Iniciativas de Escala Territorial (IET) para el manejo sostenible de la tierra en la ecoregión

mediterránea de Chile
Segur M, O’Ryan R, Galdamez L & Remple N

La ecoregión mediterránea chilena ocupa un lugar central en la sostenibilidad del desarrollo de Chile.
En ella se concentran valores sociales y culturales esenciales, activos económicos estratégicos y bienes
ambientales de importancia mundial, que la presión ejercida por la alta demanda de la sociedad pone en
riesgo. Se estudia aquí la forma óptima de intervención que permita conciliar esa multiplicidad de
intereses y garantizar la permanencia de esos valores, activos y bienes para beneficio de la sociedad
chilena y la humanidad.
La ecoregión mediterránea de Chile, incluida en el hotspot del Bosque de Lluvia Invernal y Lluvioso
Valdiviano (Chilean Winter Rainfall – Valdivian Forests, Myers et. al. 2000, Mittermeier et. al. 2005),
es la más amenazada de las ecoregiones del país y uno de sólo cinco ecosistemas de tipo mediterráneo
(ver Recuadro 1) en todo el mundo (junto con la cuenca del Mar Mediterráneo y partes de California,
Sur de Australia y Sudáfrica, Vogiatzakis et. al. 2006). Estos ecosistemas raros se caracterizan por la
sequía estival y la sensibilidad de la distribución de la cobertura vegetal a las características
topográficas y fisiográficas microlocales, tales como exposición, profundidad y pendiente del suelo;
por su dependencia de la disponibilidad de agua durante la sequía típica de verano; y por el desarrollo
de elaboradas estrategias de sobrevivencia y reproducción de las especies para adaptarse a las
características precedentes y a las fuertes alteraciones (principalmente incendios).

Recuadro 1. Áreas de clima mediterráneo en el mundo

La zona bioclimática mediterránea alberga alrededor de 2.500 especies de plantas superiores,

representando más del 50% de la flora nacional. Un altísimo porcentaje (cerca del 95%) de sus especies
de plantas conocidas son endemismos, que incluyen a Gomortega keule, Pitavia punctata, Cantua
buxifolia, Nothofagus alessandrii y la poco común palma Jubaea chilensis. Hay varias especies de
1
plantas amenazadas (Adiantum gertrudis, Avellanita bustillosii y Beilschmiedia berteroana entre otras),
aves endémicas conocidas (Pteroptochos megapodius megapodius, Vanellus chilensis y otras) y
vertebrados (Oncifelis guigna y el muy poco común Thylamys elegans entre otros), y abundantes
árboles endémicos de madera dura (Prosopis chilensis, Maytenus boaria, Porlieria chilensis, Quillaja
saponaria, Lithraea caustica), herbáceas (Bahia ambrosioides, Adesmia microphylla, Cantua
buxifolia), cactus (Echinopsis chiloensis), arbustos floridos (Fuchsia lycioides) y otros (las bromelias
epífitas del género Puya). Estas especies han desarrollado asociaciones complejas (de polinización,
micorrización, zoocoria y otras) que añaden no sólo a la singularidad sino también a la fragilidad del
ecosistema. La conectividad e interdependencia a escala de paisaje es crítica para entender los
ecosistemas mediterráneos (Vita, 1993; Donoso, 1981).
Es importante destacar que la ecoregión se define como una “isla continental” en la literatura, dado que
se encuentra rodeada por barreras biológicas (el Océano Pacífico al Oeste, el desierto de Atacama al
Norte, la Cordillera de los Andes al Este y los hielos eternos al Sur). Junto con los suelos y clima
mediterráneos, esta característica geográfica explica nada más y nada menos que la auto-definición de
Chile como “potencia agroalimentaria y forestal”, la cual se basa en suelos y clima fértiles y
aislamiento de las plagas y enfermedades agropecuarias mundiales.
Las zonas mediterráneas concentran importantes volúmenes de población producto de su benigno
clima, lo que hace de ellas lugares especiales y estratégicos para el desarrollo humano. La región
contiene alrededor de dos tercios de la población nacional y 14 de las 20 ciudades más importantes del
país (INE, 2002), las cuales generan demanda excesiva de recursos, pérdida del hábitat y
contaminación ambiental. Alrededor de 1,5 millones de personas viven en las áreas rurales de la
ecoregión y, en consonancia con las tendencias regionales, con frecuencia se encuentran en situaciones
de vulnerabilidad, bajo la línea de la pobreza o en condiciones socioeconómicas marginales
(PRODESAL, 2010). Asimismo, sobre ella se ejerce una presión importante para obtener altos
rendimientos y productividad de la tierra, lo que se expresa en el cultivo de vegetales, frutas, aceites y
vinos. En este contexto, la expansión de la frontera agrícola modeló los bosques y áreas que
tradicionalmente albergaban la flora y fauna de estas regiones. También se caracterizan por la
existencia de una cultura con caracteres singulares, especialmente visible en la zona mediterránea
canónica pero igualmente presente en las otras, y por la importancia para el desarrollo de las sociedades
humanas, como en el de los ecosistemas, de la disponibilidad de agua. De entre las regiones
mediterráneas, la chilena es una de las menos estudiadas. Su ruralidad mestiza le imprime un carácter
específico, dado que aún se conservan usos y costumbres de un país de otra época, con fiestas de la
vendimia, rodeos y mercados cargados de vida campesina, los que se mantienen en pueblos, aldeas y
caseríos rurales, matizados por signos de modernidad.
Sobre la ruralidad que se presenta en este contexto mediterráneo es posible afirmar que: “es un
entrelazamiento de conceptos complejos, por la variedad de factores materiales e inmateriales que la
componen y por la diversidad de contextos geográficos al cual se refiere…, [la cuestión rural] está
desde hace años en el centro de un debate que involucra a los investigadores, las categorías
socioeconómicas y las instituciones políticas. En el ámbito científico, el tema conquista la atención de
muchos estudiosos de economía territorial y las publicaciones realizadas en diversas disciplinas,
testimonian como la ruralidad no constituye solo material de la geografía económica y del derecho
agrario, sino que también de sociólogos, economistas, urbanistas, etc.” (PNUD 2008). El problema de
delimitar qué se entiende por mundo rural, implica entre otras cosas, que a la hora de diseñar políticas
públicas específicas que valoren el volumen y densidad del mundo rural, en tal perspectiva, no se tiene
un único instrumento para definir qué criterios utilizar y dónde se aplican esas políticas.
Las presiones sobre el mediterráneo chileno de las actividades productivas y el poblamiento han
impactado de forma significativa los activos ambientales presentes. Se resumen a continuación dichos
2
 damentalmente por la latitud y la altura, dando origen al Econo
sistema climático desértico, tropical, mediterráneo, tem-
plado y polar, principalmente. La influencia oceánica es Desde
un poderoso agente modulador de la amplitud térmica nómic
impactos desde las perspectivas de conservación de la biodiversidad, lucha contra el cambio climático por las
en la zona costera y estudios recientes han mostrado ten-
y lucha contra la degradación de la tierra y la desertificación.
dencias históricas de cambios en la temperatura, siendo traría
Muy poco de la cubierta vegetal original (menos del 15% según algunas versiones) permanece en los duce e
155.000 km2 aproximados de la ecoregión negativa enextiende
(que se el océano y en
desde la costa, ay Valdivia
Antofagasta positivaenenaltitudes
el valle
bajas y medias, ver Recuadro 2 y mayor central y la
detalle encordillera.
Recuadro 14), con un alto grado de fragmentación los con
que se está estudiando (por ejemplo Grez et. al., 2008 y Altamirano & Lara, 2010) pero aún no está
bien incorporado en los niveles de gestión
A niveloecológico,
políticas públicas. Todavíadesirve
la presencia de hábitat
biomasa a cerca de
y formaciones Los ef
1.500 especies de plantas endémicas y a bosques secos de importancia mundial. Ha sido muy difícil sarroll
vegetacionales
para Chile proteger la ecoregión mediterránea: específicas
con diferentes dependen
enfoques, de de
una serie losestudios
distintos
(porti-
ejemplo, Pliscoff&Luebert 2006 y Squeo pos et.
climáticos.
al. 2009) De acuerdoque
encuentran a Luebert y Pliscoff,
la ecoregión se pueden
mediterránea (sus
se adv
comunidades naturales, las funciones de los ecosistemas y las especies) está
distinguir cuatro zonas macrobioclimáticas en Chile: tropi- fuertemente desde
subrepresentada en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP, sigla no utilizada oficialmente, 2002-2
ver Recuadro 3). La conectividad cal, entremediterráneo, templado
estas áreas restantes y antiborealet.
(NAGENDRA (Figura 1). es
al., 2010)
de 201
especialmente difícil ya que la ecoregión chilena mediterránea se conoce como Chile “central”, lo que
significa que las tendencias históricas Población
de habitación y desarrollo social
y uso de la tierra se han concentrado en esta parte aporta
del país por al menos los últimos cinco siglos. expor
La ecoregión también contribuye al La población chilena experimentó un acelerado creci- interm
cambio climático al usar en forma miento durante el siglo XX, situación que ha tendido a son lo
ineficiente las fuentes de energía, Recuadro 2. Zonificación Bioclimática de Chile (Pliscoff&Luebert, 2006)
por la conversión de la tierra y la impor
degradación y uso no sostenible del total.
bosque seco. Los hogares rurales,
más pobres (ver Recuadro 4) y más
vinculados con estos fenómenos
(ver Recuadro 5), sufren y
participan en este proceso de forma
desproporcionada. Poco menos de 8
millones de toneladas equivalentes
de CO2 (MTCO2E) de capacidad de
mitigación anual se han perdido por
el cambio en el uso de la tierra, por
la degradación forestal y de la tierra
en la ecoregión entre los años 2000
y 2006, mientras que cerca de 1,2
MTCO2E se han agregado al
consumo anual de leña entre el
2000 y 2006. Estos datos
representan una cantidad
combinada de unos 9 MTCO2E de
emisiones y pérdidas de secuestros
anuales como agregado positivo (ie.
mayores emisiones) en el balance
de carbono de la ecoregión desde el
2000 al 2006 (Segunda
Comunicación Nacional a la
CMNUCC, 2011). Se preve que
esta tendencia continúe si la Foto: Min
Figura 1. Bioclimas de Chile
Fuente: Luebert y Pliscoff, 2006 3

14
situación de referencia (línea de base) permanece inalterada.
Se estima que la degradación de suelo se produce en un rango de más de 150.000 hectáreas anuales a
nivel nacional, con mayor degradación en la región mediterránea. Las causas subyacentes de
degradación ocurren con especial intensidad en la parte norte, la parte más xérica de la ecoregión
mediterránea (con estrés hídrico) y en las zonas densamente pobladas del centro (donde los proyectos
de crecimiento urbano y de infraestructura son grandes consumidores de tierra). Se prevé que las
políticas actuales y previstas de descentralización en zonas rurales no afectarán la lenta tendencia a la
despoblación (junto con una fuerte tendencia al envejecimiento en mujeres y hombres por igual), no
para beneficio de las grandes ciudades sino de las más pequeñas que se encuentran más vinculadas con
la tierra. Esta población dependiente de recursos, esté o no bajo la línea de la pobreza, recurre a la leña
como fuente de energía, el sobrepastoreo en tierra asignadas para la cría de ganado y la recolección no
sustentable de productos forestales madereros y no madereros, obteniendo de estas fuentes desde un
quinto a un cuarto de sus ingresos (ZORONDO&SIMONETTI, inéditos y otros datos).

Recuadro 3. Áreas protegidas en las regiones de Chile (Squeo et. al, 2009)

La combinación de la actual dinámica en la ecoregión produce una lista compleja e integrada de

agentes (drivers) no exclusivos de la pérdida de la diversidad biológica, el cambio climático y la
degradación de la tierra, que se han agrupado según la visibilidad de sus efectos en espacio y tiempo,
en inmediatos localizados, distribuidos de mediano plazo y difusos de largo plazo:
- Agentes con efectos inmediatos localizados: el cambio de uso de la tierra explícito
(principalmente para crecimiento urbano y de infraestructura) y los incendios forestales que
destruyen todos los valores ambientales presentes en una zona determinada, mientras se
producen emisiones de gases de efecto invernadero. Siendo la más visible, esta categoría
abarcaría la mayoría de las pérdidas cuantificables de la zona, pero es probable que no el mayor
efecto a nivel general.
4
- Agentes con efectos distribuidos de mediano plazo: la categoría incluye la recolección de leña
regulada y no regulada comercial y de subsistencia, el sobrepastoreo realizado en todos los tipos
de estrategias extensivas de reproducción ganadera y la extracción no sustentable y de bajo
costo agregado de productos forestales madereros y no madereros. Incluso cuando ésta se
realiza según planes de unidad de gestión regulados, utiliza cada latitud y falla que exista en un
reglamento que no garantiza sostenibilidad de la gestión, un problema común a la regulación
forestal en América Latina. Ejerce una presión excesiva (en el sentido de ser más grande que
la capacidad de regeneración) en los valores ambientales sin mejorar las condiciones de vida de
la población, sino que se convierte en obligatoria para el micro, pequeño y mediano productor
(MIPYME) en un régimen de mercado que es a la vez poco regulado y dominado por el alto
volumen de industrias internacionalizadas, tales como el sector minero y la agricultura
comercial, que establecen el costo del capital y su rentabilidad esperada en niveles altos. La
categoría incluye también el cambio de uso de la tierra subrepticio (véase punto anterior), donde
se permite que la propiedad sea constantemente quemada, sobreexplotada y sobrepastoreada,
logrando que se degrade y se convierta en tierra estéril y sea reclasificada como suelo agrícola o
urbano. Situaciones como las mencionadas aquí afectan a una proporción muy alta del territorio
de interés (las comunidades naturales fuera de las Áreas Protegidas), y aunque el impacto no sea
conspicuo, pueden ser culpables en gran proporción del efecto total en los valores ambientales
de relevancia mundial presentes en la región.
- Agentes con efectos difusos a largo plazo: el agotamiento por sobrexplotación de los acuíferos
supone un riesgo ambiental de primera magnitud, impactando no solamente en los ecosistemas
sino igualmente en el sector industrial agrícola, que se concentra, como ya se ha dicho, en la
región mediterránea que es famosa por su producción de uvas, frutillas, manzanas y otras frutas
y hortalizas de clima templado (el sector agrícola industrial es el principal consumidor hídrico
en la región y a nivel nacional; el 84,5% del agua es utilizado en la agricultura, OCDE 2011).

Recuadro 4. Proporción de población pobre y en pobreza extrema (indigencia) en América Latina y el Caribe
(por ingresos. CEPAL, 2008)

5
 La contaminación física, química y bioquímica de los suelos y de las aguas, y otros impactos
tales como la afección de la dinámica de polinización por agroquímicos y sistemas de ingeniería
agrícola se considerarían en esta última categoría. Esto ocurre en la región con mayor
intensidad que en el resto del país, debido a la concentración de la población y sus actividades
(industrial, agrícola) y el acceso relativamente fácil a los mercados tanto a nivel nacional como
internacional (la región también contiene los principales puertos y aeropuertos del país).
Aunque la mayoría de éstos son complejos y no bien conocidos, menos aún a escala territorial,
existe suficiente evidencia de que contribuyen a la degradación de los recursos naturales y los
Uso Eficiente servicios
de Leña yecosistémicos
Otras Energíasy Alternativas en Comunidades
a las emisiones Rurales
de gases de efecto invernadero.

Recuadro 5. Hogares a nivel rural y urbano que usan leña por decil de ingreso (Belmar&Castro, 2011)

GRÁFICO Nº 2.10. PORCENTAJE DE HOGARES QUE UTILIZAN LEÑA POR DECIL A NIVEL URBANO Y RURAL.

100 91,4 88,5

90 86,9 86,1 85,8
83,4 82,4 80,4
79,5
80 71,9
70
60 Urbano
50
%

40 Rural
43,2 40,0
30
34,2 31,6
20 28,0 26,3
23,6 22,7 19,7
18,1
10
0
I II III IV V VI VII VIII IX X
Decil
Fuente: CASEN, estudio energía, MIDEPLAN. 2006.

Los procesos
Respecto resumidos
al consumo hastalaaquí
de leña, no sona nivel
tendencia de reciente data. Desde la década de 1970 (que marca el
rural y urbano,
inicio de la preocupación por la sostenibilidad (Meadows
como muestra el Gráfico 2.10, es clara en cuanto a que, a medida et. al. 1972, WCED 1987) su identificación
ha
se ido
subeperfeccionándose
de decil de ingreso, y sedisminuye
han ido articulando
el porcentajerespuestas
de hogares gubernamentales, aunque el éxito de las
actuaciones
que utiliza leña. La tasa de disminución del consumo de leña en que las tendencias de deterioro han
realizadas no puede calificarse como total, ya
continuado
los hogaresen los principales
urbanos es muchoindicadores.
mayor a la tasa de disminución en
los rurales. Otra particularidad importante es la gubernamentales
Los programas de fomento agrosilvopastoral diferencia en la (principalmente la Ley de Fomento
Forestal, DFL 701 de 1974 y su modificación en rural
cantidad de hogares que utilizan leña: el promedio la Leyes 19.561
de un de 1998 y la Ley 20.283 de 2008, de
83,6% y el urbano
Restauración de 28,7%.
del Bosque Asimismo,
Nativo, entre de
el Programa el consumo ruralde suelos degradados, DL 202 de 2001,
recuperación
y urbano, existe una diferencia de 50 puntos en el
y la Ley No. 18.450, de fomento a la inversión privada en obras promedio de menores de riego y drenaje) durante las
consumo
últimas de los tres
3 décadas sedeciles de menor ingreso
han concentrado y una dede
en el fomento 58lapuntos
gestión de unidades de productividad como
en los tres deciles de mayores ingresos.
parte de una lucha nacional por el desarrollo que ha llevado al país a ingresar en la OCDE. Sin
embargo, esta búsqueda acelerada de crecimiento económico ha dado poco espacio a las
El uso de la electricidad
preocupaciones y delhasta
ambientales gas en cilindro
ahora. aumenta a medida
La institucionalidad ambiental rediseñada de Chile trabaja en
elque se incrementandelos
establecimiento uningresos
Servicioy de
tiende a reemplazar
Biodiversidad el uso
y de de Protegidas (SBDAP); además, se están
Áreas
la leña, sobre
llevando a cabotodo en las zonas
esfuerzos para urbanas.
incorporar Nopreocupaciones
sucede lo mismoenenmateria de sustentabilidad en el sistema
de ayudas públicas a agricultores y propietarios es
las zonas rurales, en donde el consumo de leña de alto en todos
tierras con apoyo del GEF. Aunque estos esfuerzos
los deciles (no baja del 70% en el decil más rico).
sin duda presentarán impactos en la sustentabilidad de terrenos Asimismo, en particulares y de las Áreas Protegidas,
los tres deciles urbanos más pobres, no baja del 34,2%.
existe una falta de estrategias para hacer frente a estas dinámicas a escala territorial. Este proyecto
pretende llenar este vacío mediante el apoyo a las Organizaciones Comunitarias de Base (OCBs) en
Según actores
cuanto el Gráfico Nº 2.11,
relevantes entre territorial.
a escala 2000 y 2008 los costos para
generar una Gigacaloría se incrementaron año tras año para 6
todos los combustibles, a excepción de la leña. El costo de la
leña es ostensiblemente más bajo, en una relación de 4:1 con la
electricidad y de 6:1 con el petróleo y el gas licuado en cilindro.
 Recuadro 6. El enfoque territorial (en inglés)

Del mismo modo, la tendencia a la autorregulación en las actividades de las empresas, integrada en el
creciente cuerpo teórico de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE), es de poca utilidad en el caso
de las de tamaño muy pequeño, pequeño y mediano (MIPYMEs). Esto es especialmente cierto en las
zonas rurales y cuando se refiere a los aspectos ambientales de la RSE, debido a su poca exposición a la
opinión pública (generalmente no comercian directamente sus productos, sino que producen para las
grandes empresas) (KONAR & COHEN 2001). En relación a las áreas remanentes de bosque nativo y
otras tierras forestales no cubiertas por plantaciones forestales comerciales que pertenecen a grandes
empresas forestales y agrícolas, éstas se encuentran bien protegidas por su potencial como activos para
el ejercicio de la RSE. Sin embargo, dichas grandes empresas no están siendo capaces de ver el
potencial de ser agentes transformadores a gran escala.
Finalmente, aunque existen y son relevantes, las autoridades locales (ALs) y las organizaciones
comunitarias de base (OCBs) tienen poca capacidad para superar las barreras a escala territorial para la
planificación a largo plazo, aun cuando la legislación y la costumbre les asignen esa responsabilidad
como se analiza más adelante.
La cuestión a resolver es, por tanto, cómo lograr que proyectos más grandes y mejor acompañados
técnicamente atiendan problemas sentidos como centrales por los habitantes del territorio en que se
realizan, garantizando así la apropiación, replicabilidad y sostenibilidad de dichos proyectos, al tiempo
que resuelven problemas ambientales prioritarios.
La mejor respuesta disponible a ese conjunto de requerimientos es el enfoque territorial (landscape
approach), un esquema del cual se expone en el Recuadro 6. El consenso internacional ha
evolucionado durante lo que va de siglo en su dirección, y hoy son ya muy pocos los grandes
proponentes a nivel mundial que no adhieren a ese diagnóstico (ver Recuadro 7).
7
Por su definición esencial como procesos participativos e inductivos (bottom-up), es difícil la
generalización de una definición para los procesos de gestión a escala territorial. La definición de
trabajo utilizada en este documento tiene forma metodológica, en el sentido de definirse como pasos
sucesivos (y/o iterativos) a seguir, no prefijando así los contenidos concretos y forma organizativa que
toma cada iniciativa local y atendiendo la recomendación (IUCN 2008) de no prescribir el resultado,
sino el proceso. Dicha definición operativa se expone en el Recuadro 8.

Recuadro 7. Por qué enfoque territorial

As sustainability can only be achieved at an appropriate spatial and temporal context, the landscape level is arguably the
most important spatial scale to improve and assess the sustainable management of agricultural and forest ecosystems. –
CBD SBSTTA 2011

… 6. An integrated landscape management approach provides a useful tool to reconcile environmental, social and economic
considerations relevant to REDD+– IUFRO Policy Brief based on the report “Understanding Relationships between
Biodiversity, Carbon, Forests and People: The Key to Achieving REDD+ Objectives.
A Global Assessment Report”. Prepared by the Global Forest Expert Panel on Biodiversity, Forest Management and
REDD+for the CPF – CPF 2013

For UNDP, the landscape approach is an effective way of integrating land use with biodiversity and ecosystem functioning
while enhancing community wellbeing and sustainable livelihoods in low carbon development that maximizes resilience to
climate change. – UNDP 2013

9 April 2013: On the second day of the tenth session of the UN Forum on Forests (UNFF10), a high-level interactive
dialogue with the Heads of the Collaborative Partnership on Forests (CPF) member organizations discussed CPF's
achievements over the past two years. CPF Chair and the Food and Agriculture Organization of the UN (FAO) Forestry
Assistant Director-General, Eduardo Rojas-Briales, led the presentation.
…
Finally the presentation provided three key points for the CPF moving forward: strengthening the landscape approach to
SFM; … – CPF 2013

We have a few years to provide new thinking, research, and analyses from the side of the green sectors, to show how these fit
into the climate change challenge and what solutions may look like. Developing an understanding of a landscape approach
will be central in this effort, – Peter Holmgren, CIFOR’s Director General, 2012 – CGIAR 2013

Agriculture, water, forests, and food security are all connected. As the challenges these sectors face are linked, it becomes
clear that we need to work across sectors to find integrated solutions at the scale of entire landscapes. It is not possible to
achieve global food security without preserving the ecosystem services that our forests provide, and we cannot sustain
forests without thinking of how to feed a growing population. And it is not possible to grow food without enough water. This
is why the World Bank Group is increasingly employing landscape approaches to implement strategies that integrate
management of land, water, and living resources, and that promote sustainable use and conservation in an equitable
manner.– World Bank 2013

There is a clear need – and real scope – for institutions dealing with ecosystem and land use issues to integrate the
management of natural resources (in particular forests, trees, soil and water) through improved, multi-sectoral land use
planning and management policies and approaches. – FAO 2012

Conservation organisations have been attempting to improve local peoples’ livelihoods whilst at the same time
conserving the natural environment for several decades. Many features of landscape approaches discussed in this arborvitae
special are unchanged from earlier integrated rural development, integrated conservation and development and ecosystem
approaches to solving complex rural problems. The success rate of all of these ‘integrated’ approaches has however been the
subject of much debate. The problem has been that the proponents of achieving the dual objectives of conserving nature and
improving livelihoods rarely established ways of measuring the progress that they were making. The critical question is
whether there are fundamental flaws in the concepts underlying integrated approaches or whether it is simply that we have
failed to work out how to measure our success. – IUCN 2008

8
 Recuadro 8. Inicitivas a Escala Territorial (IET). Definición/metodología

Definición/metodología:
- Definición del paisaje y la asociación. Evaluación participativa de la línea de base

- Definición de objetivos, visión común y gobernanza

o servicios ecosistémicos
o producción
o alternativas económicas (livelihoods) para la población vulnerable
o gobernanza/institucionalidad (incl.. fortalecimiento de organizaciones
comunitarias)
- Formulación de plan de acción, validación participativa, establecimiento de
indicadores.

- Refuerzo mutuo y aprendizaje (networking)

Además de esta definición/metodología, destilada de un conjunto de estándares que definen iniciativas

a escala territorial, se han recogido lecciones aprendidas de la experiencia existente en la materia, tanto
sistematizada como informal. Dichas lecciones aprendidas son las siguientes:
- “El dinero no importa”. La agrupación de actores no debe estar conformada para responder a
un incentivo financiero concreto, sino en respuesta a la percepción de que la acción concertada
a nivel local tiene myor potencial para la obtención del bien común que las actuaciones
individuales aisladas.
- Los participantes deben realizar un compromiso voluntario y explícito con la sostenibilidad del
territorio.
- Los participantes son entidades públicas y privadas que representan adecuadamente los valores
e intereses existentes en el territorio, que se asocian en términos de igualdad.
- La asociación se establece formalmente y con vocación de permanencia. Los resultados de
cualquier iniciativa a escala territorial, por su carácter distribuido y participativo, sólo se
producen a largo plazo, por lo que la permanencia de la iniciativa es tan importante o más que
su estado en un momento concreto de su evolución en el tiempo.
- Existe un liderazgo fuerte pero distribuido: más de una persona lidera el proceso y se trabaja
sistemáticamente con ellas.
- “Muddle through”: se prescribe el proceso, no el resultado. Esta cualidad hace difícil el encaje
de estas iniciativas en la institucionalidad, que suele buscar la declaración ex ante de resultados
esperados; sin embargo, es necesario conservar el sentido de propiedad de los actores que
participan, haciéndoles propietarios del proceso y responsables de las decisiones que van
tomando.
- La calidad del soporte técnico es esencial. Aunque puede sonar redundante, ya que este
aprendizaje puede enunciarse respecto de cualquier actividad, es necesario mencionarla aquí
como condición relevante en los procesos de los que se han extraído las presentes lecciones
aprendidas. Esta condición es biunívoca: buena calidad en el acompañamiento técnico se
9
 correlaciona con resultados existosos, mientras que una menor calidad del mismo garantiza, no
solamente resultados mediocres, sino problemas de funcionamiento y comprometer la
continuidad de la iniciativa, que como se ha mencionado anteriormente es importante en sí
misma.
En este modelo de intervención deberán participar todos los actores clave presentes en el territorio, lo
que puede requerir reformas en determinados instrumentos para permitir o facilitar dicha participación.
Para enfrentar la problemática expuesta en toda su complejidad, es fundamental trabajar con la
diversidad de actores (por tanto, de valores e intereses) presentes en el territorio. Como ya se ha
mencionado, las autoridades locales (ALs) y las organizaciones comunitarias de base (OCBs) tienen
poca capacidad para superar las barreras a escala territorial para la planificación a largo plazo, aun
cuando la legislación y la costumbre les asignen esa responsabilidad. Su papel como estabilizadores a
nivel de paisajes se ve socavado por las fuerzas del mercado que incentivan la competencia individual.
Existe una tendencia en las OCBs chilenas de evolucionar en proveedores de servicios para necesidades
individuales concretas de sus miembros, lo que confirma que no sólo se da una falta de capacidad
operativa, sino que las condiciones subyacentes tienden a hacerlas incapaces de proveer beneficios
ambientales relevantes a nivel mundial, en cuanto entidades custodias de bienes públicos, por el
encadenamiento productivo (clusterización) u otras más allá de la estricta economía de escala.Sin
embargo, la proximidad a grandes ciudades ofrece considerables oportunidades de innovación y
enfoques orientados al mercado, pero éstos no han sido explotados adecuadamente [ejemplo]. Además,
dado que las mayores presiones sobre el paisaje se hacen sentir en la región de mayor densidad
poblacional (también hogar de la cultura nacional del huaso), cualquier solución para los problemas de
la región mediterránea tendrá un gran potencial de reproducción tanto para la región como para todo el
país.
Aunque la información sobre bosques y otros usos de la tierra no es completa, se puede afirmar que los
micro, pequeños y medianos propietarios de tierras componen la gran mayoría de agentes de
importancia en la ecoregión, en el orden del 60% del número de propietarios y del 25% del área total
(Censo agropecuario), con una gran proporción de área de interés (ver Recuadro 9). Debido a su
dispersión y vulnerabilidad, el trabajo con sus agrupaciones sería la única manera de lograr escala, en
tanto que también tienen la capacidad de movilizar a otros agentes pertinentes, como los agentes

Recuadro 9. Importancia de los pequeños propietarios en la ecoregión mediterránea chilena. Elaboración propia a partir de
Censo Agropecuario (INE 2007)
Approxima
Average Approxima
te total Typical Typical
Agro-climatic landholdin te number Non-planted
coverage mean mean
zone (West to g size of of forest in ΔT 2050 ΔP 2050 Production Primary land
smallholde smallholde
of tempera precipita
East or "costa smallholdi smallholdings activities use issues
rs rs ture tion
a cordillera") ngs

ha # ha ha % ºC mm/yr ºC % mm/yr %
Secano costero Overgrazing,
Goat and
(coastal 32 41.000 1.129.000 246.000 22% 15,4 874 1,5 10% - 218 -25% habitat
sheep, tourism
drylands) fragmentation
Secano Interior Goat and Deforestation,
(inner 29 37.000 978.000 185.000 19% 16,1 698 1,7 11% - 175 -25% sheep, erosion,
drylands) firewood overgrazing
Grapes, berries
for export;
Salinisation,
Valle Regable wine
aquifer
(irrigated 11 85.000 708.000 85.000 12% 15,7 1.000 1,9 12% - 235 -24% production,
depletion,
valley) dairy;
agrochemicals
commercial
tree breeding
Trees (apple, Deforestation,
Pre-Cordillera
49 25.000 937.000 225.000 24% 10,2 1.821 2,2 22% - 349 -19% nut), dairy, erosion,
(pre-Andes)
wine, firewood overgrazing
Livestock
Cordillera Overgrazing,
459 11.000 2.289.000 825.000 36% 6,3 1.770 2,4 38% - 343 -19% grazing,
(Andean range) erosion
firewood
199.000 6.041.000 1.566.000 26%
10
políticos (debido a su representatividad) y a otros agentes sociales. Esta agrupaciones manifiestan una
importante demanda de financiamiento para actividades ambientales sin ánimo de lucro
(aproximadamente 1000 solicitudes anuales al Fondo de Protección Ambiental), por lo que sería
aconsejable apoyar esta demanda con un programa gubernamental permanente e integral.
A nivel regional latinoamericano, investigaciones recientes (PORTER-BOLLAND et. al. 2011)
sugieren que las comunidades tienen un potencial importante para el logro de beneficios ambientales.
Por ello es importante la identificación de estas organizaciones y su papel en la gestión del territorio de
referencia concreto. En esta línea, las Organizaciones Comunitarias de Base rurales en Chile central, de
diferentes orígenes, están organizadas:
- por razones identitario-culturales: comunidades indígenas en los extremos norte y sur del área
(comunidades diaguitas, mapuches y huilliches), en muchos entornos periurbanos
(principalmente mapuches) y en ciertas regiones costeras (comunidades lafquenches);
- debido a las necesidades de generación de ingresos: en particular mujeres jefas de hogar en
busca de oportunidades de micro-emprendimiento, que normalmente se organizan a nivel local
(asociaciones locales de mujeres que emprenden la recolección, elaboración y comercialización
de algas, tinturas orgánicas, frutas, hojas decorativas o semillas):
- debido a las economías de escala o a la mejor posición competitiva que pueden ofrecer a sus
miembros: asociaciones de productores, grupos locales en la industria del turismo y otros,
- su condición legal de titular de
derechos en asuntos relacionadas con Recuadro 10. Relevancia de las Organizaciones Comunitarias de
la tierra, recursos naturales y aguas: Base en los paisajes mediterráneos de Chile: Propiedades
comunales en la IV Región de Coquimbo (Santibañez 2012)
predios comunales (comunidades
agrícolas, ver Recuadro 10, y juntas
de vecinos), pescadores artesanales
organizados, asociaciones de regantes
y otros.
Existen en el país más de 500 organizaciones
de desarrollo territorial local (Subsecretaría
de Desarrollo Regional del Ministerio de
Planificación), más de 3.000 organizaciones
de derechos de agua (Dirección General de
Aguas del Ministerio de Obras Públicas), más
de 500 organizaciones de pescadores
artesanales (CEDEPESCA), y más de 500
Organizaciones de Comunidades de Base
relacionadas con el medio ambiente (bases de
datos del Fondo de Protección Ambiental,
FPA y del Programa de Pequeños Subsidios,
PPS), 80% de ellas concentradas en la región
mediterránea. Por razones legales o
consuetudinarias, juegan un rol muy
importante en la orientación del desarrollo
local, la pesca, el uso del agua, la explotación
forestal y, en general, en la sostenibilidad del
territorio en Chile. Sin embargo, su capacidad
real para actuar está limitada por restricciones
11
con profundas raíces sociales, culturales y económicas, así como por problemas de organización y por
escasez generalizada de acceso al conocimiento y a la asistencia técnica. Su condición marginal impide
su adecuado acceso a los mercados de bienes y tecnologías especializadas, las cuales son dominadas
por empresas e individuos con mayor poder de mercado.
En esta situación se ha intentado intervenir con distintos fines y de distintas formas, según ha ido
evolucionando la tecnología para hacerlo. La historia de dichas intervenciones se puede resumir grosso
modo en una fase dirigista (hasta 1992) y una fase participativa (desde 1992). Son distintos enfoques
para la gestión del territorio y el involucramiento de la población que vive en él; los pertenecientes a la
primera fase han generado incertidumbre y barreras, mientras que los posteriores (segunda fase) han
sido capaces de generar impactos positivos simultáneamente de conservación/restauración en territorios
productivos y de alivio de la pobreza de los habitantes de los paisajes forestales. La comparación que se
establece entre los programas NFPP y CCFP chinos (ver cita en Recuadro 11) es la misma que se puede
establecer entre las reforestaciones realizadas en España en las décadas de 1950 y 1960 (PFE) y de
1990 y 2000 (PAC): en las primeras, los intereses de los habitantes de los territorios a recuperar fueron
desoídos, con el resultado de que los programas no contribuyeron a la reducción de la pobreza sino más
bien lo contrario, lo que tuvo efectos adversos en su impacto de medio y largo plazo; en las segundas,
la restauración de los territorios se produjo simultáneamente con la generación de oportunidades
económicas para sus habitantes. El mismo (o parecido) resultado forestal se produjo con resultados

Recuadro 11. Grandes programas de restauración de territorios degradados

…, the Chinese government carried out major forestry programmes, such as the Natural Forest Protection Programme
(NFPP), Conversion of Cropland to Forest Programme (CCFP) …, to improve environmental conditions in major
watersheds with the accompanying objective of supporting rural livelihood improvement. The commercial logging ban
or reduced harvesting quotas enforced in 17 provinces through NFPP resulted in considerable economic costs among
some forest-dependent communities owing to the failure of NFPP to provide new jobs (TEEB 2010). … Under the
CCFP, also known as the “Grain for Green” programme, huge investments were made in large-scale re-greening of
degraded crop land in the rural areas. The CCFP, which was also designed to reduce rural poverty and increase
household income, may be considered a form of payment for environmental services (PES), in which farmers were
provided grain and cash subsidies in return for afforesting areas affected by soil erosion and desertification. - FAO
2012

opuestos en términos de desarrollo humano. Ello no se debió a una diferente condición técnica de los
programas, sino a su distinta atención a la participación e intereses de los habitantes del territorio.
Se han analizado las evaluaciones realizadas por la División de Educación Ambiental del FPA (2006 y
2010) y por PNUD y el propio GEF del PPS a nivel mundial (2003 y 2007), de las que se extraen los
siguientes hallazgos comunes:
- Los proyectos que se realizan tienen insuficiente tamaño en plazo, en monto y en alcance. “El
FPA entrega una suma relativamente reducida (tres millones de pesos) a comunidades para sus
proyectos, razón por la cual no es esperable un impacto significativo” (EIFPA 2006)
- Los ejecutores de proyectos reciben insuficiente asistencia técnica a lo largo del ciclo completo
de proyecto, es decir, desde su identificación hasta su replicación, pasando por su
financiamiento, ejecución y evaluación. “… re-estructurar el proceso de desarrollo de los FPAs,
de manera que los agentes que realicen la evaluación y adjudicación, transmitan a las
organizaciones las deficiencias o problemas en dichos proyectos, y luego, tengan reuniones
donde se clarifiquen puntos y se pueda llegar a un consenso respecto del alcance, objetivos y
acciones a desarrollar para mejorar el desempeño del proyecto”. (EIFPA 2010)
- Los proyectos no están insertos en su entorno, tanto en cuanto a la problemática ambiental que
afrontan como en cuanto al consenso sobre su ejecución. Su diseño y ejecución carece de
12
 conexión con la realidad del territorio en que se inscriben (landscape approach), por lo que
“…[m]uchos proyectos FPA declaran haber tenido problemas o dificultades con organismos del
Estado y con asociados (Empresas, Municipalidades, Agrupaciones Culturales, Voluntarias).”
(EIFPA 2010)
- Falta conexión de dos vías con la política pública (policy-making process). Dada la extensividad
territorial de este tipo de programas, se debería utilizar su experiencia para conectar la política
pública con la realidad territorial existente en el país por medio del FPA, pero ello no ocurre.
“…el FPA no impacta en el fortalecimiento organizacional ni en la conformación de redes
centradas en los temas ambientales” (EIFPA 2006). Por el contrario, la evaluación mundial del
PPS reconoce que éste, con proyectos mayores y supervisión internacional, sí lo consigue. La
mención que se realiza a “dos vías” tiene que ver con la necesidad de que dicho proceso se
alimente de las experiencias valiosas en el territorio (de sus éxitos y sus fracasos), como así de
que la llegada al territorio de dichas políticas públicas sea más efectiva. En referencia al sector
público chileno, conviene recordar que la Ley 18575, en su Artículo 5 (inciso 2), señala
explícitamente que “los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus
cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o
interferencia de funciones”.
“…[L]a imagen que actualmente tienen los entrevistados respecto a que los objetivos que persigue
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE con los FPA, están fundamentalmente relacionados a temas
de control de gestión monetaria y difusión”. (EIFPA 2006) “… que se transforme en una red asociativa
altamente efectiva de comunicación de las iniciativas del Ministerio del Medio Ambiente con la
comunidad. Aunque esta red existe, es precaria y no está institucionalizada.” (EIFPA 2010).
Además, y respecto del ámbito de los proyectos de base comunitaria rural en Chile, se han presentado y
validado los siguientes hallazgos adicionales:
- la mecánica de asignación de proyectos utilizada en Chile, y común al FPA, PPS y otros
mecanismos de instituciones públicas, es competitiva, mediante la apertura de concursos de
proyectos previo establecimiento de unas bases. El uso generalizado de esta opción tiene dos
efectos que se han considerado perniciosos. El primero de ellos es el de desincentivar la
colaboración entre agentes, ya que la identificación de una buena idea de proyecto conduce a su
resguardo y ocultamiento de los demás agentes, que en presencia del concurso se convierten en
competidores. Ello puede explicar la lenta difusión de las tecnologías apropiadas y los
conflictos en el medio local que se han identificado más arriba.
- Además, la mecánica competitiva impide (en evitación de conflictos de interés, corrupción u
otras irregularidades) el previo conocimiento de los proyectos por la entidad encargada de su
selección. Siendo ello lógico en un marco competitivo, tiene la desventaja de impedir la
correcta alineación de los proyectos con los intereses de la convocatoria y la asistencia técnica a
los proponentes en la fase de diseño (que es la que decide, en muy alta medida, el impacto y
alcance de cualquier proyecto), lo que produce niveles de rechazo muy altos (siempre por
encima del 60%, y en algunos casos como el FPA superiores al 80%, que incluso se consideran
positivamente en la evaluación de las convocatorias) y puede contribuir a una menor calidad, y
por tanto menor impacto, de los proyectos financiados. [quejas]
- Por último, se identifica como problema la centralidad del mecanismo, que asigna recursos
mediante un único ente decisor (Comité u otro) situado, en el caso que nos ocupa, a nivel
ministerial central. Una vez más, ello explica la carencia de inserción de las iniciativas en su
entorno local, ya que no es necesario que éste sea conocedor del proyecto para que sea
aprobado.
13
Más allá de definir el concepto, que pasados ya 20 años de la Conferencia de Río (UNCSD) puede
considerarse establecido, o de recoger las mejores lecciones aprendidas para su correcta
operativización, lo que ha sido hecho por distintas fuentes (CBD SBSTTA 2012, IUCN 2008), la
pregunta restante es cómo promover IETs desde una perspectiva de políticas públicas, de forma que la
decisión de iniciar trabajo a esta escala, con todas sus incertidumbres y exposiciones, disponga de un
adecuado soporte y reconocimiento institucional. Se han seguido para este análisis diferentes esquemas
teóricos (OECD 1996, UNDP 2011), que se han sintetizado para los fines del presente documento en el
esquema expuesto en el Recuadro 12. Con dicho esquema conceptual presente es posible, como se hace
en el Recuadro 13, realizar la identificación preliminar de los ámbitos de actuación que se deben

Recuadro 12. Condiciones habilitantes

Prerrequisitos

Marco habilitante Conocimientos y capacidades

Desincentivos Información-
Regulación Conocimientos
económicos sensibilización

Estímulos

Capital inicial Incentivos permanentes

Incentivos económicos Incentivos económicos de mercado

Mecanismos

afrontar en el marco ambiental, económico, social e institucional del Mediterráneo chileno, para la
creación de un entorno que provea condiciones habilitantes adecuadas para el desarrollo de Iniciativas
de Escala Territorial.

14
 Recuadro 13: Ámbitos de actuación

Intrumentos de Fomento del Ministerio de Agricultura

Decreto 701 y Ley de Bosque Nativo
SIRS
Ley de Riego

Proyectos de la División de Recursos Naturales y Biodiversidad

Fondo de Protección Ambiental

FOSIS
INDAP SEIA
Certificación Ambiental Municipal

SUBDERE
SNIAP
FNDR
Regulación de las Categorías V y VI de la UICN

Fondo de Biodiversidad y Áreas Protegidas

Instrumentos de CORFO (Programa INNOVA)

15
Recuadro 14. La ecoregión mediterránea chilena

16
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