Aná lisis y comprensió n de la

Evaluació n Ambiental
Estratégica y la planificació n
territorial desde su regulació n
legal, reglamentaria y la
jurisprudencia administrativa
TRABAJO N°1 DE ORDENAMIENTO Y PLANIFICACIÓ N DEL TERRITORIO

JAVIERA GALLEGUILLOS CARVALLO

De acuerdo al texto elaborado por los abogados don Eduardo Cordero Quinzacara y doña Iris
Vargas Delgado, responda:

1.- ¿Dónde y cuándo se puede situar la génesis de la EAE? Considerar el Derecho

comparado, especialmente en Europa como USA.

La génesis de la EAE se sitúa en el año 1969 en Estados Unidos en la primera Acta Nacional
de Política Ambiental, la cual indicaba que en toda acción o actividades que requerían
permisos y/o autorizaciones federales requería la realización de informes sobre las
consecuencias ambientales. Luego, en los años próximos una serie de países adoptó
medidas que incluían la EAE como Canadá y Australia con el “proceso federal de revisión de
evaluaciones ambientales” (1973) y con el “acta de protección del medio ambiente” (1974).

La Unión Europea en el año 1985 incluye por primera vez la EAE en las Directrices del
Consejo Europeo (85/337/EEC), pero previo a ello países como Alemania y Francia, que son
parte de la UE, incluye la EAE en los “principios para la evaluación de la compatibilidad
ambiental de las medidas públicas de fertilización” (1975) y la “Ley de protección del medio
ambiente natural” (1976) respectivamente.

En Chile, en el año 2010 incorporó este instrumento que ya tenía una trayectoria de 40 años
en otros países, con lo que tenía cierta tradición, experiencia y reflexión en el derecho
comparado.

2.- Desde una perspectiva más jurídica, ¿cómo define el autor Jacquenod de Zsögon a la
EAE?

Este autor lo define como el procedimiento administrativo y reglado mediante el cual se

pueden identificar, valorar y comunicar las previsibles consecuencias ambientales que
determinadas políticas, planes o programas podrían provocar.

3.- En la doctrina chilena, siguiendo al autor anterior, ¿Cómo define la EAE Guerrero Valle?

Lo define como un procedimiento administrativo orientado a apoyar la toma de decisiones de

naturaleza estratégica, traducidas en políticas, planes e instrumentos de ordenamiento
territorial, constituyéndose de esa forma, un proceso de identificación, análisis y evaluación
previa de impactos de naturaleza estratégica.

4.- Si bien la EAE es definida como un procedimiento, de acuerdo con sus estudios previos
¿puede ser a la vez considerada como un instrumento de gestión ambiental? Justifique su
respuesta.

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La ley 20.417/2010 incorpora la definición de la EAE (letra i bis ley 19.300/1994) y, a su vez,
incorpora en el título II de la Ley 19.300/1994, relativo a los instrumentos de gestión
ambiental, párrafo 1° bis la EAE.

Los instrumentos de gestión ambiental son herramientas de política pública que, mediante
regulaciones, incentivos o mecanismos que motivan acciones o conductas de agentes,
permiten contribuir a la protección del medio ambiente, así como a prevenir, atenuar o
mejorar problemas ambientales, por lo que no tiene una función privativa sobre que estos
instrumentos puedan ser procedimientos, por ejemplo, como lo es el caso de la EAE. En
resumen, no priva la condición esencial de ser un instrumento, aunque ésta de defina como
un procedimiento.

5.- ¿Cuándo procede la aplicación de la EAE? Siga el esquema de agrupación que realizan
los autores.

Según la agrupación de los autores, procede la EAE sobre dos grupos. Un primer grupo
constituido por políticas y planes de carácter normativo general (incluyendo sus
modificaciones sustanciales), como en instrumentos de incidencia territorial como el PROT,
PRI, PRC, PS, PRDU y zonificación del borde costero y del territorio marítimo y el manejo de
cuencas; y un segundo grupo que se forma por políticas y planes de carácter general, y sus
modificaciones sustanciales que tengan impacto sobre el medio ambiente y/o la
sustentabilidad.

Cabe destacar que ambos grupos constan de políticas o planes de carácter normativo
general, pero el segundo grupo tiene una incidencia sobre el medio ambiente y/o la
sustentabilidad.

6.- ¿En qué consisten los términos screening and scoping según el autor Brian D. Clark, para
las etapas de la EAE?

Según el autor D. Clark el screening consiste en el primer paso de la EAE y es saber si

requiere o no establecer la EAE (como lo dice es origen de la palabra chequear o revisar).
Luego, si se requiere EAE, el scoping se refiere a identificar los problemas y alternativas
claves que deben ser abordados en la evaluación desde la perspectiva ambiental.

7.- De acuerdo a lo previsto en el artículo 7° bis de la Ley N° 19.300 se consideran en el

procedimiento de la EAE dos etapas bien delimitadas: la etapa de diseño y la etapa de
aprobación. ¿En qué consisten cada una de ellas?

La etapa de diseño consiste en la determinación si procede o no la EAE, la identificación de

los problemas y alternativas que deben ser evaluadas, el levantamiento de la línea de base,
la determinación de los impactos ambientales, la valoración de los mismos y la elaboración
de un informe que deberá ser acompañado al anteproyecto de política, plan o programa. Se
debe considerar los objetivos y efectos ambientales del instrumento, así como los criterios de
desarrollo sustentable de los mismos.

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En la etapa de aprobación el anteproyecto y el informe son remitidos al MMA para sus
observaciones, para posteriormente hacer una consulta pública y finalizar con la resolución
de término la que indica que se ha cumplido con las etapas y requisitos que se exigían para
la evaluación.

8.- ¿Qué elementos debe contener la Resolución que se pronuncie sobre un EAE?

La resolución de término indica que se ha cumplido con las etapas y requisitos que se
exigían para la evaluación, desde la etapa de diseño a la de aprobación, incluyendo la
participación de otros organismos estatales, la consulta pública realizada, así como la forma
en que ha sido considerada, entre otros aspectos.

La resolución incluirá el contenido del informe ambiental, las respectivas consideraciones

ambientales y de desarrollo sustentable que debe incorporar la política o plan para su
dictación, los criterios e indicadores de seguimiento destinados a controlar la eficacia del plan
o política y los criterios e indicadores de rediseño que se deberán considerar para la
reformulación de dicho plan o política en el mediano o largo plazo.

9.- Analice y explique brevemente la estrecha relación existente entre la EAE y el SEIA

De cierta forma ambos instrumentos se complementan, ya que el SEIA es el ente técnico-

administrativo del estado encargado de determinar antes de la ejecución de un proyecto si
cumple con la legislación ambiental vigente y se hace cargo de los potenciales impactos
ambientales significativos (carácter preventivo).

La EAE permite desde el momento del diseño y elaboración de los proyectos considerar e
influir en las decisiones relativas a los temas de mayor impacto en el medio ambiente. La
EAE evalúa los proyectos de carácter normativo general y el sinergismo de los mismos, ya
que el SEIA evalúa proyecto a proyecto de forma individual, pero la evaluación estratégica de
un proyecto de manejo de cuencas o de planificación territorial permitirá revisar los impactos
sinérgicos de los mismos y de esta forma quitar una carga excesiva que recaería sobre el
SEIA.

10.- Teniendo en consideración que la regulación que hace la Ley N° 19.300 sobre el
procedimiento de una EAE es la mínima, que importancia y trascendencias reviste la
ausencia de Reglamento en sus orígenes?

La ausencia del reglamento podría haber causado que la EAE no entrara en vigencia (como
el caso del SEIA y su reglamento que se dictó 3 años después de su creación). Esta
ausencia del reglamento de la EAE, según el autor, causó 2 cosas:

- debilitamiento de las normas legales vigentes sobre EAE

- determinar las normas que eran aplicables

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Por lo que la Contraloría se tuvo que pronunciarse al respecto, diciendo que desde la
dictación de la Ley 20.417/2010 (que contenía la EAE) entraba en plena vigencia, aunque no
se haya dictado su reglamento. De forma supletoria se aplicó la Ley 19.880.

11.- Nombre y analice brevemente la incidencia que presentan los siguientes instrumentos de
Planificación Territorial ante la EAE:

a.- PROT

b.- ZONIFICACION DEL BORDE COSTERO Y DEL TERRITORIO MARITIMO

c.- LOS PLANES DE MANEJO DE CUENCAS

El plan regional de ordenamiento territorial (PROT) está relacionado de forma muy estrecha
con la ordenación y la planificación del territorio, ya que busca ordenar las actividades del ser
humano en un determinado territorio, mediante un modelo de ordenamiento territorial, busca
obtener consensos sobre el uso del territorio para mejorar la calidad de vida de la población
con oportunidades de desarrollo y un avance en materias de descentralización. Al ser un
instrumento de planificación territorial se debe someter a EAE y con ello incorpora la
dimensión ambiental-sustentable al diseño y elaboración del mismo.

La zonificación del borde costero y del territorio marítimo busca el uso adecuado del borde
costero, pudiendo ser declaradas de uso preferente (puertos o turismo), reservadas para
determinados usos o como zonas protegidas. Se creó una Comisión Nacional de Uso del
Borde Costero y Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero en los años 90’, pero con
una carácter asesor, indicativo y no vinculante, por lo que otros instrumentos de planificación
territorial, como PRDU, PRI, PRC, etc., tienen incidencia directa sobre estas zonas dejando
en un plano secundario a la zonificación del borde costero y del territorio marítimo. Sin
embargo, que la EAE incorpore estos instrumentos de planificación territorial constituye un
avance y una visión en donde se permite formular una política que regule acabadamente la
zonificación litoral, ya que instrumentos como el PROT, por ejemplo, incorporan el
componente costero.

Los planes de manejo de cuencas tienen gran efecto sobre el componente social y
económico, se vinculan con objetivos en materia ambiental, de ordenación del territorio y de
desarrollo regional. En los años 90’ en Chile formula el manejo integrado de cuencas
hidrográficas, aunque no existe una normativa específica que se haga cargo de la regulación
y la planificación de las cuencas. A nivel territorial los problemas ambientales y económicos
de ciertas zonas se ha debido a la escasez hídrica, ya sea por sequías prolongadas, cambio
en patrones de precipitación, deterioro de los glaciares, conflictos por el agua y la
sobreexplotación del recurso. Por lo anterior, se fueron gestionando medidas que den
importancia a este recurso, como la estrategia de gestión integrada de cuencas hidrográficas
y ya para el año 2013 el PROT incorpora 4 componentes esenciales: componente rural,
urbano, costero e hidrográfico, pero se debe considerar que este instrumento es de lenta
elaboración por todos los aspectos que abarca y aún carece de regulación legal.

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12.- En atención a los cambios legislativos introducidos por la Ley 20.417 en virtud de la cual
la planificación territorial no quedó comprendida dentro del SEIA, quedando sujeta a la EAE,
¿Qué rol juega en ese sentido la Contraloría General de la República?

Desde esta implementación la Contraloría ha tenido un rol relevante, ya que a través de la

jurisprudencia ha podido regular materias asociadas a la planificación del territorio.

En el caso de los instrumentos de planificación territorial regulados en la LGUC no existía

acuerdo entre la autoridad urbanística y ambiental, por lo que la cuestión fue definida por la
Contraloría al establecer que desde el año que se dictó la Ley 20.417/2010 (donde se
contempla la EAE) la Contraloría dice la EAE está plenamente vigente y debe aplicarse
supletoriamente, conforme al artículo 1° de la Ley 19.880/2003 (“en caso de que la ley
establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con
carácter de supletoria”), esta Ley hasta que se dicte el Reglamento de la EAE (que fue
dictado en el año 2015).

13.- De acuerdo al texto en análisis y sus conocimientos previos (Curso de Legislación

Ambiental) ¿Cómo se aplica supletoriamente LEY N° 19.880 al procedimiento de EAE?

La EAE al carecer de su Reglamento y al ser definida por la ley 20.417/2010 como un

“procedimiento”, cabe dentro del artículo 1° de la Ley 19.880/2003, la cual dice que se hará
cargo o, mejor dicho, se aplicará con carácter supletorio a dichos procedimientos
administrativos especiales del Estado.

En un sentido más práctico desde la fecha de publicación de la ley N° 20.417, los planes
reguladores comunales y sus modificaciones, no están obligados a someterse a evaluación
de impacto ambiental, y que, con arreglo a lo dispuesto en el inciso final de su artículo
primero transitorio, aquellos sometidos a esa evaluación antes de dicha oportunidad, se
sujetarán en su tramitación y aprobación a las normas vigentes al momento de su ingreso. La
EAE se aplicará por la autoridad competente regido por la ley 19.880/2003 supletoriamente
hasta que se dicte el Reglamento de la EAE.

La Contraloría aplicó que desde el Dictamen de la Ley 20.417/2010, que fue el 26 de enero
de 2010, Todo instrumento de planificación territorial debía ser sometido al SEIA sujetaros en
su tramitación y aprobación a las normas vigentes al momento de su ingreso, por lo que
posterior a esa fecha debían obligatoriamente ser sometidos a la EAE.

También, se estableció que esto aplicaba para proyectos del sector público o privado (titular)
y que los instrumentos ingresados al SEIA por la autoridad que tiene a su cargo la
planificación territorial podían ser evaluados solo por este medio.

14.- ¿Qué rol juega “¿LA CONSULTA PUBLICA”, en la EAE?

La participación ciudadana en la EAE es amplia, ya que no solo se hace referencia a los

antecedentes contenidos en el expediente administrativo, sino que también se debe dar
cuenta en elementos de forma y fondo que deben cumplir estos instrumentos como son las

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consideraciones ambientales y de desarrollo sustentable que debe incorporar la política o
plan para su dictación, así como los criterios e indicadores de seguimiento destinados a
controlar la eficacia del plan o política, y los criterios e indicadores de rediseño que se
deberán considerar para la reformulación de dicho plan o política en el mediano o largo
plazo.

Cualquier persona puede formular observaciones, pero sus efectos son limitados, en medida
que una vez recibidas el órgano responsable solo deberá analizar dichas observaciones y
señalar en la resolución de término la forma en que han sido consideradas.

15.- ¿Qué tratamiento da la "Guía para la Evaluación Ambiental Estratégica de los

instrumentos de planificación territorial” a la consulta pública? Para esta pregunta revisar en
forma adicional:

Las consultas y la participación constituyen etapas clave de una EAE, por lo que deben
programarse a lo largo de todo el proceso a través, por ejemplo, de un plan de participación y
consulta.

El artículo 24 del Reglamento de EAE señala que una vez recibidas las observaciones por
parte del MMA al informe ambiental, el órgano responsable del proceso de EAE debe
publicar en su sitio electrónico institucional y en un periódico de circulación nacional, regional
o local, según corresponda, un aviso en el que se indique el lugar donde estará expuesto el
anteproyecto de política o plan y su respectivo informe ambiental. Las observaciones
deberán formularse por escrito y fundadamente.

Una vez efectuada la consulta pública y recibidas las observaciones, el Órgano Responsable
debe analizar dichas observaciones y señalar en la Resolución de Término, la forma en que
han sido consideradas.

Acerca de planificar las consultas y la participación dice que se recomienda que, de forma
general, las consultas se hagan en aquellos momentos decisivos del proceso de diseño del
instrumento, y siempre antes de que se tomen las decisiones para que el proceso sea
realmente participativo, para que así la formulación o modificación de una política o plan será
mucho más efectiva cuando los valores, los puntos de vista, las opiniones y el conocimiento
al público queden reflejados en el proceso de decisión.