¿Tokenismo o activismo político?

Algunas reflexiones sobre la planificación participativa

RESUMEN Con el giro comunicativo en la teoría de planificación y el surgimiento de la
gobernanza, la participación pública se ha convertido en un tema central con respecto al discurso
inclusivo y la institucionalización de prácticas de planificación más democráticas. Se han
implementado una multitud de prácticas de planificación participativa con referencia a diferentes
perspectivas teóricas y enfoques técnicos que van desde el modelo tradicional al radical. Aunque
el debate actual sobre estas diferentes actividades participativas ha puesto de manifiesto una brecha
creciente entre la retórica y la realidad de varios modelos, hay pocos intentos de compararlos en
la práctica. Una comparación de las actividades participativas según los modelos tradicionales /
tokenistas y radicales, respectivamente, debería ser de interés en el debate actual sobre la crisis de
la planificación participativa y las barreras para la institucionalización de la planificación
participativa. Este artículo analiza la participación tokenista en la planificación del desarrollo de
Hammarby Sjo¨stad en Estocolmo, Suecia y el activismo político en una comunidad privada,
Enziteto en Bari, Italia. Estos dos ejemplos diferentes de interacción entre el planificador y la
"comunidad" muestran la necesidad de comprender las políticas de poder que subyacen al ideal de
participación pública en la planificación.
Introducción
La participación, la toma de decisiones democráticas, la igualdad política y el consenso son cuatro
temas recurrentes en las discusiones de nuestros días en filosofía y ciencias sociales (Premfors y
Roth, 2004). Todos estos cuatro temas apuntan hacia una mayor importancia de la participación
ciudadana en la toma de decisiones públicas e incluso de la importancia de desarrollar otras formas
de participación que las que se producen en el contexto de la democracia representativa (ver, por
ejemplo, Hickey y Mohan, 2005) . Sin embargo, la participación ciudadana en la toma de
decisiones públicas en general, y la planificación urbana en particular, se puede caracterizar en
términos de flujo y reflujo.
Tras la aparición de varios movimientos populares (por ejemplo, movimiento ambiental,
movimiento de igualdad de género) y el interés que despertó la planificación de la defensa en los
años sesenta y setenta (Taylor, 1998), hubo un enorme interés en organizar asociaciones locales
de hogares, círculos de estudio y otros actividades participativas para involucrar a los ciudadanos
en la planificación urbana. Con el surgimiento de las ideas neoliberales a fines de la década de
1970 y durante la década de 1980 y el cambio posterior hacia el desarrollo urbano liderado por el
mercado, la participación ciudadana se ha equiparado con la elección del consumidor y la
disposición a pagar (Campbell y Marshall, 2000). Desde la década de 1990, el desarrollo contiene
tendencias contradictorias. Si bien el desarrollo liderado por el mercado aún prevalece, ha habido
un interés significativo en la planificación comunicativa o colaborativa y en un cambio en el debate
público de la democracia representativa a la deliberativa.
Estos cambios parecen haber convertido el ideal de planificación participativa de una utopía en
una práctica institucionalizada. Esto se debe especialmente al surgimiento contemporáneo de la
teoría de la planificación comunicativa (Innes, 1995) y al cambio del gobierno a la gobernanza en
los procesos de formulación de políticas urbanas. En los complejos contextos de gobernanza
multinivel que caracterizan la gestión de nuestras ciudades fragmentadas (Kooiman, 1993), la
participación se ha convertido en un medio importante para expandir la democracia y mejorar la
calidad de la toma de decisiones.
En este contexto, han surgido dos modelos dominantes de planificación participativa: el modelo
comunicativo / colaborativo y el modelo radical / insurgente. Inspirado por el ideal de la
democracia deliberativa, el primero, según Healey (2008), enfatiza el compromiso cívico, el
diálogo entre las partes interesadas con diferentes reclamos y la creación de consenso. El modelo
radical / insurgente se ha inspirado en la perspectiva de la democracia agonista y la movilización
social. Aboga por el empoderamiento de los grupos marginados y la creación de "estructuras
participativas capaces de trabajar con el conflicto de manera productiva" (Aylett, 2010: 103).
Ambos modelos suponen que la ciudad es un escenario para una sociedad civil activa que persigue
sus objetivos tanto dentro como fuera de los canales políticos.
Desde la década de 1990, la participación se ha institucionalizado y absorbido en el proceso de
gobernanza urbana. Aunque nunca cuestionaron la participación como una práctica democrática
(Fung, 2005), diferentes versiones de la planificación participativa han puesto en evidencia las
dudas sobre la retórica y la eficacia de las experiencias participativas. Se ha informado que la
participación es una pérdida de tiempo, una simple retórica o cooptación o una cuestión de
"gobierno a través de la comunidad" (Rose, 1996: 332) o como despolitización de una nueva tiranía
que reproduce jerarquías dominantes de poder integradas en una amplia variedad de políticas
políticas neoliberales. agendas (Cooke y Kothari, 2001; Kesby, 2005). Otros insinúan un creciente
desencanto y desconfianza entre los ciudadanos. Los análisis empíricos han demostrado la
desilusión de los participantes debido a la falta de un vínculo entre sus aportes en el discurso de
planificación y el resultado (véase, por ejemplo, Bicerstaff y Walker, 2005).
Como resultado, después de más de dos décadas, la planificación participativa ya no se considera
como una práctica transformadora y menos aún como una práctica de empoderamiento y
emancipación (Miraftab, 2009). Ante esta evidencia, muchos investigadores han comenzado a
preguntarse sobre las causas subyacentes a la crisis actual de planificación participativa. Aunque
no se puede dar una respuesta única a esta pregunta, la mayor parte del debate se ha centrado en la
participación como medio o fin en una democracia y en los problemas de estructura, agencia y
poder en la toma de decisiones. Los defensores de la democracia deliberativa se han centrado
principalmente en las barreras institucionales / culturales que impiden la verdadera participación
y en la búsqueda de enfoques y tecnologías para superar estas barreras (Young, 2001; Fung, 2005).
Los defensores de la planificación radical sostienen que la crisis de participación no solo depende
de instituciones imperfectas sino también de la perspectiva dominante predominante; a saber, la
participación como actividad de construcción de consenso que despolitiza sistemáticamente el
proceso participativo al suprimir los conflictos y la resistencia agnóstica (ver, por ejemplo,
Miraftab & Wills, 2005).
Nuestra intención en este artículo es contribuir a este debate sobre la crisis de participación
discutiendo las barreras para el correcto funcionamiento de dos casos de planificación
participativa; un proyecto sueco de regeneración urbana caracterizado por la participación
tokenista y un caso italiano de activismo de abajo hacia arriba en un barrio privado como ejemplo
de planificación radical.
Estos dos casos empíricos son ejemplos bastante diferentes de interacción entre el planificador y
la "comunidad", que reflejan contextos bastante diferentes. La planificación, como práctica estatal,
varía de un país a otro y la economía política de la planificación y el poder es desigual. Suele
considerarse a Suecia como un ejemplo de democracia efectiva y confiable (Rothstein, 2006);
mientras que en Italia la confianza en la democracia es débil y los procesos políticos están
formados por el patrocinio y las relaciones de poder asimétricas (Khakee y Barbanente, 2003;
Graziano, 2010). Además, ambos casos son de alguna manera especiales. La regeneración urbana
en Estocolmo es un desarrollo a gran escala liderado por el mercado que se está volviendo cada
vez más común en Suecia. La acción insurgente de las mujeres en un barrio privado de derechos
de autor en Bari es probablemente bastante única en el sur de Italia debido a la relativa escasez de
capital social y conciencia política (ver, por ejemplo, Guiso et al., 2010). Sin embargo, ambas
historias destacan las dificultades de la participación pública debido a la política de poder.
Nuestro artículo está organizado en cinco secciones, incluida esta introducción. La siguiente
sección incluye una discusión teórica de la planificación participativa tradicional y radical con el
objetivo de resaltar las dicotomías entre ellos. Estas dicotomías nos proporcionan pautas amplias
para estructurar los casos empíricos (ver Tabla 1). Las secciones tres y cuatro presentan los dos
estudios de caso. En la sección final, comparamos los dos casos y los principales problemas que
plantea el análisis empírico.
Perspectivas sobre la planificación participativa
La idea y la práctica de la participación pública se ha instituido en la legislación de planificación
en la mayoría de los países de Europa occidental desde la década de 1940. Los requisitos
legislativos a menudo lo han limitado a exhibiciones públicas de planes de desarrollo y los
derechos de los ciudadanos afectados a apelar contra decisiones de planificación (ver Khakee
[2000] para la legislación sueca y Urbani [2000] para la legislación italiana). La participación
pública oficial ha sido cuestionada como resultado de nuevas perspectivas de planificación, así
como del desencanto con la democracia representativa. La participación sancionada
legislativamente se conoce en este documento como participación tradicional o simbólica. El
activismo político o la planificación radical es una reacción de mayor alcance a la creciente
insatisfacción con la democracia representativa. Nuestra discusión de estas dos perspectivas se
centra en tres cuestiones principales: naturaleza de la participación, valores de participación y
participación y empoderamiento, lo que nos permite resaltar algunas dicotomías entre los dos.
Participación tradicional o tokenista
La participación pública sancionada por las legislaciones de planificación concuerda con los
principios de la democracia representativa en la cual las decisiones políticas son tomadas por
representantes elegidos de acuerdo con los deseos de los electores, el interés público y la igualdad
política. De hecho, algunos destacados politólogos han argumentado que la participación es
incompatible con la democracia representativa (véase, por ejemplo, Dahl, 1989). Con el
reconocimiento de que la planificación es política, la participación legislativa autorizada ha llegado
a incluir diversas formas de consulta e información (Taylor, 1998). Estos cambios han sido
aceptados por la élite política y la burocracia siempre que no hayan resultado en una vehemente
oposición u obstrucción de las decisiones políticas (Gilljam y Hermansson, 2003). Otro argumento
importante en contra de la participación ha sido que las personas están menos ansiosas por
participar en temas de naturaleza más general, pero están interesadas en influir activamente en
temas de gran preocupación (Hibbing y Theiss-Morse, 2002). Además, son solo los ciudadanos
acomodados y educados los que muestran una propensión significativa a participar (Carpenter y
Brownill, 2008). Arnstein (1969) puso en tela de juicio la creencia de que las prácticas de consulta
y de información vigentes eran adecuadas en un documento seminal donde presentó la "escalera"
de la participación ciudadana. Arnstein concibe la participación como un continuo, desde la no
participación en la parte inferior hasta el control ciudadano de la toma de decisiones en la parte
superior de la escalera.
Ella designó la consulta y la información junto con la colocación como participación "tokenista".
Un aspecto importante de la participación tokenista es quién participa y cómo. Si bien la
participación individual es un fenómeno cuantitativo, cuanto más mejor, no es evidente que un
ciudadano individual tenga la capacidad de intervenir en cuestiones de planificación complicadas.
Por otro lado, los individuos pueden participar a través de una membresía en una asociación local
o una organización no gubernamental (ONG). La participación colectiva es un tema cualitativo:
cuanto más especializada es una ONG, mayor conocimiento tiene sobre un hecho fáctico
específico y mayor es la posibilidad de influir en la toma de decisiones en estos aspectos (Baum,
2001). Sin embargo, las ONG pueden tener vínculos y lealtades sociales y políticas o pueden estar
especializadas con grupos más pequeños y, por lo tanto, con menos influencia política. En la
participación colectiva, un problema importante que surge es en qué medida el miembro individual
ejerce control sobre la agenda (Burby, 2003).
Los planificadores parecen preferir la participación individual porque cuantas más personas se
presenten en reuniones informativas y exhibiciones públicas de un plan, mejor será el reclamo de
legitimidad para las decisiones, a menos que, por supuesto, quienes asistan se opongan al plan
(Day, 1997). Un problema importante con la participación individual y colectiva es darse cuenta
de que son solo las personas acomodadas y las personas con buena educación quienes muestran
una mayor propensión a participar. Esta idea condujo al modelo de planificación de promoción,
que tenía como objetivo promover la participación de los grupos desfavorecidos. El movimiento
de defensa resultó en numerosos enfoques para aumentar la participación de grupos
desfavorecidos; por ejemplo, en el Reino Unido se estableció la agencia de Ayuda de Planificación
(Carpenter & Brownill, 2008).
Existe una brecha significativa en los valores de los planificadores y los ciudadanos con respecto
a la participación. Desde el punto de vista de los planificadores, la participación no necesita tener
más que un valor simbólico. La participación de acuerdo con esta perspectiva es a menudo limitada
y limitada a las formas prescritas por la legislación. Para los ciudadanos, el valor de la participación
son sus beneficios tangibles, pero también para adquirir el capital social y de conocimiento
necesario para comprender mejor a la sociedad e, con suerte, influir en las decisiones futuras. Los
estudios sobre la actitud de los planificadores hacia la participación ciudadana brindan evidencia
de las diferencias en sus razones y las de los ciudadanos para la participación. Por ejemplo,
Campbell (2002) afirma que su estudio de los planificadores del Reino Unido muestra que los
planificadores sienten que la participación es lo correcto, pero no están seguros de por qué es
necesario. Los planificadores en Suecia (Khakee, 2000) y Finlandia (Allardt, 1996) han
cuestionado la necesidad de una amplia participación, ya que parecen estar convencidos de que la
planificación llevada a cabo en el marco de la democracia representativa intenta adecuadamente
descubrir lo que la gente necesita y desea. Además, la profesión de planificación está dominada
por arquitectos e ingenieros que no están interesados en que su conocimiento técnico se incluya en
el conocimiento y las perspectivas locales. La participación cuesta tiempo y dinero. Retrasa las
decisiones y se abre a los intereses personales y crea controversias.
La discusión sobre el valor de la participación muestra que hay muchos objetivos posibles detrás
de las actividades que promueven la participación en el sector público. Estos objetivos incluyen el
intercambio de información, la construcción de relaciones y la promoción de la capacidad de
movilización y la revitalización de la democracia (Douglass y Friedmann, 1998). Un aspecto
importante con respecto al objeto de participación es el empoderamiento, que plantea la cuestión
de cuánto poder está dispuesto a otorgar un sistema político a las personas. Arnstein (1969: 216–
218) afirma que "la participación ciudadana es un término categórico para el poder ciudadano"
porque determina "cómo se comparte la información, se establecen objetivos y políticas, se asignan
recursos (y) se operan los programas". Sostiene que la participación tokenista (información y
consulta) podría conducir al empoderamiento si hay un flujo bidireccional de información con
canales adecuados para la retroalimentación, el "poder de negociación" y la garantía de que las
"preocupaciones e ideas de los ciudadanos serán tomadas en cuenta". Arnstein señala que la
información es a menudo "flujo unidireccional" de los planificadores a los ciudadanos, "las
personas se perciben principalmente como abstracciones estadísticas" y la consulta sigue siendo
"solo un ritual de escaparatismo". De hecho, las prácticas participativas tradicionales
simultáneamente "refuerzan el status quo político-económico y producen decisiones
democráticamente legítimas" (Purcell, 2009: 148).
Planificación radical
En su interpretación de la planificación radical, Friedmann (1998) enfatiza tres conceptos clave:
sociedad civil, empoderamiento y ciudadanía insurgente. La democracia es moldeada
continuamente por la interacción entre el estado, la industria y la sociedad civil. En lugar de
percibir la participación como un compromiso cívico convencional, la planificación radical se
ocupa de la movilización de la sociedad civil para desafiar a las élites poderosas, ampliar el espacio
de acción democrática y promover los derechos de los ciudadanos. Como actor colectivo, la
sociedad civil tiene el potencial de fortalecer la democracia (Appadurai, 2001) al oponer
resistencia activa a los discursos hegemónicos a través del ejercicio de la ciudadanía política en
arenas deliberativas (Mouffe, 2005).
A diferencia de la perspectiva tradicional, la planificación radical no solo funciona dentro del
marco de las relaciones de poder existentes, sino que intenta transformar estas relaciones (Purcell,
2009: 140) y cambiar framework el marco mismo que determina cómo funcionan las cosas. . . [y].
. . los parámetros de lo que se considera "posible" en la constelación existente "(Zˇ izˇek, 1999:
199).
La participación es una práctica social en la que "actuar y conocer se unen en un solo proceso de
aprendizaje" (Friedmann, 1978: 86); no es un proceso para controlar, neutralizar o eliminar
conflictos (Purcell, 2009: 151). Es una acción colectiva a través de la cual una conciencia
historizada de las relaciones de dominación y memoria histórica de la experiencia actual se
convierte en parte de una búsqueda ampliada de una sociedad alternativa. El progreso a largo plazo
no puede lograrse a menos que la sociedad civil juegue un papel activo en la dirección de su propio
futuro (Friedmann, 1988).
El valor de la participación radica en volver a conectar el conocimiento a formas de acción que
estén firmemente arraigadas en el ideal de una buena sociedad que proporcione un marco de
referencia para definir modelos alternativos de desarrollo para mejorar la calidad de los lugares
(Friedmann, 1987). A diferencia de las políticas urbanas jerárquicas, la planificación radical
representa la política del desarrollo como un proceso de cambio social en lugar de la
implementación de "intervenciones tecnocráticas discretas" (Hickey y Mohan, 2005: 237).
Reubica el cambio, y por lo tanto la planificación, dentro de una interacción agonista entre el
estado y los insurgentes; Las prácticas de construcción de la comunidad tienen lugar a través de
los intentos cotidianos de mejorar los niveles de vida existentes entre las comunidades marginadas
y marginadas (Beard, 2003). En particular, la palabra "insurgente" enfatiza el potencial
contrahegemónico de la práctica de planificación radical, así como el derecho de los ciudadanos a
disentir, rebelarse y determinar sus propios términos de compromiso y participación. En la
planificación radical, la participación corresponde al peldaño superior de la escalera de Arnstein.
Arnstein (1969: 224) lo describe como un ejercicio de "poder o control que garantiza que los
participantes o residentes puedan gobernar un programa o una institución, estar a cargo de los
aspectos de política y gestión, y poder negociar las condiciones bajo las cuales" los extraños
"Puede cambiarlos". Por lo tanto, la planificación radical no siempre es insurgente u opositora,
sino que tiene como objetivo transformar las relaciones de poder existentes entre el estado y la
sociedad civil (Sandercock, 1998: 41) a través de cambios graduales, "pequeños
empoderamientos" del grupo marginado y la creación de "estructuras participativas capaces de
funcionar". con conflicto en formas productivas '(Aylett, 2010: 103).
Un aspecto crucial en el proceso de empoderamiento es mejorar la capacidad de los individuos o
grupos para transformar sus reclamos y preocupaciones en la capacidad de tomar decisiones y
transformar esas elecciones en acciones y resultados deseados. El empoderamiento no puede ser
planificado ni conferido por ningún agente externo (Sandercock, 1998). Sin embargo, los
planificadores, si están adecuadamente capacitados, pueden desempeñar un papel crucial siempre
que mantengan una distancia crítica de la sociedad civil y de las instituciones formales (Friedmann,
1987). Los planificadores pueden ayudar a organizar y movilizar a la sociedad civil y proporcionar
"apoyo de manera que alienten a los que no tienen poder a liberarse de las dependencias
tradicionales" (Friedmann 1992: 77).
Marco y metodología de análisis
En la investigación comparativa de los sistemas de planificación europeos, Suecia ha sido
clasificada en las categorías 'Integrado nórdico integral' e Italia en las categorías 'Urbanismo
napoleónico', respectivamente (Newman y Thornley, 1996; Comisión de las Comunidades
Europeas, 1997; Farino´s Dasi, 2007). Estas clasificaciones se basan en estructuras legales y
administrativas y tienden a enfatizar demasiado el sistema formal de planificación. . . en oposición
a la realidad de su operación "que cambia con el tiempo a medida que cambian el gobierno, la
política y las actividades económicas" (Nadin y Steed, 2008: 38). El sistema sueco está cambiando
a medida que el modelo de estado de bienestar socialdemócrata subyacente se erosiona cada vez
más y el desarrollo liderado por el mercado adquiere prominencia. En Italia, el gobierno de derecha
ha tomado decisiones que han resultado en un mayor grado de ad-hoc-ismo en el desarrollo urbano
y regional. Los gobiernos regionales y municipales han reaccionado de diferentes maneras. La
reacción dominante ha sido adoptar el modelo europeo de gobernanza y desarrollo competitivo.
Además, las normas y reglamentos de planificación espacial de la Unión Europea han tenido un
efecto de manipulación, especialmente en el sur de Italia, debido a la necesidad de obtener fondos
de desarrollo espacial de la Unión Europea. Por lo tanto, la economía política de la planificación
no solo es desigual sino que se encuentra en un estado de transición.
Nuestras narrativas distintivas de participación tradicional / tokenista en Suecia y participación
radical en Italia deben leerse en este contexto. Sin embargo, nos ayudan a comprender las barreras
para el buen funcionamiento de la planificación participativa. Nuestro objetivo no es descubrir la
presencia o ausencia de demandas ciudadanas radicales en Suecia. Tampoco es para discutir el
caso italiano de participación radical junto con las prácticas participativas tradicionales en Italia.
La participación tradicional / simbólica es el principal enfoque participativo en ambos países, así
como en la mayoría de los países de Europa occidental con democracia representativa (Waterhout,
2008). Del mismo modo, las actividades ilegales, las acciones de protesta ambiental y las
manifestaciones de los habitantes marginales son cada vez más comunes en las sociedades
occidentales, ya que las personas "encuentran difícil participar activamente en los procesos
oficiales de planificación urbana" (Martínez, 2011: 149).
Los dos casos se cuentan con la ayuda de diferentes metodologías. El caso sueco se cuenta en gran
medida con la ayuda de entrevistas críticas con los planificadores y el estudio de documentos de
planificación y comentarios sobre los planes por parte de diversos intereses de la comunidad. El
caso italiano se basa en entrevistas y conversaciones informales realizadas por uno de los autores
de este documento con mujeres de Enziteto (EW), así como planificadores y funcionarios públicos.
Las fuentes de citas en el caso sueco son respuestas de planificadores o de documentos del plan, y
en el caso italiano son comentarios de EW, planificadores y otros funcionarios públicos. No
creemos que el empleo de fuentes algo diferentes dificulte la tarea de generar un argumento global
coherente. Son nuestras narrativas las que son centrales en nuestra discusión sobre las barreras a
la participación pública.
Participación Tokenist en Hammarby Sjo¨stad: el caso sueco Hammary Sjo¨stad: del ideal a la
realidad
En 1991, la Oficina de Planificación de Estocolmo presentó el plan de desarrollo para el área
costera de South Hammarby con el fin de extender hacia el sur el distrito de viviendas del centro
de la ciudad y con el fin de aprovechar al máximo la costa. Otra razón importante fue detener una
transformación espontánea de un área industrial abandonada en un distrito comercial cuyo
desarrollo posterior quedaría en manos de los especuladores de tierras.
South Hammarby se convirtió en objeto de interés político porque tenía como objetivo albergar a
la villa olímpica si Estocolmo lograba su solicitud para organizar los Juegos Olímpicos de 2004.
Estocolmo no tuvo éxito en su aplicación para organizar los Juegos Olímpicos, pero la aplicación
actuó como un impulso para desarrollar South Hammarby como una obra maestra en el desarrollo
urbano sueco con un poco de neo-urbanismo, alta ambición ecológica y lo mejor que Suecia puede
ofrecer en forma de buena vivienda.
Cuando esté completamente construido en 2012, South Hammarby contendrá 7750 apartamentos
para un poco más de 17,000 habitantes. Se estima que el proyecto costará alrededor de 20 mil
millones de SKR, de los cuales 4 mil millones de SKR serán pagados por el gobierno de
Estocolmo; el proyecto de vivienda más caro en Suecia debido a los altos costos de la limpieza de
barrios marginales (Bostad02, 2002: 22–23).
Dado que se suponía que South Hammarby albergaría la villa olímpica, se estableció una unidad
de proyecto especial para planificación e implementación directamente bajo la oficina de
planificación de la ciudad. La imposibilidad de obtener los Juegos Olímpicos de 2004 resultó en
el cambio de la retórica de planificación de "la ciudad más sostenible del mundo" a "la ciudad
frente al mar con sentimientos dentro de la ciudad" (Hallemar, 2002: 21–22). La organización del
proyecto se ha mantenido, y dado que el nuevo énfasis implica altas ambiciones arquitectónicas,
se ha establecido una cooperación íntima entre la unidad de planificación, los desarrolladores y
sus arquitectos. En South Hammarby, los planificadores esperan crear un entorno urbano que
difiera del desarrollo suburbano anterior integrando servicios comerciales y de vivienda. Está
planeado como varios vecindarios en forma de U para que la mayor cantidad de apartamentos
tengan vista al mar (Fo¨rdjupning av o¨versiktsplan, 1991).
Naturaleza de la participación
¿Qué constituye el ‘público? ¿Qué grupos de partes interesadas y qué individuos como
representantes de estos grupos deberían ser consultados? ¿Cuántos recursos y tiempo se deben
gastar para involucrar al público en el proceso de planificación? Estas preguntas se consideraron
problemáticas en la planificación de South Hammerby. ¿Debería el proyecto de vivienda más
grande desde la década de 1970 ser una pregunta para todas las personas en Estocolmo? Uno de
los planificadores respondió las preguntas de la siguiente manera:
Las consultas estipuladas por la legislación son para las personas que residen cerca del área y
aquellos que probablemente se mudarán aquí. Estas personas pueden considerarse como las partes
interesadas y tienen derecho a expresar sus opiniones. La consulta no es una cuestión de encuesta
de opinión de todas las personas en Estocolmo sobre el proyecto de desarrollo frente al mar. Eso
se resuelve en las elecciones cuando las personas eligen a sus concejales locales.
La gran ambición con respecto al diseño urbano y el apalancamiento dado a los desarrolladores
privados significaron que la mayoría de los planificadores se inclinaron por no extender la
participación más allá de los requisitos legales mínimos. Tampoco estaban interesados en extender
la participación más allá de informar en relación con las exposiciones del plan de desarrollo.
Las ONG parecían no ser populares entre los planificadores. Uno de ellos explicó su papel de la
siguiente manera:
Los movimientos populares se ocupan de intereses específicos. Tienen mucho conocimiento sobre
temas particulares que pueden beneficiar la planificación. Por otro lado, estas asociaciones no
tienen una perspectiva holística y, a menudo, no están dispuestas a equilibrar sus puntos de vista
con otros argumentos.
Con la alegación de que las ONG a menudo tienen un interés particular en apoyar, los
planificadores desconfiaban de las situaciones en las que las ONG o incluso los ciudadanos
individuales expresarían opiniones que son contrarias a las de los planificadores y los
desarrolladores privados. No es inusual que estos puntos de vista sean relegados como NIMBYism
(ver Campbell y Marshall, 2000).
Cuando se trata de la importancia atribuida a los argumentos de las personas y las ONG, una
evaluación anterior de la planificación sueca muestra que los planificadores suelen prestar atención
a las opiniones de las agencias públicas, la cámara de comercio y los sindicatos, pero no los
ciudadanos comunes (Khakee, 2000). En el caso de South Hammarby, uno de los planificadores
declaró que: ‘Lo importante es el peso en los argumentos presentados por las partes interesadas.
Tales argumentos rara vez son presentados por ONG o individuos. Así es como interpreto la
legislación de planificación con respecto a la participación pública ".
Valores de participación
En la retórica que acompañó a la publicación del Plan de Desarrollo para South Hammarby, los
planificadores usaron palabras como 'atmósfera interior de la ciudad', 'arquitectura novedosa' y
'posibilidades de vivienda únicas' para resaltar las características especiales del desarrollo frente al
mar (Hallemar , 2002: 20–21). Se han utilizado los mismos argumentos para vender los
apartamentos. La relación tradicional planificador-público se reemplaza por una relación
planificador-cliente. La perspectiva del "cliente" parece impregnar toda la planificación del
desarrollo de South Hammarby. La perspectiva es problemática porque "no hay un solo cliente
identificable para una actividad reguladora como la planificación" (Campbell y Marshall, 2000:
307). También significa demandas de los desarrolladores para implementar planes sin demora
porque el mercado lo requiere. Así ha sido el caso en South Hammarby, donde: muchos
comentarios de la gente mostraron las deficiencias de la consulta debido a la falta de tiempo. La
Oficina de Planificación de la Ciudad solo puede confesar que el proyecto individual ha dirigido
el proceso. Solo dio tiempo para consultas que la legislación de planificación estipula formalmente.
(Fo¨rdjupning av o¨versiktsplan, 1991: 3)
Uno de los planificadores describe la planificación del desarrollo como "fragmentada donde los
desarrolladores han tenido un papel cada vez más dominante en la formulación de políticas".
De hecho, significaba que, en el desarrollo liderado por el mercado, la participación tenía poco
valor. Un planificador no vio el "valor real de la consulta con las partes interesadas". Esto se hace
aún más evidente cuando los planificadores sienten que los comentarios públicos no son realmente
"lo suficientemente pesados". Uno de los planificadores expresó esto de otra manera:
Es realmente importante que las personas interesadas sientan que participan en el diálogo de
planificación. Por otro lado, esto no significa que sus puntos de vista se tengan en cuenta
automáticamente ". Por otro lado, la perspectiva del cliente implica que es la voluntad de pago de
los hogares lo que determina el entorno construido más atractivo en Estocolmo. (BoStad02, 2002:
75)
No es el interés público sino el valor de mercado lo que se ha vuelto crucial en el desarrollo de
South Hammarby.
Participación y Empoderamiento
La perspectiva del cliente se ilustra claramente en el Informe de la exposición pública:
A fines de la década de 1980, cuando se presentó inicialmente la propuesta de construir todo
Hammarby, el gobierno local indicó la división de varios tipos de apartamentos, tenía ideas sobre
el estándar de los apartamentos y especificó cuántos apartamentos diseñados para personas
discapacitadas eran necesarios. Había normas de construcción nacionales sobre apartamentos y
espacios auxiliares para parques infantiles, salas de lavandería y actividades comunes. Durante la
década de 1990, toda la responsabilidad se transfirió a desarrolladores privados. El conocimiento
que se desarrolló previamente con la ayuda de la vivienda y la investigación funcional y las
normas, leyes y recomendaciones resultantes ha sido reemplazado por la investigación de mercado.
Esto solo es lo suficientemente bueno para definir a los clientes con la capacidad adecuada de
pago. (BoStad02, 2002: 72–75)
El valor de mercado da lugar a un concepto diferente del derecho de las personas a influir en la
planificación y el interés público. Campbell y Marshall (2002: 172) explican esto en términos de
liberal liberalismo de mercado (cuando) el interés público se convierte en interés del consumidor
o del cliente. Los planificadores se convierten en negociadores en lugar de reguladores y ya no es
posible mantener un interés público libre de conflictos ". Por ejemplo, el Informe de la exposición
pública (BoStad02, 2002: 58–59) hace dos declaraciones contradictorias: "Un objetivo obvio de la
vivienda frente al mar es que el entorno construido no debe tener ningún obstáculo para que los
habitantes puedan hacer frente a la vida cotidiana"; un poco más tarde, afirma que "los clientes en
el mercado inmobiliario expresan sus preferencias sobre lo que más se demanda y que no siempre
son las mejores soluciones para los niños y los discapacitados". La candidatura de Estocolmo para
los Juegos Olímpicos actuó como la fuerza impulsora en la planificación de South Hammarby.
Una vez que esto falló, el énfasis se desplazó hacia un diseño urbano ambicioso y más libertad
para los desarrolladores privados para desarrollar los vecindarios. Con este cambio en el énfasis,
se redujo el espacio de acción de los planificadores públicos, así como la posibilidad de los
ciudadanos de influir en el desarrollo.
El control público sobre la planificación y el desarrollo fue un argumento importante presentado
en la aplicación de los Juegos Olímpicos. Uno de los planificadores entrevistados sostuvo que: few
Hay pocas ciudades en el mundo que tengan una organización de planificación tan fuerte como
Estocolmo. El objetivo de la planificación pública es mantener el interés público ". Sin embargo,
el mismo planificador admite que ‘intentamos, sin embargo, satisfacer varios deseos del mercado.
No establecemos límites demasiado estrechos para el desarrollo de cada barrio ". El planificador
que trabaja en la empresa de construcción cooperativa pone el asunto de manera más contundente:
Mi empresa no es una empresa sin fines de lucro. Tenemos que generar rendimientos para nuestros
accionistas. Esto significa que debemos construir apartamentos que podamos vender y ganar
dinero. No hay nada malo en que en este caso el mercado dirija el desarrollo. Campbell y Marshall
(2000: 301) describen diferentes obligaciones que enfrentan los planificadores en una situación
que da lugar a "conceptos muy diferentes de propósito profesional y de interés público".
Érase una vez, el urbanismo sueco estaba muy bajo el control público. Por ejemplo, durante 1965–
1975, Suecia implementó el Programa Million Dwelling. La mayoría de las casas fueron
construidas como apartamentos de alquiler por empresas de vivienda públicas o cooperativas en
terrenos propiedad de gobiernos locales. Esta vivienda estaba disponible para personas de todos
los ámbitos de la vida. Hoy, Estocolmo es una de las ciudades más segregadas socialmente en
Europa occidental, pero como dijo un planificador: ‘Es imposible construir una vivienda de bajo
alquiler en las zonas del centro de la ciudad. Estas áreas solo están destinadas a personas que tienen
bastante dinero. El desarrollo de viviendas dentro de la ciudad no es parte de la solución para
reducir la segregación ". Las tensiones sobre los intereses a ser atendidos por la planificación
pública se han intensificado a medida que los valores del estado de bienestar han sido erosionados
por el poder cada vez mayor de los desarrolladores privados.
Activismo político en Enziteto: el caso italiano
Enziteto: entre consternación y rebelión
Enziteto es un barrio privado ubicado en las afueras de la ciudad de Bari. Fue construido entre
fines de la década de 1980 y principios de la década de 1990 como resultado de un compromiso
alcanzado por los administradores, constructores y arquitectos locales para proporcionar viviendas
a personas desposeídas. A pesar de la garantía de las autoridades locales de que se evitaría la
segregación mediante un diseño urbano destinado a construir un pequeño pueblo multifuncional y
autosuficiente, Enziteto es hoy un gueto aislado y abandonado, habitado por unas 3000 personas,
incluidas personas sin hogar, que ilegalmente ocupar una parte del stock de viviendas públicas. A
pesar de la disponibilidad de muchos fondos nacionales y europeos para la regeneración urbana,
la coalición de derecha, que gobernó la ciudad entre 1995 y 2004, no hizo nada para detener la
rápida degradación social y física de Enziteto y la apropiación de su espacio público por parte de
grupos criminales locales. La única esperanza en este vecindario era un grupo de voluntarias
sociales cuyo proyecto del Sistema Territorial de Igualdad de Oportunidades (TSEO) involucraba
a mujeres que vivían en Enziteto en dos cooperativas laborales autogestionadas.
Sorprendentemente, el grupo de mujeres involucradas en el proyecto cooperativo de tres años
(2002–2005) transformó su participación en un experimento de planificación participativa
insurgente en la regeneración urbana.
Debido a las elecciones municipales pendientes (en 2004) y regionales (en 2005), el TSEO recibió
el apoyo político de la coalición de izquierda en ambos niveles a pesar de la insurgencia subyacente
en los esfuerzos de las mujeres por el cambio. Poco después de que las dos coaliciones de izquierda
ganaran las elecciones locales y con el final de TSEO aproximadamente al mismo tiempo, el
proyecto Enziteto fue etiquetado como un "fracaso" y abandonado por los nuevos gobiernos de
izquierda.
Naturaleza de la participación
Desde su inicio, el TSEO significó para EW mucho más que solo intentar conseguir un trabajo. Al
participar en el TSEO, estas mujeres querían demostrar a sus vecinos y a sus maridos socialmente
alienados que otro mundo era posible. Su participación espontánea en las reuniones de la tarde de
TSEO y relatando públicamente sus historias de vida marcadas por la violencia, el aislamiento y
la opresión fue un acto que detuvo "la inercia del sistema" (Drexler, 2007: 7–9). Reemplazó la
alienación sociopolítica que impregna la vida cotidiana de Enziteto con acciones performativas
para cambiar colectivamente el vecindario.
Varias acciones performativas caracterizaron el TSEO, incluyendo:
. actos de desobediencia simbólicos individuales y colectivos contra las reglas no escritas que
regulaban la vida cotidiana del vecindario, y
. escenificando un teatro al aire libre donde se representaron obras de teatro escritas por EW que
narran los sufrimientos y las esperanzas de las mujeres, así como fiestas callejeras y fiestas. Estas
actividades se realizaron frente a las casas de los jefes locales de la mafia con el objetivo de
expresar desafío.
Día a día, los espacios públicos hasta ahora vacíos se llenaron de actos insurgentes que
representaban a Enziteto de un gueto a un símbolo de una práctica alternativa de regeneración del
vecindario.
En la primavera de 2004, la coalición de izquierda que compitió en las elecciones municipales,
apoyó activamente las actividades de EW y comenzó su campaña electoral allí para dar testimonio
de su compromiso con un desarrollo urbano más justo y participativo. La coalición de izquierda
ganó un creciente apoyo explícito o tácito de las mujeres que viven en Enziteto. Aunque estaban
orgullosos de tal reconocimiento, EW se negó a ser considerado como actores políticos que actúan
sobre la base de un comportamiento político racional. Continuaron considerándose activistas
comprometidos en la acción colectiva para lograr diversas acciones afirmativas.
Valor de participación
A través de sus acciones performativas, EW llegó a redefinir su participación en el TSEO. Para
ellos, el proyecto significaba crear múltiples espacios participativos donde imaginar y practicar
desarrollos urbanos alternativos reduciría las injusticias que daban forma a la vida cotidiana.
Intentaron encontrar algunas respuestas creativas pero operativas a preguntas como las siguientes:
¿De quién es la ciudad? ¿Qué cuenta como justicia social en nuestra ciudad? ¿Qué hay de los
derechos de los ciudadanos a un entorno de vida digno? ¿Qué se puede hacer para cambiar la vida
cotidiana de Enziteto? Para este propósito, aceptaron trabajar con planificadores locales e
investigadores de la universidad local, con la esperanza de un cambio radical en las prácticas de
planificación local: el primer plan de rehabilitación participativa de abajo hacia arriba de una
periferia urbana en Bari. Aunque útil y estimulante, EW consideró este encuentro solo como un
primer paso hacia el cambio radical que habían imaginado. Tal cambio en el barrio privado
implicaría una política audaz de regeneración urbana que rompería las injustas relaciones de poder
que produjeron la matriz de opresión e injusticia que a su vez moldearon la vida cotidiana de
Enziteto.
Algunos planificadores e investigadores sugirieron que EW debería participar en la construcción
de escenarios alternativos sobre la transformación radical del vecindario con la ayuda de un método
de estructuración de problemas, la Elección Estratégica. Mostraría que EW podía pensar
racionalmente y justificaría sus reclamos por un entorno urbano decente. Presionaría al nuevo
gobierno municipal de izquierda elegido. El experimento, sin embargo, resultó ser un fracaso. La
mayoría de las mujeres consideraron el análisis estratégico como un ejercicio abstracto sin
conexión con sus vidas. Desde su punto de vista, la necesidad de describir el futuro era una
actividad experta que distraía su atención de la búsqueda de una política urbana que permitiera a
las personas reconocer y crear sus propios derechos.
Como reacción a esta propuesta experta, EW decidió comenzar un experimento sobre las políticas
de regeneración urbana. Para ellos, imaginar el futuro equivalía a articular, con una memoria
crítica, nuevos conceptos que desafían las fuerzas opresoras en el presente. Comenzaron
redefiniendo la ciudad de Bari como una asamblea de destinos arraigados que configuraban un
espacio contencioso que negaba la necesidad de enfrentar colectivamente los problemas urbanos.
Para realmente desafiar a las fuerzas opresivas, una nueva política de regeneración urbana debería
involucrar actos "transgresores" que rompan los límites físicos y mentales profundamente
arraigados y la visión dominante de las intervenciones gubernamentales. Como resultado, EW
produjo un plan de acción para Enziteto que, en lugar de ser un catálogo de acciones, trazó una
especie de camino abierto y colectivo hacia un cambio social ampliado basado en una matriz de
conceptos políticos en evolución, lo cual, parafraseando a Ash Amin (2006 : 1013-1020), fueron
"reparación, relación, derechos y reencantamiento".
Participación y Empoderamiento
A pesar de que EW interactuó, tanto formal como informalmente, con los gobiernos regionales y
municipales, nunca consideraron el ejercicio del poder político como un medio para cumplir su
visión de la democracia de los interesados. Vieron que el TSEO era uno de los muchos espacios
para la acción autónoma a través del cual lograr una forma alternativa de regenerar un vecindario
pero también la ciudad. EW consideraba el pensamiento autónomo y la actuación como un factor
crucial en su lucha por la emancipación.
¡Poco después de las dos elecciones, los gobiernos municipales y regionales de izquierda
respectivamente se preocuparon por este desarrollo y de hecho cuestionaron la legitimidad de las
actividades de EW! Abandonaron el enfoque de "revolución suave" para un modelo de gobernanza
que enfatizara el papel de la administración pública como un "facilitador imparcial" de
movilización social, promotor de políticas inclusivas y coordinador de programas y su eficiente
financiamiento (Governa y Saccomanno, 2004). Este modelo ya había ganado prominencia en
otros países europeos, así como en el norte de Italia (Palermo, 2002). Esta nueva orientación
política implicaba que el papel desempeñado por EW debía reducirse al de cualquier otra parte
interesada y los obligó a participar en el juegos de gobernanza organizados por los gobiernos
municipales y regionales. Para EW significaba ser empujado nuevamente a un papel mucho más
pasivo.
El gobierno municipal dejó de apoyar las actividades autónomas de EW. El alcalde de Bari declaró
que la regeneración de Enziteto era uno de varios problemas del vecindario y que las autoridades
municipales rehabilitarían los edificios más devastados, elevarían la pobreza extrema y mejorarían
la provisión de servicios sociales. En este desarrollo, el gobierno municipal esperaba que EW
desempeñaría el papel de un mediador informal entre los habitantes de Enziteto y el ayuntamiento
y que serían uno de varios actores en varios foros públicos relacionados con el desarrollo urbano.
Parafraseando a Baeten (2001: 293), estos discursos y prácticas, además de despojar a los que ya
no tienen poder, contribuyen a restaurar la larga tradición de las políticas urbanas conservadoras.
Del mismo modo, el gobierno regional detuvo a EW en su compromiso de construir una red de
activistas regionales. Durante las reuniones tanto informales como públicas, los consejeros
regionales explicaron a estas mujeres que el "programa de las cinco periferias", aprobado
anteriormente, a la luz de la pobreza urbana en muchas otras ciudades y pueblos de Puglia, era
"una iniciativa profundamente injusta, ya que privilegiaba a unos pocos y no a los muchos "y que"
un vecindario privado debe conceptualizarse como un estado mental en lugar de uno material, y
cada persona que viva en esa área debe cambiarlo ". El gobierno regional optó por un modelo de
gobernanza donde el apoyo de las redes de activistas se llevó a cabo dentro de un proceso
descendente de formulación de políticas de regeneración urbana.
EW se dio cuenta de que su desafiante iniciativa para cambiar la política local no tenía ninguna
posibilidad en el nuevo enfoque adoptado por los gobiernos regionales y municipales. Aunque EW
deseaba colaborar con instituciones públicas, no podían aceptar cambiar su autonomía por una
vaga promesa de inclusión en un mundo confuso de mecenazgo político y ejercicio de poder. Si
aceptaran el modelo de gobernanza, destruirían su propia forma de imaginar y actuar. Borraría el
significado de su participación en el TSEO como acción política radical. El final del proyecto
TSEO brindó la oportunidad a los gobiernos municipales y regionales de abandonar por completo
su apoyo a la iniciativa de planificación radical de EW.
¿Tokenismo o activismo político?
Los dos estudios de caso presentados en este documento no son "representativos" de la
participación tokenista y radical respectivamente, pero son "ilustrativos" de situaciones
particulares que hemos descrito. Sin embargo, si examinamos la dinámica que surge de estos dos
intentos diferentes en la participación pública, podemos sacar algunas conclusiones con respecto
a la interacción entre los planificadores y la comunidad, que son de interés en el debate actual
sobre la crisis de la planificación participativa.
Nuestros estudios de caso muestran la renuencia de los planificadores a proporcionar a los
ciudadanos una influencia real, independientemente de si están organizados en ONG o como
activistas políticos. El caso sueco muestra que los planificadores prefieren restringir la
participación a la información y la consulta sin ninguna garantía de que se tengan en cuenta las
preocupaciones e ideas de los ciudadanos. Arnstein (1969) describe esto como "tokenismo". Los
planificadores también tienen dudas sobre la participación de las ONG porque estas últimas se
centran en intereses grupales específicos y pueden descartarse como ejemplos de NIMBYism (cf.
Campbell y Marshall, 2000). El caso italiano muestra que las autoridades locales están dispuestas
a apoyar actividades participativas siempre que no den lugar a una vehemente oposición u
obstrucción de las decisiones políticas (ver Bicerstaff y Walker, 2005). El activismo político fue
nominalmente aceptado antes de las elecciones locales y corría el riesgo de ser explotado por los
partidos políticos que le daban una legitimidad simbólica. El caso italiano de esta manera muestra
la división que existe entre la teoría y la práctica de la planificación radical.
Ambos casos demuestran la ambivalencia que los planificadores y las autoridades locales tienen
hacia la participación. Subyacente a esta ambivalencia está la sensación de que la construcción de
opiniones extraparlamentarias es antidemocrática por definición (Gilljam y Hermansson, 2003).
En el caso sueco, los planificadores expresan abiertamente su ambivalencia cuando dicen que los
representantes elegidos están allí para tomar en consideración los intereses de las personas. La
participación pública en este caso no debe tener más que un valor simbólico. En el caso italiano,
esta ambivalencia se articula con bastante fuerza cuando los planificadores intentaron racionalizar
la ira y las preocupaciones de las personas para que pudieran ser incluidas en el modelo de
gobernanza en lugar de tratar de satisfacer las demandas de los activistas políticos para tomar
medidas tangibles para reducir las injusticias sociales en su la vida cotidiana. Implícito en ambos
casos está el sentimiento oficial común de que los activistas urbanos, las ONG o los ciudadanos
abiertos son una pequeña minoría y no deberían forzar las manos de los políticos elegidos por
miles de votantes.
En ambos casos hay algunas circunstancias especiales que afectan la actitud de los planificadores.
En el caso sueco, la planificación del desarrollo dirigida por el mercado implica restricciones en
el espacio de acción de los planificadores, lo que a su vez implica limitaciones adicionales en la
participación pública. Este aspecto es importante ya que la planificación del uso de la tierra dirigida
por el mercado se vuelve más común en Suecia y en otras partes de Europa occidental. La función
del ciudadano se reduce a la de un cliente y es problemático identificar la función reguladora de la
planificación. La perspectiva del cliente no proporciona ninguna influencia de negociación sobre
el resultado de la planificación del desarrollo. Parafraseando a Arnstein (1969), las preocupaciones
de los ciudadanos están enterradas en eufemismos inocuos como "poder del cliente" o "disposición
a pagar". En el caso italiano, el entusiasmo por parte de los planificadores para introducir el modelo
europeo de gobernanza y desarrollo competitivo afectó la actitud de los funcionarios del gobierno
local y regional hacia los activistas de EW. La reacción inicial fue considerar el activismo político
como un medio para fortalecer la política urbana. Pero tan pronto como se dieron cuenta de que el
activismo entraría en conflicto con el modelo de gobernanza, trataron de incluirlo dentro de las
prácticas de gobernanza. Una vez que no pudieron acomodar esta forma de acción autónoma, la
única solución fue abandonarla. El caso italiano resalta las ambigüedades que subyacen en el ideal
de planificación radical de enfrentar el conflicto dentro de una gobernanza inclusiva. Muestra que
el modelo radical corre el riesgo de convertirse en una asociación que se espera que respalde
intervenciones tecnocráticas discretas hacia el cambio social y se convierta en cómplice de la
gobernanza neoliberal que se apropia de las acciones colectivas para despolitizar la planificación
progresiva y transformar a sus actores en 'radicales que puede tomar' hogar a la madre '(Miraftab,
2009: 43).
Las discrepancias entre la teoría y la práctica que pueden reconocerse fácilmente en los dos
estudios de caso también revelan que las barreras para un funcionamiento adecuado de la
planificación participativa no solo están determinadas por restricciones institucionales / culturales.
La participación pública, ya sea tokenista o radical, no puede resolver el problema de la
institucionalización de una práctica de planificación más democrática. Las barreras para el buen
funcionamiento de la participación pública están arraigadas en las premisas de poder de nuestras
sociedades y en las concepciones de las personas y los planificadores de su "misión". Más allá de
la matriz de restricciones y posibilidades de acción que caracteriza a cada uno de los estudios de
caso, las premisas de poder de nuestra sociedad determinan los contenidos, las condiciones y las
restricciones en la búsqueda de la igualdad y la justicia social que subyacen al ideal de la
planificación participativa. Además, la definición de "tokenismo" y "activismo real" está destinada
a ser subjetiva; no es algo que pueda deducirse sin problemas de lo que las personas dicen sobre
sí mismas o de lo que los planificadores dicen sobre ellas.
A pesar de las barreras descritas anteriormente, creemos que no debemos renunciar a los ideales
de participación pública en la práctica de la creación de lugares y como una forma de reducir las
injusticias sociales. La participación no es solo otra "herramienta" disponible para el nuevo estilo
de gobernanza que caracteriza la formulación de políticas urbanas. Es un factor crucial si la
planificación como práctica estatal debe mantenerse y desarrollarse más.