

Los funcionarios se seleccionan por concurso, directamente, a la

salida de las escuelas y universidades y, a excepción de un período de
movilidad externa durante las primeras etapas de la carrera profesional,
permanecen en el mismo Ministerio hasta que llegan a la edad de la jubi-
lación, fijada en 60 años a partir de 1985. Hay también un sistema de jubi-
lación anticipada. En 1986, se seleccionaron cerca de 36.000 empleados
para la Administración central, mientras que cerca de 41.000 dejaron el
servicio, una tercera parte de los cuales tenía de 55 a 59 años de edad y
alrededor de 7.000 alcanzaron la edad de jubilación. A la vista de la alta
tasa de permanencia del personal, es fácilmente previsible la futura estruc-
tura de personal y cualquier posible excedente de personal puede contro-
larse, no por medio de despidos, sino seleccionando menos personal. Los
sectores público y privado compiten entre sí solamente en la selección de
jóvenes, debido a que el sistema de empleo vitalicio y los bajos salarios
en el sector público hacen difícil la selección de especialistas.

DESARROLLO DE LA CARRERA PROFESIONAL

Cada promoción que ingresa se clasifica de forma precisa en catego-

rías de acuerdo con su actuación en los exámenes. Los niveles más altos,
grupo A, se destinan a los puestos de dirección, mientras que los grupos
B y C de personal ocupan los puestos de funcionarios medios. Dentro de
una categoría determinada, los años de servicio tienen un papel importante
en el desarrollo de la carrera profesional. Principalmente en el grupo A, la
selección, el perfeccionamiento y el desarrollo de la carrera, incluyendo la
movilidad y la promoción, se encaminan conjuntamente a producir un tipo
de administrador generalista. La formación en el puesto de trabajo, refor-
zada por una frecuente movilidad dentro del Ministerio, se considera más
importante que los cursos formales. Y un conocimiento general es tam-
bién más importante que el desarrollo de destrezas especializadas.
Todos los miembros del grupo A progresan inicialmente al mismo
ritmo hasta llegar al nivel de jefe adjunto de división. Posteriormente, la
promoción viene determinada por los factores de mérito y personalidad.
Los que no pueden conseguir una mayor promoción, permanecen en el
mismo nivel, cambiando de servicio. Debido a la presión que ejercen los
jóvenes que esperan para ser promocionados, un mismo titular sola-
mente puede ocupar el puesto más elevado de «Vice-Ministro
Administrativo» por un corto período de tiempo, generalmente dos años
como máximo. Cuando un miembro llega a este puesto, todos sus com-

82
pañeros de clase y todos los que entraron en el Ministerio antes que él
deben dimitir. La práctica habitual es que un alto funcionario reciente-
mente nombrado encuentre un empleo para sus colegas en una empresa
pública o privada.
Los cursos de formación para el personal de grado A que correspon-
den a los distintos grados en la jerarquía se ofrecen a nivel interministe-
rial. En algunos cursos hay participantes del sector privado y del extran-
jero. Estos cursos de formación tienen cuatro niveles de desarrollo:
personal recién seleccionado, jefe de rama, jefe adjunto de división y jefe
de división. La asistencia a estos cursos de formación no es obligatoria ni
tampoco un prerrequisito para la promoción; todo el personal reciente-
mente seleccionado participa en los cursos de formación, pero la tasa de
participación decrece a medida que el personal alcanza mayores grados
en la jerarquía.
Para el personal de los grupos B y C, no existe un plan establecido
para el desarrollo de la carrera profesional. Desde 1980, sin embargo, se
ha instituido un curso especial de perfeccionamiento para preparar a bue-
nos candidatos entre los miembros de los grupos B y C, para el puesto de
jefe adjunto de división, aunque solamente 50 participantes pueden tomar
parte en este curso cada año. No existe año sabático.

FEUDALISMO

El sentido de pertenencia de los funcionarios a su propio Ministerio,

que alguna veces es criticado, como feudalismo, se refuerza por el sistema
de empleo a perpetuidad. Cada Ministerio lucha con frecuencia tenazmente
para conseguir prerrogativas burocráticas e intenta definir los problemas de
manera que favorezcan el aumento de sus propias responsabilidades.
Además, los japoneses conceden gran importancia a la concertación y al
logro de consenso. Como consecuencia de ello, los Departamentos tienen
tendencia a efectuar consultas interminables y en caso de que no se alcance
el consenso, no resulta fácil apartarse del statu quo.

CONDICIONES DE TRABAJO Y RELACIONES LABORALES

Alrededor del 60 por ciento de los funcionarios son miembros de los

sindicatos pero están prohibidos los convenios colectivos y el derecho de
huelga. Los principios básicos que gobiernan la remuneración y las con-
diciones de trabajo están especificados en la Ley de la Función Pública.
Como en el Código Civil y en el Código de Comercio, los cambios en

83
esta Ley se consideran con frecuencia indeseables y se necesita un gran
apoyo político para que pueda revisarse.
La Ley de la Función Pública prevé que las condiciones laborales de
los funcionarios deben determinarse de acuerdo con las condiciones
generales en el sector privado. La Administración Nacional de Personal
(NPA), que constituye el servicio central de personal para la función
pública, efectúa anualmente una encuesta para la obtención de datos en
los sectores público y privado. Se comparan las remuneraciones y otras
condiciones de trabajo tales como las horas de trabajo y los permisos
pagados. Los resultados y las recomendaciones se someten a la Diet
(Parlamento) y al Gabinete pero no son vinculantes. La encuesta se lleva
a cabo utilizando una gran muestra de empresas con más de 100 trabaja-
dores en jornada completa, excluyendo agricultura, silvicultura y pesca.
En lo que respecta a las remuneraciones, los resultados de la encuesta se
utilizan para obtener una media ponderada que, generalmente es inferior
al nivel de remuneraciones de las empresas más importantes. Respecto a
las otras condiciones de trabajo, la generalización de determinadas prác-
ticas influye en si son o no recomendadas para que sean adoptadas en el
sector público. Consecuentemente, las nuevas iniciativas adoptadas en
determinadas empresas o industrias no pueden ser introducidas inmedia-
tamente en el sector público, ni tampoco puede el sector público desa-
rrollar nuevas iniciativas por sí mismo, puesto que la Ley de la Función
Pública determina que pueden proponerse nuevas medidas solamente si
ya existen en el sector privado. La política de personal tiende, pues, a
evolucionar lentamente en el sector privado.
Debido a estas características, la flexibilidad en la función pública
está limitada a una gran movilidad del personal altamente cualificado y a
las nuevas reglamentaciones recientemente instauradas para los especia-
listas, que se examinarán en detalle más adelante. En lo que respecta a
otros aspectos, el sistema japonés es bastante rígido.

ACTITUDES HACIA LA FLEXIBILIDAD

Existe muy poco interés en la función pública para reformar el sistema

de gestión de personal. De acuerdo con una encuesta de opinión entre fun-
cionarios recién incorporados al servicio, la motivación principal para ser
funcionario era servir al interés público; las condiciones de empleo y las
perspectivas de carrera profesional no son preocupaciones prioritarias.
Los «círculos de calidad» que juegan un papel importante en el sec-
tor privado, y que han suscitado una gran atención en el extranjero, no
existen en el sector público.

84
 No existe un fuerte apoyo político para una política de personal más
flexible en el sector público. La mayoría de los políticos le dan poca
prioridad a las cuestiones relacionadas con el personal al servicio de la
función pública ya que no tienen demasiado interés para los votantes.
Además, por otra parte, los poderes públicos tienen como principales
clientes a las industrias más que a los particulares, y aquéllas están inte-
resadas solamente en las políticas que, junto con la maquinaria guberna-
mental y los procedimientos, les afectan directamente.
Desde 1981 se está llevando a cabo un programa de modernización
de la función pública conocido como «Reforma Administrativa» y la
Comisión de la Reforma Administrativa publicó un informe en 1982 que
no es vinculante. Sus sugerencias para el sistema de personal de la fun-
ción pública incluyen: acabar con el «feudalismo» en los Ministerios,
reforzar la formación interministerial de los directivos, selección en la
mitad de la carrera profesional, mejorar las condiciones de los especia-
listas, promoción por el sistema de mérito, instauración de la participa-
ción del personal en la gestión de personal y promover la flexibilidad en
el horario. Se han tomado algunas medidas en materia de control del
gasto público y de personal, se ha reforzado la cohesión del gobierno,
desreglamentación y descentralización. Estas medidas responden a una
fuerte necesidad política de reducción del déficit financiero y a la presión
ejercida por los socios comerciales de Japón para conseguir un mercado
más abierto. Sin embargo, no ha habido cambios significativos en la ges-
tión de personal, salvo en el área de los especialistas.
Debido a los cambios demográficos y las mejoras en el nivel general
de la educación, la estructura de personal de la función pública está
comenzando a estar constituida por gente de mucha edad y altamente for-
mada. Esto está llevando a mayores costes de personal y a una apatía por
parte del personal más joven porque disminuyen las oportunidades de
promoción. Hay también problemas de falta de adaptación entre el per-
sonal disponible y áreas emergentes de actuación política. El paso de una
estructura industrial orientada hacia la manufactura a una estructura
orientada hacía los servicios, la creciente interdependencia y la multipo-
laridad de la economía mundial y el incremento de las oportunidades tec-
nológicas tienen repercusiones importantes en las prioridades políticas.
Sin embargo, bajo las estructuras existentes, el personal no puede ser
redistribuido fácilmente o rápidamente en la función pública. Los pro-
blemas de redistribución pueden resolverse en cierta medida mediante la
formación y el incremento de la movilidad. Se requerirá también flexibi-
lidad en la selección y en las condiciones de trabajo, aunque en el
momento actual las tradiciones y la cultura de la función pública hacen
difícil la adaptación a tales medidas.

85
RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE GESTIÓN
DE PERSONAL

EL SERVICIO CENTRAL DE PERSONAL Y LOS MINISTERIOS

La NPA, Servicio Central de Personal, es un organismo muy inde-

pendiente que está bajo la jurisdicción del Gabinete y goza de un dere-
cho excepcional de comunicación directa con la Diet (Parlamento). Es el
organismo encargado de determinar las remuneraciones y las condiciones
de trabajo, los exámenes para la selección de personal, las jubilaciones,
los despidos, la seguridad en el trabajo, la formación interministerial, la
revisión de las infracciones y la aprobación de empleo en empresas del
sector privado después de la jubilación.
Cada Ministerio es esencialmente responsable de la selección de sus
funcionarios entre los candidatos que han superado los exámenes del
Servicio Central de Personal así como del desarrollo de su carrera profe-
sional, incluyendo la movilidad, la promoción y la formación interna. La
NPA lleva a cabo inspecciones al azar para la determinación de los sala-
rios, horarios de trabajo, permisos y seguridad en el empleo en los
Ministerios. Cada Ministerio está también obligado a presentar un
informe anual al Servicio Central de Personal sobre el número de perso-
nal seleccionado y jubilado, sobre los niveles de remuneración y la for-
mación interna. El Primer Ministro tiene competencia sobre materias
referentes al control de efectivos, eficiencia, bienestar y disciplina en el
servicio del personal que está fuera de la competencia de la NPA. La
Oficina de Personal del Organismo de Gestión y Coordinación actúa
como un Secretariado del Primer Ministro.
La NPA organiza una reunión anual de alto nivel con los Ministerios
y organismos públicos para discutir cuestiones actuales sobre la dirección
de personal. En algunos casos, se establecen grupos de estudio en la NPA
respondiendo a intereses comunes que tienen los Ministerios y los orga-
nismos públicos con respecto a la dirección de personal. La NPA también
organiza reuniones ocasionales con representantes del sector privado y
personas del mundo académico para conocer sus opiniones sobre el sec-
tor público.

DIVISIÓN DE PERSONAL Y JEFES DE SERVICIO

La división de personal ejerce una gran influencia en el interior de los

Ministerios y organismos públicos. La dotación de personal se determina
mediante discusiones entre el director de la división de personal y los

86
directores de las divisiones afectadas. Se considera que el puesto de jefe
de la división de personal es uno de los más importantes y prestigiosos y
el nombramiento para este puesto es un paso en la dirección de una posi-
ble promoción al nivel más alto de la jerarquía. Los jefes de servicio tien-
den a prestar menos atención a la gestión de personal, prefiriendo ceder
la responsabilidad a la división de personal. Hasta el momento no se ha
intentado delegar la responsabilidad de la gestión de personal a los jefes
de servicio.

LA FLEXIBILIDAD EXISTENTE EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

Aunque la gestión de personal en la función pública es relativamente

rígida, hay dos importantes áreas de flexibilidad: la movilidad interna y
las disposiciones especiales para el personal especialista.
La movilidad de los funcionarios de nivel A, que tienen un título uni-
versitario y son seleccionados para la realización de stages es relativa-
mente alta. Todo este personal cambia sus puestos una vez cada dos o tres
años, aunque su nivel se mantiene igual. La movilidad durante los pri-
meros años de la carrera profesional se considera como una clase de for-
mación para los futuros directivos, que se supone llegarán a ser genera-
listas. Son destinados durante algunos años en varios servicios de su
Ministerio. La etapa siguiente, que no se aplica a todo el personal, con-
siste en pasar varios años en el extranjero, posiblemente estudiando para
un título de tercer ciclo o quizá sirviendo en una organización interna-
cional al tiempo que se recibe una formación. Más tarde, un miembro de
la plantilla puede ser cedido a departamentos en otros Ministerios u orga-
nismos relacionados. También, en caso de que un Ministerio tenga dele-
gaciones regionales, puede pasar algún tiempo en puestos directivos en
estas delegaciones. Normalmente, cuando llega a los treinta años el fun-
cionario de nivel A ha adquirido suficiente experiencia tanto dentro como
fuera de la Administración y está preparado para competir por los pues-
tos más elevados en su propio Ministerio.
La movilidad interministerial en los niveles altos o medios de la
jerarquía se considera importante para fomentar la cohesión de la
Administración, particularmente a medida que las nuevas demandas
administrativas tienden a traspasar las fronteras de los Ministerios. La
base de la política es el «consenso entre todos los afectados», y es útil una
relación estrecha con los otros Ministerios y organismos que puede ser
facilitada por los intercambios de personal. Sin embargo, esta clase de
movilidad de personal de mayor nivel es bastante menos frecuente en el
personal de mayor nivel que la del personal más joven, aunque dentro del

87
Ministerio el personal de mayor nivel está sujeto a una rotación frecuente
en los puestos.
La movilidad, de cualquier manera, no es obligatoria ni tampoco
condición previa para la promoción, aunque el personal con experiencia
amplia puede tener ventajas. Ciertas características del sistema de perso-
nal facilitan la movilidad de la plantilla. Cada Ministerio y organismo
puede reorganizar su plantilla con intercambios entre puestos que perte-
nezcan al mismo nivel; la mayor parte del personal de nivel A son licen-
ciados de universidades prestigiosas y forman un grupo homogéneo. La
movilidad interministerial se puede organizar mediante negociaciones
bilaterales entre los Ministerios afectados. Por el contrario, el personal de
nivel B y C tiende a permanecer en la misma oficina durante la mayor
parte de su carrera profesional trabajando como especialistas más que
como generalistas.

LA MOVILIDAD ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO

Los intercambios en esta área son relativamente escasos debido prin-

cipalmente al status legal especial de los funcionarios. Sin embargo,
recientemente ha sido posible que los investigadores consigan un trabajo
temporal en el sector privado y que vuelvan después a un puesto en el
sector público, aunque esta opción no está abierta al personal de admi-
nistración. Durante los períodos de crecimiento económico, los altos fun-
cionarios en el sector público aceptan con frecuencia nombramientos eje-
cutivos en las empresas privadas, una vez que se han retirado. Estas
oportunidades están disminuyendo ahora, cuando la economía crece más
lentamente y las empresas tienden a cubrir los puestos ejecutivos por pro-
moción interna.
Los empleados en el sector privado, especialmente los economistas,
pasan en ooasiones algún tiempo en el sector público recibiendo forma-
ción, aunque esto no es frecuente. Durante este tiempo se les considera
funcionarios.

FLEXIBILIDAD PARA LOS INVESTIGADORES

Se espera que sea cada vez más difícil la selección y la retención en

el puesto de los especialistas que tienen un título de master o de docto-
rado y se dedican a la investigación científica o tecnológica en laborato-
rios públicos. Los salarios son bastante más bajos que en el sector pri-
vado, la naturaleza de la investigación ~s generalmente menos dinámica

88
que en las empresas privadas y los fondos para investigar están limitados.
Los beneficios de las invenciones hechas en el sector público se compar-
ten entre los investigadores y los Ministerios u organismos públicos; los
investigadores pueden conseguir patentes y los Ministerios u organismos
públicos las pueden usar sin pagar derechos. Las perspectivas de promo-
ción de los investigadores están más limitadas que las del personal de
administración porque hay un número limitado de niveles en su escala
profesional. El personal tiende a permanecer más tiempo en el mismo
puesto incrementando su nivel salarial y se necesita también más tiempo
para alcanzar un puesto superior con mayores responsabilidades. No es
fácil cambiar de una carrera profesional en la investigación a una carrera
administrativa. Esta situación ha sido la causa de que un número cada vez
mayor de especialistas abandone el sector público hacia empresas con
capital extranjero.
En noviembre de 1986 se introdujo una reglamentación especial con
el propósito de cortar este flujo de especialistas. Esta iniciativa se tomó en
el contexto de potenciar una mejora de la ciencia y la tecnología. La nueva
reglamentación flexibiliza las estrictas condiciones de trabajo para permi-
tir un horario laboral flexible y diversas clases de permisos por estudios.
Los investigadores tienen ahora la oportunidad de trabajar a tiempo par-
cial en los laboratorios de empresas privadas. Además, se contrataron por
primera vez unos cuantos investigadores extranjeros. Sin embargo, no
hubo cambios en las perspectivas salariales y de carrera profesional para
los puestos administrativos, incluyendo los puestos de alta dirección.

CONCLUSIONES

Los cambios externos a la función pública, como la situación en el

mercado laboral, la gestión de personal en el sector privado, las presio-
nes del exterior para que exista un mercado más abierto y mayores opor-
tunidades tecnológicas son factores importantes para la mejora de la ges-
tión del personal en el sector público. La movilidad frecuente, que hasta
ahora ha servido para responder con eficacia a las demandas de las polí-
ticas, ya no es suficiente y cada vez se reconoce con mayor claridad la
necesidad de una mayor flexibilidad en diversas áreas. La nueva regla-
mentación sobre la actividad de los especialistas representa un primer
paso. Ha llegado el momento en que se debe considerar la introducción
de políticas más flexibles, aunque se deben hacer esfuerzos para encon-
trar métodos que sean compatibles con la tradición y la cultura.

89
 LA MOVILIDAD EN LA ALTA FUNCIÓN
PÚBLICA FRANCESA
Jean-Pierre RONTEIX*

La función pública francesa se caracteriza por el hecho de que sus

miembros están sometidos a un conjunto de disposiciones legales y regla-
mentarias que se imponen al funcionario: el estatuto general de la función
pública. Ahora bien, si a la propia noción de estatuto se une la de la rigi-
dez de las normas, parece, sin duda, paradójico querer buscar la movili-
dad en la rigidez. Pero la contradicción no es sino aparente. Dado que el
marco general es rígido, ha sido necesario prever un cierto número de
disposiciones que permitan e incluso faciliten la movilidad de los fun-
cionarios sometidos al estatuto, aunque sólo sea para adaptarse a la rea-
lidad que, incluso en la Administración, es cambiante.
Conviene señalar que desde 1983 la movilidad dentro de la función
pública del Estado y de la función pública territorial constituye una
garantía fundamental de la carrera del funcionario francés.
La movilidad en la alta función pública puede revestir diversas formas:

- dentro de una misma Administración puede haber movilidad en el

interior de un Departamento ministerial o entre un Ministerio y
sus servicios periféricos (y viceversa), lo que implica movilidad
geográfica (1);
- entre la Administración Central del Estado y otra Administración
Central;
- entre una Administración Central y el sector paraestatal com-
puesto por organismos públicos administrativos, sociedades de
economía mixta, organismos públicos industriales o comerciales y
sociedades nacionales o nacionalizadas;

* Maitre des Requétes (Relator), Consejo de Estado, Francia.

91
 - entre la Administración del Estado y la Administración Territorial,
lo que implica, la mayor parte de las veces, movilidad geográfica;
- entre la Administración Central y el sector privado;
- entre la Administración Central y las organizaciones internacio-
nales o supranacionales;
- entre la Administración Central y los países en vía de desarrollo.

La alta función pública puede ser ~ntendida de diversas formas e,

incluso, el concepto mismo de funcionario puede variar notablemente.
Para el público poco informado, funcionario es, en un sentido amplio,
toda persona retribuida con cargo a los impuestos que pagan los contri-
buyentes. Al contrario, desde el punto de vista normativo, funciol1lario es
sólo aquel personal civil del Estado que forma parte de una organJización
jerarquizada. Nosotros utilizaremos aquí una acepción media del tér-
mino y consideraremos que son funcionarios el personal civil (a veces
militar) que depende directamente del Estado y ejerce una función admi-
nistrativa relacionada directamente con la Administración CentJral (2).
Serán considerados «altos» funcionarios aquéllos que hayan sido for-
mados bien por la Escuela Nacional de Administración (ENA), o por la
Escuela Politécnica o alguno de sus Institutos de formación profesional
avanzada (3).
Este estudio es necesariamente limitado. No pretende ser el estudio
exhaustivo o técnico de las dificultades estatutarias que condicionan talo
cual forma de movilidad. El objetivo es, en primer lugar, expresar lo más
sintéticamente posible en qué medida la movilidad es posible, tal como
se ha considerado anteriormente, en función de las normas existentes. En
segundo lugar, se tratará de una forma particular de movilidad que se da
entre los sectores público y privado y, finalmente, se tratará de apreciar
cómo ven la movilidad los principales interesados: responsables admi-
nistrativos y altos funcionarios.

LA MOVILIDAD EN LAS NORMAS

El estatuto de la función pública francesa ha previsto, desde un

principio, disposiciones que permiten al funcionario servir en otra
Administración distinta a la de origen. Las normas más recientes han
confirmado, incluso ampliado, estas posibilidades. Vamos a examinar
en primer lugar los diferentes status del funcionario con movilidad y
nos centraremos luego en los aspectos particulares de un caso espe-
cial que es el de los administradores civiles cuya movilidad es obli-
gatoria.

92
EL STATUS DEL FUNCIONARIO CON MOVILIDAD

La situación normal de un funcionario en activo es ejercer de forma

efectiva las funciones de uno de los puestos que corresponden al grado
del que es titular. Si ésta fuera la única posibilidad abierta a los funcio-
narios, la movilidad sólo podría darse evidentemente dentro de un espa-
cio restringido, salvo para los funcionarios pertenecientes a los cuerpos
interministeriales(4). Mortunadamente, los sucesivos estatutos de la
función pública han previsto distintas disposiciones que permiten la
movilidad de los funcionarios. Sancionando reglamentariamente la
práctica de la puesta a disposición (dentro del status de activo), las nor-
mas actualmente aplicables han completado eficazmente las disposicio-
nes anteriores: a partir de este momento se ofrecen al funcionario 4 posi-
bilidades de movilidad.

i) La situación de servicios especiales (le détachement) permite a

los funcionarios ser destinados a petición propia, fuera de su
Cuerpo de origen, en el que siguen conservando, sin embargo,
sus derechos de promoción y de jubilación. Perciben sus remu-
neraciones con cargo al Cuerpo desde el que han pasado a la
situación de servicios especiales que puede ser de una duración
variable, pero en general es de cinco a diez años. Esta situación
está muy extendida entre los altos funcionarios que deciden ser-
vir en otra Administración del Estado, en un organismo público,
en una empresa nacional o nacionalizada, en un organismo inter-
nacional o incluso en los servicios de cooperación de ultramar;
es asimismo el status previsto para aquellos funcionarios que
han sido elegidos para el Parlamento. Además, los nuevos esta-
tutos de la función pública permiten la situación de servicios
especiales desde la función pública del Estado hacia la función
pública territorial y viceversa. Al finalizar la situación de servi-
cios especiales, el funcionario puede solicitar su integración en
el Cuerpo de destino en situación de servicios especiales o su
reingreso en el Cuerpo de origen, lo que debe concedérsele obli-
gatoriamente.
ii) La excedencia procedente de servicios especiales (le statut hors
cadre) afecta a los funcionarios destinados en puestos que no
dan derecho a régimen general de jubilación o en funciones pro-
pias de organismos internacionales y que desean seguir pres-
tando sus servicios más allá del tiempo de duración de la situa-
ción de servicios especiales (détachement). El funcionario deja,
entonces, de beneficiarse de los derechos de promoción y de

93
 jubilación en su Cuerpo de origen al cual puede eventualmente
incorporarse.
iii) La excedencia (la disponibilité) tiene como efecto situar a los
funcionarios fuera de su Administración o servicio de origen.
Dejan entonces de beneficiarse de sus derechos de promoción y
de jubilación, pero pueden reintegrarse en su Cuerpo de origen
al fin de la disponibilidad. Los funcionarios que se incorporen al
sector privado pueden acogerse a este status y deben elegir, al
cabo de un cierto período de tiempo, generalmente de tres o seis
años, entre dejar la Administración o reintegrarse en su Cuerpo
de origen. Las condiciones que permiten la disponibilidad pue-
den variar según que sea reconocida o no como de interés gene-
ral por la autoridad administrativa.
iv) La comisión de servicios fuera de la Administración de origen
(la mise a disposition) practicada desde hace veinte años, no ha
sido reconocida oficialmente hasta 1984. Los funcionarios per-
manecen en su Cuerpo de origen donde se considera que ocupan
un empleo por el cual continúan percibiendo sus remuneracio-
nes mientras prestan sus servicios en otra Administración. Esta
comisión de servicios es decidida por necesidades de sellVicio y
puede ser en favor de una Administración del Estado o de un
organismo público estatal. La comisión de servicios permite
ayudar temporalmente a una Administración u organismo en
vías de creación o de expansión que tiene necesidad de funcio-
narios de calidad. Algunos de ellos pueden estar dispuestos a
colaborar en este organismo pero sin perder las ventajas, princi-
palmente económicas, que les concede la Administración a la
que pertenecen.

LAS MEDIDAS PARTICULARES

EN LA ALTA FUNCIÓN PÚBLICA

Las cuatro posibilidades mencionadas anteriormente no están reser-

vadas solamente a la alta función pública del Estado, pero convienen de
manera particular a las preocupaciones específicas de los altos funciona-
rios que desean movilidad. Además de las anteriores, otras medidas par-
ticulares en la alta función pública pueden añadirse a estas disposiciones
generales. Son éstas tanto más interesantes' cuanto que permiten introdu-
cir la movilidad del sector privado hacia el público. Trataremos sucesi-
vamente de puestos reservados a la discrecionalidad del gobierno, de tur-
nos externos y de contratos.

94
Los puestos reservados a la discrecionalidad del gobierno

Los puestos públicos más importantes están reservados a la discrecio-

nalidad del gobierno que puede, hasta un cierto límite (al parecer nunca
superado del todo), nombrar a personas (a este nivel, sería mejor hablar de
personalidades), que no son funcionarios. El nombramiento de personas que
no son funcionarios para estos puestos no supone la concesión de un acta
que confiera la condición de funcionario en un Cuerpo de la Administración
o en un Departamento y, al igual que ocurre en el caso de los funcionarios
nombrados para estos puestos, estas personalidades pueden ser cesadas por
el gobierno que dispone de la misma libertad que para su nombramiento.
Teniendo en cuenta que estos puestos son los de prefectos, directores
de Administración central, delegados interministeriales o ministeriales,
secretarios generales o embajadores, se comprende que la movilidad de
la alta función pública será totalmente posible si la autoridad política la
quiere de verdad y de forma duradera(5).

Los turnos externos

Para un número determinado de puestos (en general tres o cuatro, pero

algunas veces diez), que se proveen por promoción interna de los miembros
de un mismo Cuerpo, el gobierno puede nombrar a una persona ajena a este
Cuerpo. Para los tumos externos que se refieren a los grados más elevados,
en general, no hay otra condición que el disfrute de los derechos civiles y
una edad mínima. Así, el gobierno, si lo desea, puede introducir de manera
puntual dentro de la alta función pública personalidades procedentes de
otros Cuerpos y también provenientes del sector privado. Por ejemplo, se
cuenta entre los Consejeros de Estado actualmente en servicio con dos ex-
banqueros, tres ex-abogados, dos profesores agregados de Facultad y un
cirujano que han sido nombrados por este sistema de tumo externo.
El turno externo ha existido tradicionalmente en la mayor parte de
los grandes Cuerpos del Estado. En los útimos años se ha ampliado a los
Ministros plenipotenciarios (Asuntos Exteriores) y a las inspecciones
generales de diversos Ministerios (Ley de 13 de septiembre de 1984,
modificada por la Ley de 23 de diciembre de 1986).

El personal contratado

En este caso, la tendencia es distinta, puesto que los gobiernos han

querido siempre, al menos en teoría, limitar la contratación. Ultimamente,

95
incluso algunos gobiernos han querido prohibir la contratación de perso-
nal para ocupar puestos permanentes en el Estado.
Pero, además de que no se exige la condición de funcionario para los
contratos de la alta función pública, parece que existe también un con-
senso en mantener la posibilidad de contratar personal. Esto refuerza,
evidentemente, la movilidad en la medida en que permite asociar a la
dirección de una Administración o de un organismo público a personas
que hasta ese momento han hecho su carrera en el sector privado.
Se está de acuerdo, generalmente, en reconocer que la informatiza-
ción de un Ministerio debe ser confiada a un informático de alto nivel
contratado, incluso aunque el Ministerio tenga funcionarios expertos en
informática. De la misma forma, cuando el Ministerio de Cultura quiere
seleccionar a grandes artistas para que se ocupen de determinadas
misiones, no puede hacerlo sino sobre una base contractual, que es la
única que permite responder a las aspiraciones, la mayor parte de las
veces legítimas, de esos artistas en materia de remuneración. Se podrían
encontrar casos semejantes en el Ministerio de Defensa o en Correos y
Telecomunicaciones y de forma más general en casi todas las
Administraciones.
Esta práctica utilizada en sectores concretos podría quizás multipli-
carse, pero tal procedimiento comportaría el riesgo de ser muy gravoso
para las finanzas públicas y no es fácil fijar límites a este sistema excep-
cional. Hay que reconocer, sin embargo, que si el contrato se renueva
indefinidamente, el aspecto de la movilidad podría rápidamente llegar a
ser secundario.

LA MOVILIDAD OBLIGATORIA

La movilidad existe en la función pública francesa no sólo porque las

normas prevén situaciones diversas para los funcionarios, o porque los
empleos públicos más importantes estén reservados a la discrecionalidad
del gobierno que puede nombrar para ellos a quien desee, o porque los
turnos externos y los contratos vienen a completar el sistema; hay tam-
bién una movilidad obligatoria.
Con la creación de la Escuela Nacional de Administratión (E.N.A.),
la voluntad de garantizar la movilidad de los altos funcionarios ha sido
confirmada. Se puede, incluso, afirmar que la E.N.A. fue, en parte, que-
rida por sus fundadores para poner fin a la compartimentación que exis-
tía antes de la Segunda Guerra Mundial entre la alta función pública de
cada Ministerio o de cada Cuerpo.
La E.N.A. fue concebida por sus primeros responsables como un

96
aprendizaje de la movilidad. Movilidad geográfica por la organización de
un stage de casi un año en una Prefectura, movilidad sectorial por la
organización de stages de varios meses en empresas industriales y
comerciales y, a veces también, en el extranjero. Movilidad intelectual
por la variedad de materias impartidas, así como por los cometidos encar-
gados. No es exagerado, pues, afirmar que la E.N.A. es una forma de
aprendizaje de la movilidad.
Pero este aprendizaje era sin duda insuficiente. Pronto, las autori-
dades administrativas y políticas quisieron asegurar la movilidad obli-
gatoria de los funcionarios en ejercicio. Incluso la creación de un
Cuerpo interministerial de administradores civiles, personal directivo
de la Administración general de las Administraciones centrales, no
parecía suficiente. Se temía, no sin razón, que el carácter interministe-
rial pudiera quedar en pura teoría y que cada Ministro o cada dirección
de personal se limitaría a gestionar y a utilizar a los administradores
civiles que hubieran sido destinados a su Ministerio a la salida de la
E.N.A.
De este temor justificado nació la idea de movilidad obligatoria.
Contemplada inicialmente por un Decreto de 26 de noviembre de 1964,
lo está ahora por un Decreto de 30 de junio de 1972. Esta norma obliga
a los miembros de los cuerpos seleccionados por la E.N.A., al igual que
a los administradores de correos y telecomunicaciones, a ejercer, después
de un mínimo de cuatro años de servicios efectivos en su Administración
de origen, funciones diferentes a las normalmente atribuidas a los miem-
bros del Cuerpo al que pertenecen.
La duración de esta movilidad obligatoria es de un mínimo de dos
años prorrogables. La vuelta a la Administración de origen está garanti-
zada, incluso si las necesidades de personal están cubiertas . El período
de movilidad obligatoria es condición necesaria para obtener el ascenso
al grado de subdirector. Esta movilidad obligatoria ha llegado a ser un
elemento importante tanto para el desenvolvimiento de la carrera de los
altos funcionarios como para la política de personal de cada Ministerio.
Con relación a un año determinado (1986) 375 puestos figuraban en una
lista preferente publicada en el Boletín Oficial y fueron propuestos a los
jóvenes altos funcionarios que debían cumplir en ese momento con su
movilidad obligatoria.
Por su carácter general y obligatorio, por su duración, por el retomo
de los funcionarios cOl? movilidad a su Cuerpo o Ministerio de origen,
esta forma de movilidad ha dado lugar a una auténtica fertilización de
conocimientos en la alta función pública. Sin embargo, la movilidad obli-
gatoria no alcanza a la movilidad entre el sector privado y el sector
público.

97
LA MOVILIDAD ENTRE EL SECTOR PÚBLICO
Y EL SECTOR PRIVADO

LA SITUACIÓN EN LOS TEXTOS NORMATIVOS

Hemos visto que las normas vigentes permiten el paso de un sector

hacia el otro.
La excedencia permite a los funcionarios (principalmente a los altos
funcionarios) trabajar, en general, durante tres o seis años como máximo,
en una empresa privada, sin romper sus lazos con la función pública y
manteniendo la posibilidad de retomar. Disponen así de una garantía, 10
que, de otra parte, se les suele reprochar.
Más aún, la situación de servicios especiales permite a los funciona-
rios trabajar en organismos públicos e incluso en empresas nacionales.
Habida cuenta de la importancia actual del sector público en Francia, está
claro que esta posibilidad abre un gran campo de actuación a los funcio-
narios en situación de servicios especiales. El sector público comprende
especialmente un sector competitivo que es muy semejante al sector pri-
vado. Incluso aunque Renault no sea Peugeot, las preocupaciones básicas
de sus directivos son comunes a la vista de los cambios históricos recien-
tes. En el sector de la banca y de los seguros, el límite actual entre el sec-
tor público y el sector privado en Francia es tan fino como consecuencia
de los cambios históricos recientes, por 10 que, fácilmente, puede com-
prenderse que la situación de servicios especiales sea muy solicitada por
los funcionarios que mientras trabajan en las empresas públicas, se
encuentran directamente en relación con el sector competitivo.
En 10 que respecta a la entrada de funcionarios en las empresas pri-
vadas, el artículo 175-1 del Código Penal prohíbe, bajo pena de cárcel, a
todo funcionario encargado del control de una empresa privada o que
haya firmado un contrato en nombre del Estado con una empresa privada,
entrar antes de cinco años en esta empresa o en una sociedad unida
financieramente a aquélla. Esta norma, si se aplicara estrictamente,
podría llegar a ser un obstáculo serio a la movilidad del sector público
hacia el privado. Podría impedir a los ingenieros militares entrar en
sociedades que trabajan para la defensa nacional, a los ingenieros de
caminos, canales y puertos a dirigir empresas en relación con el
Ministerio de Equipamientos, a los Inspectores de Finanzas ocupar pues-
tos de dirección en bancos o compañías de seguros. Parece que esta dis-
posición es más una amenaza teórica que una norma aplicada efectiva-
mente. Es importante que cierta deontología sea respetada, pero no son
muy numerosos los casos en que se hayan puesto trabas a un funcionario
deseoso de entrar en estas empresas.

98
 No existe ninguna norma equivalente que oponga una prohibición
penal al nombramiento de un directivo privado para un puesto en el sector
público. Sin embargo, es obligado constatar que el movimiento del sector
privado hacia la alta función pública es incomparablemente menos intenso.
Cuando el Estado quiere atraer a su campo a determinada personali-
dad del sector privado, dispone de medios jurídicos, como acabamos de
ver: puestos reservados a la discrecionalidad del gobierno, contratos, tur-
nos externos. Si la personalidad proveniente del sector privado, donde se
supone que ha obtenido resultados satisfactorios, logra igualmente tener
éxito en sus funciones públicas, puede permanecer al servicio del Estado
hasta los 65 años, a condición, lógicamente, de que los gobiernos sucesi-
vos quieran mantenerla en las mismas funciones, lo que, evidentemente,
no sucede siempre así, teniendo en cuenta las diferentes alternancias polí-
ticas que tienen lugar de forma natural en una democracia. No obstante,
los nombramientos por el turno externo tienen un carácter definitivo.
Sea como fuere, hemos visto recientemente que gracias a estas dis-
posiciones, un responsable sindical ha llegado a prefecto, que varios
periodistas y dos empresarios fueron nombrados embajadores, que otro
industrial ha sido elegido como director general de un Ministerio o que
incluso varios abogados y dos cirujanos han llegado a ser miembros del
Consejo de Estado. Además, es frecuente ver delegados ministeriales o
interministeriales y altos comisarios procedentes del sector privado.
Cuando se trata particularmente de personas contratadas se impone
cierta prudencia y los sucesivos gobiernos han adoptado respecto a este
punto posiciones muy diferentes. En la situación actual, el gobierno
puede ofrecer, para los empleos más elevados, contratos de tres años
renovables sin limitación. Algunos Ministerios recurren tradicionalmente
al sistema de contratos, bien por razones técnicas, como en los casos del
Ministerio de Defensa o de Correos y Telecomunicaciones, o bien por
razones de especialidad como en el caso del Ministerio de Cultura.
Sin embargo, incluso aunque estas normas ofrecen posibilidades satis-
factorias de transferencia del sector privado hacia el público, este movi-
miento no afecta más que a unas pocas personas. Habría que preguntarse
entonces sobre las verdaderas razones de la debilidad de este movimiento.

LAS RAZONES QUE FRENAN EL MOVIMIENTO

DEL SECTOR PRIVADO AL PÚBLICO

Si bien es cierto que no se pueden descartar determinados argumen-

tos que son propiamente normativos (por ejemplo, derechos de jubilación
para aquéllos que solamente pasan algunos años en el sector público),

99
conviene, sin embargo, señalar tres obstáculos mayores: un sistema de
valores diferente, la organización actual de la formación de altos directi-
vos en Francia y el aspecto retributivo.

Diferentes sistemas de valores

Numerosos altos funcionarios tienen, en cierta medida, responsabili-

dades de gestión, debido a la puesta en práctica de políticas nacionales en
el campo social y de intervenciones del gobierno en la economía. Sin
embargo, en la mayor parte de los casos, las reponsabilidades de estos
altos funcionarios están unidas al ejercicio de la soberanía del Estado y
este hecho les mueve a dar más importancia a la aplicación de la regla de
derecho que al deseo de obtener beneficios económicos. Ciertamente, eso
no significa que los altos funcionarios que tienen que administrar la poli-
cía, la justicia, la educación, el ejército, la diplomacia, etc., dejen de estar
preocupados por la eficacia, el rendimiento, el management, la economía
de medios, etc. En cambio, es evidente que los managers del sector pri-
vado están obligados a obtener, en primer lugar, buenos resultados de la
empresa que dirigen aunque se hallen preocupados también por el interés
general, así como por el sentido de sus propias responsabilidades perso-
nales y ciudadanas.
La dificultad es doble: algunos altos funcionarios no tienen éxito en el
sector privado, al igual que les ocurre también a algunos grandes mana-
gers que se acomodan mal con las reglas a que está sometida la gestión
pública. Pero esta limitación parece que supone más un obstáculo para el
movimiento del sector privado hacia el público que a la inversa, y ello es
debido al nivel de formación de los directivos de los dos sectores.

El sistema de formación de los directivos

La Escuela Politécnica y, más recientemente, la Escuela Nacional de

Administración han sido creadas para formar altos funcionarios. Sin
embargo, gracias a unos circuitos bien organizados de transferencia entre
los sectores privados y públicos, sus títulos han tenido tendencia a mono-
polizar las más altas funciones en la industria, la banca y, por supuesto,
en la Administración. El resultado (aunque afortunadamente existen bri-
llantes e ilustres excepciones) ha sido promover entre los jóvenes, inclui-
dos aquéllos que a priori no habían tenido el deseo de entrar al servicio
del Estado, la idea de que la mejor formación para llegar a los más altos
puestos del sector público y del privado era pasar por las Escuelas desti-

100
nadas a formar a priori al personal directivo del Estado. Por tanto, con
estos presupuestos no hay lugar para asombrarse de que sean numerosos
los altos funcionarios que se pasan al sector privado.
Así pues, no existe simetría en esta materia. A un estudiante que quiera
ocupar un puesto de reponsabilidad en el sector público no se le pasa por
la cabeza que la mejor forma de conseguirlo sea ingresar en una Escuela de
Comercio, de Gestión o de Administración de Empresas por muy famosa
que ésta sea, aun cuando cada año en el momento de ingresar en la E.N.A.
se cuenta con antiguos alumnos de la Escuela de Altos Estudios
Comerciales que, a menudo, poseen un brillante historial académico.

El aspecto retributivo

Es evidente que se gana más en el sector privado que en el público.

Es normal y está justificado. Pero es evidente también que la obtención
de unos ingresos elevados no es la única motivación de los profesionales
directivos del país. Dicho esto, conviene afirmar que siempre es fácil y
agradable ver aumentar los ingresos y que verlos disminuir es siempre
desagradable y a menudo inaceptable.
Con la discreción que se impone en este tipo de asuntos, me ha pare-
cido entender, sin embargo, que un alto funcionario en situación de exce-
dencia que vuelve a su Cuerpo de origen podría ver su sueldo disminuido
a la mitad; que un alto funcionario que vuelva después de varios años en
una situación de excedencia procedente de servicios especiales para acce-
der a un puesto de más categoría en la Administración, puede perder un
30 por ciento de su remuneración anterior, e igual le ocurre a un funcio-
nario que vuelva después de un largo período de servicios especiales, el
cual puede ver su remuneración disminuida en un 45 por ciento.
El mismo fenómeno, indudablemente aumentado, se da para un alto
responsable del sector privado que acepte entrar al servicio del Estado. Lo
cual explica, sin duda, al menos parcialmente, que no haya una fuerte pre-
sión para nombrar a personalidades del sector privado para puestos reser-
vados a la discrecionalidad del gobierno. Estos puestos están catalogados
en las relaciones de puestos de la alta función pública y su remuneración
no se puede comparar con la de puestos de alto nivel en el sector privado.
Queda la fórmula de contratación. Pero los sucesivos Ministros de
Finanzas han sido siempre reticentes, y con razón, con respecto a estas fór-
mulas excepcionales. En Francia, para que se lleve a cabo la selección·de
personalidades de primer orden procedentes del sector privado, es necesa-
rio que sea el Primer Ministro, si no el Presidente de la República, quien
imponga la firma de estos contratos con un alto nivel de remuneración.

101
 Para los niveles de remuneración más corrientes, los servicios presu-
puestarios muestran una actitud más favorable. Son conscientes de que el
sector público tiene necesidad de algunos especialistas provenientes del
sector privado. Los servicios financieros han sabido establecer determina-
das precauciones para evitar excesivas diferencias salariales. Por lo demás,
son conscientes de que la precariedad de la fórmula del contrato ocasiona
que, al menos, inicialmente, tenga que ser compensada financieramente.
Algunos responsables de la Administración francesa se han preocu-
pado o se preocupan de aumentar la inclusión de directivos del sector pri-
vado en las altas esferas de la Administración. Ciertos directivos del sec-
tor privado han sido ofrecidos a determinados Ministerios para el
montaje de algunas operaciones particularmente sofisticadas. La refle-
xión sobre este hecho continúa abierta. Parece que el método experimen-
tal es al final el más satisfactorio. Se podría incluso llegar a firmar un
acuerdo en materia de intercambios de directivos, bien entendido que el
empleador de origen continuaría retribuyendo a su antiguo «empleado».
Por supuesto que estos procedimientos no carecen de inconvenientes,
sobre todo si se trata de confiar funciones de responsabilidad a determi-
nados agentes, pero permitirían el aumento de intercambios entre el sec-
tor privado y el sector público y permitiría también, al menos, compren-
derse mejor hablando un mismo lenguaje.

LA MOVILIDAD VISTA POR LOS INTERESADOS

La movilidad ha llegado ser un fenómeno tan general y tan extendido

en la alta función pública francesa que cada uno de sus miembros tiene
su propia opinión al respecto. Trataremos en primer lugar de conocer cuál
es la opinión de los responsables de la alta función pública antes de valo-
rar cómo sienten la movilidad los altos funcionarios.

LA OPINIÓN DE LOS RESPONSABLES

Mi encuesta es buena muestra de la diversidad de opiniones existente

entre los responsables actuales o recientes. Todos están de acuerdo, en
primer lugar, en considerar que el Estado ha salido ganando en lo que res-
pecta a que sus colaboradores de alto rango hagan uso de la movilidad a
lo largo de su carrera: apertura de espíritu, mayor experiencia, compren-
sión de los problemas de los demás, conocimiento de otro tipo de rela-
ciones o de ambiente, menor exageración en la especialización, obliga-
ciones para las Administraciones de gestionar sus recursos humanos. El

102
 carácter particularmente saludable de la movilidad geográfica es fre-
cuentemente puesto de relieve.
La mayor parte de mis interlocutores desean antes que nada movilidades
de ida y vuelta. Está claro que la Administración de origen, o la
Administración, en general, cuando se trata de movilidad hacia el sector pri-
vado, sólo puede sacar provecho de la experiencia adquirida por el funcio-
nario si éste regresa. Sin embargo, son muy pocos los que consideran que
no hay buena movilidad si no hay regreso. La mayor parte de los responsa-
bles de personal ven en la movilidad sin regreso un riesgo que hay que correr
y, además, son conscientes de que el regreso será tanto más fácil cuanto que
los que han salido tengan perspectivas de carrera que les inciten a volver.
De todas formas, muchos piensan que el Estado tiene gran interés en
que los directivos de empresas privadas sean sensibles al interés público y
hablen el mismo lenguaje que sus propios responsables. El hecho de que
los directivos del sector privado sean a menudo procedentes de la alta fun-
ción pública permite obviamente conseguir este objetivo. Además, algu-
nos, especialmente entre los responsables de Cuerpos muy estructurados y
jerarquizados, afirman que la movilidad sin regreso es necesaria para una
buena gestión. Cuando el Cuerpo no ofrece puestos al final de la carrera en
número suficiente, algunos vigilan incluso la calidad de los que «salen»
velando por asegurar el éxito del Cuerpo del que son responsables.
Subrayando el interés que encuentran en la movilidad de los altos
funcionarios, algunos de mis interlocutores han manifestado su preocu-
pa~ión ante el eventual «efecto torbellino» que provoca, entre otros, la
movilidad obligatoria o voluntaria de los directivos de un servicio. No es
raro ver en menos de un año como el cuadro completo de directivos de
un servicio se ha renovado por entero. Lo que plantea entonces el pro-
blema de la «memoria» del servicio.
Algunos Ministerios plantean la cuestión de las falsas movilidades
obligatorias, que no son sino formas de falsear el espíritu, cuando no la
letra de las normas aplicables. El nombramiento de un administrador
civil para la inspección general de su propio Ministerio se puede tomar
como ejemplo. Pero parece que éste es un fenómeno completamente mar-
ginal, especialmente porque los altos funcionarios son muy partidarios de
la movilidad como vamos a ver.

LA OPINIÓN DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS

Aunque los altos funcionarios tienen distintas opiniones, en gene-

ral, todos ellos son muy partidarios de la movilidad. Son tan cons-
cientes como los propios directores de personal del enriquecimiento

103
profesional que les puede proporcionar la movilidad, no solamente la
movilidad obligatoria sino también la movilidad voluntaria que pue-
den procurarse si se les presenta la ocasión, cuando los problemas del
empleo del cónyuge o el problema del alojamiento no suponen un
obstáculo.
En determinados grandes Cuerpos del Estado, la movilidad funcional
es una tradición sólidamente establecida y explica en gran manera la
influencia de estos Cuerpos en el Estado e incluso en la propia sociedad
francesa.
La movilidad es igualmente sentida, especialmente entre los anti-
guos alumnos de la E.N.A., como una ocasión de reorientar su carrera
dentro de la Administración o eventualmente fuera de ella. Si el
número de salida de la Escuela no permitió escoger el Cuerpo o el
Ministerio al que se aspiraba, la movilidad especialmente obligatoria es
un buen medio para tratar de integrarse en ese Cuerpo o, por lo menos,
de ser destinados al Ministerio deseado. Si los primeros años de la vida
profesional en el servicio público no han respondido a las expectativas
del funcionario, las diversas formas de movilidad le permitirán experi-
mentar en un sector nacionalizado, incluso en el sector privado, con la
garantía de un retorno posible a la Administración si esta nueva expe-
riencia se revela menos positiva aún que la primera. Finalmente, está
claro que la existencia permanente de diversas formas de movilidad es
una garantía importante para todos aquéllos que no han entendido su
paso por la E.N.A. o por la Escuela Politécnica y sus escuelas de for-
mación profesional avanzadas como el modo de hacer una carrera al
servicio del Estado, sino más bien como la adquisición de una etiqueta
de prestigio.
Por todas estas razones, es comprensible que los altos funcionarios y
especialmente los más jóvenes sean partidarios del mantenimiento de
diversas formas de movilidad.
Por lo demás, es sorprendente que los altos funcionarios franceses
estén poco inclinados a querer salir más allá de sus fronteras, aun cuando
existe una Delegación para los funcionarios internacionales que se
esfuerza en despertar vocaciones. Se puede pensar que no hay más allá
de 200 a 300 altos funcionarios franceses en los organismos internacio-
nales. Parece que no son los obstáculos jurídicos, sino problemas finan-
cieros y quizá psicológicos los que frenan el movimiento y el problema
del regreso está, en general, bastante mal regulado.
A pesar de estas reservas -que son modestas-, se puede afirmar
que la movilidad ha llegado a ser una práctica extendida y apreciada en
la alta función pública francesa.

104
CONCLUSIONES

Al finalizar este estudio conviene preguntarse sobre el interés que

tiene la movilidad en el sistema francés. Para los propios altos funcio-
narios este interés es evidente. Retrasar las opciones definitivas en mate-
ria de desenvolvimiento de la carrera, multiplicar las experiencias profe-
sionales, enriquecer su práctica, mantener la posibilidad de volver a un
puesto al servicio del Estado son otros tantos aspectos positivos bien vis-
tos por los altos funcionarios.
¿Es este balance igualmente tan positivo para el Estado empleador
de estos altos funcionarios? A lo largo del estudio se han señalado
algunos inconvenientes: rotación demasiado rápida de responsables de
los servicios, confusión que podría llegar a ser inquietante entre inte-
rés general e intereses particulares. Sin embargo, estos inconvenientes
podrían ser reducidos sensiblemente, no sólo por una gestión de per-
sonal que estuviere más preocupada por el interés del servicio con oca-
sión de la concesión por la autoridad gestora de tal o cual forma de
movilidad, sino, además por el recurso más frecuente a la prohibición
estatutaria o penal de entrar en una empresa de la cual se tiene, de una
forma o de otra, la tutela, en aquellos casos particularmente contro-
vertidos.
Estos inconvenientes parecen, a pesar de todo, relativamente meno-
res comparados con las ventajas que el Estado francés obtiene de la
movilidad de sus altos funcionarios: apertura de espíritu, una mayor fle-
xibilidad y visión más sintética de los problemas, parece que son las prin-
cipales ventajas de esta práctica. Estos son lo suficientemente de peso
para que nos sea permitido hacer las siguientes observaciones sin que
parezca que ponemos en duda lo bien fundado de la práctica generali-
zada de la movilidad.
De entrada, la Administración del Estado necesita sin duda de sus
propios expertos en algunos sectores bien determinados. Además, no se
llega a ser experto reconocido en una práctica administrativa o judicial
sino a través de los años y ninguna autoridad del Estado por muy elevada
que sea puede conferir, por un simple nombramiento, esta cualidad. La
independencia de espíritu que es necesaria para ser reconocido como
experto por todos los interlocutores económicos, políticos y sociales del
Estado no se adquiere por la mezcla de funciones. Esto no afecta, quizás,
sino a unos pocos altos funcionarios, pero para éstos la movilidad no pre-
senta siempre las mismas ventajas. Puede, incluso, excepcionalmente
presentar inconvenientes. Debería, por tanto, reducirse al mínimo para
aquéllos que un día serán elegidos como expertos.
Otra cuestión que puede parecer más provocativa. ¿Tiene el Estado

105
 necesidad de managers? La cuestión apunta aquí al Estado en sus fun-
ciones de soberanía: justicia, policía, moneda, defensa. Por supuesto, no
se trata de desarrollar aquí esta idea. Pero podemos, sin embargo, pre-
guntamos si los criterios necesarios para el funcionamiento de la sobe-
ranía del Estado son los mismos que los del management privado y si las
cualificaciones o competencias requeridas son idénticas.
Además, existe una paradoja aún mayor: la formación recibida por
los altos funcionarios franceses es tenida como de primer orden tanto en
Francia como en el extranjero. La gran mayoría de las empresas priva-
das francesas selecciona de entre la alta función pública a sus cuadros
directivos, incluso a su director general. Al mismo tiempo, los respon-
sables políticos y administrativos franceses se esfuerzan por introducir
métodos del sector privado en la Administración Pública, atrayendo
managers que han obtenido buenos resultados en el sector privado. En
estas condiciones, se nos debe permitir preguntarnos si el Estado no
obtendría un mayor beneficio conservando algunos de sus más brillan-
tes altos funcionarios de los que tiene necesidad, otorgándoles un status
excepcional y otorgándoles un período de larga duración y a um alto
nivel en una empresa que se estime particularmente excelente en na ges-
tión de los servicios.
Finalmente, el examen de la movilidad en la alta función pública
francesa lleva a pensar que la dimensión internacional no ha sido sufi-
cientemente tenida en cuenta por los altos funcionarios y por los propios
responsables de personal. Es un poco difícil valorar con precisión las
consecuencias sobre la alta función pública francesa de la entrada en
vigor del Acta Unica Europea después del 1 de enero de 1993. Es cierto,
sin embargo, que los funcionarios franceses tendrán que competir de for-
mas diversas con sus homólogos del Mercado Común. No hay lugar a
dudas que cuanto más familiarizados estén con los métodos y con los
hombres, la Administración francesa podrá hacer frente mejor a los desa-
fíos que se le presentarán.
Así, más que la búsqueda de un lenguaje común con el sector pri-
vado, la Administración francesa tiene sin duda necesidad de conocer
mejor la lengua y los métodos de sus competidores. La movilidad es un
buen medio de conseguirlo si se pone prioritariamente al servicio de esta
causa. Hacer estas observaciones no quita evidentemente nada a la
amplitud del movimiento de movilidad en la alta función pública fran-
cesa, ni al interés que esta movilidad representa tanto para el Estado
como para los altos funcionarios. Ello sólo permite matizar el juicio par-
ticularmente positivo que arroj a al resultado de este estudio sobre en fenó-
meno de la movilidad y sobre sus efectos beneficiosos en la alta función
pública francesa.

106
 NOTAS Y REFERENCIAS

(1) Una Administración designa, en general, un Ministerio. También

puede comprender varios Departamentos ministeriales (por ejemplo, el
Ministerio de Educación, Juventud y Deportes) y puede, también, estar
representada localmente por servicios exteriores.

(2) Se podrían haber incluido en este estudio los profesores de

Universidad y los magistrados, pero estas dos categorías de personal son
casos especiales que requieren una consideración aparte.

(3) Los Cuerpos en la Administración Pública están formados por fun-

cionarios que han recibido la misma formación o/y tienen encomendadas
funciones semejantes. Los funcionarios de un mismo Cuerpo están some-
tidos al mismo estatuto y su promoción se lleva a cabo dentro del Cuerpo.
Existen Cuerpos ministeriales, especializados en áreas determinadas
(Cuerpo de Ingenieros de Caminos y Puertos) y Cuerpos interministeria-
les como el Cuerpo de Administradores civiles o de Inspectores genera-
les de Administración.

(4) Cuerpos interministeriales: ver nota 3.

(5) El prefecto es el representante del Gobierno en un departamento (uni-

dad administrativa local) o región (prefecto regional). Asegura el respeto
y la ejecución de las leyes y reglamentos del Estado. Dirige y coordina la
acción de los servicios exteriores del Estado en su circunscripción.

El delegado ministerial es un alto funcionario designado por un

Ministro o un grupo de Ministros (delegado interministerial) para que
lees) represente en una función de autoridad o al frente de un servicio,
para la concepción y la puesta en práctica de una determinada política.

107
 LA GESTIÓN DE LOS EXCEDENTES
DE PERSONAL EN EL SENIOR EXECUTIVE
SERVICE DE LA FEDERACIÓN
AUSTRALIANA
Rosemary OXER *

INTRODUCCIÓN

El Australian Public Service (APS) (Función Pública Australiana)

tenía en diciembre de 1987 una plantilla de 170.257 personas empleadas
de acuerdo con la ley de la Función Pública. El Senior Executive Service
(SES) (Servicio Ejecutivo de Dirección) reemplazó a la antigua Second
Division (Segunda División) formando parte del grupo de medidas de
reforma presentadas en el Libro Blanco de 1983 del Gobierno
Australiano «La reforma de la Función Pública Australiana», que se puso
en práctica en Octubre de 1984.
Poco antes de la creación del SES se estableció dentro del Public
Service Board (Consejo de la Función Pública), que era entonces la auto-
ridad central para asuntos de personal en la APS, una Senior Executive
Staffing Unit (SESU) (Unidad de la Plantilla Ejecutiva de Dirección). A
través de su Staff Development Branch (Sección de Formación de
Personal), la SESU se responsabilizaba de los programas de formación
del SES y, por medio de su Selection and Placement Branch (Sección de
Selección y Colocación) y en cooperación con las Secretarías Generales
de los Departamentos ministeriales, era la responsable de los ascensos,
nombramientos y traslados de los funcionarios del SES. Más reciente-
mente, esta Sección se ha responsabilizado también de la evaluación del
personal, concretamente dentro de la Comisión de la Función Pública
(anteriormente Consejo de la Función Pública) y, en general, para todo el
conjunto de la Administración, ha asumido un papel más importante de

* Senior Executive Adviser and Assistant Cornmissioner (Alto Consejero Ejecutivo

y Vicepresidente de la Comisión). Comisión de la Función Pública. Australia

109
orientación, asesoramiento y negociación con los departamentos ministe-
riales en cuestiones de plantillas y de personal.
El SES representa la categoría más alta de consejeros y directivos
que se encuentran situados inmediatamente por debajo de los Secretarios
generales de los Departamentos ministeriales y que ocupan puestos de
asesoramiento de alto nivelo de dirección en las divisiones, secciones y
oficinas que constituyen la función pública. La estructura del SES com-
prende seis categorías, con salarios brutos que en 1988 oscilaban desde
los 52.720 dólares australianos (Nivel 1 del SES) hasta los 77.999 dóla-
res australianos (Nivel 6 del SES). En junio de 1988 había 1.500 funcio-
narios del SES, incluyendo 121 mujeres. Los funcionarios del SES pue-
den estar destinados en cualquier lugar de Australia o en el extranjero,
pero la mayor parte se encuentran en la capital, Canberra (76 por ciento),
seguida de Melbourne (7 por ciento) y Sydney (6 por ciento).
En lo que se refiere a estos altos funcionarios, las áreas concretas en
las que el gobierno hizo reformas fueron:

- ampliación del sistema de selección por concurso, abierto a per-

sonas de fuera de la función pública, con una implicación directa
de la Comisión de la Función Pública en la selección, formación
y colocación del personal;
- mayor atención a la adquisición de competencias de dirección;
- mayor movilidad de los altos directivos de acuerdo con las nece-
sidades del servicio;
- más flexibilidad de los directores de departamento en la asigna-
ción y empleo de directivos.

Para asegurar que se tienen en cuenta las necesidades del conjunto de

la Administración en la dotación de plantilla del SES, la legislación ha
dividido la responsabilidad de gestión de efectivos del SES entre la
Comisión de la Función Pública y los Secretarios Generales de los
Departamentos ministeriales. Solamente el Presidente de la Comisión de
la Función Pública tiene la competencia de nombramiento, promoción y
cese de funcionarios.
El Libro Blanco de 1983 señalaba que la SESU se establecía para:

- mantener un registro central de las competencias, cualificaciones

y experiencia de toda la plantilla del SES y, de forma voluntaria,
de aquéllos que se encuentran en los niveles inmediatamente infe-
riores;
- coordinar la implantación de un sistema adecuado de evaluación
de la plantilla del SES;

110
 - participar o estar representada en todas las selecciones de perso-
nal para asegurar que se mantienen altos niveles de exigencia;
- asesorar en la redistribución o el cese de personal del SES cuyas
actuaciones sean instisfactorias y
- desarrollar programas de formación y movilidad de la plantilla
diseñados para favorecer la igualdad de oportunidades en el
empleo en los niveles directivos, para cuidar que haya una oferta
suficiente de personas con alta formación que puedan satisfacer
las necesidades de la Administración en conjunto, y asegurar que
las personas se sitúen de acuerdo con sus deseos.

Todas las funciones excepto la última son responsabilidad de la

Selection and Placement Branch (Sección de Selección y Colocación) de
la SESU, cuya otra rama es el StaffDevelopment. El equipo de personas
destinado a asignaciones temporales no pudo ser establecido, porque el
Consejo de la Función Pública no fue dotado de sueldos y personal para
el programa y hubo personas adecuadas, con las competencias de espe-
cialista requeridas, que no pudieron ser nombradas. La Selection and
Placement Branch tiene una plantilla de menos de 20 personas. El
Vicepresidente (Director de la Sección) también es Senior Executive
Adviser y, aunque es responsable personalmente de la asistencia a todos
los funcionarios del SES, tiene la responsabilidad particular de asesorar
y orientar a los funcionarios desplazados (sobrantes) hasta que encuen-
tran colocación o se retiran. Para simplificar, de ahora en adelante SESU
se referirá solamente a la Selection and Placement Branch.
Antes de las elecciones federales de 1987 había 28 departamentos
ministeriales principales en la función pública australiana, y un gran
número de pequeños organismos, reagrupados bajo la tutela de 27
Ministros. Entre 1984 y 1987 algunos departamentos revisaron las
estructuras del personal directivo y cambiaron su organigrama basado en
puestos de los niveles 1, 3 y 5 del SES a otro correspondiente a puestos
de los niveles 2, 4 Y6. Al hacer estos cambios un objetivo era conseguir
ahorros globales significativos en los costes salariales, mediante la dis-
minución del número de puestos del SES aunque se les pagase más a los
que quedasen. Los resultados variaron entre los organismos, pero el aho-
rro medio fue del orden del 10 por ciento de puestos y del 7 por ciento de
la totalidad de sueldos del SES. Cuando se aprobó este nuevo organi-
grama, se dio publicidad a los nuevos puestos (tanto dentro como fuera
de la función pública) y se solicitó a los funcionarios que concursasen
para cubrir estos nuevos puestos, con mejor sueldo. No solamente hubo
algunos funcionarios del SES que no pudieron cubrir los nuevos puestos
porque se había reducido su número total, sino que, además, algunas per-

111
sonas de fuera del Ministerio o incluso de la Administración, fueron pro-
mocionadas o nombradas por delante de «los de dentro». Estos desplaza-
mientos fueron esporádicos y en número relativamente pequeño. El 30 de
junio de 1987 había 40 funcionarios del SES que habían sido desplaza-
dos en estas circunstancias y buscaban nuevos puestos en otras áreas de
la Administración. Seis de estos funcionarios todavía carecían de un
puesto permanente un año después.

LA REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1987

Después de las elecciones federales de julio de 1987, el Primer

Ministro anunció una reorganización importante de la función pública
australiana. No se tratará aquí de la complejidad de esta reforma admi-
nistrativa, aparte de mencionar que los 28 Ministerios se redujeron a 16
dirigidos por 17 Ministros que formaban el gabinete, además de otros 13
Ministros que no formaban parte, lo cual creó inquietud y confusión
generalizada entre los funcionarios. La reagrupación de departamentos
ministeriales dio como resultado pérdidas de puestos de trabajo, debido a
que la economía de escala influyó en áreas no programáticas (en especial,
en los servicios de gestión de personal, de gestión financiera, etc.). Se
pusieron en marcha además otras medidas para mejorar la eficiencia, que
no estaban especialmente asociadas con las reagrupaciones, y el
gobierno renunció a algunas funciones (por ejemplo, se vendió el asti-
llero de Melbourne). Globalmente, estos cambios tuvieron como resul-
tado un ahorro de personal de 3000 puestos durante un año (después de
una introducción escalonada), incluyendo unos 90 puestos del SES.
Uno de los problemas principales a los que tuvo que hacer frente el
personal, tanto individualmente como en su condición de superiores
jerárquicos de otro personal, era la incertidumbre sobre el número de
puestos de trabajo que se perderían y el plazo en que ello tendría lugar.
El Primer Ministro había indicado que no habría despidos obligatorios y,
aunque esto era alentador en un sentido, dejaba al personal sin saber cuál
sería su situación en caso de que se suprimiesen sus puestos de trabajo.
Debe tenerse en cuenta que no todos los funcionarios desplazados (ni
siquiera la mayoría) eran ineficientes o poco adecuados, sino que eran
más bien víctimas de las circunstancias.
Había otros tres factores que contribuyeron a esta inquietud. En pri-
mer lugar, el Consejo de la Función Pública (PSB) había sido suprimido
y reemplazado por una Comisión de la Función Pública (PSC), mucho
más reducida. Las funciones anteriores del PSB referentes a gestión de
personal se devolvieron a los departamentos ministeriales, lo que dio

112
lugar a un período de transición mientras la transferencia tenía lugar. (Se
comentará más adelante sobre el papel de la Senior Executive Staffing
Unit (Unidad de la Plantilla Ejecutiva de Dirección) que se transfería de
la PSB a la PSC, sin que fuera prácticamente afectada por los cambios
gubernamentales). En segundo lugar, hubo cambios generalizados de
Ministros y Secretarios Generales y llevó algún tiempo hasta que los
altos niveles de dirección estuvieron asentados y pudieron dedicarse a
resolver los problemas causados por los cambios administrativos. En ter-
cer lugar, los cambios gubernamentales tuvieron lugar mientras el presu-
puesto se encontraba en el Parlamento, que es un período de gran activi-
dad política, de los medios de comunicación y de la acción general de los
poderes públicos, con lo que los cambios administrativos añadieron
mayores tensiones.
Estos cambios trascendentales tuvieron consecuencias en todos los
niveles de la función pública. Este artículo se centra en la forma en que
se abordó el problema de los funcionarios del SES desplazados por la
reforma administrativa y las reorganizaciones de los Ministerios.

GESTIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EXCEDENTES DEL SES

El gobierno ya había decidido que no habría despidos obligatorios y,

una vez que se conoció claramente el impacto de la reforma sobre el SES,
esta posición se afianzó al decidirse que no habría una indemnización
especial por cese en el SES para animar a los funcionarios del SES a que
se marchasen. Aunque una norma de la Comisión de arbitrio y concilia-
ción australiana regula la reasignación y jubilación de los funcionarios
no pertenecientes al SES, los funcionarios del SES se rigen por la Ley de
la Función Pública. El artículo 76R de la Ley autorizaba, y todavía auto-
riza, al Presidente de la Comisión de la Función Pública a ofrecer una
jubilación específica ventajosa a todo funcionario cuyos servicios razo-
nablemente considera que no pueden ser utilizados, en caso de que el
funcionario acepte jubilarse voluntariamente del servicio en un plazo
especificado de tiempo. Se considera, a todos los efectos, que esta per-
sona ha sido jubilada obligatoriamente del servicio activo, lo que le pro-
porciona ventajas fiscales y otros beneficios con relación a una jubilación
normal. La Ley también prevé la asignación forzosa de los funcionanos
del SES a un puesto de nivel más bajo, cuando se dé la circunstancia de
que el Presidente de la Comisión de la Función Pública estime que el
funcionario no puede ser razonablemente empleado.
En septiembre de 1987 el gobierno dio el visto bueno a los procedi-
mientos siguientes para regular el personal excedente del SES y aclaró

113
que las jubilaciones de acuerdo con el artículo 76R no constituirían «sino
un mal menor»:

- «Para cubrir las vacantes del SES se pide a los Secretarios

Generales que den prioridad a la colocación de personal excedente
que se considere adecuado, incluyendo la posibilidad de ofrecer
puestos a un nivel más bajo.
- Antes de aceptar una recomendación de un Secretario General
para cubrir un puesto por promoción o nombramiento, la
Comisión de la Función Pública debe asegurarse que un cambio
no iría en contra de una administración eficiente del servicio.
-La Comisión de la Función Pública debe dar preferencia a la colo-
cación de funcionarios desplazados como consecuencia de los
recientes cambios efectuados por el gobierno, antes que ofrecer
jubilaciones anticipadas de acuerdo con el artículo 76R de la Ley
de la Función Pública.
- La Comisión de la Función Pública sólo puede usar sus atribucio-
nes para ofrecer licencias voluntarias después de haber oído al
Secretario General afectado y después de consultar al Comité de
Funcionarios que supervisa la redistribución de los funcionarios
sobrantes.
- Los casos de funcionarios del SES que están desplazados en el
momento en que tienen lugar los recientes cambios administra-
tivos deben resolverse tan pronto como sea posible, preferible-
mente antes que los casos producto de actuaciones guberna-
mentales.»

El Gobierno estableció el Comité de Funcionarios arriba mencionado

para supervisar la redistribución de funcionarios del SES desplazados
como resultado de los cambios gubernamentales (un Comité diferente se
responsabilizó de los funcionarios no pertenecientes al SES). Este
Comité, presidido por el Secretario General Adjunto del Ministerio de la
Presidencia y del Gabinete, incluye representantes del Ministerio de
Hacienda, del Ministerio de Relaciones Industriales y del SESU.
También en el mes de septiembre el Presidente de la Comisión de la
Función Pública hizo público que:

- Era muy probable que las funcionarias del SES se verían muy
afectadas por la reestructuración de los Ministerios, dado que la
mayor parte de ellas ocupaban puestos de los niveles 1 y 3. Se
pidió a los Secretarios Generales que fuesen conscientes de esta
situación, tomando las medidas adecuadas de forma que se evitase

114
 perder lo ganado en el terreno de la igualdad de oportunidades en
el empleo.
- Los Secretarios Generales eran los primeros responsables de tra-
tar de colocar a los funcionarios del SES.
- Los Secretarios Generales debían mantener al personal empleado
hasta que pudiesen ser colocados.
- Los Secretarios Generales podían negociar con otros Secretarios
para colocar a los funcionarios de manera temporal o permanente.
El personal podía trabajar en otros Ministerios y ser pagado por el
Ministerio a que perteneciese de origen.
- Los Secretarios Generales podían negociar con el Ministerio de
Hacienda una solución en relación con aquellos funcionarios que
pudiesen jubilarse en un plazo de dos años.

Se esperaba que los funcionarios del SES desplazados harían los

máximos esfuerzos para obtener un puesto adecuado en el servicio. Se les
garantizaba el derecho a una entrevista para todo puesto vacante de su
nivel, a menos que fuesen clasificados como claramente inadecuados
sobre la base de los documentos de solicitud. Por otro lado, los funciona-
rios desplazados sólo tenían que demostrar su capacidad para llevar a cabo
las funciones de la plaza vacante para que se les considerase adecuados.
Se animó a los funcionarios desplazados para que considerasen la
posibilidad de cambiarse a un puesto de un nivel más bajo, si no resulta-
ban colocados en un plazo razonable. Un funcionario que aceptase el
cambio a un puesto de nivel más bajo tenía garantizado el sueldo del
nivel anterior durante un período que dependía de su edad y antigüedad
en el servicio. Para funcionarios de 45 años o más, o para aquéllos con
más de 20 años de servicios, el período de tiempo era de 12 meses mien-
tras que para los otros funcionarios era de 6 meses. Los funcionarios des-
plazados, como los otros funcionarios, podían retirarse también por edad,
siempre que hubiesen alcanzado la edad mínima de jubilación de 55
años, o cesar a petición propia en cualquier momento, y en estos casos no
estaban cubiertos por el artículo 76R.
La Comisión de la Función Pública podía ofrecer los beneficios del
artículo 76R (<<remuneración por cese») a un funcionario del SES
cuando:

- estuviese sin empleo y fuese imposible colocarlo en su Ministerio

en un plazo razonable;
- no hubiese podido obtener otro destino y no pudiese, en opinión
de la Comisión de la Función Pública, ser colocado en un puesto
del mismo nivel en un plazo razonable;

115
 - no quisiese aceptar un nuevo puesto en un nivel inferior;
- quisiese retirarse con los beneficios del artículo 76R; y
- su jubilación representase una ventaja económica para el Estado
federal.

Aunque la jubilación voluntaria de acuerdo con el artículo 76R pare-

cía una opción viable, de hecho se usó solamente en última instancia y,
aunque era voluntario, había cierta sensación de que el uso del artículo
76R podía considerarse como una renuncia al objetivo manifestado por
el Primer Ministro de evitar los ceses obligatorios.
Los cambios administrativos de julio de 1987 se consideran en
muchos aspectos un punto de referencia para la función pública austra-
liana y, aunque no todos los desplazamientos en el SES estaban relacio-
nados con estos cambios, ese momento constituye el punto de partida
desde el cual considerar la evolución reciente.

EL IMPACTO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

En enero de 1988 era de 153 el número de funcionarios que habían

sido desplazados; de éstos, 40 se habían jubilado de acuerdo con el artí-
culo 76R, 9 se habían jubilado por razones de edad, 24 habían sido colo-
cados pero 80 todavía permanecían sin colocación, 18 de los cuales pro-
venían de tiempos anteriores a la reforma administrativa.
Con el aumento de las presiones para que se aceptase a los funciona-
rios desplazados, los Secretarios Generales de los Ministerios entendie-
ron que su autoridad se veía disminuida. En algunos momentos se pro-
dujeron enfrentamientos entre la Comisión de la Función Pública y los
Ministerios mientras que otros funcionarios veían que sus posibilidades
profesionales quedaban limitadas por el trato preferente que se daba a los
funcionarios desplazados. Para superar este obstáculo, que se oponía al
nombramiento o la promoción del candidato más idóneo, hubo muchas
comisiones de selección que consideraron «inadecuados» a los funciona-
rios desplazados.
La preocupación de que las funcionarias del SES estuviesen en una
posición muy desventajosa resultó fundada: el 12 por ciento de las fun-
cionarias del SES resultaron desplazadas comparado con el 9 por ciento
de los funcionarios. Sin embargo, fue más fácil recolocar a las mujeres
en otros puestos definitivos. En junio de 1988, 7 de las 14 mujeres que
habían sido desplazadas (50 por ciento) habían sido colocadas en puestos
definitivos y una (7 por ciento) se había jubilado con una indemnización.
Del resto, 4 se consideraron como casos difíciles. En comparación, hubo

116
125 hombres que habían sido desplazados, de los cuales 29 (23 por
ciento) se colocaron, 56 (45 por ciento) se jubilaron con indemnización
y 9 (7 por ciento) se jubilaron en otras situaciones. Hay varios factores
que pueden explicar estos resultados. La mujeres eran, en general, más
jóvenes que los hombres, habían entrado al SES más recientemente y
estaban más adaptadas a las nuevas técnicas y al nuevo estilo directivo
que los hombres. También existe la opinión, evidentemente subjetiva, de
que las mujeres tenían que haber sido considerablemente mejores que los
hombres para haber conseguido puestos en el SES. El 30 de junio de
1988 las mujeres totalizaban el 8 por ciento del SES, comparado con el
7 por ciento en abril de 1987, 4,9 por ciento en diciembre de 1985 y 3,9
por ciento en diciembre de 1984.
Seis meses después de la reforma administrativa se precisaron varios
hechos claros respecto a la situación de los funcionarios desplazados del
SES: organizar las colocaciones provisionales y definitivas era una carga
de trabajo considerable para el SESU; los funcionarios desplazados se
desmoralizaban cada vez más, daban pruebas de que existían tensiones
físicas, emocionales y familiares y un cierto número de funcionarios
estaban recibiendo tratamiento médico y psiquiátrico; la Asociación de
Altos Funcionarios del gobierno australiano se hacía oír mostrando su
preocupación por la forma en que se trataba a los funcionarios desplaza-
dos y la moral era baja en el SES en general, lo cual se extendía a los gru-
pos entre los que se reclutaban estos funcionarios. Los Secretarios
Generales de los Ministerios encontraban cada vez más difícil procurar
créditos y trabajo para acomodar a los funcionarios desplazados.
El hecho de que la mayoría de los funcionarios desplazados estuvie-
sen en Canberra (en donde están localizados el 76 por ciento de todos los
puestos de trabajo del SES) también era un problema. Canberra, la capi-
tal de la nación, solamente tiene una población de 220.000 habitantes y
una base industrial y manufacturera insignificante. Los grandes centros
industriales (y, por tanto, de empleo) son Sydney (3,5 millones de habi-
tantes) y Melbourne (2,6 millones de habitantes). Aunque había un
número de funcionarios desplazados del SES de Canberra que serían ade-
cuados para el sector privado, la diferencia de costos en vivienda entre
Canberra y Sydney o Melbourne es tan grande que muchos funcionarios
no podían permitirse el cambio.
A medida que los Ministerios, la Comisión de funcionarios y el
SESU estudiaban informalmente la situación, se hacía cada vez más claro
que, a pesar de algunas reorganizaciones pendientes, como resultado de
los cambios administrativos, los desplazamientos continuarían aunque
fuese en una menor escala, constituyendo una situación permanente en el
futuro del SES.

117
 La alta dirección del Servicio estaba cada vez más preocupada por los
costes directos e indirectos que representaban un gran número de funcio-
narios desplazados, y un Ministerio importante llamó a una empresa con-
sultora para que le ayudase a solucionar el problema de los funcionarios
del SES que iban a ser desplazados. Otras empresas consultoras se habían
dado cuenta también del nuevo mecanismo y se pusieron en contacto con
los Ministerios y el SESU para ofrecer sus servicios. La Asociación de
Altos Funcionarios del gobierno australiano organizó una reunión dedi-
cada específicamente a los funcionarios del SES desplazados y a los fun-
cionarios que creían iban a serlo para planificar estrategias sobre los pro-
cedimiento del cambio. Al mismo tiempo, se produjeron también
cambios personales en los niveles directivos del PSC, lo cual permitió
que se hiciese un nuevo examen adicional por parte de personas que
tenían la ventaja de no haber estado implicadas en el desarrollo o la
implantación de la anterior política.
En abril de 1988 habían empezado dos actuaciones importantes que
continuaron en los dos meses siguientes dando lugar a un período de
intensa actividad en el SESU. Mediante la primera se facilitaba una
mayor asistencia personal a los funcionarios desplazados, principal-
mente a través del establecimiento de comisiones independientes de ase-
soramiento (presididas por el Vicepresidente de la Comisión de la
Función Pública, asistido por otros dos altos funcionarios de prestigio)
y ofreciendo asesoramiento para el cambio de carrera profesional a tra-
vés de una empresa contratada por la Comisión de la Función Pública.
La segunda era una actuación a corto plazo, orientada a mejorar la cali-
dad del SES, titulada «Revitalización del SES». Se ofreció a los
Secretarios Generales de los Ministerios la posibilidad de aplicar jubila-
ciones voluntarias a funcionarios del SES que no hubiesen sido despla-
zados y cuya baja en el servicio representase, en su opinión, un ahorro,
con el acuerdo del Presidente de la Comisión de la Función Pública.
Estas dos fueron iniciativas importantes que se describen con mayor
detalle a continuación.

LA COMISIÓN INDEPENDIENTE DE EVALUACIÓN

La Comisión Independiente de Evaluación fue creada para resol-

ver el problema, que afectaba a muchos funcionarios del SES despla-
zados, de no recibir una evaluación objetiva, a su nivel, de sus com-
petencias. Muchos de los funcionarios habían permanecido en este
nivel durante varios años, no habían recibido una evaluación regular
sobre su actividad por parte de sus superiores, habían tenido dificulta-

118
des para obtener informes objetivos y, además, las comISIOnes de
selección les consideraban inferiores a los funcionarios no desplaza-
dos. Tal como se ha mencionado, esto daba como resultado que los
funcionarios desplazados se consideraban inapropiados para puestos
en el nivel que ocupaban actualmente. El SESU sospechó que en algu-
nos casos había una evaluación incorrecta de los funcionarios y que
era, de hecho, un medio de asegurar que el Ministerio afectado no
tuviese que aceptar un funcionario desplazado y pudiese quedarse con
el candidato de su propia elección.
Los rechazos repetidos efectuados por las comisiones de selección
tuvieron un efecto desastroso en muchos de los funcionarios desplazados,
convirtiéndolos finalmente en candidatos ineptos para desempeñar fun-
ciones en su nivel, aunque al principio de este proceso ésta no hubiese
partido de una evaluación correcta.
La evaluación por la Comisión Independiente de Evaluación es
voluntaria a petición del interesado. La entrevista tiene dos partes: una
evaluación conforme a criterios básicos del SES para el nivel del funcio-
nario, y una discusión entre el funcionario y los tres miembros de la
Comisión en torno a los conocimientos y experiencia del funcionario, sus
aspiraciones profesionales futuras y las posibilidades realistas que se le
ofrecen. Se toma contacto con personas que puedan dar referencias y
todos los miembros de la Comisión firman los informes sobre las entre-
vistas. El presidente de la Comisión asesora al funcionario desplazado, le
da una copia del informe y discute con él la evaluación. Todos los fun-
cionarios desplazados reconocen que esta medida ha sido extraordinaria-
mente útil, aun cuando en algunos casos se informa a los funcionarios de
inportantes deficiencias de acuerdo con algunos de los criterios básicos o
incluso, en un par de casos, de que es difícil que encuentren un puesto en
su nivel actual. Los informes son confidenciales para el funcionario y
para el SESU y no puede disponer de ellos ni el Ministerio a que perte-
nece el funcionario ni ninguna otra persona. El funcionario puede, si así
10 desea, utilizar el informe como apoyo para otras peticiones o para ayu-
dar al Consejero profesional a asesorarle en la reorientación de su
carrera.

ASESORAMIENTO PARA EL CAMBIO

DE CARRERA PROFESIONAL

El asesoramiento para el cambio de carrera profesional se ha llevado

a cabo por una empresa de asesoramiento profesional contratada por la
Comisión de la Función Pública pero remunerada por la Administración

119
de origen del funcionario interesado. Desde el comienzo queda claro que
el asesoramiento se ofrece al funcionario como miembro de la función
pública australiana y no es un servicio de colocación para ayudarle a
obtener empleo fuera de la Administración. La aceptación del asesora-
miento es voluntaria pero el SESU recomienda vivamente a los funcio-
narios que acepten esta oferta. El contrato prevé una media de ocho horas
de asesoramiento personal por funcionario. El asesoramiento comprende
tres componentes fundamentales:

- adaptación personal a la situación de funcionario desplazado;

- ayuda para la autoevaluación;
- ayuda para la confección de curriculum vitae, solicitudes de
empleo y técnicas de entrevista

Este asesoramiento ha obtenido un cierto número de resultados, algu-

nos de los cuales podían preverse. Uno es que los funcionarios desplaza-
dos sienten que finalmente alguien se preocupa de su bienestar general.
El asesoramiento se ocupa de la totalidad de la persona y no se limita al
individuo simplemente como un funcionario del SES. Esto es importante
porque el SESU es consciente de que algunos funcionarios sufren una
tensión emocional y física considerable y deben hacer frente a problemas
matrimoniales y familiares. Tal como era de esperar, aparecen más pro-
blemas personales cuanto más tiempo se encuentra desplazado el funcio-
nario y, aunque no todos los funcionarios tienen problemas serios, hay un
número importante de ellos que han seguido tratamiento médico de
enfermedades relacionadas con el stress. Muchos de los funcionarios han
manifestado espontáneamente que el asesoramiento ha sido útil. Se
observa también una clara mejora en el estado general de los funciona-
rios y de su visión del trabajo, así como mejoras notorias de su compor-
tamiento en las entrevistas. Estas mejoras no se refieren simplemente a
su capacidad de exposición; los funcionarios también han demostrado
una mejor comprensión de los criterios de selección utilizados y de sus
propios puntos fuertes y débiles.
El Vicepresidente del SESU no es un asesor profesional y no dispone
de tiempo para realizar un asesoramiento detallado, pero, aun cuando
esto no fuera así, no sería adecuado que el funcionario que tiene también
la responsabilidad de supervisar los ascensos interviniese en este nivel
tan personal. El Vicepresidente, por su parte, ha encontrado de extrema
utilidad disponer de un asesor profesional al que poder pedir consejo. De
esta forma, se ha establecido una estrecha relación de trabajo, aunque
cuidando siempre de asegurar la confidencialidad en la relación asesor-
funcionario.

120
REVITALIZANDO EL SES

En abril de 1988, el gobierno acordó que la jubilación voluntaria, de

acuerdo con el artículo 76R, podía ofrecerse no sólo a los funcionarios
del SES sobrantes sino también a quienes ocupasen puestos en el SES.
Esto fue posible porque la utilización del artículo 76R para funcionarios
desplazados era una medida política y no legislativa. El propósito de la
medida era aligerar más la alta Administración liberando puestos directi-
vos que, en opinión del Secretario General, estaban ocupados de manera
insatisfactoria (por razones de edad, salud, problemas personales, por
falta de adaptación al estilo de dirección, o por no cumplir con los requi-
sitos establecidos por el Secretario General). Esta medida --que suponía,
sin embargo, que no podía invocarse la ineficiencia del funcionario en
cuestión- debía ser adoptada no más tarde del 30 de junio.
El Presidente de la Comisión de la Función Pública invitó a los
Secretarios Generales de los Ministerios a que seleccionasen funciona-
rios del SES como candidatos para la jubilación voluntaria y examinó
cada caso para asegurarse de que se trataba de casos de obtención de
resultados mediocres y de que el funcionario no estaba siendo tratado de
manera injusta. En los casos en los que el Presidente estaba de acuerdo,
y lo estuvo en la mayoría de ellos, el Secretario General o su represen-
tante hablaban a continuación con el funcionario sobre su futuro.
Se aconsejaba a los funcionarios interesados a seguir con el proceso
que se entrevistasen con el Vicepresidente del SESU, quien les informaba
de las condiciones de la jubilación voluntaria durante una reunión infor-
mal privada, poniendo énfasis en que la aceptación de la oferta era volun-
taria. El funcionario era informado de cuál era el valor monetario de la
indemnización por cese y se discutía con él cuál sería la fecha probable
en que tendría lugar. También se discutía sobre la necesidad de compro-
bar el importe total de su jubilación y se aconsejaba a los funcionarios
que buscasen asesoramiento financiero si todavía no lo tenían. Se dejaba
a los funcionarios un par de semanas para que considerasen la oferta aun-
que unos pocos tomaron decisiones inmediatamente. Algunos funciona-
rios se sintieron inicialmente sorprendidos por la oferta que se les hacía,
aunque .otros la consideraron una oportunidad excelente para jubilarse o
comenzar una nueva carrera profesional. Algunos funcionarios provenían
de Ministerios que se estaban reorganizando, y la oferta constituyó una
forma rápida y relativamente cómoda de evitar la posibilidad de ser des-
plazado y seguir el proceso más largo de búsqueda de otros puestos o de
aceptar un retroceso o una degradación.
De un total de 80 ofertas que se hicieron, hubo 60 funcionarios que
aceptaron, uno ~e los cuales era una mujer. La indemnización media por

121
funcionario fue de 50.610 dólares australianos y, además, los funciona-
rios recibieron una paga por sus derechos de pensión, incluyendo una
cantidad total igual a la cotización del funcionario más dos veces y media
la suma de sus cotizaciones. La edad media de los 60 funcionarios fue de
54,5 años y la edad más frecuente (10 funcionarios) de 57 años.
La alta dirección de los Ministerios consideró esta medida como muy
satisfactoria. Un elemento importante fue el hecho de que se dio a cada
funcionario tanto tiempo como necesitase para discutir la cuestión en el
SESU y, hasta que el tiempo se terminó, con el plazo del 30 de junio,
también tuvieron tiempo para reconsiderar su decisión final. Muchos fun-
cionarios comentaron lo tranquilo, rápido y transparente que había sido
el proceso. Una prueba del éxito de la medida es que se está organizando
ahora un procedimiento similar para los niveles inmediatamente por
debajo del SES. El gobierno ha acordado continuar con el uso limitado
del artículo 76R de esta forma.

ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS A PARTIR

DE LAS EXPERIENCIAS POSTERIORES
A LA REFORMA ADMINISTRATIVA

Uno de los puntos importantes que interesa destacar, y que se ignora

con frecuencia, es que no todos los funcionarios desplazados cumplen
sus funciones inadecuadamente. Algunos son buenos técnicos pero no
tienen buena capacidad de dirección del personal, otros son buenos téc-
nicos en campos que el gobierno ha abandonado y otros simplemente
estaban en un segundo plano en su área. Es verdad que algunos de ellos
simplemente desempeñaban de manera inadecuada sus funciones.
Uno de los principios básicos del SES es que se compone de directi-
vos móviles. El problema de los tecnócratas desplazados se hace más
agudo cuando no tienen capacidad directiva general que les pueda ayudar
para ocupar otros puestos. Esta es una cuestión que se está estudiando
ahora, y cuando se necesitan personas para que ocupen puestos del SES
que requieren destrezas espe~ializadas o técnicas se prefieren nombra-
mientos por un tiempo limitado en lugar de integrarlos en la carrera admi-
nistrativa. Actualmente no hay posibilidad de que los funcionarios de den-
tro del SES sean nombrados para un tiempo limitado. Sin embargo, ahora
se está considerando en la Comisión de la Función Pública la posibilidad
de crear una segunda vía paralela en el SES para expertos técnicos que
tendrían, preferiblemente, contratos por un tiempo definido.
Muchos de los funcionarios desplazados se sintieron abrumados por
lo que les había sucedido. Muchos argumentaron que no sabían que se les

122
considerase funcionarios con bajo rendimiento y que no habían pensado
en la posibilidad de otra carrera profesional. Sin embargo, esta moneda
tiene dos caras: primero, ha habido un asesoramiento inadecuado por
parte de los superiores y, segundo, hay falta de autoevaluación por parte
de los funcionarios. Se intentará la solución de estos problemas mediante
la introducción de la evaluación del rendimiento en todo el SES y se está
implantando actualmente un programa piloto en la Comisión de la
Función Pública; además, hay ahora una mayor conciencia de la necesi-
dad de planificar las carreras profesionales tanto por las organizaciones
como por los funcionarios.
Muchos funcionarios desplazados podrían argumentar, con cierta jus-
tificación, que hubo poca sensibilidad hacia sus necesidades personales.
Hay un cierto número de razones que explican que esto ha sido así, y
ahora se ha aprendido la lección. La Administración recurre a la utiliza-
ción del asesoramiento para el cambio de la carrera profesional y para la
recolocación y practica una cooperación más estrecha con la SESU.
Los individuos que llegaron a la función pública australiana hace
veinte años creyendo que se embarcaban en una carrera profesional vita-
licia resultaron ser especialmente vulnerables. No habían pensado en
cambios de carrera profesional y estaban desilusionados y preparados
deficientemente para el cambio. Muchos tenían una idea limitada de cuál
sería su situación financiera a largo plazo.
Un resultado de estas experiencias ha sido una mayor conciencia en
el SESU de la necesidad de considerar al funcionario tanto en cuanto per-
sona, como en cuanto un funcionario. El SESU ha iniciado una serie de
informes, el primero de los cuales se titula «Su vida y su dinero en un
mundo cambiante»; el segundo informe trata de los modelos del sector
privado sobre gestión de recursos humanos que podrían utilizarse en el
sector público; el tercero, trata de la evaluación del rendimiento y, el
cuarto, es sobre la planificación de la carrera profesional. Se pretende que
estos informes, que han sido facilitados a todos los funcionarios del SES,
les ayuden a mantenerse más equilibrados y felices dentro del servicio.
Sin embargo, a algunos puede ayudarles a llegar a la conclusión de que
no son las personas adecuadas para trabajar en el SES y tentarles a tomar
la decisión de buscar otro empleo.

CONCLUSIONES

Los dos años que siguieron a la reforma administrativa han sido ago-
tadores tanto física como emocionalmente para todas las personas afec-
tadas. Hay muchos funcionarios que ahora siguen diferentes caminos,

123
tanto jubilados como en activo. Se ha hecho ver claramente a los funcio-
narios que no hay seguridad automática en la función pública australiana
y todos deben darse cuenta que son especialmente vulnerables a los des-
plazamientos. Aunque el SESU ha estado fundamentalmente dedicado al
trabajo operativo, también ha reflexionado y revisado las políticas y los
procedimientos e introducido métodos de operación pensados para ser
eficientes y eficaces tanto para la Administración como para el indJividuo.

124
 LA REDUCCIÓN DEL TAMAÑO
Y DEL COSTE DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN IRLANDA
James O'FARRELL*

ORÍGENES DEL PROBLEMA

En Irlanda, como en la mayor parte de los países de la OCDE, ha resul-

tado difícil definir qué es exactamente la Administración pública, pero ahora
existe consenso en pensar que esta noción incluye a todas las organizaciones
cuyos presupuestos provienen total o principalmente del Tesoro Público. En
la práctica, esta definición incluye a la Administración pública central, a las
entidades locales, los servicios de salud, las fuerzas de seguridad, la educa-
ción y los organismos públicos «no comerciales». La definición no incluye
organizaciones estatales «comerciales» o «de negocios» que se financian
total o esencialmente por los recursos que ellas mismas generan.
En 1970, la Administración pública, tal como ha quedado definida,
totalizaba 160.000 personas, o sea, el 15 por ciento de la población labo-
ral irlandesa. En 1986, constaba de 230.000 personas, o sea, el 21 por
ciento de la población laboral. La masa salarial de este personal era apro-
ximadamente de 2.700 millones de libras, o sea, el 17 por ciento del pro-
ducto nacional bruto. A cierta distancia es fácil ver que había dos razo-
nes fundamentales de esta expansión: la incapacidad fundamental de las
autoridades centrales para resistir a las demandas de dotación de perso-
nal de los departamentos ministeriales y organismos en expansión y una
política deliberada, introducida en 1977, de recurrir a la creación de pues-
tos de trabajo en la Administración pública como mecanismo para
aumentar el empleo. Esta última política conocida como «Programa de
creación de empleos» se saldó con el incremento de más de 30.000 pues-
tos a la Administración pública en un período de tres años.

* Ministerio de Hacienda, Irlanda.

125
 No es posible explicar los aumentos masivos en el tamaño y eli coste
de la Administración pública por razón de la creación de nuevos servi-
cios o por la expansión de los ya existentes. Debe reconocerse que las
demandas en determinados sectores (por ejemplo, bienestar social)
aumentaron y que la mayoría de los Departamentos ministeriales y orga-
nismos estatales tienen ahora una dimensión europea, pero otros servi-
cios (por ejemplo, la reordenación territorial, construcción pública) han
ido a menos. De mayor importancia es el hecho de una inversión pública
masiva en nueva tecnología que debía haber producido servicios públi-
cos menos costosos y más efectivos en lugar de una inflación de perso-
nal del 45 por ciento. Además del aumento global en los efectivos, la
falta de un análisis crítico de las necesidades de personal y de las pro-
puestas de reorganización estructural llevó a una proliferación de orga-
nismos y oficinas públicas que se superponían entre sí, competían entre
ellas y duplicaban funciones.

VUELTA A LA SITUACIÓN ANTERIOR

En 1981, el gobierno reconoció que el tipo de expansión que se acaba

de describir no podía ser mantenido por un país de economía relativa-
mente modesta como Irlanda. En esa época se introdujeron medidas en la
Administración central para contener y luego invertir esta tendencia. Los
servicios centrales representaban solamente el 15 por ciento de la
Administración pública, pero en la medida en que formaban el único área
bajo la dependencia directa del Ministerio de Hacienda eran los más sus-
ceptibles de ser controlados.
En julio de 1981 había 33.000 funcionarios en activo, además de
1.500 vacantes que estaban en situación de ser ocupadas. Estas 1.500
vacantes se suprimieron inmediatamente (excepto un pequeño número
para el cual ya se habían hecho ofertas de empleo). Se anunció entonces
que cuando quedasen vacantes en la plantilla de 33.000 personas, sola-
mente podía cubrirse una de cada tres en orden de aparición. A lo largo
de los tres años siguientes, esta regla (conocida como la supresión de
«uno de cada tres») permitió una reducción adicional de 2.500 puestos.
En esta época, la supresión de puestos fue criticada por arbitraria, rígida
y de falta de sentido. Pero como la experiencia pasada había demostrado,
las políticas que dan lugar a discusión y a derogaciones especiales aca-
ban siendo las llamadas «excepciones especiales» que se convierten rápi-
damente en regla. En cambio, una política de supresión uniforme que no
admite tales discusiones cumple su objetivo porque se aplica de manera
rígida y universal.

126
 En 1984, se introdujo una medida que involuntariamente actuó en
contra de la supresión de «uno de cada tres». Con el objetivo de crear
algunos puestos para los jóvenes que abandonan el sistema escolar y tam-
bién para facilitar la reconversión de los funcionarios, se creó un pro-
grama de «interrupción de la carrera profesional», mediante el cual el
personal podía abandonar el servicio activo por un período de hasta tres
años (más tarde se convertiría en cinco) y volver después de ese tiempo.
En este programa se contemplaba que todas las vacantes que apareciesen
por estos motivos podían ser cubiertas independientemente de su orden
de aparición. Lo que sucedió, sin embargo, fue que el personal que
hubiera solicitado la baja de una manera normal, sin pensar en volver,
elegía ahora la interrupción de su carrera profesional. Veían en este pro-
grama una «especie de seguro» para el caso en que su nueva carrera pro-
fesional no resultase bien y en esta actitud se vieron alentados por los
jefes de servicio que deseaban mantener incólume el número de puestos.
Consecuentemente, casi las únicas vacantes que quedaron sujetas a la
supresión eran las que resultaban de jubilaciones. Por ello, y también
debido a algunas contrataciones indispensables para los servicios peni-
tenciarios, el número total de funcionarios permaneció estable a lo largo
de los tres años siguientes.
En marzo de 1987, el nuevo gobierno tomó medidas urgentes para
acelerar la política de reducción de efectivos tanto en la Administración
pública como en el conjunto de servicios públicos. En la presentación de
su presupuesto para 1987,-el gobierno anunció la supresión total de con-
vocatorias para cubrir puestos de trabajo en la Administración y servicios
públicos, excepto para un número muy pequeño de puestos clave que
podrían cubrirse solamente con el consentimiento del Ministro de
Hacienda y el Ministro del área correspondiente. Esta política que tam-
bién se aplica a las vacantes de interrupción de la carrera profesional con-
tinuó en 1988 y 1989.
Otra medida utilizada para acelerar las reducciones de personal es un
sistema de jubilación voluntaria anticipada. Esta medida ofrece una pen-
sión inmediata y una indemnización a tanto alzado a todo el personal,
independientemente de su edad, en ciertas áreas de la Administración y
en los servicios públicos donde se hayan identificado excedentes. Esta
opción ha estado durante un tiempo a disposición de todos los emplea-
dos de la Administración pública que tuviesen 50 años o más. El sistema
se introdujo a finales de 1987 y funcionó también en 1988. A finales de
este último año, 8.600 personas habían dejado la Administración pública
por jubilación voluntaria anticipada. En 1989, la medida sólo tiene
vigencia para el personal sobrante, es decir, aquél en áreas donde hay
excedentes. Se trata basicamente de personal especialista cuyas funcio-

127
nes que ya no se llevan a cabo (reordenación del territorio) o que se han
visto reducidas (por ejemplo, desecación de tierras) y de personal de
organismos estatales que han sido racionalizados, suprimidos o fusiona-
dos con ocasión de las medidas para eliminar duplicidades y coinciden-
cias improductivas.
Como resultado del sistema de jubilación voluntaria anticipada y de
la supresión de convocatorias de selección de personal (que ha sido apli-
cado con extremado rigor), los efectivos en la Administración pública se
redujeron aproximadamente en 17.500 desde marzo de 1987 a finales de
1988, lo que representa una reducción del 7,5 por ciento en menos de dos
años. Esta cifra incluye una reducción de 2.500 en la Administración cen-
tral, lo cual eleva la totalidad de las reducciones en este sector a 6.500 (19
por ciento) desde 1981.

REASIGNACIÓN

Con el fin de asegurar que los servicios esenciales fuesen afectados

lo menos posible por la supresión de convocatorias de selección de per-
sonal, se puso en marcha simultáneamente un programa de reasignación
de personal desde áreas menos necesitadas a otras con mayor necesidad
de personal. Dentro de la función pública, se ha llevado a cabo de tres
maneras:

i) transferencia de personal de servicios generales a otros departa-

mentos o servicios que exigían unas mismas cualificaciones.
Esto ha dado muy buenos resultados desde 1987, principalmente
porque el personal no puede negarse a aceptar esta reasignación
que no exige, por otra parte, ningún reciclaje;
ii) la reasignación de los funcionarios a sectores diferentes (convir-
tiendo especialistas en sequías en agentes del fisco, expertos en
agricultura en inspectores de impuestos): esta reorganización no
tiene carácter obligatorio y, por tanto, ha tenido un éxito limi-
tado. De una «reserva» disponible de aproximadamente 1.000
técnicos y especialistas en áreas con excedentes de personal,
unos 150 han aceptado este tipo de reasignación; .
iii) transferencia de un organismo público a una Administración
pública (o a otro organismo público): esta fórmula no puede dar
resultado más que si el personal excedente acepta voluntaria-
mente las ofertas de empleo alternativas y, por ello, la tasa de
éxito es muy baja: menos de 100 reasignaciones de un total posi-
ble de 4.000.

128
 Fuera de la función pública, se ha conseguido un número considera-
ble de reasignaciones en los sectores de sanidad y educación; por: ejem-
plo, se han trasladado enfermeras desde hospitales clausurados a otros
nuevos, y profesores excedentes en sus centros escolares se han trasla-
dado a las vacantes existentes en otras escuelas. No obstante, parece que
la mayoría de los funcionarios no están preparados para cambiar de
carrera o de organismo voluntariamente, incluso cuando trabajan en sec-
tores a punto de extinguirse o en declive.

EL FUTURO

Desde marzo de 1987 se ha alcanzado una reducción de 17.500 per-

sonas, sin que los servicios especiales se hayan visto afectados. Esto
representa un ahorro de unos 200 millones de libras por año en los cos-
tes salariales, aunque se haya conseguido parcialmente a costa de un
gasto inicial considerable ocasionado por el pago de indemnizaciones
debidas a las medidas de jubilaciones anticipadas (100 millones de libras
aproximadamente). Estos ahorros indispensables, alcanzados a costa de
tantos esfuerzos, podrían verse rápidamente reducidos si no se consolida
y se extiende el proceso. Por ejemplo, sería, económicamente hablando,
una insensatez pagar al personal para que deje sus empleos y luego cubrir
las vacantes mediante promoción o selección de nuevo personal. Sin
embargo, el Ministerio de Hacienda está siendo presionado constante-
mente (desde varios sectores) para que haga justamente eso, es decir,
cubrir todas o la mayoría de las vacantes que se han producido por el sis-
tema de jubilaciones anticipadas. La realidad es que todavía no hay lugar
para la autocomplacencia: la deuda nacional representa el 133 por ciento
del producto nacional bruto y sigue aumentando, aunque con tasas
mucho más bajas que hasta ahora. La Administración pública cuenta
todavía con 210.000 personas, alrededor de un 30 por ciento más que en
1970. La nómina es aproximadamente de 2.950 millones de libras, canti-
dad que es insostenible para un país con un PNB de 18.000 millones de
libras y con un nivel tan alto de endeudamiento. Por tanto, parece que
debe mantenerse una disciplina estricta en el número de funcionarios
públicos y en los costes a lo largo de 1989, al menos. Existe margen.para
llevar a cabo reducciones adicionales sin dañar servicios esenciales y las
realidades económicas indican que estas reducciones deben conseguirse
por los métodos que han tenido éxito hasta el momento, con una supre-
sión completa en la selección de nuevo personal y en las promociones en
todos los sectores de la Administración, con el máximo apoyo en los
niveles más altos.

129
 UNA REVISIÓN DE LA FLEXIBILIDAD:
EXAMEN DE ALGUNOS ASPECTOS
Colin FUDGE*

La puesta en práctica en la Administración pública de sistemas más

flexibles de gestión de personal es consecuencia de los esfuerzos de los
gobiernos para controlar y reducir el gasto público, modernizar la
Administración y mejorar su eficacia. Para una perfecta comprensión de
esta evolución, es necesario situar estos cambios en su contexto social,
recordar algunos principios generales de gestión, así como llamar la aten-
ción sobre los mecanismos económicos y sociales del cambio.

LA FLEXIBILIDAD EN SU CONTEXTO SOCIAL

Al final de los años 80, las nociones de flexibilidad del mercado de

trabajo y la gestión flexible de personal están en el centro de las estra-
tegias llevadas a cabo para superar la recesión económica y para res-
ponder a la competencia e incertidumbre crecientes en el plano inter-
nacional (1). La flexibilidad, argumenta POLLERT (1988), se presenta
como un factor esencial del progreso económico (2); es actualmente
un elemento clave de la reflexión sobre la gestión. La necesidad de
incrementar la flexibilidad se presenta como una de las principales
razones para revisar la legislación laboral y desarrollar nuevas formas
de empleo distintas de los contratos «permanentes» a tiempo completo
(3). La flexibilidad y las políticas de gestión de personal flexibles se
consideran como «nuevas» y «modernas» y se les reconoce una consi-
derable legitimidad. Sin embargo, algunos comentaristas apuntan que
muchas de las prácticas «nuevas» recuerdan a los métodos anteriores

* School for Advanced Urban Studies, Universidad de Bristol, Reino Unido.

131
por medio de los cuales se explotaba una mano de obra barata y de
efectivos variables (4).
En Gran Bretaña, los términos «núcleo estable» y «mano de obra
periférica», así como los de flexibilidad «funcional» y «cuantitativa»
surgidos del modelo de «empresa flexible» (5), son ahora comunes en el
contexto de la negociación industrial y dan testimonio de una nueva
estrategia de gestión (6). La empresa flexible, dice POLLERT, asocia dos
grandes corrientes de pensamiento en materia de gestión en los años 80:
el modelo japonés de organización de la producción y de estructura del
mercado de trabajo y los principios de «gestión estratégica» proceden-
tes de los Estados Unidos. Intenta integrar estas dos corrientes en una
estrategia de gestión apropiada para tiempos de recesión. Lo que nos
interesa aquí es cómo estas ideas generales del sector privado han sido
difundidas en el sector público y, en particular, sus efectos sobre las
reformas de las burocracias de las Administraciones centrales. Estos
principios contribuyen, ciertamente, a crear un clima social favorable a
la recepción, pero también se transfieren directamente por el alto valor
y la legitimidad que se les otorga,particularmente cuando proceden de
empresas «de punta».
En muchos países, con ocasión de la puesta en práctica de importan-
tes reestructuraciones, la función pública ha adoptado algunos de estos
métodos de gestión del sector privado, incluyendo la introducción de
prácticas más flexibles de personal. Tiene interés que recapitulemos bre-
vemente sobre los motivos.

RESTRICCIÓN DEL GASTO PÚBLICO

Un elemento clave en los programas de restricción del gasto público

es el ahorro en los gastos de personal, principalmente a través de las
reducciones de efectivos. Para facilitar la consecución de este objetivo,
los gobiernos están introduciendo procedimientos más simples para
redistribuir al personal sobrante, ceses en el empleo y facilitar jubilacio-
nes anticipadas. Puede también argumentarse que la introducción de
prácticas más flexibles en materia de empleo, tales como trabajo a tiempo
parcial, contratos de relevo y contratos de trabajo de corta duración, pare-
cen motivados tanto por consideraciones de ahorro de coste como por
otras razones. Las políticas de limitación de gastos y de reducción de per-
sonal han tendido a involucrar a los Ministerios y a los organismos públi-
cos para determinar cómo se deben implantar sus propios planes dle aho-
rro. Esta tendencia responde a una demanda de los Ministerios y los
organismos públicos para incrementar la autonomía del control central en

132
áreas tales como organización y gestión de personal, redistribución de los
gastos y negociaciones con los sindicatos y los empleados.
Sin embargo, los Ministerios de Hacienda aunque encauzan o dirigen
los programas de reducción del gasto y su implantación «local» se opo-
nen generalmente a cualquier descentralización importante hacia los
Ministerios y organismos públicos, debido a sus temores a perder el con-
trol sobre el gasto. Este miedo a perder el control se refleja a menudo en
los Ministerios y organismos públicos en las relaciones entre los servi-
cios de presupuestos y personal, de una parte, y los responsables de ser-
vicios operativos, de otra.

MODERNIZACIÓN Y REFORMA

En la mayoría de los países de la OCDE, los programas de moderni-

zación administrativa van acompañados de políticas de reducción del
gasto en un intento de alcanzar una Administración más eficaz y eficiente.
La reforma administrativa ha supuesto no solamente un cambio estructu-
ral, sino tambien, a menudo, esfuerzos para transformar la cultura admi-
nistrativa tradicional. El énfasis se ha puesto inicialmente en la gestión
financiera y el rendimiento, pero hay un interés cada vez mayor en la
reforma de los métodos de gestión de personal que pasa por la disminu-
ción de los controles centralizados, la transferencia de las funciones de
gestión de personal a los Ministerios y a los organismos públicos y la dele-
gación de competencias a los responsables de los servicios operativos.
Los esfuerzos para introducir una nueva cultura de gestión en la fun-
ción pública han llevado a una serie de cambios en la gestión de perso-
nal. Se pretende conseguir una mejor formación de los directivos y una
mejor planificación de sus carreras profesionales, modelos más flexibles
de carrera profesional, favorecer la movilidad, abrir los procesos de
selección y promover una cultura orientada hacía la consecución de
resultados. Al mismo tiempo, en algunos países se trata de introducir
conceptos de servicio al público, de servicio al usuario y de democrati-
zación de los servicios, y otros países hacen frente a los retos adicionales
que plantea la competencia, la subcontratación y la privatización.
Paralelamente a estos movimientos dirigidos hacía una mejora de la
gestión, en un cierto número de países tratan de aumentar el control polí-
tico sobre la Administración. Por ejemplo, los nombramientos en los
niveles más elevados de la jerarquía se están haciendo depender más
directamente del control de los Ministros, y se han puesto en práctica
medidas tales como «remuneración de acuerdo con la responsabilidad»,
que prevén el cese como resultado potencial de un funcionamiento insa-

133
tisfactorio, para que los altos funcionarios se sientan muy responsables
de su actuación y hacerles más sensibles a la evolución de las políticas
prioritarias.

COMPETENCIA DEL MERCADO DE TRABAJO

Ya se ha mencionado que la reestructuración en el sector privado es

un factor esencial en la evolución del sector público. Estos importantes
cambios conducentes a la reestructuración están afectando al mercado de
trabajo en su conjunto. La función pública a medida que se expansiona
se hace menos independiente del mercado laboral externo y se encuentra
cada vez en mayor competencia con el sector privado, en términos de
salarios, condiciones de empleo y marco laboral. Así, los sistemas de
gestión del personal de la función pública están sufriendo cambios simi-
lares a los del sector privado y en algunos casos están inspirados en ellos.
La escasez de personal cualificado, la diversidad regional en la oferta
laboral y la evolucion demográfica conducen a estructuras de remunera-
ción y jerarquización más flexibles y, en algunos casos, a mejores condi-
ciones de trabajo. Además, la introducción de nuevas tecnologías de la
información y la promoción de la igualdad de oportunidades en el mer-
cado laboral están cambiando las formas de las organizaciones y los sis-
temas de gestión de personal asociados a éstas.
En resumen, la contención del gasto, los esfuerzos para modernizar
la Administración y las condiciones cambiantes del mercado de trabajo
contribuyen a crear las condiciones favorables para el cambio en la ges-
tión del personal en la función pública.
Las presiones para el cambio y las iniciativas políticas resultantes se
tratan en otros artículos. La intención de este artículo es reflexionar sobre
ciertos temas que se desprenden de la discusión anterior.

RELACIONES ENTRE EL SECTOR PRIVADO

Y EL SECTOR PÚBLICO

Desde hace cinco o diez años asistimos a intentos para atenuar las
diferencias entre el sector público y el sector privado reconociendo su
interdependencia en lo que respecta al funcionamiento de la economía
nacional y a la productividad. La difusión de los métodos del sector pri-
vado, de las teorías de la nueva gestión, el deslizamiento ideológico hacia
la derecha y hacia los métodos del sector empresarial, así como el reto y
la amenaza que suponen las políticas de privatización y competencia, han

134
reforzado la noción de que las ideas del sector privado se pueden trans-
ferir para ser utilizadas en la función pública. A través de estos cambios
se argumenta que el sector público se convertirá en un socio más eficaz
del sector privado y contribuirá de esta forma a incrementar las produc-
tividad nacional. Este argumento dista de ser reconocido universalmente
y subsisten dudas en cuanto a la utilidad de los métodos del sector pri-
vado en el sector público. Sin embargo, hay un interés generalizado en
las ideas de gestión, en algunos métodos operativos del sector privado y,
en particular, en el concepto de «gestión pública».
PERRY y KRAEMER introdujeron el término «gestión pública» en el
sentido de «... la fusión entre el enfoque normativo de la Administración
pública tradicional y el aspecto instrumental de la gestión en general»(7).
Por enfoque normativo de la Administración pública se quiere designar
la preocupación por temas de responsabilidad y democracia con respecto
a ciertos valores como la coherencia, equidad e igualdad, suponiéndose
que estos temas y valores tienen una mayor relevancia en el sector
público que en el mundo de los negocios.
Aunque algunos de los resultados extraídos de los estudios de gestión
en el sector privado se dirigen a los gestores de los servicios públicos, no
se pueden ignorar las diferencias que existen entre los sectores público y
privado. Las diferencias más claras son las constricciones políticas que
pesan sobre las actividades de gestión pública, la permeabilidad de las
fronteras organizativas entre las actividades del sector público, y la
ausencia de indicadores o resultados cuantificables comparables con la
utilidad de los indicadores de beneficios. La experiencia ha demostrado
que algunas ideas y métodos del sector privado no han funcionado muy
bien en el sector público, o se han frustrado por la oposición y resisten-
cia profesional, política o de la organización.
Uno de los peligros de ciertos argumentos sobre la eficacia y la pro-
ductividad que incorporan ideas de flexibilidad en la política de personal
es que su objetivo primordial se centra en los mecanismos para conseguir
los objetivos propuestos más que en la política y sus derivaciones. Hay
un número de comentaristas que han deplorado la distinción
política/implantación o política/gestión como una simplificación grosera
que puede conducir a obviar los temas relacionados con los valores en la
política en favor del problema más limitado de cómo funcionar de
manera más eficaz. Los gobiernos de algunos países de la OCDE quizás
podrían reflexionar sobre esto, puesto que la búsqueda de la eficacia y la
reducción del gasto tendrían el riesgo de ser llevadas a cabo en un vacío
político.
Al comentar sobre sus experiencias de trabajo tanto en el sector
público como en el sector privado, consultores como Karl WEICK, Warren

135
BENNIS y James MARCH señalan como en el sector privado prima la ges-
tión como factor racionalizador de las empresas. Argumentan que el sec-
tor público es muy diferente del sector privado en la medida en que al
menos tres sistemas sociales o «ámbitos» se superponen. Estos son el
ámbito político, el de gestión y el operativo. Cada uno tiene formas dife-
rentes de ver el mundo, adoptan técnicas diferentes para llevar a cabo su
trabajo y requieren diferentes prácticas en relación con el personaL Así,
de la misma forma que los técnicos y los especialistas no pueden enten-
der la primacía de la gestión, hay muchos gestores que no pueden enten-
der a los políticos y a los responsables de las líneas de actuación política.
Dos son los temas claves: las estrategias, los enfoques y las técnicas pro-
pias del sector privado no deben transferirse tal cual al sector público, y
las técnicas y enfoques de un sector no deben aplicarse en el otro(8).
PARSTON, en un estudio sobre la gestión del sector público, ha identi-
ficado también un conjunto de obstáculos que hacen que la gestión
pública sea difícil de definir y posiblemente más compleja que la gestión
en el sector privado:

i) De acuerdo con la distinción clásica entre elaboración de Ra polí-

tica y Administración pública, los gestores del sector público han
desempeñado un papel poco importante en la determinación de
por qué existen sus organizaciones y, por tanto, en la explicación
de qué valores intentan crear; esta distinción implica que el papel
del gestor debe centrase en el funcionamiento de los servicios y
en algunos aspectos estratégicos, pero no en la formulación de la
política ni en la definición de las misiones;
ii) los medios de hacer responsables a los gestores (mediante un
acuerdo mutuo) en la realización de objetivos no financieros son
limitados y discutibles. (¿Cómo juzgar que un gestor ha logrado
alcanzar objetivos de equidad?). Por ello, la mayoría de los siste-
mas de evaluación de la gestión quedan reducidos al uso de medi-
das financieras conocidas, cuantitativas, lo cual implica una pri-
macía del valor económico y de los resultados, que podría no ser
el objetivo fundamental de una organización del sector público;
iii) existen muy pocos incentivos en las organizaciones del sector
público para animar a los gestores a que actúen más como per-
sonas emprendedoras para conseguir la creación de valores o
alcanzar objetivos, independientemente de cómo estén expresa-
dos. Todo ello resulta frecuentemente en una aversión a correr
riesgos, en la supresión de la innovación y en un tipo de gestión
a menudo caracterizada por acusaciones de que los gestores del
sector público «huyen de las responsabilidades» o «cubren sus

136
 espaldas», es decir, siguen los procedimientos administrativos
prescritos en lugar de actuar como directivos;
iv) los límites organizativos de la responsabilidad de los gestores
suelen estar mal definidos y sus atribuciones se solapan. Es fre-
cuente que los gestores dispongan de poca autonomía para nego-
ciar sobre los procedimientos y responsabilidades de sus organi-
zaciones;
v) las exigencias contradictorias que plantean las limitaciones pre-
supuestarias anuales y la agenda política a corto plazo frente a la
planificación a largo plazo pueden impulsar a los gestores a
adoptar medidas a corto plazo como una garantía de éxito. Esto,
a su vez, puede frecuentemente dar lugar a fracasos en la conse-
cución de objetivos a largo plazo, reduciendo, de esta manera, la
planificación a un ejercicio de gestión irreal e inútil pero al que
debe dedicarse mucho tiempo;
vi) en general, se aprecia poco el espíritu de liderazgo entre los ges-
tores del sector público, lo cual es alimentado por una prevención
política para fomentar comportamientos emprendedores y la
asunción de riesgos. El círculo problemático se cierra porque esta
falta de liderazgo apoya la concepción del gestor público como
alguien que no tiene ningún papel en la determinación de la polí-
tica o de los objetivos de la organización(9).

Los obstáculos que describe PARSTON y la complejidad de los diferen-

tes «ámbitos» sugieren que los gestores del sector público precisan de
algo totalmente distinto de los modelos que se prescriben para sus colegas
del sector privado. Se han hecho pocas cosas en esta área y buena parte de
los trabajos recientes de investigación aplicada no examinan de manera
crítica en qué consiste la especifidad de la gestión en el sector público.
En la tendencia hacia una mayor flexibilidad en la política y en la
práctica sobre cuestiones de personal necesitamos clarificar el enfoque
que se está utilizando. ¿Qué hipótesis, objetivos y criterios de éxito esta-
mos utilizando: los del sector privado o los del sector público? En caso
de que sean los del sector público ¿cómo se están definiendo?

DESCONCENTRACIÓN y DESCENTRALIZACIÓN

En primer lugar, se debe hacer una distinción crucial entre «delega-

ción de la gestión o desconcentración» y «descentralización funcional o
geográfica». En este artículo se ha puesto mayor énfasis en la delegación
de la gestión que en la descentralización funcional o geográfica.

137
 Asistimos cada vez más frecuentemente a intentos para delegar más res-
ponsabilidad en los gestores, comenzando con cambios en la gestión finan-
ciera y siguiendo con cambios en la gestión de personal. Sin embargo, aun-
que se mantiene con frecuencia que los gestores quieren y necesitan «un
espacio de gestion», la práctica no se ajusta siempre a estas razones. Hay
una serie de preguntas relacionadas con esta contradicción. Primero, ¿quie-
ren los gestores gestionar? En países con culturas de gestión los gestores
generalmente sí quieren y deben gestionar; esto no ocurre necesariamente
en otras tradiciones y culturas. Parece haber algunas diferencias entre los
directivos de alto nivel y de nivel medio. Los primeros se definen cada vez
más como gestores y exigen las responsabilidades y autoridad necesarias,
incluyendo las funciones de dirección de personal. Los segundos, que son
generalmente técnicos y especialistas que trabajan en un nivel operativo,
parecen sentirse menos atraídos por estas responsabilidades de dirección y
muchos de ellos las consideran como una carga inevitable. Esta ambivalen-
cia por parte de algunos gestores puede colocar a algunos directores de per-
sonal, tanto si están en organismos centralizados como si no, en una posi-
ción difícil en el ejercicio de su autoridad, responsabilidad e influencia.
La segunda pregunta se relaciona con el papel del servicio de perso-
nal. En un sistema con delegación de la dirección ¿en qué se convierte el
papel de la dirección de personal? Muchos directores de personal se
esfuerzan para ajustarse a los nuevos papeles y a la pérdida de funciones
tradicionales. Posiblemente, los nuevos papeles incluyan un enfoque de
las políticas más estratégico, la gestión de la información y de los archi-
vos, el control, la protección de los derechos individuales, el asesora-
miento y la consultoría. Sin embargo, no parece que se haya prestado
mucha atención a la definición y apoyo de estas nuevas funciones, por
ejemplo, a través de la formación, no parece que se hayan aceptado ni
por los gestores operativos ni por los jefes de personal. Parece que se
siguen tratando cuestiones de dependencia e independencia sin que los
directivos ni los funcionarios de los servicios de personal tengan las ideas
claras sobre sus nuevos papeles y responsabilidades.
La tercera pregunta, que es importante, se refiere al efecto combi-
nado tanto de una mayor responsabilidad de los gestores sobre la acción
y el control de conjunto ejercidos por el centro como, de otra parte, su
responsabilidad respecto al poder político. Es obvio que existen motivos
de fricción entre las necesidades de estos dos principios de acción. Desde
mi propia experiencia de gestor en Australia y a partir de algunos estu-
dios comparativos en Suecia y el Reino Unido, parece que los países
oscilan entre los dos extremos. Mientras que el Reino Unido apoya una
mayor responsabilidad directiva y financiera de los gestores de los nue-
vos organismos Next Steps, el Gobierno sueco está preocupado por la

138
necesidad de un mayor control político y financiero de los directores
generales de sus organismos.

LOS DIRECTIVOS Y LA DIRECCIÓN

El movimiento hacia políticas y prácticas de personal más flexibles

implica que los gestores se conviertan en directivos de personal (de la
misma manera que hay, por ejemplo, directivos financieros). La defini-
ción y la amplitud del sector de dirección y de las cualificaciones que se
exigen a los directivos son cada vez mayores. Examinemos brevemente
algunos de los problemas con los que se enfrentan los responsables que
llevan a cabo políticas de personal flexibles:

- la cultura de dirección enfocada hacia los resultados puede ser

compartida por los niveles más bajos, técnicos y especialistas;
- la nueva cultura de dirección puede aparecer como una amenaza
para los directivos más antiguos formados de manera más tradi-
cional;
- la resistencia o la inseguridad por parte del personal puede ame-
nazar o socavar la autoridad de los directivos;
- puede existir preocupación sobre el rendimiento o la falta del
mismo o sobre el aumento de competencia en vez de cooperación
con los sistemas de gestión;
- la aparente desaparición de los marcos, reglas y métodos tradicio-
nales, puede dar lugar a inquietudes y ansiedad respecto al grado
en que existe control sobre los acontecimientos;
- parte del personal puede estar desconcertado por la forma en que
se progresa profesionalmente;
-los gestores han de trabajar bajo formas diferentes de organiza-
ción (por ejemplo, «grupos especiales», grupos de reflexión, equi-
pos realizadores), así como con grupos más definidos de trabajo;
- el indispensable apoyo central puede faltar si los organismos y los
servicios centrales no han cumplido sus nuevos papeles;
- la diversidad de contratos de trabajo (permanentes, de duración
determinada, a tiempo completo, a tiempo parcial) puede plantear
problemas en relación con la planificación/programación del tra-
bajo, y para el desarrollo de nuevas culturas organizativas y tener
un efecto desmotivante y desmoralizador sobre el personal;
- las diferencias entre los ámbitos de la política, la gestión y opera-
tivos puede llevar a los gestores a tener que cumplir papeles muy
diversos, contradictorios en ocasiones;

139
 - pueden existir choques entre objetivos y dirección política y la
autoridad delegada.

Estos problemas, que han de ser estudiados, suponen un esfuerzo

considerable de formación y reciclaje de los directivos y del personal a
todos los niveles. Queda por ver si se dispondrá de los recursos financie-
ros para cubrir estas necesidades, aunque hay cierto número de países
que han hecho considerables progresos a este respecto.

EFECTOS REDISTRIBUTIVOS

Conviene preguntarse sobre quiénes son los beneficiarios de una

política más flexible de personal. Sin embargo, primero, necesitamos cla-
rificar si los cambios hacia sistemas de gestión de personal más flexibles
incluyen un cambio estratégico global o si, en realidad hasta el momento
poco es lo que ha cambiado. AncINSON y MEAGER, en un informe sobre
la implantación de la «empresa flexible» en el Reino Unido, señalan que
aunque los cambios que se han observado se hallan generalizados no han
sido muy profundos en la mayor parte de las empresas y, por tanto, los
resultados son probablemente marginales y experimentales en lugar de
constituir un paso deliberado y estratégico para conseguir la flexibili-
dad(ll). ¿Se aplica esto también al servicio público? Es claro que ha
habido muchos cambios propuestos en los países de la OCDE y el tema
de la flexibilidad se discute prácticamente en todas partes, pero se nece-
sita estudiar sistemáticamente cuánto se ha conseguido exactamente y
quiénes son los beneficiarios. Esta serie de artículos trata principalmente
de los altos directivos y se pueden constatar a través de ellos muchos
cambios en sus condiciones de trabajo, contratos, salarios y responsabi-
lidades. Para muchos que se encuentran en este nivel sí parece que ha
habido beneficios, aunque la «seguridad en el empleo» ya no parece que
sea uno de estos beneficios. La situación en otros niveles más bajos de la
jerarquía es menos clara y se necesita más investigación. Hay una serie
de estudios y encuestas sobre este tema que se han completado en el sec-
tor privado en el Reino Unido y deben seguirse aproximaciones simila-
res en la función pública.
Además, podría ser útil examinar más profundamente el impacto de
las políticas flexibles de personal en relación con las políticas y prácticas
de igualdad de oportunidades. Para algunas personas, el aumento de fle-
xibilidad a través del trabajo a tiempo parcial y los horarios flexibles de
trabajo es beneficioso, aunque esto puede anularse por la tendencia hacía
una mayor flexibilidad que puede incluir empleo con contratos de corta

140
duración en lugar de contratos permanentes. Quizá deberíamos pregun-
tarnos si las políticas flexibles de personal son una nueva respuesta a las
necesidades cambiantes de los empleados de la función pública o si son
simplemente una reformulación de viejos métodos de empleo promovida
por los empleadores.

INTERRELACIÓN DE LAS REFORMAS

La última pregunta se refiere a las interrelaciones entre las distintas

reformas y, en particular, la interacción de las reformas financieras y de
personal. Dicho de manera sencilla, el éxito en la implantación de refor-
mas de gestión del personal exige dedicación y un considerable apoyo
financiero, político y de gestión. También exige una perspectiva a más
largo plazo, ya que la mayoría de los cambios sólo pueden conseguirse
reforzando el cambio cultural y de actitudes de las organizaciones, glo-
balmente. De acuerdo con los datos, no está claro si existe un apoyo sufi-
ciente. Por ejemplo, en algunos casos programas cruciales de formación
y perfeccionamiento han sido eliminados o pospuestos; no siempre se
han hecho inversiones para desarrollar la capacidad de manejar la com-
plejidad de los cambios organizativos; y la comprensión de los mecanis-
mos de cambio parece considerarse con frecuencia más como soluciones
rápidas que como cambios culturales a largo plazo.

CONCLUSIONES

Este artículo ha tratado de manera selectiva un cierto número de pro-

blemas que surgen a partir de la introducción de iniciativas para conse-
guir más flexibilidad en las políticas y prácticas relacionadas con el per-
sonal que han efectuado los gobiernos de los países de la OCDE. Se ha
argumentado que algunos gobiernos intentan transformar sus
Ad~inistraciones pasando de una cultura administrativa a una cultura de
gestión. Esto se está llevando a cabo al mismo tiempo que se ponen en
práctica políticas de restricción del gasto público y tendencias hacia la
modernización y la reforma. El sector privado ha tenido influencia como
fuente de muchas de las ideas y métodos empresariales que ha incorpo-
rado la función pública, pero éste último se ha sentido también presio-
nado para modernizarse en el contexto de una competencia internacional
cada vez mayor.
A medida que nos aproximamos al final de la década podríamos
especular sobre lo que nos espera en los años 90. Gobernar en el mundo

141
posindustrial puede significar una presión continuada para funcionar de
manera más eficaz con efectivos limitados, más restricciones en el gasto
público, aumento de la descentralización, aumento del control político
centralizado, más flexibilidad en las políticas y prácticas de personal, un
retroceso potencial de los derechos individuales y democráticos, un inte-
rés y poder del consumidor cada vez mayor, nuevas formas de organiza-
ción y relaciones nuevas en el servicio público, cambios adicionales en
el papel del Estado, menos soberanía de los Estados nacionales en un
mundo cada vez más internacionalizado. Podríamos seguir. Muchas de
estas tendencias son contradictorias y seguramente causarán tensiones,
impondrán límites y generarán concesiones mutuas con relación a la acti-
vidad de gestión pública.
Al pensar en las estrategias necesarias para responder a estos retos
hay una número de áreas que podrían beneficiarse de la difusión interna-
cional de innovaciones y experiencias.
Estas incluyen, por ejemplo, el examen y la evaluación más detallada
de las ideas y prácticas de gestión pública, el examen detallado de cómo
se pueden desarrollar sistemas de gestión de personal flexibles, las con-
secuencias de los cambios que tienen lugar y los nuevos papeles y capa-
cidades que se requieren de los directivos de personal en la función
pública; el análisis de los objetivos de reforma, de los métodos para ges-
tionar el cambio y de las necesidades de formación y de desarrollo de la
dirección. Finalmente, las nuevas políticas, las cualificaciones del orga-
nizador y las capacidades necesarias para funcionar en un mundo en con-
tinua transformación y cada vez más internacionalizado.

NOTAS Y REFERENCIAS

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(2) POLLERT, A. «The 'Flexible Firm', Fixation or Fact?», Work

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 Colección
Informes y
Documentos
Ministerio
para las
Administraciones
Públicas

Flexibilidad en la gestión
de personal en la
Administración Pública

0(

Serie
Administración
General

Ministerio para las Administraciones Públicas P.V.P. 1.350 ptas.

Instituto Nacional de Administración Pública (IVA incluido)