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II.

Estrategia General de Suelo, Vivienda y Valor de suelo

a. Estrategia para el equilibrio y diversificación de usos de


suelo.

Existe en el Área Metropolitana un fuerte desbalance en la distribución de


usos de suelo que provoca una mayor necesidad de traslados, con el consecuente
aumento en las emisiones de gases de efecto invernadero, contaminación
ambiental, congestión vehicular, pérdida de tiempo en recorridos, saturación de
vehículos de transporte público, enfermedades pulmonares, estrés colectivo y
desintegración familiar. Por ejemplo en el municipio de Apodaca se concentran
una cantidad importante de parques industriales que requiere de mano de obra
que se tiene que contratar en otros municipios principalmente en Guadalupe;
también tenemos una concentración importante de edificios de oficinas en la zona
de Valle Oriente con empleados que no tienen acceso a las costosas residencias
de San Pedro Garza García, y se trasladan todos los días en movimientos
pendulares de su vivienda a su centro de trabajo; extensas zonas unifuncionales
que solo permiten uso de suelo unifamiliar en diferentes partes del Área
Metropolitana, en casi todo el Municipio de San Pedro, en la zona de Monterrey
Poniente que incluye las colonias próximas a la Avenida Paseo de los Leones y
en la zona del Huajuco articuladas por la Carretera Nacional hasta llegar al
municipio de Santiago, por mencionar solo tres ejemplos, todos ellos con una
fuerte dependencia del automóvil para sus movimientos cotidianos.

Esta sobreexpansion monofuncional afecta la estructura urbana del centro


de población y provoca un desequilibrio entre el centro y la periferia, los centros y
subcentros urbanos se presionan con un exceso de usos comerciales y de servicio
asociados algunas veces con mayor altura en las edificaciones y altos costos de
suelo, mientras que los suburbios de la periferia se expanden horizontalmente
buscando terrenos de menor valor, careciendo de los más elementales
equipamientos y servicios urbanos especialmente en el área de salud, educación,
transporte publico y espacios deportivos.

La Zonificación Funcional popularizada por la Carta de Atenas de 1931


parte de una idea de ciudad que ahora nos parece aberrante, la ciudad como
máquina de vivir, aunque el origen de los primeros planes de zonificación se
remontan a la última década del siglo XIX es Le Corbusier el que le da su impulso
definitivo, la zonificación monofuncional (residencial, educativa, recreativa,
comercial, industrial, de oficinas administrativa y departamental) solo genero
segregación, desperdicio de suelo, energía y tiempo, provocando una dispersión
física que avanza rápidamente sobre áreas naturales al mismo tiempo que
desarticula los usos de suelo urbanos en su interior.

La Nueva Agenda Urbana1 aprobada en la Tercera Conferencia de las


Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Sostenible, celebrada en Quito
1 http://onuhabitat.org.mx/index.php/la-nueva-agenda-urbana-en-espanol
en octubre de 2016, establece en su punto 51 el compromiso de los países
firmantes, entre ellos México, de “fomentar el desarrollo de marcos espaciales
urbanos, incluidos los instrumentos de planificación y diseño urbanos que apoyen
la ordenación y el uso sostenibles de los recursos naturales y la tierra, un nivel
adecuado de compactación y densidad, policentrismo y usos mixtos mediante
estrategias de relleno de espacios vacíos o de planificación de nuevas
ampliaciones según proceda”

Para promover el equilibrio y la diversificación del suelo, en una ciudad


compacta, densa, ordenada, con una sana mezcla de usos de suelo,
ecológicamente sostenible, orientada a los medios de movilidad colectivos, con
espacios públicos accesibles e incluyentes, este programa propone una serie de
acciones de carácter metropolitanas que deberán ser adoptadas y enriquecidas en
los programas municipales de desarrollo urbano. Como medidas para la
diversificación del suelo se proponen la siguiente serie de acciones y políticas.

i. Acción para la definición de uso de suelo.


● Plano de zonificación primaria especificando las zonas de
mejoramiento, conservación y crecimiento en el que se
reconozcan las zonas de patrimonio histórico cultural y
ambiental
● Las zonas de crecimiento estarán definidas por los
decretos bandos y declaratorias que configuran el
patrimonio histórico cultural y ambiental de la metrópoli
● Plano de prioridades de ocupación del suelo vacante,
localizando adecuadamente suelo apto para la
urbanización progresiva y zonas de suelo estratégico
ii. Acción para una correcta diversificación de usos mixtos.
● Programa de mejoramiento de la infraestructura de
servicios públicos para mejorar la oferta de suelo para
usos mixtos
● Programa para fomentar el uso comercial en las plantas
bajas de los edificios departamentales
● Estudio de mercado para identificar los lugares con mayor
aptitud para los usos mixtos
● Programa de prevención de impactos negativos de los usos
mixtos en las zonas de vivienda
● Promoción del método de la matriz de impactos para
ajustar los usos mixtos a la tolerancia sectorial de los
diferentes grupos vecinales
● Programas de socialización y consulta de planes y
programas de desarrollo urbano y vivienda
● Programas de Mejora Regulatoria para estimular el
establecimiento de comercios y servicios en las zonas
apropiadas
iii. Acción para la integración de complejos urbanos
desconectados.
● Revisión de las condiciones de servicios en los complejos
urbanos desconectados
● Asesoría a particulares para generar dinámicas de
cooperación entre los propietarios de negocios en los
complejos urbanos desconectados
iv. Acción para la generación de zonas de trabajo en
centros consolidados.
● Asesoría a particulares para establecimiento de negocios
cercanos a los centros urbanos consolidados
● Revisión de los planes y programas de desarrollo urbano
municipal para incluir zonas de trabajo cercanas a los
centros consolidados

b. Estrategia para la compactación urbana y densidad.


(criterios normas y estímulos)

El primer problema cuando hablamos de densidad es definir el concepto,


dice Kevin Linch en su libro Planificación del Sitio 2, que se pueden hacer muchas
trampas con los estándares de densidad cambiando la definición del concepto, los
términos “densidad neta” y “densidad bruta” ayudan muy poco ya que dentro de la
densidad neta podemos incluir desde polígonos interurbanos, super manzanas,
manzanas y parcelas edificables, hasta una habitación, y la zona funcional
inmediata; lo mismo sucede para la densidad bruta, ya que no basta incluirle las
vialidades, plazas, áreas públicas y las facilidades necesarias a escala de la
comunidad como comercios, escuelas e iglesias, aun así tendríamos diferencias
importantes entre la densidad por zonas, la densidad municipal, la densidad
metropolitana, la densidad de un estado o región y la densidad de todo un país.

Para abordar el tema de la estrategia de compactación urbana y densidad,


consideraremos cuatro conceptos de densidad, a) densidad neta por manzana o
polígono que no cuente con espacios públicos (vialidades, áreas verdes, etc.); b)
densidad neta por lote o parcela edificable; c) densidad bruta por zona y d)
densidad bruta del centro de población.

Según datos de la Secretaria de Desarrollo Sustentable 3 la densidad


metropolitana paso de 90 Hab./ha. en 1980 a 51.6 hab./ha. en el 2010 (CONL PE 2015) y
la SEDATU ha mencionado4 que la población urbana en México se duplico en los últimos
30 años mientras la superficie urbana aumento siete veces. Esto indica una preocupante
2 Lynch, Kevin. (1980). Planificación del sitio, Barcelona: Editorial Gustavo Gili, S.A.

3 Diagnostico metropolitano integrado. Resumen Programa Monterrey Metropolitano 2040


Versión 24-08-18

4 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/263178/NuevaMetodologiaPMDU.pdf
tendencia hacia la dispersión de las manchas urbanas en las ciudades mexicanas, hay
que aclarar que esta tendencia a la dispersión es un fenómeno mundial que ha
preocupado en diferentes momentos a la ONU-Hábitat, en la gráfica de abajo se ve con
claridad cómo se manifiesta este fenómeno5

Gráfica 6.1 Descenso de las densidades en las áreas urbanas del mundo, 1800-2000
(Fuente: Angel, et al., 2011)

Sería muy aventurado establecer una densidad deseable para la ciudad de


Monterrey, sobre todo cuando hay autores 6 que sugieren que las altas densidades
también ocasionan deseconomias de escala, advirtiendo que la gráfica de costos
urbanos contra densidad tiene forma de U con niveles de gastos óptimos en
densidades cercanas a los 90 Hab./ha.

Las ciudades densas son más aptas para sortear los problemas urbanos
generados en las ciudades contemporáneas, donde la sostenibilidad ambiental y la
expansión urbana se han convertido en los fenómenos más preocupantes, entre las
muchas ventajas de las ciudades densas están la preservación de bosques y áreas
naturales, disminuir los tiempos dedicados a traslados, reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero, y además tienen una correlación positiva con la acumulación de
capital humano, la tasa de innovación, la productividad en el trabajo y la inclusión social,
está comprobado que el uso del automóvil disminuye cuando aumenta la densidad
poblacional como lo señala Salvador Medina Ramírez en su libro de 2012 7, es por eso
que proponemos revertir la tendencia a la dispersión de nuestra metrópoli a una densidad
un poco mayor a la que se tenía en el año de 1980 creemos que una densidad de 100
Hab./ha. Es posible y deseable.

5 Angel, Sholmo; Parent, Jason; Civco, Daniel L.; Blei, Alejandro M. (2011) Making Room for a Planet of
Cities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, Policy Focus Report.
6 http://www.eure.cl/index.php/eure/article/view/1956/1040
7 Medina Ramírez, Salvador. (2012). La importancia de la reducción del uso del automóvil en
México. Tendencias de motorización, del uso del automóvil y de sus impactos. México: ITDP.
Gráfica. 6.2 Densidad Urbana y Kilometros-vehiculo recorrido per cápita
en diferentes ciudades del mundo
Fuente: Medina (2012)

La densidad propuesta como meta, de 100 Hab./ha. Se refiere a la


densidad bruta metropolitana (tipo d), que deberá desagregarse en las zonas de
crecimiento por expansión y en las zonas específicas en el interior de los centros
urbanos en densidades brutas zonales (tipo c), con indicadores necesariamente
más altos, corresponde a los municipios la delimitación de estas zonas, buscando
siempre cumplir con la densidad meta propuesta, en cuanto a las densidades
netas también hay que hacer una pertinente aclaración, esta se indicara en los
planes municipales en las zonas urbanizadas como densidad neta por manzanas
(tipo a) y se utilizara primordialmente para dictaminar subdivisiones o
relotificaciones, la densidad neta por lote (tipo b) estará sujeta a las políticas de
densificación que se perfilen en los Programas Municipales de Desarrollo Urbano,
las políticas que se enumeran a continuación serán aplicables para toda el área
Metropolitana.

i. Acciones para el aumento de densidades y uso


estratégico del suelo.
● Todas las vialidades servidas por transporte público se
consideran como DOT (Desarrollos Orientados al Transporte)
y por lo tanto compatibles con usos multifamiliares
● En todos los fraccionamientos con vivienda progresiva y
vivienda social se promoverá la densificación con
edificaciones hasta de cuatro pisos liberada de lineamientos
urbanísticos
● En las zonas compatibles con uso multifamiliar podrá
duplicarse la densidad siempre y cuando las viviendas
adicionales tengan un valor máximo de 160 UMA´s (Unidad de
Medida y Actualización)
● Las viviendas ya construidas con más de treinta años de
antigüedad podrán remodelarse para adaptarlas al uso
multifamiliar sin aumentar los metros cuadrados de
construcción existentes
● Los planes municipales señalaran las zonas con uso
estratégico para la vivienda multifamiliar con densidades
acordadas según las características y la vocación de las
locaciones.

ii. Acciones para la mejora y recuperación de terrenos


baldíos.
● Todos los baldíos interurbanos podrán considerarse
compatibles con el uso multifamiliar
● En los baldíos interurbanos contiguos a zonas de vivienda
progresiva y de vivienda social se promoverán proyectos de
vivienda social multifamiliar liberados de lineamientos
urbanísticos si las unidades de vivienda se ofrecen en venta
con un valor máximo de 160 UMA´s (Unidad de Medida y
Actualización)
● Los lotes baldíos dentro de fraccionamientos autorizados,
podrán utilizarse para vivienda bifamiliar respetando los
lineamientos correspondientes a la zona donde se encuentren

iii. Acción para la inversión y desarrollo del centro de la


ciudad.
● Los proyectos de vivienda multifamiliar en la zona delimitada
como primer gran cuadro, (de Avenida Colon a Avenida
Constitución y de Gonzalitos a Félix U. Gómez) podrán
autorizarse liberados de lineamientos urbanísticos.
● Se promoverá un banco de proyectos de inversión para
revitalizar el centro de la metrópoli y los centros de las
cabeceras municipales de las ciudades metropolitanizadas

iv. Acción para limitar el crecimiento periférico.


● Se promoverá la elaboración o actualización de planes y
programas de desarrollo urbano de centros de población de
los municipios metropolitanizados,
● En los planes municipales se indicara el crecimiento por
etapas señalando polígonos de crecimiento para cinco, diez,
quince y hasta veinte años siempre y cuando estas superficies
estén soportadas con un estudio de incremento de población
avalado por CONAPO

c. Estrategia de vivienda y calidad de vida.


Uno de los principales problemas al abordar el tema de vivienda es el de la
calidad de los espacios que se deben procurar para propiciar una vida digna a las
familias que la ocupen, a nivel internacional la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (art. 25.1) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (art. 11.1) suscritos por nuestro país, reconocen el derecho a
un nivel de vida adecuado para cada persona y su familia; para lograr este objetivo
se debe en primer lugar, asegurar la tenencia formal y legal de una vivienda. En el
ámbito nacional el Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 8, señala entre sus
diversos objetivos y estrategias, que se buscará “Transitar hacia un Modelo de
Desarrollo Urbano Sustentable e Inteligente que procure vivienda digna para los
mexicanos”.

Sus líneas de acción son:


• Fomentar ciudades más compactas, con mayor densidad de población y
actividad económica, orientando el desarrollo mediante la política pública, el
financiamiento y los apoyos a la vivienda.
• Revertir el abandono e incidir positivamente en la plusvalía habitacional, por
medio de intervenciones para rehabilitar el entorno y mejorar la calidad de vida en
desarrollos y unidades habitacionales que así lo necesiten.
• Mejorar las condiciones habitacionales y su entorno, en coordinación con los
gobiernos locales.
• Adecuar normas e impulsar acciones de renovación urbana, ampliación y
mejoramiento de la vivienda del parque habitacional existente.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 4°


establece que: “Toda familia tiene el derecho a disfrutar de vivienda digna y
decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de
alcanzar tal objetivo”9 (párrafo adicionado DOF 07-02-1983). Adicionalmente la
Ley de Vivienda publicada en el DOF el 27 de Junio del 2006, que reglamenta el
artículo 4° de la Constitución en materia de vivienda, define el concepto de
vivienda digna, estableciendo en su artículo 2° que “Se considerara vivienda digna
y decorosa la que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables en materia de
asentamientos humanos y construcción, habitabilidad, salubridad, cuente con los
servicios básicos y brinde a sus ocupantes seguridad jurídica en cuanto a su
propiedad o legitima posesión, y contemple criterios para la prevención de
desastres y la protección física de sus ocupantes ante los elementos naturales
potencialmente agresivos”10 por último la Política Nacional Urbana y de Vivienda
“establece un nuevo modelo de desarrollo urbano que tiene como objeto elevar la
calidad de vida de las familias mexicanas y consolidar ciudades competitivas,

8 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018


http://pnd.gob.mx/
9 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_270818.pdf
10 Ley de Vivienda
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LViv_230617.pdf
productivas y sustentables”11 y se manifiesta en el desarrollo de cuatro estrategias
generales:
1. Controlar la expansión desordenada de las manchas urbanas
2. Consolidar las ciudades, aprovechando y optimizando la
infraestructura y el equipamiento existente.
3. Reducir el rezago de vivienda y rehabilitar el parque habitacional
existente y.
4. Promover sistemas de movilidad, sustentables y eficientes

Es difícil asociar el concepto de vivienda digna con un tamaño mínimo de la


unidad de vivienda, los instrumentos que se disponen la asocian al precio
establecido en Unidades de Medida de Actualización UMA’s, como se puede
apreciar en la tabla 6.1 tomada del Código de Edificación de Vivienda 2017 12 de
CONAVI, la Vivienda Económica es la que tiene un costo de hasta 118 UMA’s y se
refleja en una dimensión de 40 M2 de superficie construida promedio, esa
dimensión también está en función de los costos del suelo

Tabla 6.1 Clasificación de la vivienda por precio promedio

Fuente: Código de Edificación de Vivienda 2017 CONAVI

11 Política Nacional Urbana y de Vivienda SEDATU/CONAVI


http://www.senado.gob.mx/comisiones/vivienda/foros/politica_nacional.pdf
12 Código de Edificación de Vivienda 2017
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/320345/CEV_2017__FINAL_.pdf
Notas: Los conceptos de vivienda económica, popular y tradicional, son considerados
como Vivienda de Interés Social
El cambio de VSMGM (Veces el salario mínimo general mensual) a UMA (Unidad
de Medida de Actualización) responde al “DECRETO por el que se declaran reformadas y
adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de desindexación del salario mínimo”.

Uno de los problemas asociados a la vivienda es el de la vivienda


deshabitada en Nuevo León tenemos un 15.3% de viviendas deshabitadas que
está ligeramente por encima de la media nacional de 14.2 % pero muy lejos del
porcentaje deseable de 8% que recomienda el Instituto Mexicano para la
Competitividad A.C. IMCO (citado por la CONAVI) 13 ver la gráfica 6.3

Gráfica 6.3 Viviendas deshabitadas por entidad federativa, 2010


(porcentajes)

Fuente: elaborado por la Coordinación General de Prospectiva de la CONAVI con datos


del Censo de Población y Vivienda 2010 de INEGI.

Hay diversas clasificaciones para la tipología de vivienda una es la que


adopta el Infonavit que aparece en la tabla 6.1 que incluye los tipos de vivienda:
Económica, Popular, Tradicional, Media, Residencial y Residencial Plus, pero otra
clasificación interesante es la que propone INEGI según los tipos de hogares

13 íbid: Política Nacional Urbana y de Vivienda SEDATU/CONAVI


http://www.senado.gob.mx/comisiones/vivienda/foros/politica_nacional.pdf
Tabla 6.2 Tipos de hogares en México, 2012

Fuente: Elaborado por la Coordinación General de Análisis de Vivienda y Prospectiva de la


CONAVI con información del Módulo de Condiciones Socioeconómicas 2012

Nota: definición de conceptos


Hogar nuclear es el formado por el papa, la mama y los hijos, o solo el papa o la
mama con hijos, o una pareja sin hijos
Hogar ampliado es un hogar nuclear, con uno o más parientes de la familia
Hogar unipersonal cuando es integrado por una sola persona
Hogar compuesto es un hogar nuclear o ampliado más personas sin parentesco
con el jefe de la familia
Hogar corresidente es el que está formado por dos o más personas sin relación
de parentesco

De esta clasificación conviene destacar el número de familias unipersonales


que para el año 2012 ya superaba el 10% del total de las familias mexicanas, por
ello es importante en este Programa de Desarrollo Urbano de la Zona
Metropolitana de Monterrey 2040, que se elimine cualquier disposición que
establezca un tamaño mínimo de las unidades de vivienda, la vivienda económica
con un promedio de 40 metros cuadrados y que incluye un baño, una cocina y un
área de usos múltiples (ver tabla 6.1) resulta un producto orientado a una
demanda muy concreta

i. Acción para la mejora de vivienda en la periferia.


● Se procurara limitar los desarrollos urbanos periféricos a las
áreas que cuenten con aptitud para el crecimiento por
expansión, siempre y cuando cuenten con los servicios
urbanos básicos, proximidad a los equipamientos de salud,
educativos y deportivos y servicio de transporte publico
● Se limitara la zona de crecimiento en la periferia para
ajustarse estrictamente a la dotación de terrenos necesarios
para el crecimiento poblacional esperado
● Se promoverán acciones del Programa de Consolidación
Urbana y Habitacional PROCURHA en polígonos de pobreza y
marginación, para el mejoramiento de las viviendas precarias
y para la ampliación de las hacinadas
● Se promoverán acciones de cohesión social y dotación de
equipamientos deportivos educativos y de salud para disminuir
las viviendas deshabitadas en las periferia
● Se respetaran los polígonos de contención para evitar la
dispersión y la disminución de la densidad habitacional de la
metrópoli

ii. Acción para cumplir con los requerimientos de vivienda.


● Para satisfacer la creciente demanda de viviendas para
familias unipersonales no se regulara el tamaño mínimo de la
unidad de vivienda y se desregularan las normativas
urbanísticas en los proyectos de vivienda de interés social
● Se promoverán acciones de densificación en lotes
abandonados y desocupados al interior de la zona
metropolitana dando preferencia a los lugares próximos a los
centros de trabajo
● Se promoverá un mercado de vivienda para la movilidad, para
facilitar el cambio de viviendas que tengan por objeto acercar
a los trabajadores a los centros de trabajo
● Se diversificaran las acciones de vivienda, que
tradicionalmente se han enfocado en vivienda nueva para
incluir otras formas de promoción de viviendas como
remodelaciones, ampliaciones, mejoramiento de materiales,
reforzamiento estructural, autoconstrucción etc.
● Se instalaran Observatorios Urbanos Locales e Institutos
Municipales de Planeación Urbana en cada una de los
municipios que integran la metrópoli

iii. Acción para mejorar la oferta de vivienda en cuanto a


salario mínimo.
● Se promoverán proyectos de regeneración urbana en
polígonos de pobreza extrema
● Se promoverán programas de regularización de tenencia de
la tierra en predios irregulares
● Se promoverán programas de reubicación de las viviendas
ubicadas en las partes altas de cerros y lomas para
relocalizarlos en las partes bajas con proyectos de alta
densidad
● Se promoverán acciones para fortalecer las condiciones
sociales, organizando la participación comunitaria en el
desarrollo de capacidades individuales, la promoción de la
equidad de género, la prevención social, y el combate a la
violencia urbana y domestica