PRESUPUESTO DE INGRESOS Y RENTAS

PRESUPUESTOS PÚBLICOS
AUTOR: José Vicente Muñoz Estepa
 ÍNDICE

1. Presupuesto de ingresos o rentas

2. Presupuesto de gastos o apropiaciones
3. Métodos para proyección de ingresos y gastos

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 DESARROLLO DE LOS CONTENIDOS

1. Presupuesto de ingresos o rentas.

Según Lyden y Miller (1983): “El presupuestar se ha concebido como un proceso para relacionar
sistemáticamente el gasto de fondos con la consecución de los objetivos planeados” p. 30) razón apropiada
para empezar estudiando el presupuesto de rentas con el cual se espera respaldar los gastos que
garantizarán el cumplimiento de las metas de la planeación. Según lo dispuesto en el decreto 111 de 1996,
el presupuesto de ingresos o rentas en Colombia tiene algunas especificaciones si se trata del nacional de
la administración pública o del territorial, que bien pueden apreciarse en la figura relacionada a
continuación.

Veamos entonces, cada uno de los rubros que componen los ingresos públicos en Colombia a propósito
del presupuesto:

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 1.1. Ingresos corrientes

Son todos los ingresos que de manera constante (corriente) perciben las entidades territoriales
(municipios o departamentos) por disposición legal y en virtud de sus competencias. Es importante
destacar que estos son fácilmente predecibles por su recurrencia en las cuentas de la administración. Lo
anterior obedece a que este rubro de ingresos considera dos tipos de rentas, unas de naturaleza tributaria
y otras de naturaleza no tributaria.

1.1.1. Tributarios
Los ingresos corrientes tributarios se caracterizan por tener un origen legal; no implican contraprestación
alguna de parte del Estado para con el aportante, son obligatorios y no obedecen a disposiciones
específicas, sino generales.

Entre las rentas de origen tributario encontramos todos los impuestos directos e indirectos que tiene a su
cargo el municipio o departamento. Las primeras obligaciones, impuestas directamente sobre el nivel de
ingresos, renta y riqueza de un agente económico; son por esta razón, tributos no trasladables a otros
agentes. En cambio, los impuestos indirectos gravan la actividad en hecho económico y no al agente, razón
por la cual son trasladables. Los directos suelen ser más efectivos en cuanto a la distribución de la renta
nacional, mientras que los segundos pueden llegar a ser regresivos.

1.1.1.1. No tributarios
Por su parte los ingresos corrientes no tributarios se caracterizan por ser todos los recursos que recibe el
Estado por la prestación de un servicio o la materialización de un derecho contractual. Entre los ingresos
corrientes no tributarios se consideran todos los ingresos regulares que percibe el Estado colombiano
diferentes a los impuestos.

Por otro lado, en lo que respecta a las rentas de origen no tributario, debemos advertir que estas se
componen principalmente de tasas (también conocidas como tarifas), multas, transferencias,
contribuciones fiscales y la venta de bienes y servicios, entre otros.

Con respecto a las tasas, podemos decir que son las obligaciones que asume el ciudadano con el Estado
colombiano con el propósito de recibir un servicio a cambio. Entre las tasas más conocidas podemos
mencionar las relativas a los servicios públicos, peajes y las tasas aeroportuarias, entre otras.

Por su parte, las multas representan el ingreso que el Estado percibe por la imposición de sanciones
pecuniarias con que se afecta un agente económico por la comisión de una falta manifiesta en el
incumplimiento de la norma jurídica. Entre las multas más comunes encontramos las de tránsito y las
comerciales.

Es el turno de las transferencias. Tales recursos son de suma importancia en la financiación de la actividad
del Estado toda vez que representa los recursos financieros que percibe una entidad territorial desde los
diferentes niveles del Estado. Razón por la cual existen transferencias de origen nacional, departamental

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 o municipal. Además, estas pueden ser o no financieras, según sea su uso, destino o aplicación. Entre las
transferencias más destacadas podemos considerar las del Sistema General de Participaciones –SGP- (el
SGP considera recursos financieros que desde la Nación se transfiere a las diferentes entidades
territoriales para la atención de servicios como salud, educación, saneamiento básico y agua potable, entre
otros), las relativas a la cofinanciación (recursos financieros destinados a la realización de un proyecto,
bien puede ser la cofinanciación de orden nacional, departamental o municipal), las de destinación
específica a programas especiales de la Nación y las regalías (son derechos pecuniarios que adquiere el
Estado por permitir la explotación por particulares de recursos naturales no renovables).

Entre los ingresos corrientes de origen no tributario, encontramos las contribuciones fiscales que no son
otra cosa que el pago que un agente económico realiza a favor del Estado porque se ha beneficiado por la
acción estatal directa de sus intereses particulares. El mejor ejemplo será la contribución especial por
valorización que los propietarios de ciertos bienes inmuebles hacen al Estado por el desarrollo de obras
que otorgan un valor agregado al precio de negociación que el mercado le reconocerá al inmueble en
cuestión, por la intervención del Estado. Esa contribución no es considerada legal ni jurisprudencialmente
un impuesto porque no es general, pues considera a grupos poblacionales muy específicos1.

El Estado también percibe ingresos no tributarios por la venta de bienes y servicios cuando actúa en la
economía en el rol de facilitador. Los casos más usuales asociados con dichas rentas son los que se derivan
de la prestación de los servicios públicos, la venta de mercancías decomisadas (en el caso de la DIAN,
específicamente), o remates de algunos activos a cargo de las entidades territoriales o instituciones
públicas, entre otros casos.

1.2. Recursos de capital

Son todos los que el Estado percibe esporádica u ocasionalmente. No son fácilmente determinables por
ser esporádicos. En este rubro se clasifican los recursos de balance, donaciones, rendimientos financieros,
recursos de crédito (interno o externo) de largo plazo, excedentes financieros de las entidades públicas y
venta o realización de activos. Conviene comentar que los recursos de balance son los que se manifiestan
en el superávit de una vigencia anterior. Talsuperávit puede proceder de la gestión de cartera, de ingresos
no aplicados o ingresos no considerados y percibidos2.

Las donaciones son los recursos financieros que provienen de cooperación nacional o internacional y cuyo
desembolso no se considera en el acuerdo que le considera. Esos recursos, a pesar de no representar un

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Para mayor información puede visitar el portal web del Sistema General de Regalías -SGR-
https://www.sgr.gov.co/ o leer la Ley 1530 del 17 de mayo de 2012 “Por la cual se regula la organización
y funcionamiento del Sistema General de Regalías”
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En este aparte resulta importante destacar que la destinación no es una característica que los recursos
pierdan de una vigencia a otra. Es decir, si los recursos obtenidos por superávit de la vigencia anterior tienen
una destinación específica, ello se debe respetar al momento de realizar su respectiva aplicación.

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 costo de oportunidad directamente trasmisible al Estado, deben considerarse presupuestalmente de cara
a la trasparencia.

Por su parte, los rendimientos financieros son el rubro encargado de agrupar los ingresos que el Estado
percibe por haber tomado una posición activa en el mercado financiero, bien sea a través de productos
bancarios tales como los certificados de depósito a término –CDT- o de otros activos financieros
comercializados en el mercado centralizado tales como instrumentos financieros de renta fija (deuda
pública o corporativa -bonos-) o renta variable (acciones de empresas). Además, se debe tener en cuenta
en este rubro, los ingresos que se obtengan por la corrección monetaria.

En este grupo de ingresos encontramos también los que provienen de créditos internos o externos a más
de un año y que representan también la obligación financiera del Estado con entidades financieras
(nacionales o internacionales) de devolver el principal del monto prestado más los intereses
correspondientes a la operación de fondeo, según lo pactado inicialmente con la institución.

Además debemos comentar que los excedentes financieros de las entidades públicas se dan por vía de
utilidad del ejercicio de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del ente
territorial al que corresponda.

Otros ingresos son los generados por el Estado al incurrir en la venta o realización de activos de la entidad
territorial. Dichos activos bien pueden ser financieros o no financieros.

1.3. Contribuciones parafiscales

Son los recursos provenientes de obligaciones legales que se les han impuesto a determinados agentes
económicos en razón de la actividad que desarrollan y cuya intención es generar valor agregado con dichos
recursos al sector al cual hace parte dicha actividad.

La Sentencia C-307/09 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional determina que las
contribuciones parafiscales podrán definirse a través de las características que a continuación se
relacionan:

 Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés

colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de
individuos
 Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está
destinado a su financiación.
 La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido.
 El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra
comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta.
 La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito
obtenido. Así, la jurisprudencia ha explicado que la contribución parafiscal es un instrumento para

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 la generación de ingresos públicos que afecta a un determinado y único grupo social o económico
(singularidad) y que dirige su beneficio al propio grupo gravado (especificidad) (Corte
Constitucional 2009, p. 1- 2).

Entre los principales aportes o contribuciones parafiscales podemos mencionar los recursos dispuestos al
SENA y a Colciencias, entre otros.

1.4. Fondos especiales

Provienen por mandato legal de los fondos asociados a la prestación de un servicio público y que no tienen
personería jurídica, tal como lo establece el artículo 30 del estatuto Orgánico del Presupuesto Público en
Colombia (decreto 111 de 1996) al asegurar que “constituyen fondos especiales en el orden nacional, los
ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes
a fondos sin personería jurídica creados por el legislador” (ley 225/95, art. 27).

1.5. Ingresos de los establecimientos públicos especiales

Estos ingresos consideran las rentas corrientes de los establecimientos públicos (cabe aclarar que las
rentas propias consideradas entre los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, no tienen en
cuenta las trasferencias pues esos recursos no corresponden a su actividad misional) y los recursos
financieros obtenidos a través de operaciones de crédito nacional o internacional.

Tras haber estudiado los rubros que componen la cuenta de ingresos públicos en la estructura
presupuestal del país, hagamos lo propio con la cuenta de gastos.

2. Presupuesto de gastos o apropiaciones

Entremos a revisar la estructura de la cuenta de gastos, no sin antes subrayar que el presupuesto de gastos
(también conocido como “acuerdo” u “ordenanza de apropiaciones”, según sea el caso, sí refiere los gastos
departamentales o municipales para la vigencia siguiente, respectivamente) es el acto administrativo
mediante el cual se ordena el gasto de la entidad territorial.

El presupuesto de gastos se compone de los gastos de funcionamiento del ente territorial o de la Nación,
según sea el caso. El segundo ítem es el servicio a la deuda y el tercero es el gasto de inversión, tal como
puede apreciarse en la siguiente figura.

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 2.1. De funcionamiento
Sin estos gastos o apropiaciones, la administración pública (en todos sus niveles) no podría operar, razón
por la cual se compone de tres cuentas que son: personal, gastos generales y transferencias.

En lo que respecta al gasto de personal debemos advertir que este se divide en dos, gastos de personal
directo y gastos de personal indirecto. Los primeros son: el reconocimiento de la nómina del personal de
planta de la entidad; los segundos consideran el personal que elabora tareas especializadas que no puede
realizar la planta, o labores de naturaleza temporal3.

Es importante aclarar que los gastos generales son todos en los que la administración incurre por la
prestación de un servicio, adquisición o uso de un bien que requiere para su funcionamiento. En este rubro
encontramos servicios públicos, compra de equipos, materiales e insumos; además podemos encontrar
alquileres, gastos de representación, viáticos, transporte, papelería e impuestos, entre otros.

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Entre los principales hechos que generan tales gastos por labores temporales, están los reemplazos a
personal de planta que ha salido en comisión o se encuentra en licencia y otras labores contractuales cuya
especificidad exige que sean temporales.

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 En lo que respecta a las transferencias, cabe decir que estas son apropiaciones de origen legal a las que
están obligadas las administraciones y que consisten en un traspaso de recursos financieros a los niveles
que indique la ley. Este gasto procura el desarrollo homogéneo del territorio nacional y propugna por una
equidad en la administración de los recursos financieros a disposición de la administración pública
colombiana.

El rubro de gastos de funcionamiento (y las provisiones para atender los gastos provenientes de derechos
laborales) debe ser financiado directamente con los ingresos corrientes de libre destinación4; deben ser
suficientes, para cubrir en parte la inversión.

2.2. Servicio a la deuda

El rubro de servicio a la deuda considera el cumplimiento de las obligaciones financieras que la

administración pública colombiana, en cualquiera de sus niveles, haya tomado con cualquier institución
financiera, de orden local o internacional, para suplir el déficit fiscal de un periodo correspondiente. En
este rubro se tiene en cuenta la deuda pública de orden interno o externo.

En el reconocimiento de dichas obligaciones encontramos el principal o nominal de la obligación, los

intereses que se generan periódicamente y las demás comisiones a que se haya obligado la administración
al endeudarse. Estas obligaciones son siempre de origen contractual y pueden llevarse a cabo mediante
títulos de diferente nombre, tales como créditos bancarios, bonos y otros títulos de deuda.

2.3. De inversión

Los gastos de inversión son todos los que aportan al bienestar social y que han sido definidos en el Plan de
Desarrollo –PD- y se articulan en el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI- el cual se deriva en el Plan
de Inversiones correspondiente al PD.

Territorialmente la principal fuente de financiamiento es el Sistema General de Participaciones y Regalías.

Es decir, los gastos de inversión tienen partidas de destinación específica en el presupuesto de ingresos.

3. Métodos para proyección de ingresos y gastos

Lo primero en lo que respecta a la proyección de ingresos y gastos de la administración pública es que esta
no puede regirse únicamente por los métodos matemáticos que usan en la mayoría de los casos: el
prorrateo histórico, ni tampoco los promedios de asignación.

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Serán ingresos corrientes de libre destinación todos los ingresos corrientes cuyas asignaciones no son
específicas.

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 Los cuatro pasos que no pueden faltar en toda proyección de ingresos y gastos de la administración pública
deben ser los siguientes:

Análisis del entorno macroeconómico y sus consideraciones sociales:

En aspectos como la inflación esperada, las variaciones en el desempleo, los niveles de producción
esperados, la carga tributaria y hasta la incidencia de aspectos globales que afecten la economía local,
como guerras, cambio de precio de las materias primas, entre otros.

Planeación.

Considera los objetivos de la administración pública en materia social, buscando articular la agenda pública
con los recursos financieros suficientes para darle cumplimiento.

Diferenciación de gastos.

Parte del reconocimiento de la variedad de gastos en la administración pública. Pues unos son variables
mientras que otros son recurrentes. Unos son de obligatoria realización por mandato legal, otros, en
cambio, son optativos y están a discrecionalidad del ordenante del gasto. La importancia de este paso es
manifiesta, puesto que permite priorizar la acción estatal.

Observancia del marco legal.

No por ser el último paso aquí considerado, es el menos importante. No podemos olvidar que el marco de
la acción presupuestal es la ley, en todos sus niveles, por lo cual, la proyección de ingresos y gastos deberá
ser vigilante de no alterar el marco legal.

Los métodos para realizar proyección de ingresos y gastos son muchos y de diferente complejidad. Los hay
de equilibrio general, de naturaleza econométrica, contable, y hasta lógica. Lo importante de la escogencia
del método, no es el método en sí mismo, sino la facilidad en el uso, por los recursos de la administración
pública y el nivel de accesibilidad a la información. Escójase el método que se escogiere, el principal
insumo siempre será la información; entre más, mucho mejor.

Ahora bien, se suscita en esta parte un cuestionamiento de suma importancia ¿qué se proyectan primero,
los gastos, o los ingresos? El orden de la proyección demostrará, básicamente si son los gastos los que
determinan los ingresos públicos, o es el nivel de la renta lo que debe terminar el nivel de gastos de la
administración pública. Nosotros consideramos con base en la teoría y en virtud de la responsabilidad
fiscal, que deben proyectarse primero los ingresos a fin de conocer los recursos con que cuenta la
administración y de esta manera, ajustar los gastos a las rentas.

No podemos terminar esta cartilla sin dejar de advertir que un aspecto de vital importancia en la
proyección de los ingresos y los gastos de la administración pública son los supuestos que condicionan
todos y cada uno de los cálculos realizados.

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 GLOSARIO

Bonos: instrumentos financieros de renta fija que dan origen a deuda pública. Los bonos son emitidos por
las administraciones públicas y colocados mediante el mercado de valores interno y externo para que
inversionistas puedan adquirirlos. Estos bonos le otorgan al inversionista el derecho de percibir unos
intereses llamados “cupones” más el monto del título bajo las condiciones pactadas inicialmente.

Corrección monetaria: es la corrección que se le hace a la información económica y financiera quitándole

el efecto distorsivo de la inflación correspondiente al periodo en el cual se llevó a cabo el hecho económico
por corregir.

Gasto público: el agregado de gastos de funcionamiento, de inversión y de servicio a la deuda que hace el
Estado, nacional, departamental y municipalmente para cumplir con las obligaciones que le ha fijado la ley
y ejecutar las líneas programáticas que componen su respectivo Plan de Desarrollo.

Impuestos: es todo tributo sin contrapartida que ha sido diseñado para financiar el Gasto Público y, en
ciertas ocasiones, para ciertos fines extra fiscales, como la reasignación de recursos, la redistribución del
ingreso o la modificación de un hábito de consumo (por ejemplo, disminuir compra de cigarrillos). Los hay
directos e indirectos, pero en cualquier caso deben cumplir con los principios de equidad, eficiencia y
progresividad.

Impuestos directos: son todos los tributos que gravan directamente a cada agente económico según su
capacidad económica, razón por la cual se considera que este tipo de impuestos suelen ser más equitativos
que los indirectos. Entre los impuestos directos más comunes tenemos el impuesto a la renta.

Impuestos indirectos: son todos los tributos que gravan a una economía de manera general, sin tener en
cuenta la capacidad de pago de los agentes económicos, hecho que lleva a que se les considere los más
regresivos o inequitativos. Entre los impuestos indirectos encontramos todos los que gravan el consumo
en general.

Ordenante del gasto: es una condición jurídica que adquiere inequívocamente el funcionario público a
quien se ha delegado por ley la responsabilidad de hacer un uso eficaz, equitativo y eficiente del gasto
público de una determinada unidad administrativa (por ejemplo, alcaldes municipales).

Plan operativo anual de inversiones: es la proyección de los recursos financieros disponibles y su

armonización con los planes de gasto público. En esta hoja de ruta se plasman los objetivos y metas de los
distintos programas y subprogramas del Plan de Desarrollo, así como los mecanismos que permiten su
financiación y fondeo.

Planeación económica del desarrollo: es la labor administrativa que considera la economía de un país con
anterioridad bajo objetivos sociales.

Presupuesto de apropiaciones: es el mismo presupuesto de gastos en que la administración pública

incurre para lograr los fines esenciales del Estado colombiano.

Presupuesto de rentas: es el mismo presupuesto de ingresos con que la administración pública espera
poder soportar el presupuestos de apropiaciones a fin de lograr los fines esenciales del Estado colombiano.

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 Regalías: ingresos que el Estado percibe por parte de las personas jurídicas que se dedican a la explotación
de algún recurso natural (casi siempre no renovable) en el territorio nacional.

Tarifas: relación de “precios” de cada impuesto según el objeto gravable. Dichas tarifas suelen ser de
origen legal.

Tasas (de origen tributario): hacen parte de la estructura tributaria y su propósito es servir de
contraprestación fiscal al Estado para que recupere total o parcialmente el costo de un servicio público
prestado (por ejemplo, peajes).

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 REFERENCIAS

 Lyden, J. & Miller, G. (1983). Presupuesto público. Planeación, evaluación y control de

programas. (1°ed.). México: Editorial Trillas.
 Sala Plena de la Corte Constitucional (2009). Sentencia C-307/09. Bogotá, Colombia.
Recuperado de: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-307-09.htm
 Senado de la República de Colombia (1996). Estatuto Orgánico del Presupuesto Público.
Decreto 111 de 1996. Recuperado de:
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5306

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