Está en la página 1de 22

1~~

CH•~ [~
i Alianzas

...
j'
..
..
\
(' . ..
..
..
.
!..
.
DERECHO PROCESAL
'

.
. administrativo y
DE LO CONTENCIOSO
administrativo
' . . ... ...... ....... ......... ............ ....... ...
..
Régimen administrativo aplicable, vigente y concordante .:
con la Ley 1564 de 2012. Código Generaf del Proceso .:.
..
..
..
.
...
..
..
..
Lucelly Rocío Munar Castellanos :
..
Luis Roberto Ortiz Arciniegas :
..
..
...
..
..
.. ...
...
.,

~
EDIT<lJRIAI
.,..___ .
®
,.·' ·_. ·: '1
.
TErvtlS
1 ' •

de Colombia :
081lA. )\JPIOIC.A'
Capítu lo I
·· i ◊ ~ e ♦ • # • 1t a • • • • i> ai ♦ • • • • • • • • • • • • • • • • • ♦ • • • • • • • • • • • • • • • • •
..•

.
Procedimiento Administrativo :
...
.
...
...
..
...
...
.
...
...
...
...
..
...
.
...
...
.
El procedimiento administrativo se define como "la actividad unila-
teral Y formalizada de la administración para la producción de actos admi-
nistrativos."1

l. FINALIDAD

El artículo 1º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo


Contencioso Administrativo se refiere a la finalidad del procedimiento ad-
ministrativo, desarrollada en la parte primera del Código, en la cual se
incorpo ran el preámbulo y los primeros artículos de la Constitución Política
de Colombia, para cumplir con el principio de integración normativa y lo-
grar así el cumplimiento de los fines estatales. Esto es mencionado en el
Código Contencioso Administrativo, en el artículo 2º.

2. CAMPO DE APLICACIÓN

La nueva normatividad desarrolla en la primera parte el procedi-


miento administrativo, que debe ser aplicado tanto a las entidades que per-
tenecen a las ramas del poder público como a los organismos autónomos e
independientes (art. 2º), 2 siempre que estén en ejercicio de la función admi-
nistrativa dentro de los cuales están: el Banco de la República, la Comisión
Nacional 'de Televisión, 3 la Comisión Nacional del Servicio Civil, los entes
universitarios autónomos y las corporaciones autónomas, cuya ubicación
en la estructu ra del poder público se establece con la Constitución de 1991,

1 Luciano Parejo Alfonso, Lecciones de derecho administrativo (Valencia: Tirant


Lo Blanch, 2007), 360.
2 En adelante, las referencias normativa s en las cuales no se
especifique fuente
diferente, deben entenderse como del nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo.
3 Con el Acto Legislativo 2 de 21 de junio de 2011, publicado
en el Diario Oficial,
núm. 48.107, se le quita el carácter constitucional y autónomo que tenía la Comisión
Nacional de Televisión.
20 Procesal administrativo y de lo contencioso administrativo

en el artículo 113. Estas norma s se apli carán por regla general, siempre Y
cuando no se les dé un régimen especial a los procedimientos.

Las demás cnt idadcs que no pertenecen a las ramas del poder público,
ya se inclui an en el Código Contencioso Administrativo, con excepción del
Consejo Nacional Electoral (art. 1° CCA) que también debe regirse por este
Código.

Es importante aclarar que se unificó el término "autoridades" para re-


ferirse a todos los organismos y las entidades públicas.

3. PRIN CIPI OS

Uno de los cambios que se encuentra en el nuevo Código es la unifica-


ción de los principios que orientan las actuaciones administrativas.

Se entiende por principios orientadores del proceso administrativo,


aquellos lineamientos de carácter jurídico que guían la interpretación e
incluso la actuación y participación, tanto de las autoridades como de los
asociados, en los procesos tendientes a la producción de un acto adminis-
trativo, como lo señala Jaime Orlando Santofimio Gamboa,4 quien además
afirma que el reconocimiento de estos

[...]elementos rectores controladores y eventualmente limitantes del ejer-


cicio de los poderes estatales, que procuran lograr el deseado equilibrio
entre la autoridad y el ciudadano o simple interesado, [...] sirven a las
partes involucradas para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en
aplicación de las reglas de procedimiento administrativo. Es decir, que
no solamente cumplen la función didáctica de ubicar conceptualmente al
intérprete, sino que le proporcionan los elementos de juicio necesarios para
resolver cualquier conflicto en el desarrollo de la actuación administrativa.

En el Código Contencioso Administrativo se mencionan los princi-


pios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contra-
dicción (art. 3º CCA), y en el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, además de los mencionados, se incluyen

4Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo: acto admi-


nistrativo, procedimiento, eficacia y validez (Bogotá: Universidad Externado de Co-
lombia, 2003), 35.
Procedimiento administrativo 21

los del debido proceso , de igualdad , de buena fe, moralidad, particip ación,
responsabilidad, transpa rencia y coordinación (art. 3º), para un total de
trece principi os que ya se estaban aplicando por mandato de la Constitu ción
del 1991, la jurispru dencia y otras leyes; así, en la Constitución, dichos prin-
cipios se encuent ran en los artículo s 29, en lo que tiene que ver con el de-
bido proceso , 13, con el principio de igualdad y 209, con otros principios
incluido el de 1noralidad.

Asimism o, los principi os de economía, celeridad, eficacia , imparcia-


lidad y publicid ad, que estan en el nuevo Código, sufrieron una modern iza-
ción en su concept o, que busca que la actividad de la adminis tración sea de
calidad, implem ente e incentive el uso de las tecnologías de la informa ción
y las comuni cacione s.

A continu ación se procede rá a explicar cada uno de los principi os que


se incluye ron en la nueva normatividad, los cuales, según la conseje ra de
Estado Ruth Stella Correa Palacio, no son de carácter taxativo:
5

3.1 El debido proceso

En virtud de este principio, las actuaciones adminis trativas se ade-


lantarán de conform idad con las normas de procedi miento y compet encia
establecidas en la Constitu ción y la ley, con plena garantía de los derecho s
de represen tación, defensa y contradicción.

El debido proceso es un principio constitucional consagr ado en el


artículo 29 de la Carta Política, establecido como derecho o garantía funda-
mental que debe aplicarse a toda clase de actuación, ya sea adminis trativa
o judicial.

Frente a la cobertu ra del debido proceso, la Corte Constitucional se


ha pronunciado en varias oportun idades, en las que manifestó que el objeto
fundamental de este principio es que los actos proferidos por la adminis -
tración se ajusten al ordenam iento legal previamente establecido para ellos,

s Ruth Stella Correa Palacio, Acceso a la justicia en la Jurisdicción Contencioso Admi-


nistrativa, Memorias del XXXI Congreso Colombiano de Derecho Procesal (Bogotá:
Universidad Libre, 2010), 501.
Procesal administrativo y de lo contencioso administrativo
22

. . , administrativa y .el cumplimiento estricto de


~ ,.
asegurando una orgamzac1on • 6
1
2
los fines estatales; es así como desde la sentencia T-442 de 199 , se sena º·

El debido proceso administrativo

El debido proceso administrativo tiene por objeto garantizar a través de l_a


evaluación de las autoridades administrativas competentes Y de los Tn-
bunales Contenciosos, si los actos proferidos por la administración, se ajus-
tan al ordenamiento jurídico legal previamente establecido para ellos,
con el fin de tutelar la regularidad jurídica y afianzar la credibilidad de
las instituciones del Estado, ante la propia organización Y los asociados Y
asegurar los derechos de los gobernados.

Se observa que el debido proceso se mueve dentro del contexto de garantizar


la correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su
cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública,
en la realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas
sus manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a
las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y
con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar
y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de
impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuan-
do crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses.

El debido proceso tiene reglas de legitimación, representación, notificacio-


nes, términos para pruebas, competencias, recursos e instancias, garantías
establecidas en beneficio del administrado, etapas que deben cumplirse
dentro del procedimiento administrativo señalado. Se concluye que estos
actos deb~n formarse mediante procedimientos previstos en la ley, que la
ob~ervancrn .de l_a form~ es la regla general, no solo como garantía para
evitar la arbitranedad, smo para el logro de una organización administra-
tiva racional y ordenada en todo su ejercicio, el cumplimiento estricto para
asegurar la vigencia de los fines estatales, y para constituir pruebas de los
actos .respectivos, que permitan examinarlos respecto de su 1ormacion,
.e: •'

esencia, eficacia y validez de los mismos.

El debido proceso abarca diferentes principios O derechos dentro de


los cuales se encuentran el de legalidad, el del juez natural, la favorabifidad

6
e.e., sentencia T-442 del 3 de julio de 1992 (M · p· Simo'n Rod nguez
, ,
Rodnguez).
-
1 Procedimiento administrativo 23

y permisibilidad, la prohibición de la autoincriminación, la obligación para


el Estado de buscar defensor a los pobres, el derecho a la protección judicial
y la segunda instancia.7

Además, el debido proceso administrativo no solo se refiere a las


garantías estrictamente procesales, como el derecho de defensa, de contra-
dicción y controversia de la prueba, el derecho de impugnación y la garan-
tía de publicidad de los actos administrativos, sino también al respeto de los
principios que guían la función pública como la igualdad, la moralidad, la
eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad. 8

Además de adicionarse este principio dentro del Código Contencioso


Administrativo, se contemplaba el principio de contradicción como garan-
tía de los administrados a controvertir las decisiones de la administración,
es decir, que este principio en el Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo es incluido dentro del debido proceso,
que también señala unos principios especiales aplicados al procedimiento
administrativo sancionatorio, como son los de legalidad de las faltas y de
las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non
bis in idem.

3.2 Principio de igualdad

Este principio ya se encontraba incorporado dentro del principio de


imparcialidad, al señalar que las autoridades al actuar con las personas
"[...] deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que
actúen ante ellos"; con el nuevo Código se busca que este principio sea
autónomo basándose en el artículo 13 de la Constitución, y haciendo én-
fasis en la'posición de la jurisdiccipn constitucional que indica que debe ser
manejada entre iguales.

La sentencia T-587 de 2006, citada en la sentencia C-057 de 2010, 9


recogió la posición jurisprudencia! del principio de igualdad en los siguien-
tes términos:

1e.e., sentencia T-572 del 26 de octubre de 1992 (M. P. Jaime Sanín Greiffenstein).
se.e., sentencia T-210 del 23 de marzo de 2010 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).
9 e .e ., sent en ci·a C-057/10, Expediente D-7795 (M. P. Mauricio González Cuervo) .
24 Procesal administrativo y de lo contencioso administrativo 1 '

La Constitución Política de Colombia, en su artículo 13 prescribe que todas


las personas nacen iguales ante la ley y que recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Empero lo
anterior, dicha norma no debe entenderse como un mandato que establece
una igualdad mecánica o automática. Tanto es así que los incisos 2º y 3º
del artículo ídem ordenan al Estado promover "las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva," adoptar "las medidas a favor de grupos dis-
criminados o marginados" y, además, proteger "especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental , se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta."

De lo descrito anteriormente se desprende que el citado artículo 13 superior


prohíbe a las autoridades discriminar a las personas, para no conferir tratos
distintos entre ellas en aras de lograr la igualdad material. Lógicamente, la
jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre aquellas medidas que
implican un trato discriminatorio y aquellas que, aunque otorgan un trato
desigual, se basan en circunstancias objetivas y razonables y por tanto se
ajustan a la Constitución; indicando que para la adopción de estas últimas
deben estar presentes los siguientes presupuestos: (i) que las personas su-
jetos del trato desigual se encuentren efectivamente en distinta situación de
hecho; (ii) que dicho trato tenga una finalidad que consulte los valores y
principios constitucionales; (iii) que la diferencia de situación, la finalidad
que se persigue y el trato desigual que se otorga tengan una racionalidad
interna; y (iv) que exista proporcionalidad entre estos aspectos, es decir, el
trato diferente, las circunstancias de hecho y la finalidad.

En este orden de ideas, tenemos que la diferencia de trato resulta insufi-


ciente, per se, para predicar la vulneración del derecho a la igualdad, pues
para acreditar la existencia de una conducta discriminatoria es necesario
verificar, entre otras cosas, que la persona o grupo de personas que se
traen como referente se encuentran en la misma situación fáctica de quien
alega la afectación del derecho. Si no es así, en el evento en que no pueda
constatarse esta última circunstancia, estaríamos en ausencia de la primera
condición exigida por la jurisprudencia constitucional para la vulneración
del derecho a la igualdad, esto es: la igualdad de los supuestos de hecho en
los cuales se deben encontrar, tanto quien alega la vulneración del derecho,
como sus referentes. Se entiende así mismo, de manera lógica, que el trato
desigual en situaciones fácticas distintas no es violatorio del derecho a la
igualdad.
1 Procedimiento administrativo 25

En cuanto a este principio, Helena Alviar García señala que tiene por
lo menos tres manifestaciones diferentes:

Una primera sería que es la consagración legal de un derecho natural: todos


somos iguales. En otras palabras, que todos tenemos el mismo derecho a
exigir la protección del Estado y de la ley. Una segunda manifestación sería
que es una medida de protección que impide la expedición de legislación o
políticas públicas dirigidas arbitraria y exclusivamente a un grupo determi-
nado de personas, o por el contrario, la expedición de un conjunto de normas
Y políticas públicas que benefician a una minoría. Una última manifestación
sería que la igualdad está en que las normas, su aplicación y su procedimiento
se aplican por igual tanto a los individuos como al Estado. 10

3.3 Principio de buena fe

El principio de buena fe se encuentra consagrado en la Constitución


Política, en el artículo 83, y sobre este la Corte Constitucional ha realizado
importantes anotaciones, como la que se encuentra en la sentencia C-544 de
1994, que al respecto dice:

La buena fe ha sido, desde tiempos inmemoriales, uno de los principios


fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber
de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto
pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en la misma
forma. En general, los hombres proceden de buena fe: es lo que usualmente
ocurre. Además, el proceder de mala fe, cuando media una relación jurídica,
en principio constituye una conducta contraria al orden jurídico y sancionado
por este. En consecuencia, es una regla general que la buena fe se presume: de
una parte es la manera usual de comportarse; y de la otra, a la luz del derecho,
las faltas deben comprobarse. Y es una falta el quebrantar la buena fe.

Teniendo en cuenta lo anterior, a primera vista, el artículo transcrito parece-


ría inútil. ¿Por qué se incluyó en la Constitución? La explicación es sencilla:
se quiso proteger al particular de los obstáculos y trabas que las autoridades
públicas, y los particulares que ejercen funciones públicas, ponen frente a
él, como si se presumiera su mala fe, y no su buena fe. En la exposición de
motivos de la norma originalmente propuesta, se escribió:

10Helena Alviar García, "Una mirada distinta a las transformaciones del derecho admi-
· ta de Derecho Público' núm. 19 Uunio, 2007): 6.
. t ratº1vo,"R evzs
ms
26 Procesal administrativo y de lo contencioso administra tivo 1 ;,1:.,.-,, · '.;:~J:c":""• ·,· 7- :¡ "

"La buena fe, como principio general que es, no requiere consagración
normativa, pero se hace aquí explícita su presunción respecto de los parti-
culares en razón de la situación de inferioridad en que ellos se encuentran
frente a las autoridades públicas y como mandato para estas en el sentido de
mirar al administrado primeramente como el destinatario de una actividad
de servicio. Este mandato, que por evidente parecería innecesario, estaría
orientado a combatir ese mundo absurdo de la burocracia, en el cual se
invierten los principios y en el cual, para poner un ejemplo, no basta con
la presencia física del interesado para recibir una pensión, sino que es
necesario un certificado de autoridad que acredite su supervivencia, el
cual, en ocasiones, tiene mayor valor que la presentación personal " (Gaceta
Constitucional, num. 19. Ponentes: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos
Esguerra Portocarrero, p. 3).

Resulta claro por qué la norma tiene dos partes: la primera, la consagra -
ción de la obligación de actuar de buena fe, obligación que se predica por
igual de los particulares y de las autoridades públicas. La segunda , la rei-
teración de la presunción de la buena fe de los particulares en todas las ges-
tiones que adelanten ante las autoridades públicas.

Es, pues, una norma que establece el marco dentro del cual deben cumplirs e
las relaciones de los particulares con las autoridades públicas. Naturalm ente,
es discutible si el hecho de consagrar en la Constitución la regla de la buena
fe, contribuye a darle una Vigencia mayor en la vida de relación, o disminu -
ye la frecuencia de los comportamientos que la contrarían. 11

Se tiene, entonces, que en relación con este principio las autorida des
y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros
en el_ ejerci_cio de sus competencias, derechos y deberes, principi o que se
relac10na directamente con el de la confianza legítima.

3.4 Principio de moralidad

El principio de moralidad toma gran importa ncia cuando se comienz a


a hablar de contratación estatal, ya que busca protege r el patrimo nio públi-
co, que actua!mente es a~ropellado por los intereses particul ares y mezqui-
nos ~e. ~os mismos ~uncionarios públicos o particul ares que abusan de su
con~icion de con~rahstas. Se menciona en el artículo 209 de la Constitución
Nacional y se entiende como el deber de todas las persona s y los servidor es

11
e.e., sentencia e-544 del 1 de diciembre de 1994 (M. P. Jorge Arango Mejía).
1 Procedimiento administrativo 27

públicos de actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones


administrativas.

El Consejo de Estado, en innumerables oportunidades ha intentado


defini~ este principio, especialmente después de que fue elev;do a derecho
colectivo en la Ley 472 de 1998; sobre el tema, la sentencia del 14 de abril
de 2010, señaló:

Al respecto, la Sección Tercera en múltiples pronunciamientos ha intenta-


do darle concepto, contenido y alcance, para lo cual se ha dicho que existe
amenaza o vulneración de la moralidad administrativa, entre otros, en los
siguientes supuestos: cuando la transgresión de la legalidad obedece a fina-
lidades de carácter particular "noción que la aproxima a la desviación de
poder; cuando existen irregularidades y mala fe por parte de la administra-
ción en el ejercicio de potestades públicas; cuando se desconocen los valores
y principios que inspiran la actuación administrativa y que determinan la
expedición de las normas correspondientes al tiempo que orientan su ade-
cuada interpretación" concepción que reconoce la importancia axiológica
y principialística del ordenamiento, en un contexto eminentemente jurídico
que, por tanto, no coincide con el mero desconocimiento de los parámetros
éticos y morales aceptados por los asociados; cuando se aplique o interprete
por parte de una autoridad administrativa un precepto legal o una decisión
judicial en un sentido que se aparte de manera ostensible y contraevidente
de su correcto entendimiento. También ha dicho la Sala que los intentos de
definir la moralidad administrativa no la limitan sino que simplemente la
explican, en vista de que en relación con este tipo de conceptos es el caso
concreto el que brinda el espacio para que la norma se aplique y para que
12
se proteja el correspondiente derecho colectivo.

3.5 Principio de participación

Colombia, al ser un Estado social de derecho, debe buscar espacios


propicios de participación para que las personas formulen propuestas en-
caminadas a mejorar y controlar la gestión p?blica. El pr!ncipi~ ~e. p~rti-
cipación señala que las autoridades promoveran y atenderan las m1ciatlvas
de los ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas a intervenir

12 e.E., Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, Proc. 2005-01472-01


(C. P. Mauricio Fajardo Gómez).
28 Procesal administrativo y de lo contencioso administrativo

en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evalua-


ción de la gestión pública.

Jaime Orlando Santofimio Gamboa, respecto a este principio, se-


13

ñala que constituye la base de las garantías constitucionales dentro de las


actuaciones administrativas, puesto que sería imposible tramitar válidamen-
te una actuación administrativa sin la presencia directa de los interesados
en las resultas de esta. Por tanto, los demás principios o garantías cons-
titucionales, como el debido proceso, igualdad, transparencia, entre otros,
serían ineficaces.

3.6 Principio de responsabilidad

El principio de responsabilidad se fundamenta en el artículo 90 de la


Constitución Política y se define así: "las autoridades y sus agentes asumirán
las consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitación de funcio-
nes, de acuerdo con la Constitución, las leyes y los reglamentos." Sobre este
principio la Corte Constitucional, en sentencia C-693 de 2008, manifestó:

[...]el principio de responsabilidad subjetiva de los servidores, a que se re-


fiere el artículo 124 de la Carta, conlleva que el servidor público responde
individualmente por sus acciones y decisiones y no por las de otros; prin-
cipio que resulta contrario al de responsabilidad objetiva de dichos servi-
dores, que implicaría que estos respondieran independientemente del grado
de culpa o dolo de su actuar, y que ha sido rechazado _por esta Corporación
en materia de responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal de dichos fun-
cionarios. Ciertamente, esta Corporación ha sostenido que "no puede de-
ducirse responsabilidad patrimonial del funcionario o agente público, si no
se establece que obró, por acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa
grave, y que lo hizo en ejercicio o con motivo de sus funciones." Asimismo,
de manera más general ha explicado que en virtud de lo dispuesto por el
artículo 29 superior, conforme al cual "Toda persona se presume inocente
mientras no se le haya declarado judicialmente culpable," en nuestro
sistema jurídico ha sido proscrita la responsabilidad objetiva y, por tanto,
la culpabilidad es "supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y
de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del
Estado tiene lugar tan solo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de
aquellos sobre quienes recaiga."

13
Jaime Orlando Santofimio Gamboa, ob. cit., pp. 84-85.
1 Procedimiento administrativo 29

Ahora bien, no sobra recordar que distinta de la responsabilidad subjetiva


de los agentes del Estado es la responsabilidad objetiva del Estado mismo,
que se deduce de la sola presencia de un daño antijurídico causado por sus
agentes. Por ello la Corte ha explicado que "es evidente que el artículo
90 constitucional consagra una clara diferencia entre la responsabilidad
del Estado, y la responsabilidad que igualmente es posible deducir a sus
agentes. En el primer caso, como se ha visto, la responsabilidad resulta de
la antijuridicidad del daño, pero frente a sus agentes esa antijuridicidad
se deduce de la conducta de estos, vale decir, de que el comportamiento
asumido por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o gravemente
culposo." 14

3.7 Principio de transparencia

El principio de transparenc ia -de gran importancia en la contratació n


estatal y relacionado directament e con el principio de publicidad- busca
que la actividad administrat iva sea del dominio público, por consiguient e,
toda persona puede conocer las actuaciones de la administrac ión, salvo
reserva legal.

Para García de Enterría y Fernández, 15 este principio no solo le


garantiza a la administrac ión la crítica pública de su actuación, sino
también la adecuada preparación del ejercicio de los propios derechos y
el control ulterior de las decisiones administrativas que puedan adoptar,
para ello es esencial la disponibilidad de una información fehaciente y
completa del comportam iento de la administración.

3.8 Principio de coordinación

El principio de coordinació n busca articular las actuaciones de las


entidades dentro de la administrac ión, y establece que las autoridades
concierten sus actividades con las de otras instancias estatales en el
cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a
los particulares.

14 e.e., sentencia C-693 del 9 de julio de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
1sEduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho adminis-
trativo, (Bogotá, Lima: Temis-Palestra, 2008), 476.
30 Procesal administrativo y de lo contencioso admini strativo

16
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-822 de 2004,
ina-
expuso algunas consideraciones generales acerca del principio de coord
ción, en los siguientes términos:

una,
La Constitución Política consagra dos modalidades de coordinación:
ismos,
como principio que admite la concertación entre entidades u organ
entre
evento en que no se presentan relaciones jerárquicas o de subordinación
atribu-
ellos (arts. 48, 209, 246, 288, 298 y 329, por ejemplo), y otra, como
ífica,
ción a cargo de los responsables de una función administrativa espec
i-
que refleja cierto grado de jerarquía funcional entre la autoridad que coord
y 298).
na y los encargados de la ejecución de la labor (por ejemplo, arts. 250

is-
El artículo 209 de la Constitución dispone que "Las autor idade s admin
nto de
trativas deben coordinar sus actuaciones para el adecu ado cump limie
en
los fines del Estado," con lo cual ese mandato se ubica prefe rente mente
Desd e
la primera modalidad de coordinación a que se ha hecho referencia.
rta-
ese punto de vista, se entiende por coordinación las acciones de conce
una
ción de medios o esfuerzos para llevar a cabo, de mane ra coherente,
acción común.

o, por
Asumida de esa manera, la coordinación se presenta entonces cuand
entre
disposición constitucional o legislativa, hay competencias comu nes
los
dos o más autoridades públicas. A través de la coordinación se expre san
-
principios de unidad y de participación y sirve de funda mento para ponde
son
rar otros principios como la eficacia, la celeridad y la econo mía, que
igualmente propios de la función administrativa.

to
Por tratarse de un principio de carácter funcional, cimen tado en el repar
está
de competencias comunes entre autoridades públicas, su aplicación no
nto
condicionada por el perfil del servidor público que actúe en un mome
dos
determinado, sino por la existencia de políticas institucionales y de acuer
de las
co~cretos de coordinación. En otras palabras, dado que las funciones
de sus
e_ntidades públicas Ylas funciones de los empleos son independientes ·
·'
titulares , el principio de coo rd.mac1o , · ·
n no esta supeditado a cons1derac1ones
al
c?yunturales de carácter político, social o cultural de los empleados sino
st nto
diseño in itucional de la estructura de la administración y al cumplimie
de los fines del Estado.

. C, d b .. ~
16 e.e., sentencia e-822 de 31 de agosto de 2004 (M . p. Ja1me or o a Tnvm o).
1 Procedimiento administrativo 31

[... ]

Para la Corte Constitucional, "el princ1p10 de coordinación, que tiene


su raigambre constitucional , 'no puede identificarse con el de control o
tutela' por cuanto la coordinación implica participación eficaz en la toma
de decisiones, que es la única forma legítima en un Estado democrático de
' '
llegar a una regulación entre intereses diversos, así como la mejor manera
de ponderar aquellos intereses que sean contradictorios."

4. DERECHOS, DEBERES Y PROHIBlCJONES DE LA ADMINISTRACIÓN


Y LOS ADMINISTRADOS

Un campo nuevo que establece el Código de Procedimiento Admi-


nistrativo y de lo Contencioso Administrativo (arts. 5º al 9º) es sobre los
derechos, deberes y prohibiciones de la administración y de los adminis-
trados, que busca como primera medida implementar los medios tecnoló-
gicos o electrónicos disponibles en las entidades, habilitando horas no la-
borales para permitir el acercamiento del ciudadano a la administración,
puesto que en el Código anterior el único deber que le imponía a las auto-
ridades era el de responder las peticiones de forma oportuna y eficaz (art.
31 CCA).

Asimismo, se obliga a la administración a tener preferencia con algu-


nas personas que requieren mayor atención y protección, para enaltecer la
dignidad del ser humano, y dar posibilidad a los administrados de exigir el
cumplimiento de dichos derechos por parte de los servidores y particulares
que prestan funciones pública~.

En cuanto a los deberes, el nuevo Código los divide en tres partes: los
de las personas, los de las autoridades en la atención al público, y los de las
autoridades en la información al público.

Los primeros van dirigidos a que los administrados actúen de buena


fe para evitar dilaciones y congestiones de la administración.

Los segundos, reiteran la obligación del Estado en el trato digno,


diligente y respetuoso en la atención al público, para ello, las autoridades
deberán expedir, hacer visible y actualizar anualmente una carta de trato
digno al usuario donde se especifiquen de forma clara y detallada sus dere-
32 Procesal administrativo y de lo contencioso administrativo

chos y los medios puestos a su disposición para garantizarlos efectivamente;


habilitar la presentación y el trámite de las peticiones electrónicas Y vía
fax, además de brindar espacios cómodos para las consultas de expediente;
así como informarle al ciudadano los procedimientos, la competencia y
regulación de la actuación administrativa, abriendo espacios para recibir
opiniones o sugerencias de los administrados en la prestación del servicio.

Otro deber que se impone a la administración en el Código de Pro-


cedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es el de la
"aplicación uniforme de las normas y jurisprudencia del Consejo de Esta-
do" (art. 1O), cambiando la jurisprudencia como criterio auxiliar a fuente
directa del derecho, abriendo la posibilidad de que el Consejo de Estado
se convierta en legislador, función que no es propia de la rama judicial,
para con esto buscar la descongestión de demandas por los mismos hechos
y derechos, cuyo procedimiento se señalará más adelante, es decir, que se
está frente a la figura del precedente jurisprudencia! obligatorio para la
administración.

La doctrina y la jurisprudencia han definido el precedente jurispru-


dencia! como aquel número plural de providencias o decisiones judiciales
17
de las altas cortes que se emitan en casos iguales o semejantes.

El precedente jurisprudencia! se encuentra consagrado, entre otras


normas, en el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, en los siguientes térmi-
nos: las entidades públicas de cualquier orden encargadas de reconocer y
pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus tra-
bajadores o afiliados, para la expedición de actos administrativos, deberán
tener en cuenta los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o
contenciosa administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubie-
ren proferido en cinco o más casos análogos, y los requisitos que se deben
presentar para la aplicación de estas normas.

Sin embargo es importante recalcar que el artículo 114 de la Ley 1395


de 2010, se encuentra expresamente derogado en el artículo 309 del Códi-
go de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo '
.
que nge a partir del 2 de julio de 2012.

Z?ida Gil Amaya~ María Con_st~nza Alonso Guzmán y Jorge Enrique Sierra Negrete,
17

Guza para el estudw de las sohcztudes de conciliación extrajudicial (2010), 71.


1 Procedimiento administrativo 33

jurisprudencia! obliga-
Se podría decir entonces, que el precedente
ose, aunque se concreta úni-
torio par a la administración continúa exigiénd
camente a las sentencias de unificación.

es de sentencias de uni-
El vacío jurí dic o consiste en sab er qué clas
ión como par te inte gra nte de
ficación debe tener en cue nta la adm inis trac
proferido como sentencias
la norma jurí dica , si aquellas que se habían
vo Código, o aquellas que se
de unificación antes de la vigencia del nue
vigencia del mismo, a sabien-
profieran con pos teri orid ad a la entr ada de
iva rigen hacia el futuro, por
das de que la ley civil y la ley adm inis trat
l se debe aplicar, pun to que le
tanto, en este mo men to no se tiene claro cuá
a la Cor te Con stit ucio nal en
corresponde acla rar al Consejo de Estado y
18
su juri spru den cia.

hibiciones de las autori-


Respecto al artículo 9º, que se refiere a las pro
de negarse a recibir peticiones
dades, se reitera que la administración no pue
ieron incorporar los adelan-
y recursos, ni exp edir constancias; además, quis
rentes con el cumplimiento
tos jurisprudenciales del Consejo de Estado refe
cipios de eficacia, celeridad
que debe tener la administración sobre los prin
de la Constitución y en el
y economía contemplados en el artículo 209
·
artículo 3 del presente Código, tales como:

trativos por los mis -


1. La prohibición de reproducir actos adminis
lo Contencioso Ad-
mos fundamentos, cuando la Jurisdicción de
ministrativo los haya suspendido o anulado.

de forma opo rtun a, así


2. No exp edir ni dar a conocer decisiones
uirido firmeza, sin
como ejecutarlas siempre y cuando hayan adq
ión y aplicación
dilación alguna, incluyendo la pronta aceptac
de los documentos a
de las decisiones judiciales, ni dar traslado
personas incompetentes para decidir.

4 de 24 de agosto de 201 l. M. P. Luis


18La Corte Constitucional en sentencia C-63
artíc ulo 10 de I a Ley 1437 de 2011 "¡x:>r I a
Ernesto Vargas Silva. Decl ara exequible el
Adm inist rativ o y de lo Contencioso Adm i-
cual se expide el Código de Proc edim iento
es tendrán en cuenta, junt o con lassen-
nistrativo," en el entendido de que las autoridad
s por el Consejo de Estado y de man era
tencias de unificación juris prud enci a! proferida
cional que interpreten las norm as consti-
preferente, las decisiones de la Cort e Constitu
tos de su competencia. Esto, sin perju i-
tucionales aplicables a la resolución de los asun
las sentencias que efectúan el control abs-
cio del cará cter obligatorio erga omnes de
tracto de constitucionalidad.
34 Procesal administrativo y de lo contencioso administrativo 1

3. También se le impone a la administración la obligación de no vul-


nerar el debido proceso, al no practicar o negarse a practicar opor-
tunamente pruebas, sin justificación, así como asignar a personal
no calificado para atender a los ciudadanos, como tampoco inti-
midarlo para no dejar que acuda a la Jurisdicción Administrativa
cuando sus derechos fueren vulnerados. Asimismo, asignar las
apropiaciones presupuestales para el pago de todas las providen-
cias judiciales.

5. IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES

Las causales de impedimentos y recusación, que consagra el nuevo


Código (art. 11), y que también preveía el Código Contencioso Administra-
tivo como garantía de imparcialidad, se establecen directamente sin necesi-
dad de remitir a ninguna otra norma, adecuándolas frente al procedimien-
to administrativo y dejar las que se enunciaban en el Código Contencioso
Administrativo (art. 30 CCA).

Las causales taxativas se transcriben a continuación:

1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control


o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o com-
pañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto
grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o
su socio o socios de hecho o de derecho.

2. Haber conocido del asunto, en oportunidad anterior el servidor


'
su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes
'
indicados en el numeral precedente.

3. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de


sus parientes arriba indicados, curador o tutor de persona intere-
sada en el asunto.

4. Ser alguno de los interesados en la actuación administrativa:


representante, apoderado, dependiente, mandatario o administra-
dor de los negocios del servidor público.

5. Existir litigio o controversia ante autoridades administrativas o


jurisdiccionales entre el servidor, su cónyuge, compañero per-
· -- · -·-- 1 Procedimiento administrativo · 35

manen~e, o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, y


cualqmera de los interesados en la actuación, su representante o
apoderado.

6. Haber formulado alguno de los interesados en la actuación, su


representante o apoderado, denuncia penal contra el servidor,
su cónyuge, compañero permanente, o pariente hasta el segundo
grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil,
antes de iniciarse la actuación administrativa; o después, siempre
que la denuncia se refiera a hechos ajenos a la actuación y que el
denunciado se halle vinculado a la investigación penal.

7. Haber formulado el servidor, su cónyuge, compañero permanente


o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil, denuncia penal contra una de las perso-
nas interesadas en la actuación administrativa o su representante
o apoderado, o estar aquellos legitimados para intervenir como
parte civil en el respectivo proceso penal.

8. Existir enemistad grave por hechos ajenos a la actuación ad-


ministrativa, o amistad entrañable entre el servidor y alguna de
las personas interesadas en la actuación administrativa, su repre-
sentante o apoderado.

9. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de


sus parientes en segundo grado de consanguinidad, primero
de afinidad o primero civil, acreedor o deudor de alguna de las
personas interesadas en la actuación administrativa, su represen-
tante o apoderado, salvo cuando se trate de persona de derecho pú- .
blico, establecimiento de crédito o sociedad anónima.

10. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de


sus parientes indicados en el numeral anterior, socio de alguna
de las personas interesadas en la actuación administrativa o su
representante o apoderado en sociedad de personas.

11. Haber dado el servidor consejo o concepto por fuera de la actua-


ción administrativa sobre las cuestiones materia de la misma, o
haber intervenido en esta como apoderado, agente del Ministerio
Público, perito o testigo. Sin e1:1ba~go, no tendrán el_ carác~er. de
concepto las referencias o exphcac1ones que el servidor publico
36
Procesal administrativo y de lo contenci
oso administrativo I·
haga sobre el contenido de una decisión
tomada por la adminis-
tración.

12 Ser el servidor, su con , ~ per ma nen te o alg uno de


yuge, cam pan ero 1 t . d 1
. sus parientes indicados en el num era l
1, her ede ro o deg~ ~nto t~ a -
.
gun a de las per son as mte d 1 act uac ión a m1n1s ra tVa.
res a as en ª
13 Tener el servidor, su con , ~ero per ma nen te o alg uno
yuge, com pan . .d d .
. de sus parientes en segundo gra do de
con san gut nt a o p~1mero
civil, decisión adm inis trat iva pen die nte
en que se con tro vie rta la
mis ma cuestión jur ídic a que él debe res
olver.

14. Ha ber hecho par te de listas de can did


ato s a c~~ rpo s col ~gi ado s de
· elección popular inscritas o inte gra das
tamb1en ~?r el tn~e~esad?
en el periodo ·,electoral coincidente con
la actuac1on adm ini stra ti-
va o en alguno de los dos periodos ant
eriores.

15. Haber sido recomendado por el inte


resado en la act uac ión par a
llegar al cargo que ocupa el servidor púb
lico o hab er sid o señ ala -
do por este como referencia con el mis
mo fin.

16. Dentro del año ~nterior, haber tenido


interés dir ect o o hab er act ua-
do como representante, asesor, president
e, gerente, director, mie m-
bro de Junta Direetiva o socio de gremio
, sindicato, soc ied ad, aso-
ciación o grupo social o económico inte
resado en el asu nto objeto
de definición.

El impedimento lo, formula el funcionar


io en qui en con cur re la cau-
sal, mientras que la recusación la propon
e cua lqu ier per son a con tra el fun-
cionario en quien se presume con cur re
la causal.

Trámite: cuando el funcionario adv iert


a la exi ste nci a de alg una de
las causales de imp edi ~en to deberá env
iar, dentro de los tres día s siguien-
tes a su conocimiento, la actuación, jun
to con su ma nif est aci ón, me dia nte
escrito motivado al superior, o si no lo
tuviere, a la cab eza del res pec tivo
sector administrativo. A falta de todos
los anteriores, al pro cur ado r gen era l
de la Nación, cuando se trate de autorid
ades nacionales, o al alcalde ma yor
del Distrito Capital, o al procurador reg
ional en el cas o de las aut ori dad es
territoriales.
Procedimiento administrativo 37

Asimismo, cualquier persona podrá recusar a un funcionario cuando


advierta que concurre alguna de las causales anteriores; si esto sucediera,
mediante escrito motivado dirigido a la entidad en el cual indica claramente
la causal invocada, se procederá a dar traslado de este escrito al funcionario
recusado, quien manifestará si acepta o no dicha causal, dentro de los cinco
días siguientes a la fecha de su formulación, y lo enviará a la autoridad
competente en los términos señalados en el inciso anterior.

La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento o


la recusación dentro de los diez días siguientes a la fecha de su recibo. Si
los acepta, designa a quien corresponde el conocimiento del asunto, si es el
caso, podrá determinar a un funcionario ad hoc y ordenará la entrega del
expediente.

La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación


del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando
se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el
silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace
referencia el inciso 1° del artículo 12 de este Código. No se entiende por
qué el Código nos remite al inciso 1º, toda vez que lo que se indica allí,
es el procedimiento para enviar el impedimento debiéndose referir al inci-
so 2° del citado artículo que señala el momento en que se resuelve el impe-
dimento o la recusación.

Por otra parte, cuando se declare probado el impedimento o la recu-


sación se podría considerar que el término no se suspende sino que se in-
terrumpe, es decir, que una vez se decide y se envía el expediente este se
contará nuevamente.

El trámite que se establece en el nuevo Código frente a los impedi-


mentos y las recusaciones (art. 12) es similar al que trae el Código Con-
tencioso Administrativo, sin embargo, los cambios concretos son los si-
guientes:

1. En cuanto al término para poner en conocimiento el impedimen-


to, se disminuye de cinco a tres días.

2. Para que conozcan de los impedimentos y las recusaciones se


mencionan nuevos funcionarios diferentes al superior jerárquico,
como es la cabeza del respectivo sector administrativo si lo tu-
viere, sino, se hace una simple división entre autoridades de orden
38 Procesal administrativo y de lo contencioso administrativo

nacional y territorial, incluyendo en la primera al alcalde mayor


del Distrito Capital de Bogotá, decidiendo en este c~so ~l procu-
rador general de la Nación, y en las segundas, las terntonales, de-
cidirá el procurador regional.

3. Se establece el término de cinco días para que la autoridad re-


cusada manifieste si acepta o no la causal invocada, el cual se
comenzará a contar al día siguiente a la fecha de su formulación.

Es necesario recalcar que el nuevo Código no contempla procedi-


miento alguno en el evento en que se presente una de las causales que
generen impedimentos sobrevinientes, como sí lo contemplaba la norma
anterior; a nuestro modo de ver, debe dejarse al desarrollo jurisprudencia!
en las llamadas sentencias de unificación del Consejo de Estado, para saber
si deberá tramitarse con el procedimiento anterior, que es el que creemos
debe aplicarse.

Respecto al término que se tiene para decidir el impedimento se


mantiene el mismo, el cual es de diez días contados a partir del día siguien-
te del recibo del escrito mediante el cual se manifiesta el impedimento.

6. INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La nueva ley da un cambio radical, ya que contempla a la actuación


administrativa y a la vía gubernativa como partes integrales del procedi-
miento administrativo, aunque esta última no se menciona directamente
como tal, sino que simplemente se enuncian los recursos que proceden fren-
te a los actos administrativos; en el Código Contencioso Administrativo el
procedimiento adm_inistrativo se dividía en dos etapas independientes, la
actuación administrativa y la vía gubernativa.

En cuanto a las causales de cómo pueden iniciarse las actuaciones


administrativas estas continúan iguales, incluso en el mismo artículo, así:

Artículo 4º. Formas de iniciar las actuaciones administrativas. Las


-actuaciones administrativas podrán iniciarse:

1. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general.

2. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular.