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LEONARDO FABlO PASTOR

Segunda edición actual izada


---.--.--.--..-

Prólogo de Rafael \I. N Q W ~ ~ ~ Q


..........-+-.-

Colaboradores Allfreds Diloreto, Juan Mecca,


Marcela Ramírez, Marisol Rodríguez,
Cristina Romero y Fernando Thill
Pastorino, Leonardo Fabio
Derecho agrario argentino.-
2a ed. - Buenos Aires: AbeledoPerrot, 2011.
760 p.; 24x17 cm.

ISBN 978-950-20-2184-3

1. Derecho Ambiental. l.Título.


CDD 346.046

ISBN 978-950-20-2184-3

O Pastorino, Leonardo Fabio


O AbeledoPerrot S.A.

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Buenos Aires - Argentina

Hecho el depósito que establece la ley 1 1.723.


Derechos reservados.
Impreso en la Argentina. Printed in Argentina.
Presentación y agradecimientos ..................................................................... XXIX

EVOLUCIÓN, OBJETO Y DOCTRINA


DEL DEIUECHO AGPLANO ARGENTINO

CAP~TULO
1
DERECHO AGRARIO UAMBIENTE
EN LA EVOLUCI~NDOGMÁTICA ARGENTINA
1. Introducción ..........;...........
................................:..........................,...........
11. La etapa del derecho rural ........................................................................
111. La etapa de la legislación agraria ....................................... ...................
IV. El inicio del derecho agrario científico ............................................ ;.....
V. La legislación de los recursos naturales ..................................................
VI. La cuestión ambiental y las relaciones con el derecho agrario ..............
VII. El derecho agrario moderno. Los mercados mundiales, la integración y
las nuevas modalidades productivas como artífices de esta etapa..........

CONCEPTO, CARACTERES Y FUENTES


DEL DERIECHO AGRARICO

1. Concepto y definiciones de derecho agrario ............................................


11. La visión del derecho agrario a través de la idea de cadena de producción
111. Lo agrario y lo rural .............................................................. ...................
IV. El derecho agrario como instrumento de política agraria y el fundamen-
to del interés público por la agriciiltura ...................................................
V. Las fuentes del derecho agrario ...............................................................
1. La Constitución Nacional ............................ .......................................
2. La ley ...................................... . ...........................................................
3. El derecho internacional ......................................................................
ÍNDICE GENERAL

4 . La jurisprudencia .............................................................................. 27
5. La doctrina ......................................................................................... 28
6. Usos y costumbres ............................................................................... 30
VI . Lecturas complementarias ........................................................................ 32

1. El Código Rural de Alsina .......................................................................


11. Proyectos de reforma del Código Rural de la Provincia de Buenos Aires
111. Código Rural para los Territorios Nacionales, 1894 ...............................
IV. Etapas de la codificación rural ............................................i ....................
V. Lecturas complementarias .................................. .;...................................

OBJETO DEL DERECHO AGRtaRIO


1. Derecho de la agricultura .......................................................................
11. Derecho de las cosas o de los bienes agrarios ........................................
111. Derecho de la propiedad de la tierra ........................................................
IV. Derecho de los contratos agrarios ............................................................
V. Derecho de la actividad y, específicamente, del ejercicio de la agricultu-
ra en forma de empresa ..........................................................................
VI . Derecho de los recursos naturales o de la naturaleza ............................
VI1. Derecho del territorio ..............................................................................
VI11. Derecho agroalimentario ...........................................................................
. IX . Colofón ......................................................................................................
X. Lecturas complementarias ........................................................................

LA AUTONOMÍA
DEL I B I E ~ C HAGMWIO
O
1. El debate sobre la autonomía del derecho agrario .............................. 47
11. Ramas o especializaciones . El análisis desde el punto de vista de la re-
lación jurídica ........................................................................................... 49
111. La posición de Vivanco .......................................................................... 49
IV. El criterio agrobiológico de Carrera y Ringuelet, y la teoría de la agra-
riedad de Carrozza .................................................................................... 50
V. La tipicidad ............................................................................................... 51
VI . Lecturas complementarias ....................................................................... 52
ASPECTOS CONSTITUCIONALES
DEL DERECHO AGRARIO I

LOS RECURSOS NATURALES


U LA DISTRIBUCI~NDE COMPETENCIAS.
SEGÚN LA REFORMA CONSTITUCIONAL
1. Introducción ..............................................................................................
11. La Constitución Nacional antes de la reforma .................................... ....
1. La competencia legislativa ..................................................................
2 . Competencias del Ejecutivo ..............................................................
3 . Competencias judiciales ......................................................................
111. Tratamiento particularizado de los recursos naturales ............................
1. Ley de Bosques ..................................................................................
2 . El mar territorial ........................ ........................................................
IV. Las reformas constitucionales ..................................................................
1. El dominio originario sobre los recursos naturales .................... ......
2 . La competencia normativa ..................................................................
2.1. El objeto de protección ...............................................................
2.2. Los presupuestos minimos como normas de derecho común que
pueden ser complementadas por las provincias .........................
2.3. La interpretación de la Corte Suprema de Justicia ...;................

PODER DE POLICÍA 1EN MATERIA AGMRIA


1. El poder de policía . Concepto. Teorías ....................................................
11. Doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación .........................
111. Competencias federal y provincial ...........................................................
IV. El poder de policia y la relación con los presupuestos mínimos de pro-
tección ambiental ....................................................................................
V. Contenido posible de las normas de presupuesto mínimo sin invadir el
campo provincial del poder de policía ....................................................
VI . Lecturas complementarias ......................................................................

1. El debate sobre la oportunidad ......................


....... .............................
11. El debate respecto a la factibilidad constitucional ..................................
111. Las propuestas en tomo a los contenidos de la posible codificación .....
IV. Lecturas complementarias ........................................................................
~NDICEGENERAL

REFERENCIAS CONSTITUCIONALES
A TEMAS DE DERECHO AGRARIO
1. La Constitución Nacional .........................................................................
11. Referencias en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires ...........
111. Constitución de La Pampa ........................................................................
IV. Constitución de Catamarca .......................................................................
V. Constitución de Santiago del Estero ........................................................
VI . Constitución de Misiones .....................................................................
VI1. Constitución de Chaco ..............................................................................
VI11. Constitución de Santa Fe ..........................................................................
IX . Constitución de Formosa ..........................................................................
X . Constitución de Santa Cruz .......................................................................
XI . Constitución de Neuquén ............
XII . Constitución de Chubut ............................................................................
XIII . Constitución de Salta ................................................................................
XIV. Constitución de Jujuy ...............................................................................
XV. Constitución de La Rioja ..........................................................................
XVI . Constitución de San Luis .........................................................................
XVII . Constitución de San Juan ......................................................................
XVIII . Constitución de Córdoba ..........................................................................
XIX . Constitución de Tierra del Fuego .............................................................
XX . Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ..........................
XXI . Constitución de Corrientes .....................................................................
XXII . Constitución de Entre Ríos .......................................................................
XXIII . Lecturas complementarias ........................................................................

CAP~TULO
V
LA PWOIBLEMÁTICAINDÍGENA
U SU TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL
1. El nuevo texto de la Constitución Nacional y el debate en el seno de la
Convención: otro modelo de propiedad ...................................................
11. El alcance del reconocimiento sobre la preexistencia .............................
111. El pueblo indígena como nueva persona jurídica, titular del derecho de
propiedad colectiva y con derechos a la gestión de sus recursos natura-
les de acuerdo con sus propias tradiciones y normas ..............................
IV. Jurisprudencia ...........................................................................................
V. La legislación nacional .............................................................................
1. La ley 23.302 .......................................................................................
2 . Convenio OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales ...........................
3 . Ley de emergencia en materia de posesión y propiedad de tierras
indígenas ..............................................................................................
VI . Los derechos indígenas en las constituciones provinciales ....................
VI1. Lecturas complementarias .....................................................................
ÍNDICE GENERAL

ACTIVIDAD U ESTRUCTURA AGRARIA


Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

CAP~TULO
1
ACTIVIDAD AGRARIA
1. Concepto. De un criterio enunciativo a una definición omnicomprensiva 123
11. Actividades propias, accesorias, conexas y vinculadas ........................... 127
111. La actividad agraria y la relación con el aprovechamiento de la fauna y
flora silvestres ......................................................,.......................,...... ..... 129
IV. La ampliación del concepto de actividad agraria en las leyes recientes 130
V. Pluriactividad, diversificación y multifuncionalidad de la agricultura ... 133
VI. Lecturas complementarias .........................................................,.............. 134

LA REFORMULACI~WDEL CONCEPTO
DE ACTIVIDAD AGRARIA EN ITALIA
1. Definiciones en tomo a la agricultura, la pesca y la forestación. Activi-
dades conexas y cooperativas .............................................,..................... 135
11. Recepción de la teoría del ciclo biológico ............................................... 137
111. Objetivos e instrurhentos de política agraria ........................................... 139

CAPÍTULO
111
CARACTIERIZACIÓNAGWOECOLÓGICAPOR REGIONES
E IMPLICANCIA$ PARA LA ACTIVIDAD
1. Relación de la agricultura con el clima y la naturaleza de. cada región. 143
11. Producciones y economías regionales ...................................................... 144
111. Diferenciación entre la economía parnpeana y las economías extrapam-
peanas ..............................
............,............,........................ ....... ......... .. 145
IV. Producciones regionales ...................... ................................................... 146
V. Lecturas complementarias ............................ ................ ... ................. .. 147

ESTRUCTUIPA AGRARIA
1. Concepto doctrinario ........................ ........ ... .. . . ... . .. . .. . .. . 149
11. La deficiencia estructural y su significación para el derecho ................. 150
111. La relación entre estructura agraria e infraestructura .......................... .. 151
IV. La estructura agraria de la provincia de Buenos Aires ........................... 152
V. Lecturas complementarias ........................................ ... .. ... .. .. . .. ... .. 154
XII ÍNDICE GENERAL

LA COLONIZACIQN DE LOS AMBIENTES NATUWALES


POR LAS ACTIVIDADES AGRICOLAS
1. La influencia del ambiente en la actividad agraria .................................
11. La influencia de la actividad agraria en el ambiente rural: Los agroeco-
sistemas ...........................................................................,,........................
111. Manejo y conservación de agroecosistemas ............................................
IV. Relaciones entre uso y conservación del ambiente. Uso racional y soste-
nible ...........................................................................................................
Desarrollo rural, desarrollo regional, desarrollo rural sostenible ............
VI. Lecturas complementarias ...................................... . ................................

DERECHO AGROAMBIENTAL

DERECHO AGWOAMBIENmL
................................................................
Derecho agroambiental ........................
1. Lecturas conlplementarias .......................................................................,

LEY 25.675.
INSTRUMENTOSDE POII~~TICA
Y G E S T I ~ NAMBIENTAL
1. Presupuestos mínimos. Gestión, institutos e instrumentos: conceptos ...
11. Ordenamiento ambiental (arts. 9" y 10) ...................................................
111. Evaluación de impacto ambiental (arts. 11 a 13) .......................... ......
IV. Educación ambiental (arts. 14 y 15) ............................................,...........
V. Información ambiental (arts. 16 a 18) ......................................................
VI. Participación ciudadana (arts. 19 a 2 1) ..................................... . .............
VII. Seguro ambiental (art. 22) ........................................................................
VIII. ......................
Fondos (arts. 28 y 34) .........................................................
IX. Autoridad de aplicación ........................... .....................,.........................

LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL
DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
La legislación ambiental de la provincia de Buenos Aires ..................................
1. Lecturas complementarias ........................................................................
ÍNDICE GENERAL XIII

CUESTIONES AGROAMBIENTALES
1. Planeamiento y ordenamiento ambiental en la provincia de Buenos Ai-
res .............................................................................................................
11. Presupuestos mínimos previstos para los Códigos de Ordenamiento Ur-
bano de los Municipios de la Costa .........................................................
111. La localización como un problema ambiental a considerar en ciertas ac-
tividades agrícolas .....................................................................................
1. Feed lot ..............................................................................................
2 . Criaderos de pollos ..............................................................................
3. Manipulación de granos, actividad de silos e impactos ambientales ..
IV. Agroquímicos ............................................................................................
1. Los agroquímicos en la provincia de Buenos Aires ...........................
2 . Agroquímicos . Fumigación desde aeroplanos ....................................
V. Control de quemas ....................................................................................
VI. Lecturas complementarias ........................................................................

PRODUCCIONES AGRARIAS.
AMBIENTE U MERCADO
1. Agricultura ecológica. biológica u orgánica ............................................ 201
1. Concepto y actividades comprendidas ...............................i.............. 203
2 . Proceso de certificación .................................................................... 204
11. Producciones sostenibles ......................................................................... 205
111. Biotecnología y organismos genéticamente modificados ........................ 206
IV, Ley 26.270 de Promoción y Desarrollo de la Biotecnologia .................. 214
V. Lecturas complementarias ..................... . .............................................. 215

LOS mCURSOS NATUWEES


EN EL D E m C H O A G U R 1 0

RECURSOS NATUWLES
1. Concepto. Clasificación ....................................................................... 219
11. Dominio eminente. dominio originario y dominio público del Estado .. 222
111. Lecturas complementarias ...................................................................... 224
XIV ÍNDICE GENERAL

LA COMUNIDAD INTEWACIONAL
FRENTE A LOS RECURSOS NATUMLES
1. Resistencia del derecho para asumir la naturaleza particular de la natu-
raleza y sus elementos ............................................................................. 225
11. El concepto territorial de soberanía de los Estados. y el problema con
los ríos y cuencas internacionales ............................................................ 228
111. La soberanía de los Estados y el derecho de éstos a decidir la gestión de
los recursos y su modelo de desarrollo .................................................... 232
IV. La soberanía territorial y la contaminación transfronteriza .................... 233
V. El patrimonio común de la humanidad .................................................... 235
VI . Las res communes omnium ..................................................................... 237
VI1. El interés común de la humanidad ........................................................... 238
VI11. Lecturas complementarias ....................................................................... 240

AGUAS
1. Legislación nacional sobre aguas ............................................................. 241
11. Régimen dominial de las aguas ................................................................ 242
1. Ríos y sus cauces ................................................................................. 243
2 . Lagos y lagunas ................................................................................... 243
3 . Delimitación de ríos y lagos con los fundos privados ....................... 244
4 . Aguas subterráneas y otras aguas de interés general ......................... 244
111. Regulación respecto al uso y conservación de las aguas ........................ 246
1. Estado actualizado de la normativa bonaerense vinculada al agua .
Código de Aguas: síntesis y relaciones con la ley 5965 en relación
con la contaminación ........................................................................... 247
2 . Resoluciones de la Autoridad del Agua en materia de vertidos y con-
trol de la contaminación ...................................................................... 249
3 . Aguas para uso agrícola y pecuario y otras resoluciones de la Auto-
ridad del Agua en aplicación del Código .......................................... 250
IV. Lecturas complementarias ..................................................................... 253

SUELO
1. El suelo como recurso natural . Instrumentos de planificación ............... 255
1. Funciones del suelo ............................................................................. 256
2 . Patologías ............................................................................................ 257
11. Aspectos normativos ................................................................................ 257
111. El poder de policía para la protección y conservación de los suelos ..... 259
IV. La ley 22.428 de Conservación de Suelos ............................................... 259
V. Lecturas complementarias ........................................................................ 261
BOSQUES

1. Ley 13.273 de Bosques y Tierras Forestales ...........................................


1. Clasificación y calificación de los bosques ........................................
2 . Regímenes de gestión ..........................................................................
11. Leyes de fomento a la forestación ...........................................................
1. Estabilidad fiscal ..................................................................................
2 . Otros beneficios impositivos ...............................................................
3 . Subsidios ..............................................................................................
111. Ley de Presupuestos Mínimos para Bosques Nativos .............................
1. Instrumentos de planificación y gestión para la aplicación de la ley
2 . Autoridades de aplicación ...................................................................
3. Servicios ambientales y Fondo Nacional para el Enriquecimiento y
la Conservación de los Bosques Nativos ............................................
4 . Consideraciones especiales en relación con las comunidades indíge-
nas y con los pequeños productores ...................................................
IV. La legislación sobre bosques y arbolado público en la provincia de Bue-
nos Aires ....................................................................................................
V. Lecturas complementarias ......................................................................

FAUNA SILVESTRE

1.El régimen dominial de la fauna .............................................................. 283


11.La legislación especial ............................................................................ 284
111.Ley 22.421 ............................................................................................... 285
IV. Decreto 66611997 ............................ . ...................................................... 287
V. La caza en el Código Rural de la Provincia de Buenos Aires ................ 288
1. Requisitos para ejercer la caza ............................................................ 289
VI . Cotos de caza ............................................................................................ 291
VI1. Criaderos de especies de la fauna silvestre ............................................. 291
VI11. Lecturas complementarias ....................................................................... 292

ÁHUEAS
NATFUULES PROTEGIDAS

1. Nacimiento de los parques nacionales ..................................................... 293


11. Etapas de la política de gestión de las áreas protegidas nacionales ....... 294
111. Interrelación entre el sistema naciorial y los sistemas provinciales de áreas
protegidas .................................................................................................. 297
IV. Ley22.351 ................................... .. ......................................................... 298
1. Requisitos para la creación de una área protegida ............................. 299
2 . Las distintas categorías de áreas naturales ......................................... 300
XVI ÍNDICE GENERAL

V. Sistema de áreas naturales protegidas de la provincia de Buenos Aires 302


1. Características principales y figuras comprendidas en la ley provin-
cial 10.907 de Parques y Reservas Naturales ..................................... 303
2. Otras figuras en la ley 12.704 de Paisaje Protegido de Interés Pro-
vincial .................................... ..................................................... 308

LA PROTECCI~NINTERNACIONAL
DE LA NATUWALEZA
U LA IMPORTANCIA DE SU ESTUDIO
POR EL DERECHO AGMRIO
1. El tráfico internacional de especies silvestres en la Cites ......................
11. La Convención de Ramsar sobre los humedales .....................................
111. La Convención de la Diversidad Biológica y el Tratado de la FA0 sobre
Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura ...............
1. Aproximaciones conceptuales .............................................................
2. Síntesis de la Convención sobre la Diversidad Biológica .................
IV. La relación entre biodiversidad y agricultura y el abordaje por parte del
derecho agrario .........................................................................................
V. La diversidad cultural, su relación con la agricultura y la biodiversidad,
y el abordaje dado por el derecho agrario ...............................................
VI. El debate entre conservación de la biodiversidad y su uso sostenible y
la protección de los derechos intelectuales .............................................
VII. Tratado Internacional de la FA0 sobre Recursos Filogenéticos para la
Alimentación y la Agricultura: principales aspectos ...............................
VIII. Conclusiones y desafíos que el tema genera para el Mercosur ..............
IX. Lecturas complementarias ........................................................................

POEÍTI[CAAGMRIA: CONCEPTO, TIPOS


1. Concepto de politica agraria ................................................................... 333
11. Politica estatal y política sectorial ......................................... . .. .. .. 333
111. Politica agraria práctica y política agraria científica ............................... 334
IV. Políticas agrarias explícitas e implícitas .............................. ................ 334
V. Política agraria permanente y transitoria ............................................... 335
VI. Lecturas complementarias ................................................................,....... 336
ÍNDICE GENERAL XVII

SUJETOS DE LA POLÍTICA AGMRIA


1. Órganos públicos ......................................................................................
1. La ejecución de la política agraria ......................................................
1.1. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca ............................
2 . Órganos de control: Senasa y ONCCA ..............................................
3. Órganos de asesoramiento: INTA y Consejo Federal Agropecuario ...
4 . Organismos de promoción: Instituto de Promoción de la Carne Va-
cuna y Corporación Vitivinícola Argentina ........................................
5. Otros organismos en el ámbito del gobierno federal .........................
11. Las entidades privadas ..............................................................................
1. La Sociedad Rural Argentina (SRA) ...................................................
2 . Confederación Rural Argentina ( C M ) ...............................................
3. Federación Agraria Argentina (FAA) ..................................................
4 . Coninagro. Confederación Intercooperativa Agropecuaria Cooperativa
.............
Limitada ........................ ....
.....
5. Unión Argentina de Trabajadores Rurales y Estibadores (Uatre) ......
6. Otras agrupaciones ..............................................................................
111. Comisión Nacional de Trabajo Agrario ..................................... .............
IV. Lecturas complementarias ......................................................................

PARTIDOS POLITICOSY POLITICASAGRARIAS


EN LA ARGENTINA
1. División esquemática y general sobre las posturas respecto de las políti-
cas agrarias ................................................................................................349
11. Lecturas complementarias ..................................................................... 352

1. Procesos de regulación y desregulación en la Argentina ........................ 353


11. El Decreto de Desregulación Económica (199 1) ..................................... 356
111. Nueva legislación agraria surgida a partir de 1997 .............................. 358
IV. La orientación en agricultura ................................................................... 361
V. Los pilares de la política agraria a partir de 2002 .................................. 363

V
CAP~TULO
POLITICASSOBRE TIIIERIRtlS EN LA ARGENTINA
1. Política revolucionaria. de reforma. de transformación o perrnanente ... 367
11. La política de tierras en la Argentina ....................................................... 369
XVIII ÍNDICE GENERAL

111. La colonización ......................................................................................... 374


IV. La normativa vigente en materia de colonización en la provincia de
Buenos Aires ............................................................................................. 376
V. Desarrollo rural ......................................................................................... 377
VI . Programa para el Desarrollo del Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires 380
VI1. Lecturas complementarias ........................................................................ 382

OTROS INSTIRUMENTOS DE POL~TICAAGILaRIA


1. Política cambiaria ......................................................................................
..
11. Politica de precios .....................................................................................
111. Seguros ......................................................................................................
IV. Política crediticia ......................................................................................
V. Fondos y subsidios ....................................................................................
1. Programa Fuerza Campo .....................................................................
VI. Política impositiva ....................................................................................
VI1. Régimen de Emergencia y Desastre Agropecuario ..................................
VI11. Sistema de Emergencia y Desastre Agropecuario de la Provincia de Bue-
nos Aires ....................................................................................................
IX . Régimen para la regulación y promoción para la producción y uso sus-
tentable de los biocombustibles, ley 26.093 .........................................
. .
1. El Régimen de Promocion ...................................................................
2 . El Régimen de Regulación ........................
3 . Infracciones y sanciones ......................................................................
4 . La autoridad de aplicación ..................................................................
5. La Comisión Nacional Asesora ...........................................................
6 . Adhesiones provinciales ......................................................................
X . La Ley 26.334 de Promoción a la Producción de Bioetanol ..................
XI . Lecturas complementarias ........................................................................

PROPIEDAD. DOMINIO
U DEIEaECHOS REALES AGHPAWIOS

PROPIEDAD: DIVERSOS SENTIDOS DEL TE


1. El concepto amplio de la propiedad en sentido constitucional ............... 407
11. Limitaciones a la propiedad: diferenciaciones entre expropiación. restric-
ciones y servidumbres .............................................................................. 408
111. La propiedad agraria en sentido fundiario .................................... .. . . . 412
IV. Lecturas complementarias ....................................................................... 415
ÍNDICE GENERAL XIX

DOMINIO INMUEBLE A G U R I O

1. Caracterización de la propiedad rural . Diferencias entre dominio inmue-


ble agrario y dominio inmueble urbano .............................. ...................
11. Otras limitaciones del Código Civil que afectan la propiedad inmueble
agraria ........................................................................................................
111. Unidad económica ....................................................................................
1. Antecedentes ........................................................................................
2 . Clases y concepto de unidad económica ............................................
3 . Las disposiciones provinciales ...........................................................
4 . Expropiación y unidad económica ......................................................
IV. Restricciones al dominio inmueble previstas por el Código Rural .........
1. Deslinde, amojonamiento y cercos .....................................................
2 . Caminos rurales ...................................................................................
V. Otras restricciones al fundo rural en las normas provinciales ................
VI . Servidumbres y otros derechos reales de interés agrario legislados en el
Código Civil ..............................................................................................
VI1. Derecho real de superficie forestal ........................................................
1. El articulado de la ley 25.509 .............................................................
VI11. Lecturas complementarias ........................................................................

DOMINIO AGIRAMO MUEBLE

1. Propiedad del ganado ..............................................................................


11. Ley nacional 22.939 de Marcas y Señales y modificaciones introduci-
das por la ley 26.478 para los porcinos .................................................
111. Certificados de adquisición y guías de tránsito .......................................
IV. Aplicación jurisprudencia1 de las disposiciones de la ley 22.939 ..........
1. Reivindicación de ganado . Normas aplicables para acreditar el do-
minio . Modalidades usuales para la venta ..........................................
2 . Valor meramente probatorio del certificado de adquisición y bue-
na fe .....................................................................................................
V. Las disposiciones del Código Rural ........................................................
VI . Animales de raza .......................................................................................
VI1. El Documento Único Equino (DUE) en la Provincia de Buenos Aires ...
VI11. Lecturas complementarias ......................................................................

EA PROPIEDAD INTELECTUAL AGIRARIA

1. La legislación en materia de propiedad intelectual de semillas y su estu-


dio por el derecho agrario ....................................................................... 455
La tutela de la propiedad intelectual por la creación fitogenética .......... 457
La tutela de los agricultores. en cuanto usuarios de la semilla .............. 459
La tutela y el incentivo al conocimiento y a la innovación .................... 460
V. Aspecto institucional .................................................................................461
VI . Lecturas complementarias ........................................................................ 462

OCTAVO
MÓDULO
CONTRATOS AGMRIOS

1. Evolución del concepto de contratos agrarios . Contratos para la empre-


sa y de la empresa. Crítica ..................................................................... 465
11. Contratos típicos y atípicos . Contratos agrarios con tipicidad social ..... 468
111. Contratos típicos, nominados y regulados ............................................... 469
IV. Lecturas complementarias ........................................................................ 470

CONTRATOS AGRARIOS MÁS CARACTER~STICOS


1. Clasificación ...........................................................................................
11. El orden público ......................................................................................
111. Contrato de arrendamiento rural .............................................................
1. Caracterización ...................................................................................
2 . Precio ...................................................................................................
3 . Plazo .....................................................................................................
4 . Contratos ad meliorandum ..............................................................
5 . Caracteres ...........................................................................................
6. Cesión, subarriendo, muerte del arrendatario ..................................
7 . Obligaciones de las partes ..................................................................
8. Incumplimiento de las obligaciones ..................................................
9 . Cláusulas nulas ....................................................................................
IV. Contrato de aparcería ................................................................................
1. Concepto y caracteres ..........................................................................
2 . Aparcería agrícola o propiamente dicha .............................................
2.1. El porcentaje en la distribución de los fnitos ............................
2.2. Normas del contrato de arrendamiento aplicables al contrato de
aparcería .......................................................................................
2.3. Obligaciones de las partes ...........................................................
2.4. Resolución del contrato .............................................................
3 . Aparcería pecuaria ...............................................................................
V. Mediería ....................................................................................................
VI . Forma de los contratos ............................................................................
~NDICEGENERAL

VI1. Contratos accidentales ............................................................................


1. Contrato accidental de hasta dos cosechas .........................................
2 . Contrato accidental de pastoreo ..........................................................
3 . Reglas comunes a los contratos accidentales ............................ . .....
VI11. Contrato asociativo de explotación tambera ............................................
1. Caracterización .................................................................................
2 . Objeto ....................................... .
. ...
3 . Plazo .....................................................................................................
4 . Obligaciones de las partes ..................................................................
5 . Extinción ..............................................................................................
6 . Retribución ...........................................................................................
7. Forma ...................................................................................................
IX . Contratos atípicos o con tipicidad social .................................................
1. Contrato de feed-lot ............................................................................
2 . Contrato de maquinaria agrícola .........................................................
X . Contrato de maquila ..................................................................................
XI . Otras figuras usuales en el ámbito agropecuario .....................................
XII . Lecturas complementarias .........................................................................

CAP~TULO
111
ACTUALPZACI~NJURISPRUDENCIAL
EN MATERIA DE CONTMTOS AGMRHOS

1. El concepto de predio y la centralidad de la tierra en la definición del


objeto del derecho agrario ........................................................................
11. La vigencia del orden público previsto en la ley 13.246 ........................
111. El domicilio real del arrendatario puede no ser el de la ubicación del
fundo .........................................................................................................
IV. La utilización cada vez más "regular" del contrato "accidental" . Contra-
tos verbales . Prueba . ¿Principios dispositivos o verdad material? .........
V. Prueba del contrato. Necesidad de demostrar cada uno de los elementos
tipificantes .................................................................................................
VI . Inscripción del contrato en el Registro de la Propiedad .........................
VI1. Aparcería pecuaria: responsabilidad del aparcero tomador por incum-
plimiento de los deberes típicos de la explotación ganadera y de cuida-
do. Impacto de los riesgos naturales en la ponderación de la responsabi-
lidad ..........................................................................................................
VI11. Aparcería pecuaria: Extinción por frustración de fines .........................
IX . Tipificación de la mediería agrícola ......................................................
X . Capitalización de hacienda. Concepto. Relación con la aparcería pecuaria .
Objeto . Forma . Prueba . Indemnización de daños y perjuicios . Cálculo ..
XI . Contrato asociativo de explotación taiiibera: Rescisión culpable o incul-
pable . Indemnización por destete .......................... . ..............................
XII . Contrato asociativo de explotación tambera: Tribunales competentes ...
XIII . Contrato asociativo de explotación tambera: Rescisión sin expresión de
causa, cálculo de la indemnización prevista en el art. 11, parte b), ley 25.169
XXII ~NDICEGENERAL

XIV. Contrato asociativo de explotación tambera: Rechazo al daño moral .... 509
XV. ¿El tambero asociado tiene derecho a opinar sobre la conducción eco-
nómica de la empresa? ¿Su opinión lo condena? .................................... 510
XVI . Depósito de cereales: "El buen chacarero" como criterio para evaluar la
responsabilidad de las cooperativas ......................................................... 511
XVII . Contrato de integración avícola ............................................................... 511

CONTMTO DE TRABAJO AGMWIO


1. Autonomía del régimen laboral agrario ...................................................
11. Antecedentes históricos ............................................................................
111. Definición de contrato de trabajo agrario. Actividades comprendidas ...
IV. Categorías de trabajadores contemplados ................................................
V. Jornada de trabajo ....................................................................................
VI . Vivienda y alimentación ...........................................................................
1. Desalojo de la vivienda en caso de extinción del contrato ...............
VI1. Trabajo de mujeres y menores .................................................................
VI11. Documentación laboral .............................................................................
IX . Remuneraciones . Aspectos generales .......................................................
X . Vacaciones y licencias especiales .............................................................
1. Vacaciones ................................... .. .....................................................
2 . Licencias ............................................................................................
XI . Estabilidad y extinción de la relación laboral ........................ ...... .......
XII . Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores ...................
XIII . Libreta de trabajador rural ........................................................................
1. Infracciones y sanciones por incumplimientos del empleador ..........
2 . Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo ...............................
XIV. Lecturas complementarias ........................................................................

ACTUAEIZACI~NJ U R I S P R U D ~ C I A L
EN MATERIA
DE TRABAJO AGWAMO
1. Trabajos comprendidos en el régimen de la ley 22.248. Dudas sobre la na-
turaleza de las tareas . Mecánico dependiente de un contratista rural .... 527
11. Línea divisoria entre trabajo permanente y no permanente en la ley
22.248. Trabajo por temporada ............................................................... 528
111. Régimen del trabajo agrario: Indemnización por despido injustificado,
pérdida de confianza . Capataz. definición y funciones . Enseres. concepto 530
IV. Inaplicabilidad de la indemnización prevista en la ley 24.01 3 en el régi-
men de trabajo agrario .............................................................................. 531
CONTRATISTA DE VIRAS Y FRUTALES
1. Caracterización ..........................................................................................
11. Beneficios laborales. provisionales y sociales. Orden público ...............
111. Remuneración ............................................................................................
1. Recibos .................................................................................................
IV. Obligaciones de las partes ........................... . .........................................
V. Plazo ..........................................................................................................
VI . Rescisión del contrato ...............................................................................
VI1. Forma y prueba del contrato ....................................................................
VI11. Lecturas complementarias ........................................................................

NOVENOMÓDULO
EMPRESA AGRARIA

CONCEPTO DE EMPRESA AGRARIA Y SIGNIFICACI~N


DEL INSTITUTO PARA EL DERECHO AGRARIO
1. Concepto de empresa y empresa agraria .................................................. 541
11. La empresa agraria y el derecho agrario .......;.......................................... 544
111. La teoría de la empresa agraria o el derecho agrario como derecho de la
empresa ................................................................................................... 545
IV. La empresa agraria en el derecho argentino ............................................ 546
V. Referencias normativas a la empresa agraria en la Argentina ................ 549
VI . Lecturas complementarias ................................. . ................................... 552

TIPOS DE EMPRESA
SEGÚN SU ORGANIZACI~N
1. Empresa agraria individual ....................................................................... 553
11. Empresa agraria familiar ........................................................................... 554
111. Empresa agraria organizada bajo las formas del derecho civil ............... 556
IV. Empresas agrarias con forma de sociedad comercial .............................. 557
Empresas agrarias cooperativas ................................................................ 558
VI . Lecturas complementarias ........................................................................ 558

CAP~TULO
111
ASOCIATIVISIWO AGRARIO
1. Integración horizontal y vertical ............................................................ 560
11. Algunas formas usuales de integración horizontal .................................. 561
1. Consorcios ........................................................................................... 561
2 . Asociaciones civiles .......................;................................................. 563
3. Otras formas de integración ................................................................ 563
111. Contratos de integración vertical . Contratos agroindustriales individuales 564
IV. Acuerdos colectivos interprofesionales .................................................... 566
V. Lecturas complementarias ........................................................................ 567

MERCADOS DE PRODUCTOS
AGRARIOS U AGROALIMENTARIOS

CAPÍTULO
1
MERCADOS DE PRODUCTOS A G U R I O S .
CARACTERIZACIG~N
1. Particularidades del mercado de productos agrícolas .............................. 572
11. Mercados de commodities y mercados de productos no convencionales 574
111. Lecturas complementarias .................................................................... 575

MERCADOS CONVENCIONALES
1.La cadena de comercialización de cereales .............................................
11.Las bolsas de cereales .............................................................................
111.Mercado de disponible y mercado de futuros .......................................
IV. Opciones ....................................................................................................
V. Cámaras arbitrales ...................................................................................
VI . Warrants ...................................................................................................
VI1. La comercialización del ganado ...............................................................
1. Capitalización de hacienda y comercialización de ganado . Juego ar-
mónico de las normas agrarias: Dominio de ganado, reivindicación,
certificados. responsabilidad de las partes. buena fe .........................
2 . Venta de ganado: Deber del consignatario de verificar que el comi-
sionista estuviera facultado para comprar en nombre de tercero ......
VI11. Cuota Hilton ..............................................................................................
IX . Lecturas complementarias ....................... . .............................................
~NDICEGENERAL XXV

LA DIVERSIFICACI~NDE LOS PRODUCTOS.


SU IDENTIFICACI~NU SU RELACIÓN
CON LOS FINES DEL DERECHO AGRARIO
1. De un mercado de productos homogeneizado y simplificado a la diver-
sificación ................................................................................................... 593
11. Marca individual ...................................................................................... 593
111. Sellos de calidad .......................................................................................594
IV. Relación entre marca individual y sellos de calidad ............................... 596
V. La calidad territorial, los productos típicos y las estrategias para el de-
sarrollo rural sostenible .......................................................................... 596
VI . Lecturas complementarias ....................................................................... 598

1. Indicaciones de procedencia. indicaciones geográficas y denominaciones


de origen . Caracterización y diferencias con las marcas colectivas .......
11. La relación de las denominaciones de origen y las indicaciones geográ-
ficas con el derecho agrario ...................................................................
111. Ley 25.163 de Designación de Origen de Vinos y Bebidas Espirituosas
1. Diferenciación entre las indicaciones que la ley crea ........................
2. Disposiciones respecto al nombre geográfico ..................................
3 . Relación con la marca privada ............................................................
IV. Reconocimiento y gestión ......................................................................
V. Derechos que se reconoce a los usuarios y alcance de la protección ....
VI . Autoridad de aplicación . Organismos que se crean por la ley ...............
VI1. Normas de derecho internacional privado ...............................................
VI11. Ley 25.380, Régimen legal para las indicaciones geográficas y denomi-
naciones de origen de productos agrícolas y alimentarios ......................
IX . Lecturas complementarias .......................... . ..........................................

EL MERCADO DE PRODUCTOS
U LA AGRICULTUlhlA MISMA
EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL
1. La Organización Mundial de Comercio (OMC). Caracterización . Princi-
pios ............................................................................................................ 617
11. Acuerdo Agrícola (AA) ............................................................................ 619
111. Acuerdo Sanitario y Fitosanitario (SPS) .................................................. 623
IV. Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) ................................................ 625
V. Acuerdo sobre Aspectos de Derechos de Propiedad Intelectual vincula-
dos con el Comercio (ADPIC) ................................................................. 626
XXVI ~ N D I C EGENERAL

VI . Otros acuerdos de aplicación a los productos agrícolas .......................... 631


VI1. Lecturas complementarias ....................................................................... 633

1. Las influencias del mercado en el derecho agrario y los institutos que


trascienden la actividad primaria .............................................................
11. El derecho alimentario y el derecho agroalimentario ..............................
111. Código Alimentario ...................................................................................
IV. La responsabilidad del productor en el sistema agroalimentario ............
V. Trazabilidad ..............................................................................................
VI . Calidad de los productos agroalimentarios ..............................................
VI1. Calidad, seguridad, suficiencia y soberanía alimentaria .........................
VI11. Lecturas complementarias .................................................................

CAP~TULO
1
LA SANIDAD ANIMAL Y CÁIRNEA
COMO OBJETO DEL PODER DE POLICPA FEDEML
1. La normativa federal en materia sanitaria ........................................ 650
11. Debate sobre las competencias del Congreso para legislar en materia sa-
nitaria en el territorio de las provincias ................................................... 652
111. Disposiciones de la ley 3959 respecto de los productores ...................... 656
IV. Sanidad cárnea ......................................................................................... 656
V. Nuevas disposiciones en materia de sanidad animal ............................. 659
VI . La sanidad animal en la jurisprudencia reciente de la Corte Suprema .. 661
VI1. Lecturas complementarias ...................................................................... 664

CAP~TULO
11
LA POLICÍA SANITARIA ANIMAL Y CARNEA
EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
1. Disposiciones en el Código Rural ........................................................... 665
11. La ley 11.123 de sanidad cárnea ............................................................. 667

CAP~TULO
111
SANIDAD VEGETAL
1. Normas federales .................................................................................... 669
ÍNDICE GENERAL XXvII

11. Disposiciones en el Código Rural de la Provincia de Buenos Aires ...... 670


.III. Lecturas complementarias ........................................................................ 671

DUODECIMO
MÓDULO
FALTAS U DELITOS AGRARIOS

CAP~TULO
1
FALTAS AGURIAS EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
1. Concepto de faltas agrarias ...................................................................... 675
11. El procedimiento para faltas agrarias. dec.-ley 878511977 ..................... 676
111. Situación particular de la ley 11.477 de Pesca ...................................... 681

DELITOS AGMRIOS
1. Delitos agrarios en el Código Penal .........................................................
1. Abigeato ...............................................................................................
2 . El hurto y el robo de bienes agrarios ................................... ............
3 . Usurpación de inmuebles rurales y de aguas ......................................
4 . Estragos ...............................
................................................................
5. Otros daños a . bienes agrarios ..............................................................
6 . Salud pública: Adulteración del agua para consumo humano o sus-
tancias alimenticias e incumplimiento de normas sanitarias .............
11. Delitos en leyes especiales ......................................................................
1. Ley 9643 de Warrants ........................................................................
2 . Ley 22.421 de Conservación de la Fauna Silvestre y Caza ..............
3. Ley 14.346 de actos de maltrato y crueldad con los animales ..........
4 . Contaminación por uso de residuos peligrosos, ley 24.05 1 ...............
111. Lecturas complementarias .......................................................................

DERlECWO PROCESAL AGWARIO


U FORMAS AWERNATIVAS
DE RESOLUCI~NDE CONFLICTOS

CAP~TULO
1
EL PROCEDIMIENTO AGRARIO
1. Relación entre derecho agrario sustancial y procesal . Autonomía . Orden
público ...................................................................................................... 701
11. Lecturas complementarias ........................................................................ 703
~ N D I C EGENERAL

EL FUERO A G M R I O
DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

1. Antecedentes. Determinación del órgano competente para la materia


agraria .................................................................................,.........,............ 705
11. La materia agraria ............................................................................. 707
111. Procedimiento ................................................................................... 709
IV. Pautas dispuestas por la ley 11.911 para determinar el procedimiento apli-
cable a cada caso ....................................... ... . . . . ........... ............ 7 11
V. Lecturas complementarias ......................................................,................. 7 11

AS PROCESALES INCLUIDAS
EN LEYES DE FONDO

1. Ley 13.246 ............................................................................................. 7 13


11. Ley25.169 .......................................................................................... 714
111. Ley25.113 ................................................................................................. 715

MEDIOS ALTEPIIaTATIVOS
DE RESOLUCION DE CONFLICTOS
EN EL SECTOR AGRARIO

1. El arbitraje en las bolsas de cereales ..................................................... 718


11. Lecturas coinplementarias ....................,,.,................ .. .,...... .,. ........ 7 19

Bibliografía especializada ........................................,..................................,.,....,... 72 1


El derecho agrario siempre estará vinculado a una realidad geográfica que con-
diciona las actividades en ella realizadas y a un ordenamiento jurídico particular,
eminentemente local, signado por aquellas actividades pero también por las políti-
cas especificas que regulan las estructuras sociales y económicas sobre las que opera.
Ello, no obstante, en su evolución, ha realizado esfuerzos por alcanzar princi-
pios universales, definir un objeto particular y común o identificar institutos jurídi-
cos propios a los que cada ordenamiento pueda recurrir o dar forma con base en
sus propias características y necesidades. En esto último también han influido el
tiempo y los paradigmas ideológicos vigentes en cada época.
Antonino Vivanco fue, tal vez, quien más esfuerzos realizó para universalizar
y teorizar el derecho agrario. Su Teoría de derecho agrario ha sido pensada "en
base al desarrollo de principios extraídos del derecho puro y del contenido empíri-
co de la legislación agraria", explicaba en su prólogo. Agregaba que "en este libro
no se mencionan leyes ni reglamentos. No se citan autores ni jurisprudencia. Se trata
de una teoría que aspira [a] ser válida para cualquier país". Tanto es así, que re-
cuerdo que en mi época de estudiante debíamos completar este exquisito esquema
teórico con otra obra, también monumental, el Derecho agrario de Eduardo Pérez
Llana, que hacía un exhaustivo análisis de cada una de las leyes, reglamentos y
consideraciones prácticas de esa época signada por una fuerte regulación de la
materia. Hoy, los avances tecnológicos permiten recurrir con prontitud a innumera-
bles medios para estar actualizado sobre la aplicación práctica, la nueva jurispru-
dencia, los cambios en los organismos de aplicación e, incluso, a los análisis doc-
trinario~.Internet se ha convertido en una herramienta insustituible para el acceso a
datos necesarios en el estudio de cualquier disciplina. Esos datos son siempre cam-
biantes en una realidad como la agraria, influida fuertemente por el clima, los mer-
cados, la política. Todo eso hace que cualquier libro pierda fácilmente vigencia y
corra el riesgo de ser reemplazado por estas nuevas herramientas de estudio que,
más allá del valor que les ha adjudicado, carecen del aporte doctrinario necesario
para su interpretación. En este contexto, el libro de Vivanco mantiene una vigencia
extraordinaria al haberse despojado, desde su concepción, de los datos normativos,
jurisprudenciales o de administración.
El Derecho agrario argentino ofrece una lectura del derecho actual a partir de
la sistematización alcanzada por los maestros de derecho agrario hasta el presente.
Pretende conjugar una pretensión sistémica y universal con el derecho real vigente.
XXX P R E S E N T A C I ~ NY AGRADECIMIENTOS

Trata de acompañar al estudiante de derecho agrario mostrándole los puntos


normativos que necesariamente deben ser leídos con el aporte de la doctrina y tam-
bién intenta ayudarlo a integrar con esas normas las categorías jurídicas de las que
hablaba Vivanco, o los institutos con los que Carrozza pretendía individualizar el
objeto completo de la materia.
En efecto, este libro ha sido pensado, fundamentalmente, como un manual para
el estudio de la materia. He privilegiado la inclusión de todos los temas posibles
que cubren el contenido del derecho agrario actual y su sistematización, por sobre
la profundización exhaustiva. En igual sentido, he preferido un lenguaje simple y
llano, desprovisto lo más posible de remisiones a otros autores y debates doctrinarios.
Pero he tratado de complementar cada uno de los capítulos con las lecturas que
estimo necesarias para un conocimiento más acabado de los distintos contenidos.
Tampoco he querido abusar de este tipo de recomendaciones y he optado por res-
tringirlas a las dos o tres que mejor pudieran lograr su coinetido, sea porque fueron
fuente de inspiración de mis propios estudios y, por ende, en mi texto no he queri-
do reiterar lo dicho en ellas, sea porque tienen una visión distinta que puede gene-
rar el debate de ideas motivador del pensamiento de quien lee, de modo de evitar
ser yo mismo quien condicione ese debate, o, finalmente, porque cubren un conte-
nido complementario a esta obra.
No ha sido fácil la elección de estas lecturas complementarias entre los tantos
escritos de distintos y distinguidos autores. He intentado ser lo más amplio posible
para que el alumno, o quien lee, pueda conocer un conjunto importante de agraristas,
entre los más clásicos y los más actuales. También he priorizado la facilidad y la
disponibilidad de las obras a las que remito, con consideración especial para aque-
llas que se encuentran en libros colectivos que, por sí mismos, demuestran una di-
versidad amplia de opiniones y contenidos, como, por ejemplo, las distintas actas
de los Encuentros de Colegios de Abogados sobre Temas de Derecho Agrario.
No obstante todo ello, la ampliación de los temas tratados podrá ser pro-
fundizada incluso más recurriendo a las obras indicadas en la bibliografía. Para ésta,
he tratado de concentrarme específicamente en los libros que tratan toda la materia
o aquellos que abordan temas centrales de ella con cierta innovación o profundización
que los haga comparables a aquellos otros.
En la convicción de que no existe "un" derecho agrario, ni siquiera "un" dere-
cho agrario argentino, ya que los maestros dan con su propio análisis una particu-
laridad a esos datos de la realidad jurídica y configuran diversas combinaciones
posibles que describen distintos horizontes y distintas tonalidades del derecho agra-
rio, en esta obra se pretende mostrar el derecho agrario que enseñamos en nuestras
cátedras de La Plata y de La Pampa, por lo que he invitado a colaborar, con distin-
tos aportes, a cada uno de los miembros que las integran.
Quiero agradecer muy especialmente a cada uno de ellos, a Alfredo Diloreto,
Marcela Rainírez, Juan Mecca, Cristina Romero, Marisol Rodríguez y Fernando
Thill, no sólo por sus escritos, sino por el permanente trabajo conjunto, la colabo-
ración en las cátedras y también en el diseño y la corrección integral de este libro.
En el caso de que sus aportes sean citados en otros trabajos, esas citas deberán hacer
la mención de su autoría individual, indicándose, por ejemplo, de este modo: DILO-
P R E S E N T A C I ~ NY AGRADECIMIENTOS XXXI

RETO,Alfredo, "Contratos agrarios más característicos", en PASTORINO, Leonardo,


Derecho agrario argentino, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2009, p. 449.
Sumo a este agradecimiento, a los nuevos colaboradores que se acercan a la
cátedra, especialmente a Laura Paz, Cecilia López Puertas, Pablo Muñoz y Mariano
Cirone, que también han ayudado en alguna etapa de la construcción de este libro.
mismo tiempo, no quiero dejar de recordar a aquellos amigos y colegas con los
hemos compartido en otras oport~znidadesla formación y la enseñanza de la
materia y que, sin lugar a dudas, a través de nuestros diálogos, han contribuido a la
conformación de muchas opiniones y análisis aquí efectuados: Marisa Miranda,
Marcela De Luca, Cecilia Moreno, Marcelo Turnes y Fabián Sáez, entre aquellos
con los que más tiempo hemos trabajado. La lista de agradecimientos sería larga si
menciono personalmente a cada uno de los integrantes de la comunidad de agraristas
de la Argentina, pequeña, tal vez, pero seguramente portadora de una cultura jurí-
dica particular, que con su identidad enriquece la diversidad de opiniones y visio-
nes de la ciencia jurídica. Con muchísimos colegas de las otras universidades ar-
gentinas me unen vínculos intensos, personales y de colaboración, y no quiero
olvidarlos en esta presentación, porque desde su trabajo, a veces solitario o aislado
en regiones tan diversas de nuestro país, mantienen el interés, casi vocacional, por
una rama del derecho tan vinculada a la tierra, en el sentido más específico de te-
rruño o lugar de pertenencia, y así aportan con sus miradas al problema agrario global
de la Argentina.
He intentado siempre no encerrarme en el campo de una disciplina y mantener
la visión integrada y global del derecho. Entre los. tantos colegas y amigos no
agraristas, me han ayudado permanente e incondicionalmente durante la elabora-
ción de este trabajo María de las Nieves Cenicacelaya y Noemí Olivera, a las que
no puedo omitir en este sincero agradecimiento.
Finalmente, quiero realizar un especial reconocimiento al profesor consulto, Ra-
fael Novello, quien es responsable de mi incorporación al derecho agrario y que, co-
mo profesor titular de ambas cátedras en la Universidad Nacional de La Plata y con el
tiempo compartido en la labor docente, ha sido quien más ha influido en mi concep-
ción de la materia, en los valores y conductas y en mi vocación por la enseñanza
universitaria pública.
PRÓLOGO DE LA PRIMERA EDICIÓN

La gentil invitación que me formuló el Dr. Leonardo Pastorino para que prepara-
ra un prólogo a la próxima edición del Derecho Agrario Argentino de su autoría y la
oración de otros docentes, me impulsó a reflexionar sobre esa base en algunos
tos que hacen al amplio quehacer jurídico abordado.
En primer término, me condujo a la ubicación del Derecho Agrario en el niundo
jurídico, con la separación de la concepción de legislación especializada y ya introdu-
cido en la armonía y profundidad de la tesorería, la doctrina, la legislación y la juris-
prudencia. Es evidente que media un devenir histórico evolutivo que da marco firme
al proceso creativo.
En cuanto a su vitalidad particular, es una parte del Derecho considerado como
integsidad científica, que responde al sistema constitucional, que le otorga a su espe-
cialidad juríclica sustento suficiente a su acreditada autonomía, académica en sus mé-
todos y principios.
Su contenido ha tenido un crecimiento notable, que ha merecido una pondera-
ción justificada que ha partido de las relaciones jurídicas surgidas de la cultura de la
tierra, del medio físico y social rural, de la industria, del coiilercio, que han permitido
esta ampliación conceptual que la modernidad ha venido requiriendo como exigencia
de nuevas realidades económicas, tecnológicas, sociales y ambientales.
Nuestro país no ha sido ajeno, tanto el Estado como los factores humanos, por
eso, el adosamiento de "Argentino" al Derecho Agrario Argentino, no requiere estar
unido a un proceso de codificación que tuvo 1111 curso acelerado en el siglo XIX. La
reforma constitucional de 1994 reconoce una lentitud que ya lo estaba en la legisla-
ción y la doctrina, de supuestas vallas para la diversidad de la legislación común (con-
tratos, derechos reales). Lo que sí es requerimiento de necesidad es la depuración le-
gislativa (derecho común y derecho federal) para dar certeza y claridad a las normas
vigentes a través del esperado Digesto legislativo argentino.
Aparentemente parecerá que la multiplicación legislativa arrastra a la confusión
y al debilitamiento de la aplicación; sin embargo, no es así. El orden interno constitu-
cional otorga las líneas directrices diferenciales y no constitucionales de la legislación
nacional (derecho común), de la legislación nacional de conlpetencia federal (admi-
nistrativa y judicial), de la legislación que hace al "progreso" (el desarrollo actual) de
incumbencia múltiple (nacional y proviilcial) así como de aplicación jurisdiccional
según los lugares, las personas y las cosas.
El notorio avance de la problem6tica, el estudio y la legislación en materia de
recursos naturales "renovables" ha ingresado cada año, y en su interdependencia, como
una fuerza renovadora en la apreciación netamente agrarista con sus efectos ambien-
tales, dada su importancia y perduración vital. El agro, como expresión productiva, ha
retornado el ámbito rural, en la rigurosa e impostergable apreciación dada la magnitud
y trascendencia para la vida y la salud humana.
XXXIV PRÓLOGO DE LA PRIMERA EDICIÓN

Cerraba el primer siglo de la gesta de mayo de 1810, cuando apareció la consa-


grada "Oda a los ganados y las mieses", de Leopoldo Lugones, en plena eclosión pro-
ductiva de nuestros suelos y, ahora, frente a la segunda centuria que se avecina, auna-
mos la prodigalidad de los recursos naturales, fecundados por el trabajo inteligente,
en la plenitud de la concepción solidaria del ambiente gratificante para el presente y
el futuro.
Por ello, el Derecho se ha constituido en un imprescindible factor en la vida so-
cial y el funcionamiento del Estado, para otorgar sistemáticamente el caudal jurídico
necesario para las relaciones personales y gubernativas.
El Derecho Agrario nacido del empirismo normativo ha crecido al conjuro de la
realidad y de las necesidades económico-sociales que se ha ido acrecentado con nue-
vas visiones y circunstancias. Así se han ido incorporando pensamentos e investiga-
ciones con manifiestos resultados favorables a una concepción globalizadora, que s
aparta de lo inerte y se incrusta en la vitalidad de las personas y de la sociedad. Cre-
ció nuestro país, nuestro agro, nuestro Derecho Agrario. Se ha constituido en una rama
jurídica inescindible, necesaria, integrante armonioso con el conjunto.
Media un aspecto saliente actual, que contiene signos de ser permanente en las
ideas, en la acción, porque está incrustado en la vida de la sociedad universal, ya no
sólo de la nuestra, que abarca el ambiente en su amplia visión, por cuanto la humanidad
forma parte del mismo y es el que brinda el hábitat natural, cuya modificación no puede
seguir tornándose un arma letal por la incomprensión de una dinámica que requiere la
aplicación ética imbricada al Derecho nacional e internacional, que debe ser respeta-
do en todo el planeta para la mejor supervivencia humana. El Derecho Agrario lo ha
ido incorporando válidamente en sus esencias, en sus principios, en su normativa.
Las precedentes consideraciones no hacen más que insistir,en las justas pondera-
ciones que hacen a la vigencia del Derecho Agrario Argentino, por su contenido en
plenitud, por su firme arraigo conceptual, por su trascendencia económico-social.
En horas buenas se ha producido este libro, fruto de estudios, investigaciones,
experiencias, análisis minucioso. Denota el trabajo fecundo realizado en el silencio del
gabinete, con la comunicación fluida en el aula, los debates, las búsquedas científicas.
Debemos destacar la amplitud de miras de Leonardo Pastorino, al darle una cuo-
ta de participación a integrantes de la Cátedra de la que es titular. Significa solidari-
dad docente así como dar cauce a una nueva promoción de estudiosos.
La estructura del libro exhibe prolijidad, sistemática, con sutilezas propias de la
amplia temática abordada. La distribución de los contenidos particulares facilita la
ubicación de los puntos salientes de interés del lector.
Un elemento formal, que tiene su propio relieve y acompaña la esencia del libro
en su presentación; encomiables su formato, su tapa, la tipografía, los blancos.
Llega en un momento oportuno. Ofrece una visión integradora actual, dentro y
fuera de nuestro país. Enriquece al acervo bibliográfico argentino.
El Dr. Leonardo Fabio Pastorino es acreedor a un justo reconocimiento por el
esfuerzo realizado, por este fruto intelectual que evidencia una equilibrada madura-
ción de labor fecunda, de ideas, de propósitos culturales, que servirán útilmente a la
docencia, al aprendizaje, al estudio adentrado en los nuevos rumbos del conocimiento.

RAFAELV. NOVELLO
Docente consulto y ex vicedecano
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
UNLP
EVOLUCIÓN, OBJETO Y DOCTRINA
DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO
CAP~TULO
1

DERECHO AGIRARIO Y AMBIENTE


EN LA E V O E U C P ~ N
DOGMÁTICA ARGENTINA*

Si en general resulta difícil escindir el derecho agrario de un país de su histo-


ia y del ejercicio de las distintas actividades agrarias, en el caso argentino esta
relación es aún más fuerte. Ésta será una breve síntesis de la historia del derecho
agrario argentino que permitirá identificar las ideas fuerza en las que éste se basa y
determinar los nuevos rumbos y problemáticas de análisis.
COITIO sustento sintético útil me permití, en otra oportunidad ', identificar dis-
tintas etapas: la primera etapa, que llamé del derecho rural; la segunda, de la legis-
lación agraria; la tercera, del derecho agrario científico; la cuarta, que nominé de la
declinación; y una quinta, de un nuevo surgimiento.

11. LA ETAPA DEL DERECHO RURAL

La etapa del derecho rural se vincula con los inicios de la colonización y es-
tá hertemente condicionada por las características naturales de la región del Plata
que sólo permitieron subsistir a la colonia sobre la base de la cría extensiva del
ganado, especialmente vacuno, y la manufactura del cuero. Sin plantas para culti-
var ni animales nativos para criar y, fundamentalmente, sin minerales que extraer,
la región pampeana recién pudo consolidar una economía, aunque de subsistencia,
cuando los primeros ganados traídos por los españoles se asilvestraron y encontra-
ron un ambiente propicio para su desarrollo, y de este modo comenzaron a ofrecer
una materia prima útil para el intercambio.
Los primeros antecedentes jurídicos agrarios nacidos en nuestra tierra se vincu-
lan a problemas con el ganado. Así, Horacio Giberti, en su Historia económica de
Ia ganadería argerztina, nos cuenta la reñida disputa entre los primeros pobladores
de Buenos Aires y el adelantado Torre de Vera y Aragón originada en la determina-

Vitblicado eii la Revista del Colegio de Abogados de La Plata, nro. 62, 2001, p. 229.
'Me refiero al Seininario de Derecho Agrario Comparado realizado en la Sc~iolaSuperiore
Sant'Anna di Stiidi Univei-sitsri e di Perfezioiiarnento el 14/12/2000, que originara este escrito.
ción de la caballada cimarrona como res nullius, hecha por Juan de Garay -segun-
do fundador de Buenos Aires- para compensar a los primeros ante la ausencia de
oro. La decisión se confirma por cédula real en 1596. En el ínterin nace Una típica
institución del derecho agrario argentino que se proyecta hasta nuestros días, cuan-
do se registran las primeras marcas, que cuenta con antecedentes en 1585 en Cór-
doba, la que inscribe don Miguel Ardilles, y en 1589 en Buenos Aires, la de Fran-
cisco de Salas 2 . POCOSaños después, en 1610, se encuentra el primer antecedente
de lo que más tarde llamaremos policía sanitaria. Se trata de la primera prohibi-
ción de tener animales en la ciudad por cuestiones de higiene y también para pre-
venir daños a los vecinos.
Otro antecedente de valía lo proporciona el derecho indiano 3, con el sistema
de distribución de tierras reales a través de mercedes, destinadas a ser explotadas y
verdaderamente ocupadas por sus beneficiarios, y la consideración de los pastos,
los bosques y las aguas como cosas de uso común. Se originan así esquemas de
utilización distintos al de la propiedad privada y una visión de propiedad colectiva
sobre los recursos naturales que, a pesar de la fuerza del Código Civil y la ideolo-
gía que lo sustentaba, aún persiste en ciertas regiones extrapampeanas.
Las mercedes llevaron también al poblamiento de las provincias. Ya durante
los primeros gobiernos patrios se intentó con la enfiteusis incentivar una posesión
basada en esquemas más individualistas y, a través de ambas -enfiteusis y merce-
des-, se consolidó la estancia como organización productiva y también social. Pero
en aquel momento todavía no estábamos en presencia del sistema privatista del
Código Civil y las estancias continuaron siendo recorridas y pobladas por los gau-
chos que desdeñaban todo gusto por el progreso, se alimentaban sólo de carne
y hacían todo de cuero; ellos constituyeron el nexo entre las poblaciones urbanas y
los indios. El problema de los indios -y a veces también el de los gauchos, califi-
cados de vagos por no conocérseles un empleo efectivo- constituye el conflicto social
de la campaña característico d e esa época. A ellos se destinaron muchas norinas de
poder de policia, se los reclutó para la milicia y tuvieron su lugar en los primeros
códigos rurales que se dictaron en las provincias durante las últimas décadas del
siglo XIX.
La estancia argentina del siglo XIX dista mucho de la idea de empresa agra-
ria4; representa un inodelo de producción rudimentario en el que se recoge lo que
crece prácticamente solo, beneficiado por buenas pasturas naturales; a pesar de gran-

Brebbia refiere a esta marca bonaerense como solicitada por Francisco Salas Videla. En tanto
cita, como primera en todo el virreinato, la peticionada en 1576 por don Francisco de Sierra (Brinriur~,
Fernando P., Manzial de derecho agrario, Astrea, Buenos Aires, 1992, p. 26 1).
Con este nombre ZORRAQU~N BECU,Ricardo, Historia del derecho argentino, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1978, identifica al derecho creado específicamente por España para resolver los proble-
mas de la colonización. Con pluralidad de fuentes -derecho eclesiástico, real, local, indígena y cos-
tumbres-, constituyó un ordenamiento original, ya que al bagaje cultural medieval que le dio ori-
gen, lo tiñó con las concepciones y las respuestas nacidas de las necesidades de su propia realidad.
Mugaburu piensa que la estancia bien podría responder al concepto de empresa como zini-
dad económica, pero escribe en 1933 cuando ya las técnicas habían evolucionado y existía, para
aquel entonces, mejoramiento de razas, pasturas, cultivos combinados, engorde y otras técnicas que
Iiablan de cin eleinento einpresarial.
DERECHO AGRARIO Y AMBIENTE EN LA EVOLUCIÓN DOGMÁTICA ARGENTINA 5

pioneros entre los que no puede olvidarse a Ricardo Newton -que en 1844 rea-
a 10s primeros intentos de cercar los campos con alambrado5-, al inglés John
er, quien podría considerarse el primer introductor de Shorthorns para mejorar
as -el famoso Tarquino, recordado hasta nuestros días-, o a Benigno del Carril,
fundió el sistema de arrendamiento para extender la superficie cultivada y
uyó así los costos de inversión. Pero más allá de estos ejemplos, predomina-
tilo de poca inventiva que nació y se desarrolló vinculado al comercio ex-
mediante la apropiación del poder político6.
a figura del juez de paz lego, creada en diciembre de 1821, por su ubicación
ca en la campaña y por el objeto de sus pleitos, es un antecedente remoto del
o agrario. Además de resolver en forma verbal los pequeíios negocios de la
a y las cuestiones de vecindad y policiales, en 1825 se les otorga compe-
n materia de abigeato
desarrollo de la ganadería, favorecida por la exportación de cueros y luego
os, permitió el desarrollo paulatino de otras actividades pecuarias y tam-
agricultura, fundamentalmente cuando se empezó a exportar carne conge-
friada para consumo en los centros europeos. Así se inicia la búsqueda del
ento de la calidad a través de cruzas y mejores pasturas. Nacen para estos fines
tivos de grandes extensiones de alfalfa y también de maíz, lino y cebada.
ero como no es el objeto de este breve trabajo abundar en datos sobre la his-
agraria argentina, mencionemos sí dos hechos relevantes consolidados con la
ión de la primera Constitución en 1853. Se trata de la apuesta firme de las
ridades gobernantes a la inmigración europea y .a la colonización y población
del territorio. Estos datos sustentan la primera política agraria nacional propuesta
por Juan Bautista Alberdi en sus Bases, y continuada por Sarmiento y Avellaneda 9.
La inmigración dio pujanza al desarrollo económico general y dinainizó el
crecimiento de la agricultura, hasta ese momento de autoconsumo. También intro-
dujo nuevas costumbres en las relaciones jurídicas agrarias, entre ellas la común-
mente llamada mediería o sistetna por mediero o tantero que encierra, en realidad,
una amplia gama de contratos asociativos de distribución de ganancias por porcen-
taje. La necesidad de amansar el ganado favoreció además el nacimiento del tambero,
por lo común inmigrante también, a quien se le daban las vacas para ordeñe, cuya
producción lechera era distribuida en porcentajes mientras que las crías quedaban
para el propietario, más interesado en la venta de novillos.
SBARRA, Noel H., Historia del alambrado en la Argentina, Editorial Universidad de Buenos
Aires, Buenos Aires, 1964.
Ese nlodelo no está mejor representado que por Rosas. Cuenta Giberti, de quien tomatnos
las restantes citas, que cuando el gran estanciero, caudillo y dictador, vivía exiliado en las afueras
de Southampton, Inglaterra, administraba sus escasas sesenta hectáreas con los mismos métodos con
que lo hacía en Buenos Aires de donde se hacía traer los rudimentarios enseres y otras materias
primas. Su destino no podía ser otro que la ruina (Gl~r:i<~l,
Horacio, Historio de la ganadería argen-
titm, H ispanoainérica, Buenos Aires, 1985).
SOSA,Gualberto L., Instituciones de la moderna justicia de paz letrada, Platense, La Plata,
1993.
Carne secada con sal y al sol.
BARSKY, Osvaldo - POSADA, Marcelo - BARSKY, Andrés, E¡ pensamiento agrario argentino,
CEAL, Buenos Aires, 1992.
6 E V O L U C I ~ NOBJETO
, Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

Obviamente ha habido variantes en un período tan largo y de cambios tan sig-


nificativos, pero desde el punto de vista del derecho agrario lo aglutinante seguía
siendo la visión bucólica de la ruralidad. Se trata de un concepto estático, de ubica-
ción, lo que clasifica las cuestiones rurales. Lo rural se presenta como lo contrario
a lo urbano, sin distinguir la naturaleza de las actividades que se desarrollan o de
que se trate.
La idea de naturaleza está latente, porque el desierto, esa gran superficie de
territorio sin poblar, era natural. El trabajo que pudiera realizarse fuera de las ciu-
dades se hacía en la naturaleza, lo que, sumado a una visión romántica propia de la
época, hacia fundir estos conceptos. Ante tal confusión no se registraban los efec-
tos nocivos de la agricultura en la naturaleza ni los intereses contradictorios entre
ambiente y producción lo.
Los primeros códigos rurales se limitan a legislar en materia de policía adini-
nistrativa: cuestiones de vecindad, de higiene y sanidad, algunas reglamentaciones
respecto al trabajo rural y cuestiones de seguridad; así como también avanzan en
otras materias de tipo civil en ausencia de la legislación de fondo: delimitación de
propiedades, propiedad del ganado, entre otras. Tanto el Código Rural de la Pro-
vincia de Buenos Aires de 1865 o Código Alsina, como los de Santa Fe (1867),
Corrientes (1 871), Catamarca (1 878) y Córdoba (1 886) remarcan esta tendencia a
legislar sobre las personas y la propiedad rural ' l . Vivanco critica que se haya limi-
tado así la función que estos cuerpos pudieran tener en el desarrollo rural que de-
bería basarse en la planificación y partir del concepto más dinámico de la actividad
agraria profesional 12.
Es Vivanco, también, quien más se esfuerza por diferenciar los vocablos "ru-
ral" y "agrario" 1 3 ; para ello recurre a la etimología, pero también al sentido con el

Un ejemplo paradigmático: el Código Rural de Catamarca de 1878 dedica varios artículos


a combatir los cóndores por considerarlos dañinos para la producción; sus normas se dirigen direc-
tamente al exterminio. Hoy, la especie símbolo de Ainérica hace invertir ingentes esfuerzos y sumas
de dinero para salvarla de su extinción.
I 1 La tendencia comienza a variar en la época de la legislacióii agraria con los frustrados in-
tentos de modificación del Código Rural bonaerense. El proyecto del Dr. Manuel Gonnet (1 890),
por ejemplo, pretendía legislar "el conjunto de las disposiciones que presiden el régimen civil y
administrativo de los intereses ganaderos, agrícolas e industriales". Si bien, como decía Mugab~iru,
110 se trata de un concepto técnico ni claro, marca una preocupación por el aspecto econóniico pro-
ductivo (M~JGABURU, Raúl, La teoria autonómica del derecl~orziral, Centro de Estudiaiites de Cien-
cias Jurídicas y Sociales, Santa Fe, 1933, ps. 87 y SS.).
l 2 VIVANCO, Antonino, "La codificación rural provincial", LL 108-1 137.
l 3 Mugaburii y Garbarini Islas hablan de dereclio rural, a pesar de que el primero, citando
escribió, dictaba lecciones en la Universidad del Litoral, cuya cátedra se llamaba Dereclzo agrario,
rtu.al y de minas e intentaba marcar una diferencia concept~ialentre estos términos. Si bien Mugaburu
no justifica la preferencia por el nombre, qiie por la época en que escribe puede tener origen en la
ngropecztn~-iny no rural. Valls y Spinedi
tradición, al definir al derecho agrario, habla de e~~~~1otnció1.i
entienden que, por su etimología, se trata de sinónimos, lo inisino que Pérez Llana que, 110obstante,
se inclina por el nombre de agrario "porq~iees el que la doctrina adopta en s ~ mayoría",
i pero dice
qiie es redundante hablar de agrario y rural coino si se tratara de dos ramas distintas del derecho. La
diferenciación que hace Vivanco no es a este último fin, sino al de justificar el porqué de la prefe-
rencia por Ilainar agrario, al entender que varios aspectos "r~irales"deben q~iedarincorporados como
DERECHO AGRARIO Y AMBIENTE EN LA EVOLUCIÓN DOGMÁTICA ARGENTINA 7

iza en las distintas lenguas romances. Da al primero un concepto es-


stático que identifica el espacio no urbano, y al segundo un sentido pro-
, económico y dinámico que luego se vinculará aun más a una determinada
ca de producción 1 4 . Esa distinción pasará a,ser la cortapisa para la sistemati-
los estudios de la materia.
ién con el nombre de derecho rural se fundaron las primeras cátedras
rias, tal es el caso de la Universidad de Buenos Aires que a la cátedra de
S creada en 1894 incorporó, al inicio de siglo XX, algunos contenidos "rura-
amarse, recién en 1917, Legislación de minas y rural. Este agru-
mbas disciplinas sigue respondiendo a un concepto estrictamente es-
de las actividades de la campaña- 15,aunque hay quien ha visto en ello
tecedente que se interesa por reunir en una misma materia el derecho

gislación agraria comienza en las primeras décadas del siglo XX y es


encia de grandes transformaciones en el campo social, económico, ideoló-
ítico. La inmigración, el poblamiento vertiginoso, la llegada de nuevas
socialismo, marxismo, sindicalismo, anarquismo-, el surgimiento del frigo-
otras industrias, y con ellas el crecimiento de la población urbana, la
ión del poder local en manos de los grandes terratenientes y las relacio-
iado sumisas de éstos con los capitales inglés y norteamericano, la con-
económica y una burda explotación del trabajo ajeno, son algunos de
los datos de la época.
El eje de observación varía desde lo estático rural hacia lo agrario visto con
dimensión social, como actividad productiva que el derecho debe ordenar para el
adecuado encuadramiento de las relaciones económicas y sociales de los sujetos
Sztervinientes.
Es un lugar común decir que la ley 11.170 de 1921, que legisla por primera
vez los contratos agrarios, da nacimiento al derecho agrario moderno en la Argenti-

objeto de estudio de la materia, porque interesan finalmente al desarrollo de la actividad, y a los


sujetos y objetos agrarios.
l 4 VIVANCO, Antonino, Introducción al estudio del derecho agrario, La Facultad Librería y
Editorial, Buenos Aires, 1954, ps. 89 y SS.; Teoría del derecho agrario, t. 1, Librería Jurídica, La
Plata, 1967, p. 189.
l 5 Con el mismo criterio el proyecto de Gonnet de Código Rural e Industrial para la Provin-
cia de Buenos Aires.
l G PIGRETTI, Eduai.do, Derecho de los reczirsos natzvales, La Ley, Buenos Aires, 197 1, p. 20.
l 7 El primer buque frigorífico, Lefiigorifíqzle,, que experimentaba el invento de Tellier de
mantener las carnes a O" C por una corriente de aire fresco, llegó a Buenos Aires en la navidad de
1876, pero la carga que transportó a Europa llegó en mal estado. Al año siguiente El Paraguay pro-
bóvel procedimiento de Carré-Jiilien de congelar a -30" C que dio resultado, aunque la empresa no
p~idoser rentable. En tanto la primera planta frigorífica que se monta en territorio argentino fue el
Terrason, que corneiizó a funcionar en San Nicolás en 1883 (GIBER-1.1, Horacio, Historia de la gana-
dería ..., cit., ps. 169 y SS.).
na. Resulta indiscutible el acierto de esta afirmación debido al valor dogmático que
la ley y sus modificaciones tuvieron para la materia, pero no por ello pueden olvi-
darse la ley 3965 de 1902 sobre sanidad animal -que por primera vez abre el deba-
te político de la importancia que la ganadería tiene para el desarrollo del país- y
las primeras leyes intervencionistas en materia de comercio de carnes que, si bien
sin mucha aplicación, se anticipan a la andanada reguladora que en todo el mundo
surgirá después de la crisis de 1929.
Estas leyes intentaron contrarrestar la evidente manipulación que los fiigoríficos
norteamericanos e ingleses hacían del comercio cárneo con la complicidad o, al
menos, la anuencia de los grandes terratenientes argentinos influyentes en el poder.
La ley 11.205 aspiraba a crear un frigorífico nacional, la 11.210 reprimía los deli-
tos económicos, la 11.226 controlaba el comercio de carnes, la 11.227 establecía
precios mínimos y máximos, y la 11.228 obligaba la venta de vacunos por peso
vivo. La inmediatez en el tiempo en que fueron sancionadas y su contenido pueden
hacer entender la situación de tensión política del momento.
Todas estas leyes son de orden público. Tocan un aspecto de la actividad vin-
culado con cuestiones sociales y económicas y, por otro lado, con las finanzas y
economía del propio país. Las hay de derecho privado, como la Ley de Contratos,
pero las restantes son de derecho público. Su gestación está signada por la protesta
social, la movilización y la organización gremial de los sectores involucrados Is.
Como ejemplo, la Ley de Arrendamientos resuelve los problemas originados con el
Grito de Alcorta l9 y la protesta organizada por la Federación Agraria Argentina que
se crea en esos años para aglutinar a pequeños chacareros, arrendatarios y aparceros,
así coino detrás del surgimiento de las leyes de carnes puede vislumbrarse el naci-
miento de Confederaciones Rurales Argentinas.
También todas tienen en común un contenido técnico desconocido en los ante-
cedentes del período precedente. Esta característica se va a hacer presente en tantas
otras leyes de la época sobre colonización, prenda agraria, caza y pesca, defensa fo-
restal, tierras públicas, entre otras, y constituirán la materia de análisis para comenzar
una nueva orientación dogmática y la formulación de los temas en un nuevo orden
sistérnico que dará nacimiento al derecho agrario científico. Éste se basará en el do-
ble aspecto -de derecho privado y público- y el origen normativo a partir de distin-
tas ramas jurídicas, respecto de lo cual no ha habido desinteligencias en la doctrina.

IV. EL INICIO DEL DERECHO AGRARIO CIENT~FICO

El derecho agrario científico se vincula con el intento doctrinario por sistema-


tizar esta novedad legislativa. Gonnet, Sánchez Sorondo y Avellaneda20 son nom-

l8 LUPARIA, Carlos, El grito de la tierra, La Bastilla, Buenos Aires, 1963.


l9 s e trata de una protesta de pequeños arrendatarios y agricultores en un pueblo de Santa Fe
que originó un proceso de sindicalización del que surge la Federación Agraria Argentina. Un libro
de Plácido Grela, con su título, recrea y analiza el suceso.
20 LOSdos últimos son autores de un segundo proyecto de Código Rural para la Provincia de
Buenos Aires de 1910.
DERECHO AGRARIO Y AMBIENTE EN LA EVOLUCION DOGMÁTICA ARGENTINA 9

ordamos por sus aportes doctrinarios en esta primera etapa. Pero los
os esfuerzos por fundamentar su autonomía se encuentran en los libros de
e m o Garbarini Islas, Derecho rural argentino (1924), y Raúl Mugaburu, La
autonómica del derecho rural (1933) -a la que funda en una teoría científi-
. Luego vinieron Derecho agrario de Mario Valls y Carlos Spinedi (195 1) y
Pérez Llana (1958) y valiosos aportes doctrinarios y legislativos de
Horne, De Tomaso, Miguel Á. Cárcano, Ramos Mejía y tantos otros.
No puedo menos que mencionar en un párrafo aparte a tres maestros de la
ersidad Nacional de La Plata que por sus aportes científicos son reconocidos
n el mundo: Antonino Vivanco, con su Introducción al estudio del derecho agra-
4) y su más conocida Teoría de derecho agrario (1965); y Andrés Ringuelet
fo Carrera difusores de la teoría agrobiológica.
ara Ringuelet, la agricultura se fundamenta en dos ciencias: la biología y la
ogía. Sin naturaleza, la agricultura será imposible. Ésta predetermina la activi-
agrícola y el hombre, si bien modifica el hábitat agreste para sacarle provecho,
e hacerlo con respeto de las leyes bioecológicas que son las que determinan su
er. Por el hecho de generar a partir de un embrión o germen, es que la agricul-
resulta una actividad genética destinada a producir. La teoría agrobiológica
nsidera la agricultura como un aprovechamiento de los recursos naturales reno-
ables, que ofrecen el suelo y el clima, por medio de una planta que el hombre cultiva

Las ideas que recordamos en apretada síntesis reconocen antecedentes, como


os del ingeniero agrónomo mexicano Gilberto Fabila, que en 1937 escribe su Eco-
nomía de la agricultuva y sus nociones son llevadas por Rodolfo Carrera al campo
del derecho. Así, en 1948 al prologar el libro de Bernardino Horne, Temas de dere-
cho agrario, señala que el elemento constitutivo esencial del derecho agrario es la
actividad agraria que se constituye por "aquellos actos que el hombre realiza en la
tierra, por medio de una explotación que se cumple a través de un proceso agrobio-
lógico, con el fin de obtener de ella frutos o productos para consumirlos, industria-
-.
iizarlos o venderlos en el mercado"23.
El derecho agrario se estructura en este período esencialmente bajo el concep-
to de actividad agraria -tarea desarrollada sobre la base de criterios técnicos que
sustentan al derecho agrario a partir de un enfoque interdisciplinario y en forma
organizada-, por lo que Vivanco, no obstante rechazar la teoría de la empresa como
ordenadora del contenido del derecho agrario, entiende al fundo como complejo de

a Mugaburu, al hablar de la autonomía, expresaba: "entre los autores americanos, las opinio-
nes de Gonnet, Cevallos, Sánchez Sorondo, Garbarini Islas y Gómez Haedo, al respecto, coinciden
en considerar a la especialización rural carente de unidad jurídica y reparten su contenido entre di-
versas ramas del derecho, principalmente el civil y el administrativo" (MUGABURU, Raúl, La teoría
autonómica ..., cit., p. 126). En tanto José León Suárez, prolongando el libro de Garbarini Islas, prea-
nunciaba que "el derecho rural es una formación de nuestros tiempos. Más bien podría decirse que
es una consagración reciente, puesto que siempre existió informe o implícito en el civil y otros de-
rechos. Las necesidades modernas le han dado ambiente y razón de ser para que actúe con autonomía".
2 " ~ ~ ~ Andrés, ~ ~ Los~ ,firndamentos
~ ~ , cientíjkos de la teoria agro biológica, U niversidad
Nacional de La Plata, La Plata, 1993.
23 Reproducida en Derecho agrario para el desarrollo, Depalina, Buenos Aires, 1978.
bienes y servicios agrarios que se asientan sobre un predio rural propio o ajeno,
que se hallan organizados en función de la producción agropecuaria en cualquiera
de sus formas y especializaciones, y cuya dirección la ejerce un sujeto agrario.
Actividad desarrollada en un ambiente (natural y después rural) en el que el factor
tierra (y clima) constituye un elemento esencial 24.
Vivanco llamó "teoría" a su libro porque lo pensó "sobre la base del desarro-
llo de principios apriorísticos, extraídos del derecho puro y del contenido empírico
de la legislación agraria"25. Los aspectos centrales que desarrolló y que anticipan
los ejes fundamentales de posteriores investigaciones sobre la naturaleza, los lími-
tes y los contenidos del derecho agrario son: 1) la incorporación del interés por la
conservación de los recursos naturales dentro de los fines de la disciplina y el estu-
dio de esta legislación particular en el contenido de la materia, pero encauzada de
acuerdo con el objeto propio de ésta; 2) una cotnprensión holística e integradora
de la realidad que le permitió anteponer el estudio de la naturaleza y de sus leyes al
examen específico de la actividad y el derecho agrarios; 3) una información del
derecho agrario a partir de otras ciencias -política, historia, economía y sociolo-
gía- y la visión del derecho como instrumento de la política agraria; 4) la ubica-
ción del derecho agrario en un lugar de síntesis entre el derecho píiblico y el priva-
do; 5) un desarrollo transversal de la materia a partir de relacionar las distintas ramas
o especialidades de! derecho; 6) un desarrollo equilibrado del derecho agrario sus-
tancial y del derecho agrario procesal que le permitió estructurar un sistema más
perfecto de orden jurídico, administrativo e institucional 26.
Los años cuarenta a sesenta son los años de oro del derecho agrario argentino.
El instituto de los contratos agrarios -modificada la ley 11.170 por la ley 11.627
de 1932 y nuevamente por la ley 13.246 de 1948 que independiza el texto del Códi-
go Civil conio muestra de la autonomía alcanzada- logra realizar una verdadera
transformación de la estructura agraria argentina, de modo que no se hizo necesaria
en el país, como lo f ~ l een la mayoría de los estados latinoamericanos, la reforma
agraria 77.
La ley 13.246 consolida principios fundamentales en la perspectiva del orden
público económico y social, permite el ascenso social de los agricultores sin tierra,
' concibe principios jurídicos que se expanden hacia otros institutos del derecho agra-
rio y formula el antecedente administrativo de jurisdicción agraria capaz de gene-
rar jurisprudencia, fomentar doctrina y el entusiasmo por la especialidad de jóve-
nes abogados y otros operadores jurídicos.

24 VIVANCO, Antonino, Teoría de1 derecho..., cit., p. 43.


25 Prólogo de su obra.
26 PASTORINO, Leonardo, "Contribuciones de Antonino Vivanco a la teoría del derecho agra-
rio y su derecho procesa!", Primer Congreso Internacional de Derecho Procesal Agrario, Veracruz,
2000.
77 También a este objetivo contribuyó la ley de colonización nacional 12.636, llarnada Ley
Agraria nacional, y las leyes y las políticas provinciales sobre esa materia. A ello debe sumarse una
ventaja coinparativa ecológica de la región de la pampa húineda que proporcionaba una rentabilidad
adecuada a los colonos y arrendatarios, capaz de perinitirles el ahorro y la compra de la tierra, y una
política estatal continuada a lo largo de gobiernos de distinto signo que se llamó de transformación
agraria y que contribuía en forma forzosa a que se dé esta transferencia de tierras.
DERECHO AGRARIO Y AMBIENTE EN LA EVOLUCIÓN DOGMÁTICA ARGENTINA 11

LA L E G I S L A C I ~ NDE LOS RECURSOS NATURALES

El período de la declinación llegó, desde mi punto de vista, por el propio éxito


s contratos y por mantener la enseñanza del derecho agrario, casi en exclusi-
ad, en torno a la idea de la distribución de las tierras. Modificada la estructura
ia -la pampa húmeda pasó de tener el 80% de agricultores arrendatarios y sólo
% de propietarios de la tierra en la década del 20 a invertir estos números en
la del 60-, disminuidos los casos y con una visión demasiado forense de la cues-
tión que debiera ser científica, muchos comenzaron a descreer de la necesidad de la
nsefianza del derecho agrario.
Al mismo tiempo s~irgía,más decisiva, una nueva perspectiva. Los recursistas,
re los más destacados Guillerrno Cano y Eduardo Pigretti, proponían la creación
una nueva orientación bajo el nombre de Legislación de los recursos naturales.
Sobre la base del principio de la interdependencia de los recursos naturales, enten-
dían que era conveniente un tratamiento legal integrado y omnico~nprensivode todos
los recursos, que unificara institutos comunes a muchos de ellos, consintiera la for-
mulación de principios y la jerarquización de los recursos entre sí y de los distintos
usos entre sí? Desde esta perspectiva se simplificaba al derecho agrario como si
fuera el derecho del uso de la tierra y se lo pretendía incorporar dentro del nuevo
esquema trazado.
En algunas universidades se comenzaron a crear cátedras con esta orientación
-Universidad del Salvador (1961), Católica (1962) y Nacional de Buenos Aires
(1968)-; por tratarse de las influyentes casas porteñas, la idea no tardó en difundir-
se. En muchos casos era una inodificación nominal, ya que con anterioridad se venía
dando otro fenómeno anómalo que era enseñar el derecho agrario junto con el de-
recho de minería, el derecho forestal o el de aguas, con programas de estudio que,
en la mayoría de sus casos, reservaban porciones estancas para cada uno de estos
sectores. Incluso en muchas de estas facultades los exámenes eran y son tomados
cada parte por un profesor distinto, ya que nunca se logró esa amalgama esperada.
Por otro lado, por ser el origen de las distintas disciplinas, comúnmente, una acti-
vidad económica, éstas responden a conceptos técnicos totalmente diversos y, por
lo tanto, inenteiidibles para quien sólo quiera verla desde un punto de vista exclu-
sivamente jurídico.

VI. LA C U E S T I ~ NAMBIENTAL Y LAS RELACIONES CON EL DERECHO AGRARIO

Pocos años antes el ecosistema pasa a constituir el verdadero objeto de estu-


dio de la ecología. Con su análisis se descubre la íntima relación entre cada uno de
los recursos naturales, lo que sostiene el principio de la interdependencia. Pero en
la década del 70, una nueva evolución del concepto hace ver al hoinbre dentro de
ese ecosistema. Se incorporan por esa vía los conflictos sociales y entonces toma

28 CANO,Guillerino, "Géi~esisy evoluciói~del derecho de los recursos natiirales y el derecho


ambiental", ED 153-673.
12 E V O L U C I ~ NOBJETO
, Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

cuerpo la cuestión ambiental como la vemos hoy ?'. La Conferencia deEstocolino


de 1972 representa, sin duda, esta nueva concepción y por ello muchos hacen na-
cer con ella la nueva disciplina del derecho ambiental.
Muchos ven a estas disciplinas como círculos concéntricos, como si la evolu-
ción, del modo en que arriba fue reseñada, hubiera hecho fagocitar una disciplina
por la otra. Ello obviamente generó un gran bullicio más que una reflexión profun-
da y muchos colegas defendieron, más que ideas, intereses mezquinos o de cátedra.
Más trabajoso fue intentar interpretar la relación existente entre estos sectores
desde una posición menos reductivista que apunte al objeto de cada uno de ellos y
al bien jurídico protegido. Así como se identifica al derecho ambiental con la pro-
tección del ambiente, la palabra clave en derecho agrario es la producción. Esta
finalidad productiva caracteriza y constituye el objeto de protección del ordenamiento
y si bien, como lo enseñara Vivanco, existe una finalidad conservativa en la políti-
ca y el derecho agrario, ésta se ve en los orígenes con un interés subordinado al de
la producción, ya que el agotamiento del suelo y los recursos podría afectar a aqué-
lla. También el derecho agrario extiende su objeto un poco más allá de la actividad
primaria para alcanzar la comercialización y la industrialización. Muchas de sus
instituciones no rozan siquiera al ambiente.
Pero también es cierto que las interrelaciones aumentaron y crecieron. Toda la
actividad agraria se ha visto modificada y redimensionada en el último tiempo por
la cuestión ambiental. El deterioro de los recursos naturales y la contaminación se
han hecho visibles en la materia. Por último, las exigencias de los consumidores
también impactan en los modos de producción que buscan ser ainbientalmente más
seguros y sanos.
Por su especial visión de la relación entre lo agrario, los recursos y el ambien-
te, Vivanco logró, como titular de la cátedra de la Universidad de La Plata, mante-
ner la enseñanza de la materia bajo su nombre originario y ampliar los contenidos
programáticos a los recursos con incidencia en la actividad agraria y al ambiente
como condicionante de ésta y como receptor, también, de sus impactos. Rafael
Novello, al sucederlo, fortaleció esta senda que nosotros continuamos.
También en la Universidad Nacional del Litoral y en la Católica de Santa Fe,
la materia conservó el nombre de derecho agrario; pero aquí por influjo del profe-
sor Fernando Brebbia que, apoyado en desarrollos doctrinarios europeos -y en es-
pecial italianos-, pudo sistematizarla bajo una perspectiva exclusivamente jurídica.
Su Mnnual de derecho agrario, de 1992, con sucesivas reediciones y actualizacio-
nes, fue un instrumento útil para la enseñanza en ese período. A él se debe, además,
la creación del Instituto Argentino de Derecho Agrario y de la carrera de Especia-
lización en Derecho Agrario en la Universidad de Santa Fe.

Leonardo, Ecología, ambiente y derecho. Un enfoque intei-disciplinar*io, Edito-


29 PAS.I.ORINO,
rial de la Universidad de La Plata, La Plata, 1985.
DERECHO AGRARIO Y AMBIENTE EN LA EVOLUCIÓN DOGMÁTICA ARGENTINA 13

VII. EL DERECHO AGRARIO MODERNO. LOS MERCADOS MUNDIALES,


LA I N T E G R A C I ~ NY LAS NUEVAS MODALIDADES PRODUCTIVAS
COMO ART~FICESDE ESTA ETAPA

La creación de la Unión Mundial de Agraristas Universitarios también va a


tener un impacto positivo para el derecho agrario argentino. Primero, en esta etapa
de declinación, sostiene intelectualmente y relaciona con otros cultores extranjeros
a los profesores y doctrinarios nacionales que continuaron apostando a la impor-
tancia de la materia para el desarrollo económico argentino. Actualmente, contribu-
ye a fomentar las innovaciones dogmáticas provocadas por las nuevas realidades
en un mundo globalizado, con una economía más concentrada, inás vinculada, y en
la que los sectores ajenos al esquema productivo -consumidores, ciudadanos, am-
bientalistas- comienzan a organizar y hacer sentir sus fuerzas.
El nuevo surgimiento del derecho agrario viene de la mano de una nueva pers-
pectiva; la de quienes preocupados por los temas ambientales replantean el objeto
agrario desde sus tradicionales concepciones y doctrinas, pero con el ánimo de
aportar soluciones a estos nuevos desafios. Así se identifican los problemas ambien-
tales que afectan a la actividad agraria y los modos para producir dentro de un es-
quema de desarrollo sostenible. Obviamente en lo que hace a la actividad, ella será
tratada por los principios agraristas. Pero el ambiente también ha generado princi-
pios jurídicos e institutos propios que se entrelazan con aquellos, porque el Dere-
cho es uno sólo.
La relación derecho agrario-ambiente empezó a encuadrarse en nuevos cáno-
nes a partir de una visión transversal del ambiente respecto al derecho y sus ramas.
Así, comenzó a hablarse de un derecho agrario ambiental que, como capítulo espe-
cial del derecho agrario, estudia las relaciones positivas y negativas con el ambien-
te. Asimismo, hubo quienes redescubrieron la importancia de ciertas instituciones
agrarias para la correcta gestión del ambiente y se desempolvaron libros de agraristas
que habían dedicado su capacidad intelectual a resolver problemas vinculados con
"is recursos y la naturaleza 30.
Los cambios de la política económica de la década del 90 también afectaron
al derecho agrario argentino que, estructurado bajo principios fuertemente interven-
cionistas, vio derrumbarse a la mayoría de las instituciones pí~blicasque le dieran
sustento y cacnpear del modo más crudo y cruel el principio de la libertad econó-
mica que dejaba a la producción y a los productores y consumidores fuera de la
tutela del derecho. Esto, que primero apoyó la idea de la muerte del derecho agra-
rio, giró luego en sentido contrario al necesitarse mayor inventiva y nuevos institu-
tos demandados por una porción importantísima del país que desarrolla la activi-
dad agropecuaria. Hacia los últimos años del siglo XX se sancionaron nuevas leyes,
todas requeridas por los sectores productivos, lo que induce a creer que, si bien los

30 En su Dei-echo ambiei7ta1, Pigretti, que descreía de la efectividad de los documentos surgi-


dos en Río 92, consideraba "inás conveniente insistir en la validez de las instituciones agrarias tra-
dicionales, para atacar el problema mundial de la protección ainbiental" y cita los métodos de con-
servación del siielo, unidad econóinica, concentración parcelaria, legislación de bosques, parques
nacionales, sanidad animal y vegetal, entre otras.
iusagraristas pesimistas abandonaron la lucha, la realidad agraria, sus conflictos y
necesidades siguen siendo una parte importante de la realidad argentina. Esas leyes
pueden ser criticadas desde el punto de vista dogmático, porque seguramente no
fueron hechas por especialistas, pero hablan de la importancia de la materia, contra
visiones agoreras respecto a su destino 31.
En esta última legislación y en la normativa, a veces de índole infralegal, que
se fue desarrollando en el último período, especialmente luego del cambio de ruin-
bo económico forzado a partir de la crisis que estallara en 2002, veinos otra orien-
tación fundamental que acompaña las de otros países y que se cimienta en el orden
internacional que rige el sector: la de la extensión del derecho agrario hacia el ámbito
de lo agroaliinentario. Lo que Vivanco llamaba actividades vinculadas, comercio,
industria, transporte, que sin ser agrarias se relacionan fuertemente con nuestro
derecho, se va consolidando en una concepción del proceso de producción organiza-
do a través de cadenas con participación multisectorial, privada y gubernamental.
En ese sistema productivo destinado al consumo, especialmente a la alimentación,
aunque no en forma exclusiva, nuevas modalidades de mercado y exigencias sani-
tarias y de calidad ponen el acento en el destinatario final que es el consumidor, y
hacen nacer nuevas disposiciones e institutos que miran a realizar derechos, como
el derecho a la salud individual, y derechos colectivos, como el de los consumidores.
Otro impulso al resurgimiento lo dan la constitución y el desarrollo del Mer-
cosur, y la internacionalización de los mercados que, con nuevos esquemas de
comercialización, nuevas perspectivas de crecimiento para algunos sectores produc-
tivos nacionales, con la búsqueda de controlar mejor la seguridad alimentaria y con
una apuesta a la calidad de los productos, impacta en la propia actividad agraria y
promueve la regionalización y la internacionalización del derecho agrario 32.
Nuevamente la enseñanza de Vivanco nos ilumina. Si bien es cierto que el
proceso productivo se amplía a la industrialización y comercialización de frutos y
productos agrarios, él distinguía la actividad principal productiva de estas otras, que
no por ello pueden quedar ajenas a nuestra disciplina que, en función del principio
agrario de protección de la actividad social y económica agraria, las comprende como
actividades vinculadas.
En los últimos años algunos datos alentadores para la enseñanza del derecho
agrario fiieron: la creación de la cátedra en la Universidad Nacional de La Pampa
en 1998, donde la Facultad de Ciencias Económicas y Jurídicas inauguró la carrera
de Derecho; la creación de una segunda cátedra en la Facultad de Ciencias Jurídi-
cas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata en 1999; la creación del

3 1 Citainos las leyes 24.857 y 25.080 de foineiito a la explotacióii forestal; las leyes 25.163
y 25.380 de indicaciones de origen para productos vitiviiiícolas y otros productos agrarios; la ley
25.422 de recuperación de la ganadería ovina; la ley 25.169 de contrato asociativo de explotación
tainbera; la ley 25.1 13 de contrato de inaq~iila;la ley 25.191 de libreta para el trabajador rural; el
dec. 145/2001 qiie regula el contrato de inediería friitihortícola y el dec. 97.512001 de beneficios tri-
butarios para la actividad agropecuaria. Adeinas, se celebi.aron en 200 1 convenios de competitividad
con los sectores prod~ictivosvinculados a la vitivinicultura, cultivo de baiianas, de cítricos, yerba
iiiate, arroz, frutas, algodoiies, industria inaderera e iridustria cárnea.
32 VIC.I.OIIIA,Adriana y otros, Regulación legal de la calidad de .fizrtos agrarios ym.0 el
12.1ercoszlr-,Universidad Nacional de Santiago del Estero, Santiago del Estero, 1999.
DERECHO AGRARIO Y AMBIENTE EN LA E V O L U C I Ó N DOGMATICAA R G E N T I N A 15

ituto de Derecho Laboral Agrario en 2000; y los encuentros de Institutos de


cho Agrario de los Colegios de Abogados que se vienen realizando en Rosario
niciati~adel Instituto de su Colegio. Entre las publicaciones, el libro de Alicia
ales Larnberti, Introdzlcción al derecho agrario ambiental (nacional y regio-
de 1996, formula un planteo original, actualizado, a pesar de la dinámica pro-
ue muchas de estas ideas -ambiente, integración, comercio, calidad- sufren en
días. A su vez, Edmundo Catalano y sus compañeros de la cátedra de Régi-
n jurídico de los recursos naturales de la Universidad del Salvador nos ofrecen
cciones de derecho agrario y de los recursos naturales (1998), donde, a pesar
1 Ilo~nbrede su cátedra, rescatan la identidad propia del derecho agrario y seña-
las relaciones y las diferencias entre ambas temáticas. También en los últimos
S, varios autores, en muchos casos nuevos, han profiindizado temáticas puntua-
y publicaron libros específicos, los que citamos en la bibliografía.
Así, vemos que el derecho agrario en la Argentina no muere, colno nos quie-
hacer creer otros. Al contrario, tiene la fuerza dinámica de replantearse los de-
os del moinento para buscar nuevas soluciones.
CONCEPTO, CARACTERES U FUENTES
DEL DERECHO A G M R I O

NCEPTO Y DEFINICIONES DE DERECHO AGRARIO

ara conceptualizar el derecho agrario debemos tener en cuenta todo lo visto en


lución precedentemente sintetizada. A la variable histórica debemos agregar
ién la geográfica, ya que según las realidades naturales, climáticas y fitozoo-
ráficas, por un lado, y, por el otro, las sociales, económicas y políticas de cada
, el contenido específico de lo que se entiende por derecho agrario varía.
sta variabilidad se expresa también en el sinnúmero de definiciones que se
do sobre la materia. Para rescatar las más significativas en una muestra más
o menos amplia de la diversidad de perspectivas, recordamos las siguientes:
- Complejo de normas, sean de derecho privado o de derecho público, que
regulan los sujetos, los bienes, los actos y las relaciones jurídicas pertenecientes a
la agricultura (Arcangeli, Italia).
- Conjunto autónomo de preceptos jurídicos que recaen sobre las relaciones
emergentes de toda explotación agropecuaria, establecidos con el fin principal de
zar los intereses de los individuos o de la colectividad derivados de aquellas
explotaciones (Mugaburu, Argentina).
- Conjunto de normas que regulan cuanto se refiere a la propiedad y a la te-
nencia de la tierra, a la explotación y a la empresa agraria, y al continuado cumpli-
miento de los fines de éstas, mediante una adecuada y permanente acción de refor-
ma; todo ello en el ámbito de la ordenación del territorio y con el objeto inmediato
de la defensa del agricultor, la producción de alimentos vegetales y animales sufi-
cientes, la estabilidad social, el desarrollo y el mantenimiento del equilibrio ecoló-
gico, mediante la conservación de la naturaleza y el aprovechamiento racional de
los recursos naturales renovables (Sanz Jarque, España).
- Conjunto de normas de derecho privado y de derecho público que regulan
los derechos y las obligaciones de los sujetos agrarios, entre sí, vinculados a los
actos agrarios y a la propiedad agraria, en sus distintas formas y manifestación
(Catalano y otros, Argentina).
- Complejo ordenado y sistematizado de los institutos típicos que regulan la
materia agricultura sobre el fundamento del criterio biológico que lo distingue
(Carrozza, Italia).
Es sabida la dificultad de concentrar, en la síntesis que tina definición debe
tener, todo el contenido del derecho agrario. Éste también va a depender de la de-
cisión que se adopte en cuanto al objeto de la materia. Pero de las definiciones re-
cogidas vemos que ninguna puede prescindir de la actividad agraria, nombrada en
tal forma o con otras que hacen referencia a ella como los actos agrarios. Es por
ello que un capítulo principal de la materia es aquel referido a la actividad agraria
que va a ser la cortapisa para definir tal objeto, sus límites y las preocupaciones
que un estudioso del derecho agrario tiene que tener. Sin embargo, para concretar
una aproximación al contenido, para no sumar más definiciones a la larga lista de
las ya formuladas, prefiero quedanne con la que formulara Vivanco, q~iiendecía
que el derecho agrario es:
- El orden jurídico que rige las relaciones sociales y económicas, que surgen
entre los sujetos intervinientes en la actividad agraria con referencia a objetos agra-
rios y con el fin de proteger los recursos naturales, fomentar la producción agrope-
cuaria y asegurar el bienestar de la comunidad rural (1967).
- Orden jurídico es más que la referencia a las "normas" (derecho positivo) a
la que se limita la mayoría de las definiciones vistas. Es particularmente importan-
te esta elección para el derecho agrario que, por la descripción que haremos luego
del sistema de fuentes, es rico en usos y costumbres particiilares, impregnados del
hecho técnico que los orienta. También es valioso porque indica "sistematización",
sistematización más dificil de lograr en casos como el argentino, en el que no con-
tamos con un Código Agrario y en el que, por lo tanto, es fundamental la fuente
doctrinaria.
La referencia a las relaciones sociales y económicas está dada por la concep-
ción de Vivanco, quien veía al derecho agrario como un instrumento para plasmar
los fines de la política agraria que eran precisamente sociales (vinc~iladoscon el
desarrollo de la comunidad de la campaña), económicos (relacionados con el fin
último de la agricultura: generar riquezas) y conservativos (referidos a la necesidad
de que la actividad se haga bajo reglas racionales de conservación de los recursos
naturales para que éstos mantengan su capacidad productiva).
La idea de actividad agraria, como se verá al tratar el objeto del derecho agra-
rio, es la que mayormente concentra la esencia de este objeto. Incluso en aquellos ca-
sos en los que se ha descripto el derecho agrario como derecho de los bienes agra-
rios, de la propiedad fundiaria o de los contratos agrarios, está latente la actividad
porque es el fin que se tiene en miras al celebrar tales contratos o al otorgarle a la
a l regulación especial o es la actividad a la que están destinados los
tierra r ~ ~ runa
otros bienes cuya regulación es específica por su naturaleza (granos, ganado, etc.).
Lo mismo puede decirse de la idea de empresa. Éste ha sido el otro concepto
utilizado para ordenar el objeto del derecho agrario en clave sistemática y amplia;
reconocida por el derecho positivo en Italia como un instituto propio y diferente de
la empresa comercial. A ella se dedica otro capít~ilo,pero para anticiparnos y con-
cluir la idea plasmada hasta aquí, es necesario decir que la enipresa agraria en el
Código Civil italiano se define recurriendo al concepto de actividad agraria. Así,
para el art. 2135 de dicho Código se entiende por empresario agrícola a quien ejer-
ce una de las siguientes actividades: cultivo del fundo, silvicultura, cría de anima-
les (no ya del ganado) y actividades conexas (primer párrafo, en su versión de 2001).
CONCEPTO, CARACTERES Y FUENTES DEL DERECHO AGRARIO 19

rno se ve, en esa definición, como en las que existen en nuestro propio
la actividad agraria es definida por la sumatoria de diversas actividades
nsideran tales. En la diversidad normativa de nuestro ordenamiento y de
dos los ordenalnientos jurídicos conocidos, cuáles actividades en concreto se
n en esa idea genérica de actividad agraria, es controvertido. Por lo tanto, la
ión de Vivanco o cualquier otra serán imperfectas hasta tanto no se pueda de-
ué se entiende por "actividad agraria".

VISIÓN DEL DERECHO AGRARIO


TRAVÉS DE LA IDEA DE CADENA DE PRODUCCIÓN

obleina de la definición del objeto del derecho agrario, deberá sumarse


ido al de sus límites. Así como la actividad agraria no va a encontrar una
cion clara y terminante que encierre cada una de las actividades que se con-
tales en una concepción con pretensión de universalidad, las llamadas acti-
conexas suscitarán otro problenla respecto a esos límites y la vinculación
ctor agrícola primario con los otros sectores generará otro más que derivará
proyección hacia el llamado derecho agroindustrial o agroalimentario. Ha-
ntonces que determinar claramente qué institutos y contenidos deben incluirse
derecho agrario, aunque también es cierto que muchos de esos contenidos tie-
que ver con el contexto en que se desarrolla la actividad, por lo que no pueden
rse de lado, más allá de que técnicamente se trate de institutos no necesaria-
te agrarios. Es decir que, por un lado tendremos la calificación técnica de lo
scinde del derecho civil, o del comercial, o del laboral, etc.; y por
reinos un conjunto de temáticas a abordar en un programa didáctico

sto es así porque un operador jurídico dedicado a este sector deberá conside-
, por lo tanto, estudiar institutos y normas más generales y de otras ramas, así
también tendrá que tener una visión global del ciclo económico al que se
inan los productos derivados de la agricultura, que incluya el abordaje de fases
cialización, transfosmación en alimentos y otros bienes, fiscalización u otros
más que no son necesariamente agrarios en un sentido técnico jurídico. Se
ta de lo que -como veremos más adelante- Vivanco llama las actividades vincu-
das, hoy incluidas en las más modernas tendencias tanto doctrinarias como de
eación normativa y administración estatal que analizan el objeto del derecho agra-
ectos inás estrictamente vinculados con lo productivo, a través de la

a de producción se entiende al conjunto de los agentes económicos,


os" y "políticos" que pasticipan a lo largo del itinerario económico
de un producto desde el estadio inicial de la producción hasta su finalización y a
las relaciones -en clave econói~~ica- entre éstos.
Por todo ello es difícil distinguir entre la calificación jurídica que una norma
pueda tener, coino de derecho agrario o no. Para este propósito, nosotros tendre-
mos como guía el concepto de actividad, por lo que en el capítulo dedicado a la
misma volveremos sobre ésto. Pero no puede soslayarse desde esta perspectiva de
20 EVOLUCIÓN, OBJETO Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

la cadena, que el estudio más abarcativo del derecho agrario debe complementarse
con un sustrato de conocimientos técnicos, económicos, políticos y sociológicos de
mayor horizonte para conocer la realidad en la que aquellas normas se insertan.

111. LO AGRARIO Y LO RURAL

En la reseña de la evolución del derecho agrario se ha visto cómo ambos con-


ceptos -lo agrario y lo rural- tienen significaciones distintas y cómo la actividad
agraria sirvió, también, para marcar una preferencia por el primero a la hora de querer
dar el paso de una concepción estática y de ubicación a otra de signos productivos.
También se han marcado las tendencias evolutivas y las preferencias por una u otra
denominación. Al analizar con mayor profundidad el Código Rural de Alsina, vere-
mos en detalle su contenido netamente signado por una connotación espacial en
consonancia con la tendencia iniciada por el Code Rural de Francia. Allí se ubicó
al lado del derecho civil (Code Civil) un derecho rural, más destinado a regular la
vida de la campaña que la actividad productiva derivada de la intervención del
hombre en un ciclo biológico. Es por ello que son los franceses los titulares origi-
narios de la tradición universitaria, doctrinal y profesional, que pone el acento en
el "medio" geográfico, para regular los bienes y las personas de aquel ámbito y
que, con una reminiscencia de la tradición y vida del paysan, rescata las peculiari-
dades, las necesidades, los usos y las costumbres de un estilo de vida propio.
En ese marco resultó difícil encauzar el contenido del derecho rural. Esto lle-
vó, luego de una sucesión de anomalías, a excesos tales como el de aunar el dere-
cho agrario con el minero con el único común denominador, como observaba críti-
camente Carrozza, de tratarse de actividades desarrolladas fuera del ámbito urbano.
Como otra vertiente, de fuerte acento italiano, gracias al impulso que Carrozza
le ha dado mundialmente a la actividad agraria con su definición a través del ciclo
biológico ', ésta se ha convertido en la clave sistemática de la materia, al rechazar
de su contenido aquellos aspectos que, aunque vinculados "al campo", no se refie-
ran estrictamente a la finalidad productiva.
Sin embargo, en la actualidad, se da una nueva simbiosis entre ambos facto-
res. Si bien lo agrario tiende a independizarse cada vez más de lo rural y hasta se
vislumbra una actividad agraria "urbana", lo rural se abre a nuevas funciones, inte-
reses y modelos de integración con los polos de desarrollo urbano. Por otra parte,
un renovado interés por la naturaleza2, la búsqueda de una mejor calidad de vida,

Ya veremos igualmente que el mismo Carrozza reconoce como antecedentes de su teoría la


ponencia de los platenses Ringuelet y Carrera que, por otra parte, recogen la inspiración que ya en
la economía agraria había tenido la observación del hecho técnico para remarcar la especialización
de la disciplina.
"ara ti~idaulty Heriiández-Zaltine, tanto en el derecho francés coino eii el comunitario, la
idea de espacio rural viene de la mano del derecho ambiental y no del dereclio agrario y es en las
normas ambientales donde aparece por primera vez tal concepto ( ' l e problkine de la définition
juridique de I'espace rural", Revtle de Droit Rtwnl, nro. 288, diciembre 2000, p. 580). Aguda y
anticipatoria, la observacióii de Vivanco en 1967 (Teorin del derecho ngrnrio, t. 1, Librería Jurídica,
La Plata, 1967, p. 30) que, particularmente atento a las relaciones entre la actividad agraria y el
CONCEPTO, CARACTERES Y FUENTES DEL DERECHO AGRAliIO 21

n que el hombre comienza a hacer de lo natural con lo sano han hecho


inte de vetustez o de pasado con el que la sociedad "moderna" había
rural, lo que favoreció un renacer de tal concepto.
epto de desarrollo rural surge como freno a la migración masiva del
as ciudades a través de un conjunto de iniciativas tendientes a equilibrar
onómico, pero también la calidad de vida de las poblaciones rurales con
las urbanas. Aparecen objetivos políticos que son de carácter más gene-
que incluyen la ordenación del territorio y el equilibrio en el modelo de
110. Existe la necesidad de favorecer la permanencia y la reinserción de la
n en el campo, pero para tal fin la agricultura no es más la única fuente de
ni la única actividad que ocupa y da trabajo a la población rural. Si bien
e "centralidad" -es decir, un rol primordial- debe complementarse, enri-
con el desarrollo de otras actividades y repensarse, incluso, en clave menos
ista y más identificada con un modelo de desarrollo rural sostenible y con
da de una calidad de vida que incluye la seguridad que deben adoptar sus
s. Esta "nueva" agricultura también está vinculada con nuevos métodos
cción. Esta tendencia clara y programadamente desarrollada en Europa co-
a reflejarse también entre nosotros. Así, en agricultura vuelve a valorizarse
itorial y ya para algunos agraristas esta influencia es tan fuerte que per-
al derecho agrario como derecho de la empresa agraria "en el espacio

ino también lo ponía de manifiesto Vivanco, en una síntesis conclusiva de


renciación terminológica, lo agrario incluye el lado del factor netamente
ctivo, actividad agraria gestionada sobre la base de una técnica especializada,
factor estático, es decir, el campo lato sensu que le aporta su propio ámbi-
e, por lo tanto, le es inescindible.
o obstante, conviene remarcar que la idea de actividad agraria es la que va a
técnicamente la naturaleza de la norma, ya que las otras actividades que por
estas razones comienzan a aparecer van a conservar la naturaleza comercial
su caso, civil, si no se refieren a aquélla. Pero es llamativo cómo, con tal
isa de la actividad agraria, en las últimas leyes de fomento se nota clara esta
pación por el desarrollo rural. Así, sólo a modo de ejemplo, se puede ver la
.422 de fomento a la ganadería ovina que entre las actividades favorece o
a "las acciones de comercialización e industrialización de la producción",
ndo están "realizadas en forma directa por el productor o a través de coope-
otras empresas de integración vertical donde el productor tenga una partici-
recta y activa en su conducción" (art. 2O), y de esta manera recoge el cri-
onexidad. También, en el mismo artículo, favorece la restructuración
eneficia con prioridad "a los productores de hacienda ovina que explo-
superficies o cuentan con pequeñas majadas y que se encuentran con
necesidades básicas insatisfeclias" (art. 6"). A la vez que el centro de la defiiiición

alnbiellte, decía que lo urbano se opone a lo rural en sentido ambiental, mientras que lo agrario,
además de diferenciarse en sentido espacial, se distingue de él en sentido funcional.
GERMANO. Alberto, Mant~aledi dit-itto agrario, Giappichelli, Totino, 2001, p. 70.
22 EVOLUCION,
OBJETO Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

de la agrariedad está en la actividad de producción ovina, ésta, por ser regional y al


favorecerse las condiciones de eficiencia del trabajo local, mira hacia el desarrollo
del ámbito geográfico más que del productor individualmente considerado.

IV. EL DERECHO AGRARIO COMO INSTRUMENTO DE POL~TICAAGRARIA


Y EL FUNDAMENTO DEL INTERÉSPÚBLICOPOR LA AGRICULTURA

De lo dicho hasta aquí, surge evidente la comunión inescindible que existe entre
el derecho agrario y la política agraria. En la enseñanza del derecho, en nuestras
cátedras seguimos con la influencia del profesor Antonino Vivanco que en su Teo-
ría del derecho agrario, y a pesar de que el objeto principal de estudio era ese sec-
tor de la ciencia jurídica, comienza a hablar en concreto de derecho agrario a mitad
de su primer libro, luego de dedicar una gran cantidad de páginas a la política agra-
ria4. De los fines de la política Vivanco hacía derivar los principios del derecho
agrario. También los relacionaba por el interés público existente en el desarrollo de
tal sector productivo que genera una amplia normativa pública, pero que también
tiñe de fines publicistas a sus normas de derecho privado 5 . Por ello caracteriza al
derecho agrario como "profundamente influido por la economía, la sociología y la
política" G .
Nótese, por ejemplo, que si el objetivo es el reparto de la tierra o el acceso a
ésta, dicho objetivo se puede obtener a través de diversos instrumentos y será la
política agraria (impregnada de ideología y praginatisino) la que consienta la elec-
ción entre tales instrumentos. Como ejemplo, la tierra puede ser repartida por me-
dio de la Reforma Agraria, o puede consentirse su acceso a través de los contratos
de cesión de tierras (arrendamientos, aparcerías o inedierías, en la legislación ar-
gentina). Por lo tanto, según la política que se aplique en un Estado determinado,
el derecho agrario puede adoptar una fisonomía diversa.
También es cierto que la norma jurídica puede adoptar una forma particular
que, con esa pluralidad de instrumentos, permita una estrategia más amplia para
lograr sus fines. Vivanco distinguía tres tipos de normas: a) persuasivas, b) com-
pulsivas, c) represivas. A través de las primeras, mediante la orientación, la ense-
ñanza, el consejo, sobre todo en asuntos de índole técnica, declaraciones de interés,
etc., el Estado puede indicar actitudes que considera valiosas para el interés gene-
ral y para el propio productor. Con las segundas, a través de premios o, contraria-
mente, restando ventajas, se busca inducirlo. Es lo que en Italia consideran el juego
incentivo-desincentivo. La voluntad del productor sigue siendo el eje de la deci-
sión, pero en este caso ésta está f~lertementeestimulada. Finalmente, las normas

Priinero aíin marca la conexión de dependencia con el I~ecliotécnico y dedica el primer


capítulo a la actividad agraria.
Basta con recordar la historia de los contratos agrarios en la Argentina y las intervenciones
en precios, plazos y modelos coercitivos para generar la conversión del arrendatario en propietario,
es decir, la transforinación agraria.
VIVANCO, Antoiiiiio, Teoría del derecho ..., cit., p. 191.
VIVANCO, Antonino, "La codificación rural provincial", LL 108-1 137.
CONCEPTO, CARACTERES Y FUENTES DEL DERECHO AGRARIO 23

aplican cuando se considera que una actitud determinada es perjudi-


S casos extremos en que las anteriores no surten resultados. Para
en ser graduales, pero deben ser lo suficientemente constrictivas para
ducta y evitar reincidencias. Estas tres tipologías no son contradicto-
engarzarse, como ya se ha señalado, en una estrategia más amplia.
S público por la agricultura no es patrimonio sólo de los países como
exportadores claros de sus derivados. Aquellos países que, por el con-
ducen, también consideran de interés pílblico alcanzar la suficiencia
. En otros casos, como el señalado de Europa, la decisión política de
as del tercio del presupuesto comunitario a la agricultura tiene, además,
tener la población rural en su territorio mediante el ofrecimiento,
atado de Roma, de un nivel de rentas y de vida equivalente al de

n, al contener las leyes agrarias fines de política diversos que van,


ar otros objetivos (porque en definitiva la política agraria no va a
ítica en general y ambas buscan el bienestar de toda la
amos a encontrar deficiencias técnicas, impurezas, desar-
, por lo que no podemos tomar la ley como una verdad dogmática, sino
os estudiarla con el prisma del tecnicismo jurídico.

UENTES DEL DERECHO AGRARIO

hace en su definición Vivanco, al decir que el derecho agraric es un "or-


to jurídico". Por un lado, vislumbra un enfoque sistemático propio de una
ue, ya en la época en la que escribe, era digna de ser codificada; por el
aquí más interesa, descarta la visión estrictamente positivista de creer
son sólo las normas. Aun si se entiende por norma el precepto jurídi-
cir, una dimensión superior al otro sentido de norma sinónimo de ley, las
el derecho, por lo tanto, los motivos por los que tales normas se crean,
un campo más amplio. Todavía debe señalarse que un ordenamiento de-
demás, de interpretaciones, conceptos, conocimientos extrajurídicos, que
arte de la idea de fuentes y complementan el estudio de cualquier sector

o agrario, el hecho de reglamentarse una actividad técnica hace que se


can con claridad y que se deba recurrir constantemente a las disciplinas que
an ese hecho técnico. Por existir una función económica, y tener la economía
la bases y principios diferentes a los de los otros bienes, también se deben tener
nes bastante más que elementales para regular jurídicamente el fenómeno. Otras
eces se trata de conocirnientos jurídicos pero que no revisten obligatoriedad (llá-
mese derecho comparado, doctrina, jurisprudencia no obligatoria, etc.), los que
ayudan a interpretar en un sentido u otro las palabras de la ley (no se olvide qile
existen diversos métodos de interpretación, desde el exegético, hasta el histórico, o
el dinámico) o que, directamente, suplen vacíos normativos.
De allí que las fuentes se clasifiquen en formales y materiales. Para Vivanco
las primeras se hallan constituidas por los hechos creadores de la norma jurídica
24 EVOLUCIÓN, OBJETO Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

agraria, es decir, de la forma específica que necesariamente debe revestir la norma


para pasar a formar parte del ordenamiento y considerarse obligatoria, mientras que
las fuentes materiales expresan la tendencia social a lo juridico; pero recién inte-
gran el ordenamiento jurídico agrario cuando asumen una forma determinada o
cuando son reconocidas por las propias fuentes formales.
Pero más allá de recordar estos conocimientos de introducción al derecho,
señalaré el aporte o la trascendencia de cada una de las fuentes que aportan al de-
recho agrario.

1. La Constitución Nacional
Las relaciones entre la Constitución y el derecho agrario las detallamos en la
unidad siguiente, pero vale la pena recordar sintéticamente aquí que, a pesar de las
pocas normas directamente relacionadas con lo agrario, la Constitución señala un
proyecto integral de país, del cual no puede escindirse un sector particular del or-
denamiento juridico.
Un dato llamativo que, en cambio, conviene señalar en este capítulo -que, por
otra parte, trata de la autonomía del derecho agrario y de la diferenciación entre
derecho agrario y derecho rural- es que el mismo Alberdi estudia en uno de sus
libros las "bases constitucionales del derecho agrario argentino". Con ese título
desarrolla el tema del extenso territorio y la necesidad de poblarlo con fines pro-
ductivos, porque "la tierra es un tesoro que tiene esto de particular: cuanto mayor
es el número de los que asisten a su explotación, mayor es el provecho que a cada
uno toca". Luego, al dar las bases del derecho agrario, explica que éste se cimienta
en los principios de propiedad, libertad, igualdad y seguridad, y trata, seguidamen-
te, los beneficios de la tierra en sus relaciones con los principios de prosperidad y
libertad civil y luego con el de igualdad, todos guiados por el destino de bienestar
general 8.
Además, la Constitución resulta fundamental para el derecho agrario al mar-
car las pautas para la división de competencias entre los Estados provinciales y el
Estado federal. También porque con el cuadro de derechos individuales y colecti-
vos que ampara ofrece guías o rumbos a seguir por parte de la legislación agraria o
por el intérprete.
Especialmente importante en esta materia es que, a pesar de que para muchos
autores la Constitución no establece una jerarquía entre estos derechos reconocidos,
al menos en relación con el derecho ambiental, ya se verá que, por recoger un inte-
rés colectivo, se ubica en un nivel superior al de los derechos netainente individuales
de contenido exclusivamente económico. Tanto es así que el deber de conservación
alcanza al titular de una propiedad, de una empresa o emprendimiento, de un ope-
rador de servicios, etc., por lo que es ese mismo titular que está obligado a supedi-
tar el ejercicio de su derecho a la obligación de que se ejerza en clave sostenible.

Ai,r3rrn»i, Juan B., Sistema econón~icoy rentístico de lo Confederación Argentina según su


Constitución de 1853, Editorial Raigal, Buenos Aires, 1954, ps. 117 y SS.
CONCEPTO, CARACTERES Y FUENTES DEL DERECHO AGRARIO

r absorber casi absolutamente la atención del jurista, parece no ser necesa-


ir demasiado sobre ella. Ya se hablará más adelante de la codificación. Tam-
que por nuestro sistema federal existirán leyes agrarias en el orden
también en el orden provincial.
portante rescatar la idea de un derecho agrario científico, que se base en
0s propios, especialmente al ver la forma en que han sido aprobadas las
leyes agrarias nacionales, inconexas, parciales, sin criterios comunes, pro-
e presiones o concesiones a un sector u otro ante la falta de una política
te expuesta por el Estado. Muchas veces esas normas sobredimen-
muy particulares o poco frecuentes y, en cambio, dejan sin regu-
aspectos más necesarios y troncales de la materia. Se deben crear mode-
ño de la normativa agraria que sean multidisciplinarios y multisectoriales.
decía Vivanco que la ley agraria requiere un fundamento sociológico, eco-
técnico y, en buena medida, antropológico y que si la ley no responde a
acterísticas y las modalidades que configuran la idiosincrasia de la gente del
, de su forma de vida y de trabajo, difícilmente esa norma sea aplicable.
n problema no menor es que al ser el derecho agrario transversal, es decir,
e relaciona con otras ramas y especialidades del derecho, muchas veces esas
'mponen sus principios o sistemática, por lo general, más consolidados o
rto es que siempre la particularidad de la actividad o de los bie-
ina por influir, si no es con institutos totalmente novedosos, al
S con reflejos sobre institutos pertenecientes otras especialidades, pero que
rirán del auxilio del derecho agrario para terminar por discernir su contenido,
omo veremos que sucede en los delitos agrarios, dentro de los que el abigeato es

este respecto, entiendo, como se verá al hablar de la tipicidad, que una ley
aria cuando la actividad, las particularidades de los sujetos que la desarrollan
uyen, o los bienes que derivan de ella o que son necesarios para su realiza-
n cobran una fisonomía propia, a pesar de partir de un molde que puede ser
onsiderado civil, comercial, procesal, penal, administrativo, laboral, etcétera.
Hoy, también la ley debe hacerse cargo de otra fuente, de la que hablaré a
ntinuación, que es la internacional. A partir de 1994 con la entrada en vigencia
Acuerdos de Marrakech y la creación de la Organización Mundial de Co-
, existe una clara influencia sobre los derechos nacionales.

3. El derecho internacional

El derecho internacional es fuente en el derecho agrario argentino, especial-


mente en dos campos compactos: el derecho surgido en la Organización Mundial
de Comercio (OMC) y el derecho surgido del Mercosur 9. Obviamente existen otros

Pérez Llana ya se ocupaba del derecho agrario internacional, aunque no le reconocía auto-
nomía, en su Derecho agrario, 4" ed., Librería Editorial Castellví, Santa Fe, 1963. Como veremos
convenios vinculados a la agricultura, al uso de agroquíinicos, al trabajo en agri-
cultura, a los recursos de la biodiversidad y muchas otras temáticas con fuentes
internacionales diversas a éstas.
Luego de la Ronda Uruguay, además de la creación de la Organización Mun-
dial de Comercio (OMC) y de la celebración de los nuevos acuerdos que rigen el
comercio mundial de bienes y servicios, la agricultura -hasta ese momento exclui-
da del ámbito normativo del GATT, salvo excepciones muy puntuales- pasa a ser
objeto de tratamiento del sistema normativo internacional de la ahora OMC. Con
los llamados Acuerdos de Marrakech que ponen fin a esa Ronda, se firman el Acuer-
do Agrícola y el Acuerdo Sanitario y Fitosanitario, mientras otras cuestiones direc-
tamente relacionadas con los productos agrícolas y los alimentos de ese origen
encuentran tratamiento en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (eti-
quetado, trazabilidad, norinas de producción, etc.), en el Acuerdo sobre Aspectos
de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (paten-
tainiento de seres vivos, biotecnología, indicaciones de procedencia, etc.), entre los
más significativos. A su vez, se celebra un acuerdo especial para la resolución de
controversias, modificatorio del sistema del GATT, que con más de diez años de vi-
gencia, ya ha tenido ocasión de resolver e interpretar cuestiones en la mayoría de
los temas abordados, decisiones que constituyen una f ~ ~ e nde t e derecho más lo.
Este complejo normativo, por su extensión y por la información anexa que cada
Estado ha debido presentar para constituir la base fáctica sobre la cual aplicar las
normas a cada uno de ellos, no es de fácil manejo para ningún operador jurídico ni
económico y fue poco descripto en la doctrina jurídica internacional, casi nada en
la nacional. Más aun, requiere de un abordaje inetodológico nuevo, sobre el que
volveré a1 desarrollar la fuente doctrinaria, a la que reenvío.
Mucho más complejo es el tema de la aplicabilidad al interior de los Estados.
Por primera vez, de la idea original del GATT que era un acuerdo tarifario, se pasa
a un sistema en la OMC, en el que se introducen cuestiones vinculadas a las ayu-
das internas. Por lo tanto, hoy, la influencia de este marco económico-jurídico es
doble, ya que, por un lado, se fijan reglas hacia afuera, es decir, sobre el comercio
exterior, pero, por otro lado, también se fijan reglas hacia adentro, es decir, en las

rnás adelante, al tratar con inás detalle esta fuente y las organizaciones internacionales, existe una
labor de organismos colno la Food and Agricultzire Organization (FAO) o la Organización Interna-
cional del Trabajo que vienen trabajando desde mucho antes, pero por las características del sistema
de la OMC, especialtnetite a través del llamado sistema de adhesión por "compromiso único" y las
características del proceso de integración del Mercosur, éstas son fuentes más directas.
lo Sólo a modo de ejemplo cito dos que tienen especial interés para la Argentina: el caso de
las medidas restrictivas impuestas por la Unión Eiiropea y algunos países miembros respecto de la
aprobación y comercialización de ciertos productos biotecnológicos, presentado por EE.UU., Cana-
dá y la Argentina (WTIDS291, WT/DS292 y WTlDS293, respectivamente), resuelto a favor de los
países demandantes y el caso referido a las observaciones presentadas contra el reglamento europeo
sobre denominaciones de origen por EE.UU. y Aiistralia (WTlDS290 y WTIDS 174, respectivamen-
te), con adhesión de varios países, entre ellos el nuestro, también resuelto contra la Unión Europea.
Profiindizados, respectivamente, por Fabio Niespolo y por mí en el libro La agricultura en el átnbi-
fo internacional, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata y Edi-
ciones Cooperativas, Buenos Aires, 2007.
CONCEPTO, CARACTERES Y FUENTES DEL DERECHO AGRARIO 27

medidas de fomento que adoptan los Estados. Estas medidas son especialmente tra-
tadas en el Acuerdo Agrícola. Se entendió que no se trataba de proteger la agricul-
tura de un país sólo a través de barreras tarifarias, sino que, además, había una
manera de generar una competencia desleal, a través del fomento de la actividad
con subsidios y otras ayudas económicas.
ero estas últimas medidas son planteadas como límites genéricos que los
o deben superar. Ello hace mucho inás difícil poder entender qué es lo
que un Estado puede o no hacer en su política interna.

4. La jurisprudencia

En su función de interpretar los textos jurídicos, la jurisprudencia ha tenido


asión de contribuir enormemente al desarrollo del derecho agrario argentino, es-
pecialmente en momentos históricos claves y ha marcado así fuertes cambios de
paradigma. Sólo para significar esta influencia de la fuente jurisprudencia1 recorde-
mos algunos casos relevantes de la Corte Suprema, cuyos argumentos aún perdu-
ran. Aqiiellos, por ejemplo, relacionados con la potestad del Estado de intervenir
en las actividades agrarias y agroindustriales, como los casos "Swift de La Plata v.
Estado Nacional" ' l e "Inchauspe v. Junta Nacional de Carnes" 12. El renombrado
caso "Fernández Arias v. Poggio", en el que la Corte declaró la inconstitucionalidad
de las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales 13.Aquella sen-
tencia que en el caso "Fernández de Orquín v. Ripoll" declaró la constitucionalidad
de las leyes de emergencia que congelaban el precio de los arrendamientos o pro-
rrogaban de oficio sus plazos 14.
Entre los más recientes, y siempre a modo de ejemplo, mencionainos el caso
"Frascalli" 15,en el que la Corte avaló fuertes intervenciones al derecho de propie-
dad a favor del control sanitario animal aún en vía de prevención; el caso de "Co-
munidad Indígena del Pueblo Wichi Hoktek T'Oi" 16,en el que se aceptaron varias
cuestiones vinculadas a los nuevos derechos constitucionales reconocidos a las co-
munidades indígenas y específicamente la amplitud con la que debe considerarse el
derecho sobre su territorio y el caso "Sociedad Anónima Agrícola, Ganadera, In-
mobiliaria 'El Bagual' v. Entre Ríos", por el que se reiteró la declaración de in-
constitucionalidad de las tasas provinciales por expedición de guías de traslado
y consignación de hacienda -en el caso de autos aplicable sólo para los supuestos
de traslado fuera del territorio provincial- que, entiende, graban el comercio y la
libre circulación de mercaderías amparados por los arts. 9" a 11, CN.

" Corte Sup., 1934, "Swift de La Plata v. Estado Nacional", Fallos 17 1 :348.
'' Coi-te SLIP.,1/9/1944, "lnchaiispe v. Junta Nacional de Carnes".
I3 Corte Sup., 19/9/1960, "Feriiáiidez Arias v. Poggio".
l 4 Corte Sup., 3 1/5/1966, "Fernández de Orqiiin v. Ripoll".
l 5 Corte Sup., 1611 1/2004, "Frascalli".
l 6 Corte Sup., 11/7/2002, "Coiniinidad Indígena del Pueblo Wiclii Hoktek T'Oi", tratada inás
adelante jiiiito con otros psonunciainientos de la inisina Corte eii materia de derechos indígenas.
28 EVOLUCIÓN,OBJETO Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

5. La doctrina
La doctrina es importante en el derecho agrario por varias razones propias de
esta disciplina. Podemos dividir su labor en dos campos principales, uno explicati-
vo del ordenamiento actual, y otro de proyección y propuestas.
Dentro del primer orden, el hecho de que la materia no esté codificada y que
la legislación tenga los defectos señalados más arriba, sumado a que se trata de un
sector demasiado específico que requiere conocimientos "metajurídicos", hace ne-
cesario el aporte del especialista. Además, como veremos, una fuente importantísima
en este sector es la de las costumbres que deben ser recogidas, sistematizadas, expli-
cadas por el doctrinario a la luz de la legislación vigente y de las teorías elaboradas.
También es fundamental el aporte que el doctrinario realiza en el campo del
derecho comparado, especialmente porque, como también se dijo, se trata de un de-
recho ligado más que otros a la realidad de un territorio; por lo tanto, no se trata de
copiar las instituciones de otros países, sino de estudiarlas buscando sus razones
profundas en la realidad del país de origen para ver si las realidades a las que se
pretende extrapolar tales instituciones son adecuadamente similares. También el de-
recho comparado facilita la construcción de principios generales, categorías, con-
ceptos comunes, es decir, sirve para construir un paso ulterior a la simple descrip-
ción o narración normativa, que lleva a una construcción teórica superadora del
derecho positivo vigente de los Estados.
En relación con el método, vale la pena indicar que, por tratarse de realidades
diversas y también de una actividad vinculada con la economía y la política, he
trabajado en el último tiempo en un nuevo método, distinto al del derecho compa-
rado, al que he llamado "de la confrontación de intereses"; ya que puede suceder,
como en el caso comparativo entre las instituciones de la Unión Eiiropea y de los
países que forman el Mercosur, que instituciones extranjeras deban ser estudiadas a
efectos de determinar influencias -algunas veces positivas, pero por lo general,
negativas- en la realidad agraria de otro país o grupo de países. Son las caracterís-
ticas comunes a ciertos países las que los acercan a posiciones semejantes. Esto es
evidente en el campo internacional, donde en el seno de la Organización Mundial
del Comercio los países se agrupan a partir de intereses comunes o realidades geo-
gráficas, económicas, ambientales o sociales también comunes. Así, son más o menos
homogéneas las posiciones de:
- La Unión Europea, tendencialmente importadora de alimentos y productos
agrícolas, aunque no lo es en aquellos casos en los que llegó a la suficiencia y has-
ta la excedencia a partir de una política claramente protectora de su agricultura y que,
además, por poseer una población con réditos altos y más concientizada en algunos
temas referidos a la salud, al ambiente o a la tutela de ciertos valores, tiene un de-
recho claramente orientado a la protección de estos intereses de los consumidores.
- Los países exportadores, reagrupados últimamente en lo que se llama el
Grupo 2 1 (países del Mercosur, EE.UU., Canadá, Australia, Sudáfrica, entre otros),
que por sus características agroecológicas ventajosas no requieren subsidiar sus agri-
culturas y promueven un mercado internacional lo más libre posible.
- Los países del llamado Grupo Pedina (países en desarrollo importadores netos
de alimentos), entre los que se hallan Cuba, El Salvador, Pakistán, Sri Lanka y otros
CONCEPTO, CARACTERES Y FUENTES DEL DERECHO AGRARIO

sises de África y el Caribe, que piden protección en el campo de las importaciones,


rnbién medidas favorables y menos exigencias por sus condiciones de desarrollo.
~ s t o grupos
s no son estables ni mantienen siempre las mismas posiciones. Por
rtancia, Estados Unidos suele adoptar posiciones diferenciadas. También en
pos de la negociación de los Acuerdos de Marrakech, los paises del antiguo
e comunista formaron parte de un grupo especial de paises en transición ha-
na economía de mercado al que se le otorgó ciertas ventajas y plazos dife-
iales respecto de los compromisos asumidos. Con respecto a algunas temáticas
S paises de África se homogenizan aun más, como con los temas relativos a la
efensa de la biodiversidad. El Mercosur suele tener posiciones más homogéneas
so hacia el interior del Grupo 21. Muchas veces las posiciones de la Unión
pea son compartidas por los paises que pretenden entrar en ella o, en el caso
protección de la agricultura, por Japón, Noruega o Suiza que tienen también
sidad de proteger su sector.
Dentro del segundo orden, encontramos la función de anticipación, de crea-
e propuesta. Acá no hay autor que niegue un lugar privilegiado a nuestro
sor, Antonino Vivanco, por elaborar su teoría, proyectar tantos códigos rura-
ovinciales y dar bases a un Código Agrario que sirviera de modelo esquemá-
o para todos los paises de América latina.
Otro ejemplo concreto de este aspecto anticipatorio es la aceptación de postu-
dos doctrinarios por parte de la jurisprudencia. Entre las decisiones más recien-
S, se puede mencionar un fallo de la sala F de la Cámara Nacional Civil de la
pital, en el que se recepta y se cita una posición de Humberto Campagnale que
postulaba la aplicación a todo contrato agrario -incluso los no legislados- del art. 17,
ley 13.246 de arrendamientos y aparcerias, que prohibe la prórroga de jurisdicción
y la constitución de un domicilio especial distinto al real del arrendatario. En el
caso de marras, se aplicó la sugerencia en una compra-venta de ganado en la que a
un productor correntino se le había fijado domicilio especial en la Capital -domici-
lio del consignatario-. "El sentido de la norma obstativa de prórroga de la compe-
rancia en materia de contratos agrarios -dijo la sala- debe encontrarse en la inten-
ción del legislador de evitar que se tome al productor por sorpresa" 17. Llamativa
es, entonces, la protección al productor por realizar una actividad agraria, más allá
de la naturaleza del contrato que, seguramente en el caso, no era -ni siquiera- un
contrato típicamente agrario 18.
En otros casos, es el propio legislativo quien tiene en cuenta las propuestas
elaboradas por la doctrina.

l 7 C. Nac. Civ., sala F, 15/4/1997, "Fano y Elizalde Consultores Agropecuarios SH v. Big


Head's SA s/interrupción de prescripción (art. 3686, CCiv.)", ED 174-254.
l 8 En otro caso que cito en "Act~ialidadjurisprudencial en materia de contratos agrarios",
Derecho Agrario, Nova Tesis, Rosario, 2008, p. 1 14, la C. Lab. Rosario, 241811 982 , "Peralta, Uniberto
v. Grasso, Oscar y otro", adopta expresamente la definición que da Fernando Brebbia de mediería
agrícola, la que está nombrada por la ley 13.246 de contratos de arrendamientos y aparcerías rurales
para indicar que se le aplican las normas de la aparcería, pero no está definida por la misma ley ni
por otra. El fallo completo se encuentra publicado en J A 1984-11-40.
30 E V O L U C I ~ NOBJETO
, Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

6. Usos y costumbres
A pesar de que Vivanco discute el carácter de fuente del derecho de la cos-
tumbre con argumentos que, modestamente creo, indican más una preferencia por
cercenar su campo de aplicación que una demostración de su imposible considera-
ción como fuente, la costumbre tiene, y seguirá teniendo, un lugar destacado en el
derecho agrario.
Es cierto que, como se entrevé en los argumentos de Vivanco, la técnica jurí-
dica debe, de algún modo, darle la justa dimensión al uso de esta fuente. Los usos
y costumbres tienen que ser valorados y armonizados en el ordenamiento mismo.
Pero también el maestro reconoce que "puede ser muy valiosa como elemento cons-
titutivo o integrativo de la ley agraria".
En un campo como el del derecho agrario argentino, en el que la costunlbre
pesa porque traduce "lo fáctico" de la actividad, el campo normativo es todavía
insuficiente y un extenso territorio no permite que las leyes abarquen todas las
modalidades de esa práctica, la costumbre tiene un valor integrador no desprecia-
ble. En algunos casos la propia ley deriva hacia ella para terminar de establecer un
instituto; por ejemplo, en el art. 34, Ley de Arrendamientos y Aparcerías, cuando
se le da la posibilidad de destruir la presunción de que en la aparcería pecuaria el
reparto de los frutos, productos o utilidades sea al 50%. En la misma ley, otro ejemplo
lo da el art. 23, inc. b), que inanda al aparcero a dar a las cosas objeto del contrato
el destino convenido o, en su defecto, "el que determinen los usos y costumbres
locales". Otras veces la costumbre sirve al juez para reconstruir un contrato que no
se ha celebrado por escrito, al indicarle las modalidades de pago, inucl~asveces según
la región y el cultivo sembrado o la actividad ganadera de que se trata referenciada
en los precios de los mismos productos en una plaza determinada (Bolsa de cerea-
les, Mercado de Liniers, etc.); también para conocer la modalidad en cuanto a pla-
zo, que por lo general oscila entre un plazo mínimo y uno máxiino permitido, o
directamente no tiene referencias.
También ha servido para justificar la ausencia de instrumentación de contratos
de arrendamiento o aparcería, o de venta de ganado que, según los textos normati-
VOS,"deben" celebrarse por escrito (arts. 40, ley 13.246 de arrendamientos rurales
y aparcerías y 19, ley 22.939 de Marcas y Señales del Ganado), al hacer razonar al
juez acerca de que la forma impuesta es al solo efecto probatorio 19. Otras veces
opera, incluso, con carácter contra legem, en contra de la especialidad, y así re-
cuerdo que en algunos departamentos judiciales no se aplica el decreto del fiiero
agrario, dec.-ley 2 1.20911957 que impone procedimientos especiales en materia
agraria, y se aplica directamente y sin justificación normativa el Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación 20.
Por no reputarse conocida, como sucede con la ley, en juicio la costumbre debe
probarse. En el Código Civil italiano, esta prueba se fomenta a través de la incen-

l 9 juzg. Civ. y Com. n. 17 La Plata, 29/5/1997, "Goicoechea, Sergio Daniel v. Frigorífico


Regional Jorge Tolosa SA slcobro de pesos ordinario y acutnulados", Reg. Int. 24511997, Rutli Díaz,
jueza.
O
' P~s,r.orii~o,
Leoiiasdo, Fuero ogrario, Scotti, La Plata, 1998, p. 97.
CONCEPTO, CARACTERES Y FUENTES DEL DERECI-IO AGRARIO 31

tivación de la recolección de los usos y las costumbres por entes y organismos,


dándoles la presunción de su existencia, salvo prueba en contrario (art. 9'). A veces
se utilizan los, registros de comercio en los que se inscriben tales usos para, inclu-
so, datarlos. Ultimamente, esta práctica se realiza para registrar recetas tradiciona-
les de una colectividad, a las que los ordenamientos europeos tienden siempre a
roteger. En 'nuestro país, muchas veces es la doctrina la que comenta los usos y
S costumbres en sus artículos y, de ahí, éstos llegan a la invocación por las partes
o el juez. Si bien se les da así una autoridad mayor de la que deberían tener los
autores, ya que, en definitiva, se limitan a decir "que es usual" algo que no demues-
tran cómo verificaron, al ser la invocación de la costumbre una cuestión fáctica,
puede ser rebatida por la contraparte o en vía de apelación. Muchas veces, los usos
y las costumbres son aceptados en la resolución del caso por el conocimiento que
de ellos tiene el propio juez que los considera hecl~osnotorios que conoce por su
propia experiencia.
La última consideración a tratar es la de compartir con la doctrina el lugar al
que las leyes relegan a los usos y las costumbres en la escala supletoria de apli-
cación de las fuentes. Se trata de una contratendencia a la original, la de los priine-
ros aííos del derecho agrario, en los que la costumbre solía estar por sobre la legis-
lación civil.
Hoy, en cambio, en la ley 13.246 ese orden está dado por la misma ley, las
convenciones entre las partes y el Código Civil en ese orden, y recién luego los
usos y las costumbres locales (art. 40). Vale aclarar que muchas veces las conven-
ciones no hacen otra cosa que replicar los usos y las costumbres, pero, como mu-
chas veces los contratos no se hacen por escrito, convendría alterar ese orden, ya
que si no queda probar que en el acuerdo verbal se habían contemplado esas cláu-
sulas, lo que es muy difícil en tiempos influidos por el positivismo y el rigorismo
formal.
En la ley 22.248 de Trabajo Agrario se encuentran luego de la propia ley y las
convenciones (art. 5'). La Ley de Contrato de Trabajo no se cita, porque se pre-
knde una autonomía absoluta de ésta. E11 tal caso, a pesar de la ausencia de men-
ción del Código Civil, habría que dudar de que éste se aplique supletoriamente lue-
go de la costumbre cuando ella va contra sus preceptos en concreto, ya que el mismo
art. 17 limita el ámbito de actuación de la fuente consuetudinaria para casos no re-
glados positivamente o para cuando la misma ley remite a ella.
C~triosainente,el Código Civil -si bien es conocida la política de Vélez Sarsfield
de limitar a su mínima expresión el uso de esta fuente- contiene un ejemplo en un
caso aplicable a las propiedades rurales en el art. 2621 de las restricciones al domi-
nio cuando "los usos del país" son los que guían las distancias a respetar, en ausen-
cia de reglamentación, para la construcción de establos o la instalación de empre-
sas peligrosas a la seguridad o nocivas a los vecinos, disposición que se debe
relacionar con algunas actividades en particular, que trataré al hablar de las ciies-
tiones agroainbientales.
32 EVOLUCIÓN,OBJETO Y DOCTRINA DEI, DERECHO AGRARIO ARGENTINO

VI. LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

BREBBIA,Fernando, Manual de derecho agrario, Astrea, Buenos Aires, 1992, cap. 1,


"Introducción al estudio del derecho agrario".
MORALES LAMBERTI, Alicia, Introducción al derecho agrario y ambiental, cap. 1, "De-
recho agrario: objeto material", Horacio Elías, Córdoba, 1996.
PASTORINO, Leonardo, La política europea de desarrollo rural sostenible: ¿Obstáculo
o modelo para el Mercosw?, Al Margen, La Plata, 2005, Introducción, cap. 1, ap. 1,
"El derecho agrario como instrumento de los derechos al desarrollo, a la alimenta-
ción, al desarrollo rural sostenible y a la paz" y ap. 2, "Derecho agrario y derecho
rural".
VIVANCO, Antonino, Teoría del derecho agrario, t. 1, Librería Jurídica, La Plata, 1967,
tít. 111, "El derecho agrario".
L CODIGO
RURALDE ALSINA

Este código, anterior al propio Código Civil y dictado en previsión de los ac-
S arts. 75, incs. 12, 126 y 121, CN, fue impulsado por su propio autor, Valentín
sina, tras consultar a los hacendados más importantes para conocer los aspectos
e la realidad rural de aquel entonces.
E1 Código Rural sancionado el 6 de noviembre de 1865 se autodefine, en su
, lo, como "el conjunto de las disposiciones referentes a las personas rurales y a

ropiedad rural". Vale como significativo ejemplo de cuánto difiere el vocablo


1" del "agrario" ya que en la definición no existe ninguna referencia, ni siquiera
cita a la actividad. Tampoco puede soslayarse .el hecho de que de tal defini-
ción surge claro que no se trata de un verdadero código, sino de una mera compila-
ción de "disposiciones" o normas, ya que no existe referencia al carácter sistemático
que todo código debe tener. Es más, no existen principios generales, sólo definiciones
de lo que debe entenderse por personas rurales (las que residan habitualmente en
un establecimiento, más allá del título en que lo hagan), por propiedad rural (los
5ienes raíces, muebles o semovientes ubicados en estancias, chacras o "pueblos"
de campaña) o por estancia (el establecimiento cuyo único objeto es la cría de ga-
nado, mientras que la chacra queda destinada a hacer referencia a los establecimientos
agrícolas). La Sección Primera, que lleva el título de "Disposiciones generales", en
vez de principios trata de preceptos u obligaciones que no encuentran cabida en otros
es del código, especialmente dirigidos a las cuestiones de vecindad, deslinde
violación de la propiedad ajena, como la disposición del art. 10 que determina
quien tenga su casa habitación cercana a campo ajeno largará sus haciendas
de modo que se internen en el suyo, y no pasen a aquél".
A contrario de lo que sucede actualmente, puesto que existe la unidad mínima
de explotación, por el art. 6", la superficie de las estancias era libre.
En general, está bien considerar tanto al Código Alsina, como a los restantes
códigos provinciales que en él se inspiraron, coino cuerpos administrativos de po-
licía, reguladores principalmente de cuestiones de seguridad, salubridad e higiene,
y en su caso, de evitación de conflictos entre vecinos que, generalmente, realizaban
actividades en común, especialmente las vinculadas a evitar la intrusión, la confu-
34 EVOLUCION, OBJETO Y DOCTRINA DEL DERECHO A G R A R ~ OARGENTINO

sión del ganado o daños en propiedades vecinas. Palabras todas muy lejanas a la
realidad de nuestros días, pero que indicaban la cotidianeidad de aquel momento:
apartes y apartadores, yeguadas, acarreadores, etc. También se legislaban el tránsi-
to de animales, el acopio de frutos, las hierras, las señales de ovejas, las guías, los
abrevaderos, las tabladas, los saladeros, etcétera.
El tema sanitario animal tenía su lugar en la Sección IX, en la que ya se esta-
blecían las tres obligaciones sobre las que gira este régimen hasta nuestros días: 1)
comunicar la enfermedad a la autoridad; 2) curar los animales enfermos separados
en potreros; y 3) sepultar los que murieran (art. 280).
Pero también existen normas que, luego de la sanción del Código Civil, van a
ser consideradas de derecho común. Un ejemplo lo brinda el art. 15 que establece
que si en ocasión de una calamidad (sequía, inundación, etc.), al huir los animales
invadieran campos ajenos y ocasionaran daño, el propietario de éstos quedaría exento
de responsabilidad. La responsabilidad del patrón por el peón también cabía en el
art. 239. Asimismo se legisla sobre la propiedad del ganado, es decir, del régimen
de marcas y señales ("la marca indica y prueba acabadamente y en todas partes la
propiedad del animal", art. 17). En el art. 163 se preveía la servidumbre de recibir
aguas; la de paso, en el art. 164.
Particularmente interesante, porque con seguridad ha influido en errores con-
ceptuales posteriores y que aún perduran, es la disposición del art. 259 ubicada en
la Sección de la caza, por la que los animales, mientras se encuentran en un fiindo,
pertenecen con carácter "accesorio" al dueño de éste. Lo inismo ocurría con los
juncos y otros "productos espontáneos del suelo" que iban desde plantas aromáti-
cas a piedras y hasta conchilla (art. 269).
Ya el abigeato y el hurto de ganado eran las figuras estelares del derecho pe-
nal agrario, incluido en los arts. 208 a 221. Se sumaba a la restitución y la indem-
nización por el daño, la pena de multa o de "trabajos públicos" a favor del Partido
(por si se pudiera pensar en que se trata de una antigua forma de probation, aclaro
que se preveía que tales trabajos duraran hasta tres años).
El derecho laboral agrario también residía en el Código Alsina (arts. 222 y SS.).
Se regulaban los patrones y los peones, y se establecía la figura de la "contrata",
documento inexcusable cuando se "conchababa" para faena a un peón, salvo que
se lo hiciera por un solo día.
El fraude laboral se fomentaba con una edulcorante declaración por la que "el
peón a destajo es un verdadero empresario" (art. 240).
El código se ocupaba también de la seguridad; del uso de armas blancas y de
fuego en pulperías o reuniones públicas; de la vagancia -declaración a la que acce-
día todo aquel que no tuviera domicilio fijo ni medios conocidos de subsistencia y
que perjudicara la moral y las buenas costumbres-; los juegos de azar; la venta de
bebidas; las tiendas y pulperías "volantes".
Considero que vale la pena recordar todas estas disposiciones de un código
que rigió hasta 1971 ; que tatnbién fue inspiración de muchos códigos de provincia,
algunos aún vigentes, aunque tal vez en desuetudo; que, a su vez, inspiró el primer
Código Rural de la República Oriental del Uruguay, de 1876, que, a pesar de pos-
teriores inodificaciones, todavía conserva un esquema similar, lo mismo que suce-
de con el vigente Código Rural del Paraguay.
Pero también vale la pena recordarlo, porque parece que la sociedad evolucio-
na, pero los problemas a veces vuelven. En el tiempo que me ocupaba en escribir
este libro, medio país vivió la coninoción de incendios incontrolados en la zona del
delta bonaerense cuyas humaredas superan Rosario por el norte y Mar del Plata por
el sur. La quema de pastizales coino práctica agraria, si bien remota, parecía no
necesitar una legislación específica, ya que en ningún caso se imaginó que un pro-
blema de éstos pudiera alcanzar las dimensiones que tuvo. Así, desde la derogación
de este Código de Alsina, no existe norma en el Código Rural aplicable al caso. Sin
embargo, en aquél, el tema ocupaba siete artículos, en una Sección VI11 que lleva-
ba el título de "Quemazones de campos" '.
11. PROYECTOS
DE REFORMA DEL CÓDIGO
RURAL

Durante el largo período de su vigencia no faltaron intentos por modificar el


Código Alsina.
Con anterioridad a las primeras leyes agrarias del siglo XX, puede enunciarse
el proyecto de Manuel Gonnet (1 890) que entendía a la legislación rural "como el

Así, inai~daba:
Art. 173: "Todo propietario o poseedor de cainpo, puede, bajo su responsabilidad, hacer en él
quemazones, ya para liinpiarlos de yuyales, insectos o animales dañosos, o ya con cualquier objeto
útil; pero si por sobrevenir viento cuando no lo había, o por cainbiar el que hubiese, o por cualquier
otra causa inculpable y natural, el f~iegoexcediese sus límites e invadiese otra propiedad, etc., está
o5ligado a subsanar todos los daíios y perjuicios que ocasionase".
Art. 274: "No conviniéndose amigableinei1te con el dañado, acerca del importe de la indemni-
zación, será éste fijado con arreglo al art. 154, y con la liinitacióil del art. 209".
Art. 275: "En caso de que el dañante 110 pueda cubrir el todo o parte del importe de la indem-
nización, el juez de Paz le iinpondrá trabajos públicos en el Partido, por un tieinpo correspondiente
al inonto de su deuda, hasta extinción de la cual irá entregando al dañado los dos tercios del salario
que gane el dañante, y el otro tercio a éste".
Art. 276: "Mas si hubiesen aparecido indicios o datos de que el tránsito del fuego a otra pro-
piedad, 110 fue nat~iral,sino efecto de inalicia o intención, el dañante sin perjuicio de pagar, en la
forina dicha, la referida indemnización, será preso suinariado y remitido a disposición del compe-
tente Juzgado del Criinen".
Art. 277: "Queda rigurosamente prohibido quemar los cainpos baldíos de propiedad píiblica,
sin previa licencia escrita de la Municipalidad, o del Juzgado de Paz, bajo las penas que ella o éste,
fijarán y publicará11 cada año".
Art. 275: "C~iandocoi~sultandoalgún objeto necesario o útil, crean dichas autoridades deber
otorgar esa licencia, fijarán en ella el maximzrm de la extensión queinable, y dictarán las medidas
preca~itoriasque a bien estiinen, según sean las poblaciones linderas y cercanas, la estación y el
estado de los campos".
Art. 279: "Si no obstante, el fuego invadiese cainpos de propiedad particular, se procederá con
arreglo a lo prevenido en los precedentes artículos".
En u11 recordatorio reciente que hiciera el Dr. Enriqcle Basla sobre la fig~irade Manuel
Bernardo Gonnet, cita, adeinás de este aiitecedente, la participación de Gonnet en el proyecto que
finalizara en la Ley de Ceiitros Agrícolas dictada por el gobernador Máxiino Paz en 1887 que, en-
tiende, fiie el primer ei1sayo iinportai-ite para obtener la subdivisión de los Iatifiindios y entregar al
trabajador el derecho a la propiedad de la tierra que labraba, para de esta foriiia inejorar la condi-
36 E V O L U C I ~ NOBJETO
, Y DOCTRINA DEL DEREC~IOAGRARIO ARGENTINO

conjunto de disposiciones que prescribe el régimen civil y administrativo de los


intereses ganaderos, agrícolas e industriales". No sólo hay notas de ausencia de
autonomía científica, sino que, además, es claro el concepto espacial en el que las
actividades industriales y agrarias conviven, no siendo éstas objeto definitorio del
contenido de la materia. El proyecto contenía normas sobre expropiaciones, vialidad,
aguas, e industrias manufactureras y fabriles por considerar su autor que se realiza-
ban directamente con el objeto trazado.
También puede mencionarse el proyecto de Sánchez Sorondo y Avellaneda
(1 910) que se conformaba con ser una compilación de normativas administrativas
poco innovadora con respecto al contenido del código vigente en la época. El obje-
to es aun menos definido, y se llegan a excluir las aguas y la sanidad animal.
Luego, en cambio, de grandes pasos dados por la legislación y la doctrina en
este último sentido, Vivanco elabora su propio proyecto, en el que considera los
avances logrados en el orden económico y social rural. Cree que un Código Rural
no puede relegarse a ser un conjunto de "inocuas" normas de policía, sino que debe
ser un instrumento de desarrollo económico social. Por ello incluye en su proyecto
tres secciones dedicadas a "la producción y su fomento en general"; "la industria
agropecuaria" y "el comercio agropecuario", como otra destinada a la enseñanza
técnica, y dos referidas a los profesionales de la actividad: ingenieros y veterinarios.
Otra de las notas distintivas del proyecto es la inclusión de los recursos natu-
rales con un amplio alcance. El suelo respecto a su uso y su conservación, y la
vinculación con otros recursos y usos: regadío y agroquímicos.
El agua en sus diversos usos, doméstico, de riego, industrial, como fuente de
energía, transporte, piscicultura, medicinal, termal, meteórico y usos no enumera-
dos. Contempla la forma de adquirir derechos sobre el agua, establece prelación entre
los distintos usos, reglas para solucionar conflictos, restricciones respecto de su
dominio, reglas para la construcción de obras hidráulicas, obras de depósito de aguas,
de desagüe y mejoramiento; y establece todo un sistema de administración de re-
cursos; es decir, legisla todos los aspectos integrativos de un Código de Aguas, pero
dentro del Código Rural, con los beneficios que esto encierra en cuanto puede in-
cluir la interdependencia recíproca de los recursos naturales que, seguramente, se-
ría afectada si se legislara desde cuerpos y disciplinas aislados que pujen por una
competencia académica vana. Resulta interesante poner de relieve el espíritu de la
normativa proyectada que contempla una fuerte intervención estatal en la regula-
ción de un recurso escaso y esencial para la vida humana, algunos años antes de
que la ley 17.711 recogiera la tendencia mundial de incluir mayoritariamente las
aguas como bienes del dominio público de los Estados.
En cuanto a bosques, ratifica la adhesión a la ley nacional 13.273, hecha por
ley provincial 5699. Por lo tanto, incluye la clasificación del recurso y los regíme-
nes de explotación, a la vez que contempla la interdependencia con otros recursos
y los planes de reforestación. Asimismo, dedica un título a las reservas y parques
provinciales, los que recién son comprendidos legislativamente por la provincia

ción de Estado productor, aumentar la pobiación y la riqueza de la provincia (El Dio, Revista Do-
mingo, 301 1212007).
treinta años después, con la ley 10.907. Por último, dedica títulos a las normas de
caza y pesca.
Finalmente, incorpora el fuero agrario, ya que entiende que el derecho sustan-
cial agrario debe formar un todo inescindible con el derecho procesal, administra-
tivo o judicial, agrario.
Seguramente, este proyecto ha sido tenido en cuenta por Eduardo Pigretti al re-
tar otro proyecto que, con mejor suerte, fue aprobado por ley 7716 del 101711970
y que incorpora los recursos naturales a su contenido. Con algunos retoques, pero
conservando esta particularidad, este código es reemplazado por el vigente, sancio-
nado por el dec.-ley 10.08111983 del 2811011983 3 .

111. CODIGO
RURALPARA LOS TERRITORIOS
NACIONALES,
1894

Más de la mitad del territorio del país, a la época de la sanción de este cuerpo
legal, estaba organizada en territorios nacionales en los que el Congreso de la Na-
ción era competente para dictar la legislación local, es decir, aquella que, normalmen-
te, dictan las provincias. Por ese motivo, también muchas leyes agrarias nacionales,
especialmente las relativas a los recursos naturales, fueron sancionadas disponien-
do un régimen de adhesión para las provincias ya existentes, pero teniendo en vista
la necesidad de legislar en tales territorios.
Como la provincialización de los territorios nacionales se ha operado en un
período que Brebbia llama de descodificación, ha sucedido que muchas de las nue-
vas provincias no han sarkionado una norma propia que reemplace al viejo Código
de los Territorios, ni tampoco lo han derogado, por lo que es muy probable que, en
ciertos casos, aún siga vigente, a pesar de haber cumplido ampliamente sus cien
años. Podría ser el caso de la provincia de La Pampa, donde el mismo Antonino
Vivanco, contratado por el Estado provincial para redactar un proyecto de código
local que nunca fue sancionado, tras estudiar la legislación inherente a la provin-
cialización, se pronunció por la vigencia del Código de los Territorios 4.
En cuanto al sistema y la temática comunes a los códigos rurales provinciales,
es notorio el interés principal por reglar el problema de la tierra pública y la colo-
nización de los territorios y la introducción de la temática de los recursos naturales.
Respecto al primer punto, es lógico que así sea, ya que se trataba de territorios que
no alcanzaban la madurez jurídica precisamente por estar despoblados. Por otra parte,
al ser sus gobernadores agentes del gobierno federal, naturalmente el código estaba
encaminado a reglar el modo en que estos agentes dependientes debían comportar-
se respecto al patrimonio del Estado. Vale la pena recordar que para 1894 la tierra

Para cerrar esta breve cita de antecedentes y propuestas inodificatorias, queda por decir que en
1986 el Ministerio de Asuntos Agrarios piiblicó las Conclusiones de la Cornisión creada por ley 10.226
para la "Reforma Integral" del Código Rural, presidida por el nlinistro Valerga y con la coordina-
ción de Rafael Novello. Lo más significativo de este nuevo proyecto es el tratamiento de las áreas
naturales (parques y reservas) que es la fuente inmediata de la vigente ley 10.907, complementaria
del código que, finalmente, no logró ser modificado en la pretendida integridad.
"IVANCO, Antonino, "La codificación rural provincial", LL 108-1 144, 1 147 y SS.
38 EVOLUCION, OBJETO Y DOCTRINA DEL DERECHO A G R A R ~ OARGENTINO

tenía un valor distinto al del tiempo de la sanción de la Constitución y ya había


sido sancionada la Ley Avellaneda sobre tierras píiblicas.
Con respecto al tema de los recursos naturales, ya en su art. 5' se impone a los
gobernadores "la guarda, conservación y fomento de los bosques en terrenos fisca-
les", los que no podrán ser entregados "sin concesión escrita del gobierno federal y
con sujeción a las disposiciones especiales". Es un dato histórico remarcable de la
inescindencia de los recursos naturales y la actividad forestal en el contenido del
derecho rural y luego agrario de la Argentina, como por otro lado sucede en casi
todos los países latinoamericanos.
Inmediatamente después empieza el Título 11 dedicado a la caza y la pesca. Se
produce un avance respecto al Código Alsina, ya que se enmarcan sus disposicio-
nes con las pocas directrices del Código Civil (art. 2540). En tal razón, el art. 11,
que exige el permiso del dueño del fundo para cazar, se einperna en la lógica del
respeto a la propiedad (inmueble) privada, y no, como sucedía en el Código Alsina,
en una propiedad del dueño del fundo sobre la fauna que ocasionalmente en él
habitaba.
Una llamativa disposición en el art. 8O, marca el desarrollo cultural y de cono-
cimientos que vinculaban cuestiones ecológicas con la producción agrícola. Se tra-
ta de la prohibición de cazar especies insectívoras, útiles para combatir las plagas.
Se puede recordar que son conteinporáneas las primeras leyes de sanidad vegetal
en las que se fijaba la carga pública de participar para combatir ese flagelo, pero
llama más la atención la proximidad en el tiempo con lo que en Europa se conside-
ra la primera norma internacional "ambiental" que trataba la misma cuestión. Me
refiero al Convenio de París de 1902 sobre la protección de las aves útiles para la
agricultura, que también protegía de la caza a las aves insectívoras.
Luego se creaba un fondo para puentes y caminos, se regulaban los caminos
generales y municipales, las cercas y las tranqueras, la actividad de los acarreadores
y los acopiadores, las guías y el tránsito de animales, el amojonamiento, el proble-
ma de los animales invasores, las indemnizaciones en caso de cruza involuntaria a
causa de invasión de animales de raza por parte de animales ordinarios5, los apar-
tes y las mezclas, las marcas y las señales, las hierras y las señaladas, los vicios
redhibitorios en las ventas de animales, las tabladas y la sanidad animal. Seguía luego
una sección vinculada a la agricultura que comenzaba con una norma de fomento a
las plantaciones de olivos, viñedos, árboles frutales, plantas forrajeras, textiles o
cereales, caña de azúcar, remolacha, en fin, todo cultivo en un país que, como se
sabe, era ganadero y no agrícola. La ayuda consistía en la exención de impuestos
territoriales (inmobiliarios).
Nuevamente los recursos naturales; ya que, vinculado con la agricultura, se
regulaba el uso del agua, y se establecía que, de todos los usos, el agrícola era pre-

Estaba perinitida una especie de justicia por mano propia. El art. 103 disponía que "si el
criador de aiiirnaies finos castrase al animal invasor dentro de siis alainbrados, no deberá indem-
nización; si lo matare, sólo deberá su valor"; pero en ambos casos perdía el derecho a indemniza-
ción por el daño sufrido por la monta 110consentida. No se había sancionado aún la ley 14.346 de pro-
tección a los animales contra actos de crueldad, que hubiera convertido en delitos tales actos de
venganza.
RURAL
LA C O D I F I C A C I ~ N 39

rencial, En definitiva, como sucedía y siguió sucediendo en los códigos como el


Buenos Aires, existía en el Código Rural un pequeño Código de Aguas.
El Código de Víctor Molina, o Código Molina, como aún se lo llama, termi-
ba con la policía rural; una policía de seguridad, en la que reincidían los temas
e embriaguez, juego, armas y reuniones públicas.

IV. ETAPASDE LA CODIFICACIÓNRURAL

Al escribir Vivanco sobre la codificación rural 6, distinguía entre: a) los anti-


guos códigos que nunca tuvieron modificaciones de importancia y que vieron na-
cer a sus espaldas leyes agrarias autónomas o que, directamente, los contradecían;
b) los que fueron incorporando modificaciones sin cambiar demasiado su confor-
mación y que, de todos modos, no volvieron a ser reactualizados, por lo que se habla
de reformas de las décadas de los años veinte o treinta; y c) los que sí han tenido
ble en su esquema; pero que aún conservan la arquitectura de los

cto al contenido, es notoria la recepción de las teorías o evolución


eto del derecho agrario. Del Código Alsina y los proyectos que
cepto espacial, se incorporaron gradualmente normas vinculadas
aria, a la colonización y adjudicación de tierras públicas cuando
se produce el primer gran avance de la agricultura en las primeras décadas del si-
glo XX. Luego se recepcionaron problemáticas vinculadas con los avances tecno-
lógicos, ya consolidada la idea de que el centro de la materia es la actividad agra-
ria. Lamentablemente, poco se hizo para pasar a una etapa propiciada por Vivanco,
en la que los códigos provinciales tenían que ser motor del desarrollo.
Varios han hablado de un proceso de descodificación. Algunos datos son elo-
cuentes: provincias "nuevas" que a pesar de las disposiciones agrarias en sus cons-
tituciones no han optado por sancionar un código rural; otras que han dejado de-
sactualizados sus códigos y permitieron operar el desuetudo; otros casos, como el
de Buenos Aires, que, desarticularon un cuerpo estable y coherente conformado por
el Código Rural y su decreto reglamentario y la correspondiente Ley de Faltas
Agrarias con su propio reglamento. Tal conjunto normativo incluía los recursos
naturales renovables y quedaba en esfera de la actuación administrativa del Ministe-
rio de Asuntos Agrarios pretendiéndose constituir un Fuero Agrario acorde con esa
materia que, si bien jamás se constituyó con órganos propios, tiene aún un decreto
que determina su materia y regula cuestiones procedimentales. De ese conjunto
armónico y sistemático se pasó a un sistema de leyes con~plementariasque desgra-
na su contenido como en el caso de la pesca y el agua. Por desgracia, estas mate-
rias que se escindieron del Código Rural, tanto la ley 11.477 de Pesca como la 12.257
que sanciona el Código de Aguas, han desarticulado, además, el tema de las auto-
ridades administrativas y los órganos de sanción administrativa y judicial.

"IVANCO, Antonirio, "La codificación...", cit., p. 1137


V. LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

BREBBIA, Fernando, "Codificación y descodificación. La codificación agraria en la


Argentina", Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Santa Fe, 2001,
p. 43.
VIVANCO,
Antonino, "La codificación rural provincial", LL 108-1137.
OBJETO DEL DERECHO AGRARIO

'
Antonio Carrozza clasificó los diversos modos en que el derecho agrario ha
sido identificado a partir de un objeto principal de regulación. Desde los distintos
objetos que él individualizó, trataré de abordar las diferentes cuestiones que éstos
plantearon según los países y momentos históricos. Al hacerlo, trataré de adecuar
su clasificación a la realidad propia del derecho agrario argentino.

1. DERECHO
DE LA AGRICULTURA

Dice Carrozza que presentar el derecho agrario. como el derecho de la agricul-


tura no parece ser algo tan obvio ni que pueda cenar absolutamente todos los con-
fines de la materia. Para empezar, más que de agricultura se debe hablar de activi-
dad agraria, porque el origen de la palabra agricultura hace pensar en el cultivo, es
decir, el trabajo sobre plantas, lo que excluye la cría de animales. También, como
se verá al tratar de definir la actividad agraria, este concepto es bastante impreciso.
Por muchos años las actividades típicas eran la agricultura extensiva en campos
abiertos y la ganadería, realizada del mismo modo. Ambas actividades tenían una
gran inserción en el campo, la tierra. En las últimas décadas muchas técnicas han
cambiado. Desde los viveros, a los cultivos hidropónicos, al cultivo de plantas con
fines no alimentarios, la cria de pequeños animales en ambientes cenados, etc. Todo
ello hace pensar, hasta dónde puede estirarse el concepto de actividad agraria. A su
vez, a la agricultura de commodities se agregan cultivos de selección que requieren
de poquísima superficie o que se realizan con una tecnificación tal que parece per-
derse la imagen del campesino para acercar estas nuevas agriculturas a modernas
empresas tecnológicas industriales.
A ello hay que agregar el problema de la forestación, todavía no unánimemen-
te aceptada como actividad agrícola. Además, para una gran parte de la doctrina
internacional y de muchos ordenarriientos jurídicos, el derecho agrario no regula
todo acto de cultivo o cria, sino únicamente aquellos realizados en foriila organiza-
da y con miras al mercado.

"Noción de derecho agrario", en CARROZZA, Antoiiio - ZEI,I:IIÓNZEI.~:D~N,


Ricardo, Teoría
geizel.al e il~stitutosde dei-echo ngl.ai.io, Astrea, Buenos Aires, 1990, p. 25.
EVOLUCIÓN, OR.IET0 Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

Por otra parte, en distintos ordenamientos nacionales se tiende a incluir algu-


nos institutos jurídicos que, si bien pueden estar íntimamente relacionados, no re-
gulan expresamente la actividad agraria, como el caso de las creaciones fitogenéticas.
También existen otros sistemas normativos en los que sólo se regulan los productos
al ocuparse de su mercado y su circulación en la etapa ulterior a la agraria y a tra-
vés de sujetos distintos al agricultor, integrando el capitulo que Vivanco menciona
como actividades vinculadas, pero que no son agrarias.

11. DERECHO
DE LAS COSAS O DE LOS BIENES AGRARIOS

F~indainentaln~ente es visto como la regulación del fundo, de los productos


agrarios, de algunos bienes particulares agrarios (ganado, maquinaria, creaciones
fitogenéticas, aguas, etc.), como si se tratara de una colección de regulaciones de
bienes distintos, fundamentalmente diferenciables por referirse a seres vivientes o
de origen natural, que suelen transformarse, reproducirse por si mismos, perecer,
descomponerse, movilizarse, etcétera.
En el último tiempo, el derecho agrario se ha enriquecido con el régimen del
mercado internacional de los productos agrícolas, que ya no están en manos de sus
productores; por lo tanto, se alejan de la concepción tradicional del derecho agrario
como regulación de la actividad o de la empresa agraria. Sin embargo, nadie podría
negar la pertenencia de esta disciplina a nuestra materia, pertenencia que sólo pue-
de justificarse por la naturaleza agraria del producto.
Así, los ordenamientos internacionales, por encaminarse a la regulación de la
circulación de bienes, tienden a asimilarse inás a un derecho sobre las cosas o bie-
nes agrarios (los productos agrícolas, primarios o transformados) que a la actividad
esencial que los produce, aunque todo esto no puede hacer perder de vista la im-
portancia que tiene la actividad agraria como núcleo central del contenido de la
materia.

111. DERECHO
DE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA

Relacionada con la anterior visión, aunque especificamente se ocupa de la


propiedad de la tierra, esta idea tiene un gran desarrollo en América latina y otros
países en los que se ejercitó la reforma agraria. Especialmente el fundo fue sosteni-
do por mucho tiempo (inás aun en las primeras épocas o período clásico) como el
objeto central de regulación. El fundo consistía prácticamente en un prizis para
el desarrollo de la actividad agraria. Pero no es el fundo el único objeto agrario re-
gulado por nuestra disciplina. Al igual que para la categoría anterior no puede
reducirse el derecho agrario a la regulación de la totalidad de los objetos que sirven
a la actividad, ya que también existen regulaciones respecto de los sujetos agrarios
y a la actividad desarrollada por éstos (la contratación de trabajo dependiente, la
colocación de sus producciones, el crédito y otras tantas).
Tampoco puede asimilarse el derecho agrario al derecho fundiario que tiene
por objeto el fundo, aun en los casos en que éste no participa del fin productivo
OBJETO DEL DERECHO AGRARIO

el que la actividad agraria se orienta. Un derecho fundiario, relativo a la pro-


inmueble rural que contemple sólo su distribución o las relaciones de vecin-
, se acercaría más al primigenio derecho rural que al más moderno, según nues-
oncepción, derecho agrario.

ERECHO DE LOS CONTRATOS AGRARIOS

Sin afectar el derecho de propiedad como se hace en la reforma agraria, en la


e la expropiación resulta inevitable, una correcta regulación de los contratos agra-
puede alcanzar objetivos semejantes para permitir el acceso a la tierra por par-
e quien quiere producirlos; por esta razón el concepto de contratos agrarios fue
deritificado, en un principio, sólo con aquellos en los que se otorga la tenencia de

e contempla en muchos ordenamientos la preferencia a favor del sujeto que


la tierra con finalidad productiva y para satisfacer un interés general, por sobre
el mero propietario que detenta y defiende su derecho con una finalidad especula-
tiva y de interés individual. Ello va de la mano de la evolución histórica de la pro-
piedad consagrada como derecho individual e inviolable a la concepción difundida
por la doctrina de la función social de la tierra.
Los contratos agrarios adquieren un régimen jurídico específico justamente en
iniras a las necesidades de la producción, de la estabilidad del productor y de la
garantía para éste de un tieinpo mínimo en el que, con las rentas obtenidas, pueda
compensar las inversiones realizadas; es decir, que su esencia o especialidad, deri-
van del llamado hecho técnico de la agricultura.
Justamente, el avance de la actividad agraria, su modernización, hizo ampliar
el abanico de lo que se llamó tradicionalmente contratos agrarios, para incorporar
todos aquellos contratos que sirven a la actividad, se refieran o no al fundo. Por lo
tanto, puede decirse que la actividad agraria en este caso tiene un lugar de privile-
gio y los contratos agrarios acceden o forman un capítulo de su regulación. No
obstante lo dicho, en el primer capítulo he marcado cómo la mirada excluyente sobre
los contratos hizo que, en un cierto momento, el derecho agrario se desvaneciera,
así como luego se revigorizó de la mano de otros contenidos.

V. DERECHO
DE LA ACTIVIDAD Y, ESPEC~FICAMENTE,
DEL EJERCICIO DE LA AGRICULTURA EN FORMA DE EMPRESA

La idea de empresa, como organización bajo criterios de profesionalidad y de


econoinicidad, supera el criterio estático -por llamarlo de algún modo- del fundo.
En una economía con fimción social, el derecho no puede amparar la propiedad de
la tierra cuando es utilizada en forina especulativa, sino que debe priorizar los fines
de orden público que esa tierra puede ofrecer. Tales fines, vinculados con la pro-
ducción de alimentos, con la generación de riqueza, con el comercio exterior, etc.,
deben estar privilegiados por el derecho, que debe apuntar a priorizar la actividad
agraria y, especialmente, aquella ejercida en forina eficiente. Por ello, muchos au-
44 EVOLUCION, OBJETO Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

tores piensan que no se trata de que el derecho agrario regule la actividad, cuando
ésta es deficitaria o realizada con criterios de subsistencia o autoconsumo, sino que
debe regirse la actividad organizada en forma de empresa. En este sentido, el dere-
cho italiano es el ejemplo, ya que sistetnatiza su regulación, a partir de la defini-
ción de empresa agraria dada por el art. 2351 de su Código Civil.
Se trata de un nuevo paso superador respecto de la idea del contrato agrario,
donde éste se convierte en instrumento necesario para dar nacimiento a la empresa,
pero donde el sujeto privilegiado no es cualquier arrendatario o productor sin tie-
rra, sino cualquier productor, propietario o arrendatario que organiza su producción
bajo cánones de eficiencia técnica y económica.

VI. DERECHO
DE LOS RECURSOS NATURALES O DE LA NATURALEZA

El uso fundamental de tres recursos naturales: agua y suelo, y la matriz bioló-


gica de la actividad agraria, hizo ver al derecho agrario con una vocación por la
protección de tales recursos. Así surgió la llamada teoría de los recursos naturales
que llegó a concentrar en una misma disciplina tanto el derecho agrario como el
derecho minero y el de la energía. En América latina la explotación forestal sobre
bosques nativos, el aprovechamiento económico de la caza y la pesca, la exuberan-
cia de los ambientes naturales y los espacios rurales, y la potencialidad de la utili-
zación de los parques nacionales como impulsores del desarrollo regional, dieron
un fundamento mayor a esta amalgama.
El fin conservativo de los recursos fue una guía importante para el reagrupa-
miento de disciplinas que tradicionalmente se encontraban separadas. También se
llegó a enunciar una serie de principios, como el de interdependencia entre los re-
cursos, sobre la base del conocimiento ecológico de la cuestión y se propuso un
método de análisis sobre institutos comunes a cada uno de ellos2.
Por mi parte, entiendo que la conexión de los recursos a través del fin conser-
vativo y la actual propuesta de lograr con ellos un desarrollo sostenible es un dato
real que coadyuva a esa integración de los contenidos del llamado derecho de los
recursos naturales, pero que terminó por reconstruirse en el derecho ambiental.
Mientras que el aspecto de los recursos naturales vinculado al aprovechamiento de
éstos, dado que las especialidades del derecho se caracterizan más por la regula-
ción de la actividad que sobre estos recursos se ejerce, obliga a mantener el dere-
cho agrario, el derecho minero, el derecho de la energía, etc., como especialidades
autónomas. No obstante ello, es clara la relación íntima de los recursos naturales
con la actividad agraria, como también es evidente la conexión entre uso y aprove-
chamiento y conservación de los recursos y el ambiente, por lo que en una parte
central de este libro dedicaré un módulo a tratar todos los aportes que los recursos
naturales generaron en la ciencia del derecho y especificar cada uno de los recur-
sos naturales que intervienen en la actividad agraria en el sentido más amplio de su
definición.

Ver Pic;r~e.i..ri,Eduardo, Del.ecl70 de los recursos natzwales, La Ley, Buenos Aires, 197 1 y, en
especial, el punto dedicado a "La regulación jurídica futura de los recursos nat~irales"(ps. 39 y SS.),
OBJETO DEL DERECHO AGRARIO

VII. DERECHO
DEL TERRITORIO

Para Carrozza, el pasaje del "fundo" -que representa el territorio de cada una de
las empresas y simboliza la prioridad del dominio individual- al "territorio" -que
pertenece al pueblo, es decir, constituye una res communitatis- pareciera ser apto
para explicar el paso de lo privado a lo público. Tal pasaje se produce, en primer
lugar, a través de las necesarias intervenciones estatales para el reordenamiento fun-
diario ante la pulverización de la propiedad (recoinposición f~lndiariaen España o
management du territoire en Francia); luego por el necesario ordenamiento territorial
que, por cuestiones cada vez más ambientales y de racionalización de las decisiones,
debe hacerse para ubicar cada actividad en las zonas potencialmente más aptas.
También el pasaje al territorio se da con una actualísima revalorización de éste
como origen de las calidades particulares de sus productos y una tendencia a con-
cebir, en el derecho agrario, los intereses del desarrollo rural visto coino conjunto
de decisiones políticas encaminadas a provocar un progreso económico equitativo
entre campo y ciudad para no descompensar más los niveles de despoblamiento del
espacio rural y fomentar alternativas mejores de calidad de vida también en dicho
ámbito.

VIII. DERECHO
AGROALIMENTARIO

La relación entre actividad primaria y actividades de transformación y coiner-


cialización, lo que Vivanco llamaba actividades vinculadas, se hace cada vez más
estrecha y se tiene una sensación, siempre mayor, de que el campo produce de acuer-
do con las exigencias de las industrias y de los consumidores. Ello lleva a hablar
de derecho agroalimentario, e incluso de derecho aliinentario, en el que lo agrario
sería un capítulo inicial muclio menos central respecto de los problemas del consu-
mo y de los traspasos entre los segundos, terceros y ulteriores eslabones por los
que el producto transita. Como se vio con la teoría de la empresa, el derecho agra-
rio regiría solamente la actividad agraria que produce para el mercado.
Esa idea del mercado, por otra parte, regula la actividad agraria cada vez más
bajo la idea de cadena de producción, en la que se analiza el producto agrario, a
través de los sucesivos pasos, hasta llegar al consumidor. Cada eslabón debe arti-
cularse con el otro en forma sincronizada y armónica para que no existan desajus-
tes en precios, productividad, deficiencias de calidad, etc. Incluso nacen nuevos
contratos agrarios, no vinculados con la obtención del fundo, sino con las etapas
posteriores a la producción primaria. Este derecho agroalimentario se ocuparía del
circuito completo, y superaría el concepto que centraba la autonomía del derecho
agrario exclusivamente en la primera etapa productiva.

IX. COLOFON

Luego de recorrer brevemente los distintos posibles objetos del derecho agra-
rio, Carrozza aclara que las analizadas son simples orientaciones y advierte sobre
46 EVOLUCIÓN, OBJETO Y DOCTRINA DEI, DERECHO AGRARIO ARGENTINO

las íntimas relaciones entre ellas. Comparto este punto de vista y creo que existe
una idea ordenante y concentradora del contenido de la materia a través de la acti-
vidad agraria, Lamentablemente, y como ya dijimos, ésta no está aún totalmente
definida y el problema de los límites persiste.
Pero esa actividad al generar también vínculos coi1 otras actividades y con el
ambiente y el territorio marca la relación del derecho agrario con estos contenidos.
Como veremos al tratar las cuestiones agroambientales, será la actividad la que
plantee el objeto del derecho agrario, aunque éste se extenderá a dichas cuestiones.
Algo similar puede decirse respecto de los límites con las ulteriores etapas de
la cadena de producción. Allí también hay problemas de límites para definir lo
agroindustrial o lo agroalimentario. Pero siempre el concepto de actividad (en este
caso a través de la distinción de actividades conexas y vinculadas) es el que termi-
na siendo útil para identificar la separación con los sectores industrial o alimentario.
Los bienes que tienen un régimen propio a veces se usan para fines no agríco-
las o para el desarrollo de una actividad no agraria, pero casi seguramente surgie-
ron coino regulaciones necesarias a partir de aquélla.
Los productos, como resultado de la actividad, influyen directamente en ésta
si en su régimen propio de mercado no encuentran un desarrollo oportuno, lo que
se entiende con la idea de actividad vinculada.
La empresa agraria, sin perjuicio de que en la mayoría de los ordenamientos
no es reconocida como un instituto jurídico, en aquellos como el italiano que sí lo
hace, termina también por definirse a través del concepto de actividad.

BREBBIA,Fernando, Manzral de derecho agrario, Astrea, Buenos Aires, 1992, cap. 1,


"Introducción al estudio del derecho agrario".
CARROZZA, Antonio, "Noción de derecho agrario", en CARROZZA, Antonio - ZELEDÓN
ZELEDÓN, Ricardo, Teoría general e institutos de derecho agrario, Astrea, B~ienos
Aires, 1990, p. 25.
LA AUTONOMPA DEL DERECHO AGRARIO

EBATE SOBRE LA AUTONOM~ADEL DERECHO AGRARIO

Un debate profundo, en definitiva rico desde el punto de vista dogmático, se


uscitado en torno a la idea de la autonomía del derecho agrario. Más allá de los
dentes señalados en la evolución histórica y la preeminencia dada en el siglo
XIX a la fórmula "legislación rural", ya Alberdi hablaba en su Sistema económico
y rentístico de la Confederación Argentina, de 1854, del "derecho agrario" descri-
biendo sus bases constitucionales.
En la Argentina, el nacimiento del derecho agrario suele datarse en 1921 con
la sanción de la Ley de Arrendamientos Rurales que, por cuestiones absolutamente
técnicas, impone una regúlación particular y distinta de la locación legislada en el
Código Civil. Se trata del pasaje de una legislación que tenía a la tierra como mero
objeto del derecho de propiedad a otra en la que la tierra trasciende por su finali-
dad productiva y por la satisfacción de necesidades de interés público que con su
producción puede ofrecer. Sin embargo, vale la pena también decir que en el dere-
cho público ya se había sancionado la ley 3959 de sanidad animal que tiene ínti-
mas y profundas connotaciones respecto del fundamento '"ropio" del derecho agra-
rio, vinculado con la actividad agraria. Esta ley plantea la importancia para el país
de esa actividad; las características particulares de los bienes agrarios (en su caso,
más precisamente, el ganado); la trascendencia de la producción más allá de la ac-
tividad misma, es decir, en los mercados y, entonces, el interés público en cuanto
producción de alimentos y de riqueza para la Nación.
En cuanto a la autonomía dogmática, el primer dato relevante surgió inmedia-
tamente luego de la ley de arrendamientos con la primera obra tendiente a dar una
respuesta sistemática al contenido de la nueva rama. Aunque aún llamándolo Dere-
cho rural argentino, Guillerino Garbarini Islas realiza este intento en 1925. Es sig-
nificativo, respecto de lo dicho precedentemente, el priiner párrafo del Prólogo es-
crito por José León Suárez:
"El derecho rural es una formación de nuestros tiempos. Más bien podría de-
cirse que es una consagración reciente, puesto que siempre existió informe o implí-
cito en el civil y en otros derechos. Las necesidades modernas le han dado ambien-
te y razón de ser para que actúe con autonomía. Si se toma en consideración el
proceso económico del mundo, todo hace creer que esa autonomía tenderá cada vez
más a precisarse y acentuarse".
En Italia, el debate académico se dio entre los convencidos defensores de la
autonomía y sus críticos. Especialmente en ese período fundacional -1 922 a 1928-
Giangastone Bolla sostenía la autonomía en la idea de la hacienda como un con-
junto de bienes organizados, sobre la base de la propiedad de la tierra rural que debe
regirse por un estatuto afín al tipo de actividad que en ella se realiza y que resalta-
ba fundamentalmente el hecho técnico, económico y político que enmarcaba la
actividad como un objeto particular digno de poseer un derecho "propio" capaz de
hacerse cargo de la necesaria subordinación a tal fenómeno técnico. Por otra parte,
los críticos de la autonoinía, especialmente civilistas y comercialistas, entendían que
el derecho agrario consistía en un conjunto de normas especiales, sí, pero que se
resolvían, en definitiva, con los principios, teorías e instituciones de esas otras
materias. Para ellos, el concepto de autonomía se refería a la potestad de un sector
del derecho de bastarse a sí mismo, y no era posible que se aplicaran, en definitiva,
tales principios de otras ramas.
Por rni parte considero que "autonomía" no es bastarse a sí mismo. Eso es una
nota de la independencia. Si nos atenemos a la definición de autonomía del propio
Diccionario de la Real Academia Española, ésta es "la condición de quien, para
ciertas cosas, no depende de nadie". Tan así es, que es manida la frase que dice
que, en definitiva, "el derecho es uno solo". Piénsese que la autonomía absoluta en
sentido de excluyente evocación de principios de otras ramas no existe ni en el de-
recho civil, en el que en virtud del art. 1101 se debe esperar una sentencia penal
para resolver conforme a aquélla en su sede. En otros sectores, como el comercial,
también es expresa la recurrencia supletoria al derecho civil (ver art. 207, C Com.).
Incluso en su acepción política, autonomía se confronta con independencia,
porque reconoce una entidad superior de la que, en ciertos aspectos, depende, y el
mismo diccionario dice, a tal respecto, que se trata de la potestad de "regirse me-
diante normas y órganos de gobierno propios". Por esto último, me parece que la
nota que individualiza la autonomía es la que tiene que ver con las características
"propias" o esenciales de una disciplina jurídica, aquello que lo hace ser ella mis-
ma y distinta a las demás, lo que habla más bien del concepto de "identidad".
En este último sentido creo que la identidad del derecho agrario nace a partir
de tener un objeto propio, que es, como vimos, fundamentalmente la actividad agra-
ria; que tal objeto, al operar sobre seres vivos que tienen un ciclo de vida, generar
productos perecederos que se rigen en el mercado por leyes también propias, desa-
rrollarse condicionados con los factores naturales y el clima de cada ambiente, le
da características propias. El tener una función esencial por ser principalmente des-
tinada a la alimentación y otras necesidades básicas de la gente lo tiñe de orden
público. Los fines productivos, sociales y económicos dan origen a principios es-
peciales y a que se creen institutos también característicos, que dan cuenta de su
identidad. Todo ello repercute en la necesidad, también, de contar con reglas pro-
cesales diferentes. Objeto, principios, institutos, proceso, señalan, en definitiva, algo
caracterizador y particular del derecho agrario, cuyas reglas no se aplican a ningu-
na otra actividad; le son propias a la actividad agraria. Eso distingue y hace a la
autonomía que, obviamente, priorizará sus elementos "especiales" o caracterizadores,
era se valdrá también de los principios de otras ramas, especialmente de aquellas
las que emana cada instituto agrario en particular.

RAMAS O ESPECIALIZACIONES.
EL ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA RELACIÓN JURÍDICA

A falta de una convención aceptada sobre el concepto de "ramas", "especiali-


zaciones" y otros vocablos que hablan de la división del derecho en sectores, con-
sidero ramas del derecho a aquellos tres sectores particularmente característicos y
diferenciados a partir de regular una relación jurídica particular.
1 derecho civil, regulador de relaciones "entre particulares", se basa, por lo
igualdad formal que se refleja en el aspecto procesal en el principio

derecho administrativo, regulador del funcionamiento del Estado y sus Ór-


ganos y de las relaciones de aquél con los particulares, parte por ende de una rela-
de poder, de desequilibrio, que va a reflejarse en cada uno de sus institutos.
El derecho penal, sancionador de las conductas de los particulares reprocha-
por la colectividad, se va a caracterizar por la coordinación de la potestad re-
resiva estatal con el principio fundamental de libertad.
Al igual que el derecho agrario, que tiene por objeto regular una actividad,
creo que los otros derechos también se caracterizan por lo mismo. Más que el es-
quema de la relación, los caracterizan las peculiaridades de la actividad que regu-
lan y se trata de una decisión de politica legislativa la adopción, para el logro del
fin último, de perfeccionar el desempeño de tales actividades, que se describan
normas especiales que tomen como base relaciones que responden a los esquemas
previstos para las ramas. Así, tenemos diferentes especializaciones reguladoras de
las actividades de los comerciantes, de los mineros, de los trabajadores, de los na-
vegantes, etc. Se trata, afirmo, de una decisión política la de optar por que en estas
disciplinas se privilegie un esquema más privatista, intervencionista o represivo. El
mismo derecho comercial, al que se engloba siempre con el civil en el derecho
privado, está cada vez más fuertemente influido por normas administrativas regu-
latorias de la actividad bancaria, aseguradora, cambiaria, regímenes de fomento o
emergencia, etcétera.
En el caso del derecho agrario, nuestro programa de estudios demuestra este
perfil transversal.

111. LA POSICIÓN DE VIVANCO

A pesar de que son muchos, incluso dentro de los agraristas, quienes negaron
el esfuerzo de buscar principios propios para la materia, creo que las ideas de Vivanco
sobre este tema siguen vigentes.
Él sostenía que la politica agraria tenía tres fines: el incremento racional de la
producción, el conservativo de los recursos naturales renovables, y la seguridad y
progreso social. Para Vivanco, de estos tres fines nacían los principios fundamen-
50 EVOLUCIÓN.OBJETO Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO ARGENTINO

tales del derecho agrario que tienen validez universal. "Tienen influencia decisiva
[decía] en todo el ordenamiento jurídico agrario en general y, si bien en ciertos ca-
sos no son de aplicación simultánea o permanente, siempre alguno de ellos debe
estar ínsito en una norma jurídica agraria para que ella contenga el mínimo 'jurídico
agrario' que posibilite su existencia". De ellos hacía derivar los restantes principios
propios. Así, del fin productivo derivaban otros dos:
- toda norma jurídica agraria debe asegurar y garantizar el fomento y la pro-
tección de la actividad productiva agraria o las conexas a ella;
- las normas jurídicas agrarias deben vincular a los distintos estadios del proce-
so agrícola-ganadero, en función de la economía de la producción.
Del fin conservativo surgía que:
- la protección jurídica a los recursos naturales renovables debe limitar el de-
recho a su disponibilidad en función de la capacidad productiva de éstos.
Finalmente, del fin social derivaba que:
- la distribución de las cargas y beneficios agrarios debe regularse jurídica-
mente en relación con la capacidad productiva y el progreso social;
- la normativa jurídica agraria protege los recursos naturales y la actividad
agrícola por el interés social que representa la producción agropecuaria para la sa-
tisfacción de necesidades vitales.
La crítica fundamental que se hace a este sistema de principios es que ellos
pueden ser comunes a otras regulaciones. Creo que como fines del derecho pueden
serlo, pero que en el ordenamiento agrario encuentran una fisonomía característica
dada por la actividad y la naturaleza de los bienes que é~te~regula.

IV. EL CRITERIO AGROBIOLÓGICODE CARRERA Y RINCUELET,


Y LA T E O R ~ ADE LA ACRARIEDAD DE CARROZZA

Ya trataremos en particular estos aportes a la hora de detallar la actividad agrí-


cola. Ambos tienen el significado de haber contribuido a definir el objeto propio de
la disciplina.
Otra contribución más, dada por el maestro pisano, es la relativa a fundamen-
tar la autonomía por los institutos propios más que por principios especiales. Para
Carrozza, por instituto se entiende: "Un conjunto de determinaciones normativas,
aunque no todas ellas emanen del ordenamiento estatal, agrupadas en vista de un
objetivo superior propio de las normas singulares que lo componen, objetivo que
deber ser homogéneo con respecto a todas ellas" l .
Si bien cree que la "idea" que representa el núcleo del instituto se vincula a
tradiciones autóctonas desarrolladas en el seno de ordenamientos jurídicos particula-

Para Carrozza, "en un sistema orgánico de derecho positivo, no es la disposición aislada,


sino el instituto al cual ella pertenece la unidad mínima de análisis y, sobre todo, de 'ordenación' de
las relaciones, pues solamente u11 conjunto de institutos ordenados sistemáticamente forma el orga-
nismo del derecl~o,expresado generalmente en un código o en una amplia ley orgánica" ("lndivi-
dualización del derecho agrario por medio de sus institutos" en CARROZZA, Antonio - ZI:I.ED~N
ZI:I,ED¿+N,Ricardo, Teoría general e instittltos de derecho agrario, Astrea, Buenos Aires, 1990, p. 78).
LA A U T O N O M ~ ADEL DERECHO AGRARIO 51

y hasta preestatales, aboga también por aplicar el método del derecho compara-
ara recorrer los distintos derechos nacionales para identificar aquellos institu-
unes a los distintos países, más allá de los contornos caracterizadores que
tado puedan tener. Así identifica la reforma agraria, la propiedad agraria,
os agrarios, el proceso agrario, el crédito agrario, etc., y nosotros podría-
s seguir, repasando nuestro propio programa.

LA TIPICIDAD

Es que no basta la actividad agraria para definir el objeto del derecho agrario.
te no es sólo el ordenamiento jurídico que regula tal actividad, sino que, dogmá-
amente, dentro del derecho agrario se incluyen sólo aquellas normas o institutos
e, a causa de tal actividad particular, deben adoptar una fisonomía precisa. Ya se
a marcado antes la diferencia entre derecho agrario dogmático y el derecho que
servir para asesorar a un productor agropecuario. Muchas de las normas que
la actividad cotidiana de éste pueden ser civiles, comerciales, administrati-
as, fiscales, sin tener visos de una particularidad. Por ejemplo, en nuestro país, la
ompra de un campo, punto de partida para iniciar la explotación agropecuaria, se
ealiza con las reglas del derecho civil.
La tipicidad es un proceso organizativo por el cual la ley aísla un determinado
acontecer que einerge del volumen social, lo reconoce y lo dota de sentido y con-
ecuencias. Crea de tal modo el tipo. Éste puede ser penal, pero también propio de
cada disciplina. Según la materia de que se trate el tipo será más o menos rígido,
ero siempre estará constituido por los elementos caracterizadores en abstracto que
hacen de molde en el que se encastran las conductas, los derechos o las convencio-
nes que en concreto se analizan.
El tipo debe ser necesariamente legal en el derecho penal, fiscal y contraven-
cioiial. Por una elección legislativa, en la Argentina lo es también en cuanto a los
derechos reales. Pero puede ser social en los contratos en los que rige el princi-
pio de libertad contractual. El tipo social es aquel que existe en la conducta reitera-
da de los particulares que contratan, que permite caracterizar una figura determi-
ada en sus aspectos esenciales.
En el derecho agrario es el hombre de campo quien, a través de sus relaciones
a partir de los hechos de la naturaleza de las cosas con las que opera, va adecuando
los instrumentos jurídicos de que dispone a peculiaridades referidas a la actividad
agraria. De los contratos tradicionales, ha construido modalidades específicas. Tam-
bién por la intervención legislativa tenemos tipos penales agrarios, como el abigea-
to; impuestos típicamente agrarios como la estabilidad fiscal para los bosques; de-
rechos reales que son exclusivameiite agrarios, como el derecho real de superficie
forestal que sólo existe en tanto se realice en tal superficie una de las actividades
agrarias por excelencia que es la silvicultura; etcétera.
52 E V O L U C I ~ NOBJETO
. Y DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIOARGENTINO

VI. LECTURASCOMPLEMENTARIAS

BREBBIA,Fernando, Manual de derecho agrario, Astrea, Buenos Aires, 1992, cap. 1,


"Introducción al estudio del derecho agrario".
VIVANCO, Antonino, Teoría del derecho agrario, t. 1, Ediciones Librería Jurídica, La
Plata, 1967, ps. 197 y SS.
ASPECTOS CONSTITUCIONALES
DEL DERECHO AGRARIO
LOS RECURSOS NATUMLES
Y LA DISTRIBUCI~NDE COMPETENCIAS,
SEGUN LA REFORMA CONSTITUCI[ONAL*

Las provincias argentinas, al constituir la Nación, lo hicieron bajo el sistema


federal, en el cual la autonomía provincial resulta ser la nota característica. Las fa-
cultades del Gobierno nacional surgen de la delegación expresa hecha en la Constitu-
ción. El resto de las facultades se mantienen reservadas (art. 104, hoy art. 121, CN).
Entre las facultades delegadas corresponde hacer el distingo entre las compe-
tencias delegadas al Poder Legislativo, al Ejecutivo y al Judicial, de modo que es
posible que corresponda,para una materia determinada, una, la legislativa, al Esta-
do nacional y otra, la jurisdiccional, al Estado provincial. Aquí el término jurisdic-
ción indica la suma de facultades divisibles en las diversas materias de gobierno.
Pedro Frías aclara la diferencia existente entre dominio y jurisdicción en estos
términos: "El dominio se ejerce sobre las cosas; la jurisdicción sobre las relacio-
nes. El dominio lleva necesariamente a la jurisdicción si nada la limita o la exclu-
ye; la jurisdicción no lleva necesariamente al dominio. Pero en última instancia tie-
ne más cuota de poder la jurisdicción que el dominio y éste puede terminar por ser

El dominio es ejercido por el Estado (nacional o provincial) donde la cosa se


encuentra. Se trata del dominio eminente o político del Estado. Este dominio emi-
nente le otorga al Estado el poder de legislación, jurisdicción e imposición, como
explicaba Vélez Sarsfield en la nota al art. 2507, CCiv. En nuestro esquema federal
algunas competencias legislativas, jurisdiccionales o impositivas, originalmente en
cabeza de las provincias, fueron traspasadas a la Nación.
Dominio y jurisdicción, entonces, no deben necesariamente coincidir; así,
p. ej ., los ríos son del dominio público del Estado provincial en que se encuentran
(arts. 2339 y 2340, CCiv.) y, sin embargo, el control de la navegación fluvial está a
cargo del Gobierno nacional (arts. 26 y 67, inc. 9", hoy art. 75, inc. 10, CN). Es más,

* P~iblicadoen la Revista del Colegio de Abogados de La Plata, nro. 56, 1995, p. 9.


' Frzi~s,Pedro J., Introdzlcción al derecho p'úblico provincial! Depalma, Buenos Aires, 1980,
p. 1G9.
56 ASPECTOS CONSTITUCIONALESDEL DERECFIO AGRARIO

dado que una cosa puede ser objeto de iníiltiples relaciones, la jurisdicción puede
ser de diversos Estados, de acuerdo con la actividad de que se trate: así, en el rnis-
mo río del que venimos hablando el control de la pesca es de jurisdicción provin-
cial por tratarse de un poder no delegado.

11. LA CONSTITUCIÓN
NACIONAL
ANTES DE LA REFORMA

1. La competencia legislativa

Si bien la Constitución no se refiere expresamente a recursos naturales ni al


ambiente, el Congreso tiene competencia legislativa sobre ellos a través de:
1) el dictado de la legislación de fondo (art. 67, inc. 11, hoy art. 75, inc. 12);
2) reglar el tráfico internacional (art. 67, inc. 12, hoy art.75, inc. 13);
3) reglar el tráfico interprovincial (art. 67, inc. 12, hoy art. 75, inc. 13);
4) reglamentar la navegación (art. 67, inc. 9", hoy art. 75, inc. 10);
5) proveer a la defensa (arts. 21 y 67, inc. 15, hoy art. 75, inc. 16);
6) estimular políticas mediante el uso de impuestos, créditos, subsidios y pre-
supuesto propios (art. 67, incs. 2", 7" y S", hoy art. 75, incs. 2", 8" y 9");
7) aprobar tratados internacionales (art. 67, inc. 19, hoy 75, inc. 22).
Al hablar del dictado de la legislación de fondo nos estarnos refiriendo a los
Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería y del Trabajo y Seguridad Social. En
todos ellos es posible legislar aspectos vinculados con los recursos naturales y con
el ambiente.
El Código Civil, al hablar de las cosas (y los recursos lo son), clasifica los
tipos dominiales y decide cuáles bienes son de dominio público, cuáles del domi-
nio de los particulares y cuáles simplemente res nullius y, por lo tanto, susceptibles
de apropiación.
Ya no estamos hablando aquí del dominio político o eminente de los Estados,
sino del dominio civil. Por lo tanto, si bien el Código determina el tipo dominial,
deja a salvo el tema de las jurisdicciones que se mantienen en cabeza del Estado,
provincial o nacional, en el que la cosa se encuentre. Así, el Código determina qué
bienes quedan comprendidos entre el dominio público, pero cada bien en particular
puede serlo del dominio público provincial o nacional según el territorio (arts. 67,
inc. 11, CN -hoy art. 75, inc. 12-, y 2339, CCiv.).
El Código Civil también legisla los derechos de las personas sobre las cosas,
el modo de adquirir el dominio, otros derechos reales (p. ej., el usufructo de monte
está legislado en el art. 2873; las servidumbres de agua a partir del art. 3082) y los
derechos personales, como la compraventa o el contrato. A través de estas institu-
ciones se puede legislar en materia de recursos naturales.
Lo inismo ocurre en los demás Códigos de fondo: en materia comercial puede
legislarse el seguro ambiental; en materia penal son ejen~ploslos delitos contra la
fauna silvestre (ley 22.421) y los delitos por contaminación (ley 24.05 1); el Códi-
go de Minería dispone los modos de adquirir la propiedad de los minerales (art. lo);
y, por último, en la seguridad laboral se incluyen las normas de higiene del trabajo
que hacen al aspecto ambiental laboral.
LOS RECURSOS NATURALES Y LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS... 57

or supuesto que, como lo dispone el mismo art. 67, inc. 11 (hoy art. 75, inc. 12),
ado de estas normas no debe alterar las jurisdicciones locales; es decir, esta-
caso claro de competencia legislativa nacional con exclu-
nacional jurisdiccional y administrativa: lo que la doctrina

z de este respeto a la jurisdicción local es que las provincias legislan sus


ódigos de Procedimiento y organizan su justicia por imperio del art. 105,
y art. 122), que estatuye que las provincias se dan sus propias institucio-
al ya mencionado dominio eminente de los Estados y de la
ades no delegadas que se hicieron, es que las provincias también
s administrativas. Entre estas últimas interesan particularmente las
es al dominio, cuya competencia provincial está ratificada por el art. 261 1,
mportancia radica en que a través de este instituto se condiciona el uso o
hamiento de los recursos naturales y del ambiente, obviamente, cuando és-
sponden al dominio privado de los particulares.
En este punto se entronca la cuestión principal de nuestro estudio, en cuanto
ecursos naturales, si bien no han sido mencionados expresamente, pueden ser
slados en ambas esferas, nacional y provincial, pero con alcance diverso: en los
ctos jurídicos tradicionalmente considerados, legislación de fondo o derecho
mún, se legislan por leyes nacionales, p. ej., derechos reales: dominio, usufructo,
c.; derechos personales: contratos, seguros, penalidades, etc. En cambio, la regla-
entación a través de los institutos propios del derecho administrativo está desti-
da a las normas provinciales: uso y sus restricciones, concesión, permiso, regis-

Dice Guillermo Cano que "los poderes concurrentes, de fomento, no otorgan


competencia normativa" ). Éste es un principio fundamental y ordenador sobre re-
cursos y ambiente, ya que más de un autor pretendió justificar la competencia le-
gislativa del Congreso en la cláusula de bienestar del art. 67, inc. 16 (hoy art. 75,
inc. 18). Claro que la Nación debe proveer al bienestar general, pero lo debe hacer
con las herramientas que las provincias le otorgaron y con los medios de los que
dispone. Otorgar competencia legislativa a partir de este objetivo del bienestar ge-
neral significa vaciar de contenido el federalismo.
Por otra parte, la Nación tiene a su cargo la celebración de tratados internacio-
nales (art. 67, inc. 19; hoy art. 75, inc. 22). Muchos de estos tratados tienen como
objeto cuestiones relacionadas con el ambiente y los recursos naturales, pero de
ninguna manera la Nación puede utilizar este mecanismo para alterar las jurisdic-

Justamente, éste fue el motivo que provocó la exclusión de los títs. X y XIX del proyecto
original del Código de Minería, que instituían la autoridad minera con atribuciones administrativas
y judiciales. Ver Vt:r,~r<r>r:,María S., Manzial de dereclyo tninero, Astrea, Buenos Aires, 1986, ps. 285
y SS.,y en especial la nota de la p. 258, que seproduce los argumentos del diputado Fileinón Posse
(1885); también, voz "jurisdicción minera", en Enciclopedia Jurídica Oiizeba, t. XVII, Driskill SA,
Buenos Aires, 1982, ps. 59 1-604.
CANO,Guillermo J., Andlisis del "Código Blanco" y del "Proyecto Elías" desde kl pers-
pectiva de las esti-ategias legislativas escogidas por los azltores, de S Z ~ estrz~ctzlras
S y del tratanfien-
to de str contenido, FARN, Buenos Aires, 1993, p. 12.
58 ASPECTOS CONSTITUCIONAL,ES DEL DERECHO AGRARIO

ciones locales al maniatar a los gobiernos de provincias con con~proinisosen cuya


adopción no han participado.

2 . Competencias del Ejecutivo

Entre las normas dictadas por el Congreso nacional corresponde distinguir entre
las leyes de fondo o de derecho común -que, como quedó aclarado, son de aplica-
ción por las autoridades de cada provincia- del resto de las leyes, de derecho fede-
ral, que son aplicadas por el gobierno federal, aun en territorio provincial.
Con respecto a la enumeración de las competencias legislativas, la legislación
de fondo es de aplicación provincial. El resto, dereclio federal, es de aplicación na-
cional.
Una función del Ejecutivo es el ejercicio del poder de policía, a través del cual
el Poder Administrador aplica limitaciones a los derechos individuales en ejercicio
de disposiciones de origen legislativo; excepto respecto del derecho federal, para
cuyo caso también está delegado en el Gobierno nacional (art. 86, inc. 2"; hoy art. 99,
inc. 22): el poder de policía corresponde a las provincias.
Así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia en 1869: "...es un principio de
derecho constitucional que la policía de las provincias está a cargo de sus gobier-
nos locales, entendiéndose incluido en los poderes que se han reservado, el de pro-
veer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos ..." 4.
Al comentar este fallo, nos dice Sabsay: "El modo como expresa el principio
la Corte nos parece por demás feliz, pues denota con total claridad el enunciado de
los siguientes postulados:
"lo. El carácter local de la autoridad que ejerce el poder de policía.
"2". Que dicho poder se deriva de la competencia propia de cada nivel de
gobierno. Para el caso a que hace referencia el tribunal, las provincias tienen in-
cluido el poder de policía dentro de las facultades que ellas se han reservado, es
decir, aquellas que no han delegado en la Nación, según la fórmula ya comentada
que contiene el art. 104 de nuestra Ley Fundamental"
En materia de recursos naturales y ambiente esta solución es, además, la más
conveniente y práctica, dada la importancia que reviste el hecho de la cercanía de
la autoridad que debe entender con el objeto a administrar. También se puede ejer-
cer un control más adecuado porque se opera una descentralización territorial.
Es necesario trasladar estas ideas a la esfera municipal y otorgarles a los mu-
nicipios el poder de policía ambiental y de recursos naturales, dados los principios
de localidad e inmediatez que caracterizan a este instituto6.

Corte SLIP.,Fallos 7: 150.


SABSAY, Daniel A,, "Deterininación de las atribuciones de las provincias y de los muiiici-
pios argentinos en materia ainbiental", en El Medio Atilbietite y los PI-ocesos de Refot-nln Constitzl-
ciot~nl,FARN, Bueiios Aires, 1994, ps. 3 1 y 32.
El principio de localidad está referido a la posibilidad de localizar en un lugar determinado
el problema ambiental, o, al ineiios, su origen; mientras que el principio de inmediatez otorga a la
autoridad local la potestad de intervenir en virtud de los beneficios que otorga la cercanía en cuanto
a la posibilidad de conociiniento, celeridad y econoinia en la intervención.
DE COMPETENCIAS ...
LOS RECURSOS NATURALES Y LA D I S T R I B U C I ~ N 59

también es cierto que los recursos naturales y el ambiente se rigen por el


e la interdependencia y que no reconocen fronteras políticas. Traspasan
o municipal, así como también el provincial y el nacional. Un manejo ade-
cursos nos obliga a regir nuestras decisiones, y considerar en primer
de la naturaleza. Un desigual tratamiento provocado por el esquema
las jurisdicciones no sólo plantea inconvenientes en la permanencia del
en su calidad, sino que también genera desigualdades económicas y so-
e son consecuencia del aprovechamiento desigual que se haga del ambiente.
como conviene que la autoridad de aplicación sea la más cercana al recur-
ministrar, también conviene la homologación de los criterios para el trata-
de 10s recursos y el ambiente.
la práctica estamos ante dos procesos políticos que si bien en apariencia se
n como contradictorios, tal vez no lo sean tanto. Avanzamos hacia la des-
ación política en la aplicación y la toma de decisiones, a la vez que tam-
amos en la unificación de la normativa a aplicar.
S la dificultad se presente en la elección de los mecanismos que se adop-

larizado de cada recurso natural, la legislación nacio-


ió a la concentración de los distintos aspectos normativos en su propia es-
nificó por imposición, muchas veces con violación de los preceptos cons-
es. Retoinareinos esta cuestión al presentar el tratamiento particularizado

. Competencias judiciales
Sobre este punto vale lo dicho sobre derecho común y federal. Las cuestiones
iosas sobre el primero las resuelven los jueces locales; sobre el segundo, los

obstante, el art. 100, CN (hoy art. 116), otorgó a la Corte Suprema nacio-
dicción para resolver otras cuestiones, más allá de la competencia otorga-

La interdependencia es, precisamente, el objeto de estudio de la ecología y se deriva de las


ltiples interacciones observadas tanto en el plano individual, entre un organismo y su ambiente,
o en el colectivo, el de las poblaciones y comunidades entre si y con el ambiente, para proyectarse,
Itimo, a las interacciones entre los distintos ecosisteinas. Este conjunto tan intrincado de
ciones, la gran mayoría aún no conocidas por la ciencia, hace que el ambiente se presente
un todo único conformado por innumerables organismos y factores. Toda acción ejercida so-
ialquiera de esos componentes repercute, en mayor o menor medida, individualinente en los
genéricamente en el conjunto. "Ecología es el estudio de las interacciones de los organismos
con su ambiente físico y entre sí. Como ciencia, procura descubrir cóino los organismos afectan a
su ambiente vivo y al inanimado y cómo son afectados por ellos, y definir cóino estas interacciones
deter~~iiiianlas clases y las cantidades de organismos que existen en un determinado sitio y en u n
determinado momento" ( C u ~ i ~Helena
s, - BARNBS, N. Sue, Invitaciói7 a la biología, 4 ' ed., Médica
Panamericana SA, Madrid, 1992, p. 7 19).
Ver también MARGAL.~:~:~;., Ramón, Ecología, 2%d., Omega, Barcelona, 1977; Or_iviiii~,Santia-
go R., Elenientos de ecología, 2" ed., Hemisferio Sur, Buenos Aires, 1971.
Aquí el término 'cjurisdicción" está empleado como la atribución judicial de decir el derecho.
60 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

da al Congreso para dictar el derecho federal. Respecto del texto del art. 100, CN,
corresponde hacer dos aclaraciones:
Al hablar de almirantazgo y jurisdicción marítima se está haciendo referencia
a la jurisdicción que sobre el mar se le delegó a la Nación por la misma Constitu-
ción, esto es, sobre la navegación, la defensa y las aduanas. Las demás actividades
que pueden ser ejercidas en el mar no fueron delegadas. Para lo que nos ocupa,
esto quiere decir conservación y aprovechamiento de los recursos.
La competencia nacional para resolver asuntos en que dos o más provincias
son parte está conferida a la Corte Suprema. Se trata de una competencia estricta-
mente judicial, que no puede ser trasladada al ámbito legislativo como facultad de
legislar sobre recursos naturales o ambiente compartido.

111. TRATAMIENTO
PARTICULARIZADO DE LOS RECURSOS NATURALES

Como quedó anunciado, en el afán por unificar la normativa en la materia, el


Congreso nacional cometió excesos, que obviamente también tuvieron un funda-
mento económico.
Los mecanismos utilizados para absorber mayores atribuciones en la esfera
nacional heron varios. Para no hacer extenso este trabajo tomo dos casos testigos:
en el primero, el de la Ley de Bosques, si bien se instituyó el sistema de adhesión,
la interpretación que se hizo de la Constitución no es del todo correcta; en el se-
gundo, el del mar territorial, ni siquiera se tuvo en cuenta a las provincias.

l. Ley de Bosques
La Ley de Bosques y Tierras Forestales (ley 13.273) en su art. 3O, indica el
ámbito de aplicación territorial al establecer: "Quedan sometidos a las disposicio-
nes de la presente ley:
"a) los bosques y tierras forestales que se hallen ubicados en jurisdicción fe-
deral;
"b) los bosques o tierras forestales de propiedad privada o pública ubicados
en las provincias que se acojan al régimen de la presente ley;
"c) los bosques protectores y tierras forestales que respondan a algunas de las
condiciones especificadas en el art. 8", ubicados en territorio provincial, siempre que
los efectos de esa calidad incidan sobre intereses que se encuentren dentro de la
esfera de competencia del gobierno federal, sea porque afecten al bienestar gene-
ral, al progreso y prosperidad de dos o más provincias o de una provincia y el terri-
torio federal o a la defensa nacional".
La misma ley reconoce la competencia provincial para legislar en materia de
bosques. De no ser así, el ámbito de aplicación sería todo el territorio nacional. No
obstante, se fuerza la interpretación de la Constitución para subsumir a la compe-
tencia nacional la mayor cantidad de casos.
Es inobjetable la competencia nacional para legislar en el territorio de la Capi-
tal y en los territorios nacionales (para la fecha de promulgación de la ley, 301911948,
muy numerosos todavía). En otros lugares sólo podría legislar en materia de bos-
i hubiera habido cesión, por ley provincial, de la jurisdicción en forma lisa y
ien este último punto fue controvertido, hoy 110 caben dudas de que, con
a de la Constitución Nacional y lo dispuesto en su art. 75, inc. 30, recono-
as provincias y los municipios el ejercicio del poder de policía para los aspec-
luidos de la declaración de utilidad nacional.
mpoco se pueden hacer objeciones jurídicas al régimen de adhesión. La ley
un seductor sistema de apoyo económico y técnico con deducciones impo-
ara lograr su cometido. Pero debe observarse que adherir al régimen de una
ifica atarse de pies y manos y aceptar la competencia nacional para modi-
texto normativo. ¿Podemos adherir a un régimen cuyos ulteriores cambios
eremos recién en el mañana? 9.
n de adhesión es, sin lugar a dudas, un sistema de imposición. Es al
S una verdadera descortesía a la autonomía provincial, especialmente
exto sometido a adhesión no proviene de una elaboración consensuada

. c) es el que mayores objeciones presenta. El bienestar general no pue-


competencias a la Nación, porque de ser así estaríamos otorgando la
cia nacional para todas las materias. ¿O acaso podemos imaginar una ley
sté motivada por el bienestar general?
mención a la prosperidad de dos o más provincias, o de una provincia y
ritorio federal, parece deducirse de la idea de que el Estado nacional figure
o árbitro de los conflictos interprovinciales. No obstante que sobre el tema existe
ivisión muy notoria en la doctrina, la Corte Suprema falló en contra de dicha
petencia nacional en caso del río Atuel. La interpretación que hizo la Corte de
stitución en favor de la solución al conflicto por la vía de los tratados inter-
iales es la correcta.
Estos casos, el de bienestar general y el del interés de más de una provincia,
en la práctica no pueden dejar de provocar dudas. Deberíamos llevar cada caso en
particular a la justicia para establecer si verdaderamente se afecta el bienestar ge-
neral o el de otra provincia, para luego saber qué régimen aplicar, con el aditamen-
to de que uno puede ser más benigno que otro. Además, podríamos llegar a alterar
el principio que prohíbe la doble imposición y el doble control. Por todo esto es
que en materia de recursos no puede haber facultades concurrentes.
Lo que sí puede haber son competencias diversas para distintas actividades
sobre cada recurso. Por ejemplo, el control de la exportación de la madera es,
ablemente, de competencia nacional. Las restricciones al uso de los bosques
la esfera provincial.
No obstante la posibilidad de deslindar claramente las competencias, no deja
de ser indispensable que desde la Nación se fomenten los mecanismos de consenso,

Se está Iiaciendo referencia aq~iía una cuestióii de conve~iienciacon profiindas repesc~isio-


nes políticas, especialmente para el futuro. Obsérvese que en el caso de la ley bajo análisis, ésta
indica, como obligación previa a la adhesión, la necesidad de tijar una autoridad de aplicación pro-
viiicial. La situación se agrava evidentemente eii el caso de la ley 24.051 de Residuos Peligrosos,
donde la adhesión implica someterse a la autoridad de aplicacióii definida por la ley, es decir, la
autoridad nacional.
62 ASPECTOS CONSTITUCIONALESDEL DEIIECI-~O
AGRARIO

porque la interdependencia de los recursos es una realidad cuya desconsideración


termina por afectar negativamente el recurso en una y otra jurisdicción política. .
Por último, la competencia nacional, en lo atinente a defensa, no da derecho a
legislar sobre el uso o aprovechamiento de los bosques.

2. El mar territorial
La ley 17.500, promulgada el 2511011967, dispuso: "Los recursos del mar te-
rritorial argentino son propiedad del Estado nacional ..." (art. lo). Por su parte, la
ley 18.502, promulgada el 24/12/1969, estableció: "Las provincias ejercerán juris-
dicción sobre el mar territorial adyacente a sus costas hasta una distancia de tres
millas marinas medidas desde la línea de las más bajas mareas, salvo en los casos
de los golfos San Matías, Nuevo y San Jorge, en que se tomarán desde la línea que
une los cabos que forman su boca".
A través del primero de estos textos se privó a las provincias de dominio so-
bre el inar adyacente y de los recursos naturales allí existentes. Por la otra ley se
las privó de la jurisdicción, excepto en las tres primeras millas desde la costa, dis-
tancia que gozaban desde la redacción original del Código Civil. Ambas normas
son inconstitucionales. La terraza continental es la base del territorio de las provin-
cias. Éste, las aguas que lo bañan y los recursos que allí se encuentran son del
dominio eminente del Estado provincial; en primer lugar, porque las provincias so11
anteriores a la Nación organizada, y no delegaron la facultad de legislar acerca del
uso y goce de sus recursos, con excepción de lo atinente a la navegación marítima
y fluvial; en segundo lugar, porque en un régimen federal el gobierno central no
necesita de territorio propio excepto para el exclusivo asiento de las autoridades.
La Nación sólo tiene competencia para fijar los límites del territorio nacional
o de negociarlos con los demás países lo.
Con respecto a la jurisdicción, la Nación la ejerce en cuanto a la navegación,
el comercio internacional o interprovincial, o en la defensa de la soberanía. En
materia judicial entiende en las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima. Por
tratarse de estas filnciones delegadas, las ejerce en toda la porción de mar donde
llegan los derechos de soberanía. En todas las demás actividades las provincias ejer-
cen jurisdicción también en toda la porción de mar hasta donde llegan los derechos
de soberanía.
Esta solución se corresponde con lo dispuesto en el art. 2340, que categoriza
como bien público al mar territorial hasta la distancia que determine la legislación
especial. Vale recordar que para el Código los bienes pílblicos pertenecen al Estado
general o a los Estados particulares según la distribución de poderes hecha por la
Constitución Nacional (art. 2339). También quedó ya dicho que la Constitución
Nacional no atribuyó dominio a la Nación sobre el mar.
La nota de elevación de la ley 18.502 dice textualmente: "La ley 17.094 ex-
tendió el mar territorial argentino hasta la distancia de 200 millas".

l o La ley 23.968 fija nuevos Iíinites en cuanto al inar adyacente a nuestras costas, pero omite
pronunciarse en cuanto al reparto jurisdiccional interrio.
Las provincias con litoral marítimo carecen de los medios para ejercer efecti-
su jurisdicción a distancias tan extremas, iiiotivo por el cual la ley 17.500
que los recursos del inar territorial argentino son de propiedad del Esta-
acional. Esta declaración ha sido interpretada como inodificatoria de la juris-
, ejercida siempre por las provincias conforme a la Constitución Nacional y
o Civil, sobre los recursos costeros.
lítica de descentralización seguida por el gobierno de la Revolución Ar-
e a afirmar las bases de un auténtico federalismo. Para mantener sin
aciones la separación entre la jurisdicción nacional y las jurisdicciones provin-
es, y para evitar los conflictos suscitados en relación con la explotación de al-
cursos naturales, se hace, pues, necesario deliinitarla geográficainente con

1 presente proyecto, sin innovar en la materia, delimita y aclara lo que co-


e a una y otra jurisdicción, otorgando seguridad y permanencia a las acti-
ractivas de recursos naturales" -Francisco A. Imaz-.
to de la nota de elevación surge:
econociiniento a la jurisdicción provincial;
ociiniento de la colisión de la ley 17.500 con la Constitución Na-

xisten arguinentos jurídicos sino fácticos para fundamentar la de-

que se adopta un criterio geográfico de distribución de competencias juris-


do la Constitución Nacional instituye un criterio en razón de las

La Corte nacional es, en últiina instancia, la encargada de decidir sobre la


stitucionalidad, o falta de ella, de los arguinentos empleados. Pero se impone
e las provincias, apoyadas en sus propios argun~entos,sostengan la reivindica-
ion que vienen manteniendo y que en el caso del petróleo obtuvo éxitos consagra-
os e11 la ley 24.145 12.
Se impone, además, la búsqueda de inecanisinos de consenso para que la con-
adicción entre la realidad natural y la política no motiven otros excesos legislati-
S, y entonces legislar cada uno de los gobiernos sobre los aspectos de su compe-
ncia, pero en función de la complementariedad normativa.

l 1 Sobre el dominio provincial del mar territorial se pronunciaron tainbién CHARNY, Hugo,
VOZ "mar territorial", en Er7ciclopedia Jzui'dica Omeba, cit., t. XXIX, 1984; Flri~s,Pedro J., Intro-
dzlcciót7 ..., cit. p. 175; colno así taiiibien otros autores citados en esas obras.
l' La ley 24.145 en sii art. l o dispone: "Transf?érase el doniinio píiblico de los yacimientos
de hidrocarbiiros del Estado nacional a las provincias en cuyos territorios se encueiitren, incluyendo
10s situados en el inar adyacente a sus costas, hasta una distancia de doce millas marinas medidas
desde la línea de base reconocida por la legislación vigente".
Corresponde I-iacer notar que la legislación vigente es la ley 23.698, y que la distancia de doce
lnillas es la que ésta reconoce C O I ~ Omar territorial.
64 ASPECTOS CONST~TUCIONALESDEL DERECHO AGRARIO

IV. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES

La reforma de la Constitución no introdujo variantes en el esquema hasta aquí


enunciado. Pero sí intenta aclarar dos de las dificultades a las que también liemos
hecho referencia: la cuestión del dominio eminente y la cuestión de la complemen-
tariedad normativa; aspectos que, a su vez, deben interpretarse en forma armónica,
al tener en cuenta las aclaraciones efectuadas en la introducción de este trabajo.

1. El dominio originario sobre los recursos naturales

El art. 124, CN, dispone: "Corresponde a las provincias el dominio originario


de los recursos naturales existentes en su territorio". Ante las distorsiones al texto
constitucional anterior, el constituyente aclaró expresamente esta cuestión. El do-
minio originario, si bien posee matices diferenciadores respecto del dominio emi-
nente al que hacía referencia Vélez en su nota, conlleva, igualmente, el poder de
legislación, jurisdicción e imposición sobre la cosa sometida a ese tipo de dominio,
más que por referirse al territorio como un elemento esencial del Estado, por su
definición propiamente dominial. El Estado titular del dominio debería tener las
atribuciones referidas, así como también toda potestad que se vincule con el apro-
vechamiento de las cosas de su propio dominio. Se reafirmó así el sistema federal
y se otorgó a las provincias el manejo de sus recursos naturales. Paralelamente, la
provincia de Buenos Aires, en ocasión de su propio proceso reformista, reivindicó
el dominio eminente provincial sobre el ambiente y los recursos naturales de su
territorio (art. 28, Const. Bs. As.).
A su vez, la Constitución indica que quedan incluidos en el territorio el mar
territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona
económica exclusiva. Se ratifica así el rumbo iniciado por la ley 11.477 en materia
de recursos pesqueros para reivindicar facultades que jamás fueron delegadas.

2. La competencia normativa

El dominio originario de las provincias sobre los recursos implica, como ya lo


dijimos, las competencias legislativa, jurisdiccional e impositiva. Sin embargo, otra
inodificación al texto constitucional, la del art. 41, dispone: "Corresponde a la Na-
ción dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a
las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las ju-
risdicciones locales".

2. l . El objeto de protección
Con respecto al objeto a proteger, es tanto el ambiente corno los recursos na-
turales. Esto, a pesar de que el art. 41 comienza hablando del derecho a gozar de
un ambiente sano sin especificar su alcance.
No obstante, la redacción total del artículo -y principaln~enteel enunciado del
párr. 2'- amplia el alcance de la protección: "Las autoridades proveerán a la pro-
'n de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la pre-
ón del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la in-
ón y educación ambientales".
Es decir que se optó por un criterio amplio del ambiente, en el cual los recur-
aturales están comprendidos, y, por lo tanto, el derecho a gozar de un ambiente
incluye el interés por la conservación de los recursos naturales que lo integran.
Por su parte, cuando la Constitución Nacional reconoce el dominio originario
ecursos naturales y, en términos tal vez más prolijos, la Constitución pro-
1 afirma que la provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los
0s naturales de su territorio, se está enunciando un principio general de alta
ión y trascendencia: el que las provincias tienen la facultad de disponer
cursos naturales y de su ambiente.

os presupuestos mínimos como normas de derecho común


ue pueden ser complementadas por las provincias
1 objetivo de la norma es, al tiempo que mantener el esquema federal de
erno, considerar las dificultades que el rígido sistema político de división de ju-
iones puede generar en el ambiente y en los recursos, como se explicó en el

Sin embargo, la frase no file del todo feliz. Una interpretación gramatical intro-
iría la nueva dificultad de establecer el límite entre "lo mínimo" y sus excesos.
En cambio, si se tiene en cuenta que el dominio or.iginario se reconoce en cabeza
as provincias y que, por ende, éstas son titulares de su aprovechamiento y ejer-
cen el poder de policía respectivo, y si se observa la redacción del artículo, que
pone a salvo las jurisdicciones locales, entiendo que no se quiso otra cosa que equi-
parar estos presupuestos mínimos al derecho común del histórico art. 67, inc. 11 1 3 .
Reconocido el dominio político de las provincias, el Congreso podrá estable-
cer, p. ej., el tipo de dominio público o privado, sin alterar el principio de pertenen-
a las provincias o a la Nación, según que las cosas se encuentren en su territo-
,modos de adquirir el dominio, régimen contractual, seguros, penalidades. Puede
ar políticas con los instrumentos de que dispone: comercio exterior, impuestos,
itos, incentivos, etcétera.
También puede establecer principios rectores acerca del ejercicio del derecho
iedad, como lo hace el CCiv., para todas las cosas, en los términos de los
13: "Es inherente a la propiedad el derecho de poseer la cosa, disponer a
rse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular", y 2514: "El ejer-
de estas facultades no puede ser restringido, en tanto no fuere abusivo, aun-
que privare a terceros de ventajas o comodidades".

l 3 La equiparación con el derecho coi~~íin estaría dada por la aplicación de la norma en todo
el territorio nacional, aunque respetando su aplicación por parte de las autoridades locales: de los
Poderes tanto Ejecutivo colno Judicial; en cambio, diferirían de las normas del derecho común por-
que mientras éstas pueden legislar sobre el total de la materia, en cuestiones ainbientales, la Nación
puede disponer sobre iiiios presupiiestos iiiíniinos que deberán ser complementados por las provincias.
66 ASPECTOS CONSTITUCIONALESDEL DERECHO AGRARIO

No habría inconvenientes en que el Congreso dispusiera que el ejercicio del


derecho de propiedad sobre los recursos se haga en forma sustentable 14.
Lo que no puede olvidarse es el principio del art. 26 11, CCiv., por el cual la
restricciones impuestas al dominio privado sólo en interés público son regidas po
el derecho administrativo.
El derecho administrativo compete a cada Estado en su territorio o en el caso
de facultades delegadas. En materia de recursos y de ambiente se delegó exclusiva-
mente la competencia legislativa para establecer los presupuestos mínimos, pero se
dejaron a salvo las jurisdicciones locales. La legislación que se haga en esta mate-
ria será derecho común. El poder de policía no ha sido delegado, por lo que las
limitaciones que se impongan a los derechos serán provinciales. Son éstas las nor-
mas que la Constitución manda dictar a las provincias para complementar las otras.
Así se van a poder complementar las exigencias mínimas de protección con
las autonomías y las realidades naturales de cada provincia. En este punto me pare-
ce que sirve como ejemplo ilustrgtivo el tratamiento que la reforma de la ley 17.711
dio acerca de la unidad mínima: de explotación económica, al establecer la imposi-
bilidad de subdividirla si se considera antieconómico su uso y su aprovechamiento,
pero con previo envío a las autoridades locales de la reglamentación y la fijación
concreta de sus dimensiones (arts. 2326 y 3475 bis, CCiv.).
Puede, entonces, el Congreso fijar los principios respecto de cómo deben ser
utilizados los recursos, así como también, genéricamente, puede hacerlo para las
cosas; incluso establecer la necesidad de cumplir con requisitos previos, preventi-
vos de un posible agotamiento, v.gr., la necesidad de estudiar el impacto ambiental
de un proyecto; también puede fijar las pautas de cómo debe cumplirse con esos
requisitos, p. ej., establecer que el estudio sea público, que se realice por un tercero
ajeno al promotor de la iniciativa, que se participe a la comunidad a través de una
audiencia pública, que sea aprobado por el Estado, etcétera.
No puede, en cambio, establecer el sistema de registraciones ni ninguna otra
norma que signifique interferir en el ejercicio de las funciones administrativas de
las provincias, así como tampoco interferir en la toma de decisión.
Es posible, entonces, que la Nación otorgue la legitimación a quien considere
para defender los derechos ambientales. Lo que no puede es establecer el procedi-
miento y la competencia, porque éstos siempre serán locales.
Es decir que la nueva Constitución aclaró una cuestión largamente controver-
tida. Antes, la ausencia de mención de los recursos naturales imponía, por la doc-
trina del art. 104, considerarlos de legislación provincial, salvo para las cuestiones
de derecho federal: tráfico interprovincial e internacional, navegación, defensa, es-
tímulos y tratados internacionales. Ahora también lo hace como legislación común,
al reservar a las provincias sus jurisdicciones administrativa y judicial.

l 4 El uso sustentable es definido coiiio aquel que provee el iiiáximo beneficio continuo a las
generaciones presentes, manteniendo a la vez su potencial para satisfacer las necesidades y las aspi-
raciones de las generaciones futuras. No obstante, no se ha avanzado inucho inás en la definición de
niveles de sosteniiniento, métodos, inonitoreos y prioridades, lo que hace coexistir diversos enfo-
ques y concepciones en torno a esta forinulacion.
LOS RECURSOS NATURALES Y LA D I S T R I B U C I ~ NDE COMPETENCIAS... 67

Las provincias complementan con la fijación de sus propias políticas, que,


ableinente, deberían establecerse por consenso. También fijan todas las res-
es administrativas al dominio privado y administran los bienes de dominio
do o público del Estado provincial. En ejercicio de su dominio eminente,tam-
otorgan permisos o licencias sobre caza, pesca y otras cosas sin dueño. Si en
a oportunidad el Congreso dispusiera que estos bienes pasen a ser del domi-
ivado del Estado, lo serán del Estado en que se encuentran, por lo que las .
incias continuarán administrándolos.

La interpretación de la Corte Szpreina de Jz!sticia


1 16/5/1995 la Corte Sup., en autos "Roca, Magdalena v. Provincia de Bue-
ires s/inconstitucionalidad", tuvo oportunidad de pronunciarse acerca de los
referidos y de este modo eliminó toda posibilidad de vaguedades en la inter-
ón de la fórmula "presupuestos mínimos", vaguedades que en los hechos
acarrear significativos avasallainientos a las provincias, no en lo político,
n lo económico.
Al cuestionarse en autos la constitucionalidad de la ley provincial que altera-
ribera bonaerense, la Corte realiza una interpretación sistémica, como la aquí
uesta, que armoniza el art. 41 con el principio enunciado en el art. 124. En tal
do, dijo la Corte: "Que en hipótesis como la del sub lite, en la que se ponen en
de juicio cuestiones concernientes al derecho público local, el litigio no debe
ilarse en la instancia originaria de este tribunal, .ya que el respeto de las auto-
mías provinciales requiere que se reserve a sus jueces el conocimiento y deci-
11 de las causas que, en lo sustancial, versan sobre aspectos propios del derecho
incial, dictado en uso de las facultades reservadas de las provincias (arts. 121,
y 124 de la actual Constitución Nacional).
"Que ello trae aparejado que sean las autoridades administrativas y judiciales
1 Estado de la provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra pro-
ctada afecta aspectos propios del derecho provincial como lo es todo lo concer-
nte a la protección del medio ambiente. En efecto, corresponde reconocer en las
toridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que
nsideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan,
asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en
icio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusión cabe
la de la propia Constitución, que si bien establece que le cabe a la Nación
las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección', reco-
oce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser
CAP~TULO
11

PODER DE POLIC~AEN MATERIA AGRARIA

ER DE POLIC~A.
CONCEPTO.
TEOR~AS

sabido que el poder de policia se refiere a la potestad estatal para regla-


os derechos individuales en aras del interés general. También sabemos que
e constitucional está dada por los arts. 14 y 28. De ellos nace la potestad
ntaria (efectivamente para algunos autores es preferible llamar a este insti-
incipio de reglamentación); también surge que ésta debe ser ejercida por el
er Legislativo y que tal poder debe ejercerse sobre la base del principio de
abilidad, especialmente si se tiene en cuenta que la n o m a reglamentaria no
e "alterar" el alcance de los derechos constitucionalmente garantizados.
1 revisar las convenciones internacionales y las decisiones de la Corte Inte-
icana de Derechos Humanos, Quiroga Lavié, Cenicacelaya y Benedetti con-
que no cabe limitación alguna a los derechos de los particulares sino a tra-
ley en sentido formal. La función administrativa -dicen- sólo ejecuta el
oder de policia. Por ello resulta interesante la distinción entre poder de policia y
ión de policia l . No hay obstáculos, sin embargo, a que este poder sea delegado
ecutivo siempre que la ley de delegación fije claramente las pautas a seguir
1 Ejecutivo sin que éste pueda decidir con absoluta discreción o arbitrio (art. 76,

inbién sabemos que tradicionalmente se reconoció el poder de policía en el


de 'la seguridad, salubridad e higiene. Se trata de la llamada teoria restringi-
francesa. Este concepto restringido del poder de policia se complementa tam-
con la aplicación por la negativa, es decir, al impedir que el ejercicio de los
rechos individuales termine por afectar el interés general.
En una evolución cronológica, se ha sumado la aplicación en el ámbito econó-
mico y social, al tener en miras el bienestar de la colectividad y regular, por ende,
su vida económica (tesis amplia o norteamericana). Para Vivanco el poder de poli-
cía agrario se corresponde con la segunda teoria, ya que para realizar los fines del
derecho agrario se debe controlar y fomentar el cuidado de los recursos naturales

Quiiroc~LAVIB,Huinberto - CENICACEIAYA, Miguel Á. - BIINEII~.~-~.I,


María de las Nieves,
Derecl.10 co~?stitucionnlnrge17tirz0,t. 11, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 200 1 , ps. 7 1 1 y SS.
70 ASPECTOS CONSTITUCIONALESDEL DERECI-IOA G R A R I O

renovables, la producción agropecuaria y el bienestar de la población rural; de allí


que en su clasificación hay lugar, también, para la que llama policia de fomento2.
Como sostiene Vivanco, por medio de la policia agraria -a la que ve como un
instituto más del derecho agrario- se mantiene un orden determinado que mira a la
protección de los sujetos y de los bienes rurales. Pero cabe remarcar que esta fun-
ción es siempre mayor a partir de la creciente valorización que se da a las cuestio-
nes ambientales. Ello ha llevado a que los derechos privados relativos a la propie-
dad, al ejercicio de una industria libre, del comercio, etc., en principio muy absolutos,
dado el cuño liberal de la Constitución originaria, sean cada vez más reglamenta-
dos. Esta reglamentación puede tener que ver con el respeto o la garantía de los
"derechos de los demás" a ejercer la misma actividad, es decir, con miras en el interés
general de la producción -p. ej., cuando se protege el agua para que todos puedan
seguir utilizándola en condiciones aptas- o, también, con la obligación constitucio-
nal de conservación del ambiente sano. En este punto de interacción con el derecho
ambiental no puede dejar de señalarse otra fuente constitucional de limitación, par-
ticular para este caso, pero que tiene significativa importancia en nuestra materia, y
es el "deber" impuesto a toda la colectividad de hacer realidad el derecho a vivir en
un ambiente sano, equilibrado, donde las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras (art. 41, CN).
Como consideramos que el valor que es el "ambiente" sólo puede ser mante-
nido y realizado a partir de un "orden público ambiental", tal orden público nos
lleva directamente al instituto del poder de policia, ya que es ése uno de los medios
más frecuentes y más idóneos para realizarlo. Ello, ya que el orden público, no es
otra cosa que el conjunto de valores que la sociedad elige proteger y ubicar por
encima de los intereses individuales, y para lograr esa jerarquización se necesita u11
poder coactivo capaz de hacerlo valer en la cotidianidad de las conductas indivi-
duales que pueden afectarlo.

Entre los primeros casos en que la Corte Suprema aceptó la institución del poder
de policía, sin llamarla así -coino, por otra parte, no sucedió sino hasta 1994 con la
Constitución Nacional-, fue "Plaza de Torosm3.Se convalidó la ley que prohibía
las corridas de toros en la provincia de Buenos Aires. Es un caso de policia de
moralidad, para Quiroga Lavié, Cenicacelaya y Benedetti 4, para los que ésta se tra-
ta de un estándar objetivo de valoración social.
En el caso "Saladeristas de Barracasv5 la Corte confirmó la decisión de la
provincia de Buenos Aires de retirar el permiso para funcionar a un conjunto de
saladeristas que faenaban el ganado y arrojaba los despojos al río. Ello, por razo-

VIVANCO, Antonino, "Policía agraria", Enciclopedia Jurídica Onzeba, cit., t. XXII, p. 52 1.


Fallos 7:152.
QUIIIO(;A LAVIE,Hiimberto - CENICACI:I,AYA, Miguel A. - BI~N~DIJI-1.1,
María de las Nieves,
Del.ecllo cot7stitzrcionnl... , cit., p. 7 1 7.
Fallos 31:273.
PODER DE P O I ~ I C Í AEN MATERIA AGRARIA 71

salubridad, ya que existía, al momento, una epidemia de fiebre amarilla. Para


rte no existe concesión de permisos que puedan lesionar el interés general. Es
te que la Corte haya recogido aquí el principio de otras Cortes, como la
, por la que se sostiene que las autorizaciones concedidas a los particulares
as "siempre" sin perjuicio de los derechos de terceros, principio que debe
muy en cuenta en materia ambiental.
SO "Saladeristas" se encuadra en la policía sanitaria, como sostienen
ga Lavié, Cenicacelaya y Beiiedetti 6 ; en primer lugar este poder se concen-
ba en una concepción higienista y sanitarista, aunque llevaba el embrión de la
al. En el sector agrario, este poder de policía va a tener un extenso
licación tanto por el lado de la salud humana como por el de la salud
tal. Respecto del primero, cabe indicar que se concentra en la aplica-
o Alimentario, aprobado por ley 18.284; ello, no obstante también
tar contemplado en otras normas tanto nacionales como provinciales. Res-
los segundos, dedicaremos una unidad entera a la policía animal, a la po-
y a la policía vegetal. También cabe hacer notar que puede entrar en
del poder de policía la tutela de algunas cuestiones vinculadas con la

tercer sector de la policía clásica, el referido a la seguridad, comprende la


ión de las personas, su vida e integridad, la sociedad, la tranquilidad públi-
convivencia. Para Vivanco también incluye la protección de las cosas. Su
o de actuación en el derecho agrario es también importante. Como ejemplo,
ue muchas reglas y prohibiciones en materia de caza, más que velar por la
ervación de la fauna, tienen en miras la seguridad personal (prohibición de cazar
he, en pueblos o desde caminos públicos, etc.).
a evolución de la doctrina de la Corte se refiere a la ampliación del concepto
er de policía y la adopción de la doctrina norteamericana. Muchos casos
n reseñados al hablar de la Constitución como fuente del derecho agrario. Se
de reglamentar a favor del desarrollo integral del hombre, su crecimiento eco-
ico y la obtención de niveles de calidad de vida adecuados. Se vincula a la idea
stado de bienestar" y justifica también una regulación en materia redistributiva.
El caso "Swift de La Plata y otros v. Estado Nacionalw7es señalado como el
rimero en este campo, y se trata, casualmente, de un tema de contralor del comer-
io de carnes por la ley 11.226, que obligaba a la inscripción obligatoria de quienes
peraban en el sector, y tomaba medidas antiinonopólicas y de transparencia res-
ecto del precio. El caso surge a raíz de que los frigoríficos se negaron a permitir
a inspección de sus libros por sostener que se violaba la libertad de trabajo, indus-
ria y comercio, y el secreto e inviolabilidad de la correspondencia privada. A tra-
vés de su fallo la Corte adopta la teoría de la afectación al bien común de la activi-
dad privada, por la que dice que una industria puede nacer en la esfera privada pero
pasar a afectar intereses públicos dignos de regulación por parte del Estado.

"QLI~GA LA VI^, Hurnberto - CI;NICAC~:I,AY.~,


Migi~elÁ. - BI~NEDET-I-I,
María de las Nieves,
Derecho constittrcional ... , cit., p. 7 1 1.
Fallos 171 :348.
72 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

Es importante reenviar desde acá al módiilo relativo a la policía sanitaria, donde


voy a reseñar algunos casos recientes de la Corte Suprema, en especial los casos
"Frascalli" y "Friar", en los que ha convalidado los poderes del Estado para regular
derechos, incluso el de propiedad, a favor de los intereses sanitarios, y donde ha
reafirmado su doctrina por la cual, en línea de principio, las restricciones impues-
tas en virtud de este poder estatal no son indemnizables.

111. COMPETENCIAS
FEDERAL Y PROVINCIAL

En un país federal como el nuestro, donde los Estados provinciales conviven


con el Estado nacional, corresponde determinar a quién compete este poder de po-
licía, que es una función inalienable del Estado 8.
La regla fundamental es la del art. 121, por el que las provincias conservan el
poder no delegado. Sería simple pensar que porque el "poder de policia" no ha sido
delegado se trata de una institución únicamente provincial. Obviamente, existen,
como se ha visto, múltiples sectores en los que se divide tal poder; también la
Constitución ha otorgado facultades legislativas al Congreso en varias áreas por las
que el poder de policía se filtra para poder realizarlas. Casos evidentes son los re-
feridos a la moneda o la materia aduanera. Ya con tal materia y con los impuestos
de importación y exportación el gobierno federal tiene facultades amplias para re-
gular la economía del sector agropecuario.
Ello, no obstante, queda la regla establecida, y entonces se trata de encontrar
un fundamento constitucional para poder reglar los derechos a través de este insti-
tuto. Tal regla ha sido reconfirmada por la reforma constitucional de 1994. Al men-
cionar por primera vez expresamente este instituto, el inc. 30 del art. 75, al otorgar
al Congreso la facultad de dictar la legislación "necesaria" para el cumplimiento de
los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la
República, ha dejado a salvo el hecho de que "las autoridades provinciales y muni-
cipales conservarán [porque ya lo tenían] los poderes de policia e imposición sobre
estos establecimientos", al tiempo que aclaró que lo harán "en tanto no interfieran
en el cuínpliiniento de aquellos fines".

IV. EL PODER DE P O L I C ~ AY LA RELACIÓN CON LOS PRESUPUESTOS


M ~ N I M O SDE PROTECCIÓN AMBIENTAL

Un caso especial se plantea con el tema de los presupuestos mínimos de pro-


tección ambiental. Ya se ha visto que sobre el significado de tal fórmula no existe
consenso en la doctrina. Tampoco los debates constituyentes ofrecen una orienta-
ción al respecto. Es claro que se ha pretendido dar un mínimo de ~iniformidada la

Esta última observación no es inenor y recuerdo que, lanzado el radical proceso de priva-
tizaciones de la década de 1990, muchos creyeron que las empresas privadas podían llevarse consi-
go las funciones policiales que les eran propias a los entes estatales que las precedían. El caso pa-
radigmático se dio en la concesión del agua.
PODER DE P O L I C ~ AEN MATERIA AGRARIA 73

ón ambiental. También es cierto que, como he dicho más arriba, el poder


icía es un instrumento más que idóneo para realizar el orden público ambien-
mbién es verdad que muchos de esos paráinetros mínimos podrían indicarse
vés de estándares relacionados con emisiones de efluentes, fijación de cupos
za, de extracción de vegetales, etc., lo que puede llevar a asociar los presu-
tos mínimos con el instituto del poder de policía.
n criterio sería creer que el poder de policía ha sido cedido en materia ain-
al seguir la lógica señalada, y también al pensar que si se trata de una nue-
mpetencia, debería abarcar cuestiones que, con anterioridad, se consideraban
as de las provincias.
Esta postura tendría una primera objeción en la misma redacción del párr. 3
t. 41 cuando, luego de otorgar la facultad al Congreso, deja a salvo -con una
la muy similar a la del art. 75, inc; 12- las jurisdicciones locales.
i por jurisdicción entendemos. la mera aplicación de las normas, se podría
que dentro de lo cedido-presupuestos mínimos- entraría el poder de poli-
ino potestad legislativa, y lo reservado, además de la posibilidad de las pro-
s de complementar las normas al tener en cuenta las realidades locales, seria
nción de policía, es decir, la aplicación de las normas.
Todavía esta argumentación encuentra dos objeciones. Por un lado, en la mis-
a reforma se ha consolidado el poder local sobre los recursos naturales -que con-
rman el sustrato material del ambiente- al establecer que corresponde a las pro-
ncias el dominio originario sobre ellos (art. 124). Por ser las provincias Estados
ntan como elemento propio al territorio, regular la relación de las personas
objetos que hacen parte constitutiva de tal territorio por parte del Estado
parece parte de un contrasentido. Así parece haberlo entendido la Corte en
"Magdalena Roca" ya citado. Si bien no se refiere al poder de policia, la
ce que corresponde a las autoridades locales valorar si la obra proyectada
cta aspectos propios del derecho provincial como lo es todo lo concerniente a la
otección del medio ambiente. A ello habría que sumar el inc. 30 del art. 75. Los
tecedentes por los que se reservó el poder de policia y el de imposición fueron
sos en los que las provincias quisieron ejercer, casualmente, un control ambiental
bre empresas instaladas en zonas portuarias (Fabricaciones Militares y Coopetro,
mo ejemplos para citar casos de La Plata).
La otra objeción estaría vinculada con la formulación de presupuestos míni-
. El límite entre mínimo y máximo no es un punto claro ni objetivo. No parece
ble que se haya delegado a la Nación un instituto fundamental como el poder
e policía sólo en parte. Si se delegó una de esas partes, todavía las provincias se
abrían reservado el resto y la regla restrictiva por la que se conserva todo el poder
o delegado obliga a pretender que lo delegado sea en forma precisa.

V. CONTENIDO
POSIBLE DE LAS NORMAS DE PRESUPUESTO M ~ N I M O
SIN INVADIR EL C A M P O PROVINCIAL DEL PODER DE P O L I C ~ A

Si el poder de policía no entra dentro del concepto de presup~lestosmínimos,


debemos intentar dar respuesta a la pregunta respecto de qué se ha delegado con
74 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARlO

esa fórmula. A mi juicio, se puede incluir como presupuestos mínimos la fijación


de principios uniformes, como lo ha hecho la ley 25.675. Entre ellos, el del desa-
rrollo sostenible, que tiene un poder de impacto n~uchomás amplio de lo que se
puede creer, incluso con facultad de limitar el poder de policía local por el cual tal
principio debe lograrse.
También como presupuestos minimos considero posible la introducción de
definiciones y criterios comunes. Determinar, por ejemplo, qué se entiende por es-
pecie en extinción, sin necesidad de regular la caza, ya es un parámetro importante
para obligar a su conservación. El cainpo de las definiciones en un derecho tan
interdisciplinario ~01110el ambiental es muy amplio. Piénsese en las definiciones y
clasificaciones existentes de parques y reservas en todas las leyes vigentes en las
distintas jurisdicciones.
Un tercer contenido de los presupuestos mínimos es el de establecer institutos
jurídicos obligatorios, como la audiencia píiblica, la evaluación del impacto ambien-
tal, las auditorías, etc. Al establecerlos pueden delinearse los aspectos fundamenta-
les, como lo hace la misma ley 25.675. Luego corresponderá a las provincias regu-
larlos en sus detalles y controlar, con su poder de policía, el funcionamiento.
Finalmente, se pueden fijar presupuestos mínimos de protección mediante el
establecimiento de derechos que la garanticen. Uno elemental es el derecho a la
información, que la ley también puede regular en sus aspectos sustanciales, mien-
tras deja a las provincias que regulen los aspectos prácticos de su ejercicio.
Claro que, al definir derechos, la legislación "de fondo" podrá establecer sus
límites y restricciones, a semejanza de lo que por largos años ha hecho en materia
civil o coinercial. Esos límites rozan el campo de actuación del poder de policía.
Se tratará, en definitiva y siempre, de un aspecto algo oscuro de precisar. Coino ha
sucedido también en materia civil y comercial, nos encontraremos con situaciones
fronterizas poco claras, en las que para deli~nitarel derecho la legislación nacional
avanzará en aspectos procesales y reglamentarios.
Parece que la solución sólo será de política legislativa, y en este aspecto toca
un rol significativo al Consejo Federal del Ambiente convalidado y jerarquizado
por la ley 25.675.

VI. LECTURASCOMPLEMENTARIAS

QUIROGA LAVIE,Humberto - CENICACELAYA, Miguel A. - BENEDETTI, María de las


Nieves, ,Derecho constitucional argentino, t. 11, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires,
2001.
VIVANCO,Antonino, "Policía agraria", Enciclopedia Jurídica Omeba, t. XXII, Driskill
SA, Buenos Aires, 1979, p. 52 1.
CAP~TULO
111

EL DEBATE SOBRE LA CODIPICACI~NAGRAMA

dificación agraria nacional el debate gira en tomo al problema de


ue sin ser lo mismo se vincula con el tema de la autonomía. Tam-
de la competencia del Congreso nacional para dictar un posible
o Agrario y las distintas competencias delegadas al Congreso para legislar
s de fondo o cuestiones federales que afecten la actividad agraria. La deter-
on del contenido preciso que un posible código debería contener va a surgir
ular esas competencias delegadas directamente con el tema del objeto del
agrario abordado en el primer capítulo.

EBATE SOBRE LA OPORTUNIDAD

ortunidad, bien ha señalado el profesor Ciletta que se trata de una


política l . Jurídicamente, lo que se podría decir es que existe una conve-
, ya que si bien la codificación no es lo único que sostiene la autonomía, lo
s que la presencia de un Código contribuye a la aceptación por parte de la
idad jurídica de la propia especialidad para que la disciplina no siga un ca-
nguido a la extinción. Un ejemplo significativo es lo que ha acaecido con el
jurídico en elaboración a través de un convenio entre el Poder Ejecutivo
la Universidad de Buenos Aires, donde la voz "derecho agrario" no apa-
criterio para la revisiói l'é$ilativa.
ebería remitir a la discusión general sobre la codificación entre Thibaut y
(petrificación o movilidad del derecho, anticipación por parte del derecho
destino y el desarrollo de las sociedades o reconocimiento por el derecho de
ulación que éstas mismas se dan). Creo, a pesar de ello, que ha habido un
prudente para el reconocimiento y la maduración de los institutos del dere-
grario y para vislumbrar aquellos que aún faltan y podrían contribuir al desa-
de la actividad; respecto de la "cristalización", pienso que se trata de un pro-
elna de técnica legislativa, ya que se puede diseñar un sistema como el fi-ancés de

' G I Im, ~ Francisco, "Reflexiones agraristas y la Constitución de 1853", en Homenaje al


Sesqzficel?tenario de la Constitz~ciónNacional 1853-2003, Academia Nacional de Derecho y Cien-
cias Sociales de Córdoba, Córdoba, 2003, p. 369.
76 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

actualización periódica, o dar el necesario campo de actuación a los usos y costurn-


bres para que el derecho se integre con los cambios que se operan en la actividad.
También sobre la oportunidad vale la pena decir que, en medio de la disper-
sión normativa7 en la que nos encontramos, la necesidad de homogeneizar las dis-
ciplinas -que no puede ser un objetivo válido para el Mercosur e inválido entre las
propias provincias argentinas- y la necesidad de darle nuevas herramientas a un
empresario agrario que hoy es un verdadero hombre de negocios, y que como tal
debe conocer el mercado global para subsistir, son todos elementos que, como se-
ñalara De Ruggiero, deben ser tenidos en cuenta. Sobre esto quiero señalar que en
Italia se estuvo en pleno proceso de elaboración de un Código Agrario nacional que
recogiera desde las normas relativas a la propiedad y la estructuras agrarias hasta
las cuestiones ambientales, y así pasó por el derecho sucesorio, el trabajo agrario, la
formación profesional y otras instituciones de la materia, el que luego no vio la luz
ante cambios de gobierno.

11. EL DEBATE RESPECTO A LA FACTIBILIDAD CONSTITUCIONAL

Con respecto a la factibilidad constitucio~ial,el debate giró en torno a la no


incorporación entre los códigos a dictar por el Congreso nacional en el hoy art. 75,
inc. 12, y la cláusula de reserva del art. 121, CN. Caído, como dice Brebbia, el ar-
gumento histórico que decía que en 1853 el derecho agrario no era conocido con la
madurez de los otros derechos incorporados en ese inciso, ya que la Constitución
fue reformada tres veces sin que se incorporara el Código Agrario (incluso en la
Constituyente de 1957 se trató el tema pero igual fue rechazada su incorporación
junto con la del Código de Trabajo), queda el otro argumento, mucho más convin-
cente, expuesto por primera vez por Mugaburu y también por Serres que dice que ',
el Congreso legisló sobre varias materias de contenido agrario (Pérez Llana aquí
recuerda que, esencialmente, el derecho agrario privado es de competencia del
Congreso por derivación de las facultades de dictar el Código Civil y el Comer-
cial), y nada obsta a que lo haga en una ley especial a la que le dé el nombre de
Código, que, en definitiva, es una ley más. Sobre esto es importante decir, como
señalaba Novello en sus clases, que la reforma de 1994 da un sustento aún mayor
al decir que los Códigos pueden estar en cuerpos unificados (tener en cuenta los
proyectos siempre en danza de unificación civil y comercial) o separados. Respec-
to de lo segundo, también se han indicado Códigos dictados por el Congreso nacio-
nal que no están enunciados, como el Aeronáutico, y me permito recordar uno,
especialmente ligado a nuestra materia, que es el Alimentario.
Yo creo que, como dice Brebbia4, ya sobre estos puntos la doctrina se ha
aquietado y no hay mayores dudas. Puede ser que hasta hace muy pocos años esa

Se trata de una dispersión comúii a varios países del inundo, ya que deriva en gran parte de
la extensión del objeto del derecho agrario hacia lo agroalimentario, los mercados internacionales,
lo ambiental, la proteccióii de los consuinidores, el desarrollo rural, la agricultura de servicios, etcétera.
PI'.REz LLANA,Eduardo, Derecho agrario, cit., p. 73.
~ I ~ I A , Manzlal de derecho agrario, Astrea, Buenos Aires, 1992, p. 107.
B I ~ I ~ I Fesiiando,
EL DEBATE SOBRE LA C O D I F I C A C I ~ ANG R A R I A 77

era casi la de los cementerios, ya que se estaba viviendo una decadencia de


r e c h ~agrario argentino einpernado en la idea del derecho agrario coino
de los contratos y de la normativa reguladora de la actividad
por parte del Estado.

OPUESTAS EN TORNO A LOS CONTENlDOS


LA POSIBLE C O D I F I C A C I ~ N

oy el debate sobre resucitar la idea de la codificación debería girar más en


S contenidos. Como dije, ello nos lleva al tema del objeto del derecho
sí, una breve recorrida de los distintos intentos codificatorios -en el sen-
amplio de sistematización- llevados a cabo en los diversos países nos
a que el tiempo y el lugar o pais que se mire son condicionantes para de-
bjeto. Así tenemos:
1 Código Rural de Uruguay, con un contenido cercano al de la provincia
S Aires, del que originariamente se había inspirado en 1876; o el de Para-
bajo la incontestable influencia del proyecto de Gonnet, establece que
de el conjunto de disposiciones que reglamentan, limitan y aclaran los
S del derecho civil y administrativo, en cuanto se aplican a los intereses

El Code rural francés, que partió de una recopilación de leyes particulares


policía sanitaria, arrendamientos, aguas), como señala Valls en su libro con
i, pero que con sucesivas modificaciones fue renovando su objeto, al definir
cho agrario a través de la definición de actividad agraria, de acuerdo con la
sta de Carrozza y, lo que resulta más interesante, con regulación de los dis-
ujetos que participan en la política agraria en una visión (tal como recomen-
ivanco en su Teoría, en 1967) de cadena productiva.
Por otro lado, señalo la experiencia italiana, que al unificar en un único
el derecho privado ha organizado el derecho agrario nacional alrededor del
to de la empresa agraria.
En cambio, en otros países de Latinoamérica, los cuerpos que más se ase-
al concepto de Código, el Estatuto da Terra brasileño y la Ley Agraria inexi-
oncentran en la idea general de la reforma agraria y del reparto de tierras.
etendemos trazar un cuadro abarcativo del contenido que un Código Agra-
a tener, indudablemente deberíamos tomar como referencia el proyecto que
ino Vivanco esbozó en su Teoría, y que se trata del intento inás acabado de
cación con pretensión sistemática. No me quiero detener en cada uno de los
S, porque, además, es obvio que lo que estamos ponderando es el espíritu
, hoy, luego de cuarenta años, debe ser aggiornato. Pero sí ine quiero
detener en la referencia que hice antes al Code rural, que muchos ven como una
mera recopilación asisternática de leyes. En Francia, por el contrario, es notorio ver
que 10 que se lee en la ley es la descripción de lo que sucede en la realidad, fun-
damentalmente producto de esa constante actualizacióil. En el Código Rural de
aquel pais, tal como lo proponía Vivanco para Buenos Aires, se regulan los distin-
tos sujetos que participan de la actividad, sea directamente o indirectamente, a tra-
78 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO'AGRARIO

vés de las organizaciones representativas, al tiempo que el Código regla también


las relaciones verticales entre los sujetos de la cadena a través de lo que llaman
acuerdos interprofesionales. En esa regulación no sólo se tratan las relaciones pri-
vadas sino también las relaciones entre las organizaciones sectoriales y el Estado,
ya sea a través del poder de policía, o bien, como ocurre actualmente, a través de
mecanismos de orientación previstos para la actuación de los distintos organismos
del Estado
Para analizar el contenido posible de un Código Agrario nacional de acuerdo
con nuestro sistema de competencias, debemos recordar que poseemos cuatro cate-
gorías de normas distintas de posible sanción por el Congreso:
' 1) Derecho común.
2) Leyes federales.
3) Leyes locales.
4) Presupuestos mínimos.
Luego de esta premisa, corresponde decir que, obviamente:
- no todo el contenido posible al que hacía referencia el proyecto de Vivanco
puede incluirse en un Código (valgan todos los conflictos de la tradición legislativa
argentina como ejemplos de abusos por parte del Congreso e invasión de compe-
tencias provinciales);
- por una cuestión didáctica, convendría no confundir normas de derecho c
mún con otras que son federales o de presupuestos mínimos.
Es en este orden de ideas que Fernando Brebbia propone simplemente hacer
una ley general de los contratos agrarios 6, que no sólo puede cuestionarse por el
contexto propuesto de su contenido, todavía no abarcativo de todos los contratos
agrarios existentes (y aquí entramos en ia discusión sobre qué son los contratos agra-
rios), sino porque para abarcar todo el derecho de fondo debería incluir también la
propiedad y la einpresa. Lo llamativo es que inicia con la definición de contratos
como aquellos cuya función consiste en constituir una empresa agraria y aquellos
que tienen por finalidad servir a su funcionamiento. Recoge así la clasificación ita-
liana, que, vale la pena también recordar, ha sido vastamente criticada por el profe-
sor Goldoni en su libro La nozione di contratto agrario 7. Entiendo los motivos de
Brebbia, también compartidos por Giletta que hablan de una conveniencia, diga-
mos, momentánea de al menos contar con una ley general para iniciar la labor de
concentrar el objeto del derecho agrario, pero el riesgo es el de dejar una idea
reductiva del contenido de dicho derecho. Por otra parte, hacer referencia a la em-
presa en la definición, cuando legislativamente no existe, impone que se la trate y
se fije su estatuto.
Ello lleva a la discusión respecto de si aceptamos o no la teoría de la empresa
agraria. En el debate por la Ley de Orientación francesa de 1988 esto se consideró,

5 Sobre los mecanisnios de integración vertical y horizontal en el derecho coinparado se dirá


algo inás al hablar de einpresa, en el inódulo respectivo.
6 Se trata de un proyecto elaborado y difundido por el inismo autor.
7 Ainpliaré estos cuestionainientos en el inódulo dedicado a la empresa.
Francisco, Lectz~rasde derecho agrario, Universidad Nacional del Litoral, Santa
8 Gii.i~i'-M,
Fe, 2000, p. 37.
EL DEBATE SOBRE LA C O D I F I C A C I ~ANG R A R I A 79

ien se aceptó la definición de actividad agraria, se rechazó la incorporación


resa y se siguió hablando de exploitation agricoleg.
ar sobre la empresa tiene sentido si de ello deriva una consecuencia ju-
undente. En el derecho italiano -creo que el único que ha adoptado la
n su normativa- se ordena todo el contenido del derecho agrario sobre la ba-
idea del "empresario agrícola" para constituir lo que la doctrina italiana
recho de favor", es decir, el otorgamiento de ventajas, hoy reducidas, pero
cuales una se mantiene y es muy significativa: 1 'irnprenditore agricolo
non falisce (el empresario agrario italiano no va a la quiebra).
iitil este razonamiento? ¿Hay otras motivaciones por las que vale la pena
tituir un ordenamiento jurídico que gire sobre la empresa? ¿O, siinpleinente, la
emos o definiremos para adecuarnos académicamente a las tendencias en
na sola reflexión para la Argentina, donde todavía la empresa unipersonal
endo una gran importancia, sería que por este medio se podría regular la
nipersonal de responsabilidad limitada o familiar agrícola y preservar la lla-
acienda, el patrimonio involucrado en la empresa productiva (hoy se expe-
an modelos con la figura del fideicomiso).
mbién quiero señalar algo sobre el otro aspecto, el de la propiedad. Vivanco
que la propiedad agraria era diversa a la urbana y tenía razón. Se basaba en la
idad productiva, por lo que debería regularse, entonces, en irnodo diverso el uso
de este derecho. Pero el debate por la incorporación de la propiedad agraria
ódigo Agrario nacional debería hacerse extensivo a otros derechos reales,
mente agrarios, pero que perduran en el Código Civil: desde el usufructo -que,
mo está legislado en forma general, es útil para la organización de la empresa
tir de él-, como sus subespecies típicamente agrarias, v.gr., el usufructo del
ue y del ganado, hasta, más paradigmático aíin, el derecho real de superficie
restal, que existe sólo si en él se ejerce la actividad agraria, que es la silvicultura.
Entonces debo hacerme la pregunta que se hace Giletta: ¿existe un consenso
permita llevar esta idea a la práctica o estamos simplemente discutiendo entre
émicos de una particular -por su importancia numérica- especialidad del dere-
'O. A esta pregunta, que Giletta se formulaba en 1988, yo la puedo responder
S fácilmente, porque hoy tenemos la Constitución reformada. Corno decía Pérez
a, el Congreso tiene la facultad de disponer sobre el "uso y goce" de la propie-
, pero esta posibilidad puede encontrar un obstáculo ante la necesidad de tener
e reformar o, en cualquier modo, incidir sobre el CCiv., que define y regula los
rechos reales. Sin embargo, otro modo de determinar el alcance de ese uso y goce
la propiedad -otrora reservado a la competencia provincial que dispone del po-
r de policía- es mediante la reglamentación de los presupuestos inínimos de pro-
ción de los recursos naturales -que no son otros que los elementos que permiten
a actividad agraria y que también constituyen, en el caso del suelo, la propiedad
misma-. Hoy es dificil tratar la productividad sin regular la conservación. Entonces,
piellso que, aun si se deja en el Código Civil la definición y el alcance de los dere-
chos reales, todavía se puede hablar de la propiedad rural y de las tierras en usu-

~ e i i i aque también se va a detallar al tratar el inódulo correspondiente.


'O G I I ~ I ~ I ~Fraiicisco,
.I.A, Lecturas ..., cit., p. 37.
80 ASPECTOS CONSTITUCIONALESDEL DERECHO AGRARIO

fructo, al reglamentar en un Código Agrario nacional los presupuestos mínimos que


puedan hacer de esa explotación un proyecto válido de desarrollo sustentable.
Por otra parte, debernos considerar la institución agraria de la unidad econó-
mica, cuya base normativa y fundamento ya están contemplados en la legislación
de fondo en los arts. 2326 y 34'75 bis, CCiv., así como también diversos sistemas de
derecho privado, como las prefere,ncias para la adquisición de tierras o las compen-
saciones que podrían contribuir al tema de la concentración parcelaria.
Pero en derecho agrario estudiamos también que existen "otras propiedades
(citando al jurista italiano Pugliati, Salvatore, La proprieta e le proprieth): la propie-
dad intelectual, y en ella legislada la propiedad de las creaciones fitogenéticas; la
de los sernovientes (donde también habría que revisar algunas cuestiones de derecho
común, como el tema del ganado en el régimen patrimonial del matrimonio); y la de
otros bienes agrarios, que por sus peculiaridades pueden tener un régimen especial.
A la propiedad, a la empresa, a los contratos (donde incluyo también la prenda
agraria y a los consorcios, que si bien han sido nombrados en la Ley de Suelos, en
el Código de Aguas de la provincia de Buenos Aires, entre otras normas, no existe
una regulación más general sobre su personalidad y sobre las obligaciones entre
sus componentes, y de éstos en relación con terceros), a los títulos de crédito y a
los certificados de depósito, todavía habría que agregarles algunas figuras nuevas
(que, si se me permite otro paréntesis, no queda del todo claro por qué son de regu-
lación nacional): ine refiero a las certificaciones de calidad ya legisladas (denomi-
naciones de origen, indicaciones geográficas y producciones biológicas) y otras que
podrían venir (productos tradicionales, artesanales, etc.).
Nada obsta a que en un Código nacional se incluyan definiciones, principios
generales (tal vez sobre éstos habría que analizarlos caso por caso), orientaciones
de política agraria nacional u otras temáticas, como sugiere Vivanco, relacionadas
con el có~nputodel tiempo. Todavía podrían caber regulaciones particulares sobre
vicios redhibitorios y, como ya dije, lo relativo a los sujetos intervinientes en la
actividad agraria.
Todavía quedan dos temas centrales del derecho agrario: la sanidad animal y
la sanidad vegetal. Evito el debate que existió sobre las competencias y el detalle
de su ámbito de aplicación, que 110es común a todo el territorio nacional. Pero quiero
recordar que con la ley 22.375 se consolidó un avance legislativo del Congreso con
un modelo de normas similar a lo que hoy conocemos como presupuestos míni-
mos. Esta ley, que, por otra parte, es del último gobierno de facto, está relacionada
con temas sanitarios de gran interés general -si bien de cuestionable interés consti-
tucional, sobre la base de los argumentos vertidos en el debate de la ley 3959-, ha
sido convalidada por algunos casos de la Justicia Federal (ver su análisis en el ca-
pítulo respectivo) y ha perfeccionado en cierta medida el sistema tanto a través de
la legislación impositiva (donde para la inscripción al impuesto a las ganancias a
los frigoríficos se les exige contar con la habilitación federal) como de leyes suce-
sivas, v.gr., las leyes 23.899 del Senasa, que crea las comisiones provinciales, 24.305,
sobre aftosa, y 24.696, sobre brucelosis, en las que se convalida un sistema de ar-
ticulación Nación-provincias al partir en el orden jerárquico de la legislación na-
cional. Por lo tanto, debería pensarse si en el segundo libro del Código no podrían
agregarse, junto con los presupnestos mínimos, estas otras dos temáticas.
EL DEBATE SOBRE LA C O D I F I C A C I ~ NAGRARIA 81

Todavía queda la materia impositiva, que, difícilmente, los tributaristas y aún


S ministros de Economía dejarían que se escindiera de la legislación fiscal,
bría que considerar el caso de algún impuesto exclusivamente agrario.
n un tercer libro deberían entrar las leyes sobre tierras y otros recursos pro-
e la Nación, donde indudablemente haría parte la Ley de Parques y Reservas
ionales, que exige una revisión en modo urgente luego de la aparición de los

mente, en un cuarto libro debería incorporarse el fomento a ciertas acti-


es (hoy tenemos las Leyes de Fomento a la Ganadería Ovina, de Fomento a la
tación y de Fomento al Consumo de la Carne Vacuna a través del Instituto,
e las inás recientes), con indicación expresa de si, para su vigencia, correspon-
no la adhesión provincial según el tipo de recursos sobre los que grava tal

ECTURAS COMPLEMENTARIAS

BIA,Fernando, Manual de derecho agrario, Astrea, Buenos Aires, 1992, ps. 101

ETTA, Francisco, "Reflexiones agraristas y la Constitución de 1853", en Homenaje


1 Sesquicentenario de la Constitución Nacional 1853-2003, Academia Nacional
e Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Córdoba, 2003, p. 369.
NCO,Antonino,' Teoría de derecho agrario, Librería Jurídica, La Plata, 1967,
CAP~TULO
IV

REFERENCIAS CONSTITUCIONALES
A TEMAS DE DERECHO AGRARIO

este capitulo voy a pasar revista a las referencias que hacen la Constitu-
onal y las Constituciones provinciales a los temas de derecho agrario.
la Carta Magna y sus reformas, he elegido seguir también con las pro-
, las que se ordenan de acuerdo con los momentos históricos que más
sus contenidos agrarios, lo que permite una visión en clave evolutiva de
iones de nuestra especialidad. A su vez, las referencias a las Constitucio-
ciales facilitan mostrar la gama de intereses diferentes contemplados a
e 12s realidades locales. Lamentablemente, en ciertos casos he tenido que
temas estrechamente vinculados con el derecho agrario, como las referen-
esarrollo, al ambiente y a los recursos naturales, por lo que meelimito a
r, en el caso de estos temas conexos, los puntos más llamativos.

NSTITUCIÓN NACIONAL

nca deja de llamar la atención que la Constitución de un Estado eminente-


agrícola primero, y fuertemente agroindustrial ahora, no contemple normas
les de naturaleza agraria. Claro que existen referencias directas e indirectas
del Preámbulo, o los arts. 9" a 12, 14, 20, 28, 75, inc. 18, y 125, CN,
1 determinar la división de competencias legislativas, van a influir en
ario. Para un agrarista seria deseable contar con normas como las de
titución italiana, que describen los puntos de partida de un verdadero pro-
io nacional y que son guías permanentes para la doctrina con referencia
os fines productivos como a los fines sociales y de conservación de los
S naturales y el suelo.
art. 44 de la Constitución italiana establece que, a fin de lograr el uso ra-
nal del suelo y de establecer relaciones sociales equitativas, la ley debe: impo-
es y restricciones a la propiedad privada sobre la tierra; fijar limites
a su extensión según las regiones y zonas agrarias; promover e imponer el sanea-
miento de las tierras, la transfor~~ación del latifundio y la reconversión de las uni-
dades productivas; y ayudar a la pequeña y mediana propiedad. La ley -agrega-
debe intervenir a favor de las zonas de montaña.
84 ASPECTOS CONSTITUCIONALESDEL DERECHO AGRARIO

Para Alberdi no cabían distinciones entre la política general y la política sec-


torial -agraria en este caso-. Consultado respecto de por qué nuestra Constitución
no contiene normas agrarias más expresas o incisivas, respondía que toda la Cons-
titución Nacional era una norma agraria, en el sentido de que sentaba las bases para
el desarrollo de la actividad, basado en el reconocimiento de la libertad individual
y de empresa, el más absoluto respeto a la propiedad privada y el llamado abierto y
generoso a poblar el territorio por extranjeros a los que se le reconocían iguales
derechos que a los nacionales, todo lo que facilitaría la inversión, pero también la
introducción de trabajo y de innovación.
El pensamiento de Alberdi puede rastrearse en las Bases, en sus Obras com-
pletas o en el Sistema económico y rentístico de la Confederación Nacional; en este
último realiza un estudio de economía agraria de su época, y dice: "habiendo sido
la agricultura la única industria permitida bajo el antiguo régimen, no ha tenido el
moderno que emanciparla de las trabas que mantuvieron encadenado a nuestro an-
tiguo comercio colonial, monopolista por esencia. Si no hay para su régimen y arre-
glo especial, más principios de libertad, de igualdad, de regularidad y de instrucción
que [los que] la Constitución concede a todos los modos de producción, se dedu-
ce que todo el derecho constitucional agrícola de la República Argentina se reduce
a la no intervención reglamentaria o legislativa, o, lo que es lo mismo, al régimen
de dejar hacer, de no estorbar que es la forma más positiva de libertad industrial" l .
Hemos visto cómo, a posteriori, la Corte ha aplicado una interpretación diná-
mica por la que se consintió cierta intervención reglamentaria incluso sobre la pro-
piedad, la que en nuestra Constitución parece ser uno de los derechos más fuerte-
mente protegidos, al punto de calificarla de "inviolable".
El art. 4" ha sido siempre señalado por la doctrina como una fuente de derecho
agrario, por referirse a la tierra pública que podía sostener el presupuesto nacional
para favorecer el logro de los objetivos planteados por el Preámbulo: promover el
bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad para la posterioridad. Se
trata de una aplicación sentida, especialmente para los que ven el derecho agrario
como derecho de la tierra, y, seguramente, el uso que el Estado ha dado a la tierra
pública, en favor de la colonización, mediante su privatización por distintos meca-
nismos para ponerla a disposición de quienes pudieran hacerla producir y al orga-
nizar en ella muchos servicios públicos esenciales al desarrollo, ha sido, sin dudas,
un capítulo importante de la historia del derecho agrario. No olvidemos que una de
las primeras leyes agrarias que se suelen citar es la llamada Ley Avellaneda; presi-
dente que, por otra parte, tiene un libro excelente para comprender cuál es la ideo-
logía liberal imperante en la época de la sanción de nuestra Constitución original y
en las décadas posteriores, bajo cuyo influjo se forjó la Argentina agroexportadora.
El libro se llama nada menos que Estudio sobre las leyes de tierras públicas.
Pero se olvida muchas otras veces que el art. 4" es la base de un instrumento
de políticas que viene siendo utilizado desde el gobierno de Rosas: se trata de los
derechos de importación y exportación por los que el Estado ha influido en el de-
sarrollo y el atraso de ciertas regiones.

' Juan B., Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según


AI-I~~:,I<DI, SZL
Consfifuciónde 1853, Raigal, Buenos Aires, 1954, p. 24.
REFERENCIAS CONSTITUCIONALESA TEMAS
DE DERECHO AGRARIO 85

Junto con las tierras públicas, encontramos las referencias a la colonización

on la Reforn~ade 1994 otra referencia importante con respecto a la tierra,


ambién a otros recursos naturales, es la disposición del inc. 17 del art. 75, por
e se reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas ar-
S, la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente
, y su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y otros
ses que los afecten.
art, 20, referido a los derechos de los extranjeros -a los que se les garantiza
mos derechos civiles y económicos que los de los nacionales, y permite así
isición de bienes raíces y el ejercicio de toda industria, comercio o profe-
los ejemplos mundiales de mayor apertura y reconocimiento de la
idad humana, más allá de cualquier consideración política. Claro que la norma
más en una estrategia política que en un reconocimiento abstracto de los
S humanos. Si gobernar es poblar, es lógico que se otorgaran estos dere-
aún más, que a los extranjeros se les garantizara también la libertad de cultos
permitiera no adquirir la ciudadanía.
Todo ello era parte de una política inmigratoria que el art. 25 aclaraba que debía
"europea". El mismo artículo menciona que el objeto era "labrar la tierra",
r la industria", "introducir y enseñar las ciencias y las artes". Y los inmi-
cumplieron con todo ello.
Cada colectividad aportó sus tradiciones, sus experiencias y sus conocimien-
En general, los inmigrantes introdujeron el ejercicio de la agricultura, que no
existía más que excepcionalmente en la Argentina.
El Estado impulsaría la transformación que significaba el traspaso del "desier-
to" al "bienestar general" a través de una política activa centrada en la infraestruc-
tura y el impulso a la iniciativa privada, cuyas directrices estaban dadas por el inc. 18
del art. 75, que no por nada se conoce como cláusula de progreso. Se trataba de
una empresa tan colosal para una Argentina tan incipiente, que el mismo impulso
se preveía compartido con las provincias (art. 125).
De más está decir que el esquema de la Constitución original responde a la
ideología liberal imperante en su época, tal vez impregnada también de concepcio-
fisiocráticas que pueden encontrarse en referencias alberdianas, como cuando
spirador de la Constitución dice que "la tierra es un tesoro que tiene esto de
rticular: cuanto mayor es el número de los que asisten a una explotación, mayor
el provecho que a cada uno le tocaw2.
Esa filosofia continuó en Avellaneda y su Estudio sobre las leyes de tierras
ziblicas. Y se plasmó con signos de perennidad en el Código Civil.
Pero a medida que los tiempos cambiaron y avanzó la concepción social del
constitucionalismo, el mismo texto constitucional -aunque a veces fue el estandar-
te y soporte de las posiciones liberales más radicalizadas- no impidió que estas
nuevas ideas fueran admitidas con las primeras leyes agrarias, como la de Arrenda-
mientos, y la política favorable a la posesión de las tierras por quien realmente las

* ALUERDI,Juan B., Sistema económico y rentístico..., cit., p. 12.


86 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

trabajara, que en una interpretación dinámica de la Corte, como la señalada ante


riormente al hablar de las fuentes, fue posible.
Todos sabemos que precisamente fue en una Constitución latinoamericana
donde se plasmó por primera vez el constitucionalismo social. La Constitución
mexicana de 1917 en su art. 27 establece que "la propiedad de la tierra y aguas
comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originar
mente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio
ellas a los particulares, constituyendo la propiedad particular"; y en su párr. 2": "La
Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las
medidas que dicte el interés público, así como el de regular el aprovechamiento de
todos los elementos naturales susceptibles de apropiación para hacer una distribu-
ción equitativa de la riqueza pública y para cuidar su conservación".
En la reforma constitucional argentina de 1949 también se contempló en el
art. 38, que establecía que "la propiedad privada tiene una función social y, en con-
secuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien
común. Incumbe al Estado fiscalizar la distribución y la utilización del campo e
intervenir con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la
comunidad y procurar a cada labriego o familia labriega la posibilidad de conver-
tirse en propietario de la tierra que cultiva". En tanto, el art. 68, inc. 16, se modifi-
có así: Corresponde al Congreso promover "la colonización de tierras de propiedad
nacional y las provenientes de la extinción de latifundios procurando el desarrollo
de la pequeña propiedad agrícola en explotación y la creación de nuevos centros
poblados con las tierras, aguas y servicios públicos que sean necesarios para ase-
gurar la salud y bienestar social de sus habitantes".
Bajo esta nueva concepción surgieron las leyes 13.995 de Tierras Públicas
y 14,392 de Colonización, luego derogadas.
En tanto, con la reforma de 1994 y la adopción de la cláusula del art. 41, del
cual he dado mi interpretación en cuanto al efecto respecto de los derechos de pro-
piedad y de ejercer cualquier tipo de actividad económica, para algunos se ha en-
trado en una nueva etapa de constitucionalismo "ecológico" 3.
También con la reforma se incluyeron los derechos de los consumidores. Si
tenemos en cuenta la ampliación del derecho agrario hacia lo agroalimentario y la
visión o estudio del derecho agrario a través de la cadena productiva, los reflejos
que la tutela de los consumidores tienen sobre la actividad agraria y su ordenamiento
jurídico son evidentes. De hecho, y a contrario de lo que pudiera suceder en otros
países, la ley 24.240 alcanza a los productos alimentarios y agrarios en general, y
la responsabilidad establecida en su art. 40, más allá de la solidaridad que impone
entre todos los agentes de la cadena, alcanza al productor agropecuario.

QUIROGA LAVIE,Humberto, "El estado ecológico de derecho en la Coiistitución Nacional",


LL 1996-B-950.
REFERENCIAS CONSTITUCIONALES A TEMAS DE DERECHO AGRARIO 87

REFERENCIAS EN LA CONSTITUCION
DE LA PROVINCIA

aradójicamente, tampoco la Constitución de la provincia agraria por excelen-


ee normas agrarias expresas. Tal vez, la que más puede tener que ver con la
ria agraria es la del art. 32, que prohíbe los mayorazgos y las vinculaciones. Si
rata más de materia legislada en el derecho de fondo, es por todos repetido
el Código Civil de 1871, con su régimen hereditario que, obviamente, excluye
ayorazgo, ha tenido un efecto notable en la estructura agraria del país al poner
o inflexión a los grandes latifundios terratenientes. A tal punto fue el efecto
~ t de
que con la reforma de 1967 hubo que ponerle un límite por debajo a la
ión de tierras que generaba tal sistema hereditario, y así nació el art. 3475
e impide la subdivisión cuando se torna en antieconómico el aprovechamiento

mo en la Constitución Nacional, las referencias a la propiedad, la seguridad


a libertad del art. 10 marcan indirectamente el proyecto de provincia buscado.
seguridad, que, como vimos, es un saber particularmente pretendido en el ámbi-
ral, tiene así una garantía constitucional con su correlativa obligación por par-
el Estado para lograrla. El mismo artículo menciona expresamente el derecho a
ida. Respecto de la libertad, el art. 25 complementa con la expresa referencia
principio del derecho por el que nadie está obligado a hacer lo que la ley no
da ni privado de hacer lo que ella no prohíbe. El art. 31, en tanto, reitera res-
o de la propiedad y de la expropiación las cláusulas del art. 17, CN. El art. 34
lo suyo respecto de los derechos de los extranjeros. El art. 22 reconoce la li-
ertad de tránsito y de transportar mercaderías.
Así, como un paso de avance respecto de esa ideología liberal, el art. 27, con
exto de la reforma de 1934, introduce una jerarquía de derechos a favor de los
olectivos sobre los individuales al establecer que "la libertad de trabajo, industria
y comercio es un derecho asegurado a todo habitante de la provincia, siempre que
o ofenda o perjudique la moral o la salubridad pública, ni sea contrario a las leyes
el país o a los derechos de tercero".
Con su nueva redacción, luego de la reforma de 1994, el trabajo es un dere-
o, pero también un "deber" social. Cláusula con evidentes connotaciones que no
e han visto tanto en la práctica (art. 39). También se recogen los derechos de los
indígenas, pero con un alcance más limitado que en la Constitución Nacional, y con
eferencias, en lo que nos interesa, al desarrollo de sus culturas y a la posesión "fa-
iliar" y comunitaria de las tierras que legítimamente "ocupan".
En el art. 44 se tutela el patrimonio cultural y se fija una política orientada a
rescatar, investigar y difundir las manifestaciones culturales, individuales y colecti-
vas, así como también todo aquello que permita afirmar la identidad regional. Se-
ñalo esto particularmente, porque es una tendencia contemporánea del derecho agra-
rio la apreciación del aspecto cultural y de las tradiciones, más puntualmente en las
actividades directamente productivas, como en la gastronomía, y en todo aquello
que sirve para realzar el territorio rural, al generar con estas temáticas una sinergia
88 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

que redunda en la revalorización de los productos del territorio, y, por ende, de la


actividad y la renta de los productores 4.
Finalmente, en el art. 28 de la Constitución se introdujo la cláusula ambiental
que refleja las relaciones del ambiente con la actividad agraria, especialmente cuando
impone políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua, del aire y
del suelo, compatibles con la exigencia de mantener la integridad fisica de este último
y su capacidad productiva. A la vez, el mismo párrafo se preocupa por el resguardo
de áreas de importancia ecológica, de la flora y de la fauna.
También de trascendencia en este artículo mencionado es el párrafo por el que
se reivindica para la provincia el ejercicio del dominio eminente sobre su territorio.
Para Quiroga Lavié, Benedetti y Cenicacelaya sería la forma correcta para referirse
a las funciones de legislación que, según entienden, quiso garantizar el art. 124, CN,
al hablar de dominio originario 5.
El art. 20, finalmente, instaura la acción de amparo, con la particularidad de
que legitima al propio Estado provincial para iniciarla.

Sancionada en 1960, la Constitución de La Pampa responde a otra ideología,


y claramente reconoce la función social de la propiedad (art. 33 actual), así como
también postula la armonización -al hablar de la actividad económica- de los de-
rechos del individuo con los de la comunidad (art. 32) 6 . El art. 33 textualmente
reza: "La propiedad debe cumplir una función social y su explotación conformar-
se a la conveniencia de la comunidad. La expropiación, fundada en el interés so-
cial, deberá ser autorizada por ley y previamente indemnizada, y de este modo la
comunidad se beneficiará por el mayor valor del suelo que no sea producto del
esfuerzo personal o de la actividad económica del propietario, de acuerdo con la
reglamentación que fije la ley". A su vez, el art. 37 va a marcar la preferencia, en
caso de expropiación, de las tierras trabajadas por sociedades anónimas o dadas
para trabajar a terceros, y así prioriza, por ende, al propietario productor directo y
personal.

4 Ver de mi autoría La política europea de desarrollo rural sostenible..., cit., en especial el


tercer capitulo.
5 L'Laequívoca fórmula elegida por la Convención Constituyente -dicen- bien puede equi-
pararse a la utilizada por la Constitución bonaerense reformada el mismo año"; y siguen: "De este
modo, queda claro que se trata de una manifestación de la noción de la autonomía territorial que
extiende el poder público local a todas las 'cosas' existentes en el ámbito fisico provincial (suelo,
subsuelo, espacio aéreo y, en su caso, marítimo)" (QUIROGA LAVIB,Humberto - CENICACELAYA, Mi-
guel Á. - BENEDEI-TI? María de las Nieves, Derecho constitzrcional argentino, t. 11, Rubinzal-Culzoni,
Buenos Aires, 2001, p. 994). De todos modos creo, teniendo en cuenta los debates constituyentes,
que en el ámbito de la Convención Nacional se quiso hacer referencia verdaderamente al concepto
de dominio originario, tal vez sólo pensando en alguno de los recursos y no todos, especialinente
los Iiidrocarb~iríferosy pesqueros.
6 Art. 32: "La actividad económica de la provincia será orientada teniendo como objetivo la
armonización de los derechos del individuo y la comunidad".
REFERENCIAS CONSTITUCIONALES A TEMAS DE DERECHO AGRARIO 89

1 texto tiene un sesgo fuertemente intervencionista en materia económica, y


40 expresa: "La actividad privada que tienda a dominar los mercados, obs-
la competencia, aumentar ilícitamente los precios o beneficios y toda otra
de abuso del poder económico será severamente reprimida por ley especial".
1 art. 34 promueve la colonización de tierras fiscales destinadas a la explota-
ropecuaria 7, que está detalladamente reglamentada en los arts. 35 (coloni-
ública) 36 (colonización privada) y 37 lo.
1 art. 38 demuestra la trascendencia de la actividad agraria para esta provin-
decir: "La provincia fomentará la producción y en especial las industrias ma-
y las transformadoras de la producción rural, facilitando la comercialización
S productos, aunque para ello deba acudir con sus recursos o créditos". Puede
or este mismo motivo que sea una de las Constituciones provinciales con más
cias al derecho agrario. Así, a los señalados debemos sumar los incisos del
ue marca las atribuciones legislativas de la Cámara de Diputados, y man-
islar sobre tierras públicas, bosques, colonización, fomento de la inrnigra-
uso y disposición de los bienes provinciales" (inc. 14); dictar los Códigos Rural
uas (inc. 16) y "leyes de defensa contra la erosión y de protección a la ri-
restal" (inc. 22). Sobre aguas, el art. 41 hace referencias importantes para
ncia, que ha sostenido trascendentes batallas jurídicas con Mendoza por sus
rsos interjurisdiccionales; así, dispone: "El aprovechamiento de las aguas pú-
perficiales y las corrientes subterráneas será reglado por ley especial y el
ecutivo promoverá la celebración de convenios con otras provincias y la
para el aprovechamiento de los cursos de aguas comunes, los que deben
derados en su unidad de cuenca".
Finalmente, debe señalarse otra referencia a las tierras fiscales, esta vez la que
one que pertenecen a los municipios las que se encuentren en sus respectivos

Art. 34: "La provincia proinoverá la colonización de tierras fiscales destinadas a la explota-
ón agropecuaria mediante la participación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas".
Art. 35: "La colonización social será ejecutada por el Estado mediante la entrega en propie-
con pago a largo plazo o en concesiones vitalicias hereditarias, a trabajadores rurales u otras
personas físicas que no sean propietarias de una unidad económica, y se ajustará a las siguientes
bases: a) distribución por ~inidadeseconómicas; b) explotación directa y racional por el adjudicata-
c) adjudicación preferencial a organizaciones cooperativas, las que se excluyen de la prohibi-
del inc. g); d) suficiencia y seguridad del crédito oficial, con destino al bienestar y la produc-
; e) trámite sumario para el otorgamiento de los títulos una vez cumplidas las exigencias legales,
parte de los adjudicatarios; f ) reversión por vía de expropiación a favor de la provincia en caso
cuinplimiento de los fines de la colonización, a cuyo efecto la ley declarará de interés social la
que se adjudique, o la resolución del contrato en su caso; g) la prohibición de adjudicar lotes
iedades mercantiles, cualquiera sea su forma, salvo cuando el destino de la tierra en pequeñas
parcelas sea para la radicación de industrias".
Art. 36: "Además, podrá haber colonización privada, la que será ejecutada por personas fí-
sicas o jurídicas y planificada pos el Estado conforme a objetivos de desarrollo social y económico.
La Iegislacióii establecerá el trámite y condiciones de adjudicación".
l o Art. 37: "En caso de insuficiencia de tierras fiscales aptas para colonizar, la provincia ex-
propiará preferentemente las que se encuentren en poder de sociedades inonopolistas, los latifun-
dios, los ininifundios y los predios destiiiados a obtener renta mediante la explotación por terceros,
respetando el derecho del propietario a la unidad ecoiiómica y al bien de familia".
90 ASPECTOS CONSTITUCIONA1,ES DEL DERECHO AGRARIO

ejidos (art. 122) l l . En lo referente a declaraciones, derechos y garantías, se con-


templan los relativos al derecho al ambiente (art. 18) '*, la tutela del patrimonio
cultural (art. 19) 13, y el reconocimiento a la preexistencia étnica y cultural de los
pueblos indígenas (art. 6') 14.

También la colonización está presente en la Constitución provincial, la que,


luego de promover el acceso a la propiedad urbana o rural para asegurar vivienda y
medios de vida dignos (art. 51) 15,reglamenta la colonización en el artículo siguien-
te 16. En el art. 54 se prohibe la adjudicación de tierras públicas a sociedades anóni-

I I Art. 122: "Constituyen bienes propios del municipio todas las tierras fiscales ubicadas den-
tro de sus respectivos ejidos, excepto las que estuvieren reservadas por la Nación o la provincia
para un uso determinado".
l 2 "Todos los habitantes tienen derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equili-
brado, y el deber de preservarlo. Es obligación del Estado y de toda la comunidad proteger el ain-
biente y los recursos naturales, promoviendo su utilización racional y el mejoramiento de la calidad
de vida. Los poderes públicos dictarán normas que aseguren: a) la protección del suelo, la flora, la
fauna y la atmósfera; b) iin adecuado manejo y utilización de las aguas superficiales y subterráneas;
c) una coinpatibilización eficaz entre actividad económica, social y urbanística y el mantenimiento
de los procesos ecológicos esenciales; d) la producción, uso, almacenaje, aplicación, transporte y
coinercializacióii correctos de elementos peligrosos para los seres vivos, sean químicos, físicos o de
otra naturaleza; e) la información y educación ambiental en todos los niveles de enseñanza.
"Se declara a La Pampa zona no nuclear, con el alcance que una ley especial determine en
orden a preservar el ambiente. Todo daño que se provoque al ambiente generará responsabilidad
conforme a las regiilaciones legales vigentes o que se dicten".
l 3 Art. 19: "El acervo cultural, histórico, arquitectónico, arqueológico, documental y lingiiís-
tico de la provincia es patrimonio inalienable de todos los habitantes. El Estado provincial y la co-
munidad protegerán y promoverán todas las manifestaciones culturales y garantizarán la identidad y
pluralidad cultural".
l 4 Art. 6': "Todas las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos. No se admite
discriminación por razones étnicas, de género, religión, opinión política o gremial, origen o condi-
ción física o social. La provincia reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas".
l 5 Art. 51: "La provincia promoverá el acceso de todos sus habitantes a la propiedad del in-
mueble, urbana y rural, a fin de asegurarles vivienda y medios de vida dignos. La ley dispondrá la
distribución de la tierra pública o de la que adquiera por compra o expropiación, entre familias carn-
pesinas y quienes opten por radicarse en el agro y la ejecución de planes crediticios e inversiones
presupuestarias de carácter permanente".
l 6 -4rt. 52: "La distribución de la tierra se hará preferentemente por medio de colonización
que reglamentará la ley, sobre las siguientes bases:
" l o Explotación directa y racional por el adjudicatario y su familia.
"2" Otorgamiento de créditos a largo plazo y bajo interés para la adquisición y acondicio-
namiento de las unidades económicas, de elementos de trabajo y producción y la construcción de
viviendas.
"3" Inenajenabilidad de la tierra durante el término que fije la ley.
"4" El propietario arrendatario o aparcero en zonas de colonización y cuyas tierras fueran
expropiadas tendrá derecho a iin mínimo de una unidad económica.
"5" Un sistema que contenlple las indernnizaciones necesarias para evitar la subdivisión por
razones de herencia.
REFERENCIAS CONSTITUCIONALESA TEMAS DE DERECHO AGRARIO 91

salvo que sean para encarar ellas mismas la colonización o establecer indus-
transformación de los productos del agro.
privilegio a la propiedad privada sobre cualquier otro medio de posesión de
as se manifiesta en una expresa condena al arrendamiento rural y a la apar-
el art. 53, que reza: "La provincia propenderá a la eliminación del arrenda-
parcería, como forma de explotación de la tierra, mediante recargos
otras medidas que tiendan a convertir al arrendatario o aparcero en

NSTITUCIÓN DE SANTIAGO
DEL ESTERO

n ella también se reconoce la función social de la tierra (art. 105) 17, en tanto
ovincia se propone resolver el problema de los condominios indivisos,
tica particular de las provincias más antiguas de la Argentina, donde aún
roblemas de división, titulación y registración de tierras, con confusio-
tes de las propiedades y sucesiones irrealizadas; se combate el latifiin-
se prevé la colonización (arts. 100 y 106) 18. También la Constitución fomen-
sformación de los productos locales en el territorio, y fomenta la pequeña
empresa (art. 100).
. 67 destina indicaciones sobre la educación, al propiciar la formación en
es agrícolas y ganaderas, entre otras, y disponer que en el ámbito rural
por los menos cinco kilómetros de una escuela, donde hubiere veinte niños
o mínimo en edad escolar, se promoverá una escuela pública o anexo.
ularidades naturales de la provincia se ven plasmadas en las indicacio-
e los recursos naturales. El uso de las aguas del dominio público des-
al riego es un derecho inherente a los predios, en beneficio de los cuales se
e en la medida y condiciones determinadas por la ley y en atención a su fun-
n social y económica (art. 108). A partir del art. 110 se crea y regula el Consejo
Aguas para Uso Agropecuario y el art. 112 dispone sobre el régimen forestal 19.

'6" El asesoramiento permanente a los agricultores y ganaderos por el organismo qiie creará

: "La tierra es un instrumento de producción y objeto de una explotación racional


a la adecuada realización de su fi~nciónsocial y econóinica. Es deber de la sociedad la conserva-
y recuperación, cuando corresponde, de su capacidad productiva. El Estado estimula el perfec-
ainiento de las técnicas de laboreo".
l 8 Art. 106: "El Estado promoverá la disolución de los condominios rurales numerosos o de
o tradicional, conforme a la f~~iición social y ecoiióinica de la propiedad. Promoverá la transfor-
ión de latifundios iinproductivos en unidades económicas de producción, a través de los iin-
puestos, la expropiación conforme lo establezca la ley, y mediante la implementaciói-i de planes de

l 9 AI-t. 112: "Los poderes públicos promueven el aprovechamiento racional de los bosques,
resguardan la superviveiicia, conservación, mejoramiento de las especies y reposición de aq~iellas
de mayor interés, a través de la forestación y reforestación.
"Para alcanzar tales fines, los poderes públicos ejercen las facultades inherentes al poder de
policía. La ley reglanieiitará la entrega a la explotación privada de las superficies boscosas, estable-
92 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

Contempla sus disposiciones bajo un capitulo especial que lleva por nombre
"Régimen agrario", aunque se refiere especialmente, como las cartas que le son
contemporáneas, a la colonización.
"La tierra actualmente en el patrimonio de la provincia y la que en cualquier
forma se adquiera en el futuro deberá ser colonizada mediante entrega en propie-
dad de lotes que constituyan una unidad económica familiar, cuya superficie fijará
la ley'' (art. 53). La ley reglamentará la colonización oficial o privada sobre las si-
guientes bases:
1) distribución por unidades económicas del tipo familiar, de acuerdo con su
calidad y destino, con evitación del minifundio;
2) explotación directa y racional por el adjudicatario;
3) adjudicación preferencial a grupos organizados en cooperativas;
4) trámite sumario para el otorgamiento de los títulos, una vez cumplidas las
exigencias legales;
5) otorgamiento de crédito oficial con destino a la vivienda y producción
(art. 54).
En tanto, sobre reforma agraria, dispone que se dictarán las leyes necesarias
para instaurar una reforma agraria que propicie el acceso del hombre a la propie-
dad de la tierra, el fortalecimiento de la familia campesina y la vigorización de la
economía agraria (art. 55).
Mientras que otros temas diferidos a la ley son: 1) conservación y mejoramien-
to de los suelos, de la flora y de la fauna; 2) creación de escuelas especializadas
para educación agraria integral; 3) régimen de crédito agrario tendiente a facilitar
la explotación de la tierra y el afincamiento de la familia; 4) seguro agrario obli-
gatorio; 5) promoción de la vivienda digna e higiénica para el trabajador rural
(art. 57).

La propiedad privada queda sujeta al interés social (art. 40). El régimen de


división o adjudicación de la tierra pública será establecido por ley, con sujeción a
planes de colonización, con fines de fomento, desarrollo y producción que prevean:
1) La distribución por unidades económicas de tipo familiar, de acuerdo con
SU calidad y destino.
2) La explotación directa y racional por el adjudicatario.
3) La entrega y la adjudicación preferencial a los aborígenes, ocupantes, pe-
queños productores y su descendencia, grupos de organización cooperativa y enti-
dades intermedias sin fines de lucro.
4) La seguridad del crédito oficial con destino a la vivienda y a la produc-
ción, el asesoramiento y la asistencia técnica.

ciendo el régimen de concesiones y su fiscalización, basado preferentemente en programas de desa-


rrollo industrial y agropecuario".
REFERENCIAS CONSTITUCIONALES A TEMAS DE DERECHO AGRARIO 93

~1 trámite preferencial y sumario para el otorganliento de los títulos, o el


erecho, una vez cumplidas las exigencias legales por parte de los

La reversión a favor de la provincia, por vía de expropiación, en caso de


imiento de los fines de la propiedad, a cuyo efecto la ley declarará de inte-
1 la tierra adjudicada o la disolución del contrato, en su caso (art. 42).
o no podrán ser adjudicatarias directas o indirectas las sociedades mercanti-
que sea su forma o naturaleza, y las instituciones de carácter religioso
ar, según el art. 43, que plantea mayorías especiales para casos excepcionales.
mbién resulta de interés el art. 45, que dispone la creación de institutos con
de representantes del Estado, entidades cooperativas, asociaciones de
, de profesionales, de trabajadores agropecuarios, forestales y de activida-
culadas, de organizaciones empresari.as y de crédito para la defensa efecti-
ción la distribución de la tierra pública, el aprovecharniento racional
restal, la eliminación de la explotación monopolizada de los producto-
rmediarios, la radicación regional del proceso industrial, y la comerciali-
e la producción en beneficio de los productores y de los consumidores.

CONSTITUCI~N
DE SANTA
FE

mbiéii del mismo período histórico, esta Constitución contiene dos disposicio-
materia agraria. El art. 27, más genéricoz0,y el art. 28, por el que "la pro-
ia promueve laracional explotación de la tierra por la colonización de las de
piedad y de los predios no explotados o cuya explotación no se realice con-
a la función social de la propiedad y adquiera por compra o expropiación.
"Propende a la formación, desarrollo y estabilidad de la poblaciónrural por el
u10 y protección del trabajo del campo y de sus productos y el mejoramiento
nivel de vida de sus pobladores. Facilita la formulación y ejecución de planes de
rmación agraria para convertir a arrendatarios y aparceros en propietarios y
icar a los productores que carezcan de la posibilidad de lograr por sí mismos el
a la propiedad de la tierra. Favorece mediante el asesoramiento y la provi-
los elementos necesarios el adelanto tecnológico de la actividad agropecuaria
obtener una racional explotación del suelo y el incremento y diversifica-
la producción. Estimula la industrialización y comercialización de sus pro-
os por organismos cooperativos radicados en las zonas de producción que faci-
su acceso directo a los mercados de consumo, tanto internos como externos, y
e una adecuada política de promoción, crediticia y tributaria, que aliente la
ctividad privada realizada con sentido de solidaridad social. Promueve la creación
e entes cooperativos que, conjuntamente con otros organismos, al realizar el pro-
ceso industrial y comercial, defiendan el valor de la producción del agro de la dis-
paridad de los precios agropecuarios y de los no agropecuarios. Protege el suelo de

O' Art. 27: "La provincia estimula y protege el ahorro popiilar en todas sus formas, y lo orienta
hacia la propiedad de la vivienda urbana y del predio para el trabajo rural e inversiones en activida-
des productivas dentro del territorio de la provincia".
94 ASPECTOS CONS'TITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

la degradación y erosión, conserva y restaura la capacidad productiva de las tierras


y estimula el perfeccionamiento de las bases técnicas de su laboreo. Resguarda la
flora y la fauna autóctonas y proyecta, ejecuta y fiscaliza planes orgánicos y racio-
nales de forestación y reforestación".
En el art. 55 está previsto el dictado de un Código Rural y otro Bromatológico.

IX. CONSTITUCI~N
DE FORMOSA

La provincia se compromete a fomentar la explotación racional de sus recur-


sos naturales y a asegurar la "distribución equitativa de la tierra, considerada como
bien de trabajo, a los fines de su explotación racional, a un precio justo en relación
con su rendimiento" (art. 40, inc. 2"); la "promoción de las industrias, procurando
su diversificación y su instalación preferentemente en los centros de producción de
materia prima" (art. 40, inc. 3"); el fomento de las instituciones cooperativas "con
fines de protección a los pequeños productores" y el "estímulo del seguro agrario
contra todo riesgo" (ambos según art. 40, inc. 4"); el "otorgamiento de créditos de
fomento a los productores rurales, orientados y supervisados" (art. 40, inc. 5"); y la
"fijación, por ley especial, de las condiciones en que se hará la reserva, venta o
concesión de tierras que se encuentran en las zonas de influencia de obras de apro-
vechamiento hídrico" (art. 40, inc. 7"). En consonancia con lo expresado, la Cons-
titución continúa ordenando la sanción de leyes especiales e incentiva la radicación
de industrias de transformación de materias primas en la zona de producción (art. 41,
inc. 2"). También propicia especialmente la radicación de bancos e instituciones de
crédito que orienten sus actividades al fomento agroindustrial (art. 44). Y sobre la
tierra rural, específicainente, fomenta su adjudicación a quien la trabaja, "evitando
la especulación, el desarraigo y la concentración de la propiedad", quedando la
unidad productiva máxima fijada en cinco mil hectáreas, "salvo excepciones que
precisarán de una ley que las justifique" (art. 45, párr. 3"). Pero en todo caso, al ser
"legítima la privatización en función social de la tierra" y constituir "un derecho
para todos los habitantes" acceder a ella, se propende a la ejecución de planes de
colonización, y se promueve la adjudicación mediante ofrecimiento pí~blicode las
tierras libres de ocupantes (art. 45); para ello se postula la creación del "Fondo
Provincial de Colonización" 21 y se consagra como atribución del Poder Legislativo
la de dictar la Ley General de Colonización (art. 120, inc. 17).
La Constitución también es rica en disposiciones en materia de recursos natu-
rales, ambiente y sanidad (arts. 38, 45, 46, 51 y 100, entre otros).

21 Alat.67: "El Estado propenderá a la creación del Fondo Provincial de Colonización, cuyo
destino específico será el apoyo, orientación y planificación de la actividad primaria a efectos de
lograr estabilidad en la población rural; la incorporación de nuevas tierras a la explotación agrope-
cuaria mediante la compra de predios de propiedad privada o inejoras existeiites en los fiscales; la
generación y transferencia de tecnología; y la proin~ciótyielas distintas regiones por niedio de ade-
c~ladaspolíticas específicas,, según SLI ubicación geografica.
"Los recursos del Fondo Provincial de Colonización serán ineinbargables por causas ajenas a
SLI actividad, y no podrán invertirse ni distraerse para otra finalidad distinta de la de su creación".
REFERENCIAS CONSTITUCIONALES A TEMAS DE DERECHO AGRARIO 95

n cuanto a la actividad forestal específicamente, el art. 49 alienta "el aprovecha-


racional de los bosques, teniendo en cuenta la necesidad de supervivencia, con-
ión y mejoramiento de las especies", así como también "la reposición de aque-
e mayor interés económico y la forestación de zonas de producción, tomando
ciones a su cargo directo, en los casos de variedades que, por sus peculiarida-
cilmente pueden estar al alcance de la acción privada". En todo caso, una ley re-
ntará "la entrega de las superficies boscosas a la explotación privada, estable-
el régimen de concesiones y sobre superficies que en ningún caso sean mayores
mil quinientas hectáreas de bosques, las que serán adjudicadas por licitación".
or último, hemos de señalar que en su parte orgánica la Constitución de
osa consagra como atribuciones del Poder Legislativo las de dictar, entre otras,
General de Colonización, leyes de materia rural en general y Códigos de
Bromatológico y de Alimentos (art. 120, incs. 1'7 y 23).

NSTITUCIÓNDE SANTACRUZ

Otro rico catálogo de disposiciones en materia agraria está contenido en la


titución santacruceña. La provincia fomentará la producción de las diversas
strias madres y las transformadoras de la producción rural, y todas aquellas que
a aumentar el potencial económico de la provincia (art. 48). También la tie-
considerada bien de trabajo y no de renta, y será objeto de una explotación
nal. Las leyes impositivas desalentarán la explotación indirecta y las que rea-
n sociedades de capital (ai-t. 67).
La tierra fiscal será adjudicada en propiedad irrevocable, para lo que se tendrá
cuenta que cada predio debe constituir una unidad de producción. Se entenderá
unidad de producción todo predio que por su superficie y demás condiciones
xplotación tenga una capacidad productiva que permita al propietario y su fami-
levar una vida digna, atender sus necesidades materiales, morales y culturales,
e facilite la evolución favorable de la empresa (art. 68), mientras que el artículo
iente declara inembargable el predio y las mejoras de la unidad de producción.
Se tenderá a la eliminación de los latifundios, mediante irnpuestos territoriales
gresivos, impuestos al mayor valor social en las transferencias y expropiaciones
ctas. Se considerará latifundio la gran extensión de tierra, en producción o no,
e atente contra el progreso y el bienestar de la colectividad (art. 70).
La Cámara elaborará un plan destinado a poblar la campaña, racionalizar las ex-
ciones rurales, estabilizar la población rural sobre la base de la propiedad y lle-
r mayor bienestar a los trabajadores del campo. A tal efecto se creará un Consejo
rario provincial, que tendrá a su cargo la tarea de distribución y redistribución de
a tierra, fomento del crédito agrario, asesoramiento técnico, selección pública de as-
pirantes a adjudicacioiies y todas aquellas funciones que la ley determine (art. 71)?

22 Art. 72: "El Consejo Agrario provincial será autárquico e integrado por productores, traba-
jadores del cainpo y profesionales especializados que designe el gobierno provincial. Se tomarán
todos los recaudos necesarios para dar estabilidad a sus inieinbros y evitar que queden supeditados
a las contingeiicias políticas".
ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DEliECHO AGRARIO

El art. 74 prevé una ley agraria23,y el art. 75, el crédito agrario para las nece-
sidades del "poblador y su familia"24.
El dominio originario sobre los recursos naturales está contemplado en el art. 52,
y en el art. 73 se encuentra la cláusula ambiental.

Dentro de la promoción económica se contempla una política de orientación


que prevé la incorporación legislativa de incentivos fiscales para diferentes activi-
dades, entre las que se encuentra la producción agroindustrial (art. 144, inc. 5"). En
este mismo sentido, se establece el crédito agrario con garantía personal, que tiene
en cuenta el ciclo agrobiológico y el rendimiento de la producción (art. 85) 25.
Si bien es atribución de la Cámara de Diputados legislar, junto con el régimen
de tierra publica, lo referente a la reforma agraria (art. 189, inc. 14), ésta ha sido
especialmente contemplada en el art. 82 26,que establece las bases para la reforma
integral, a partir de la concepción de la tierra como "bien de trabajo". Entre las bases
enumeradas en este artículo se destacan el parcelamiento de las tierras fiscales en
unidades económicas (inc. a]); la asignación de las parcelas a pobladores efectivos

23 Art. 74: "La ley agraria tenderá a la defensa de los suelos, fomentando la forestación,
reforestación, riego, defensa de las especies vegetales, y velará por la explotación racional de los
mismos".
24 Art. 75: "Se organizará un régimen de crédito agrario que contemple las necesidades del
poblador y su familia. El régimen de pagos y amortizaciones contemplará el ciclo agrobiológico y
el rendimiento de la explotación".
25 Art. 85: "El crédito agrario se otorgará sin otra garantía que la que signifique la capacidad
de trabajo y la moralidad de los usuarios. Se destinará a la adquisición de la tierra y la vivienda, de
herramientas y animales de crianza, a la mecanización de las labores rurales, a la subsistencia de los
productores y a todo otro fin necesario a una racional explotación y a dignas condiciones de vida y
de trabajo.
"Se adecuará un régimen de pagos y amortizaciones condicionado en tiempo y monto a las
diversas etapas del ciclo agrobiológico y al rendimiento de la producción".
26 ~ r t82:
. "La tierra es un bien de trabajo y la ley promoverá una reforma agraria integral
con arreglo a las siguientes bases:
"a) Parcelamiento de las tierras fiscales en unidades económicas.
"b) Asignación de las parcelas a los pobladores efectivos actuales y a quienes acrediten con-
diciones de arraigo y trabajo o iniciativas de progreso social.
"c) Las parcelas otorgadas gozarán del privilegio del 'bien de familia' para evitar el acapara-
miento y que se eluda la reforma agraria.
"d) Serán mantenidas y aun ampliadas las reservas y concesiones indígenas. Se prestará ayu-
da técnica y económica a estas agrupaciones, propendiendo a su capacitación y la iitilización racio-
nal de las tierras concedidas, mejorando las condiciones de vida de sus habitantes y tendiendo a la
eliininación progresiva de esta segregación de hecho.
"e) La expropiación de los latifiindios. Se considera latifundio a una grande o pequeña exten-
sión de tierra que, teniendo en cuenta su iibicación y demás condiciones propias, sea antisocial o
que no esté explotada integralmente de acuerdo a lo que económicamente corresponde a cada zona.
"f) Serán expropiados los latifundios sin explotar y las tierras sin derecho de agua que, con
motivo de la realización de obras de irrigación u obras de cualquier índole por el Estado, adquieran
iin mayor valor productivo o intrínseco".
ctuales, y a quienes acrediten arraigo y trabajo o iniciativas de progreso social
c. b]); y la expropiación de latifundios -los cuales son, además, definidos- y de
S sin derecho de agua que por obras de irrigación u otras.de1 Estado hayan
rido mayor valor productivo intrínseco (incs. e] y fl).
partir del principio de que la tierra debe desempeñar una'función social
27,la Constitución neuquina establece, como atribución de la Cámara de
utados, autorizar la cesión de terrenos fiscales con el objeto de utilidad social
. 189, inc. 12), así como también declarar la expropiación de terrenos de los par-
lares por causas de utilidad pública (arts. 24 y 189, inc. 22). Siguiendo con el
irnen de expropiación, éste va más allá y establece un orden de preferencia aten-
iendo a aquel principio.
, al priorizar al productor directo y personal, y a la racionalidad en la explo-
n primer lugar se expropiarán aquellas tierras que se encuentren inexplota-
go, las que se destinen a obtener rentas mediante la explotación por terceros;
timo, aquellas que estén en poder de sociedades anónimas u otras puramen-
capital, que no cumplan con leyes sociales y que no sean explotadas racional-

or último, en relación con la tierra, y siempre en atención al fin social que se


oce, la Constitución de Neuquén prevé la colonización privada (art. 84) 28.
a Cámara de Diputados tiene también la atribución de dictar los Códigos de
S y Rural (art. 189, inc. 16) y las leyes sobre fomento económico (art. 189,

La tierra es un bien permanente de producción y desarrollo. Cumple una fun-


ción social. La ley garantiza su preservación y recuperación y procura evitar tanto
la pérdida de fertilidad como la erosión, mediante la regulación del empleo de las
tecnologías de aplicación (art. 100). Además, el art. 25 prevé que una ley determi-
ará en qué casos la propiedad rural se considerará bien de familia.

XIII. CONSTITUCI~N
DE SALTA

Consagra: "el derecho de propiedad encuentra sus limitaciones en la función


social que debe cumplir" (art. 75). Al referirse a la tierra, concretamente manifiesta

27 Art. 83: "El Estado expropiará, de acuerdo con el desarrollo de los planes económicos que
se dicten, los inmuebles que no cumplan con la función social que debe desempeñar la tierra, en el
siguiente orden de preferencia:
"a) Los que se encuentren inexplotados.
"b) Los destinados a obtener rentas niediai~tela explotación por terceros.
"c) Los que estén en poder de sociedades anóniilias y otras purarinente de capital, que no cuin-
plan con las leyes sociales y que no sean explotados racionalmente".
28 Art. 84: "Se reconoce la posibilidad y licitud de la colonización privada, siempre que no se
oponga al bien común y tenga contralor estatal y responsabilidad moral, financiera y técnica pro-
porcionada a la inag~nitudde las obras a realizar".
98 ASPECTOS CONS'TITUCIONALESDEL DERECHO AGRARIO

que "es un instrumento de producción y objeto de una explotación racional para e


adecuado cumplimiento de su función social y económica" (art. 8 1).
Relacionado con el desarrollo rural, la Constitución salteña entiende que 1
educación debe integrarse con el trabajo y con consideración de los tipos de pro
ducción característicos de cada zona (art. 49).

XIil CONSTITUCI~N
DE JUJUY

También la Constitución de Jujuy organiza un régimen económico y financie


ro sobre la base de principios de gran importancia en materia agraria. La primer
aseveración en materia de promoción económica es contundente: "la provincia de
fenderá la producción básica y las riquezas naturales, promoviendo su industriali
zación y comercialización" (art. 72.1). Para ello la industria será orientada "c
sentido regional, procurando su diversificación y establecimiento en las zonas
producción de las materias primas" (art. 72.2).
Respecto de las tierras rurales, el art. 74 29 sienta las bases de una política
colonización circunscripta a las fiscales. A partir de la idea de que "la tierra es u
bien de trabajo y de producción", establece que "las tierras fiscales deben ser colo-
nizadas y destinadas a la explotación agropecuaria o forestal mediante su entrega
en propiedad, a cuyos efectos se dictará una ley de fomento fundada en el interés
social", con sujeción a ciertas pautas, como la distribución en unidades económicas
(art. 2", inc. a]); la asignación preferencial a los pobladores del lugar cuando po-
sean condiciones de trabajo y arraigo, a las organizaciones cooperativas y a quie-
nes acrediten planes de indudable progreso social, idoneidad técnica y capacidad
económica (inc. b]); el pago del precio de compra a largo plazo (inc. c]); la explo-

29 Art. 74: "Tierras fiscales


"l. La tierra es un bien de trabajo y de producción.
"2. Las tierras fiscales deben ser colonizadas y destinadas a la explotación agropecuaria o fo-
restal mediante su entrega en propiedad, a cuyos efectos se dictará una ley de fomento fundada en
el interés social, con sujeción a las bases siguientes:
"a) Distribución en unidades económicas;
"b) Asignación preferencial a los pobladores del lugar cuando posean condiciones de trabajo
y arraigo, a las organizaciones cooperativas y a quienes acrediten planes de indudable progreso social,
como así también idoneidad técnica y capacidad económica;
"c) Pago del precio de compra a largo plazo;
"d) Explotación directa y racional;
"e) Concesión de créditos oficiales con destino a la producción;
"f) Trámite sumario para el otorgamiento del título definitivo una vez que se cumpla con las
exigencias legales;
"g) Ineinbargabilidad por el plazo que establezca la ley;
"h) Reversión por vía de expropiación en caso de incciinplimiento de los fines de la coloni-
zación;
"i) Asesoramiento permanente por los organismos oficiales;
'3) Creación de un organismo descentralizado para la colonización, integrado por representan-
tes del gobierno, de la producción y especialistas, designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo de
la Legislatura".
REFERENCIAS CONSTITUCIONALES A TEMAS DE DERECHO AGRARIO 99

n &'directay racional" (inc. d]); la inembargabilidad por el plazo que establez-


(inc. g]); y la reversión por vía de expropiación en caso de incumplimien-
fines de la colonización (inc. 111). Por otra parte, existen disposiciones como
t. 72, inc. 10, segun la cual "el Estado estimulará y protegerá el ahorro en
S formas y lo orientará hacia la adquisición (...) del predio para el trabaja-
...", de donde se desprende una clara intención de que quien trabaja la tie-
dueño, y ello aun para los casos de tierras de particulares. Desde ya que
1 reservado al Estado en estos casos no permite hablar de una regulación es-
la economía para alcanzar tales cometidos, lo que, por lo demás, es cohe-
n los principios establecidos en la materia por esta Constitución
definitiva, es a través del régimen financiero que pretenden ordenarse esta
stiones. Así, se fija una orientación tributaria que grave "preferentemen-
' (art. 82.2) y que procure "eximir de gravamen a las utilidades de capi-
e se inviertan en la provincia para (...) el acrecentamiento de la producción
cuaria, forestal, minera e industrial". El Banco de la Provincia de Jujuy, fi-
te, deberá "estimular el trabajo personal" y "la actividad del pequeño pro-
r", así como también "el cooperativismo" y "la tecnificación y mecanización
labor rural", entre otros (art. 143).
Resulta pertinente destacar lo previsto en esta Constitución sobre el régimen
uas. Éstas estarán a cargo de un organismo descentralizado (art. 75.2), que
a su cargo acordar las respectivas concesiones para usos, entre los que se
tran el agrícola, el pecuario y "cualquier otro para beneficio de la comunidad",
uyendo la concesión del uso y goce del agua para beneficio y cultivo de un
"un derecho inherente e inseparable del inmueble" que "pasa a los adquirentes
minio; sea a título universal o singular". En caso de subdivisión de un in-
la autoridad de aplicación la que determina la extensión del derecho de
ue corresponda a cada fracción. Todo este sistema de concesiones -que pue-
en caducar por falta de pago del canon o falta de utilización del agua conforrne lo
stablezca la ley- debe ser acoinpañado de una "legislación orgánica en materia de
bras de riego y sus defensas, saneamiento de tierras, construcción de desagües,
S surgentes y explotación racional y técnica de las aguas subterráneas", con-
e se establece en el punto 5" del mismo art. 75.
En cuanto a la regulación de una actividad agraria específica, como la silvi-
ultura, el régimen forestal consagrado por la Constitución de Jujuy contempla, en
eral, la protección de los bosques y las tierras forestales, y la forestación y
restación del suelo (art. 76.1). En particular, se establece que la ley en la mate-
deberá prever: a) la explotación racional de los bosques para el aprovechamien-
to integral y científico de sus productos; b) las condiciones de los planes de fores-
tación y reforestación que aseguren el acrecentamiento de las especies; c) la adopción

'O Al-t. 71: " 1 . La organización de la economía tiene por finalidad el bienestar general. Se res-
petará la libre iniciativa privada, coi1 las liinitaciones que establezcan esta Constitución y la ley...
"3. El Estado se abstendrá de participar o intervenir en la actividad privada, coinercial o i i i -
dustrial, p~idiendoIiacerlo úiiicainente cuando el bien coiníiii así lo requiera y su actuación será de
carácter supletorio".
100 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

de principios de silvicultura que se adecuen a las técnicas más adelantadas; d) la


instalación de industrias madereras en condiciones ventajosas; y e) la promoci
económica de las actividades (art. 76.2).
La cuestión ambiental, por su parte, es abordada en los arts. 22 (derecho a
ambiente sano y ecológicamente equilibrado), 43.3.e (deber de evitar la contami
ción ambiental y participar en la defensa ecológica), y 123, inc. 25 (atribucione
la Legislatura en materia ambiental), entre otros.
Por último, en su régimen municipal, la Constitución dispone que ''la ley con-
templará la situación de las poblaciones pequeñas o rurales vinculadas con la ciu-
dad o localidad más próxima, debiendo prever la formación de entidades comunita-
rias para sus relaciones con la autoridad municipal" (art. 179.2); es decir que se da
un régimen diferenciado a las poblaciones pequeñas o rurales contempladas en r
zón de SU ubicación, de modo que a través de entidades comunitarias eleven S
necesidades y reclamos a la autoridad central. Por lo demás, en cuanto nos conci
ne, 10s municipios mantienen competencia en materia de mataderos, pesas y m
das (art. 189, inc. 3").

~1 art. 61 se ocupa de la política agraria, por la que se tenderá al estableci-


miento de unidades de producción económica racionalizadas, sin perder de vista las
particularidades regionales de la provincia, sobre la base de considerar a la tierra
como factor de producción y no de renta, y en todo caso, objeto de explotación
racional. También como desarrollo de esta política, debe tenderse al perfecciona-
miento de los títulos de 10s inmuebles rurales, a la radicación del trabajador y de
capitales, a la organización de productores, a la promoción del acceso a los merca-
dos, a la defensa de la actividad productiva y al crédito agrario conforme a la capa-
cidad de trabajo del agricultor.
En sentido concordante con 10 hasta aquí dicho, en cuanto al régimen tributa-
rio, el art. 71, párr. 2", establece que "la ley establecerá el impuesto tendiente a
concretar el principio de que el mayor valor de la tierra, producido sin inversión de
trabajo o de capital, debe aprovechar a la comunidad", con lo que parece aspirarse
a una cierta redistribución de la renta de la tierra.
En cuanto a las autoridades de la provincia, corresponde a la Cámara de Diputa-
dos legislar sobre el uso, distribución y enajenación de las tierras del Estado provin-
cial, para lo que se requieren 10s dos tercios de los votos de sus miembros para la
cesión de tierras fiscales con el objeto de utilidad social expresamente determinada
(art. 102, inc. 5"); así como también le compete dictar los Códigos Rural, Broma-
tológico y de Recursos Naturales Renovables y No Renovables (ver art. 102, inc. 20).

Por el art. 82 el Estado promueve la inmigración, la colonización, la autoco-


lonización y la formación de organisinos O entes del estatales provinciales, centra-
REFERENCIAS CONSTITUCIONALES A TEMAS DE DERECHO AGRARIO 101

os 0 descentralizados, para el estudio, la planificación y la coordinación de obras


aestructura y servicios públicos, de promoción y desarrollo económico y social
vincia. También puede implementar y explotar industrias o empresas que
al bien común. En tanto, por el art. 87, promueve el desarrollo integral y
de cada una de las diferentes zonas que integran el territorio provincial.
n dispone la realización del catastro económico básico indispensable.

r el art. 59, todo propietario de un terreno rural o urbano que esté o llegue
re de gravamen y no adeudase impuestos ni contribuciones tiene derecho a
r ante la autoridad y a su elección un lote que se reputará bien de familia.
ión tiene por efecto hacer a la vivienda inembargable, inajenable e
e, que de este modo únicamente puede ser cedido a otra familia con la
ad del Poder Ejecutivo. Mientras queden en la familia menores, mujeres
discapacitados tiene derecho al lote hogar. El lote hogar sólo reconocerá
o de tasas y contribuciones.
tanto, el art. 111 declara la función social de la propiedad y el art. 114, que
es considerada factor de producción y no de renta, y debe ser objeto de
ación racional, en tanto que el art. 115 da las pautas que debe seguir una ley
onización a sancionarse 3 1 .
partir del art. 116 dispone sobre forestación y aguas, respecto de la cual las
siciones son detalladas, y de entre ellas sobresale el reconocimiento al dere-
ho natural de usar el agua para bebida de las personas, necesidades domésticas o
brevaderas, sometido a las pertinentes reglamentaciones (art. 117).

111. CONSTITUCIÓNDE CORDOBA

En el art. 68 la Constitución, luego de declarar que el Estado provincial de-


fiende los recursos naturales renovables y no renovables, en base a su aprovecha-

3 1 Art. 11.5: "El régimen de división y adjudicación de la tierra pública será establecido por
y, con sujeción a planes previos de colonización con fines de fomento que prevean:
"1) La distribución por unidades económicas individuales de tipo familiar, de acuerdo con su
lidad y destino, evitando el minifundio.
"2) La explotación directa y racional por el adjudicatario.
"3) La adjudicación preferencial a cooperativas.
"4) La seguridad del crédito a largo plazo y bajo interés con destino a la construcción de vi-
viendas, equipamiento y producción.
"5) El trámite sumario para el otorgamiento de los títulos o resguardos de derechos, una vez
cun~plidaslas exigencias legales por parte de los adjudicatarios.
"6) La retrocesión por vía de expropiación o resolución del contrato en favor de la provincia
en caso de incumplimiento de los fines de la adjudicación.
"7) Inajenabilidad de la tierra durante el término que fije la ley y no menor de veinte años.
"8) E1 asesoramiento y la asistencia técnica permanente a los agricultores y a los ganaderos a
través de los organisinos competentes del Estado nacional, provincial o inunicipal".
102 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

miento racional e integral, que preserve el patrimonio arqueológico, paisajístico y


la protección del medio ambiente; decide que la tierra es un bien permanente de
producción pero que la ley debe garantizas su preservación y recuperación, procu-
rando evitar la pérdida de fertilidad, la erosión y regula el empleo de las tecnolo-
gías de aplicación. Al mencionar la competencia legislativa provincial vuelve a ci-
tar la legislación en materia de tierras públicas (art. 110, inc. 15) donde se pronuncia
a favor del dictado de normas sobre uso, pero también sobre enajenación, aunque
también propone el instituto de la colonización para asegurar una más productiva y
racional explotación de los recursos agropecuarios.
En el mismo art. 68, y entre otros postulados vinculados a recursos naturales,
se preocupa por las aguas, pero sólo refiere a las de dominio privado, disponiendo
que quedan sujetas al interés general y que el Estado debe proveer a su uso racio-
nal para evitar la contaminación.
En materia de bosques rescata que, respecto a las aguas, si bien resguarda la
supervivencia y conservación, promueve su explotación, empresa difícil de compa-
tibilizar en bosques nativos xerófilos de crecimiento lento, como son los bosques
cordobeses.
La constitución se refiere también a recursos naturales en general y varias veces
a algunos de ellos en forma particular, con consideraciones que impactan en la ac-
tividad agraria, como al establecer el compromiso provincial por resguardar el equi-
librio ecológico, proteger el medio ambiente y preservar los recursos naturales y
garantizar et derecho a toda persona de gozar de un medio ambiente físico y social
libre de factores nocivos para la salud, a la conservación de los recursos naturales
y culturales (arts. 11, 66, 68 y 110).

XIX. CONSTITUCI~N
DE TIERRA
DEL FUEGO

La Constitución de la provincia más joven, a pesar del momento histórico de


su sanción (1994), no se ha privado de contener algunas referencias al derecho
agrario. Con el momento histórico quiero hacer alusión a un tiempo de predominio
de ideas liberales en el país y en la región, y a un correlato en el derecho agrario
con el venir a menos de sus instituciones más características vinculadas al tema de
la tierra y de los contratos o la intervención en el comercio de productos agrarios.
Sin embargo, al enunciar las potestades legislativas, en el art. 105, inc. 35, se
contempla la de sancionar una ley de sanidad animal que contemple en especial la
condición de la provincia como zona libre de sarna y afiosa. Es interesante ob-
servar, por un lado, cómo afloran en cada provincia las preocupaciones y realida-
des locales y, por otro lado, una conexión entre los tiempos históricos y las ten-
dencias de ese momento, habida cuenta de que por los años noventa se había
encarnado una lucha importante contra la aftosa, y el derecho agrario giraba en
torno al comercio de sus productos y la búsqueda de instalarlos en el mercado
internacional.
En el inisino artículo, el inc. 25 manda al Poder Legislativo a legislar sobre
los recursos naturales, renovables o no, lo que debe entenderse como una reafir-
REFERENCIAS CONSTITUCIONALES A TEMAS DE DERECHO AGRARIO 103

ión de la reivindicación provincial en materia de recursos naturales y, por no


especificaciones, una pretensión a legislar todos los aspectos relativos a és-
que podría utilizarse como un fuerte límite a la interpretación del concepto
sup~iestosmínimos de protección ambiental del art. 41, CN.
iguiendo con el tema de los recursos naturales, la Constitución dedica un
10 especial a la política sobre ellos. El art. 8 1 los declara del dominio exclusi-
alienable e imprescriptible de la provincia, entre otros conceptos de fuerte valor
0 32. Al hablar de la tierra, el articulo siguiente 33 impone su uso racional, fija
tas para la distribución y constitucionaliza otra institución del derecho agrario:
idad económica, la que, además de los fines que normalmente se señalan que
lir, tiene una estrecha relación con el uso racional y el cuidado del re-
, ya que el minifundio tiende a agotar este recurso para maximizar los
ientos en superficies escasas. Al uso racional de las aguas dedica el art. 83 34,
t. 86, al de los bosques, donde, además, y por la importancia de éstos para la
cia, orienta hacia la industrialización en el propio territorio y el aprovecha-

2 Art. 81: "Son del dominio exclusivo, inalienable e imprescriptible de la provincia el espa-
o, los recursos naturales, superficiales y subyacentes, renovables y no renovables y los con-
en el mar adyacente y su lecho, extendiendo su jurisdicción en materia de explotación eco-
ica hasta donde la República ejerce su jurisdicción, inclusive los que hasta la fecha fueren
inistrados y regulados por el Estado nacional.
El Estado provincial sólo podrá intervenir en la explotación y transformación de los recursos
es con carácter subsidiario cuando exista manifiesta y probada incapacidad o desinterés para
la actividad privada, pronioviéiidose la industrialización en su lugar de origen.
Los convenios de concesión de recursos energéticos asegurarán, en todos los casos, el total
asteciiniento de las necesidades de la provincia en esa materia.
"La Legislatura dictará leyes de protección de este patrimonio con el objeto de evitar la ex-
ación y ~itilizaciónirracionales".
33 Art. 82: "La tierra es un bien permanente de producción y desarrollo y debe ser objeto de
plotación racional. La ley garantizará su preservación y recuperación, procurando evitar la pérdi-
de fertilidad y degradación del suelo.
"El régimen de división y adjudicación de las tierras fiscales será establecido por ley con fi-
de fomento y con sujeción a planes previos de colonización que prevean:
"1. La distribución por unidades económicamente rentables de acuerdo con la calidad de las
rras y su distribución geográfica.
"2. La explotación directa por el adjudicatario.
"3. El trámite sumario para el otorgamiento de títulos o resguardo de derechos, una vez cuni-
idas las exigencias legales por parte de los adjudicatarios.
"4. La inenajenabilidad de la tierra durante el término que fije la ley, no inferior a los diez

"5. El asesoramiento y asistencia técnica permanente a los agricultores y ganaderos, a través


os organismos competentes del Estado provincial o nacional.
"El Estado provincial podrá destinar superficies de sus tierras fiscales para la creación de re-
servas y parques naturales, deslindando de los mismos las superficies no indispensables que puedan
afectar a la economía local.
"La provincia reivindica el derecho a participar en forma ig~ialitariacon la Nación en la admi-
nistración y aprovechamiento de los parques nacionales existentes o a crearse en su territorio".
34 Art. 53: "Las aguas qiie sean de dominio público y su aprovechamiento están sujetas al
interés general. El Estado, mediante una ley orgánica, reglamenta el liso racional de las aguas su-
perficiales y subterráneas y adopta las medidas conducentes a evitar su contaminación y el agota-
miento de las fiientes".
104 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

miento y la conservación de los bosques nativos35. El derecho al ambiente está


contemplado en el art. 25 y el art. 54 se refiere a políticas en materia ambiental.

Más allá de ser rica en referencias en relación con recursos naturales y aspectos
ambientales (arts. 8", 20,26 a 3 1 y 48), es obvia la escasa significación de la materia
agraria en su ámbito; no obstante lo cual, no se ha privado de disponer, como la Cons-
titución de Tierra del Fuego, una cláusula en materia sanitaria y que se extiende hacia
el derecho alimentario, lo que no resulta extraño por ser Buenos Aires un típico dis-
trito de consumo y sede de muchas industrias alimentarias. El art. 22 dispone: "La
ciudad ejerce su función indelegable de autoridad sanitaria. Regula, habilita, fisca-
liza y controla todo el circuito de producción, comercialización y consumo de pro-
ductos alimenticios, medicamentos, tecnología médica, el ejercicio de las profesio-
nes y la acreditación de los servicios de salud y cualquier otro aspecto que tenga
incidencia en ella. Coordina su actividad con otras jurisdicciones".

Lo más novedoso de la reciente Constitución correntina es la de disponer las


cuestiones agrarias bajo el concepto del "Ordenamiento territorial ambiental" 36

35 Art. 86: "Los bosques naturales situados en tierras fiscales son propiedad del Estado pro-
vincial.
"El aprovechamiento, conservación y acrecentamiento de los bosques naturales deberá regla-
mentarse por ley. Ésta será orgánica, de aplicación en todo el ámbito de la provincia, y, como niíni-
mo, deberá contemplar:
"1. El uso racional del recurso boscoso.
"2. La instalación de industrias, y en especial las dedicadas al aprovechainiento maderero y
sus derivados.
"3. Fomentar la aplicación de las normas silviculturales más adelantadas, que se adecuen a
las características de los bosques provinciales y aseguren la defensa y mejoramiento de las masas
boscosas".
36 El art. 62 dispone que "La provincia y los municipios, en el marco de sus respectivas corn-
petencias, ordenan el uso del suelo y regulan el desarrollo urbano, suburbaiio y rural, bajo las si-
guientes pautas:
"1) La utilización del suelo no puede afectar el interés general.
"2) El ordenamiento territorial debe ajustarse a proyectos que respondan a objetivos, políti-
cas y estrategias de planificación democrática y participativa de la comunidad.
"3) Las funciones fundamentales que deben cumplir las áreas urbanas para una mejor calidad
de vida determinan la intensidad del uso y ocupación del suelo, distribución de la edificación, regla-
mentación de la subdivisión y determinación de las áreas libres.
"4) El cuinplimiento de los fines sociales de la actividad urbanística mediante la intervención
en el mercado de tierras y la captación del incremento del valor agregado por planes u obras del
Estado.
"5) El manejo racional de los bosques nativos y la defensa, mejoramiento y ampliación de su
fauna autóctona".
REFERENCIAS CONSTITUCIONALES A TEMAS DE DERECHO AGRARIO 105

. XII), donde, al dar las pautas generales para éste, introdujo tina controvertida
sición, por la que "el Estado provincial propenderá a establecer incentivos con
de mantener la propiedad de los bienes inmuebles ubicados en zonas de se-
dad o en áreas protegidas o que constituyan recursos estratégicos, en manos de
itantes argentinos nativos, o del propio Estado provincial o de los municipios,
tranjeros sin residencia permanente, las sociedades conformadas por ciuda-
capitales foráneos y las sociedades sin autorización para funcionar en el
no pueden adquirir inmuebles en las zonas determinadas en el párrafo prece-
n excepción de los extranjeros que acrediten residencia legal conforme la

provincia considera la tierra como instrumento de producción, por lo cual


ne evitar la especulación, el desarraigo y la conformación de latifundios
tivos, y propende a mantener la unidad productiva óptima, la ejecución
lanes de colonización y el asentamiento de familias rurales con apoyo crediti-
nico y de fomento. La ley establece las condiciones del manejo de la tierra
o recurso renovable, y a través de impuestos generales desalienta su explota-
nacional y su tenencia libre de mejoras (art. 63). El régimen de división, ad-
ación y administración de las tierras fiscales es establecido por ley que debe
emplar su finalidad de fomento, desarrollo y producción, la explotación directa
acional por el adjudicatario y la entrega y adjudicación preferencial a sus ocu-
ntes, a pequeños productores y sus descendientes, y a personas jurídicas de orga-
nización cooperativa u otras formas asociativas (art. 64).

La Constitución provincial, desde su redacción de 1933, fomenta y protege la


producción y "en especial, las industrias madres y las transformadoras de la pro-
ducción rural; a cuyo objeto podrá conceder, con carácter temporario, primas, re-
compensas de estímulo, exoneración de impuestos y contribuciones u otros bene-
ficios compatibles [con la Constitución]". También se prevé fomentar y orientar
"la aplicación de todo sistema, instrumento o procedimiento, que tienda a facilitar
la comercialización de la producción, aunque para ello deba acudir con los recur-
sos provinciales o el crédito" (art. 37). Tal texto subsiste, con la reciente reforma
(2008), como art. 68, al que se le incorpora un párrafo muy interesante vinculado
n los nuevos perfiles y límites del derecho agrario, el que reza: "Impulsará las
condiciones esenciales para la diversificación, industrialización y participación
equitativa en toda la cadena de valor de la producción, posibilitando el incremen-
to de su rendimiento de manera sustentable. Resguardará al pequeño y mediano
productor, y garantizará su participación en el Consejo Económico y Social. Pro-
curará para la población rural el acceso a la propiedad de la tierra y promoverá su
defensa".
También resulta actual la incorporación que hace el art. 78 para todas las em-
presas de la provincia, a las que manda adoptar políticas socialmente responsables
y proinover el desarrollo sostenible.
106 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

El texto anterior mandaba reglamentar la jornada y la seguridad del trabajo con


relación a la exigencia de la vida higiénica y a las condiciones del trabajo indus-
trial y de las faenas agropecuarias (art. 42, inc. a], del texto anterior), referencia que
actualmente ha desaparecido.
Por la misma reforma se reconoce la función social de la propiedad en el art. 23.
El art. 86 también consagra el concepto de unidad econóinica productiva, combate
la concentración de la tierra en pocas manos y logra, respecto de la propiedad
manos de extranjeros, un texto que, si bien orientado por la inisma intención q
tuvo el constituyente correntino poco tiempo antes, parece lograr una formulación
lnás laxa, aunque no por eso menos incisiva37. Por su parte, el art. 81 habilita la
colonización 38.
La política ambiental se establece en el art. 83, en tanto que los recursos natu
rales se incorporan en el. art. 85 39,donde se rec,onoce al agua coino un recurso "co

37 Art. 86: "La provincia promueve la unidad económica productiva mediante leyes que con
templen el arraigo del productor entrerriano, el crecimiento y desarrollo progresivo de las activida-
des productivas locales y el estímulo de la tenencia de la tierra por sus residentes.
"La legislación desalentará la especulacióri y la existencia de latifundios y el LISO de la tierra
el1 grandes superficies continuas o discontinuas, mediante regímenes tributarios, alícuotas progresi
vas, u otras políticas activas.
"Resguardará el orden público en relación con la adquisición de inmuebles rurales por perso-
nas físicas o jurídicas extranjeras no residentes en el territorio nacional".
38 Art. 81: "Cuando para la f~indacióiide colonias o para otros fines de utilidad públi
considere necesario la enajenación de los bienes del Fisco en venta directa o la cesión gratuita
la Legislatura, con dos tercios de votos presentes, autorizar estas formas de enajenación, to
en cuenta cada caso y dictando una ley especial para cada uno. El Poder Ejecutivo dará
uso que haya hecho de cada autorización una vez cumplida la ley respectiva.
"La adquisición que haga la provincia de bienes raíces con fines de colonización o para otros
objetos deberá ser autorizada por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de
cada Cámara".
39 Art. 85: "Los recursos naturales existentes en el territorio provincial corresponder^ al do-
minio originario del Estado entrerriano, que ejerce el control y potestad para su aprovecharnien
preservación, conservación y defensa. Las leyes que establezcan su disposición deben asegurar
uso racional y sustentable y atender las necesidades locales.
"La provincia reivindica su derecho a obtener compensaciones del Estado nacional por los
ingresos que éste obtenga, directa o indirectamente, por el uso y aprovecha~nientode sus recurso
naturales.
"Areas protegidas
"El Estado propicia por ley la creación de áreas protegidas, sobre la base de estudios técnicos
Reconoce el derecho de sus propietarios a recibir cornpensaciones económicas y exenci
sitivas, en su caso.
"El agua es un recurso natural, colectivo y esencial para el desarrollo integral de las perso
y la perdurabilidad de los ecosistemas. El acceso al agua saludable, potable y su saneamiento es
derecho humano fundamental. Se asegura a todos los habitantes la continua disponibilidad del recurso
"El servicio píiblico de suministro de agua potable no podrá ser privatizado, a excepción del
que presten las cooperativas y consorcios vecinales en forma individual o conjunta con el Estado
provincial, los inunicipios, las comunas, los entes autárquicos y descentralizados, las empresas y
sociedades del Estado. Los usuarios tendrán participación necesaria en la gestión.
"La provincia concertará con las restantes jurisdicciones el LISOy aprovechamiento de las cuen-
cas hídricas comunes. Tendrá a su cargo la gestión y uso sustentable de las mismas, y de los siste-
inas de h~imedales,que se declaran libres de cnnsti-iicción de obras de infraestrtictura a gran escala
REFERENCIAS CONSTITUCIONALESA TEMAS DE DERECHO AGRARIO 107

ectivo y esencial", y se manda al Estado a fomentar la preservación del suelo y su


cuperación, en procura de evitar la pérdida de fertilidad, la degradación y la ero-
n, y mediante la regulación del empleo de las tecnologías de aplicación para un
ecuado cumplimiento de su función social, ambiental y económica.

111. LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

BERDI, Juan B., Sistema económico y rentistico de la Confederación Argentina, se-


gún su Constitución de 1853, Raigal, Buenos Aires, 1954.
LORETO, Alfredo, "La comercialización de productos agrícolas y la Constitución
Nacional", VI Encuentro de Colegios de Abogados sobre Temas de Derecho Agra-
rio, Rosario, 2006, p. 201.
ETTA,Francisco, "Reflexiones agraristas y la Constitución de 1853", en Homenaje
al Sesqzricentenario de la Constitución Nacional 1853-2003, Academia Nacional
de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Córdoba, 2003, p. 369.
IVANCO, Antonino, "La codificación rural provincial", LL 108-1137.

n interrumpir o degradar la libertad de sus aguas y el desarrollo natural de sus ecosistemas

"El Estado asegura la gestión sustentable y la preservación de los montes nativos, de las sel-
as ribereíías y de las especies autóctonas, fomentando actividades que salvaguarden la estabilidad
ológica. El propietario de montes nativos tiene derecho a ser coinpeiisado por su preservación.
"El suelo es un recurso natural y permanente de trabajo, producción y desarrollo. El Estado
fomenta su preservación y recuperación, procura evitar la pérdida de fertilidad, degradación y ero-
sión, y regula el empleo de las tecnologías de aplicación para un adecuado cumplimiento de su fun-
ción social, ambiental y económica".
LA PWOBLEMÁTICAINDÍGENA
Y SU TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL

EL NUEVO TEXTO DE LA CONSTITUCI~N


NACIONAL Y EL DEBATE
EN EL SENO DE LA CONVENCIÓN:
OTRO MODELO DE PROPIEDAD

'
a reforma constitucional de 1994 incorporó en el art. 75 como competen-
as del Congreso la de "reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos
ndígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educa-
n bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades,
posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y
lar la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna
e ellas será enajenable, transmisible, ni susceptible de gravámenes o embargos.
segurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás
intereses que los afectan. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas

La modificación respondió al mandato de la ley 24.309, que declaraba la opor-


nidad de la reforma e imponía "adecuar los textos constitucionales a fin de ga-
ntizar la identidad, étnica y cultural, de los pueblos indígenas".
Si bien las comunidades indígenas estuvieron presentes durante el desarrollo
e la Convención Constituyente, el tema no fue tratado en el recinto, sino en Co-

i QUIROGA LAVIÉ,Humberto - BENEDEITI, Miguel Á. - CENICACELAYA, María de las Nieves,


erecho constitucional argentino, t. 1, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2001, ps. 325 y SS., luego
cordar los quinientos años de "ceguera" o "daltonismo" respecto de la cuestión indígena por
de las coronas ibéricas y también de los países latinoamericanos ya independientes, marcan el
io fundamental que se produce con la reforma constitucional. Recuerdan que en el texto ante-
1 art. 67, inc. 15, disponía "proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacífico
con los indios, y promover la conversión de ellos al catolicismo". También citan que ese texto fue
propuesto por Gorostiaga "para conciliar las distintas posiciones discrirninatorias allí planteadas [se
refieren a la Constituyente de 18531: trato pacífico por medio de la conversión [sacerdote Lavaisse]
Y posibilidad de 'exterminio' [Seguí], y permitir que por medios que juzgara conveniente el Con-
greso [pacificos o no] se alcanzara el objetivo principal de resguardar las fronteras interiores [Gu-
tiérrez]". Aunque también recuerdan que este texto interrumpe la línea inicial de los revolucionarios
de mayo, que habían tenido otra política de reconocimiento igualitaria (si bien no de reconociinien-
to a la igualdad de derechos en la diversidad).
110 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

misión y, en vez de un real debate, lo que queda como testimonio es el texto q


por escrito entregaron los constituyentes con sus aportes para que fueran incorp
rados al Diario de Sesiones. Aunque también cabe decir que el texto antes trascrip
fue aprobado por unanimidad.
Es la convencional Rocha de Feldman la que recuerda que desde 1810 se i
tentó con los indígenas "marcar una igualdad que ignoró la Constitución de 1853
se ha demorado tanto que hoy estamos ocupados en reparar la injusticia". Así r
cuerda que en La Gaceta de Buenos Aires del 8 de junio de 1810 se decía que para
la Junta "no debe haber diferencia entre el militar español y el militar indio. Ambos
son iguales y siempre debieron serlo". Que la Asamblea del año 13 ordenó que "se
los tenga por hombres perfectamente libres y en igualdad de derechos a los demás
ciudadanos que las pueblan", con traducción al guaraní, quechua y aymará. En tan-
to que la Constitución de 1819 expresaba que "siendo los indios iguales en digni-
dad y derechos a los demás ciudadanos, gozarán de las mismas preeminencias y
serán regidos por las mismas leyes, extinguida toda tasa o servicio personal. El
cuerpo legislativo promoverá eficazmente el bien de los naturales por medio de leyes
que mejoren su condición hasta ponerlos al nivel de las demás clases del Estado".
En cuanto a los análisis del inc. 17, el convencional Díaz consideró que la
primera novedad que se incluye en el texto de la primera ley de la Nación es la de
normar "el reconocimiento de una realidad colectiva que son sus pueblos indíge-
nas, dentro de los cuales viven ciudadanos argentinos que tienen sus derechos indi-
vidualmente reconocidos por la Constitución. Aquí, lo que estamos haciendo es
generar un nuevo reconocimiento de derecho a otro sujeto de derecho distinto, que
es el pueblo indígena como comunidad colectiva, inescindiblemente constitutiva de
la Nación".
La convencional Vallejos recuerda las concepciones diversas del mundo, cul-
turales y ecológicas, y proclama el derecho a la diferencia. En tanto que para Lipszyc
"El nuevo concepto de identidad cultural, al que adherimos, cuestiona el eurocen-
trismo dominante y la consiguiente tendencia a la homogeneización dentro de un
modelo ajeno a lo propio. La identidad de un pueblo es causa y consecuencia de un
proceso de autoafirmación comunitaria que implica el sentimiento de pertenencia a
una colectividad particular".
Así, Díaz vincula este aspecto cultural con los conceptos de posesión y pro-
piedad, que en realidad sólo pudieron ser incorporados vinculados a aquél, ya que,
corno se recordó, la ley 24.309 no los mencionaba. "Desvinculados de sus tierras
[los indígenas], de su heredad, pierden su cultura; y esto es mucho más importan
que solamente el asentamiento físico, es un modo de ser específico en el microco
mos que estamos reconociendo aquí". Entiende que esta concepción no encuentr
cabida en el Código Civil, enraizado en una concepción individualista y romanista.
"La posesión comunitaria que tradicionalmente ocupan los pueblos indígenas no cabe
en las palabras del Código Civil", dice. Agrega que lo misino sucede con la propie-
dad a la que se pretende excluir del régimen sucesorio previsto por el Código, y
entiende que, a pesar de la declaración de inembargabilidad, se debe regular un modo
que permita que las tierras indígenas puedan servir de garantía para que las coinu-
nidades accedan a los créditos necesarios para su desarrollo.
LA P R O B L E M Á ~ ~ I ICNAD ~ G E N AY SU TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL 11 1

embargo, más allá de las declaraciones y las citas sobre la integración y la


ción de los indígenas en la constitución de la historia y la identidad nacio-
as referencias a leyes anteriores que no terminaron de resolver esta proble-
, en mi opinión, se centra en poder definir formas colectivas de dominio
, lo cierto es que poco se propuso en el debate sobre cómo deberán ser
a dictar por el Congreso. La prueba más contundente la da el propio
o dice que "la decisión correcta, responsable, es decirle al Congreso:
así como al hecho de la posesión individual el Código Civil le aporta de-
onsecuencias jurídicas, es su responsabilidad que a este hecho de la
ón comunitaria que se da en las comunidades indígenas se le encuentre la ma-
e que sea reconocido y que se le puedan atar consecuencias jurídicas, no por
go Civil, sino por una serie de normas específicas que respeten este tipo
ar de relación de los indígenas con la tierra".

ALCANCE DEL RECONOCIMIENTO SOBRE LA PREEXISTENCIA

Respecto del reconocimiento a la preexistencia, Díaz manifiesta que se trata


n reconocimiento a los hechos liistóricos, pero que, no obstante "si vamos a
er bien este reconocimiento, no tenemos que provocar ningún efecto jurídico que
mos provocar". Considero que el efecto que no se quería provocar era el
icto entre los actuales poseedores o titulares de derechos de propiedad in-
En tal sentido, y al tener en cuenta cómo va siendo iinplementada en los
ncretos esta disposición, pareciera que el texto da cabida a una interpreta-
xible. Por ejemplo, el decreto 75711995 otorgó tierras provenientes de una
ación a la Compañía Azucarera Las Palmas (en liquidación) al Instituto
nal de Asuntos Indígenas, para su posterior adjudicación a las comunidades
as del Departamento Bermejo, en Chaco. En efecto, el texto constitucional
parte reconoce derechos sobre las tierras que conservan, y en este sentido
indicar que la posesión que se inició con preexistencia a la llegada española
berse continuado y ser efectiva en el presente. En cambio, la fiase siguiente
la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano") estaría
o la solución para las comunidades que en algún momento fueron desapo-
o que sufrieron algún tipo de desarraigo, para las que el Estado debería
el modo de compensarlas.

EL PUEBLO I N D ~ G E N ACOMO NUEVA PERSONA J U R ~ D I C A ,


TITULAR DEL DERECHO DE PROPIEDAD COLECTIVA
Y CON DERECHOS A LA GESTIÓN DE SUS RECURSOS NATURALES
DE ACUERDO CON SUS PROPIAS TRADICIONES Y NORMAS

En relación con el concepto de "pueblo", es la convencioizal Roclza de Feldman


la que manifiesta que "se corresponde con la idea de grupo étnico y un tipo de
organización social que se conforma en tomo a una identidad diferenciada y con-
112 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

trastiva, como un sistema que define las relaciones sociales entre los mieinbros de
grupo y entre éstos y quienes no lo son".
Quiroga Lavié, Benedetti y Cenicacelaya analizan esta nueva disposición a 1
luz de sus antecedentes y también a la del convenio OIT 169, que luego reseñar
mos. Más allá del interés que tiene cada una de las consideraciones que realiza
me detengo en las que se refieren especificamente al tema de la tierra y la gestio
de los recursos naturales. Los autores señalados remarcan la trascendencia que
texto da a lo consuetudinario, recepcionado a través del derecho a la identidad,
que es la clave para aceptar la participación de los pueblos indígenas en la gesti
referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afectan; mientr
que respecto de la propiedad colectiva dicen que "en la cosmogonía indígena m
allá de la diversidad de culturas- la tierra no tiene un tinte patriinonialista, no se
ve como mercancía que se puede apropiar y usar ilimitadamente; su estrecha
culación con la tierra es elemento consustancial de la existencia misma del gr
razón por la cual se la debe entender como la base material para la continuidad de
SU acervo cultural" '.

IV. JURISPRUDENCIA

Afortunadamente, varios son los casos de jurisprudencia sobre la materia, I


que deja entrever la lucha de las comunidades por hacer efectivos sus derechos. P
no poder reseñarla con amplitud, me limito a enunciar las causas más significativ
que llegaron a la Corte Suprema.
La Corte tuvo que resolver en 2002 la queja planteada por la Comunidad In
gena del Pueblo Wichi Hoktek T'Oi y reconoció su legitimación, en un amparo 1
vado ante la Justicia salteña para reclamar contra la devastación de bosques co
afectación a otros recursos naturales en el área que aquélla puebla. En la mism
causa, la Corte tuvo oportunidad de reconocer el derecho de la comunidad a la
ticipación en la gestión vinculada a sus recursos naturales y a los demás inter
que los afecten. También aval6 la necesidad de realizar un estudio de impacto a
biental y social previo para verificar si con el permiso de desmonte se afectaban
no los derechos de la comunidad, que "sobrevive del monte y sus recursos". S
trataba, en los hechos, de autorizaciones de desmonte por parte de la autoridad 1
cal con "efectos en la biodiversidad, cambios climáticos y desertización [debida
la erosión y la salinización del suelo] y la afectación de varias hectáreas colinda
tes con el emplaza~nientode la comunidad indígena -donde también viven algu-
nos de sus ~niembros-, en las que, además de hallarse un pozo de agua que 1
tece, se encuentra la escuela y una represa, construidas y destinadas al uso
integrantes" 3.

Q u i i r o c ~LA VI^, Huiuberto - BENI?DE.I..I.I,


Miguel Á. - CENICACELAYA,
María de las Nieves,
Derecl~oconstitz~cional.., , cit., ps. 33 1 y 334.
"Coinunidad Indígena del Pueblo Wiclli Hoktek T'Oi v. Secretaría de Medio Ambiente y
Desarrollo Sustentable", 11/7/2002, publicada en el sitio web de la Corte, donde, además, obra la
sentencia del 8/9/2003.
LA PROBLEMÁTICA I N D ~ G E N AY SU TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL 113

ateria de tierras, la Corte también aceptó una queja de la Asociación de


idades Aborígenes Lhaka Honhat que se oponía a una adjudicación de tie-
lizada por el gobierno salteño a diversas comunidades aborígenes y a crio-
tendiendo la Asociación (nótese que es un conjunto de diversas comunida-
habitan en la zona) que "las superficies sean adjudicadas sin divisiones y
e título único de propiedad y donde también acuerdan unificar los lotes
ara someterlos a un destino común" 4.
ismo, la Corte se expidió ante una acción de amparo del Defensor del
de la Nación contra los Estados nacional y del Chaco, a fin de que éstos
ndenados a adoptar las medidas necesarias para modificar las actuales con-
es de vida de las poblaciones tobas, que "debido a las reiteradas y sistemáti-
isiones en que han incurrido los demandados en prestar la debida asistencia
ria y social, se encuentran en una situación de exterminio silencioso, pro-
sistemático e inexorable". La Corte asumió la competencia originaria y
a ambas jurisdicciones a informar en treinta días sobre medidas de protec-
plementadas, comunidades que pueblan la zona denunciada, presupuesto con
e se cuenta para atender los asuntos indigenas y destino de esos recursos y la
de programas de salud, alimentarios y de asistencia sanitaria, a la vez que
ncia para recibir tal informe; se aceptó la medida cautelar planteada para
uministre agua potable y alimentos, así como también medios de transporte
unicación a los puestos sanitarios del área5.
or último, la Corte ha podido retomar algunos conceptos de la Corte Inte-
na de Derechos Humanos, al resolver recientemente un amparo planteado
omunidad Eben Ezer contra la provincia de Salta 6, por el que se opuso a la
ctación de tierras declaradas reserva provincial de cuyos recursos naturales
o sobrevivir. En tal sentido, repitió las palabras de aquel otro tribunal al decir
'la cultura de los miembros de las comunidades indigenas correspÓnde a una
a de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituida a partir de su
echa relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran,
lo por ser éstos su principal medio de subsistencia, sino además porque consti-
un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su iden-
d cultural (...). La garantía del derecho a la propiedad comunitaria de los pue-
indigenas debe tomar en cuenta que la tierra está estrechamente relacionada
us tradiciones y expresiones orales, sus costumbres y lenguas, sus artes y ritua-
us conocimientos y usos relacionados con la naturaleza, sus artes culinarias, el
ho consuetudinario, su vestimenta, filosofía y valores. En función de su en-
, su integración con la naturaleza y su historia, los miembros de las comuni-
es indigenas transmiten de generación en generación este patrimonio cultural
aterial, que es recreado constantemente por los miembros de las comunidades y

"Asociación de Coinunidades Aborígenes Lliaka Honhat v. Poder Ejecutivo de la Provincia


Salta", dictamen del prociirador general Nicolás Becerra, del 2811 112003, publicado en el sitio
b de la Corte Supreina de Justicia.
Corte Sup.,"Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado Nacional y otra (Provincia del Chaco)
s/acción de ainparo", sent. del 18/9/2007.
Sent. del 301912008.
114 ASPECTOS CONSTITUCIONALESDEL DERECHO'AGRARIO

grupos indigenas" 7 . Así, la Corte descalifica las sentencias pronunciadas por 1


Justicia provincial, y acoge el derecho de la comunidad, al tiempo que es interesa
te que ésta invoca el uso de uno de los lotes a desafectar, mientras que del otro só
afirma que sirve como corredor biológico para las especies que captura. Salta a
vista la cada vez mayor interrelación entre la protección de las tradiciones y lo
derechos de los indígenas con los intereses conservativos del medio y el uso d
conceptos ecológicos modernos para explicar reclamos de pueblos originarios.

V. LA LEGISLACION NACIONAL

Ya los constituyentes tuvieron ocasión de hacer referencias a una previa le


lación en materia indígena, aún vigente. Sin ánimos de abordar cada uno de
aspectos tratados, ella está compuesta por:

l. La ley 23.302
Llamada también por el nombre del autor 'del proyecto, el entonces senad
Fernando de la Rúa, en su art. lo dispone: "Declárase de interés nacional la at
ción y apoyo a los aborígenes y a las comunidades indigenas existentes en el p
y su defensa y desarrollo para su plena participación en el proceso socioeconó
co y cultural de la Nación, respetando sus propios valores y modalidades. A ese
se implementarán planes que permitan su acceso a la propiedad de la tierra
fomento de su producción agropecuaria, forestal, minera, industrial o artesanal e
cualquiera de sus especializaciones, la preservación de sus pautas culturales en lo
planes de enseñanza y la protección de la salud de sus integrantes".
Nótese que la ley se refiere a planes para permitir el acceso a la propiedad
la tierra, pero no reconoce un derecho particular sobre aquellas tierras tradiciona
mente ocupadas. ~ a es n así que, luego, el art. 7 O , aun con pretensión de Ser má
concreto y vincular la "adjudicación" de tierras con el lugar en que habitan la
comunidades, no termina de definir un derecho de posesión o propiedad y deja la
posibilidad a que se otorguen otras tierras. Pero lo concreto es que el uso de la p
labra "adjudicación" y toda la redacción del artículo habla a las claras de que S
trata de una concesión que efectuará el propio Estado, subordinada a diversos p
sos o estudios, es decir, no operativa8.

Corte IDH, "Comunidad Indígena Yakye Axa v. Paraguay", sent. del 17/6/2005, serie C,
nro. 125, párrs. 135 y 154.
En efecto, el art. 7" reza: "Dispónese la adjudicación en propiedad a las coiiiunidades in-
dígenas existentes en el país, debidamente iiiscriptas, de tierras aptas y suficientes para la explota-
ción agropecuaria, forestal, n~inera,industrial o artesanal, según las modalidades propias de cada
comunidad. Las tierras deberán estar situadas en el lugar donde habita la comunidad o, en caso
necesario, en las zonas próxiinas inás aptas para su desarrollo. La adjudicación se hará prefiriendo
a las coinunidades que carezcan de tierras o las tengan insuficientes; podrá hacerse también en pro-
piedad individual, a favor de indígenas no integrados en comunidad, prefiriéndose a quienes formen
paste de grupos familiares. La autoridad de aplicación atenderá también a la entrega de títulos defi-
nitivos a quienes los tengan precarios o provisorios". Y aún más claro resulta el siguiente ast. 8":
LA PROBLEMÁTICA I N D ~ G E N AY SU TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL 115

el art. 2" la ley ya reconocía la personería jurídica de las comunidades,


conocimiento constitucional. La ley entiende como comunidad indí-
onjuntos de familias que se reconozcan como tales por el hecho de
poblaciones que habitaban el territorio nacional en la época de la con-
ación e indígenas o indios a los miembros de dicha comunidad".
eptar también sus propias formas de gobierno o de toma de deci-
stión de recursos naturales, por ejemplo, el art. 4' establece: "Las
tre los miembros de las comunidades indígenas con personería jurí-
da se regirán de acuerdo a las disposiciones de las leyes de coopera-
tualidades u otras formas de asociación contempladas en la legislación

ién la ley, por el art. 5", crea el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas
a el presente autoridad de aplicación de toda la temática: a su cargo se
egistro de Comunidades.
ey contempla planes de educación, a mi juicio, pensados bajo una pers-
odavía hornogeneizadora, de asimilación o colonialismo; también planes
y de vivienda y derechos provisionales.

o OPT sobre Pueblos Indigenas y Triballes


nte, por ley 24.071 se ratifica el convenio 169 de la Organización
Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Indepen-
e la preferencia del término "pueblos", los que se considerarán, en una
más amplia, "indígenas por el hecho de descender de poblaciones que
n el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época
onquista o la colonización, o del establecimiento de las actuales fronteras
S y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todos sus pro-
tituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas"; a lo
agrega que "la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá conside-
n criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las
ones del presente convenio". Para aclarar el alcance del término "pueblo",
expresa que tal palabra "no deberá interpretarse en el sentido de que ten-
ación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho
n el derecho internacional" (art. 1" del convenio).

idad de aplicación elaborará, al efecto, planes de adjudicación y explotación de las tierras


rine a las disposiciones de la presente ley y de las leyes específicas vigentes sobre el particu-
modo de efectuar sin demora la adjudicación a los beneficiarios de tierras fiscales de propie-
ad de la Nación. El Poder Ejecutivo dispondrá la transferencia de las tierras afectadas a esos fines
autoridad de aplicación para el otorgamiento de la posesión y posteriorinente de los títulos res-
ivos. Si en el lugar de emplazainiento de la coiiiunidad no hubiese tierras fiscales de propiedad
Nación, aptas o dispoiiibles, se gestionará la transferencia de tierras fiscales de propiedad pro-
al y comunal para los fines indicados o su adjudicación directa por el gobierno de la provincia
n su caso, el municipal. Si fuese necesario, la autoridad de aplicación propondrá la expropiación
de tierras de propiedad privada al Poder Ejecutivo, el que promoverá ante el Congreso nacional las
116 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

El convenio va a abarcar casi todas las temáticas de interés para las comu
dades indigenas, pero, por su naturaleza internacional, va a expresarse en térni
lo suficientemente amplios como para que pueda ser adaptado a las distintas re
dades nacionales. El art. 4' indica a los países que "deberán adoptarse las med
especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los
nes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados".
Se regula un sistema de consultas por parte de los Estados a los pueblos en
materias que pudieran afectarlos, y se reconoce que "los pueblos interesados de
rán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proc
de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, institucione
bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y
controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y c
tural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación
evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional suscept
bles de afectarles directamente" (art. 7'). También se reconoce que "al aplicar 1
legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en
consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario" (art. 8O), lo que inclu-
ye uno de los desafios más grandes para nuestra actual concepción jurídica monista,
que es el de permitir la articulación de sistemas jurídicos diversos en una misma
realidad estatal, con salvaguarda, a su vez, de derechos superiores como los de igual-
dad y no discriminación. Incluso se avanza en la materia penal, donde pocas déca-
das atrás era impensada una propuesta como la del art. 9O, que dice: "En la medida
en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechos hu-
manos internacionalmente reconocidos deberán respetarse los métodos a los que los
pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos co-
metidos por sus miembros".
Respecto de las tierras, también adopta una decisión flexible similar a la de
nuestra Constitución, aunque más "explicada". Establece el art. 14: "Deberá recono-
cerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las ti
rras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomar
medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierra
que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicio
nalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto
deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de lo
agricultores itinerantes"; en tanto que el art. 13 da una regla de orientación por 1
cual "los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las cultu
valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierr
territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna
manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación". Ya del texto se
la serie de problemáticas que la cuestión indígena genera en materia de tierras.
El art. 16, por un lado, impide el desarraigo de los pueblos indigenas de las
tierras que ocupan, aunque luego brinda algunas excepciones.
En cuanto a los recursos naturales dispone el art. 15 que "los derechos de los
pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán prote-
gerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a par-
ticipar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. En caso
LA PROBLEMATICA INDÍGENA Y SU TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL 117

ertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del


o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobier-
erán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pue-
resados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudi-
S, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
ón o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos in-
deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten
vidades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que
ufrir como resultado de esas actividades".
directivas para considerar un sistema de transmisión de
ros de los pueblos y avanza propuestas en casi todas las
nal, educativa, de fomento a las actividades industriales

materia de posesión y propiedad

almente, corresponde citar la ley 26.160, que manifiesta una decisión poli-
decisiva, ya bajo la vigencia del nuevo texto constitucional, precisamente
lerar la realización de sus postulados en materia de tierras. La ley, tras
ficarse de orden público, declara la emergencia en materia de posesión y
iedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas
narias del país, cuya personería jurídica haya sido inscripta en el Registro
ional de Comunidades Indígenas u organismo provincial competente, o aque-
existentes, por el térrnino de cuatro años.
1 declaración de emergencia implica en la práctica:
1) La suspensión, por el plazo de los cuatro años, en las ejecuciones de sen-
ias, actos procesales o administrativos, cuyo objeto sea el desalojo o la desocu-
las tierras contempladas en el art. lo (art. 2"). La ley 26.554 prorrogó dicho
ta el 23 de noviembre de 20 13.
) El mandato al Instituto Nacional de Asuntos Indígenas para que dentro del
de los tres primeros años realice el relevamiento técnico -jurídico- catastral
a situación dominial de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas y
ueva las acciones que fberen menester con el Consejo de Participación Indí-
rígenes provinciales, universidades nacionales, entidades
nales, provinciales y municipales, organizaciones indígenas y organizaciones
ubernamentales (art. 3"). La ley 26554 prorrogó dicho plazo hasta el 23 de

La creación de un fondo al que se disponen $ 3 0 millones para afrontar


plicación del punto anterior, principalmente(art. 4"). La ley
adicional par cubrir la extensión de los plazos que dispuso.
A pesar de la reseña legislativa realizada, corresponde puntualizar que aún el
na ley especifica que regule la propiedad colectiva como
preveían los constituyentes, es decir, en sentido diferente a la propiedad privada
individual del Código Civil. Tan~pocoha previsto en modo sistemático pautas para
118 ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AGRARIO

resolver conflictos por estas tierras con sus actuales ocupantes ni ha decidido na
acerca del modo de hacerlas registrar por los Registros de la Propiedad, que, e
tiendo, deberían cumplir con algunas formalidades especiales para tal inscripció

VI. LOS DERECHOS IND~GENASEN LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES

Un breve recorrido por las Constituciones provinciales indica que no se


mantenido ajenas al desarrollo de esta temática, más o menos en tiempos recientes,
pero con una variedad grande de redacciones y propuestas. Así:
- Buenos Aires: "De los indígenas. La provincia reivindica la existencia
los pueblos indígenas en su territorio, garantizando el respeto a sus identida
étnicas, el desarrollo de sus culturas, y la posesión familiar y comunitaria de las
tierras que legítimamente ocupan" (art. 36, inc. 9", según reforma de 1994).
- Chaco: "La provincia reconoce la preexistencia de los pueblos indígenas,
su identidad étnica y cultural y la personería jurídica de sus comunidades y organiza-
ciones; promueve su protagonismo a través de sus propias instituciones, la propie-
dad comunitaria inmediata de la tierra que tradicionalmente ocupan y las otorgadas
en reserva. Dispondrá la entrega de otras aptas y suficientes para su desarrollo hu-
mano, que serán adjudicadas como reparación histórica, en forma gratuita, exentas
de todo gravamen. Serán inembargables, iinprescriptibles, indivisibles e intransfe-
rible~a terceros.
"El Estado les asegurará:
"La educación bilingüe e intercultural.
"La participación en la protección, preservación, recuperación de los recursos
naturales y de los demás intereses que los afecten y en el desarrollo sustentable.
"Su elevación socio-económica con planes adecuados.
"La creación de un registro especial de comunidades y organizaciones indíge-
nas" (art. 37, según reforma de 1994).
- Chubut: "La provincia reivindica la existencia de los pueblos indígenas en
su territorio, garantizando el respeto a su identidad. Promueve medidas adecuadas
para preservar y facilitar el desarrollo y la práctica de sus lenguas, asegurando el
derecho a una educación bilingüe e intercultural.
"Se reconoce a las comunidades indígenas existentes en la provincia:
"La posesión y propiedad comunitaria sobre las tierras que tradicionalmente
ocupan. El Estado puede regular la entrega de otras aptas y suficientes para el de-
sarrollo humano. Ninguna de ellas es enajenable, transmisible ni susceptible de
gravámenes y embargos.
"La propiedad intelectual y el producido económico sobre los conocimientos
teóricos y prácticos provenientes de sus tradiciones cuando sean utilizados con fi-
nes de lucro.
"Su personería jurídica.
"Conforme a la ley su participación en la gestión referida a los recursos natu-
rales que se encuentren dentro de las tierras que ocupan y a los demás intereses que
los afectan" (art. 34).
'erras fiscales. "El Estado brega por la racional administración de las tierras
les tendiendo a promover la producción, la mejor ocupación del territorio pro-
1 y la generación de genuinas fuentes de trabajo.
e los mecanismos de distribución y adjudicación de las tierras fisca-
ad reconociendo a los indígenas la posesión y propiedad de las tie-
legítima y tradicionalmente ocupan" (art. 95, según reforma de 1994).
ormosa: "La provincia reconoce al aborigen su identidad étnica y cultural,
e que con ello no se violen otros derechos reconocidos por esta Constitu-
el respeto y desarrollo social, cultural y económico de sus pueblos,
mo su efectivo protagonismo en la toma de decisiones que se vinculen con su
ad en la vida provincial y nacional. Asegura la propiedad de tierras aptas y
entes; las de carácter comunitario no podrán ser enajenadas ni embargadas.
ilización racional de los bosques existentes en las comunidades aborígenes
á el consentimiento de éstos para su explotación por terceros, y podrán ser
dos según sus usos y costumbres, conforme con las leyes vigentes" (art. 79,

Jujuy: "La provincia deberá proteger a los aborígenes por medio de una le-
ción adecuada que conduzca a su integración y progreso económico y social"
.50, según reforrna de 1986).
- La Pampa: "La provincia reconoce la preexistencia étnica y cultural de los
blos indígenas" (art. 6O, párr. 2", según reforma de 1994).
- Neuquén: "Serán mantenidas y aun ampliadas las reservas y concesiones in-
Se prestará ayuda técnica y econón~icaa estas agrupaciones, propendiendo
acitación y la utilización racional de las tierras concedidas, mejorando las
ciones de vida de sus habitantes y tendiendo a la eliminación progresiva de
egregación de hecho" (art. 23, inc. d], según reforma de 1994).
Río Negro: "El Estado reconoce al indígena rionegrino como signo testi-
onial y de continuidad de la cultura aborigen preexistente, contributiva de la iden-
normas que afianzan SU efectiva in-
garantiza el ejercicio de la igualdad
, desarrollo y transmisión de su cul-
tierras que posee, los beneficios de la
ómica para el desarrollo individual de su comunidad, y res-
siste a organizarse" (art. 42, según reforma de 1988).

ia étnica y cultural de los pueblos in-

"Reconoce la personalidad de sus propias comunidades y sus organizaciones a


efectos de obtener la personería jurídica y la legitimación para actuar en las instan-
cias administrativas y judiciales de acuerdo con lo que establezca la ley. Créase al
efecto un registro especial.
"Reconoce y garantiza el respeto a su identidad, el derecho a una educación
bilingüe e intercultural, la posesión y la propiedad de las tierras fiscales que tradi-
cionalmente ocupan, y regula la entrega de otras aptas y suficientes para el desa-
rrollo huinano. Ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de
gravámenes ni embargos. Asegura su participación en la gestión referida a sus re-
cursos naturales y demás intereses que los afecten de acuerdo con la ley.
"11. El gobierno provincial genera mecanismos que permitan tanto a los po-
bladores indígenas como no indígenas, con su efectiva participación, consensuar so-
luciones en lo relativo con la tierra fiscal, respetando los derechos.de terceros"
(art. 15, según reforma de 1998).
- Entre Ríos: la reciente modificación de la Constitución (2008) ha incorpo-
rado el art. 33, que reza: "La provincia reconoce la preexistencia étnica y cultural
de sus pueblos originarios. Asegura el respeto a su identidad, la recuperación y con-
servación de su patrimonio y herencia cultural, la personería de sus comunidades y
la propiedad comunitaria inmediata de la tierra que tradicionalmente ocupan. La ley
dispondrá la entrega de otras, aptas y suficientes para su desarrollo humano, que
serán adjudicadas como reparación histórica en forma gratuita. Serán indivisibles e
intransferibles a terceros.
"Reconoce a los pueblos originarios el derecho a una educación bilingüe e in-
tercultural, a sus conocimientos ancestrales y producciones culturales, a participar
en la protección, la preservación y la recuperación de los recursos naturales vincu-
lados a su entorno y subsistencia, a su elevación socio-económica con planes ade-
cuados y al efectivo respeto por sus tradiciones, creencias y formas de vida".

VII. LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

BIDART CAMPOS, Germán, Manual de la Constitzición reformada, t. 111, Ediar, Buenos


Aires, ps. 11 7 y SS.
QUIROGA LAVIÉ,Hu~nberto- BENEDETTI, Miguel Á. - CENICACELAYA, María de las
Nieves, Derecho constitucional argentino, t. 1, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires,
2001, ps. 323 y SS.
GOUVERT,Juan F., Comunidades indígenas argentinas: del reconocimiento legislativo
a la vigencia sociológica de sus derechos, El Derecho Constitucional, Buenos Aires,
2008, p. 336.
ACTIVIDAD U ESTRUCTUM AGWARIA
Y AMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO
1
CAPÍTULO

ACTIVIDAD AGWrhRIA

ONCEPTO. DE UN CRITERIO ENUNCIATIVO A UNA DEFINICIÓNOMNICOMPRENSIVA

o, la actividad agraria constituye una forma de la actividad humana


producir a la naturaleza orgánica cierto tipo de vegetales o anima-
l fin de lograr el aprovechamiento de sus frutos y productos. Esta definición
un aspecto importante, que puede pasar inadvertido, como es el referido a
la actividad agraria es un hecho del hombre que interviene, decide y guía la
ucción; se trata de una especial actividad humana, referida a actos dirigidos a
minar aspectos del ciclo biológico -desde cuánto y cómo producir hasta in-
ses del ciclo no necesariamente ligadas a la reproducción, como el engor-
os animales en forma particular o el manejo del rebaño para la producción
a, como ejemplos-; deja fuera del concepto de actividad agraria, en cambio, a
ctividades netamente extractivas, es decir, aquellas que el hombre realiza para
vecharse del esfuerzo regenerativo propio de la naturaleza. Actos estos últimos
, si bien determinan una intervención en el ciclo para captura, recolección o tala,
r tratarse de esa acción final no pueden identificarse con un quehacer que, como di-
nco en la definición, constituye una forma de hacer producir a la naturaleza.
ro acierto en la definición de Vivanco es la referencia a la "naturaleza orgá-
porque en ella está correctamente excluida la actividad, también extractiva,
los recursos naturales inorgánicos o no renovables.
in embargo, la definición de Vivanco deja sin resolver importantes cuestio-
n primer lugar, por qué referirse a "una forma". Si existen varias formas de
ad agraria es precisamente porque el operar sobre cada especie va a gene-
ctividades agrarias diversas; no es fácil responder a lapregunta sobre cuál o
es formas integran este concepto y cuáles no. Lo mismo sucede con su correlato
ierto" tipo de vegetales o animales. Incluso algunos autores han puesto en duda
a actividad forestal es agraria o no.
El mismo Vivanco completa su definición con una clasificación en la que, como ac-
tividades "propias", debe enunciar las ernblernáticas actividades agrarias "agricultura" '
' Justamente, en su cuadro sinóptico y entre paréntesis, aparece la "reforestación" incluida en
la agricultura para diferenciarla de la tala del bosque nativo, actividad en la que el hombre no ha
dirigido, ni orientado, ni participado en el nacimiento, desarrollo o inejorainiento del bosque.
124 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

y "ganadería". Este criterio "enunciativo" es, en definitiva, aquel al cual recurre


frecuentemente la legislación ante la ausencia de un concepto más genéric0.y ma-
yoritariamente aceptado de actividad agraria. Así, en la Argentina tenemos diversas
leyes que utilizan la enunciación, y que incluyen más o menos actividades de acuerdo
con la temática abordada por cada ley y agregan, también, actividades en atención
a su aparición o desarrollo a lo largo del tiempo. Especialmente tenemos:
1) La Ley de Arrendamientos y Aparcerías, que indica que habrá arrendamiento
rural cuando una de las partes se obligue a conceder el uso y el goce de un predio,
ubicado fuera de la planta urbana de las ciudades o pueblos, con destino a la explo-
tación agropecuaria en cualquiera de sus especializaciones, mientras que la otra parte
se compromete a pagar por ese uso y goce un precio en dinero (art. 2O, ley 13.246).
La resolución ministerial 105511948, que expresa que es explotación agrope-
cuaria la realizada en "un predio, cualquiera sea su extensión y ubicación, destina-
do total o parcialmente a la producción agropecuaria, con el propósito de comer-
ciar o industrializar los frutos, productos o subproductos y sus derivados, en alguna
de las siguientes ramas: cereales y oleaginosos, cultivos industriales (textiles, saca-
ríferos, tintóreos, aromáticos, medicinales, gomeros, etc.), forrajeras, árboles culti-
vados (frutales y forestales), viveros, horticultura, frutivinicultura y floricultura, cría
o engorde de ganado bovino, ovino, equino, porcino, caprino, mular, asnal, camélidos
y avestruces; explotación de tambo, granja y lechería; avicultura, apicultura, cuni-
cultura y sericicultura, animales pelíferos y pilíferos".
2) La Ley de Trabajo Agrario, que indica que "habrá contrato de trabajo agra-
rio cuando una persona física realizare, fuera del ámbito urbano, en relación de
dependencia de otra persona, persiguiera o no ésta fines de lucro, tareas vinculadas
principal o accesoriamente con la actividad agraria, en cualesquiera de sus espe-
cializaciones, tales como la agrícola, pecuaria, forestal, avícola y apícola" (art. 2O,
ley 22.248).
En tanto el artículo siguiente incluye, "aun cuando se desarrollen en zonas
urbanas, la manipulación y el almacenamiento [es de notar que Vivanco incluye,
dentro de la actividad principal, la preservación de frutos agrícolas] de cereales,
oleaginosos, legumbres, hortalizas, semillas u otros frutos o productos agrarios sal-
vo cuando se realizaren en establecimientos industriales; las tareas que se prestaren
en ferias y remates de hacienda; y el empaque de frutos y productos agrarios pro-
pios o de otros productores, siempre que el empaque de la producción superare la
cantidad total de las que provinieren de los demás productores".
En este caso, se introduce además el difícil tema de las actividades conexas,
cuyo límite es de ardua demarcaoión con respecto al campo de actuación del dere-
cho comercial al que, de no ser actividades agrarias por conexión, pertenecerían.
La ley adopta en ese punto el criterio de la prevalencia, por lo que, mientras el
productor agrícola trabaje, a través de sus dependientes, el cincuenta por ciento de
la producción propia, puede trabajar hasta el otro cincuenta por ciento la ajena sin
perder sus trabajadores, pero antes que ellos él mismo, la categorización como agra-
rios. Si se cumple ese requisito, el trabajador dependiente de un sujeto principal o
- prevalentemente agrario queda incluido en el régimen de la ley 22.248.
3) La ley 25.739, del 21/6/2001, que aprueba el convenio de la OIT sobre la
seguridad y la salud en la agricultura, da para su ámbito una definición, distinta en
ACTIVIDAD AGRARIA 125

arte a las anteriores, claramente de tipo legal más que de carácter doctrinario y
e se mantiene en la línea de las definiciones enunciativas. Así, dice que "el tér-
o agricultura abarca las actividades agricolas y forestales realizadas en explota-
es agrícolas, incluidos la producción agrícola, los trabajos forestales, la cría de
iinales y la cria de insectos, la transformación primaria de los productos agríco-
S y animales por el encargado de la explotación o por cuenta del mismo, así como
tilización y el mantenimiento de maquinaria, equipo, herramientas e instalacio-
es agricolas y cualquier proceso, almacenamiento, operación o transporte que se
fectúe en una explotación agrícola, que estén relacionados directamente con la
reducción agrícola" (art. 1O).
En tanto, el artículo siguiente expresamente excluye la agricultura de subsis-
a, seguramente por el tipo de disposiciones que luego contendrá el convenio,
adas a proteger al trabajador dependiente.
4) La ley 25.890, que introdujo en el Código Penal el abigeato como delito
nomo, al definir en su art. l o qué debe entenderse por establecimiento rural
termina que es aquel inmueble que se destina "a la cria, mejora o engorde del
nado, actividades de tambo, granja o cultivo de la tierra, a la avicultura u otras
fomento o aprovechamiento semejante".
bién el criterio "enunciativo" es el que utiliza el Código Civil italiano que
ó de laboratorio para el desarrollo del concepto de actividad agraria en ese país
también en la doctrina internacional, porque tiene la virtud de que, incluida la
nunciación en la definición del empresario agrícola, y al organizar luego el dere-
agrario como el derecho de tal empresario, ha impuesto una definición unifor-
e para todo el derecho agrario nacional, lo que, como hemos visto con los dos
emplos citados, no ocurre en la Argentina. El art. 2135, CCiv. italiano, en su ver-
sión original ', dice:
Es empresario agrícola quien ejercita una actividad dirigida a:
1) El cultivo del fundo;
2) la silvicultura;
3) la cria de ganado;
4) las actividades conexas.
Son conexas las dirigidas a la transformación y la venta de productos agríco-
las cuando entran en el ejercicio normal de la agricultura.
El primer intento superador de este tipo de definiciones enunciativas lo hacen
el campo del derecho los platenses Andrés Ringuelet y Rodolfo Carrera. Para
inguelet, "la agricultura es una industria esencialmente biológica, que crea con un
ermen o un embrión". Para Carrera, la actividad agraria se constituye por "aque-
llos actos que el hombre realiza en la tierra, por medio de una explotación que se
cumple a través de un proceso agrobiológico, con el fin de obtener de ella frutos o
productos para consuinirlos, industrializarlos o venderlos en el mercado" 3. Toma

"n el punto que sigue analizaremos el significado de la modificación que se le realizara a es-
te artíciilo en 2001, donde, si bien se mantiene este enunciado, se lo complementa con una fórmula de
clausura para definir este tipo de actividades mediante la utilización de la doctrina del ciclo biológico.
R I N G U E IAndrés,
. ~ . ~ , en prólogo a HORNE, Bernardino, Temas de derecho agrario, publicado
por el Instituto Agrario Argentino en su colección "Reseñas", Buenos Aires, 1948.
126 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

la idea de que la agricultura o la actividad agraria "es una industria o actividad ge-
nética de producción" del ingeniero agrónomo mexicano Gilberto Fabila. Por ser
genético "relativo a la reproducción, al nacimiento u origen" y genética "parte de
la biología que trata de los problemas de la reproducción, herencia, etc.". Fabila
desarrolló, en su libro Economía de la agricultura (1937), la teoría agrobiológica
para distinguir la economía agraria de otros campos de la teoría económica; a su
vez, se basó en otros autores americanos que desarrollaron a agrobiología. Como
es lógico, el avance de las ciencias constituye un proceso favorecido por una red
de información, por lo que causan perplejidad los intentos por adjudicar la patemi-
dad de ciertas ideas a una única persona.
En 1960 el concepto es retomado por la VI Conferencia Regional de FA0 para
América latina (México) y la actividad agraria es recogida en calidad de elemento
constitutivo esencial del derecho agrario como "industria genética de producción,
diferente a otras industrias extractivas, de transformación o de servicios".
Carrera habla de las leyes biológicas, de la periodicidad y del ciclo biológico,
de las leyes ecológicas que rigen el medio, de la estacionalidad de las técnicas bio-
lógicas, de la aleatoriedad, del riesgo, así como de las técnicas de conservación de
frutos, del proceso natural de reproducción, de las relaciones entre los distintos ele-
mentos y sus características y de la necesidad de conservar los recursos naturales
renovables que la permiten y originan 4.
Antonio Carrozza reconoce, en su libro Lezioni di diritto agrario 5 , haber reci-
bido la influencia de los argentinos a la hora de elaborar su teoría del ciclo bioló-
gico. Para él, actividad agraria es:
"El desarrollo de un ciclo biológico, animal o vegetal, ligado directa o indi-
rectamente al disfrute de las fuerzas y de los recursos naturales que se resuelve
económicamente en la obtención de frutos, vegetales o animales, destinados al con-
sumo directo, o bien, previa a una o múltiples transformaciones".
La característica principal de esta definición es la de apartarse del fundo como
elemento soporte o base del desarrollo del ciclo reproductivo y concentrarse sola-
mente en el aspecto vinculado al ser viviente que se reproduce. Lo hace influido
por las nuevas técnicas de reproducción intensiva (criaderos de pollos donde el fundo
es un simple sostén de una infraestructura de jaulones6 o, al extinderse la activi-

Ver los diversos trabajos de Carrera. La síntesis hasta aquí presentada fue tomada de "La
teoría agrobiológica del derecho agrario y sus perspectivas", publicado en El problema de la tierra
en el derecho agrario y que fuera presentado en las Jornadas de Derecho Agrario organizadas por la
Universidad de Externado de Colombia y la Associazone di Studi Latino Ainericani en Bogotá, 1979,
y publicado en la Revista del Instituto Iberoamericano de Derecho Agrario de Mérida, nro. 11, 1980.
Respecto de los aportes de Ringuelet, ver especialmente su actualizació~ipublicada como Losfi~n-
danzentos cientíj'icos de la teoría agrobiológica, UNLP, La Plata, 1993.
CARROZZA, Antonio, Lezioni di diritto agrario, pág. 10, donde, sin embargo, junto a Carrera
cita a Mugaburii.
Al reseñar la jurisprudencia n ~ á sreciente sobre contratos agrarios, tendremos oportunidad
de ver un caso donde el predio rural, elemento necesario para que se dé el arrendamiento, ya no es
el campo, que sólo sirve como sostén para apoyar el criadero de pollos y los silos de almacenainien-
to de los alimentos, avanzando la justicia en el concepto de predio al que identifica con el espacio
necesario para esa infraestructiira, más allá de que se prescinda del suelo para la finalidad produc-
ACTIVIDAD AGRARIA 127

iempre según Carrozza, al ciclo de cualquier animal, criaderos en pequeñas


aulas, cajones, etc.) y cultivo en viveros, sobre mesadas o con métodos
cos, con características alejadas de la agricultura convencional.
ro al centrarse tanto en el ciclo, ha dado margen al ingreso dentro del con-
e actividad agraria de muchas actividades que, hasta ese momento, no se
eraban tales. La acuicultura, por ejemplo, la cría de insectos, gusanos de seda,
nos para remarcar el extremismo hablan de las bacterias de laboratorio culti-
as para fines farmacológicos, que, no obstante, no son ni animales ni vegetales.
hizo, a pesar de una amplia aceptación de su doctrina, que algunos agra-
ianos, sin negar el acierto de la definición de Carrozza -él aceptaba su
ión y la llevaba a las últimas consecuencias- buscaran poner un límite a
ría. Recuerda Goldoni que hubo dos intentos en este sentido, el de Casadei,
uien el desarrollo del ciclo debía lograrse con el cultivo del terreno o con la
enida en él, y el de Germanó, para quien había que complementar la teoría
o con una "reconstrucción sociológica del ambiente agrario" 7, es decir, me-
la búsqueda en el imaginario colectivo lo que debe entenderse por cultivo o
e ganado para el común de la gente.
la reforma al art. 21 35, CCiv., realizada en 2001, parece que ha vencido
o del derecho positivo la primera de esas posturas, al mantenerse la for-
ción cultivo "del fundo" de la antigua redacción y extender la noción de fun-
a los bosques, a las aguas dulces, saladas o marinas.

ACTIVIDADES
PROPIAS, ACCESORIAS, CONEXAS Y VINCULADAS

Vivanco distingue la actividad agraria en:


- Actividad propia: la actividad productiva que identifica con la agricultura y
ganadería; la conservativa: regulación de uso de los recursos naturales involu-
rados; la preservativa: prevención y defensa de los productos o frutos agropecuarios.
o dijimos, dentro de la agricultura incluye la silvicultura, es decir, el cultivo
osque que él identifica con la "reforestación", para indicar que no es la activi-
extractiva del bosque nacido espontáneamente.
- Actividad accesoria: la extractiva, que puede ser el talaje, o la actividad fo-
stal, o la apícola, o la actividad capturativa: caza y pesca (no de mar). Se trata de
tipo de actividad que será agraria en forma accesoria, siempre que sea útil para
desarrollar la actividad principal (desmonte a fines de limpiar el terreno para
terior cultivo, caza de plagas o especies dañinas, etc.) o que sirve para com-
entar las rentas del productor agropecuario; sino, si es la actividad extractiva
realizada por quien no participa en la dirección, gestión o cuidado del ciclo bioló-
gico, será una actividad no agraria.

tiva o reproductiva (C. 1" Civ. y Com. La Plata, sala 2", 301311995, "Loreiizo, Gustavo y otros v.
Integración Avícola SA sldesalojo, medida precautoria").
GOI~UONI, Marco, "lrnpreiiditore agricolo", en el comentario colectivo al decreto legislativo,
18/5/2001, n. 228, "Orientamento e inodernizzazione del settore agricolo a norma dell'articolo 7 della
legge 5 inarzo de 2001 ", n. 57, en la Rivistn di Diritto Agrario, 2002, fasc. 2-3, p. 2 13.
128 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

- Actividades conexas: según él son la manufactiva, la transportiva, la proc


sativa y la lucrativa cuando se dan los elementos objetivos y subjetivos; es decir, S
trata de actividades normalmente consideradas como comerciales pero que puede
ser agrarias por alguna circunstancia. Según el mismo Vivanco, habría varios m
dos o criterios para definir la agrariedad de este tipo de actividad:
1. De la necesidad: todo aquello que es indispensable para el cultivo del fu
do pertenece a la actividad agrícola. La transformación y la venta se incluyen cuand
son necesarias para su desempeño (¿cuándo sería?). A veces la respuesta la da 1
naturaleza de las cosas, ya que muchos productos sólo se obtienen para ser trans
formados en otros. Sin embargo, el criterio siempre es muy subjetivo.
2. De la prevalencia: cuando la transformación o la venta adoptan un caráct
prevalente, la actividad entra en la categoría comercial o industrial. La prevalenci
se puede medir en términos matemáticos. Este criterio es el que adopta el art. 21 3
del Código italiano en su nueva redacción y es el criterio seguido por la Ley
Trabajo Agrario al hablar del empaque de productos y decir que se incluye "sie
pre que el empaque de la propia producción superare la cantidad total de las qu
provinieren de los demás productores".
3. De la autonomía: si la actividad transformativa o de venta puede realizars
en forma autónoma de la actividad productiva, entonces la actividad es comercial.
No parece ser un criterio válido, porque casi todas las actividades pueden serlo, pero
se trata de favorecer a los productores primarios que optan por transformar por sí
mismos para retener mayor parte de la rentabilidad del producto transformado.
4. De la accesoriedad: cuando la actividad transformativa o de venta es la ac
tividad principal y la producción del fundo sólo asume el papel de medio para lo
grar el fin esencial consistente en la transformación o la venta, estas actividade
pasan a ser comerciales. Se considera la actividad de venta y transformación como
agrarias, en cambio, cuando son un "simple accesorio de lo productivo" *.
5. De la normalidad: responde a la habitualidad, a lo que comúnmente se hace.
Era el sistema del viejo art. 2135, que requería que el juez indagara en los usos y
costumbres locales. En Italia, por ejemplo, es normal que el productor de uvas haga
su propio vino y el de olivos, el propio aceite o que lo mande a un transformador
de la zona que lo restituirá con una proporción de lo obtenido, a la idea de nuestra
actual maquila.
6. De la ruralidad: distingue con un sentido espacial.
En la Argentina, y en evocación de la fuente del art. 452, inc. 3", CCom., que
excluye del carácter mercantil a "las ventas que hacen los labradores y hacendados
de los frutos de sus cosechas y ganados", se consideran actividades conexas todas
aquellas realizadas por el mismo productor (criterio subjetivo) y respecto de "sus"
propias producciones (criterio objetivo). A partir de ahí, pueden agregarse las que
realiza sobre bienes de otros, con respeto, como en el caso de la Ley de Trabajo
Agrario, del criterio de prevalencia.
- Actividades vinculadas: las mismas anteriores cuando no se dan los elenlentos
que permiten sustraerlas de su real naturaleza comercial. Obviamente quedan fciera

* VIVANCO,Antonino, Teoría de derecho agrario, Ediciones Librería Jurídica, La Plata, 1967,


p. 20.
ACTIVIDAD AGRARIA* 129

o agrario desde un punto de vista dogmático, pero interesan a la materia


idea de estudio de la cadena productiva que permite ver todos los esla-
iclo productivo y cómo las deficiencias en la comercialización, conser-
ansporte, etc., pueden influir, en definitiva, en la actividad primaria.

D AGRARIA Y LA R E L A C I ~ NCON EL APROVECHAMIENTO


Y FLORA SILVESTRES

eñalado respecto de la necesaria intervención del hombre en el ciclo bio-


lo que marca la diferencia que habitualmente se hace, por ejemplo, entre
ional, no agraria para la gran mayoría de los autores y los criaderos de
stre que pueden, iiicluso, gestionarse en semilibertad.
que, en el medio, existen otras situaciones más complejas. El coto de caza
donde el hombre gestiona los recursos silvestres al poder determinar,
spacial cerrado que administra, los ingresos o reposiciones de ejem-
as capturas permitidas mediante un manejo apropiado de la población, al
conocimiento de la dinámica de ésta. No se asiste a los animales en ningu-
s etapas de su ciclo reproductivo, como en la cría, pero existe una determina-
ana en el manejo del ciclo. En mi criterio, si consideramos las normas de
uales que se guían por el principio de conservación del recurso sobre la base
entíficos, toda la caza podría considerarse una actividad agraria, aun-
nte especial, ya que no existe la posibilidad legal -más allá de la pobre
ia de estos sistemas normativos- de realizar la caza en una forma meramente
. El ámbito de aplicación del sistema legal de caza -en nuestro caso, cada
- actuaría como un enorme coto de caza donde el hombre, no ya la perso-
al que administra el coto, sino el hombre en sentido de sociedad, con
onstituidas, determina el qué cazar, el cuándo cazar, el dónde ca-
eto a los períodos reproductivos, el tipo de artes y los medios de caza,
todo a partir de un estudio global de la dinámica de cada una de las
nes de las especies susceptibles de caza, como también el ecosistema don-
pecie se desarrolla y las múltiples interrelaciones que en él se manifiestan.
el inisino sentido puede marcarse la diferencia entre desmonte y foresta-
las recientes leyes en materia de bosques, veremos que todo tien-
arcarse en un sistema general del recurso forestal, de los bosques nativos
os, y del uso del territorio y de las tierras forestales, por lo que cada vez
a mas difícil identificar un caso neto de desmonte donide la actividad extractiva
totalmente desvinculada de un sistema de gestión integral del recurso.
inalmente, la misma diferencia se hace en materia de aprovechamiento de los
sos pesqueros, para quienes consideran, a través de la teoría del ciclo biológi-
, que ésta participa de la actividad agraria. Se distingue la pesca extractiva de la
acuicultura o cualquier otro sistema de intervención a través del llamado -precisa-
nte en forma coinparativa- sembrado de peces o de cualquier otro modo de cría
n forma confinada, o de semi o plena libertad.
Ya vimos que, para Vivanco, el desmonte puede también ser considerado acti-
vidad agraria accesoria, si se hace para luego cultivar, sea con plantas perennes o
130 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

con nuevas especies arbóreas; como también admite la caza en esta categoría c
do se trata de una caza preventiva o protectiva respecto a especies que pue
amenazar el ganado o los cultivos.
En la concepción que vincula el derecho agrario con la explotación del fun
-sin considerar la actividad agraria como una categoría distinta basada en el c
biológico-, es más fácil que la caza y el desmonte o la recolección de cualq
tipo de frutos o plantas silvestres sean considerados agrarios por ser productos
la tierra. Algo de ésto seguramente ha influido en que en los programas de derec
agrario argentino la caza y el aprovechamiento de bosques estén incluidos dentro
del contenido de la materia.
También hemos visto que Vivanco identifica estas actividades como agrari
en forma accesoria cuando sirven para incrementar las rentas del productor agr
pecuario. Ello es notorio, en la actualidad, tanto con el ejemplo de los productore
pampeanos que reciben turistas para realizar la caza en sus fundos, más allá de co
tinuar con la actividad agropecuaria, como en el caso de los propietarios de fund
agrícolas con lagunas o accesos a otros cuerpos de agua que aprovechan su establ
cimiento para ofrecer, a cambio de una contraprestación económica, la infraestr
tura de acceso a éstos y otros servicios.

IV. LA AMPLIACIÓN DEL CONCEPTO DE ACTIVIDAD AGRARIA


EN LAS LEYES RECIENTES

A partir de 1997 surgió una serie de leyes con características particulares, q


veremos al hablar de desregulación y regulación económica, pero que tambié
enmarcan una nueva perspectiva a partir del análisis de la cadena de producción,
de la preocupación por el público consumidor y de la necesidad de aprovechar la
legislación agraria para resolver varios aspectos de interés público como el des
rrollo rural o regional. Cada uno de esos aspectos influye en una concepción ma
amplia de la actividad agraria o del ámbito de aplicación de la ley que supera 1
actividad agraria específica.
Para no apartarnos tanto del punto anterior, comencemos con citar la ley 25.1
de producciones biológicas, ecológicas u orgánicas que desarrollarnos luego en
capítulo relativo al derecho agroambiental, pero que, en relación con lo que ven
mos diciendo respecto de la caza y las actividades de recolección, "entiende
ecológico, biológico u orgánico a todo sistema de producción agropecuario, su
rrespondiente agroindustria, así como también a los sistemas de recolección, cap
ra y caza, sustentables en el tiempo". Entiendo que será así, aquella respetuosa
la legislación de caza, que mira, como dije antes, el aprovechamiento racional
conservativo del recurso, como aquella que deriva de sistemas de cría en semi o t
tal libertad.
Nótese que la ley menciona los sistemas de producción agropecuarios -activi-
dad primaria-, pero también "su correspondiente agroindustria". En el caso de esta
ley, coino también en ambas leyes de denominaciones de origen que analizaremos
en el capítulo referido a los mercados de productos agropecuarios (leyes 25.163
y 25.380), la referida agroindustria no refiere exclusivainente a una actividad conexa,
ACTIVIDAD AGRARIA 131

ir, no es necesario que los productos provenientes de la llamada agricultura


a o aquellos señalizados como provenientes de una denominación de ori-
a indicación geográfica sean producidos en todas sus etapas por el produc-
pecuario. Lo importante es tratar cada uno de los eslabones, obviamente
producción primaria, sobre la cual se debe influir más incisivamente, para
oducto final represente un sistema productivo particular, identificable como
o o ecológico en la primera ley o auténtico, característico o propio de una
eográfica determinada.
materia de bosques, mientras la primera en el tiempo en este ciclo de nue-
S, la ley 24.857, que fomenta la defensa y la forestación de bosques nativos,
tiene en una definición bastante genuina de la descripción de actividad princi-
hace Vivanco, la siguiente ley, la 25.080 de bosques cultivados, se extiende
ividades conexas. Así, dentro del objeto de la primera ley, el art. 2" señala:
fines de la presente ley, se entiende por:
ctividad forestal: al conjunto de operaciones dirigidas a la implantación,
, cuidado, manejo, protección o enriquecimiento de bosques naturales
en terrenos de aptitud forestal.
Manejo sustentable del bosque natural: a la utilización controlada del re-
resta1 para producir beneficios madereros y no madereros a perpetuidad,
S objetivos básicos del mantenimiento permanente de la cobertura forestal y
rva de superficies destinadas a la protección de la biodiversidad y otros ob-
eco!ógicos y ambientales.
c) Aprovechamiento de bosques cultivados: el conjunto de operaciones de co-
total o parcial de madera u otros productos de los bosques cultivados.
) Comercialización: la comercialización de productos madereros y no ma-
de origen forestal, ya sea de bosques naturales o implantados".
En tanto, la ley 25.080 determina en su art. 3": "Las actividades comprendidas
1 régimen instituido por la presente ley son: la implantación de bosques, su
tenimiei~to,el manejo, el riego, la protección y la cosecha de éstos, incluyendo
ctividades de investigación y desarrollo, así como las de industrialización de
adera, cuando el conjunto de todas ellas formen parte de un emprendimiento
o foresto-industrial integrado".
S allá de lo que puede haber sido la práctica, es decir, la aplicación concre-
a ley, y de quiénes pudieron haber obtenido sus beneficios, entiendo que al
a la industrialización y al resto de las actividades, algunas de ellas agrarias
forma accesoria, con la formación de un conjunto forestal o foresto-indus-
egrado, debería aplicarse la ley siempre que los beneficios terminaran reca-
en el productor primario. El texto no permite interpretar que debe tratarse de
isma empresa la que realice la actividad primaria y su industrialización. La
ación puede darse, como se verá luego, con sistemas contractuales entre suje-
tos (productor forestal e industrial) autónomos. Sin embargo, por la naturaleza de
10s beneficios de la ley que se analizarán en el capitulo de los bosques, dentro de
10s recursos naturales, es evidente que se tiende a ayudar al productor primario y
que la industria sólo se beneficiará si se integra con lazos indisolubles a aquél.
La que tal vez inás avanza en el sentido indicado al inicio del punto es la ley
25.442 de Recuperación de la Ganadería Ovina que, en su art. 2", establece: "Las
132 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

actividades relacionadas con la ganaderia ovina comprendidas en el régimen insti-


tuido por la presente ley son:
"La recomposición de las majadas, la mejora de la productividad, la intensifi-
cación racional de las explotaciones, la mejora de la calidad de la producción, la
utilización de tecnología adecuada de manejo extensivo, la reestructuración parce-
laria, el fomento a los emprendimientos asociativos, el mejoramiento de los proce-
sos de esquila, la clasificación y el acondicionamiento de la lana, el control sanita-
rio, el aprovechamiento y el control de la fauna silvestre, el apoyo a las pequeñas
explotaciones y las acciones de comercialización e industrialización de la produc-
ción realizadas en forma directa por el productor o a través de cooperativas u otras
empresas de integración vertical, donde el productor tenga una participación direc-
ta y activa en su conducción".
Nótese que al hablar de comercialización e industrialización se recoge el con-
cepto de los criterios subjetivos y objetivos necesarios para que estas actividades
se consideren conexas y, así, deben ser realizadas por el propio productor. Al intro-
ducir las cooperativas, se indica que éstas deben estar integradas por el productor
en forma activa y directa. Como se verá en el punto siguiente, al tratar el cambio
introducido en 2001 al Código Civil italiano, la condición de empresario agrario
del productor se expande a la cooperativa integrada o conformada por éste, aunque
el nuevo sujeto realice la actividad comercial o manufacturera. En la ley argentina,
no importa cuántos socios sean productores agrarios. También aparece, como en la
ley 25.080, la integración y, aquí, también la empresa integradora debe estar con-
formada por productores ovinos.
Es evidente que la ley busca fortalecer al productor, por un lado, al modernizarlo
y asociarlo con otros productores para que su posición en la cadena sea más fuer-
te y, por el otro, al orientarlo a conformar los eslabones que siguen a la producción
primaria, para poder capturar una porción más significativa de renta.
Como se dijo al inicio del punto, la ley aprovecha sus beneficios para promo-
cionar otros temas de interés general. Por un lado, que la actividad se haga en for-
ma sostenible (ello es más notorio en el art. 3", que establece que "la ganaderia ovina
deberá llevarse a cabo mediante el uso de prácticas enmarcadas en criterios de
sustentabilidad de los recursos naturales"). Por otro lado, se pretende favorecer la
reestructuración parcelaria, seguramente en búsqueda de integrar distintos produc-
tores minifundistas para que conformen, por la vía de la asociación horizontal,
unidades de producción óptimas. Está claro que todo esto apunta al desarrollo re-
gional de las zonas donde se realiza esta actividad, que, como se verá, es mayorita-
ria en las regiones extrapampeanas.
A imagen y semejanza de esta ley, la 26.141 fomenta la recuperación y el
desarrollo de la actividad caprina, pero en su art. 2' introduce la palabra "preferen-
temente", por lo que la comercialización o venta podrá ser beneficiada, aunque la
realice un sujeto no productor. En este artículo, ya se reconoce, tal vez por primera
vez en un texto normativo, la idea de cadena: "Las acciones relacionadas con la
actividad caprina comprendidas en el régimen instituido por la presente ley son: la
formación y la recomposición de la hacienda caprina, la mejora de la productivi-
dad, la mejora de la calidad de la producción, la utilización de prácticas y tecnolo-
gías adecuadas, la revalorización de los recursos genéticos locales, el fomento a los
ACTIVIDAD A G I ~ A R I A 133

rendimientos asociativos, el control sanitario, el mejoramiento genético, el con-


racional de la fauna silvestre, el apoyo a sistemas productivos y las acciones
ciales e industriales realizadas preferentemente por el productor, cooperati-
otras empresas de integración horizontal y vertical que conforman la cade-
rial y agroalimentaria caprina".

LURIACTIVIDAD, DIVERSIFICACI~NY MULTIFUNCIONALIDAD


E LA AGRICULTURA

El derecho agrario más moderno mira, además de la producción, al sujeto agra-


como un sujeto a tutelar; como venimos sosteniendo, no sólo por su función en
producción, sino por el rol para el desarrollo de otros intereses que hacen al bien
ún. Fundamentalmente, se apunta a sostener e incrementar desde las políticas
stado estrategias individuales que se han ido construyendo desde el propio sector
do con miras a mantener a los agricultores en el ámbito rural. Se busca pro-
onar estrategias productivas en zonas menos aventajadas; desarrollar criterios
nales de explotación que conjuguen diversas actividades, al favorecer la rota-
y el cuidado del suelo y otros recursos; fomentar un desarrollo territorial más
nico y limitar la migración del campo a la ciudad; comprometer a los produc-
res y a sus familias en trabajos de conservación y tutela del ambiente y de las
adiciones y bienes culturales, entre otros tantos objetivos.
En esta dirección, los productores traman estrategias productivas que combi-
y optimizan esfuerzos y recursos, y desarrollan cada vez más una visión em-
aria1 del ejercicio de su actividad.
La diversificación en agricultura es un concepto que tiende a representar la
sibilidad de obtención de rentas no sólo por el fin específico de la producción de
ienes agrícolas, sino por la realización de otros servicios que parten o tienen como
entro la actividad agraria y los bienes de la hacienda agrícola. Se concretiza en la
mpliación del abanico de las producciones, la asimilación de nuevas prácticas
ulturales, la adopción de actividades que resulten en un fuerte valor agregado, como
venta directa, la transformación de los productos, la recepción de huéspedes o
stas, la organización de actividades de distracción o recreación, etc. Se trata de
reacción económica a la baja de las rentas por las producciones tradicionales.
Con la misma finalidad, otra estrategia -que conceptualmente no debe con-
ndirse con ésta- es la pluriactividad, que tiene más que ver con el agricultor que
on la agricultura. La pluriactividad se refiere a las diversas fuentes de las que el
gricultor puede obtener mayores rentas. A ella se refiere más el part-time en agri-
ultura; el ofrecimiento de servicios que nada tienen que ver con la agricultura, como
p. ej. el transporte de pasajeros en zonas rurales, y ciertas estrategias familiares en
las qiie se combinan los recursos humanos de sus miembros en la organización de
la empresa familiar pero con ingresos obtenidos con otros servicios (p. ej., la espo-
sa del agricultor que puede ser, además, la maestra rural).
Por estas vías, a veces parece extenderse el campo de la actividad agrícola tra-
dicionalmente concebida en algunas leyes de derecho agrario, en miras a garantizar
10s intereses generales a que hacíamos referencia arriba.
Con la idea de multifuncionalidad, se entiende referir al rol que la agricultura
tiene más allá de la de ser meramente productora de alimentos u otros productos.
Se valora el rol que tiene en materia de conservación de recursos naturales y espe-
cies vegetales y animales que, de no haber sido cultivadas o criadas, se hubieran
extinguido, el rol de selección y el mejoramiento de variedades, la conservación de
espacios ambientales, la radicacióii de la población en zonas lejanas a las ciudades
donde se constituyen en sujetos activos para el mantenimiento de los espacios rura-
les, etc. Se trataría más bien de una multifuncionalidad del agricultor que de la
agricultura, pero detrás de este reconocimiento por los que -ahora también en nuestra
ley 26.331 de Bosques- llevan el nombre de "servicios ambientales", se pretende
justificar subsidios a los agricultores para lograr los mismos intereses generales a
10s que me refería antes.

VI. LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

CARRERA,Rodolfo, "Bases de la teoría agrobiológica del derecho agrario", en Dere-


cho agrario para el desarrollo, Depalma, Buenos Aires, 1978, p. 1.
VIVANCO, Antonino, Teoría de derecho agrario, t. 1, Librería Jurídica, La Plata, 1967,
Cap. 1.
CAP~TULO
11

EA REFORMULACI~NPPEECONCEPTO
DE ACTIVIDAD AGRARIA EN ITALIA '

ICIONES EN TORNO A LA AGRICULTURA,


LA PESCA Y LA FORESTACION.
ADES CONEXAS Y COOPERATIVAS

1 18 de mayo de 2001, el presidente de la República Italiana dictó tres de-


de orientación y modernización en el sector agrícola, con utilización de las
ades concedidas por la ley de delegación 57, del 5/3/2001, de Apertura y
ación de Mercados. El principal de ellos, el decreto legislativo 228, titula-
rientación y modernización del sector agrícola", modificó el art. 2135, CCiv.,
define la empresa agraria, y amplió su concepto en varios sentidos, al tiem-
que receptó la teoría del ciclo biológico sostenida por Antonio Carrozza.
El decreto legislativo 227 está dedicado a la orientación y la modernización
sector forestal, en tanto que el decreto legislativo 226 se refiere a la orienta-
ion y la modernización del sector de la pesca y la acuicultura.
El motivo por el que se legisló la materia en tres textos separados es que el
oncepto italiano y el europeo respecto de lo que se entiende por actividad y pro-
tos agrarios no son equivalentes. Mientras que el art. 2135 original del Código
il italiano se refería al cultivo de la tierra, la cría de ganado y la silvicultura
a definir las actividades que caracterizan a la empresa agraria, la Comunidad
ea excluye del elenco de productos agrarios la madera y otros productos de-
s de la actividad forestal, mientras que incluye los peces, los crustáceos y los
luscos, sin distinguir si provienen de la pesca extractiva o de la acuicultura2.
emás, si bien la acuicultura y la silvicultura entran dentro del concepto genérico
ctividad agraria -especialmente si se sigue la teoría del ciclo biológico-, tam-
en es cierto que estas actividades poseen especificidades propias a partir de la na-
raleza misma de los recursos sobre los que el hombre opera para desarrollar su

' El presente capítulo fue publicado en IV Encuentro de Colegios de Abogados sobre Tenlas
de Derecho Agrario organizado por el Instituto de Derecho Agrario del Colegio de Abogados de
Rosario, Rosario, 2002, con el titlilo de "Nueva normativa italiana para la orientación y regulación
la pesca y la actividad forestal", p. 381.
de la agric~ilt~ira,
Trntndo cot~stitzttivode 10 Con~utiidadEuropea, Roina, 25/31] 957, art. 38 -actualmente
arl. 32- y su anexo 1.
136 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

actividad y que admiten un tratamiento por separado. No debe soslayarse tampo


la especial tradición legislativa italiana que en materia de silvicultura condicio
esta actividad a través de distintos sistemas normativos que la consideran con una v
cación especial para la tutela del ambiente (desde el decreto real 3267 del 30/12/192
que condicionaba la explotación y la conservación de los bosques a la obligac
de preservar el sistema hidrológico, hasta la ley 43 1 del 8/8/1985, que las supe
taba a la preservación del paisaje; y finalmente en el decreto legislativo 490 de 19
texto único de las normas de tutela de los bienes ambientales y culturales, en c
yo texto queda incorporada la norma precedente). Todo ello permite destacar qu
el favor legislativo en materia de silvicultura está más resuelto a favor del inter
protectivo que desde una óptica de tipo empresarial 3.
A partir del cambio introducido por el decreto legislativo 228 del 18/5/2001
art. 2135, CCiv., se entiende por empresario agrícola a quien ejerce una de las s
guientes actividades: cultivo del fundo, silviciiltura, cria de animales (no ya d
ganado) y actividades conexas. Por cultivo del fundo, silvicultura y por cria
animales se entienden las actividades dirigidas al cuidado y al desarrollo de un
clo biológico o de una fase necesaria de éste, de carácter vegetal o animal, que uti-
licen o puedan utilizar el bosque o las aguas dulces, saladas o marinas. Se entiende
en todo caso conexas las actividades ejercidas por el mismo empresario agrícola y
dirigidas a la manipulación, la conservación, la transformación, la comercialización
y la valorización, que tengan por objeto productos obtenidos prevalentemente de la
cultivación del fundo o del bosque, o de la cría de animales, como también las ac-
tividades dirigidas a la provisión de bienes o servicios mediante la utilización
prevalente de equipos o recursos de la hacienda normalmente empleados en la ac-
tividad agrícola ejercida, comprendidas las actividades de valorización del territo-
rio y del patrimonio rural y forestal, o de recepción y hospitalidad en el sentido en
que las define la ley (ley 730 del 5/12/1985, de Agro-turismo).
El art. lo, párr. 2O, decreto legislativo 228, introduce otra ampliación al con-
cepto del art. 2135, al agregar que se consideran empresarios agrícolas las coopera-
tivas de empresarios agrarios y sus consorcios cuando utilizan para el desarrollo de
las actividades comprendidas en el art. 2135, CCiv. -modificado por el párr. l o del
presente artículo-, prevalentemente productos de los socios, o suministran prin
palmente a los socios bienes o servicios dirigidos al cuidado y al desarrollo del cic
biológico.
El art. 3", decreto legislativo 228, amplía a su vez el concepto de activid
agroturística para comprender en él las actividades recreativas, culturales y didá
ticas, de práctica deportiva, excursionistas o de hipoturismo, dirigidas a un mej
disfrute y conocimiento del territorio, como a la degustación de los productos de la
hacienda, en ellos incluida la oferta de vinos de acuerdo con la ley 268 del 27/7/1999
(calninos del vino). Para estas actividades no importa, incluso, que se desenvuel-
van fuera del propio f~indo.

GERMANO, Alberto, su coinentario a "1 tre 'decreti orieiitainento': della pesca e acquicoltura,
forestale e agricolo, a cura di Costato", Nzrove leggi civili comer?tnte, CEDAM, Bologna, 200 1, iiso. 3-
4, p. 714.
LA R E F O R M U L A C I ~ NDEL CONCEPTO DE ACTIVIDAD AGRARIA EN ITALIA 137

cuanto al decreto legislativo 227, se equiparan los empresarios agrícolas,


perativas y sus consorcios que suministren en forma principal, aunque en
terceros, servicios en el sector de la silvicultura, incluidos los ernprendi-
idráulico-forestales (art. 8").
tras que para el decreto legislativo 226, el empresario ictícola es quien
ctividad dirigida a la captura o a la extracción de organismos acuáticos
tes marinos, salinos y dulces, como también las actividades conexas, en
mprendidas las actuaciones de las intervenciones de gestión activa, dirigi-
valorización productiva y al uso sostenible de los ecosistemas acuáticos
párr. lo). Tales sujetos quedan equiparados al empresario agrícola, en tanto
smo decreto no le otorgue condiciones más ventajosas (art. So, párr. 3").
el art. 3", al definir las actividades conexas, extiende aún más el concepto
sario ictícola, ya que considerade tal tipo las actividades dirigidas al em-
finalidad turístico-recreativa (pesca-turismo); actividad de hospitalidad,
ante, de servicios, de recreación, culturales, dirigidas al correcto disfru-
cosistemas acuáticos y de los recursos pesqueros, y que valorizan aspec-
o-culturales del mundo de los pescadores, ejercidas por pescadores profe-
individuales o asociados, a través de la utilización de la propia estructura
smo); la primera elaboración de productos del mar, la conservación, la trans-
ón, la distribución y la comercialización al por menor y al por mayor, tanto
actividad de promoción y valorización que tengan por objeto prevalente
S de la propia actividad (art. 3").

, RECEPCIÓN DE LA T E O R ~ ADEL CICLO BIOLÓGICO

Es ampliamente conocido en la doctrina agrarista -tanto la italiana coino del


o de los países en los que esta especialidad se cultiva- el esfuerzo realizado por
ofesor Antonio Carrozza para determinar el objeto del derecho agrario. En una
aboración de los aportes de los platenses Andrés Ringuelet y Rodolfo Carrera
-teoría agrobiológica-, Carrozza logró centralizar el objeto del derecho agrario en
actividad agraria, a la que definió a partir de su teoría del ciclo biológico.
Así, para el maestro pisano, la actividad productiva agraria consiste en el de-
rrollo de un ciclo biológico concerniente a la cría de seres animales o vegetales,
ue resulta vinculado directa o indirectamente al aprovechamiento de las fuerzas y
los recursos naturales, y que se resuelve económicamente en la obtención de h t o s
egetales o animales) destinados al consumo, sea como tales o con una o más trans-
formaciones previas 4. Con tal teoría se superan las críticas al antiguo art. 2135 que
se refería taxativamente al cultivo del fundo, la cría de ganado y la silvicultura, y
se da un fundamento técnico a la vez que general a la actividad que caracteriza la
disciplina iusagrarista.
La teoría del ciclo biológico, sin embargo, no encontró hasta el presente, en el
dereclio italiano, una recepción normativa expresa. Tal ausencia fundamentaba las

CAIIRW/A,Antonio, Lezioni di dii.irro.., cit., p. 10.


138 ACTIVIDAD Y ESTRlJCTURA AGliARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE S U DESARROLLO

críticas más severas a la teoria, ya que se consideraba al ciclo biológico una noción
extrajurídica.
Sin embargo, desde el plano doctrinario, la teoria tuvo una amplia aceptación.
Y también en el aspecto nonnativo y jurisprudencia1 la teoria subyace en un sinnú-
mero de leyes y decisiones. Así, en el propio derecho italiano, y a pesar de una
intensa lucha de intereses -ya que la consideración de nuevas actividades agricolas
comporta ampliar el arco de sujetos amparados por un régimen jurídico más favo-
rable como es el agrario-, fueron considerándose con anterioridad como agrarias
algunas actividades que parecían fuera del art. 2135, toda vez que se leyera en for-
ma exegética y restrictiva.
Así, la ley 12011985 consideró agricola el cultivo de hongos; la ley 77811 986
-referida a la aseguración en materia agraria- consideró dentro de ésta la cría de
animales de granja y otros animales meiiores; la ley 10211992 que ya había calificado
de agricola la actividad de acuicultura sea en aguas dulces o saladas, la ley 34911 993,
que extiende el concepto a la cria, la selección y el adiestramiento de las razas ca-
ninas; la ley 17311998 que la extiende a la cria de caballos de carrera; entre otras.
Sin embargo, es en el derecho francés donde la doctrina del ciclo biológico
fue recibida, por primera vez, en forma expresa y con mayor amplitud, generalidad
y centralidad. La ley 8811998 reputa corno agrícolas todas las actividades correspon-
dientes al control y a la explotación de un ciclo biológico de carácter vegetal o animal
y constituyentes de una o más etapas necesarias para el desarrollo de ese ciclo, así
como las actividades ejercidas por un productor agricola cuando constituyen la pro-
longación de los actos de producción o que tienen por soporte la explotación.
Más recientemente, y luego de una profunda asimilación de la doctrina italiana,
la doctrina del ciclo biológico también fue recibida por el derecho costarricense.
Su Reglamento a la ley de uso y manejo y co~~servaciói~ del suelo, 29.375 de 2000
-en su art. 6'-, define la actividad agraria como la consistente en el "desarrollo de
tin ciclo biológico, vegetal y animal, ligado directamente al disfrute de las fúerzas
y los recursos naturales, que se traduce económicamente en la obtención de pro-
ductos vegetales o animales, destinados al consumo directo o sus transfonnaciones" s.
Pero si Carrozza concebía su teoria del ciclo biológico como fundamento para
una definición de actividad agraria que sirviera como centro ordenador de un ente-
ro sistema juridico -el agrario-, lo cierto es que el decreto legislativo 228 no incor-
poró la teoria en este sentido, sino con una visión mucho más limitativa y que sólo
alcanza a explicar qué debe entenderse por "cultivo del fi~ndo","cría de animales"
y "silvicult~ira" (así lo pone de resalto Alfredo Massart en sus lecciones). En tal
sentido, el nuevo art. 2135, CCiv., continúa la enumeración de las tres tradicionales
actividades sin pasar a definir la empresa agraria como la referida al ejercicio de
la actividad agraria consistente en el cuidado y el desarrollo de un ciclo biológico.
Al margen de la profunda crítica efectuada por Massart, los nuevos decretos
introducen algunos aportes que la doctrina italiana considera una simple confirma-
ción legal de teorías ya anticipadas por la inisina doctrina y la jurisprudencia -cuando
no por algunas leyes anteriores-.

Ver UI,A-I-I'.
C I I A C ~ Enrique,
N, "La noción jurídica de la actividad agraria en el ordenainiento
costarricense", Reijisfn di Dir.itto Agr.nt.io, Gi~ifii.6,Milano, 2001, p. 459.
LA REFORMULACIÓN DEL CONCEPTO DE ACTIVIDAD AGRARIA EN ITALIA 139

primer lugar, el cambio de la palabra bestiame -ganado-, por la más gené-


les que ya la ley 1111971 había efectuado para los contratos. Se criti-
, que se haya mantenido la expresión coltivazione del fondo cuando,
del razonamiento de Massart, es casi unánime la consideración de que lo
ultiva no es el fundo, sino los animales6. También puede ser visto como
mpleta comprensión de la teoría el hecho de continuar con la mención de
ltura como actividad separada del cultivo de las plantas.
otra parte, la definición legal que incluye el ciclo biológico o una fase
aria de éste permite incluir como agrarias ciertas actividades que podían en-
en una zona de sombra, toda vez que no se referían a la obtención de frutos a
el ciclo completo -1iasta llegar a la reproducción-. Así, por ejemplo, la ac-
lechera, la lombricultura, el engorde de ganado, etcétera.
í es como el ciclo biológico -o cualqliiera de sus fases- sirve para definir
ividades que, desarrolladas por un empresario agrícola, lo vinculan a través
ompra o venta de frutos o por recibir bienes o servicios con una cooperativa
cio, para extender a éstos el carácter de agrario.
pecto de los peces, el hecho de que la acuicultura se considere actividad
incluida en el decreto 228 (cuya evidencia surge de la extensión del concep-
do a toda la gama de aguas -dulces, saladas y marítimas-) es otra expresa
uencia de la teoría del ciclo biológico; en este sentido, la equiparación de la
a la agricultura que consagra el art. 2", dec. 226, provoca cierto escozor.

ETIVOS E INSTRUMENTOS DE POL~TICAAGRARIA

Los tres decretos son vastísimos tanto en cuanto a los objetivos que se preten-
alcanzar como respecto de las medidas concretas que se determinan en cada
de ellos. Su comentario sería imposible de agotar en esta síntesis, porque en
neral ellas remiten a muy diversas normas sectoriales.
La legislación pretende, al mismo tiempo, favorecer las actividades agrarias;
anzar el desarrollo rural sostenible, principalmente mediante la promoción de la
cionalidad y el sostenimiento del desarrollo económico y social; legislar
punto de vista de la cadena productiva con miras en el resultado final de
ductos agrícolas ofrecidos al consumo y sin perder de vista los derechos del
idor y la calidad de vida, pero al mismo tiempo considerar estos sistemas
imentarios según la vocación productiva de cada territorio; modernizar las
cturas productivas; favorecer la ocupación y la permanencia de los jóvenes
'adores en armonía con las normas comunitarias referidas a la competencia; y
mo asegurar, en coherencia con las políticas generales del trabajo, un idóneo
al desarrollo ocupacional en los sectores agrícola, de la pesca, del acuicultura
y forestal, para favorecer el desarrollo de la economía irregular y s~ibdesarrollada.
Respecto de la i~~ultifuncioi~alidad en la agricultura, si bien no está definida en
ninguno de los tres decretos que sí la mencionan (arts. 3", dec. leg. 226 y 5", dec.

MASSAIIT, Alfredo, "Coiitribiito alla determinazione del coiicetto giiiridico di 'agricoltiira'",


Revista di Diritto Agrario, Giiiffsk, Milano, 1974, p. 3 12.
leg. 227), aparece como la gran idea fuerza del derecho agrario actual (al menos
así es en el derecho europeo). Tampoco en el derecho comunitario se encuentra una
definición expresa, lo que obedece, seguramente, a que se trata de un concepto en
formación de alto contenido ideológico. Ello, no obstante, en el derecho comunita-
rio se lo utiliza mayormente para referirse a la multiplicidad de funciones que pue-
de desarrollar la agricultura junto con la función tradicional que es la obtención de
materias primas destinadas a la alimentación y a otros fines. Fundamentalmente se
considera su función ambiental (al tener en cuenta su impacto global y, por ende,
las externalidades positivas y negativas que produce) y su función social (en cuan-
to puede ser la actividad ordenadora o principal del mundo rural y promover una
mejor calidad de vida para sus habitantes).
En este contexto, no es incomprensible la incorporación del agroturismo -y el
equivalente para la pesca: ictiturismo- como actividades conexas. Sí, en cambio,
producen ciertas objeciones dogmáticas y también de política legislativa la amplitud
con que fueron concebidas y la incorporación del llamado pesca-turismo que sobre-
dimensiona aun más la forzada equiparación de la pesca con la actividad agraria.
Sin lugar a dudas, se trata de un fenómeno común a varios países la influencia
de las razones políticas que priman sobre las consideraciones dogmáticas en la elec-
ción del legislador contemporáneo.
Desde el punto de vista de nuestro interés, con los decretos se amplía notable-
mente el campo de la empresa agraria y, por ende, el de los trabajadores considera-
dos agrarios. La extensión a la que se llega ha desconcertado a la doctrina italiana,
que lejos de ver en esta amplitud un dato favorecedor, considera que se trata de una
sobrediinensión que puede atacar la especificidad de la materia, como ya lo preveía
Carrozza en sus lecciones 7.
A su vez, el decreto conlleva a una serie de políticas y beneficios para ayudar
a estos trabajadores para alcanzar los objetivos vinculados al desarrollo rural soste-
nible, pero también para combatir una desocupación notoria y una economía mar-
ginal que se desarrolla en estos sectores con perjuicio para aquéllos.
En cuanto a los incentivos, en general vienen financiados por los fondos espe-
ciales creados por la Comunidad Económica Europea, ya sea para favorecer los
métodos de producción agrícola compatibles con las exigencias de protección del
ambiente y con el cuidado del espacio rural, ya sea para impulsar la actividad fo-
restal desde la perspectiva de su valor respecto al ambiente, o para desarrollar la
pesca y la acuicultura.
Desde el punto de vista laboral, es significativo el art. 3O, párr, 2", dec. leg. 228,
ya que para éste pueden ser considerados trabajadores agrícolas, a los fines previ-
sionales, fiscales y de la seguridad social, no sólo los trabajadores a tiempo deter-
minado, indeterminado o parciales, sino también los familiares del empresario en
el sentido del art. 230 bis, CCiv., es decir, los familiares que prestan en modo con-
tinuo su actividad laborativa en la familia o en la empresa familiar; dentro de lo
cual se entiende comprendido el cónyuge, los parientes dentro del tercer grado y

Como lo resalta Luigi Cos-KATO en Note introdzlttive a I tre "decreti orientanzento ":della
pesca e acqz(icoltzrra,-forestale e agricolo, Nzrove leggi civile comentate, Cedam, Bologna, 2001,
N. 3-4, p. 671.
LA REFORMULACION DEL CONCEPTO DE ACTI\IDAD AGRARIA EN ITALIA 141

nes dentro del segundo grado, y de este modo se entiende por einpresa fami-
uella en la que colaboran el cónyuge, los parientes dentro del tercer grado y
es dentro del segundo grado.
n tanto, en el dec. leg. 226, para la pesca, se favorece la ocupación y la per-
cia de jóvenes en el sector a partir de la proinoción del sistema de aprendiz
a formación laboral (art. 6'). Sobre este punto, la Ley de Delegación de Fa-
Legislativas indicaba que se debían introducir reglas que favorecieran la
n en los tres sectores considerados (agrícola, silvícola y pesquero-acuícola)
ar el sistema de aprendices, el trabajo atípico y ocasional, flexible y estacional.
asa especificación de la normativa en estos decretos, que se limita a reprodu-
objetivos, puede ser suplida en los decretos reglamentarios que deberían
e con posterioridad.
asta aquí esta breve presentación de un autor extranjero. Obviamente la
idad de los decretos, desde el punto de vista dogmático, de política y de
, está siendo puesta de manifiesto por los cultores del derecho agrario italia-
ería imposible de profundizar en un trabajo de estas características. Sin em-
pueden leerse trabajos plurales dirigidos por Luigi Costato

COSTATO, Luigi (dir.), I tre "decreti orientamento ":della pesca e acqzricoltura, forestale e
agricolo, Nuove leggi civili comentate, Cedain, Bologila, 2001, N. 3-4; y los de la Rivista di Diritto
e GiurisprtrdenzaAgraria e del1 'Ambiente, 2001, N . 9- 10, p. 504 y los de Rivista di Diritto Agrario,
dirigidos por Marco Goldoni, 2002, N. 2-3.
111
CAPÍTULO

CARACTERIZACI~NAGROECOL~CICAPOR REGIONES
E IMPLICANCIIAS PARA EA ACTIVIDAD

LACIÓN DE LA AGRICULTURA CON EL CLIMA Y LA NATURALEZA

vamos a la caracterización que de la agricultura hace Ringuelet, a quien


incosporado en la literatura jurídica no precisamente por ser abogado, sino
oder suininistrarnos los conocimientos técnicos del agrónomo. En su trabajo
~ndanzentoscient$cos de la teoría agrobiológica nos explica que la agricul-
e basa en dos ciencias: la biología, que estudia la vida de la planta, y la ecología,
estudia el ambiente donde la planta se desarrolla y las condiciones, los elemen-
las energías requeridas para vivir; estudia el suelo y el clima en relación con
vida de esa planta. No es casual que el programa anterior de nuestra materia en la
acultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata,
do por Vivanco, comenzara con una primera unidad que, en vez de referirse
sucede por lo general- al derecho agrario, a su concepto, sus definiciones,
, se dedicaba a la ecología y trataba en sus distiiitos puntos las leyes de la ener-
, la cadena aliinentaria y otros temas vinculados con el sustrato científico de la
idad objeto de nuestro derecho.
El suelo, con sus componentes, y el clima, que además influye en la planta por
res corno luz, temperatura y humedad, son los que deteminan los cultivos. "Por
nto, suelo y clima determinan las regiones agrícolas aptas para cada cultivo".
De allí la caracterización agroecológica de las regiones. Los factores climáticos,
cos y químicos, y los recursos, especialmente el suelo, pero también el agua y
aportes dados por las propias especies vegetales o aniinales -que con su capa-
ad de adaptación natural a los distintos ambientes han generado una diversidad
pecífica e intraespecifica (subespecies, razas, variedades)- condicionan las activi-
ades posibles en cada región. Algunas variedades son nativas del lugar; el hombre
elecciona aquellas que más utilidad pueden darle. Otras, a pesar de tener orígenes
n otras geografías, se adaptan al ámbito en el que son introd~icidasy coinienzan a
generar una fisonomía y una variedad propias en fonna natural. En los últiinos tiem-
pos, todo esto ha sido forzado y acelerado por la biotecnología, pero aún la ciencia
no puede realizar todos los "milagros" que quisiera, por lo que los límites sellala-
dos y dados por la naturaleza siguen vigentes.
144 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

Obviamente, dentro de las distintas actividades posibles, el hombre optará por


aquellas que le otorguen más rédito, por lo que la economía también es un factor
que influye. Pero esas opciones que ofrece el sustrato natural son limitadas, por
lo que también -dice Ringuelet- "según el cultivo será el trabajo, la técnica, la eco
nomía y el nivel de vida del productor; todo lo predetermina la naturaleza".

11. PRODUCCIONES
Y ECONOM~ASREGIONALES

Por lo que vengo diciendo, el país se ha dividido en regiones productivas di


versas; cítricos en el Litoral, vides en Cuyo, ganadería, cereales y oleaginosas en 1
Pampa, etc. Dice, en efecto, Ringuelet que "no es entonces difícil deducir que cad
región agricola es conformada por cada rama de explotación -agrícola o ganadera
por cada técnica cultural, por cada estructura económica, por cada forma de vida.
generando una cultura agricola".
Claro que ello lleva a un riesgo, que es el del monocultivo, incentiv
bién por la llamada racionalización de la agricultura que es la imposición
nes de eficiencia y competitividad por los que, ante la demostración de que un cul
"va" bien en una región, en vez de difuminar los esfuerzos en más actividades, é
se concentran en la réplica del sistema considerado exitoso. Otro mecanismo que
actúa con la misma lógica lleva a la concurrencia del capital en pocas manos en
una misma región y a la captación del máximo rédito. Ello es así, tanto mediante la
adquisición de mayores superficies cultivables, sea por propiedad, arrendamient
otros sistemas, como al concentrarse en los eslabones s~iperioresde
producción -industrial, comercial, de distribución, e t c . , o en cualquier aspecto
tecnológico: tenencia o patentamiento de tecnología u oferta de servicios.
En la Argentina, debemos reconocer dos regiones fundamentales: la Pampa
Húmeda, paradigma de la agricultura competitiva, y las llamadas "regiones extra
pampeanas", que parten de una discriminación cualitativa por las diferencias de
y clima, pero que, por otro lado, no son todas iguales. Justamente, esas difere
la vocación que han demostrado para ciertos cultivos y no otros, hacen a la vincu
lación región geográfica-tipo de cultivo y problemática de desarrollo económico
social, y fundamentan el origen de "lo regional", de lo que la Pampa Húmeda
rece quedar excluida l . Es que, en efecto, realidades tan diversas hacen imposi
la fijación de una política agraria común para todas estas regiones; de allí que
haya estudiado siempre en nuestra materia, por capítulos separados, el régimen j
rídico especial para cada cultivo regional.
Las mismas diferencias han provocado la acentuación de la brech
110. Manzanal identifica el área pampeana como un "área de desawol
dinámico" que considera similar al de las economías centrales desarrolladas, mien
tras que al Noroeste, al Noreste y a C~iyolas ve como "áreas de desarrollo capita-

l Mabel Manzanal señala que para esta separación también influye la historia que se ha gene-
rado detrás de tal diferencia cualitativa, el predoininio econóinico y hasta político del área painpeana;
todo 10 que hace identificar a esta íiltiina región con lo nacional, "el eje en torno al cual gira el país
todo", lo que, por ende, la excluye de la temática regional.
C A R A C T E R ~ Z A C ~ OAGROECOLOGICA
N POR REGIONES ... 145

itado". Claro que en ellas se nota la diferencia de ciertos productos sobre


e realizan actividades económicas acotadas pero con vigorosa dinámica ca-
. Un ejemplo puntual de nuestros días es el caso del vino. También ello se
con la política agraria y, en este caso, la planificación a través del esta-
to de un programa de recoiiversión trazado en conjunción con el propio
ductivo y que fue cuinpliendo sus pasos más allá de los cambios de go-
1 último período coiistitucional. La Patagonia, en cambio, la asocia con
rrollo capitalista mixto" por combinar al cuadro general menos dinámico
cos de desarrollo dinámico, como las empresas integradas de producción
S y derivados en el valle del Río Negro, la explotación de otros recursos
con fuerte tecnología y los polos tecnológicos amparados por regímenes
onales, coino el de Tierra del Fuego.
un trabajo inédito que realizó para colaborar con inis clases sobre este tema,
rsiglio identificaba las economías regionales coino "aquellos espacios del
argentino que se ubicaban por fuera de la Painpa Húmeda y del Centro-
ue, por razones históricas, se integran tardíamente al proceso de desawo-
ista iiiipoi-tado a la Argentina en la segunda initad del siglo XIX".

F E R E N C I A C I ~ NENTRE LA ECONOM~APAMPEANA
LAS ECONOM~ASEXTRAPAMPEANAS

go de marcar las graves asinietrías existentes en el país en relación con


tos básicos iiisatisfecl-ios, coino indicadores de insuficiente desarrollo, índi-
te, iiotoriaiiieiite, crecen desde Buenos Aires hacia la periferia, especialmente
irección norte, Marsiglio se encargó de caracterizar las economías extrapain-
S que, coino la propia palabra lo indica, se describen en referencia a la región
a de la Painpa Húmeda.
ara Marsiglio, lo que caracteriza a la agricultura extrapampeana es, por un
debilidad potencial productiva de las unidades económicas mayoritarias,
as a los cultivos regionales, pero más notoria aún resulta la baja capacidad
sióii en la región -seguramente debido a su poco éxito económico- de aque-
plotaciones que reproducen las condiciones avanzadas de desarrollo capita-
Painpa Húmeda. Ello se sintetiza en una serie de coiisecuencias, a saber:
predominio de ~lnidadesproductivas de subsistencia (ininif~indios),con
por debajo de la línea de pobreza, con alta tasa de emigración y familias

La incapacidad de iiicorporar tecnología para elevar la productividad y el


, especialmente por la incapacidad de producir excedentes, círculo que sólo
ria vencerse con el ingreso de capitales externos si, como sucedió con la soja,
escubren paquetes tecnológicos apropiados para implantar en la región, lo que
icaria el inodelo capitalista de la Painpa Híiineda.
- Las actividades agrícolas de la zona extrapampeana poseen un perfil con-
uesto al doiniilante en la zona más fértil de la Argentina, ya que en estas zonas
tienen iinportancia las Ilaiiiadas especies perennes que producen bienes agrícolas o
forestales a partir de iiiia planta, arbusto o árbol que produce sin ser plantado nue-
146 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

vamente por un período dilatado de años: té, yerba mate, caña de azúcar, olivo, vid
y frutales. En cambio, en la región más fértil, la pampeana, toda la producció
agrícola es anual. Para que la productividad de las especies perennes se manteng
alta, es preciso realizar constantes inversiones y un muy adecuado manejo a fin
posibilitar que se eleven la producción y la calidad, y se evite la necesidad temp
na de reemplazo de la planta o el árbol respectivos. Otro inconveniente que tien
los productores de este tipo de plantas perennes es que, si el mercado no absor
su producción o los precios son bajos, para ellos es casi imposible mudar de pr
ducción y plantar otra cosa. En ese orden de ideas, las actividades de cosecha an
como algodón, tabaco, poroto blanco o arroz, son más fáciles de sustituir.
- El sector industrial urbano es débil y su presencia está vinculada en g
proporción con la transformación de una primera etapa de la producción rural.
predominan los establecimientos manufactureros que completen íntegramente
proceso de industrialización en la misma zona de producción agrícola. Algun
excepciones están constituidas por la zona vitivinícola o la frutícola del valle
Río Negro, que fueron fuertemente apoyadas en su reconversión para romper e
característica, precisamente.
- Las relaciones entre los distintos componentes de la cadena acentúan 1
desigualdades de ingreso y las diferenciaciones en la trama social. Se tiende
monopolizar los eslabones que captan mayor ganancia, la industria y el comerci
sectores que suelen imponer condiciones económicas y de producción al sector
primario. Por lo general, hay una espiral que tiende a incrementar la desigualdad
en el poder de negociación entre estos eslabones.

IV. PRODUCCIONES
REGIONALES

Esta caracterización explica por qué las producciones regionales fueron fue
temente intervenidas por parte del Estado. En el extenso período de tiempo que d~
la regulación económica, de los años veinte hasta su derogación por el decreto
desregulación económica 2284/1991, se contaban varios estatutos especiales p
el azúcar, el algodón, los vinos, la yerba mate, etc. El proceso de regulación
desregulación se tratará más adelante, pero cuando se habla de economías regi
nales en el derecho agrario, no puede evitarse el análisis del régimen jurídico
pecial que cada producción tenía; regímenes que terminaban siendo de interés
ciertas provincias, de acuerdo con su participación en esas regiones productiv
características.
Sólo para recordar algunos institutos típicos de estas producciones regional
recordemos que el Estado no intervino únicamente en la producción, sino que
yormente lo hizo en la comercialización o a través de la fijación de precios; a v
ces, a través de la fijación de institutos jurídicos específicos, como el contrato de
inaquila que se usó, en 1985 con el dec. 107911985, para garantizar a los cañeros
de azúcar un mínimo de 53 kg de azúcar blanca por cada tonelada de caña que
entregaban al ingenio para molienda, al tiempo que dispuso que la melaza y el ex-
cedente de azúcar fueran para éste. En el sector de la caña de azúcar también se
implementaron las cuotas de producción para reducir la cantidad sembrada y fa-
CARACTERIZACI~N POR REGIONES ...
AGROECOL~GICA 147

el alza del precio interno, lo que se conlplementaba con fuertes proteccio-


tra el azúcar proveniei~tedel exterior, lo que aún subsiste, y desde modo el
r es uno de los productos que no llegan a liberarse ni siquiera con los países
rcosur, donde Brasil es un f~iertecompetidor para la producción nacional 2.
1 bien es cierto que la desregulación abrupta del gobierno de Mene~nha puesto
e a muchas de las economías regionales y, sobre todo, lo ha hecho sin conside-
lativos ni proponer alternativas de sobrevivencia para los pobladores locales,
ién hay que decir, en una mirada retrospectiva, que estos sistemas de interven-
económica contribuyeron a consolidar un statu quo y generaron una depen-
del Estado de los sectores débiles. Hoy puede notarse que en ciertas regio-
productores han logrado dar rienda suelta a su inventiva y han desarrollado
gias diversas; algunos al probar nuevas alternativas productivas, otros al tra-
conectarse directamente o a través de asociaciones de productores con el
ior, otros mediante combinación de la producción con turismo, gastronomía o
ción de otros servicios. Lo que es notorio es un grado de diversificación mayor
s agric~llturasregionales. Lamentablemente, se hizo en forma brusca y con
iones políticas de alto impacto social y económico. Como diremos más de una
n la disyuntiva Estado omnipresente-Estado ausente, faltó encontrar un rol del
o orientador y planificador de este tipo de cambios, objetivos y rumbos, un Es-
que, necesariamente, debe plantearse el diseño de una política agraria.
En esa perspectiva, ya veremos cómo las leyes que surgieron después de la
gulación trataron de encontrar esa vía del medio, y así hoy podemos señalar
egímenes de fomento, fundamentalmente de gran impacto en las regiones
peanas; el forestal, con gran desarrollo en Corrientes, ~ n t r eRíos y algu-
S focos de la Patagonia (ley 25.080) y el programa de recuperación de la ganade-
ovina (ley 25.422), también con fuertes impactos positivos en esa actividad tan-
en la Patagonia como en el Noreste; más recientemente, el de fomento a la
adería caprina (ley 26.141), en el Noroeste, donde ya es interesante observar
10, para su iinplementación, se trabaja en la constitución de redes y sistemas de
gración horizontal de productores con el fin de manejar luego cantidades signi-
tivas de productos. También es notorio que, a partir de los fuertes debates que
dieron respecto al sector agrícola en el 2008, han surgido varias iniciativas que
templan esta realidad diferenciada de la región extrapampeana.

LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

ANZANAL,Mabel, Economía regional argentina. Eleinentos de politica ambiental, H .


Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, 1993, ps. 5 17 y SS.

Una síi-itesis de la intensidad de esas regulaciones regionales ai-ites de la desreg~ilacióneco-


nóinica y del tipo y las características de los institutos sobre la base de los cuales iiiterveiiían se
puede ver tanto eii los f~indainentosdel decreto de desreg~ilación228411991, coino tai~ibiér~ en
Pic;~iri.'i-r,Eduardo, Derecho de los ~.ecursosj?ntzrrnles, Fedye, B~ienosAires, 197 1, Cap. VIII: "Otras
producciones c~iltiiralesdel suelo", o Priniiz LIANA,Ed~iardo,Derecho agrario, 4" ed., Librería Edi-
torial Castellví, Santa Fe, 1963, cap. XIII.
148 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURAAGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

PIGRETTI,Eduardo, Derecho de los recursos naturales, Cap. VIII: "Otras produccio


nes culturales del suelo", Fedye, Buenos Aires, 1971.
Andrés, Los fundamentos cientzjicos de la teoría agrobiológica, UN
RINGUELET,
1993.
IV
CAP~TULO

ESTRUCTURA AGRARIA

la caracterización hecha por Marsiglio de las producciones regionales ex-


eanas surge ya clara la relación entre la actividad agraria que se desenvuel-
región y la estructura agraria de ésta. La misma mención a "unidades
S", como también a minifundios, se relaciona con el concepto de estruc-
Pero también al hablar de la relación entre los distintos participantes de la
na de producción y hasta del rol del Estado se referencia este concepto carac-
ado por la descripción o enmarque del conjunto de relaciones que se dan al
r actividad agraria.

CEPTO DOCTRINARIO

Si bien el concepto de estructura se utiliza en todas las disciplinas agrarias, y


ta podría decirse que es justo en el campo del derecho agrario donde menos
capié se hizo sobre éste, más que ser mencionado por quien lo conoce a partir
1 uso que se le da en otras disciplinas, recurriremos a la definición y descripción
e de él realizó Vivanco, quien sí lo explicó extensamente. Para Antonino Vivanco,
estructura agraria es la conjunción de las relaciones sociales, económicas y
ridicas, que surgen por la actividad agricola y que tienen por objeto los bienes, ser-
cios y obras que por su naturaleza o destino son indispensables para el desenvol-
iento de la comunidad rural" l .
Tales relaciones, que en principio son materiales, ya que se dan en la realidad
avés de actos humanos, son identificadas luego como relaciones entre sujetos
endar el campo, contratar trabajo agricola o pagar impuestos) o meras relacio-
entre el hombre y los objetos o factores productivos (sembrar, arar o cosechar,
apacentar animales, combatir las plagas, etc.).
Por medio del trabajo sobre los recursos naturales el hombre dirige la activi-
dad liacia un fin predeterminado. La producción es el resultado del trabajo humano
y de estos recursos en un ambiente natural, que luego llamaremos agro-ecosistema.

' V i v ~ ~ cAntonino,
o, Teoría de derecho agrario, Ediciones Librería Jurídica, La Plata, 1967,
p. 29.
150 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL DE SU DESARROLLO

Al hacer actividad agraria, el hombre, entonces, en primer lugar se relaci


con los factores de producción y esas relaciones materiales van a tener un corre
en algún tipo de relación formal. El productor será dueño, arrendatario, usuari
esos bienes. Decidirá cómo producir, qué producir, cómo trabajar la tierra, c
ordenar sus factores de producción. A veces, para obtener esos bienes que precis
tendrá que mantener otras relaciones, ahora con otros sujetos, mediante compravent
arrendamiento, depósito, etc. Puede ampliar su superficie trabajada en varias fo
mas, por arrendamiento, si tiene capital, o con la búsqueda de éste para constitui
un pool de siembra, o mediante la creación de una sociedad anónima, etc. Pued
dirigirse a transformar los productos por sí mismo o volver a relacionarse con otro
sujetos en la cadena productiva. También se va a relacionar con el Estado, sea qu
éste ejerza su esencial poder de policía, o que por ser titular de la tierra pública se
concedente de ésta, o psrque regule el régimen económico de la actividad, conce
tre las operaciones de venta de los productos o quiera monopolizar el comerc
exterior, entre tantos supuestos de participación estatal. La descripción de todas est
relaciones, en un lugar y en un momento dado -corno también sería posible hac
lo para una sola actividad agraria- va a dar por resultado la estructura agraria
ese tiempo. y lugar.
Es decir que es clara la relación de la estructura con la actividad. Vivanco agreg
que, en tanto que la actividad agraria es dinámica, la estructura es la misma activ
dad vista o analizada desde el punto de vista estático, en un tiempo o lugar dete
minado 2 . De este modo, si se parte del trabajo, de la adquisición de los factores
productivos, de la producción misma, de la comercialización, del transporte, hasta
llegar a los controles estatales y la participación (eventual) del mismo Estado en
agricultura, los vinculos pueden tener una correlativa relación formal o jurídica.
En síntesis, según lo explicado por Vivanco:
1) La actividad agraria origina la estructura, la pone en acción, la moviliza, 1
da impulso.
2) La actividad es dinámica, mientras la estructura es estática.
3) La estructura es lo que es, está dada por la realidad; diría que es un esqu
ina o descripción de lo que pasa, sobre lo cual pueden intervenir actos estatales
verán su resultado posteriormente.
4) No hay estructura sin actividad, pero la actividad no existe si no se gen
ran vinculos, y, por lo tanto, no hay actividad sin estructura.
5) Mientras la estructura se halla constituida por el conjunto de relaciones j
rídicas objetivamente consideradas, en la actividad existe un hecho objetivo per
también un derecho subjetivo.

11. LA DEFICIENCIA ESTRUCTURAL Y S U SIGNIFICACIÓN PARA EL DERECHO

También Vivaiico nos enseñó la utilidad que este concepto (yo preferiría de
este instrumento de análisis) tiene para el derecho agrario. Al describir el tipo

"IVANC~, Aiitor~ino,Teor-ícl de derecho. .. , cit., p. 3 1 .


ESTRUCTURA AGRARIA 151

nes que se dan en el ejercicio de la agricultura, prácticamente como si se


ara una imagen para hacer una descripción taxonómica y teórica de lo que
1operador del sector, sea privado o sea público, podrá analizar el comporta-
de la actividad con respecto a los fines buscados y los recursos humanos,
icos y naturales comprometidos. También podrá distinguir las patologías que
provoca en esas relaciones y así Vivanco llama deficiencias estructura-
os tipos de relaciones que se comportan en forma contraria a los fines
stos o, directamente, en contra del desarrollo mismo de la actividad.
ice Vivanco: "Cuando los actos que crean tales relaciones se ejercen normal-
se cumplen en interés individual, sin perjudicar el interés de la comunidad,
rmarse que la estructura agraria es normal y que existe un adecuado ajuste
elaciones. Pero este estado de cosas es difícil que se mantenga, en razón de
iples imprevistos que acontecen en el transcurso del tiempo, de modo que
en presentar situaciones que relajen o alteren seriamente esta conjunción
ca y produzcan fricciones serias que llegan a ocasionar inconvenientes, tan-
1 orden social como económico o político. Las deficiencias relacionadas
ser diversas y se influyen recíprocamente entre sí, en detrimento de la pro-

que, a veces, son las simples relaciones materiales las que perturban las
formales, como el caso de la erosión del suelo que puede provocar la
sión del contrato. Pero también al revés, un deficiente tipo de arrendamiento
ía hacer privar el interés productivista del arrendatario y generar el agotamien-
cualquier otro perjuicio al suelo.
Las deficiencias, para él, pueden darse en las mismas relaciones materiales (falta
ecución de obras, mala técnica agrícola, etc.), en las relaciones formales (fal-
eficiente regulación de un contrato, de relaciones dominiales, etc.) o deficien-
en las interrelaciones, es decir, de unas y otras, como sería una falta de regula-
de incentivos estatales para paliar una deficiencia en el tamaño de la tierra.
conjunto de deficiencias enmarca el desajuste de las relaciones estructura-
irve para señalar el punto en que el Estado debe intervenir. Así, si observa-
e los sujetos que realizan la actividad agraria son en su mayoría propieta-
, al par de ser numerosos, ello puede indicar que no es necesario intervenir en
ontrato de arrendamiento rural; pero si esos titulares son pocos, o son socieda-
nimas, el dato me está indicando una deficiente relación entre la captación
nta agrícola y la distribución en más familias rurales.

. LA RELACION ENTRE ESTRUCTURA AGRARIA E INFRAESTRUCTURA

También surge de la descripción que hace Marsiglio la relación íntima entre


actividad e infraestructura, y entre ésta y estructura agraria. La infraestructura, se
abe, se relaciona con el equipamiento, las obras públicas, las redes viales, los sis-
emas de transporte y la conexión, logística, etcétera.

VIVANCO,Antonino, Teoría de derecho..., cit., p. 34.


152 ACTIVIDAD Y ESTRUCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAIJ DE SU DESARROLLO

ParaVivanco "constituye el soporte material de la estructura agraria" 4. Pu


haber actividad agraria sin infraestructura, pero obviamente se va a tratar de
deficiencia estructural que impactará fuertemente en esa actividad. Un ejemplo
tual está dado por lo que se llamó subsidio al transporte para compensar las
ducciones más lejanas a los puertos exportadores, y también, la búsqueda del
de retenciones diferenciales para, aquellos productores inás lejanos; es decir, pu
haber infraestructura, pero también ella puede concitar costos.
Históricamente se citó el problema de la falta de silos en puertos para alm
nar la producción. También es evidente el esfuerzo del movi~nientocooperativi
en este sentido. Ello, por el obvio beneficio que comporta tener un sistema pa
conservación de la producción por un tiempo prolongado que impida ser obligad
a vender bajo condiciones desventajosas.
Para Vivanco, la infraestructura consiste en "el conjunto de obras inateri
de diversa índole que constituyen el inedio adecuado para la prestación de 1
vicios agrarios públicos o privados". Es, según él, el soporte básico para la
ción de servicios 5 .
Sin lugar a dudas, la infraestruct~iraes el ámbito donde el Estado tiene ina
injerencia material para contribuir, mediante obras públicas, a la optiinización de 1
estructura agraria y al logro de los objetivos de política agraria, coino el aumen
de la productividad, la mejora de su comercialización en los distintos mercado
el foinento de determinadas regiones del país.

IV. LA ESTRUCTURA AGRARIA DE LA PROVINCIA DE BUENOS


AIRES

En un libro del Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia de Buenos Ai


Nziestrn provil~cin,Nziestro canjpo, del 2006 se dice: "La provincia de Bueno
res ha sido desde los orígenes de la Nación la de inayor gravitación dentro del c
cierto de las provincias argentinas, como consecuencia de su emplazainiento,
aptitud de sus suelos, su clima benigno y por haberse constituido en el área in
importante de circulación y de asentamiento humano"; además, "es la princi
productora de carnes y granos al tiempo que cuenta con un alto nivel de tecnolo
en la industria transforrnadora de materias primas, que constituye la mayor parte
su producto. Cerca de la mitad del valor de la producción industrial nacional
genera en Buenos Aires, sobresaliendo entre otras ramas de actividad la elabo
ción de alimentos y bebidas, refinación de petróleo, industrias automotriz, plástic
y quíinica". Pero específicamente respecto de la producción agraria, se remarca
mientras la provincia participa con el 33,1% del producto bruto nacional, e
composición del producto provincial sobresalen dentro del sector priinario las act
vidades relacionadas con la agricultura, la ganadería y la silvicultura que represen-
tan el 7,2%. En el mismo libro, el por entonces ministro Rivara comunicaba que, a
pesar de la gran diversidad productiva proviiicial, el coinpoiieiite de prod~ictospri-
marios seguía siendo de significativo peso, al producir el 60% del trigo.de todo el

Antonino, Teoría de derecl~o..., cit., p. 40.


VIVANCO,
Ai~tonino,Teorín de derecho..., cit., p. 4 1.
VIVANCO,
ESTRUCTURA AGRARIA 153

rcio del maíz, la mitad del girasol, más del 20% de la soja; además de
1 40% del rodeo bovino nacional.
o señalado es significativo para marcar el rol de la agricultura y de la estruc-
oductiva general -no sólo agraria- de la provincia y contextuar la iinportan-
ector en la más extensa y poblada provincia argentina, como también para
a actividad agraria en su contexto y dar cuenta de la influencia de las carac-
eográficas y naturales en ésta. Por ello el libro sigue con una extensa
ión de cada región bonaerense, con indicación de las características fí-
eomorfológicas y del suelo, amén de aportar datos hidrológicos, pluviales,
a vincular el territorio y el clima a los tipos de actividades realizadas.
era lo que más describe la estructura agraria de una provincia son los datos
s por las distintas investigaciones o relevamientos oficiales y privados, entre
obra la mayor relevancia el Censo Nacional Agropecuario. Así, el misino
oficial que reseñamos analiza estos datos, lo que le per~nitehacer una des-
n bastante completa de la estructura agraria provincial sobre la base del cen-
xisten 50.620 explotaciones agropecuarias extendidas en una superficie
2 ha, de las cuales el 42% se encuentra implantado con cultivos de
inosas, como soja y girasol, y cereales, coino maíz y trigo? que representan
6% de la superficie cultivada. La ganadería cuenta con 20 millones de cabe-

Al tomar datos de los dos í~ltimoscensos, puede el trabajo proyectar que se da


óineiio de reducción del número de propiedades y un aumento de superfi-
ue indica concentración de la tierra en menos manos. Se reduce en un 32,5%
o de unidades y el tamaño promedio crece en un 39,6%. También el traba-
ministerial deduce que "la distribución de la tierra es deficiente", toda vez que
del 50% de los productores sólo posee el 8% de la superficie, mientras que
% tiene el 60%. Sin embargo, en el inforine se expresa que "la franja central
los medianos productores (200- 1000 lia) constituye aún en la actualidad una por-
'n importante tanto en cantidad coino en área que poseen. Sin embargo, la dismi-
ón en la cantidad de ellos y el crecimiento de los grandes productores tanto en
idad coino en superficie trabajada ratifican la tendencia a un aumento en el
naño promedio de los establecimientos".
Otro análisis típico de los censos y de la estructura de una región es el de la
encia de la tierra. El 70% de la tierra trabajada en la provincia de Buenos Aires
enece a sus propietarios, al tiempo que son de poca significación las formas
enencia precaria. Ya veremos, al hablar de contratos agrarios, que nuestro sis-
a sirvió, ya que mediante el aprovechamiento de esta capacidad productiva de
suelos en la Painpa Húmeda el arrendatario pudo pagar sus obligaciones y ca-
talizarse, obviamente ayudado por todas las medidas en cuanto a prórrogas de
lazos y congelamiento de precios, como también por los planes de transforina-
ción que se impleinentaron y que convirtieron al arrendatario en propietario. Sin
embargo, el informe indica que si bien la proyecciói~de Estadistica y Ceilsos no
indica que hubiera crecido la superficie trabajada por 110 propietarios, "es signifi-
cativa la presencia de un grupo iinportante de productores que, sin tenerla, con-
centra u11 volumen de producción importante, particularmente en agricultura".
También es notorio un aiitnento del uso del contrato accidental, que demuestra u11
154 ACTIVIDAD Y ESTRLICTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAL'DE SU DESARRO[,I,O

ingreso especulativo a la actividad, más que un uso de tal contrato por necesid
des circunstanciales de la empresa.
Dentro del personal que realiza actividades agrarias y que, al mismo tieinp
reside en el ámbito rural, 22.765 son productores directos; 38.360 son familia
de esos productores (lo que ya habla de la importancia de la empresa familiar
sin embargo, no está regulada); 41.639 son trabajadores que no integran el g
familiar, datos que demuestran una caída en todos sus íterns, pero más notoria
los trabajadores del propio grupo familiar respecto al año 1988.
Otra relación que hace a la estructura agraria es la vinculada con el empl
rural.
El informe analiza también el stock de tractores; el uso de agroquímicos
fertilizantes; el reparto de la cuota Hilton; el sector lechero por cuencas, produ
ción primaria, tambos y existencia de bovinos para esta actividad, y la política e
tata1 para el sector lechero (un típico caso de estructura entre productores y el suj
to estatal); lo mismo para cada actividad productiva, con inclusión del sector de
producción biológica como algo diferenciado; la existencia de silos y otras planta
de almacenaje y, ya en una cercanía mayor al análisis de la infraestructura, las r
des vial, ferroviaria y portuaria.

V. LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

VIVANCO, Antonino, Teoría de derecho agrario, Librería Jurídica, La Plata, 1967, t. 1


Cap. Segundo.
CAP~TULO
V

LA COLONIZACI~NDE LOS AMBIENTES NATURALES


POR LAS ACTIVIDADES AGRÍC~OLAS

FLUENCIA DEL AMBIENTE EN LA ACTIVIDAD AGRARIA

puede entenderse la actividad agraria sin comprender que ella se realiza en


raleza. La naturaleza y losecosistemas son modificados por el hombre tanto
spacios que elige para erigir sus ciudades, al transformarlos en lo que co-
ente se llaman ambientes construidos, como al realizar las distintas activida-
rarias. Siempre se dijo que para éstas son fundamentales el suelo y el agua,
o se dijo, en cambio, de que en realidad ese suelo, esa agua y ese clima en
se desarrollan conforman un ambiente, que hasta que esa actividad comen-
'.
ra un ambiente'totalmente natural También acá el hombre modela el ambien-
tural y lo recrea, con lo cual se forma lo que se llama agroecosistema. Un
ente, más frecuentemente conocido como ambiente rural, donde los aspectos
urales que lo conforman son todavia más tangibles o, mejor dicho, más eviden-
, aunque también están presentes en el trasfondo de las ciudades, por más gran-
S sean. Hay veces que uno cree que Buenos Aires o cualquier otra gran
d sea algo sólo coinpuesto de asfalto y ladrillos, y se olvida de que todavia
e ella siguen fliiyendo los ríos y otros cauces que antes conformaban
tural. Por más que el hombre quiera ocultar la naturaleza propia del
iguen rigiendo y cada tanto se hacen perceptibles, en las catás-
aturales, en las manifestaciones climáticas, en la difusión de pestes o enfer-

Por operar la actividad agraria en la naturaleza, es imprescindible, como ya se


o, conocer las leyes que rigen el ambiente, ya que esta actividad tampoco podrá
i de sus consecuencias. Es preciso conocer bien cómo funciona
iente y para ello puede leerse el primer capítulo de ini libro El daño al ambien-

Fuera del inundo del dereclio, estas ideas son moneda corriente. Por ejemplo, para Viglizzo
y Filippín "la explotación agropecuaria, en sus diversas modalidades, estuvo desde siis orígenes aso-
ciada al manejo de los ecosistemas naturales mucho antes de que el concepto de ecosisteina y el
propio concepto de ecología fueran introducidos al campo de la ciencia" (Vrcr,rzzo, Ernesto - FII,IPPÍN,
Celina, "Los agroecosisteinas de la Argentina", Elenzentos de política nnzbientnl, H. Cámara de
Dipiitados de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 1993, p. 110).
1 56 ACTIVIDAD Y ESTRlJCTURA AGRARIA Y ÁMBITO ESPACIAI, DE SU DESARROLLO

te, donde además se describe cómo éste evolucio~iao retrocede, cómo puede asimi
lar ciertos cambios, cómo se diferencia el concepto de impacto del de daño, cu
son las técnicas de recoinposición, mejoramiento, etc. Por ello acá no vamos a
terar las cosas allí tratadas, y en cambio vamos a focalizar directamente en có
ese ambiente se transforina por la actividad agraria, con nacimiento del agroec
sistema, y veremos algunas cuestiones importantes de la interacción de la agricu
tura con el ambiente que pueden, como decía Carrozza, hacer hablar de una agri
cultura contaminante o con efectos perjudiciales para el ambiente, pero también de
una agricultura contaminada, que recepciona los efectos que todas las actividades
productivas y huinanas le están ocasionando al planeta.
Pero volvainos un poco más a la relación Naturaleza-Actividad agraria y recu-
rramos a Ringuelet, que tan bien supo explicarla2:
"La agricultura se fundamenta en dos ciencias, la biología y la ecología. La
biología es la que estudia la vida de la planta. La ecología estudia el ambiente don-
de la planta se encuentra, las condiciones, elementos y energías requeridas para vivir.
Es decir estudia el suelo, el clima en relación a la vida de la planta. En consecuencia,
el ámbito donde el hombre -el labriego- desarrolla su labor agrícola. El suelo tiene
reacciones físicas, quítnicas y biológicas, pues respira, evoluciona, se degrada y des-
truye. El clima también es vital por tres factores: luz, humedad y temperatura. Sue-
lo y clima determinan los cultivos, y cómo conducirlos; o sea qué y cómo producir".
También decía:
"El llábitat es el lugar donde inora, habita o reside; es decir el lugar donde la
planta puede realizar las f~incionesorgánicas necesarias para vivir. En consecuen-
cia, el lugar donde el labriego ha de desarrollar su labor. El hombre, por razones
prácticas, lo modifica; coi110 transforma la planta silvestre en cultivada". "El hábitat
primitivo era un llábitat agreste, virgen, que el hombre ha modificado para sacarle
provecho; transformando la planta silvestre en cultivada pero siempre respetando
las leyes bioecológicas; que son las que determinan su hacer. El agricultor modifi-
có el hábitat vegetativo en hábitat especulativo. Para ello interfiere la naturaleza
sin destruirla, con la finalidad de obtener frutos. De una planta silvestre hizo una
planta cultivada (especie cultígena). Segíin el cultivo será el trabajo, la técnica, la
economía y el nivel de vida del productor; todo lo predetermina la naturaleza".

11. LA INFLUENCIA DE LA ACTIVIDAD AGRARIA EN EL AMBIENTE RURAL:


LOS AGROECOSISTEMAS

Santiago y Ramiro Sarandón3 dicen que "los sistemas agrícolas, o agro-eco-


sistemas, son ecosistemas transformados por el hombre con la finalidad de producir
alimentos o fibras", aunque más que la finalidad importa, a mi modesto entender,

Raúl, Losfirtldametgtos ciet.zt[ficos de la teoría agrobiológica, UNLP, La Plata,


RINGUELEI,
1993.
S A R A N D ~Santiago
N, - S A R A N U ~Ramiro,
N, "lJn enfoque ecológico para una agricultura sus-
tentable", Ele111~12tos H. Cáiiiara de Dip~itadosde la Provincia de Buenos Aires,
depolitica at??biei~tal,
La Plata, 1993, p. 279.
LA C O L O N I Z A C I ~ NDE LOS AMBIENTES NATURALES ... 157

n modificados por la actividad agraria productiva. Tomando las enseñanzas


nocido ecólogo Oduin, sostienen que "puede decirse que son ecosisteinas
icados', intermedios entre los ecosistelnas naturales pastizales o selvas) y
sistemas 'fabricados', coino las ciudades". Y siguen afirmando que "son sis-
altamente tecnificados que han logrado aumentar de ~iianeraespectacular la
cción de alimentos en el mundo gracias a la mecanización agrícola, al uso
ivo de agroquíinicos (pesticidas y fertilizantes), al uso de variedades de cul-
mejoradas y al empleo de técnicas de manejo más eficientes". En este punto
én recuerdan que la misma tecnología es la que causa una gran cantidad de
lemas ambientales.
tanto que Viglizzo y Filippín marcan las semejanzas y las diferencias con
sistemas naturales, ya que a pesar de partir de ellos, las ~nodificacio~~esha-
e los agroecosisteinas puedan tener características diferenciales. Así, dicen
ecosistemas naturales "funcionan como resultado de controles y balances
es internos al propio sistema [mientras que] el agroecosistema aparece, de-
a la intervención del hombre, como un nuevo sistema agro-socio-económico-
gico, cuyos equilibrios y controles escapan a los mecanisinos naturales del

Explican que si bien los procesos ecológicos básicos de flujo de energía, ciclo
trientes, competencia, depredación, etc., aún persisten en el agroecosistema,
mbargo, se superponen con otros procesos de regulación externa inducidos por
rnbre, como el subsidio energético mineral y los distintos efectos positivos y
ativos que produce la misma actividad.
También los agroecosistemas son extremadamente abiertos, por l a energía que
ben de ahera del propio espacio a través de fertilizantes, fberza de trabajo, etc.,
que para estos autores, si se deja de subsidiar estos ecosiste~iias,éstos tienden a
etrotraerse hacia estados naturales; claro que -imagino- ellos dejan a salvo los casos
e grandes daños que pudieran haber sufrido con carácter irreversible, lo que po-
ría pasar por fuertes niveles de contaminación, salinización de suelos, etc., que
eguramente generarán profiindos cambios en esos ambientes recuperados, los que
o volverán a ser ya corno fueron en un principio.
Al contrario, el ecosistenla natural es bastante cerrado y la energía se reinvier-
en él. Así, los restos de las propias plantas y animales vuelven al sistema como
trientes.
Mientras el ecosistema natural madura en la búsqueda de la mayor diversidad,
agro-ecosistema tiende a siinplificarse a través de cultivos de una misma espe-
ie, lo que simplifica también el trabajo.

111. MANEJOY CONSERVACIÓN DE AGROECOSISTEMAS

La conservación del agroecosisteina es ~ i n atarea compleja; por Lin lado, por-


que ya el ambiente y las leyes que lo rigen tienen sus complicaciones, pero por el

Ernesto - Flr,ii~i~i~,
VIC;L~I%%O, Celiiia, "Uii eiifoque ecológico pasa una agricultura sustenta-
ble", Eler?~entosde política.. . , cit., p. 1 1 0.
otro, porque al ser modificado y recibir aportes externos tan importantes, luego e
hombre debe racionalizar más sus actitudes para lograr que se mantenga en un
librio adecuado. A eso debemos sumar que, en definitiva, en agricultura parti
muchas personas y no todas están en condiciones, ni se sienten motivadas cultu
o económica~nentea adoptar las medidas de manejo necesarias.
La actividad agraria cambia permanentemente y también la tecnología qu
ella se aplica; esa gestión dinámica del territorio altera progresivamente tam
el agroecosistema, el que recibe tensiones económicas muy fuertes, permanen
mente. Esas tensio~~es provienen, por un lado, de la constante pretensión por e
tender la frontera agrícola y de reproducir inodelos de cultivos exitosos. Así el
nocultivo, por ejemplo en estos tiempos el de la soja, influye muy fuerteme
la imagen pero también en la esencia del ecosistema en el que se desarrolla,
do a los perjuicios propios del monocultivo que, con la simplificación del ecos
tema, trae aparejada l a debilidad y vulnerabilidad ante riesgos de plagas u ot
amenazas que puedan surgir y que fácilmente se expandirán en el territorio ho
géneo. Por otro lado, está la tensión urbanizadora, la que expande las ciudade
las extiende permanentemente hacia los ámbitos rurales y la que funda nuevo
centros, ahora más vinculados con el estilo residencial de los countries o barri
cerrados.
Afortunadamente, este panorama que, favorecido por ideologías liberal
tendería a dejar el agroecosistema y la naturaleza en manos de las fuerzas espec
lativas de la economía, está encontrando un incipiente contrafreno en la actual
dad al ser los agroecosistemas valorados por la colectividad bajo un nuevo c
cepto de paisaje, lo que ha hecho desarrollarse, al menos por ahora en la provinci
de Buenos Aires, la idea de paisaje protegido, que analizamos junto con las área
naturales.

IV. RELACIONES
ENTRE USO Y CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE.
U S O RACIONAL Y SOSTENIBLE

Entonces, dado que el espacio natural se fue colonizando a favor de los am


bientes urbanos, ya llamados ambientes construidos, y estos otros ambientes, 11
mados agro-ecosistemas o ambientes "domesticados", y en razón de que tanto 1
ciudades como la actividad agraria son necesarias para el hombre, es necesar
generar ideas para que el uso sea sostenible en ambos casos. Creo que, al ser
espacio finito, la primera idea tiene que surgir del concepto de ordenamiento al
biental, que ponga límites espaciales y seleccione adecuadamente los espacios ma
aptos a los ambientes naturales, los agroecosistemas y las ciudades. Ese punto, a 1
vez de primero y esencial, es uno de los más difíciles por la interferencia del inte
rés económico por hacer del territorio "inutilizado" y de los recursos naturale
"inexplorados" una fuente de riqueza.
Es notable cómo los paradigmas culturales y de desarrollo de cada tiempo in
fluyeron en las palabras que ahora usamos con un claro contenido ambientalista.
Justamente, "uso racional de los recursos" surgió como una fórmula dirigida a ex-
plotar lo que no se usaba. En materia agraria, por la década de 1940 o 1950, lo
LA COLONIZACION DE LOS AMBIENTES NATURALES ... 159

anal era tener tantas extensiones "de campo" -no ainbientes naturales- inex-
Era necesario ponerlos en función productiva. Algo similar se pensaba en
n cualquier otro país occidental.
ién por los años setenta, y más cerca de los ochenta, irracional pasó a ser
e terminaba por agotar el recurso o sacaba de funciones un ambiente na-
acional sería salinizar los suelos, contaminar el terreno urbano a partir de
ientos industriales, extinguir especies vivas que usamos o podemos usar.
amos seguir, pero aun con fundamento en una cuestión ambiental, especial-
inculada a la finitud de los recursos, parece que el móvil de lo racional si-
lendo económico. Casi como la moraleja del cuento de la gallina de los hue-

o que la idea de desarrollo sostenible se apoya fuertemente en esta evolu-


sume esta última concepción de uso racional, pero da un salto cualitativo
or al pretender adecuar todas las actividades productivas a las leyes que
naturaleza. Al aceptar que existe, no sólo un límite y una idea de agotabilidad
abilidad de los recursos, sino también una idea de capacidad de carga del
e a resistir los impactos que generan las actividades humanas. En este pun-
ién es interesante pensar en una adaptación del concepto regular que, si bien
onsiderarse un uso conforme a las reglas del derecho positivo, también podría
el sentido de un uso conforme a las reglas de la naturaleza y de lo que un
ejo conservacionista podría permitir.
Recordemos que podemos hablar de sostenibilidad en los términos planteados
distinguimos este término del de sustentabilidad. Sigo pensando que es buena
renciación, ya que existe un modelo de desarrollo sustentable, que pone por
te una visión antropocéntrica. Para el modelo sustentable, y no sostenible, lo
prima es la sustentabilidad financiera de la actividad en el tiempo, y ésta se
arga de no agotar los recursos sólo bajo esa lógica economicista que ve esos
rsos como otra fuente de energía indispensable para tal sustentabilidad.
Para Santiago Olivier, "desarrollo sostenido" es sinónimo de desarrollismo, es
, crecimiento económico constante medido por los índices de productividad y
onsideraciones de las cuestiones ambientales. "Pretende el crecimiento asin-
de la economía en un ecosistema planetario con recursos energéticos y
es limitados". El desarrollo sustentable "introduce la idea del sosteniinien-
ciero y, por lo tanto, está sujeto a las disponibilidades de capital. No se
rencia conceptualmente del desarrollismo". Sería un modelo económico con
iones de futuro -sostenibilidad- sobre la base de tener asegurados los apor-
apital necesario. En tanto el desarrollo sostenible "requiere la satisfacción
ecesidades básicas de todos y extiende a todos la oportunidad de satisfacer
a una vida mejor, pero los niveles de vida son sostenibles si los
e consumo tienen en cuenta en todas partes la sostenibilidad -ambiental-

de la idea Martín Mateo, sin dejar de reconocer el rigor de Gui-


rmo Cano que para defender el uso del vocablo "sustentabilidad" se basa en el

O L I V I I ~Santiago
R, R., La crisis ecosocial y el desarrollo sostenible, Foro Verde, La Plata,
1995, p. 119.
Dicciorznr*io de la Real Academia Española para la cual una acepción de éste ser
"conservar una cosa en su ser y estado" 6 . Para el español, vale ~ n á la
s referencia
la "internacionalización de la antropía", consustancial al desarrollo sostenible o
regulación integral de los procesos productivos con consideración de los recurs
básicos y el destino o resultado de tales procesos 7 .
Como modelo alternativo al actual, el desarrollo sostenible no puede linlitar
a que "la consideración del ambiente deba constit~~ir parte integrante del proce
de desarrollo" -alternativa que, desde ya, es inucho mejor a considerar la prote
ción del ambiente en forma aislada o directamente a no considerarla-, sino que
debe pensar un modelo de desarrollo que parta del conociiniento cabal de la cap
cidad del ambiente para sostenerlo sin agotar su capacidad para sostenerlo en e
tiempo. Nueva~nenteresurgen las ideas de capacidad de carga del ambiente,
agotabilidad y limitación.
Aportan a un modelo sostenible de uso de agroecosisteinas, entonces, las id
que muy tenuemente van aflorando de ordenainiento territorial y ambiental, y p
nificación del territorio; el desarrollo de cultivos y crías biológicas o ecológica
donde se incentive fuertemente la diversificación de actividades; los límites pu
tos a la agricultura convencional respecto del uso de agroquímicos; el cuidado
la frontera agricola; el no despilfarro de la tierra con potencialidad agricola
fines urbanísticos; los cultivos en tewaza en zonas de colinas y montañas; la inl
ción de restricciones a favor de la conservación de especies autóctonas de árboles
del mantenimiento de corredores biológicos en las extensas superficies plantada
el respeto por las riberas de los arroyos y el ciclo natural del agua; etcétera.

V. DESARROLLO
RURAL, DESARROLLO REGIONAL,
DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE

Por la caracterización agroecológica sucintamente realizada arriba, susge q~


en nuestro país se habló sienipre de desarrollo regional para indicar las polític
orientadas a las regiones extrapampeanas. La equiparación de regiones conside
das desfavorecidas respecto a la región central es el objetivo fundamental de es
políticas que pueden estar vinculadas al desarrollo de sus producciones regional
~ n u c l ~ veces
as pero no exclusivainente de origen agrario, a la reconversión de e
producciones para que obtengan valor agregado, al incentivo de actividades y S
vicios que aprovecheri los valores propios de la región, colno el tusisino, a cuest
nes de infraestructiira y co~nunicación,al suministro de servicios públicos y de ot
servicios esenciales para dar igual nivel de calidad de vida a las poblaciones loc
les y así lograr una equitativa distribución de las rentas nacionales.

Peso otra de las acepciones sería "sostei~esalgo pasa qiie iio se caiga o se t~iesza",clue se
vincula más con el desarrollo econóinico-financiero. En tanto que el mismo Dicciouci/-io, como ac
ción de "sostenible", da una inucho inás vinculada a la cuestión ambiental: "Dicho de un psoces
qiie puede manteiierse por sí misino, coino lo Iiace, p. ej., un desarrollo econóinico sin ayuda exte-
rior ni n~eri~ia
de los recursos existentes".
Ahtiucrl de c/el-eclio crr77bieritn/, 2" ed., Triviu~ii,Madrid, 1998, p. 42.
I M A Ii o, Ra~iiói~,
M A R¡N
LA C O L O N I Z A C I ~ NDE LOS AMBIENTES NATURALES ... 161

olno desarrollo rural se conocen las políticas tendientes a equiparar las con-
es de las poblaciones rurales con aquellas de las ciudades. Es un problema
0 entre regiones, sino en cada una de las regiones entre los sectores urbanos
les. También acá la actividad agraria es importante, pero no necesariamente
yente. Se buscan sinergias que potencien las distintas actividades en el ámbi-
al según los recursos del territorio. Pueden incluirse actividades extractivas
lección (de perlas, mariposas, corales, frutos del bosque, etc.), entre ellas la
actualmente la explotación del turismo cinegético, como también trabajos
ales sobre la base de productos locales (tejidos, trabajos con cuero, cuchille-
, el turisnlo ecológico, o el turismo rural o de estancias. También es común
Stas políticas incentiven estrategias que hemos descripto como de pluriactividad
rsificación. También acá la infraestructura es importante. Existen planes co-
actualmente como de "caininos rurales", mientras que antiguamente se
de la electrificación u otros servicios.
uando estas estrategias, además de combinarse, ponen el acento en el cam-
e paradigma, en la valorización de las producciones locales y la diversifica-
ductiva o cuando se busca favorecer las actividades de probada adaptación
gión y escasos impactos ambientales, minimizar otros impactos provenien-
a i~~dustrialización de los productos agrarios, favorecer las actividades ex-
as y, en general, dar valor a la producción agraria para que, al tiempo que
uzca menos y extraiga menos recursos de la naturaleza, el productor obtenga
S rendimientos, se puede hablar de desarrollo rural sostenible. Tampoco la
agraria es exclusiva. Se combina con elementos culturales, como la valo-
ción del territorio y sus tradiciones, y se pone herte acento en lo local.

LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

GUELE'r, Raí~l,Los firndamentos cientzjCicos de la teoría agrobiológica, UNLP, La

LILZO, Ernesto - F I L I P P ~Celina,


N , "Los agroecosisteinas de la Argentina", Elemen-
tos de política ambiental, H. Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Ai-
res, La Plata, 1993, p. 109.
ANDÓN, Santiago - S A R A N DRamiro,
~N "Un enfoque ecológico para una agricultu-
ra sustentable", Elementos de política ambiental, H. Cámara de Diputados de la
Provincia de B~ienosAires, La Plata, 1993, p. 279.
CUARTO
MÓDULO

DERECHO AGROAMBIENTAL
CAP~TULO
1

DERECHO AGROAMBIENTAL

Por lo dicho hasta ahora, la actividad agraria y su derecho se ven fuertemente


bién por el derecho ambiental. Nunca creímos que éste podía absor-
rario, sino que identificamos a uno por su finalidad protectiva y
nueva relación entre la humanidad y la naturaleza, y al otro, por
S tantas actividades económicas que se realizan sobre tal naturale-
impactan. Tal vez, si bien esos impactos no son tan importantes como en la
ad industrial y no por eso deben dejarse de lado, lo más grave en la activi-
ran superficie que se necesita y se dispone para su desarrollo, lo
er más hincapié en lo que ya se dijo respecto del uso del territo-
su planificación y ordenamiento.
n este orden, el derecho ambiental autónomo no va a ser tratado en este li-
o, ya que creo que, en lo que hace a su objetivo, fines, principios e institutos más
ifícativos que afectan a toda actividad agraria, lo he desarrollado en E2 daño al
iente, libro al que remito. Se trata de una estructura central del derecho am-
ental que hace a su propia esencia: el análisis de la Constitución Nacional y el
o internacional; las acciones de tutela ambiental; los principios y los princi-
S institutos. Como en El daño al ambiente en realidad sólo me dediqué a uno
sos institutos, precisamente el daño al ambiente, y lo traté exhaustivamente para
renciarlo del daño a través del ambiente, ambos de aplicación en el campo de
ricultura, en este libro vamos a tratar de poner atención en los otros institutos
entales y principios menos tratados en aquel libro.
o esta óptica es que Marcela Ramírez elaboró el análisis de la Ley General
iente 25.675, que sigue. En su trabajo, precisamente, analiza entre los ins-
tos ambientales el ordenamiento ambiental, cuya importancia debe surgir clara
o de todo lo dicho sobre la vinculación de la actividad agraria con el sustrato
iental donde se asienta, la extensión de la frontera agrícola y la necesidad de
enar el territorio con criterios holísticos. Una indicación más concreta de la
portancia que este instituto comenzará a tener está dada por la ley 26.331 de
Presupuestos Mínimos para Bosques Nativos, cuyo sistema tutelar gira directamente
en torno a este tipo de ordenamiento, como se verá al tratar la ley en el marco de
10s recursos naturales.
Pero también hay que prestarle atención al instituto de la evaluación de im-
Pacto ambiental, que en esa ley se regula en sus aspectos fundamentales, pero que
166 DERECHO AGROAMBIENTAL

luego se exige por otras leyes agrarias que estudiamos, como las de Ganadería Ovi
na 25.422 y la de Fomento a los Bosques Cultivados 25.080. Recordemos, a esto
efectos, que la ley 25.675, por su art. 33 pretende no ser sólo una ley de presupu
tos mínimos para la legislación provincial, que deberá complementarla, sino
también se posiciona como una norma cuyos enunciados y principios deben ser
guidos por las otras leyes nacionales de contenido ambiental; de allí su trascenden-
cia al analizar todas las normas que puedan ser calificadas de agroambientales
tratar alguna actividad agraria o la actividad agraria en general, pero bajo el p
digma de la tutela ambiental que surge del art. 41 de la Constitución Nacional.

1. LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

P~sroRrNo,Leonardo F., El daño al ambiente, LexisNexis, Buenos Aires, 2005.


RODR~GUEZ,Carlos A., Ley General del Ambiente de la República Argentina, Lex
Nexis, Buenos Aires, 2007.
VALLS,Mario, Manual de derecho ambiental, Ugerrnan Editor, ~ u e n o ;Aires, 200
CAP~TULO
11
LEY 25.675.
INSTRUMENTOS DE POL~TICA
Y GESTIÓN AMBIENTAL

co definió el derecho agrario como el orden jurídico que rige las 'rela-
e los sujetos intervinientes en la actividad agraria con referencia a obje-
arios, y con el fin de proteger los recursos naturales renovables, fomentar la
ción agropecuaria y asegurar el bienestar de la comunidad rural 2.
De estos tres objetivos esenciales hizo derivar distintos principios del derecho
io. Entre ellos podemos mencionar el de protección o conservación de los re-
s naturales renovables, ya que éstos son indispensables para el desarrollo de
ucción y, como.se trata de elementos perecederos, es necesario salvaguardarlos
azones de interés general para que no se produzcan limitaciones o perjuicios a
ucción agropecuaria 3.
derecho agrario, entonces, regula la actividad agraria; ésta es definida por
nco como una forma de actividad humana tendiente a hacer producir a la natu-
a orgánica cierto tipo de vegetales y de animales con el fin de lograr el apro-
amiento de sus frutos y productos4.
ste tipo de actividad, que se caracteriza por ser netamente productiva, nece-
los recursos naturales renovables; éstos son el sustento material para que la
ad agraria se desenvuelva, por lo que hay interdependencia entre ambos. Por
eviene la importancia del estudio en esta materia de la normativa que tiende
gerlos y preservarlos.

' El siguiente análisis de la ley 25.675 es una colaboración especial para este libro de la Prof.
arcela Kamírez, adjunta ordinaria de la cátedra 1 de Derecho Agrario en la Facultad de Ciencias
urídicas y Sociales de la UNLP.
VIVANCO, Antonino, Teoría de derecho agrario, t. 1, Ediciones Librería Jurídica, La Plata,

Antonino, Teoría de derecho agrario, cit., t. 1, p. 197.


VIVANCO,
Antonino, Teoría de derecho agrario, cit., t. 1, p. 197.
VIVANCO,
168 DERECHO AGROAMBIENTAL

1. PRESUPUESTOS
M ~ N I M O S .G E S T I ~ N ,
INSTITUTOS E INSTRUMENTOS:
CONCEPTOS

Si bien la reforma constitucional de 1994 consagró en el art. 124 el domi


originario de las provincias sobre los recursos naturales existentes en su territo
le confirió a la Nación, en el art. 41, la potestad de dictar presupuestos mínimos
protección ambiental. En consecuencia, el objeto de las leyes de presupuestos
nimos debe ser el de protección mínima ambiental del recurso, en tanto que
aprovechamiento y uso constituyen potestades reservadas a las provincias, y p
ello no delegadas a la Nación. Dicho artículo, entonces, contiene una expresa de
gación de las provincias a la Nación de potestades legislativas de protección a
biental, que impone como limitaciones que su contenido sea de garantía míni
de protección ambiental, y que no se alteren las jurisdicciones locales.
Las leyes de presupuestos mínimos pueden ser reglamentadas por las pro
cias de conformidad con los mecanismos que sus ordenamientos normativos pre
en caso de que éstas lo consideren necesario a efectos de su aplicación; en tan
que si las provincias ya cuentan con normativas menos restrictivas que las le
presupuestos mínimos, éstas deberán adecuarse a la legislación nacional. Re
de las normas locales vigentes y preexistentes a las leyes de presupuestos mínimos
protección ambiental, aquéllas mantienen su vigencia en la medida en que no
opongan y sean más exigentes que éstas.
.En ejercicio de la facultad conferida a la Nación por las provincias en el art.
el Congreso sancionó hasta el momento las siguientes normas:
1) Ley 25.612 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental sob
Gestión Integral de Residuos de Origen Industrial y de Actividades de Servicio
del 29/7/2002).
2) Ley 25.670 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la
tión y Eliminación de los PCBs-Policlorobifenilos-Aceites Contenidos en Insta
ciones Eléctricas (BO del 18111/2002).
3) Ley 25.675 de Presupuestos Mínimos para una Gestión Sustentable y
cuada del Ambiente, la Preservación y Protección de la Diversidad Biológica
Implernentación del Desarrollo Sustentable (BO del 2811 112002).
4) Ley 25.688 de Presupuestos Mínimos Ambientales para la Preservac
las Aguas, su Aprovechamiento y Uso Racional (BO del 3/1/2003).
5) Ley 25.831 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambienta
Acceso a la Información Ambiental (BOdel 6/1/2004).
6) Ley 25.91 6 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la G
tión Integral de Residuos Domiciliarios (BO del 7/9/2004).
7) Ley 26.33 1 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bos
ques Nativos (BO del 26/12/2007).
8) Ley 26.562 de Presupuestos Míniinos de Protección Ambiental para el Con
trol de Actividades de Quema en Todo el Territorio Nacional (BO del 16
Si bien muchas de estas normas fueron dictadas hace algunos años, lo cie
es que no fueron reglamentadas a pesar de la importancia de las temáticas que co
templan, y de que el dec. 241 312002 (BO del 2811 1/2002), al considerar la promul-
gación del proyecto sancionado por el Congreso de la ley 25.675, observó la pala
LEY 25.675. INSTRUMENTOS DE POLITICA Y GESTION AMBIENTAL 169

" contenida en el art. 3 O , por considerar que diversos artículos del


de ley requerían de reglamentación. La única excepción a la falta de re-
ción hasta el momento fue el art. 22 de la ley 25.675. Este cuadro de si-
llevó al Defensor del Pueblo a formular, por medio de la res. 39 (BO del
7), una recomendación a la Jefatura de Gabinete de Ministros para que se
a a la inmediata reglamentación de las leyes sobre presupuestos mínimos.
y 25.675 es la única de todas las normas citadas que define a los presu-
ínimos en su art. 6' como toda n o m a que concede una tutela ambiental
o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer con-
necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido debe
condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas eco-
antener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación
y el desarrollo sustentable. Asimismo, el Consejo Federal de Medio
ediante la res. 9212004 definió a los presupuestos mínimos como el
o de protección ambiental que le corresponde dictar a la Nación, y que
a uniforme en todo el territorio nacional como el piso inderogable que
odo habitante una protección ambiental mínima más allá del sitio en
se encuentre; incluyen aquellos conceptos y principios rectores de protección
tal y las nomas técnicas que fijen valores que aseguren niveles mínimo de

a gestión ambiental es el conjunto de acciones encaminadas a lograr la máxi-


nalidad en el proceso de decisión, relativa a la conservación, la defensa y
ción del medio ambiente 5.
instrumentos de gestión ambiental pueden ser una excelente herramienta
revenir, mitigar, rehabilitar, restaurar o recomponer las posibles alteraciones
dio ambiente que producen o puedan producir obras, programas o acciones
tas en marcha o proyectadas. Pretenden introducir la variable ainbiental en los
ramas de desarrollo.
La política ambiental debe llevarse a cabo por medio de instrumentos jurídicos,
y técnicos. Éstos son esenciales para la gestión ambiental y la conse-
egración efectiva de la política ambiental en las políticas sectoriales.
La ley 25.675 enumera como instruinentos de política y gestión ambiental al
ento territorial, la evaluación de impacto ambiental, la educación ambien-
ión ambiental, la participación ciudadana, el seguro ambiental y el
e restauración.
as allá de las definiciones propuestas por la doctrina, como estos instruinen-
stión ambiental son a la vez institutos jurídicos, su alcance y contenido los
a el legislador, por lo que habrá de estarse a lo que la normativa determine

CONESA FERNÁNDEZ, Vicente - VÍTORA,V., Guía metodológica p a r a la evaluacióii del inlpac-


to afizbiental, 3" ed., Mundi-Prensa, Madrid, 1997.
MARTÍNMATEO,Ramón, Datado de derecho ainbiental, t. 1, Trivium, Madrid, 1991, p. 302.
170 DERECHO AGROAMBIENTAL

11. ORDENAMIENTO
AMBIENTAL (ARTS. 9' Y 10)

El proceso de ordenamiento ambiental es un instrumento que tiende a inco


porar la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo territorial, con
finalidad de que ese desarrollo sea sustentable.
Dada la complejidad de los actores institucionales y de la sociedad civil in
Iucrados en este proceso, la misma ley en su art. 9' prevé que el ordenamiento
rritorial debe generarse mediante la coordinación interjurisdiccional entre lo
nicipios y las provincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nac
través del Consejo Federal de Medio Ambiente (Cofema), en tanto reconoce
necesidad de concertar intereses entre los distintos sectores de la sociedad entre
y de éstos con la Administración Pública.
En este proceso los emprendimientos se subordinan a una serie de objetiv
que la propia ley explicita en el art. 10: asegurar el uso ambientalmente adecua
de los recursos naturales, posibilitar la máxima producción y utilización de los di
ferentes ecosisternas, garantizar la mínima degradación y el máximo aprovechamien
to, y promover la participación social en las decisiones fundamentales del desa
110 sustentable.
Por otra parte, estos objetivos proponen la incorporación de la dimensi
ambiental en los procesos de planificación y ordenamiento del territorio, lo cu
significa buscar formas de utilizar los ecosisternas dentro de los límites que impo-
nen sus propias naturalezas, sus dinámicas y sus capacidades de recuperación, para
satisfacer las necesidades de la población; es decir, plantear el desarrollo económi-
co-social de una región, provincia o micro-región sobre la base de las potencialida-
des y las restricciones que ofrece.
El ordenamiento ambiental del territorio tenderá a establecer pautas para el uso
de los recursos ambientales, que deberán plasmarse en planes de uso y de manejo,
en consonancia con las estrategias de desarrollo nacionales, regionales y provincia-
les, y en consideración, en forma prioritaria, de lo que la propia ley establece: la
vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la sus-
tentabilidad social, económica y ecológica, la distribución de la población y sus
características particulares, la naturaleza y las cualidades propias de los diferentes
biomas, las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos
humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenóme-
nos naturales, y la conservación y la protección de ecosistemas significativos.
El enfoque territorial e integrado permite priorizar acciones y orientar la apli-
cación de recursos sobre áreas específicas en coordinación con los gobiernos lo-
cales (provinciales o municipales, según corresponda), para lograr revertir, o al menos
detener, los procesos y las dinámicas de degradación que se identifiquen, y conver-
tirlos en procesos de manejo sustentable o intervenciones de recuperación, según
corresponda.
La jurisprudencia receptó el ordenamiento territorial en varias causas. En "An-
core SA v. Municipalidad de Deraux" la Suprema Corte de Justicia de la Provin-

Publicado en JA 2002-1V-397.
LEY 25.675. INSTRUMENTOS DE POL~TICAY GESTION AMBIENTAL 171

Buenos. Aires desestimó la demanda por daños y perjuicios interpuesta por


ora contra una ordenanza dictada por el municipio, en virtud de la cual se
a la instalación de feed lot dentro de un radio de 15 km contados desde la
rincipal y se disponía que los establecimientos existentes debían ser muda-
feed lot propiedad de Ancore se encontraba situado a tan sólo 800 m del
rbano. Si bien el fallo es anterior a la sanción de la ley 25.675, la Suprema
onsideró que el municipio obró en función del deber de velar por la salubri-
la población, en ejercicio del poder de policía que le era propio.
otro fallo, también sobre feed lot, la Asociación Civil Brisa Serrana inter-
una acción de amparo ambiental contra Emprendimientos Agropecuarios TGT
Cámara de Apelaciones Civil y Comercial de Mar del Plata, sala 2", con-
e la Municipalidad de Balcarce, al haber sancionado la ordenanza por la
la localización de los denominados feed lot o sistemas de cría inten-
es a una distancia menor a la comprendida por un radio de 10 km de
cuyo punto de referencia es el centro de la plaza principal, había actuado
io del poder de policía ambiental, que le es propio a los municipios.
otra parte, en el caso "Mendoza y otros v. Estado Nacional y otros sldaños
cios derivados de la contaminación ambiental del río Matanza-Riachuelo" 9,
e Suprema resolvió requerir al Estado nacional, a la Provincia de Buenos
a la Ciudad de Buenos Aires y al Consejo Federal de Medio Ambiente un
iento ambiental del área territorial involucrada.
los dos Últimos fallos se hace expresa referencia a los arts. 8", 9" y 10 de la

VALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL (ARTS. 11 A 13)

El impacto ambiental es el conjunto de cambios producidos por las obras hu-


S en el ambiente natural, socio-económico, cultural y10 estético. Todo proyec-
tes de materializarse, es susceptible de ser sometido a un análisis que permita
r el impacto de los dichos cambios.
n la ley no están definidas ni la evaluación, ni el estudio ni la declaración de
cto ambiental. De su tratamiento, en tan sólo tres artículos, se puede inferir
a evaluación de impacto ambiental es un procedimiento administrativo que se
ncia ante las autoridades competentes cuando se proyecta ejecutar una obra o
ar una actividad que sea susceptible de degradar en forma significativa el
ente, alguno de sus componentes o afectar la calidad de vida de la población.
Este procedimiento se inicia con la presentación por parte del responsable de
obra o actividad degradante de un estudio de impacto ambiental, que tendrá como
ntenido mínimo la descripción detallada de la obra o actividad a realizar, la iden-
tificación de las consecuencias sobre el ambiente y cuáles serán las acciones desti-
nadas a mitigar los efectos negativos. Las autoridades competentes, sobra la base

* Publicado en LLBA 2006-527


publicado en LL 2006-D-9 1.
172 DERECHO AGROAMBIENTAL

del estudio de impacto ambiental, realizan una evaluación, y concluyen el proced


miento mediante la emisión de una declaración de impacto ambiental por la q
aprueban o rechazan los estudios presentados.
A modo de conclusión, se puede decir que la evaluación de impacto ambient
se caracteriza por ser un procedimiento administrativo previo a la toma de decision
que pemnite valorar todos los efectos potenciales que obras, proyectos o activida
causen o puedan causar al medio ambiente. El estudio de impacto ambiental es
análisis técnico interdisciplinario pormenorizado de esa obra, proyecto o actividad
en tanto que la declaración de impacto ambiental es una decisión adininistrativa.
En el fallo antes citado, "Brisa Serrana v. Emprendimientos Agropecuarios TG
SRL", el tribunal consideró la evaluación de impacto ambiental como un reca
previo a la obtención de la definitiva habilitación municipal para la instalación
feed Zot, propiedad de la demandada. Al iniciar el trámite de habilitación municip
la empresa peticionante no había cumplimentado el procedimiento de evaluacio
de impacto ambiental instituido por los arts. 11 y SS. de la ley 25.675, exigenci
que el Municipio de Balcarce le impusiera para habilitar el emprendimiento. L
municipalidad al emitir la declaración de impacto ambiental obró en resguardo d
medio ambiente al negar la habilitación, ya que del estudio de impacto ambienta
presentado por la demandada resultaba claro que la actividad proyectada, engorde
intensivo de bovinos para carne, era generadora de una importante masa de resi-
duos sólidos, semisólidos y líquidos, así como de efluentes gaseosos, cuya acumu-
lación conlleva un alto riesgo de contaminación del suelo, aire, cursos de agua próxi-
mos y napas subterráneas. Esta circunstancia, sumada a las características físicas
del predio elegido, su localización próxima al ejido urbano de Balcarce y la oposi-
ción vecinal que se presentó frente al proyecto, fue merituada por la autoridad
municipal, la que destacó en la declaración de impacto ambiental que los titulares
del emprendimiento no lograron formar la certidumbre acerca de la inocuidad de la
actividad intentada. Frente a este cuadro de situación, la Administración acudió a
la aplicación de dos principios hndamentales en materia de derecho ambiental: el
de prevención y el de precaución, y concluyó con la denegación de la habilitación
solicitada.
También en el fallo "Mendoza y otros v. Estado Nacional y otros" la Corte
Suprema requirió al Estado nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la Ciudad
de Buenos Aires y al Cofema la presentación de los estudios de impacto ambiental
de las cuarenta y cuatro empresas involucradas, y si no los tenían, peticionarlos a
los responsables en fomna inmediata.
En el caso "Cirignoli v. Aguerre" 'O la Cámara de Apelaciones en lo Civil y
Comercial de Corrientes, sala 4", hizo lugar a una medida cautelar solicitada por el
actor para suspender la construcción de un canal para la toma de agua acompañado
por una obra de aterraplenado, que el demandado llevó a cabo en un predio ubica-
do en la costa de la reserva natural del Iberá, ya que éste no había realizado ni pre-
sentado ante el Instituto Correntino del Agua y del Ambiente u11 estudio de impac-
to ambiental, tal como lo requiere la ley 25.675.

'O Publicado eti LLL 2006-878.


LEY 25.675. INSTRUMENTOS DE P O L ~ T I C AY GESTIÓN AMBIENTAL 173

simismo, en la causa "Villivar v. Provincia de C h ~ ~ by~ otros"


lt " la Corte
al consideró que la autoridad provincial competente debía evaluar y expedirse
amente sobre el estudio de impacto ambiental de modo previo al inicio de
tividades mineras, consistentes en el caso en la explotación de una mina de
cielo abierto por parte de la codeinandada Minera El Dique SA mediante la
zación de cianuro en los procesos de producción.

UCACIÓN AMBIENTAL (ARTS. 14 Y 15)

a ley define a la educación ambiental como un proceso c o ~ ~ t i n uyoperma-


que deberá tener como objetivos: la generación en los ciudadanos de valores,
rtamientos y actitudes acordes con un ambiente equilibrado, la preservación
ización sostenible de los recursos naturales, el mejoramiento de la calidad
de la población, la percepción integral del ambiente y el desarrollo de una

o proceso debe estar presente en toda la vida del individuo y en todas las
e su formación, ya sea por medios formales -su inclusión en los planes y
gramas de estudio de todos los niveles educativos-, como no formales -p. ej.,
sión a través de los medios de comunicación-, ya que la educación no formal
pativa permite que todos los sectores sociales tengan la posibilidad de acceder
onocimientos básicos necesarios para comprender la complejidad y la problemá-
tal, sin tener que acudir a la modalidad propia de los sistemas formales.
mayor interés que el común de la gente, en cuanto usuario del planeta,
a a comportarse correctamente. Sólo si mayoritariamente se ajustan de for-
luntaria las conductas a los requerimientos ambientales, las políticas de esta
e pueden llevarse a cabo. Una educación ambiental adecuada puede frenar
das y aspiraciones excesivas, irrealistas, utópicas e injustificadas '?.
ifícilmente se pueda encarar el tema en forma óptima si no contamos con
anos que sean conscientes y se preocupen del ambiente y sus problemas, que
an los conocimientos, las actitudes, las motivaciones, los deseos y las aptitu-
esarios para trabajar de manera individual y colectiva en la solución de pro-
actuales y en la prevención de otros nuevos.
as finalidades de la educación ambiental deberían ser:
) Comprender la naturaleza compleja del ambiente, resultante de la interacción
us aspectos biológicos, físicos, sociales y culturales.
) Promover una utilización reflexiva y prudente de los recursos del universo
a satisfacción de las necesidades humanas.
c) Contribuir a que se perciba claramente la importancia del medio ambiente
S actividades de desarrollo econónlico, social y cultural.
d) Favorecer en todos los niveles una participación responsable y eficaz de la
población en la concepcióii y aplicación de las decisiones que ponen en juego la ca-
lidad del medio natural, social y cultural.

' I-evistnmp.corn.nr.
I WWML
" MAIIT~NMA?.I:o, Rainón, E.atndo de derecho crnt bielíltnl, cit., p. 1 3 1 .
174 DERECHO AGROAMBIENTAL

e) Difundir informaciones acerca de las modalidades de desarrollo que no r


percutan negativamente sobre el ambiente.
f ) Mostrar con toda claridad las interdependencias económicas, políticas
ecológicas de un mundo en el que las decisiones y los comportamientos de to
los países pueden tener consecuencias de alcance internacional 13.
El objetivo más importante de la educación ambiental debería ser crear
ciencia, ayudar a comprender los problemas y sus causas, corno paso previo
proponer vías de actuación.
La Corte de la Nación en el caso "Mendoza" requirió a las autoridades est
les involucradas de las distintas jurisdicciones la presentación de un programa
educación ambiental, en virtud del art. 14, ley 25.675.

V. INFORMACIÓN AMBIENTAL (ARTS. 16 A 18)

La información ambiental es un elemento indispensable para cualquier pr


so de toma de decisiones, a la vez que es un componente imprescindible de la e
cación ambiental 14.
No hay modo de defender el derecho al ambiente sano, ni de poder tomar
posición suficientemente fundada para opinar en cuanto a las decisiones y ges
nes ambientales, si no se cuenta con la debida información 1 5 .
La ley contempla tanto el derecho a la información ambiental como el
cho a su acceso: el primero implica que e1 Estado está obligado a producir, e
rar y difundir la información, mientras que el segundo consiste en el derecho qu
posee el ciudadano de acceder a ella, tanto la producida por sus órganos como 1
producida por otros organismos o particulares sobre los que recaiga la obligaci
de informar. Para garantizar adecuadamente este derecho, el Estado debe organiz
la información, procesarla, clasificarla y establecer un sistema que permita el ac
so y la selección de la información requerida. Es menester que el Estado garan
este derecho de acceso, ya que una adecuada información ambiental es impresci
dible a fin de que se garantice una activa y eficaz participación ciudadana en
asuntos ambientales, en la definición de estrategias a implementar, y en el cont
y el monitoreo de las políticas aplicadas.
La ley impone la obligación para las personas, tanto físicas como jurídic
tanto públicas como privadas, de suministrar a las autoridades la información r
cionada con las consecuencias que puedan ocasionar al ambiente las actividades
realicen. En el caso "Mendoza" la Corte resolvió requerir a las empresas demanda
información respecto de los líquidos que arrojan al río, su volumen, cantidad y
cripción, y de cuáles son los sistemas de tratamiento de los residuos, si es q
tienen. Es importante resaltar que la ley obliga no solamente a las personas púb
cas sino también a las privadas cuyas actividades pueden repercutir en la soc

l 3 RUOCCO, Fabián y otros, "Los jóvenes y el medio ambiente", Proponer y dialogar, UNiCEF
Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología, 2002, p. 93.
l 4 M ~ 1 t i . iMAI.EO,
~ Raiiión, Tratado de derecllo ambiet~tal,cit., p. 122.
l 5 PAS-I.OIIINO, Leonardo, El daño al nnibiente, cit., p. 93.
LEY 25.675. INSTRUMEN'TOS DE P O L ~ T I C A
Y GESTION AI\/IBIENTAL 175

o tanto, esta inforniación, a pesar de encontrarse en manos privadas, resulta de


úblico, por lo que es necesaria la imposición del deber de informar.
autoridades están obligadas a crear con los datos ambientales un sistema
grado de información, el que estará a disposición de cualquier persona
solicite y sin que esté forzada a probar un interés determinado, con la excep-
hace la misma normativa por razones de confidencialidad. La Corte soli-
so "Mendoza" que los demandados por parte del Estado elaboraran un
información ambiental pública para todo aquel que lo requiriese, es-
danos del área territorial involucrada, y en el caso "Asocia-
rficiarios de la Patagonia v. YPF SA y otros" l b en su voto minoritario
res. Maqueda, Zaffaroni y Vázquez consideraron pertinente el pedido de soli-
ar información respecto de las empresas dedicadas a la exploración y la explota-
de hidrocarburos en el área de la Cuenca Neuquina, y citaron expresamente
rts. 16 a 18, ley 25.675.
mbién se establece la obligación para la autoridad de aplicación de ordenar
e cuenta y establecer un sistema de recolección periódica y
e desarrollar un sistema nacional integrado de información
r los mecanismos necesarios para la instrumentación efectiva

El último artículo que la ley dedica a la información ambiental está dirigido a


ner el acento sobre el deber de las autoridades de informar acerca del estado del
ente, independientemente de todo requerimiento de persona alguna; es decir
no es necesaria la solicitud de un particular para que nazca la obligación, si-
ue las autoridades tienen el deber de informar regularmente sobre el estado del

Por último, se establece la obligación del Poder Ejecutivo de elaborar un in-


e anual sobre la situación del ambiente en nuestro país, el que deberá ser pre-
do ante el Congreso de la Nación. Este informe, además de hacer pública la
ción del ambiente, revelará las actividades realizadas por los organismos co-
ondientes, y deberá contener un análisis y una evaluación sobre el estado de la
abilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el
ritorio nacional.
La ley 25.831 amplía lo estipulado por la Ley General del Ambiente en cuan-
derecho de acceso a la información ambiental, a la que define como toda aquella
ción, en cualquier forma de expresión o soporte, relacionada con los recursos
y el desarrollo sustentable, en particular el estado del ambiente
lguno de sus componentes naturales o culturales, incluidas sus interacciones re-
procas, así como las actividades y obras que los afecten o puedan afectarlos
significativamente, y las políticas, los planes, los programas y las acciones referi-
das a la gestión de aquél. Caracteriza el acceso a la información como libre y gra-
tuito para todo tipo de personas, sin que sea necesario acreditar un interés detesini-
nado, pero fija ciertos limites taxativos, ya que podrá ser denegado cuando pudiera
afectarse la defensa nacional, la seguridad interior o las relaciones internacionales;

' WI,VIV.revistarap. com.al:


176 DERECHO AGROAMBIENTAL

cuando la información solicitada se encuentre sujeta a consideración de autori


des judiciales, en cualquier estado del proceso, y su divulgación o uso por tercer
pueda causar perjuicio al normal desarrollo del procedimiento judicial; cuando
dieran ser amenazados el secreto comercial o industrial, la propiedad intelectu
la confidencialidad de datos personales; cuando la información solicitada cor
ponda a trabajos de investigación científica, mientras éstos no se encuentren pub
cados; cuando no pudiera determinarse el objeto de la solicitud por falta de dat
suficientes o imprecisión; o cuando la información requerida esté clasificada co
secreta o confidencial por las leyes vigentes y sus respectivas reglamentaciones

VI. PARTICIPACI~N
CIUDADANA (ARTS. 19 A 21)

La normativa obliga a las autoridades a que, antes de tomar cualquier deci


respecto de actividades que puedan perjudicar al ambiente, escuchen la opinión
todas aquellas personas que puedan verse afectadas.
La ley posibilita, por medio de los mecanismos de consulta o audiencias pú
cas, que la gente pueda expresar su opinión respecto de las actividades a realiza
A tales efectos es necesario que la información disponible al respecto sea pues
a disposición del público en forma clara y entendible, para que esta participació
refleje la verdadera forma de pensar de la gente.
El conocimiento del proyecto por parte de terceros puede tener como cons
cuencia que sea desalentado, frenado y hasta retrasado por los intereses en jueg
sean éstos individuales o sectoriales 1 7 , por lo que lo debatido y resuelto en las co
sultas o audiencias públicas no es considerado por la ley como vinculante para
toma de decisiones por parte de las autoridades.
En el caso "Mendoza" la Corte decidió convocar a una audiencia pública don
de los demandados por parte del Estado tuvieron que informar en forma oral y
pública al tribunal sobre la creación de un plan integrado que contemplara: un or
denainiento ainbiental del territorio, el control sobre el desarrollo de las activida
des antrópicas, el estudio de impacto ambiental de las cuarenta y cuatro empresa
involucradas, un programa de educación ambiental y un programa de informaci
ambiental pública; en tanto que en el caso "Villivar" consideró que la convocator
a una audiencia pública era un requisito indispensable a cumplimentar antes de que
la autoridad provincial se pronunciara respecto de la aprobación, la modificación
el rechazo del estudio de impacto ambiental presentado por la empresa Minera
Desquite SA.

VII. SEGURO
AMBIENTAL (ART. 22)

En alg~lnasocasiones los daños ambientales toman dimensiones tales que 11a-


cen que sea muy costoso subsanarlos económicamente. Es por ello que la normati-

l 7 VAL.LS,Mario - VAI.~.~, Mariana, "La jlirisprudencia comienza a despejar iiicógnitas cons-


titucioiiales en materia ainbiental", E D del 8/3/1995, ps. 1 a 4.
LEY 25.675. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA Y GEST~ONAMBIENTAL 177

usa la figura jurídica del seguro para paliar las consecuencias de activida-
gosas para el ambiente, con el objetivo de devolverlo a su situación ante-
decir, su recomposición.
ley no exige un determinado tipo de seguro, sino que éste tenga la entidad
ente como para poder hacer frente a la recomposición del ambiente dañado.
al obstáculo que registra la aseguración de la responsabilidad por daño
siste en la dificultad que encierra este tipo de siniestros para dimen-
, las probabilidades y la frecuencia de que éste ocurra, así como,para
to de su reparación. Estas particularidades que dificultan seriamente
lo de la tasa de siiliestralidad generan un alto grado de incertidumbre, que
as compañías aseguradoras a retirarse del mercado del seguro ambiental, o
erinanecer en él pero fijando primas muy elevadas, en el afán de cubrir el
o de incertidumbre predomiilante en el tema Is.
S aseguradoras deberían cumplir un rol importante en cuanto a la prevención
años al ambiente, ya que tendrían que verificar que el asegurado cuente con
cuada gestión ambiental. Este contralor peimitiría reducir la posibilidad de
S, con el consiguiente acceso a primas más bajas en cuanto a su. costo.
to en el caso "Mendoza" como en "Asociación de Superficiarios de la Pa-
a" (en voto disidente), la Coste resolvió requerir a las empresas demandadas
rmaran si tenían seguros contratados, en los términos del art. 22, ley 25.675,
esta negativa, procedieran al cumplimiento de lo preceptuado por

de que fue sanci6nada la ley 25.675 el seguro ambiental contemplado en


en la práctica numerosas dificultades que limitaron su oferta ade-
: esto impidió su exigibilidad por parte de las autoridades. Por ello -como
analizará-, por ser la autoridad de aplicación de la ley 25.675, la Secretaría
ente y Desarrollo Sustentable sancionó la res. 17712007 (BO del 13/3/2007),
ificada por la res. 30312007 (BO del 13/3/2007), por las que reglamentó el se-

La normativa eiiuinera cuáles son las actividades que se consideran riesgosas


el ainbiente y, por lo tanto, pasibles de la obligación de contratar un seguro
iental. Se pueden mencionar, entre otras, la cría intensiva de animales, la ex-
forestal, la elaboración de productos a1imenticios.y bebidas, el curtido y
de cueros y el crematorio e incineración de restos animales.
ara que el seguro tenga una cobertura de entidad suficiente, tal como lo exi-
art. 22, ley 25.675, se fijaron criterios específicos en materia ambiental para
stablecimiento de un monto iníiiiino asegurable. La complejidad ambiental de
tividad desarrollada, los mecanismos de gestión, preventivos y de control del
go ainbiental previstos y el entorno donde se emplaza la actividad son los crite-
S fijados por la reglamentación.
Para la adecuada individualización del daño asegurado se deberán estab1,ecer
inetodologías y procediinientos aceptables para acreditar el estado del ainbiente al
lnoinento de la contratación del seguro, cei-tificar el alcance de los daños ocurridos

I s Vni.~.s, Masiana - BRII,, R., "Psevei~ció~i


y coinpensación frente al daño ambiental: el segu-
ro ainbiental", JA 1998-IV-1073.
178 DERECHO AGROAMBIENTAL

como consecuencia del siniestro, aprobar el plan de recomposición, mitigaci


o compensación propuesto, y analizar el cumplimiento de dicho plan.

VIII. FONDOS(ARTS.28 Y 34)

Este sistema se financia con las indemnizaciones fijadas por la justicia y


deben ser pagadas por los que resultaren responsables de causar daños al ambien
El fondo no es ni único ni nacional, sino que cada jurisdicción establecerá qui
será la autoridad de aplicación para administrarlo.
Estas indemnizaciones son calificadas por la ley en el art. 28 como "susti
tivas", es decir, impuestas en el hipotético caso de que la reparación en especie res
imposible. Es precisamente por esto que deberían ser integrales: abarcativas
daños y los perjuicios resultantes de las consecuencias tanto mediatas como
diatas del hecho generador del daño ambiental.
Del texto de la ley no surge con claridad el destino previsto para las sumas
dinero que integran los distintos fondos de compensación, ni que éstas deban u
zarse para resolver el caso en cuestión, es decir, el ambiente concretamente d
riorado. A este respecto, el art. 34 fija como objetivos de los fondos garantiza
calidad ambiental; la prevención y la mitigación de efectos nocivos o peligro
sobre el ambiente; la atención de emergencias ambientales; la protección, la prese
vación, la conservación o la compensación de los sistemas ecológicos y el ambi
te; es decir, enuncia objetivos en general y no puntuales respecto del daño verda
ramente causado Ig.
Los fondos de compensación no deben ser confundidos con el fondo de re
tauración contemplado en el art. 22, ya que éste se integra con los aportes de 1
sujetos cuyas actividades puedan generar algún daño al ambiente, en tanto que aqu
110s se componen con las indemnizaciones impuestas a daños ya causados.

Por el dec. 48112003 (BO del 6/3/2003) se designó a la Secretaría de Ambien


y Desarrollo Sustentable (SAyDS) del Ministerio de Desarrollo Social como aut
ridad de aplicación de la ley 25.675. Respecto de sus competencias en esta materla
el dec. 48712004 (BO del 22/4/2004) le fijó como objetivos: intervenir e
Consejo Federal de Medio Ambiente; entender en el relevamiento, la con
la recuperación, la protección y el uso sustentable de los recursos naturales, ren
vables y no renovables; entender en la propuesta y la elaboración de los regímen
nomativos relativos a la calidad de los recursos ambientales, a la conservación y
la utilización de los recursos naturales, al desarrollo sustentable, al ordenamient
ambiental del territorio y a la calidad ambiental; entender en el ordenamiento ain-
biental del territorio y en la planificación de los diferentes aspectos de la gestió
ambiental nacional y su impacto en la calidad de vida; entender en la elaboración

l9 P~s,i.oni~o,
Leonardo, El daño al ambiente, cit., p. 2 16.
LEY 25.675. INSTRUMENTOS DE POL~TICAY GESTION AMBIENTAL 179

lización permanente del diagnóstico de la situación ambiental nacional y de


tamientos humanos, en coordinación con organismos nacionales, provinciales
cipales; entender en el establecimiento de métodos tendientes a la evalua-
1 control de la calidad ambiental en los asentamientos humanos, así como
rmulación y la aplicación de indicadores y pautas para verificar el uso sus-
de los recursos naturales; promover la adquisición de conciencia y la difu-
ociedad sobre los problemas ambientales del país; entender en el esta-
de un sistema de información pública sobre el estado del ambiente y
las políticas que se desarrollen; y entender en la gestión ambientalmente sus-
de los recursos naturales.
la actualidad, en virtud del dec. 83012006 (BO del 10/7/2006), la Secreta-
la Jefatura de Gabinete de Ministros, ya que el dec. 828/2006 (BO
amplió las competencias de esta última mediante la asignación de
tivas a la iinplementación de la política ambiental, la preservación y la pro-
de los recursos naturales y el desarrollo sustentable.
da la compleja trama de decisiones sectoriales y jurisdiccionales que afec-
mensión ambiental, fue necesario articular las acciones que desarrollaban
ntas áreas de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, al tiempo
tuvieron que coordinar acciones y generar ámbitos de gestión compartida
tros organismos estatales.
ebido a ello que dentro de la estructura de la propia Secretaría se fueron
as áreas a efectos de materializar lo fijado por la ley 25.675.
ainiento ambiental territorial: la res. 68512005 (BO del 9/8/2005) creó
a de Ordenamiento Ambiental del Territorio, cuyas funciones son arti-
con otros organismos nacionales los planes, los programas y los proyectos
lados con el desarrollo territorial; apoyar y fortalecer la inserción de los orga-
S ambientales provinciales en los procesos de desarrollo del territorio, y pro-
r en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente la constitución de
isiones técnicas para el tratamiento del tema; fomentar la incorporación de la
de impacto ambiental desde las primeras etapas de planificación de gran-
de infraestructura, dado el carácter vertebrador de éstas últimas en el
miento del territorio.
ay numerosos organismos del gobierno nacional que desarrollan planes y pro-
as relacionados con el ordenamiento territorial sin la suficiente coordinación,
ción o conocimiento entre ellos. Esto hace necesario articular incumbencias
onizar instrumentos normativos en cuestiones que hacen al ordenamiento, la
ficación y la gestión del territorio. En diversas áreas del espacio nacional se
n verificando importantes cambios en las actividades productivas, cuyos impactos
bientales o sociales negativos podrían ser mitigados por planes de ordenamiento
oliticas de desarrollo, que las contengan y regulen. Debido a ello, los represen-
tes de distintos organismos nacionales firmaron el 5/4/2006 una carta de inten-
ón para integrar y gestionar en forma conjunta la Red Nacional de Asistencia al
esarrollo y Ordenamiento Territorial, cuya finalidad sería encauzar los esfuerzos
ptiinizar el uso de los recursos aplicados al ordenamiento y desarrollo territorial
construir una visión sistémica que articule los equipos técnicos de los diferentes
iveles y sectores de gobierno.
180 DERECHO AGROAMBIENTAI,

Seguro ambiental: la suficiencia de la garantía prevista en el art. 22, ley 25.6


requiere de una evaluación estatal, ya que la idea de suficiencia debe entenderse
sólo como la afectación específica de determinado monto sino también coi
evaluación del instrumento respecto de una efectiva respuesta ante la eventual
ducción de un daño.
Dicha evaluación determinó que la SAyDS reglamentara el art. 22 por I
dio de la res. 17712007 (BO del 1/3/2007), modificada por la res. 30312007 (
del 13/3/2007), y se creara la Unidad de Evaluación de Riesgos Ambientales co
organismo encargado no sólo de evaluar la suficiencia de garantías privadas S
también de establecer los criterios de prevención ante procesos degradantes
ambiente y los de recomposición, en función del riesgo, el establecimiento de p
ridades respecto de la restauración de medios dañados, la gestación de guías té
cas de parárnetros de remediación en función del riesgo, categorizar las emp
de servicios o establecimientos industriales segYn su nivel de complejidad a
tal, participar en la determinación de los montos mínimos asegurables en func
del riesgo, aprobar planes de recomposición, mitigación o compensación, y ver
car su cumplimiento.
Educación ambiental: la SAyDS tiene asignados, entre otros objetivos, 1
promover la educación ambiental formal y no formal, la difusión de la informac
y la adquisición de conciencia sobre los problemas ambientales del país, y la c
dinación con el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de programa
acciones que fortalezcan su implementación.
A tales efectos, y en virtud de la res. 54212006, sancionada el 2911 112006,
creó dentro del ámbito de la Secretaría la Unidad de Coordinación de Educac
Ambiental, para promover la formación de una conciencia ambiental crítica, co
prometida con un modelo de desarrollo, producción y consumo s~~stentables,
efectivo ejercicio del derecho a un ambiente sano, y diseñar y desarrollar acci
educativas sobre las problemáticas ambientales. Para lograr estos objetivos la
dad puede acordar con el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nac
y las autoridades educativas de las jurisdicciones la inclusión de la temática
biental en los diseños cuwiculares de todos los niveles y modalidades; gara
con las instancias ambientales públicas provinciales la creación de áreas de e
ción ambiental en dichas instituciones; promover campañas de educación ambi
tal en los medios de comunicación masiva; difundir la legislación ambiental,
medio de programas y proyectos de educación ambiental; propiciar la creación
postítulos y postgrados en educación ambiental; promover la organización y c
ción de centros ambientales, así como también exposiciones, centros de experim
tación y de innovación tecnológicas basados en criterios de sustentabilidad.
En la actualidad dicha Unidad está llevando adelante el Programa Es
Nacional de Educación Ambiental, que tiene por objetivo elaborar un Plan E
tégico Nacional de Educación Ambiental con acciones de corto, mediano y 1
plazo, abarcando todas las regiones del país, respetando sus características socio-
económicas y culturales, acordando los objetivos específicos de las prograinacione
sometiéndolo a consultas amplias, y manteniendo y apoyando sus realizaciones.
Cofema: En 1990 comienzan a realizarse una serie de reuniones entre repr
sentantes ambientales de las provincias. En la tercera de esas reuniones, el 3 1181199
LEY 25.675. INSTRUMENTOS DE P O L ~ T I C AY GESTION AMBIENTAL 181

1 Consejo Federal de Medio Ambiente (Cofema), cuyo instrumento formal


a constitutiva suscripta en la ciudad de La Rioja por representantes de doce
cias y cuya función esencial asignada es coordinar la elaboración de una
ambiental de integración entre las provincias y el gobierno federal. Éstos
oino miembros coordinados en un mismo plano de participación, de deci-
ena, y no subordinados entre sí.
samblea es el órgano superior del Consejo y las resoluciones que adopta
igatorias para los Estados miembros. La Secretaría Ejecutiva está formada
n presidente, un vicepresidente y representantes de las seis regiones que reco-
e el Cofema: NOA (Catainarca, Jtljuy, Salta, La Rioja, Santiago del Estero y
án), NEA (Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe),
(Buenos Aires, Córdoba y Ciudad de Buenos Aires), Nuevo Cuyo (Mendoza,
y San Luis), Patagonia Norte (La Pampa, Neuquén y Río Negro) y Pata-
iubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur).
1 Cofema fue reconocido por los gobernadores en el Pacto Federal Ambien-
cripto en Luján el 5/7/1993, como instrumento válido para la coordinación
lítica ambiental nacional.
nueva institucionalidad ambiental del país se definió cuando en 2002 el
eso Nacional aprobó la Ley General de Ambiente 25.675, en la cual se rati-
acta constitutiva del Cofeina y el Pacto Federal Ambiental. Dicha ley sitúa
ina coino eje del ordenamiento ambiental del país, cuyos objetivos relevan-
formular una política ambiental integral, coordinar estrategias, planes y pro-
de gestión regionales y nacionales y propiciar políticas de concertación, como
permanente de accionar, con todos los sectores de la sociedad involucrados
problemática ambiental.
Actualmente lo componen representantes de la Secretaría de Ambiente y De-
0110 Sustentable por el gobieino nacional, de la Ciudad Autónoma de Buenos
S y de todos los gobiernos provinciales a través de sus organismos ambientales.
Por la res. 12012006 el Cofeina creó una Comisión Ad-hoc sobre el Fondo
eral de Coinpensación Ambiental, que tiene como objetivo aunar criterios que
dan a instrumentar uii fondo que garantice la prevención y la remediación de
pasivos ambientales y posibilite la acción inmediata frente a tales contingen-
. Asimisino, por la res. 121/2006 creó una Comisión Ad-hoc sobre Evaluación
pacto Ambiental, con el propósito de unificar criterios de evaluación, así como
ién los procedimientos administrativos entre las distintas autoridades ambien-
, y establecer un sisteina de coordinación interjurisdiccional en lo vinculado a
instruinento de gestión ambiental.
SIAN: por la res. 45911 998, sancionada el 19/6/1998, la Secretaría de Recur-
Naturales y Desarrollo Sustentable crea el Sistema de Información Ambiental
acional, con la función de recopilar y organizar la información ambiental para
ponerla a disposición de los organismos gubernamentales con competencias ambien-
tales, de otras entidades gubernamentales y no gubernamentales y de la comunidad
en general.
Se trata de un sisteina de representación federal, actualmente integrado por
veinticuatro nodos correspondientes a los organismos gubernamentales ambienta-
les de cada provincia y al de nivel nacional (la Secretaria de Anibiente y Desarrollo
182 DERECHO AGROAMBIENTAL

Sustentable) y seis nodos de otras instituciones vinculadas a la temática. Los n


son subsistemas del sistema nacional, constituidos por organismos y/o institu
nes donde se localiza físicamente la información ambiental, siendo responsable
ésta y operando el intercambio de información con el SIAN. Actúan como pu
focales del sistema en una determinada área geográfica o temática.
En 2004 el Cofema emitió la res. 94/2004, en virtud de la cual se reconoc
SIAN como el sistema que administra los datos y la información ambiental di
nible, de acuerdo con lo solicitado por la ley 25.675.
CAP~TULO
111

EA LEGISLACI~N AMBIENTAL
DE EA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

specto de la legislación ambiental de la provincia de Buenos Aires, si bien


odemos analizar en forma completa -además de que no correspondería
o tratarse, en su mayor parte, de una legislación que opere sobre la actividad
ia-, recordemos, sí, algunas cuestiones que afectan al derecho agrario o pue-
rrninar siendo significativas para éste.
o puede dejar de mencionarse la ley 11.723, que pretende ser una ley inte-
el ambiente, contiene principios generales e incluso acciones ambientales
lares. Sería un equivalente de la ley 25.675 que, por el orden previsto en el
, CN, debe interpretarse en forma complementaria de aquélla. Esto es impor-
que la ley 11.723 fue sancionada con bastante anterioridad a la ley nacio-
podría tener puntos en..los que no se adapte completamente. Esta ley también
e las disposiciones que regulan la evaluación de impacto ambiental (arts. 10
ara las actividades comprendidas en su texto y anexos; no así para la activi-
industrial, que tiene un procedimiento propio en la ley 11.459, y que no debe
layarse en el derecho agrario, ya que, igual que aquélla, se aplica a las plantas
ustriales, faenadoras y a los establecimientos que elaboran chacinados u otros
productos de origen agrario, los que pueden estar en el mismo establecimiento

Otro instituto ambiental importante que también va a cubrir las actividades


arias es el Sistema Provincial de Información Ambiental, regulado en los arts. 26

Asimismo, la ley 11.723 contiene principios y guías para que las autoridades
vinciales respectivas puedan realizar una gestión sostenible de los recursos na-
rales; por lo tanto, debe tenérsela en cuenta a la hora de leer las normas sobre
stos, y particularmente el Código Rural, que si bien no fue modificado por esta
ley posterior, seguramente será influido en parte por sus disposiciones. Específi-
camente, trata de las aguas (arts. 39 y SS.),del suelo (arts. 45 y SS.), de la flora
(arts. 55 y SS.),de la fauna (arts. 60 y SS.)y de las áreas naturales (art. 9").
Respecto de lo último, cabe seííalar, entonces, que la legislación ambiental
bonaerense se va a completar con las leyes relativas a los recursos naturales, que
analizaremos, respecto de los renovables, en el capitulo correspondiente junto a la
1egislacióii nacional sobre ellos. También complementan el cuadro trazado la Ley
184 DERECHO AGROAMBIENTAL

de Radicación Industrial 11.459 ya citada y su dec. regl. 174111996; el Código


Aguas (ley 12.257) y su dec. regl. 351112007; la ley 5965 de Contaminación
Cuerpos de Agua y Atmósfera, reglamentada por los decs. 200911960 en cuant
aguas y 339511996 sobre efluentes gaseosos, que integran el cuadro normativo p
todos los establecimientos, industriales, agrarios o de cualquier otro origen
puedan volcar contaminantes en los cuerpos de agua; la ley 11.347 sobre Resi
Patológicos, reglamentada por el dec. 45011994; la ley 11.720 sobre Residuos
peciales, reglamentada por el dec. 80611997; y la ley 13.592 de Residuos Domi
liarios, entre las de aplicación más habitual.

1. LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

BOTASSI,
Carlos A., Derecho adnzinistrativo ambiental, Platense, La Plata, 1997.
FLORES,Marcela, "Aspectos legales del medio ambiente", en COLANGELO, Carlo
ABBIATTI,Huinberto y cols., Contaíninación ambiental: análisis multidisciplinar
Praia, Morón, 2005, p. 453.
IV
CAP~TULO

CUESTIONES AGROAMBIENTALES

ANEAMIENTO Y ORDENAMIENTO AMBIENTAL


A PROVINCIA DE BUENOSAIRES

a ley 11.723 dedica un lugar especial al planeamiento y al ordenamiento am-


es que influyen en todas las actividades productivas, y a los que aquí también
mos dado un rol fundamental de punto de partida. Al respecto esta ley, cuyos
ipios lamentablemente no han sido aún desarrollados por la práctica adininis-
iva, establece en su art. 7' que "en la localización de actividades productivas de
S yio servicios, en el aprovechamiento de los recursos naturales y en la loca-
óii y regulación de los asentamientos humanos deberá tenerse en cuenta:
"a) La naturaleza y características de cada bioma.
"b) La vocación de cada zona o región, en funcióii de sus recursos, la distri-
ución de la población y sus características geoeconómicas en general.
"c) Las alteraciones existentes en los bioinas por efecto de los asentamientos
ulnanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenóme-

Al mismo tiempo que dispone que ello será aplicable:


En lo que hace al desarrollo de actividades productivas de bienes y10 ser-
aprovechainiento de recursos naturales:
"l. Para la realización de obras públicas.
"2. Para las autorizaciones de construcción y operación de plantas o estable-
cimientos industriales, comerciales o de servicios.
"3. Para las autorizaciones relativas al uso del suelo para actividades agrope-
'as, forestales y primarias en general.
Para el financiamiento de actividades mencionadas en el inciso anterior a
tos de inducir su adecuada localización.
"5. Para el otorgainiento de concesiones, autorizaciones o permisos para el uso
y aprovecliainiento de aguas.
"6. Para el otorgamiento de coiicesiones, permisos y autorizaciones para el
aprovechainiento de las especies de flora y fauna silvestres.
"b) En lo referente a la localización y regulación de los asentamientos liunianos:
"1. Para la fundación de nuevos centros de población y la determinación de
10s usos y destinos del suelo urbaiio y rural.
186 DERECI-IO AGROAMBIENTAL

"2. Para los programas del gobierno y su financiamiento destinados a infraes-


tructura, equipamiento urbano y vivienda.
"3. Para la determinación de parárnetros y normas de diseño, tecnologías
construcción, uso y aprovechamiento de vivienda".
Se trata de un salto cualitativo respecto del ordenamiento territorial que pr
pone el dec.-ley 89 12/1977 de Uso del Suelo, que en realidad es un reg
bien dirigido al uso urbano y a la planificación del crecimiento de 1
aunque algunas normas refieran al uso agrario e incluso reconozcan la nec
de cumplir con las normas de unidad económica previstas en el Código
(art. 53). Pero si el espacio, el territorio y el ambiente comparten algo en cuanto a
lo físico, el territorio es un concepto que ve al espacio en relación con el uso qu
de éste da la sociedad, un concepto más bien geográfico y político, pero siempre
relacionado con lo social y con la dinámica de la población y de las actividad
que sobre ese espacio se desarrollan, mientras que el ambiente pone el acento en
dinámica de lo natural; de allí que el dec.-ley 8912/1977 se mantenga más e
ámbito de aplicación de los urbanistas y poco se enseñe en derecho agrario:
pensado con respeto al desarrollo y a las orientaciones económicas de las poblacio-
nes urbanas para organizar su desenvolvimiento y prever una mejor calidad de vi
en cuanto a espacios disponibles y servicios; en cambio, la ley 11.723 gira radic
mente el paradigma para presentar una visión egocéntrica que hace prevalecer 1
potencialidades de las regiones y las condiciones del ambiente para organizar esas
actividades y el desarrollo de las ciudades.

11. PRESUPUESTOS
M ~ N I M O SPREVISTOS PARA LOS CÓDIGOS
DE ORDENAM~ENTO
URBANO
DE LOS MUNICIPIOS
DE LA COSTA

Científicamente se considera que las zonas de interrelación entre distintos


ecosistemas -v.gr., los ecosistemas costeros donde confluyen dos ambientes ta
diversos como el marítimo y el terrestre- son las zonas de mayor vulnerabilida
debido a su frágil equilibrio natural. Desde el punto de vista urbanístico, reciente-
mente se ha generado un gran movimiento de concientización de los perjuicios que
el desarrollo turístico y urbanístico está generando en la costa atlántica. Por el
provincia ha dictado el dec. 3202/2006, que pretende comprimir facultades que
el presente no se discutían, de exclusiva competencia municipal en cuanto se re
rían al ordenamiento de su propio territorio.
Se trata de un modelo de normativa que parte de las normas anteriores y pr
tende hacerlas encuadrar en los principios orientadores de las disposiciones que sob
ordenamiento territorial contiene la ley 11.723; modelo que, de lograr aplicars
servirá seguramente de antecedente a propuestas similares para otras regiones, como
el conurbano y otros conglomerados de la provincia, ya que, más allá del principio
de autonomía territorial, lo cierto es que el ambiente y sus condiciones en cada región
no pueden forzarse en límites sólo políticos.
Considerando el decreto "que en los diferentes tramos de la franja marítima
de la provincia de Buenos Aires comprendidos entre Punta Rasa y Punta Alta encon-
tramos ain bientes especial~nentefrágiles, que como efecto del proceso de urbaniza-
CUESTIONES AGROAMBIENTALES 187

experimentan transformaciones que amenazan la sustentabilidad de estos am-


tes y que los valores ambientales paisajísticos de estas playas las han converti-
n un recurso turístico de enorme importancia, sobre las que se vuelcan grandes
ingentes de población que lo eligen como un destino preferencial donde pasar
empo libre", prácticamente se está concibiendo el espacio y el territorio, por su
ez y valor económico, como un recurso natural más. Así se dice que "el creci-
o de la demanda de bienes y servicios urbanos implica, asimismo, un in-
emento de las demandas de suelo donde asentarlos, desarrollando la actividad
iaria que tiende a extenderse sobre la totalidad de las áreas vacantes".
1 decreto trata de articular disposiciones previstas en cuerpos legislativos
iales, tales como la Ley General del Ambiente 11.723, el Código de Aguas
.257- y el dec.-ley 891211977 de Uso del Suelo, y alcanza incluso a la nor-
forestal. Estas normas ya contemplaban algunas disposiciones de curnpli-
por parte de los municipios, lo que hace criticable que en el decreto que
namos se hable de "presupuestos mínimos" -término con el que se conoce a
ativa nacional de aplicación en todo el territorio nacional, pero que tuvo un
miento diametralmente opuesto en las competencias reservadas por el antiguo
men federal a las provincias, en tanto que, a nivel interno, la provincia siempre
servó potestades legislativas para establecer pautas a seguir por sus municipios,
en temas de reconocida gestión exclusiva- y que se exija una -mal llamada-
esión municipal al texto del decreto.
El número de requisitos para las nuevas ~irbanizacioneses extenso; por no tra-
e de un tema agrario lo soslayo y remito a los interesados a la lectura del decre-
ero rescato que entre sus disposiciones resaltan: la obligatoriedad de contar con
cios de provisión de agua potable, desagües cloacales por red pública y plan-
e tratamiento; la imposibilidad de remover los médanos de la primera cadena,
, además, no podrán ser atravesados por calles ni aperturas de acceso a las pla-
, a las que se arribará por pasarelas peatonales por encima de ellos; debe contar-
un mínimo porcentual de áreas verdes; el trazado circulatorio debe respetar
grafía natural del terreno; y deben respetarse las fajas costeras no urbanizables
evistas en la ley 12.257 y en el dec.-ley 891211977.

. LA LOCALIZACIÓN COMO UN PROBLEMA AMBIENTAL A CONSIDERAR


EN CIERTAS ACTIVIDADES AGR~COLAS

La creencia de que las actividades agrícolas son siempre "naturales" compara-


con la actividad industrial se está cuestionando cada vez más ante algunos ca-
concretos y bien manifiestos, vinculados, hasta ahora, con sistemas de cría in-
tensiva y no convencional. Estas modalidades de producción pueden llevar a otros
perjuicios ambientales, como la contaminación de suelos y napas; también están
cuestionadas desde el lado de la salubridad de sus productos, por provenir de una
alimentación artificial y darle demasiado poco espacio para el desarrollo a los ani-
males, de manera que se concentran también los riesgos de enferinedades. Sin
embargo, el problema ambiental básico se puede resolver con una buena localiza-
ción, para evitar molestias y peligro de enferinedades en las poblaciones humanas
188 DERECI-10 AGROAMBIENTAL

y para descoinpriiiiir las distintas fuentes coiitaminaiites más aglomeradas alr


dos de las ciudades. A ello deberá acoinpañarse un tratainieiito de residuos y
evaluacióii de iiiipacto que prevea ciertas alternativas cosrectivas analizadas pa
cada caso concreto.

1. Feed lot

Se trata de u11 sistema de engorde a cowal, intensivo, que puede cubrir un a


tieinpo del ciclo de vida aniiiial o sólo la etapa final, llamada de terminación
hacerlo adquirir peso antes del remate en los mercados o recuperar el peso p
por el estrés del viaje hacia éstos. Siiele consistir en una alimentación balancea
base de alimentos con alto contenido proteico, usualinente a base de soja
productos de origeii vegetal. Los casos en que 'estos sistemas alirnentarios
coinpleinentados con aliinentos de origen animal (liuesos iiiolidos, por
desembocaron en la llamada "crisis de la vaca loca". Los casos de suplen
con horinoiias también frieron cuestionados por las posibles consect~encias
consuinidores, coiisecuencias que en el ámbito de la Organización Mundi
Comercio no pudieron acreditarse fehacientemente en una causa que los Esta
Unidos iniciara contra la Unión Europea, la que, precisamente, había prohibid
"precaución" las importaciones de carnes de vacunos suplementados con ho
nas l . A eso se suma en la actualidad que, debido a los inayores rindes que
agricultura, se permite optimizar la utilización de la superficie productiva, toda
que posibilita .conjugar la producción agrícola (de gran rentabilidad) con la
ria, que de este modo requiere de poco espacio. A través de este método tan1
logran estándares productivos de mayor eficiencia, ya que la dieta balanceada i
corpora aliinentos de mayor digestibilidad y asiinilación, lo que permite una red
ción de los tiempos de engorde y una mayor rotación.
El producto es u11 aniiiial de carnes más tiernas, con grasas más esparcida
afines con el gusto del consuniidor europeo, acostumbrado a estos sistelnas inte
vos por imposibilidad espacial, clii-nática y aliinentaria para desawollar cría ex
siva del tipo pastoril tradicional argentino.
Hasta el presente no se cuenta con una legislación especial para la materia.
la legislatura provincial existen diversos proyectos en análisis que enfocan el
pecto de la localización y la evaluación de impacto ambiental. Lamentablemei
por la ley 11.723 ésta podría exigirse, ya que la lista de su Anexo 11 no es taxativ
Sin embargo, la provincia no exigió nunca este tipo de estudios.
Esta ausencia de legislación ha precipitado conflictos en distintos distrito
el consecuente tratamiento de la cuestión por la jurisprudencia, que en general
ha inclinado por tutelar los derechos de los vecinos. Entre los fallos, rescatamos
de la propia Supreina Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, que pii
en evidencia la necesidad de reglamentar la actividad, y se definió claramente por

SÁez, Fabián, "El caso 'liorinoiias'. Comunidades Europeas. Medidas que afectan a la carne
y los productos cái-nicos", en PAS.I.OIIINO,Leonardo (dir.), Ln agriczlltzirn e17 el áiubito inte~-vlncio~~nl,
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, UNLP - Ediciones Cooperativas, La Plata-Buenos Aires,
2007, p. 29 1.
CUESTIONES AGROAMBIENTAI,ES 189

eferencia del derecho persoiialisimo a vivir en un ambiente sano, higiénico y


lores, por sobre cualq~iierderecho patriinoiiial.
a sentencia en autos "Ancore SA y otro v. Municipalidad de Daireaux SI daños
icios" (causa Ac. 77.608) tuvo su origen en una ordenanza municipal de 1996
la instalación dejeed lots dentro de un radio de 15 lun contados desde
pal y dispuso que los establecimieiitos existentes (cotno el de la actora)
cuarse a la misma exigencia- y vedó, asimismo, la entrega de guías de
los titulares en infracción.
a Corte confirina la resolución de la primera instancia y de la Cámara de Ape-
o Civil y Comercial de Trenque Lauquen, la que definió el feed lot como
tema de engorde intensivo de ganado mediante el suministro de una dieta de
iento eii espacios reducidos, capaz de producir olores inuy desagradables
ierto radio, si11 que existiera en la especie procediinieiito sanitario o bio-
e, previendo el impacto ambieiital, periiiitiera la rápida elirninación o con-
e los residuos sólidos y líquidos, excremento y orilla acumulados".
n señaló que "la inexistencia de reglainentación respecto de
a.feed lot no faculta a soslayar las consec~ienciasdel impac-
nbiental que producía, todavez que siendo lo atiiieiite a la preservación del
nbiente de rango constitucional, autorizaba a actuar la regla que proliíbe
lcar a los deinás".
En tanto, el Dr. Negri en su fallo recoge las palabras de Pettigiani en "Almada
opetro" (sent. del 191611998, JA 1999-1-259), para decir que "cualquier activi-
siisceptible de empobrecer sustaiicialmeiite la calidad de vida de cualquier per-
o comunidad debe ser en primer lugar prevenida o disuadida. Si ya liubiere
o a generar el daño, habrá de cesar, sin perjuicio de la reparación integral
o irrogado, de acuerdo con el principio de que quieii perjudica el inedio
iente debe resarcir, pero quieii resarce no por ello puede seguir produciendo el
", y agrega que "iiiucho ineiios pretender que la cesación de dicha activi-
r el Estado, en cumplin~ientode sus deberes constitucioiia-
o, pueda generar indemnización alguna" (que es lo que se

Criaderos de pollos

Con sus particularidades, se trata de otro tipo de cría intensiva que genera
rjuicios y co~iflictos,fiindainentalmente eii razón de su localización. Otra causa,
vez de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Conlercial de Junín, afrontó un
en el que, precisamente, el einprendimiento avícola no había logrado el cer-
cado municipal de radicación: es más, se le habia denegado expresamente a pe-
de estar ubicado en la zona rural del partido de Cliacabuco.
Los vecinos se quejaban de las iiiolestias ocasioiiadas por la proliferación de
oscas en viviendas, escuela y vías píiblicas, lo que, creíaii, tenía que ver con el
eficiente inanejo de la explotación, en especial en materia de residuos patogénicos,

"Basiglio v. Giaiija Avícola Huesfses S R L s/aniparo", seiit. del 29/5/2007


190 DERECHO AGROAMBIENTAL

es decir, los provenientes de los restos de animales3 y también de la acumulaci


de guano. El tema de los residuos y el manejo hace pensar que no siempre bast
con los instrumentos preventivos como las evaluaciones de impacto.
La Cámara confirma el criterio del juez de grado, el cual había impuest
clausura total de las instalaciones hasta tanto se cumplimentaran los requisitos
orden normativo y técnico para la obtención del certificado de zonifícación mu
cipal y a ceñirse al Programa de Manejo Integrado de Plagas desarrollado
INTA, lo que la demandada refuta -al apelar totalmente la sentencia- por no
norma que así lo imponga. Sin embargo, sobre este último aspecto la Cámara
tiende que, dado que puede haber otros sistemas de manejo de plagas, no co
ponde exigirse uno en particular cuando éste no está previsto en forma obligato
por ninguna norma. En cambio, entiende que, en razón de la evaluación de iinpac
ambiental prevista en la ley 25.675 y en la ley provincial 11.723, el sistema
gas debe exigirse como requisito para la obtención de la declaración de imp
en especial al considerar la res. 8112000 del Ministerio de Asuntos Agrarios
inodifícatoria, res. 4212005, que para obtener la habilitación exigen "acreditar
implementación de un sistema de control de insectos". En consecuencia, la alza
mantiene la clausura hasta tanto "no se dé acabado cumplimiento a todas y
una de las obligaciones legales nacionales, provinciales y municipales en la i
ria (radicación, habilitación, DIA, etc.)".

3. Manipulación de granos, actividad de silos e impactos ambientales

Luego de casi seis años de sancionada la ley 12.605, que estableció un ré


men para los establecimientos dedicados a la actividad de almacenamiento, clasi
cación, acondicionamiento y conservación de granos (silos), el Poder Ejecutivo
ha reglamentado a través del dec. 9612007, que ya ha generado algunas observaci
nes críticas. Se trata de una normativa de tipo ambiental, ya que, como expresa
sus considerandos, el decreto intenta resolver o prevenir impactos que la activida
genera, como ruidos, material particulado que se desplaza en el aire y atracci
fauna que puede convertirse en vector de enfermedades o de molestias. Pero
que la actividad podría considerarse agraria, sea en forma principal, vinculada
por conexión, creo que vale la pena tratarla.
Recordemos que la problemática de este tipo de instalaciones, por el ruido, el
polvillo y otras molestias que provocan, generó un recordado pronunciamiento j
dicial: "Pinto, Martha v. Molinos Balcarce SA" 4.

Por el art. 2" de la ley 11.347 de Residuos Patogénicos de la Provincia de Buenos Aire
citada, se entiende por éstos "Todos aquellos desechos o elementos materiales en estado só
seinisólido, líquido o gaseoso, que presentan características de toxicidad y10 actividad biológica que
puedan afectar directa o indirectamente a los seres vivos, y causar containiiiación del suelo, del agua
o la atmósfera; que sean generados con inotivo de la atención de pacientes (diagnóstico, tratamien-
to, inmunización o provisión de servicios a seres humanos o animales), así como también en la in
vestigación y10 producción coinercial de eleinentos biológicos".
C. Civ. y Coin. Mar del Plata, sala 2", sent. del 1811 112009 (LLBA 2000-896). En el niismo
se dijo que "corresponde hacer Iiigar a la deinanda por daños y perjuicios proniovida toda vez que
CUESTIONESAGROAMBIENTAI~ES 191

rimer lugar, corresponde repasar mínimarilente las disposiciones de la ley.


one ciertas condiciones específicas para minimizar el impacto, además del
e impacto ambiental. Respecto de las condiciones específicas, necesarias
0s los establecimientos que se dediquen a las actividades de almacenamiento,
ación, acondicionamiento y conservación de granos, están previstas en el

ablecimientos deberán contar con:


ayas de estacionamiento para camiones dentro o fuera del establecimiento
nsiones adecuadas para evitar el estacionamiento en espera de carga y des-
entro del radio o ejido urbano.
) Los secadores de cereal deberán equiparse con jaulas de malla fina u otros
de captación de polvillo y granza que mitiguen que éstos lleguen al exterior.
Los sistemas de ventilación o aireación de granos, distribuidora de trasva-
deberán equiparse técnicamente para minimizar la salida al

escarga de camiones o vagones deberá confinarse en


sistema de aspiración con ciclones,
ción y recolección del material par-
alida al exterior.
as instalaciones confinadas la limpieza del polvo a

os molestos, los establecimientos alcanzados por


nte deberán cumplir con la n o m a IRAM 4062, teniendo en cuenta conside-
de estacionalidad y pautas generales de nivel básico sonoró.
A fin de minimizar las emisiones gaseosas al ambiente, deberán cumplir
orinativa vigente".
n relación con los establecimientos que estaban funcionando al momento de
ción de la ley, debían adecuarse a estas exigencias en el plazo de dos años. A
ir de ese plazo, si no se cumplía con lo normado la autoridad de aplicación
ría intiinarlos en forma "perentoria" por un plazo de 180 días más, para que
nplan bajo pena de imponérseles la clausura transitoria (art. 4').
Para los establecimientos nuevos o para las ampliaciones o modificaciones de
reexistentes, la ley impone "haber presentado" el estudio de impacto ambien-
parte de dar cumplimiento a las mencionadas exigencias del art. So), identifi-
éste con el del cap. 111, que también menciona la declaración de impacto am-
al, que tiene como requisito dicho estudio (art. 5'). Sin embargo, a tenor de la
acción, parece que la mera presentación del estudio daría por cumplido el requi-
ción, obtención de la habilitación, etc.,

1 carácter ininterriiinpido y no natural que revisten los ruidos y el polvillo expedido por la empla-
ada -en el caso un establecimiento industrial ubicado en un predio vecino al del reclamante- supe-
ran las incomodidades nosinales de la vecindad, pudiendo reputarse que SLI inmisión excede la nor-
mal tolerancia, aun teniendo en cuenta la autorización con que cuenta la emplazada y la impronta
de la civilización inoderna".
192 DERECHO AGROAMBIENTAL

Otro aspecto significativo está referido a la zonificacióii, que debe deter


narse coiiforme al dec.-ley 891211977 de Uso del Suelo, de aplicación munici
pero supervisada por la Secretaria de Tierras y Urbanisino. La ley 12.605 dispo
además, que en el futuro "queda terminantemente prohibida la instalación de n
vos establecimientos en zonas urbanas o periurbanas" (art. 14).
El resto de las disposiciones de la ley se refieren a un engorroso sistema
distribución de competencias, coordinación, colaboración y avocación entre la
toridad provincial y los municipios.
Al entrar en el dec. 9612007, corresponde decir que se impone, además, a
plantas de acopio pertenecientes a emprendirnientos industriales (art. 2'). Al mis
tiempo, corrige el error de redacción antes señalado e impone la declaración
iiiipacto ambiental como requisito previo al inicio de la etapa constructiva (art.
Hasta aquí, la parte saludable del decreta; por el contrario, éste va contra
propia ley al estirar los plazos por ella fijados, lo que, a mi juicio, lo torna en '
constitucional.
Así, el art. 4" establece: "Los establecimientos instalados con anteriorida
vigencia de la presente normativa, hayan o no iniciado actuaciones en el marco
dec. 89011998 y10 de la ley 12.605, contarán con un plazo máximo de 6 (seis) me
a partir de la presente para adecuarse a los requerimientos de esta reglainentació
En la misma óptica critica, corresponde afirmar que el decreto tiene casi una vo
ción de texto ordenado, que reitera las disposiciones de la ley pero aprovech
expediente para ir inorigerando el texto expreso de ésta. Así se ve en el art. 5",
al cambiar el texto más tenninante de la ley, establece que "aquellos estableciin
tos preexistentes que se encuentren emplazados en zona no apta no podrán am
y10 modificar sus instalaciones, salvo que la ampliación y10 modificación propue
ta implique una mejora tecnológica y ambiental que minimice los impactos que
teren la calidad ambiental", o al reglamentar las disposiciones del art. 2", donde
rece "resolver" los problemas que las plantas tuvieron para adaptarse al cuinpliini
de aquéllas. En ese sentido, el art. 10 dispone:
"Todo estableciiiiiento dedicado a la actividad regulada por la presente nos
que desee funcionar en el territorio de la proviiicia de B~ieiiosAires, deberá cu
plir con los siguientes requisitos mínimos:
"a) Playa de estacionamiento de unidades de transporte: La misma podrá
tar ubicada dentro o fuera del predio donde funcione la planta de acopio de gran
Deberá poseer diinensiones adecuadas a efectos de evitar que el estacionamien
en espera de carga y10 descarga del grano se realice en las calles dentro del radio
ejido urbano.
"Aq~lellosestablecimientos preexistentes, en los cuales las diinensiones del
dio donde se encuentre instalada la planta no perinita la construcción de una p
de estacionainiento de camiones, deberá contar obligatoriamente con un espacio al
ternativo a tal fi11 f ~ ~ e del
r a predio.
"b) Secadoras de cereal: Las mismas deberán equiparse con un sistema de c
tación de polvillo y granza (depurador ciclónico de iinp~irezas,colector de iinpu
zas con malla autolimpiante LI otro método de captación adecuado para tal fin y
eficiencia comprobada) a efectos de minimizar su salida al exterior.
CUESTIONES AGROAMBIENTALES 193

"c) Sistemas de ventilación o aireación de granos, distribuidores de trasvase,


descarga: Los establecimientos deberán equiparse técnicamente a fin de
ar la salida al exterior de polvillo y granza, previendo la existencia de sis-
e captación, cerramientos u otros sistemas de eficiencia comprobada ade-

Zona de carga y descarga de unidades de transporte de granos: La descar-


ano que acceda al establecimiento en camiones o vagones deberá operarse
into totalmente cerrado, el cual deberá estar provisto de un sistema
iración con ciclones, filtros u otros medios que permitan la captación y reco-
n del material particulado, polvillo y granza. La autoridad de aplicación po-
nsiderar la excepción del presente requisito bajo estricta y fundada justifica-
'cnica. En lo referente a la carga del grano a granel en camiones o vagones,
ecimiento deberá implementar procedimientos operativos y10 mecanismos
imicen la emisión de polvos durante la misma.
impieza de polvo en las instalaciones: La firma deberá implementar un
e limpieza periódica documentado, tendiente a mantener libre de polvo
las instalaciones confinadas a fin de minimizar el riesgo por explosión, el
erá contemplar la gestión de los materiales colectados.
f ) Manipulación de agroquímicos: La misma deberá llevarse a cabo en total
imiento a las prescripciones de la ley 10.669, su decreto reglamentario y re-
ciones complementarias. Asimismo, deberá contar con un sector adecuadamen-
cado y confinado destinado al almacenamiento de los envases llenos, en
o vacíos de agroquímicos que sean utilizados en la conservación y preserva-
el grano y10 fumigación de instalaciones.
g) Ruidos: Los establecimientos alcanzados por la presente normativa debe-
dar cumpliiniento con lo establecido por la norma IRAM 4062101, la cual esta-
e el método de clasificación y medición de ruidos molestos al vecindario. Para
ación de dicho estudio deberán contemplarse pautas de estacionalidad, siendo
e como mínimo, una medición anual en el período de actividad máxima o
ada alta de cosecha. La autoridad de aplicación podrá modificar la frecuen-
orario de dicha medición, así como la excepción a dicho requisito bajo es-
fundada justificación técnica en aquellos establecimientos que se encuen-
cionando fuera del ejido urbano.
"h) Emisiones gaseosas: Los establecimientos alcanzados por la presente nor-
ativa deberán dar cumplimiento con lo establecido en el dec. 339511996, reglamen-
de la ley 5965, solicitando el correspondiente permiso de descarga de efluentes
osos a la atmósfera, conforme con las pautas establecidas en el ítem 1 del Anexo
que forma parte de la presente reglamentación.
"La autoridad de aplicación podrá exigir complementariamente la realización
e un estudio de calidad de aire cuando lo considere pertinente. En tal caso la fir-
ma deberá seguir los iineainientos técnicos mínimos establecidos en ítem 2 del Ane-

Luego el decreto impone a los establecimientos ya en funcionamiento la rea-


lización de una auditoria ambiental que acredite el cumplimiento de sus disposicio-
nes en el plazo de seis meses (art. 13).
DERECHO AGROAMBIENTAL

Respecto de las ampliaciones, el decreto dispone:


"Aquellos establecimientos que deseen realizar ampliaciones, modificacione
y10 cambios en sus instalaciones que impliquen alguno de los siguientes supuesto
deberán gestionar una nueva Declaración de Impacto Ambiental:
"a) incrementen en más de un 30% de la potencia instalada, salvo que la p
tencia total a alcanzarse no supere los 200 HP;
"b) incrementen en más de un 30% su capacidad de almacenamiento, sal
que la capacidad total a alcanzarse no supere las 10.000 toneladas.
"A tal fin deberán presentar ante la autoridad de aplicación los requisitos té
nicos exigidos en el Anexo 1 del presente, .referidos al estudio de impacto ambie
tal" (art. 15).
"Si las ampliaciones no involucran los supuestos precitados, la finna debe
informar de las mismas a la autoridad de aplicación en un plazo que no supere 1
30 (treinta) días previos a la ejecución mediante la pertinente presentación de
memoria descriptiva de los cambios que se pretenden ejecutar y cuadro compara
vo de potencia y capacidad de acopio instaladas y a instalarse" (art. 16).
"En ningún caso, las sucesivas ampliaciones de las comprendidas en el art.
podrán exceder los porcentajes y10 cantidades absolutas establecidas en el art. 1
Caso contrario, resultará procedente la obtención de una nueva declaración de im
pacto ambiental, a cuyo fin deberá presentar un estudio de impacto ambiental de
acuerdo con las pautas técnicas del Anexo 1" (art. 17).
Las declaraciones de impacto tendrán vigencia por cuatro años (lo que si
fica una diferencia respecto de la ley 11.459 para los Establecimientos Industriale
aunque para éstos existe media sanción de un proyecto de modificación que tam
bién extendería los vigentes plazos de dos años). Si se trata de establecimientos
preexistentes que obtienen su declaración por primera vez, este plazo se achica a
los dos años.
El decreto prosigue, con una extensión considerable, contemplando las rela-.
ciones entre autoridad y municipios, las atribuciones de los inspectores, el procedi-
miento sancionatorio y el juzgamiento. Luego contempla un anexo con la guía de
contenidos técnicos mínimos que debe contemplar el estudio de impacto ambien-
tal; un segundo anexo para las auditorías ambientales de adecuación; y un tercer
anexo para las auditorías ambientales de renovación. El cuarto anexo que completa
el decreto se refiere a las pautas para la presentación de la declaración jurada de
emisiones gaseosas y la realización de estudios de calidad de aire.

IV. AGROQU~MICOS

Por agroquímicos se entiende toda sustancia química de síntesis de uso agra-


rio. Es una fórmula genérica para abarcar insecticidas, fertilizantes y herbicidas,
aunque la lista de especialidades es más amplia, corno sugiere el art. 2' de la ley
provincial 10.699 de Buenos Aires, que menciona "insecticidas, acaricidas, nema-
todicidas, fungicidas, bactericidas, antibióticos, mamalicidas, avicidas, feromonas,
n~olusquicidas,defoliantes y10 desecantes, fitorreguladores, herbicidas, coadyuvantes,
repelentes, atractivos, fertilizantes, inoculantes y todos aquellos otros productos de
CUESTIONESAGROAMBIENTALES 195

n yímica y10 biológica no conten~pladosexplícitamente en esta clasificación,


ue sean utilizados para la protección y desarrollo de la producción vegetal".
e trata de sustancias peligrosas que deben ser autorizadas, manipuladas, uti-
y gestionados sus contenedores y residuos con mucho rigor y control. Ade-
1 daño a los propios agricultores, a las poblaciones vecinas -ya veremos el
fmigación desde aeroplanos-, a la salud a través de la ingesta de produc-
minados por éstos, al suelo, al aire y al agua, también pueden ocasionar
S plantaciones propias y vecinas. Precisamente, un notable incremento de
el ámbito agrario se observa en juicios de daños a los cultivos entre pro-
gropecuarios o contra las empresas de servicios por ellos contratadas para

egislación nacional los contempla en las leyes 18.073, 18.796 y 20.418,


ulan a sí mismas como de Plaguicidas. Estas leyes, todas dictadas por
de facto, no tuvieron en cuenta la división de competencias federales y
pretendieron una aplicación en todo el ámbito territorial, tal como si se
de leyes federales, incluso cuando de los mensajes de elevación tampoco
ento constitucional para así considerarlas. Más allá de ello, lo cier-
aun cuando se observara estrictamente el orden constitucional en cuanto
encias y se reservara a la legislación federal el campo del tráfico interna-
nterjurisdiccional y a las normas provinciales el control en sus territorios
ficamente en la actividad primaria, cuyo control corresponde netamente al
policía provincial-, la interacción seria bastante complicada. En efecto, se
tema donde más se observa la complejidad de la cuestión competencial,
mente si se tiene en cuenta la idea de cadena de producción, ya que las leyes
les, al poder introducirse también en los límites tolerables de agroquímicos
den contener los productos de exportación, terminan influyendo en las prác-
S agrícolas normalmente sometidas a la legislación provincial.
Entrando someramente al estudio de las leyes mencionadas, las que, desde ya,
tan la cuestión, porque, como se verá, en lo específico hacen permanente-
remisiones a las oportunas reglamentaciones, prohiben ciertas sustancias,
an el uso de otras y establecen límites de tolerabilidad.
La primera de ellas, la ley 18.073, prohíbe el uso de ciertas sustancias que men-
y distingue si son para el tratamiento de praderas artificiales o naturales (die-
ndrin, heptacloro, hexaclorociclohexano y sus sinónimos) o para la aplicación
ecies bovina, ovina, caprina, porcina y equina (diedrin, hexaclorociclohexano,
clor, clordano y sus sinónimos). Estas mismas sustancias se prohíben también
y tenencia- en los establecimientos que elaboren o que tengan en depósito pro-
s de origen animal o vegetal destinados a la alimentación. En igual sentido,
ltivos tratados con ellas no pueden utilizarse como alimentos de las personas
o animales, sino después de un lapso de tiempo que debe fijar la reglamentación.
Asimismo, la ley dispone que el organismo-de aplicación -que no determina,
ero que actualmente es el Senasa- podrá autorizar el einpleo de las sustancias

En la base JUBA p~iedeverse Lino de estos casos, resuelto por la C. Civ. y Com. de San
Nicolás, seiit. del 2511 112003, en autos "V~ilcano,Juan Carlos v. Masarelli, Salvados sldaños y per-
juicios".
196 DERECHO AGROAMBIENTAL

mencionadas, cuando su uso resulte imprescindible y se adopten los recaudos p


que no se superen los máximos de tolerancia residual que se determinan.
Los arts. 2" a 5", que prácticamente completan la ley -ya que el art. 6"
destinado a fijar el monto de las sanciones correspondientes a las infracciones
norma, a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Aliment
fueron modificados por la ley 18.796. Ésta lleva un cuadro anexo de product
subproductos agropecuarios con el máximo de plaguicidas tolerados, y se pe
a la autoridad de aplicación a actualizarlos, con la posibilidad, también, de inclui
se nuevos productos o subproductos.
El art. 3", con la nueva redacción, establece la clausura por infracción a 1
disposiciones del art. lo, así como también se otorga a la autoridad de aplicaci
derecho a retener los animales, los productos o subproductos, fijar su destino,
lización y10 comiso.
Por el art. 4" el organismo de aplicación dicta las normas de aplicación y 11
un registro de laboratorios de análisis que soliciten su inscripción para las certi
ciones, e impone a los laboratorios a "denunciar" en veinticuatro horas la existe
de algún residuo en cantidad superior a los límites establecidos.
También se faculta a la autoridad de control a fijar normas para el uso, la el
ración, la industrialización, la venta, el transporte y el almacenamiento de pla
cidas, su tránsito, el faenamiento de animales y la industrialización de product
subproductos de origen animal o vegetal en su relación con ellos.
También debemos decir que con la nueva perspectiva que abre la legislaci
de presupuestos mínimos, si miramos la cuestión desde el aspecto ambiental,
Congreso deberá renovar la legislación nacional y plantear un nuevo esquema
legislar la cuestión en forma integral.
Finalmente, la ley 20.41 8, llamada de Tolerancia y Límites Administrativos
Residuos de Plaguicidas en Productos y Subproductos, regla, como su nombre
dica, la tolerancia, que define como la "máxima concentración de residuos d
guicidas legalmente permitida", y la tolerancia cero, que "es la-que deriva d
prohibición de la aplicación de un plaguicida", y los límites administrativos,
son los niveles máximos de concentración de residuos de plaguicidas con lo
por excepción, pueden comercializarse los productos y subproductos agropecuarios
(art. lo). Estos últimos son permitidos, a través de especiales regulaciones del or
nismo de aplicación, para cuando "resulte imprescindible autorizar el empleo
plaguicidas para otros usos que no sean los previstos en su inscripción" (art. 4"
El organismo de aplicación establece estos límites y umbrales de tolerancia,
regula cada uno de los procesos y fiscaliza el cumplimiento "a través de to
proceso de producción, comercialización, industrialización, transporte, almac
y cualquier otra etapa anterior" (art. 5").

B . Los agroquímicos en la provincia de Buenos Aires

En el ámbito provincial, Buenos Aires rige la cuestión con la ley 10.699 de


Agroquimicos, que gira en tomo a una receta llamada "agronómica", que, avalada
por un profesional, garantiza la licitud de la compra o de cualquier otro sistema de
CUESTIONES AGROAMBIENTALES 197

a] agroquímico, pero que no logra garantizar la licitud de su uso, ya que


igue el modo en que el productor hace las aplicaciones. Este punto es cen-
do que todo se mide de acuerdo con concentraciones de uso, y, lamentable-
1 productor, en búsqueda de respuestas rápidas o porque dejó avanzar de-
el desarrollo de las plagas, tiende a hacer aplicaciones con concentraciones
. También está el tema de los residuos, especialmente los contenedores de
yos restos, aunque en cantidades menores, pueden tener concentracio-
do altas para el lugar donde se los abandona; lo mismo sucede con el
la manipulación a granel, problema que incluso afecta a las zonas urbanas
rias, como el Dock Sur y Avellaneda.
art. 4" de la ley obliga a inscribirse en registros especiales a cargo de la
d de aplicación, que hoy es el Ministerio de Asuntos Agrarios y Produc-
fabricantes, formuladores, fraccionadores, distribuidores, expendedores,
S por cuenta de terceros, transportistas y depósitos o empresas de alma-
o de estos productos. También los obliga a contar con un asesor técnico,
epción de los transportistas, locadores de aplicación y depósitos o empresas
cenamiento (art. 5").
r el art. 7" los agroquímicos se clasifican en:
De uso y venta libre: son aquellos cuyo uso, de acuerdo con las instruccio-
evenciones y modo de aplicación aconsejado, no sea riesgosos para la salud
a, los animales domésticos y el medio ambiente.
De uso y venta profesional: son aquellos que, por sus características, su uso
riesgoso para los aplicadores, terceros, otros seres vivos y el medio ambiente.
De venta y uso registrado: son los no encuadrados en las categorías ante-
, cuya venta será necesario registrar a los fines de permitir la identificación
Ninguno de los pertenecientes a las dos últimas categorías puede venderse sin
eta agronómica obligatoria", firmada por un profesional ingeniero agrónomo u
aceptado por la reglamentación, que esté debidamente matriculado en su cole-
profesional (art. 8").
La ley contiene especificaciones relativas al ejercicio del poder de policía en
as las etapas que trata y sobre los productos agrícolas en general, los que no
den contener más de los límites de sustancias permitidas por dicha reglamenta-
Asimismo, establece el procedimiento de la Ley de Faltas Agrarias.

Agroquímicos. Fumigación desde aeroplanos

El 2/4/2008 la Cámara Correccional de Mercedes aceptó una medida cautelar


novativa solicitada por vecinos, consistente en la suspensión inmediata de fu-
igaciones aéreas y10 terrestres reprochadas al demandado y sobre los predios lin-
antes a los Barrios Fonavi de Alberti.
La Cámara reconoce que el actor no es totalmente preciso sobre si la sustancia
con la que se fumigaba era glifosfato, aunque la menciona entre las posibles utili-

"Di Vincensi, Oscar A. v. Delaunay, Jorge s/amparo".


198 DERECHO AGROAMBIENTAL

zadas; afirma la Cámara que se constituyó en la propia sede local del Insti
Nacional de Tecnología Agropecuaria para inforrnarse de los efectos nocivos
este agroquíinico podía tener, donde se le manifestó que este producto se utiliza
caso de inmuebles sembrados con soja -como es el caso de autos- y para prep
la tierra para el ulterior cultivo.
El tribunal declaró: "Asirnisino, que en punto a las aeroaplicaciones del prod
to de mención, el dec. regl. 49911991 de la ley provincial de Agroquímicos, e
art. 38, prohíbe expresamente operar a distancias menores a 2 kilómetros de c
tros poblados, no pudiendo sobrevolarlos aun después de haber agotado su c
"Con las constancias hasta aquí colectadas, se verifica que la actividad de
gación denunciada se aparta del cumplimiento del referido dispositivo nonnati
toda vez que, del plano confeccionado por el municipio de la ciudad de Alb
surge que las distancias existentes entre los predios sobrevolados y los Barrios Fo
y Policial, Obrero y el Polideportivo oscilan entre 10 y 200 metros.
"En esa inteligencia,,correspondehacer lugar parcialmente a la medid
licitada por el accionante, ante el comprobado apartamiento del art. 38 del
regl. 49912001 de la Ley provincial de Agroquímicos, tomando en considerac
potencial riesgo para los bienes y la salud de los pobladores de ese medio y el
cipio contenido en los arts. 41 de la Carta Magna nacional, 28 de la Constit
de esta provincia, lo, 2", 3" y concs. de la ley 25.675, 1" de la ley 11.723".
En consecuencia, se dispuso que el demandado deberá abstenerse en lo
cesivo de realizar, -por sí o por terceros, fumigaciones aéreas en los predios cul
tivados con soja que motivaron la presente acción, y se solicitó que en el térm
de doce horas la Asesoría Pericia1 Departamental dé un informe médico que il
tre al tribunal sobre las consecuencias que puede acarrear a las personas y bie
-animales y vegetales- la fumigación con glifosfato a la distancia efectuada por
accionado.

En la primera edición de este mismo libro recordaba el texto del Código


de Alsina, que regulaba expresamente las quemas de pastizales y la responsa
dad por los daííos derivados ellas, y reflexionaba acerca de cómo el problema
bía vuelto tantos años después de la eliminación de esa normativa, con la priin
modificación de dicho Código en 1970. Mencionaba allí la conmoción píiblica or
ginada por incendios en el Delta bonaerense, lo que ha provocado la sanción
una nueva Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental, esta vez para e
control de actividades de quema en todo el territorio nacional: la ley 26.562.
Esta ley, amparada en la nueva facultad de la Nación de dictar nomas hom
géneas para todo el territorio nacional, contempla el objetivo de prevenir incendi
y daños ambientales, con lo que se liga al motivo de la competencia específica, que
siempre tiene que estar vinculada a la protección ambiental. Pero a ello adiciona 1
prevención de riesgos a la salud y a la seguridad públicas.
Sigue una línea adecuada de lo que debe entenderse por pres~ipuestosmíni-
mos, y comienza introduciendo una definición uniforme de quema, que es "toda
CUESTIONES AGROAMBIENTALES 199

de eliminación de la vegetación o residuos de vegetación mediante el uso del


, con el propósito de habilitar un terreno para su aprovechamiento producti-
ad. 2"). De este modo, la ley está regulando lo que Vivanco calificaba como
agraria accesoria, es decir, una actividad no productiva en sí misma, pero
para favorecer la producción. Por lo tanto, la ley es ambiental en cuanto
nes, pero agraria en cuanto a la actividad que regula.
ego, la norma utiliza otra facultad prevista para los presupuestos mínimos
tección ambiental que es la de imponer deberes y obligaciones. Hay que recor-
e el mismo art. 41 de la Constitución Nacional, de donde surge la facultad de
presupuestos inínimos, impone el deber de todos a preservar el ambiente. Se
perfectamente en la ley la imposición de una obligación, en este caso la de
una autorización previa a la quema, con el respeto de las jurisdicciones
S y del poder de policía local, ya que tal autorización se pide a la autoridad lo-
ley refiere a "autoridades competentes en cada jurisdicción"), la que, ade-
eberá establecer las condiciones y requisitos para que aquélla se otorgue
3 " y 4"). Como indicaciones de presupuestos mínimos la ley menciona que se
ernplen los parámetros climáticos, estacionales, regionales, de preservación del
lo, flora y fauna, así como también requisitos técnicos para prevenir el riesgo de
pagación del fuego y resguardar la salud y seguridad públicas. También se con-
plan indicaciones mínimas a suministrar por quien requiere la autorización.
Muchas provincias ya venían regulando la temática. Así, La Pampa cuenta con
ey 1354, publicada el 1311211991, que dispone sobre prevención y lucha por
ndios. Dicha norma contempla toda una política al respecto, donde los consor-
los de productores tienen una función instrumental, pero donde lo principal es la
úsqueda de información y planificación por parte del Estado para prevenir incen-
ios. Delega a la reglamentación el disponer de las condiciones para la quema, que
ma "prescripta", es decir, autorizada y reglamentada. Dispone, asimismo, sobre
obligación de establecer picadas para evitar la propagación del fuego en los mon-
S y una serie de obligaciones puntuales para los propietarios, pero también para
S habitantes en general, que tienen el deber de comunicar. La trascendencia del
ma para la provincia se percibe al ver la minuciosidad con que la ley regula las
ribuciones y funciones de la autoridad de aplicación para prevenir y controlar y
omo se disponen restricciones a los propietarios en función de dicha labor públi-
a. La norma termina con un régimen de sanciones propias.
Volviendo a la ley nacional, ésta se ocupa del problema interjurisdiccional al
isponer que, cuando la autorización de quema se disponga para un fundo que lin-
e con otras provincias, la inisrna autoridad debe notificar fehacientemente a la
risdicción lindante (art. 4O, párr. 2").
Otro aspecto a resaltar de la Ley de Presupuestos Mínimos es la articulación
que realiza entre el respeto al poder de policía local y la búsqueda de eficacia de la
nonna para el caso en que las provincias no lo ejerzan o se demoren en hacerlo.
Así, el art. 7" dispone un sistema de faltas que se aplicará por las a~~toridades loca-
les hasta tanto sea sancionndo el propio.
200 DERECHO AGROAMBIENTAL

VI. LECTURAS
.COMPLEMENTARIAS

CÁMERA, Laura - FUENTES, Gonzalo - GONZALEZ, Edgardo, Engorde a corral: necesida


de s u regulación en derecho agrario, Nova Tesis, Buenos Aires, 2008, p. 21 5.
LI~TOFFSKY, Adriana - MEDINA, Lidia, "Ordenamiento territorial agrario. Aspectos
levantes", VI1Encuentro de Colegios de Abogados sobre Temas de Derecho A
rio, Rosario, 2008, ps. 397 y SS.
MIRANDA, Marisa, "Temas agro-ambientales", en Aproximación a la problem
agroambiental, UNLP, La Plata, 1997, p. 19.
- "Federalisrno y poder de policía en materia de sanidad agroalimentaria", LL 2
A-90.
V
CAP~TULO

PRODUCCIONES AGRARIAS, AMBIENTE U MERCADO

CULTURA ECOL~GICA,
BIOLOGICA U ORGÁNICA

e tipo de producciones surgieron por el convencimiento de algunos produc-


e propusieron un sistema alternativo esencialmente guiado por una vuelta a
cción natural y al respeto .de ciertas leyes naturales; antes bien, surgieron
onder a los pedidos de un mercado caracterizado por consumidores cada
oncientizados por los temas ambientales.
rimero en Europa y en otros países del primer mundo nació un requerimien-
roductos "más sanos". Ese mercado ha ido creciendo en forma exponencial,
o que la demanda en esos países sigue superando la oferta: para 2008 se es-
facturación minorista de U$S 80.000 millones, contra los U$S 25.000
turados en 2001. En tanto, algunos países europeos se han fijado la meta
zar en 201 0 que el 10% de la superficie agrícola sea trabajada con este sis-

or estas previsiones, y a pesar de las ayudas económicas de la Unión Euro-


te sector, la Argentina visualizó desde muy temprano la oportunidad que se
resentaba, dado que, además, es un país visto con grandes extensiones naturales
radición agroalimentaria de calidad.
o es casual, entonces, que las primeras decisiones normativas sobre produc-
rgánicas surjan contemporáneamente al dec. 2284/1991 de Desregulación
ica, ya que si bien es cierto que éste pretendía evitar el exceso reglamen-
también lo es que proponía una "apertura" al mundo, la integración a los
os y demandas internacionales, y para ello introducía, al lado del interés
o-sanitario, el amplio espectro de la calidad.
oco es casual que, con miras al mercado europeo, la primera resolución
AV 42311992) sea una copia casi literal del también coetáneo reglamen-

' Vor.o~,i~::, ol-gci,?icos,docuinento elaborado en el marco del Préstaino BID


Ronieo, P/-od~~zlctos
OC-AR, Secretaría de Política Ecoiióinica, para un estudio sobre "Componentes sectoriales y
croeconóinicos para una estrategia nacional de desarrollo. Lineainientos para fortalecer las fuen-
S de crecimiento económico", Ministerio de Econoinía de la Nación - Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura (IICA-Argentina), coordinación general: Oficina de la CEPAL-ONU
en Bueiios Aires, marzo de 2003.
202 DERECHO AGROAMBIENTAL

to europeo CEE 209211991, el primero en reglar esta materia en la Comunidad


es obvio, porque, en definitiva, el sistema de producciones ecológicas, biológi
orgánicas se basa en un sistema de certificación del sistema de producción uti
do, y la Comunidad Europea en su reglamento aceptaba la certificación de terce
países cuando éstos poseyeran un sistema similar.
Esa res. 423/1992, dedicada exclusivamente a la agricultura (tal como lo ha
el reglamento CEE 2092/1991), fue seguida por la res. Senasa 128611993 par
ganadería. Nuevamente, no h e casual que la ley 25.127, vigente en la materia,
sido sancionada el 4/8/1999 e incluya ambas producciones, cuando así lo hi
nuevo reglamento CE 180411999.
La ley mencionada se complementa con su dec. regl. 9712001, modificad
complementado por el dec. 20612001, así corno también por las resoluciones an
citadas, que establecen los parámetros a tener en cuenta en la producción prima
en la elaboración de pro'd~ictosde transformación y en el envasado.
Como se ha dicho, el sistema es de los llamados de certificación. Tal certifi
ción debe tener un soporte legal para homogeneizar los criterios y evitar una co
petencia desleal o la publicidad engañosa. Así, la certificación es oficial g
ese amparo legal y a pesar de que nuestro sistema -así como también lo
europeo- consiente la tercerización para que sean organismos privados previam
te aceptados por el Estado los que realicen la verificación concreta del cumplimie
de las disposiciones legales.
La adhesión es voluntaria, es decir que el productor opta por someterse a é
Si lo hace, debe aceptar todas las reglamentaciones, y a cambio podrá public
con los sellos, también homogéneos y aprobados por el Estado, que su sistema p
ductivo es ecológico, biológico u orgánico; si no opta por aquélla, no podrá ha
ningún tipo de publicidad que pueda llevar a creer en eso. En efecto,.el dec
reglamentario establece: "Prohíbese la comercialización de productos de ori
agropecuario, materias primas, productos intermedios, productos terminados y S
productos bajo la denominación de ecológico, biológico u orgánico que previame
no hubieran obtenido la certificación correspondiente y no se encuentre autoriz
el empleo de dicha denominación por parte de la autoridad de aplicación" (art.
No podrán constituir marcas ni formar parte de ningún conjunto marcario los
ininos biológico, ecológico u orgánico, eco o bio en productos de origen agro
cuario, tales como alimentos, fibras, maderas, muebles o papel. Quedan exclui
de la presente restricción las marcas cuyo registro se encuentre vigente y qu
bieran sido registradas ante$ de la fecha de promulgación de la ley 25.127" (art.
También vale la pena reiterar que se trata de una certificación del sistema
producción y no de los productos en sí mismos. Tal certificación no acredi
el producto sea mejor, ni que esté libre de contaminantes, ni que sea más sano.
requeriría un análisis de1 laboratorio sobre el producto mismo, lo que no se re
En cambio, lo que sí se acredita es que para producirlo se utilizaron técnicas q
conforme a las enseñanzas de la ecología, deberían contribuir a que el producto sí
lo fuera, y a que para generarlo los impactos sobre el ambiente fueron limitados
se cumplió efectivamente con cada una de las exigencias establecidas a tales fine
Otras consecuencias no están previstas por la ley. Obviamente que en el cas
argentino el estín~uloa la adl~esiónal sistema lo da la posibilidad cierta de alcanza
PRODUCCIONES AGRARIAS, AMBIENTE Y MERCADO 203

ercado europeo. Normalmente se cree que estos productos tienen un precio de


el 20 al 40% mayor a los productos tradicionales, pero que también los ren-
nientos de este tipo de producciones son entre el 10 y el 30% más bajos: es decir
ambas variables pueden llegar a compensarse. Sin embargo, la diferencia mo-
aria hace que el mercado europeo, incluso cuando para otros productos hay siem-
más trabas, ofrezca un estímulo nada desdeñable.

oncepto y actividades comprendidas


Por el art. l o de la ley y "a sus efectos": "Se entiende por ecológico, biológico
nico a todo sistema de producción agropecuario, su correspondiente agroin-
, así como también a los sistemas de recolección, captura y caza, sustentables
lempo y que mediante el manejo racional de los recursos naturales y evitan-
1 uso de los productos de síntesis química y otros de efecto tóxico real o poten-
para la salud humana, brinde productos sanos, mantenga o incremente la ferti-
de los suelos y la diversidad biológica, conserve los recursos hídricos y preserve
nsifique los ciclos biológicos del suelo para suministrar los nutrientes desti-
dos a la vida vegetal y animal, proporcionando a los sistemas naturales, cultivos
getales y al ganado condiciones tales que les permitan expresar las característi-
S básicas de su comportamiento innato, cubriendo las necesidades fisiológicas y
ológicas".
En tanto, para el Codex Alimentariz~sla agricultura ecológica es un sistema
loba1 de producción agrícola, tanto vegetal como animal, en el que se da prioridad
a los métodos de gestión sobre el uso de insumos externos.
El uso de los términos ecológico, biológico y orgánico en la ley parece ser
oníinico. Ello no obstante, la res. 42311992 prefiere, casualmente, para la agri-
ltura el término orgánico, mientras que la res. 1286/1993 prefiere para la gana-
ría el tériiiino ecológico.
Una primera observación a realizar es que como la certificación es también
bre la elaboración posterior, la ley incluye no sólo la actividad agrícola primaria
o también la agro-industria. El uso de esta palabra no de da sólo en el sentido de
tividad accesoria sino, además, de actividad industrial a base de productos agra-
S;es decir que la ley va a ser utilizada también por un empresario industrial, sujeto
mercial, siempre que compre las materias primas "orgánicas o ecológicas" en la
oporción establecida en los reglamentos y cumpla con su parte de obligaciones
la elaboración. Se trata de un ejemplo claro de la nueva visión y regulación del
recho agrario a través de la idea de cadena de producción.
Otras actividades alcanzadas por la ley son la "recolección", la "captura" y la
caza". Estos productos provenientes de la fauna silvestre son, si se quiere, doble-
mente naturales. Sin embargo, y correctamente, para la ley podrán ser certificados
si la actividad cinegética, de recolección o pesca se realiza bajo cánones de soste-
nibilidad: deberá hacerse a través de un manejo racional, es decir, aquel que prevé
que la captura de animales no ponga en riesgo la conservación de la población de
la especie dada. Ello sólo podrá lograrse si el propio Estado, que puede tener la
visión comprensiva de los niveles de captura realizada, planifica el aprovechamiento,
204 DERECHO AGROAMBIENTAL

y parte para ello de estudios serios que contemplen censos para conocer el est
de las poblaciones, y de investigaciones científicas que permitan conocer la di
mica de éstas (tasas de natalidad, de mortandad natural, de riesgos, etc.).
La mención que el art. 1' hace de los "productos sanos", la "fertilidad del S
lo9', la "diversidad biológica y la conservación de los recursos y preservación
10s ciclos naturales" debe ser entendida en el sentido de fines a tener en cuent
reglamentar las actividades concretas.
De acuerdo con lo explicado en el punto anterior, la ley establece: "Con el o
to de permitir la clara identificación de los prod~ictosecológicos, biológicos u or
nicos por parte de los consumidores, evitarles perjuicios e impedir la competenci
desleal, la producción, tipificación, acondicionamiento, elaboración, empaque, i
tificación, distribución, comercialización, transporte y certificación de la calida
los productos ecológicos deberán sujetarse a las disposiciones de la presente le
a las reglamentaciones y10 providencias de la autoridad de aplicación" (art. 2")
"La calificación de un producto como ecológico, biológico u orgánico es
cultad reglamentaria de la autoridad de aplicación y sólo se otorgará a aquellas m
terias primas, productos intermedios, productos terminados y subproductos que pr
vengan de un sistema donde se hayan aplicado las prácticas establecidas en
reglamentación de esta ley" (art. 3').
"Será autoridad de aplicación de la presente ley, la Secretaría de Agricultu
Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación, a través del Servicio Nacional d
Sanidad y Calidad Agroalirnentaria (Senasa)" (art. 4').

2. Proceso de certificación
Según la ley 25.127: "La certificación de que los productos cumplan con la
condiciones de calidad que se proponen será efectuada por entidades pública
privadas especialmente habilitadas para tal fin, debiendo la autoridad de aplicaci
establecer en este último caso, los requisitos para la Inscripción de las entidade
aspirantes en el Registro Nacional de Entidades Certificadoras de Productos Ecoló
gicos, Biológicos u Orgánicos, quienes serán responsables de la certificación y
la condición de' calidad de dichos productos" (art. 8').
"La autoridad de aplicación tendrá plenas facultades para efectuar supervisiones
cuando lo considere necesario, de los establecimientos de producción y10 elabo
ción ecológica, biológica u orgánica, los correspondientes medios de almacenami
to, comercio y transporte y para solicitar a las entidades certificadoras toda la do
cumentación pertinente a efectos de auditar su funcionamiento y de facilitar el contro
de su situación comercial e iinpositiva por los organismos competentes" (art. 10).
En la Unión Europea los organismos de certificación deben satisfacer, como
mínimo, la norma EN 4501 1 o ISO 65. En tanto que el art. 2' del dec. regl. 9712001
establece: "La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos promoverá
la producción agropecuaria biológica, ecológica u orgánica en todo el país en par-
ticular con aquellas regiones donde:
"a) Los sistemas agroecológicos se encuentren en estado de degradación o es-
tén en peligro de ser degradados por acción de las prácticas agrícolas tradicionales.
PRODUCCIONES AGRARIAS, AMBIENTE Y MERCADO 205

) La reconversión hacia la producción orgánica permita obtener un mayor


n el mercado o acceder a nuevos mercados, constituyendo una alternativa
able para los productores.
La agricultura ecológica, biológica u orgánica pueda constituir una alter-
ustentable para los sistemas de producción minifundistas.
) Existan especies o variedades vegetales cuya supervivencia se encuentre
ligo y que constituyan elementos que hacen a las características socioculturales
S habitantes de la región.
) Se considere necesario para su desarrollo en función de las políticas que

ivamente, se privilegia la reconversión a este sistema de áreas ya de-


r sistemas productivos convencionales, que, obviamente, tendrán pun-
odrán estar contaminados o degradados. Se va a establecer un
las tierras de dos años sin uso de agroquímicos para que pue-
istema "orgánico"; de todos modos, es un plazo arbitrario que
la descontaminación.
aro que optar por el sistema inverso, es decir, favorecer la producción en
no trabajadas, provocaría críticas sobre la naturaleza "ecológica" del sis-
star generando una nueva tensión en la frontera agrícola debido al incre-
o de la superficie antropizada y la reducción de los ecosistemas naturales.

RODUCCIONES SOSTENIBLES

Más allá de la ley 25.127 y la posibilidad de certificar los productos, otro tema
oarnbiental se vincula a las producciones sostenibles. Entiendo por éstas a aque-
S producciones en criadero de especies de la fauna silvestre que, a la vez de alentar
a rentabilidad para la gente de campo o inversores de cualquier tipo, buscan con
roducción de criadero o con sistemas de recolección, también sostenibles, re-
lazar técnicas como la caza exclusivamente extractiva.
Considerando la ley nacional 22.421 y su dec. regl. 66611997, que establecen
lineamientos para la protección de la fauna silvestre, y que analizaremos en el
dulo de los recursos naturales, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustenta-
la Nación, en conjunto con las provincias, ha realizado programas donde se
a y acuerda la política nacional para la conservación y el uso sustentable de
fauna silvestre: se trata de revalorizar los ecosistemas para evitar su reemplazo
istemas de producción intensivos y, a la vez, beneficiar a las comunidades
es que históricamente han hecho uso de sus recursos.
Las iniciativas se basan en la implementación de proyectos de manejo de es-
ecies silvestres susceptibles de aprovechamiento, mediante la conjugación de la
stión administrativa, comercial y los estudios biológicos correspondientes. El
anejo que se pretende es de tipo adaptativo, ya que, en f~inciónde las acciones
se implementan, los objetivos de manejo son continuamente revisados y replan-
os sobre la base de esta experiencia acumulada. En cada proyecto se establecen
mecanismos de consultas y concertación con los gobiernos provinciales y entida-
des representativas de cada sector involucrado.
206 DERECHO AGROAMBIENTAL

111. BIOTECNOLOG~A
Y ORGANISMOS GENÉTICAMENTEMODIFICADOS

Por biotecnología se entiende toda aplicación tecnológica que utilice siste


biológicos y organismos vivos o sus derivados para la creación o modificación
productos o procesos para usos específicos 3. En tanto, por biotecnología modem
se entiende la aplicación de:
a) técnicas in vitro de ácido nucleico, incluidos el ácido desoxirribonucle
(ADN) recombinante y la inyección directa de ácido nucleico en células u orgá
los; o
b) la fusión de células más allá de la familia taxonómica, que superan las
rreras fisiológicas naturales de la reproducción o de la recombinación, y que n
técnicas utilizadas en la reproducción y selección tradicional 5 .
En el segundo ítein se está ante lo que se llama comúnmente transgénesis, p
también hay muchos casos en que la biotecnología sirve para imponer en una es
cie un gen propio.
Cuando se discute sobre la aplicación de la biotecnología en agricultura
riesgos, por lo general se hace un análisis desde el punto de vista de la salud,
el destino de consumo humano y las cuestiones ambientales implicadas. De es
preocupaciones se deducen algunos otros tópicos, como los vinculados a la in
mación y a los derechos de los consumidores, a las consecuentes medidas que p
den ser vistas como obstáculos al comercio (p. ej., el etiquetado) y al intenso d
te sobre el principio de precaución. Asimismo, un tema de discusión más poli

El presente es un trabajo realizado en el marco del proyecto de investigación "Agricul


y agrobiocultiira en el áinbito internacional. Aspectos econóinicos y jurídicos en el marco glo
de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNLP (J089), dirigido por la Dra. María
sana Tabieres y codirigido por el autor. Además, fue presentado en el Primer Congreso Nacion
Internacional sobre "Agrobiotecnología, Propiedad Intelectual y Políticas Públicas", realizado
la Universidad del Nordeste en Corrientes del 26 al 28/10/2006 y publicado en Anales de la
tad de Ciencias Jzírídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, nro. 3 7 , con e
"Biotecnología y OGM. Producción, comercio y ambiente", p. 22. A éste se le realizaron las o
vacioiies iníniinas para actualizarlo.
Art. 2' del Convenio sobre Diversidad Biológica, ratificado por ley 24.375 (BO del 61101
La agricultura Iia basado su desarrollo en una selección de especies y variedades y
distintas mutaciones, y ha utilizado la biotecnología en formas muy disímiles, como cruzarn
injertos, etc. La versión moderna de la biotecnología surge a partir de la posibilidad de aislar gen
analizarlos y hasta rnodificarlos en los años setenta, y especialmente cuando se logra reintroducir
en otros seres vivos de la propia especie o de otra, en los años ochenta. Comíininente se llam
geniería genética: en palabras siinples, consiste en "la integración de iin gen deterininado, exis
en cualquier organismo o incluso sintetizado en tubo de ensayo, en el ADN de una especie concr
que, desde ese momeiito, transmitirá dicho gen a sus descendientes como si el mencionado gen hubie
pertenecido siempre a su patriinonio hereditario" (CUI~EI<O SALMERON, José I., presidente de la
ciación Española de Genética, "La biotecnología en la producción agraria", en La biotecno
vegetal en elf2ltzu.o de la ag1.icu1tw.a y la uli)?ientoció~íi,Ediciones M iiiidi - Prensa, Madrid
lona-México, 2003, p. 48).
Se trata de la definición del Protocolo de Cartagena, que es el instrumento internaci
más específicainente relacionado con la materia. Si bien la Argentina no adhirió a éste, la res. SAG
3912003 sobre Liberación al Medio de Organismos Vegetales Geiiéticainente Modificados adop
inisina definición.
PRODUCCIONES AGRARIAS, AMBIENTE Y MERCADO 207

al aspecto económico y de concentración que la nueva tecnología permi-


es vista como una estrategia de pocas multinacionales que terminan ge-
na nueva forma de dependencia de los agricultores 6.
anto a la aplicación de la biotecnología en el campo agrícola, se la utili-
entalrne,nte para buscar una mayor resistencia por parte de los organis-
nicos a ciertos insectos (Bt) o mayor tolerancia a los herbicidas, resis-
rmedades, al estrés abiótico (tolerancia a la salinidad, calor o sequía) o
ismo vinculado a la mayor conservación de los productos u otras ca-
lcas que los hagan más aceptables por los consumidores o más aptos a lo
cadena de producción-comercialización. Nuevamente, respecto del tema
entración económica y dependencia por parte de los agricultores, la lo-
stencia a herbicidas ha influido en que algunas multinacionales de pro-
sanitarios hayan invertido grandes sumas en la selección a estos fines,
o de un "paquete" de herbicidas más semillas de plantas resistentes a
herbicidas, lo que genera un ahorro para el agricultor casi irresistible,
todas las especies que compiten con su cultivo, pero que lo obliga a
' ambos productos de la empresa. Ello lleva a eliminar biodiversidad
la homogeneidad 9.
ablar de biotecnología y ambiente se suele poner como puntos negativos

a resistencia a los agroquímicos estimula un uso mayor de éstos, perjudi-


los otros recursos del ambiente (suelo, agua, flora y fauna, fundamental-
flora y microfauna.
enes al ambiente, variación genética y biológica, y otros

educción de la biodiversidad.
e poblaciones riaturales de insectos lo.

obre este tipo de efectos económicos, concentración y dependencia, y también sobre los
en el territorio argentino, ver los trabajos de TABIERES, María Susana, ''¿Nuevas fronteras
ógicas o reiteradas predicciones malth~isianas?",trabajo presentado en el 111 Congreso In-
nal de Garantías del Siglo XXI, Facultad de Derecl~o,UBA, Buenos Aires, 2004; y de ANDREU,
C., "Hipótesis sobre la evolución de la balanza de pagos en la Argentina a la vista de los
estructurales producidos en la última década", presentado en el 11 Congreso de Relaciones
cionales, UNLP, La Plata, 2004.
ejemplo, descubierta una bacteria coi1 resistencia a un tipo de insecto, se identifica el
duce esa resistencia, se lo aísla, se lo corta y se lo injerta en el ADN de una especie de
nóinico, coino el tabaco, y esta especie comenzaría a mostrar la misma resistencia.
rroces o girasoles inás ricos en proteína, por ejemplo.
LAGLJNA LUMBRERAS, Emilio, doctor en Ciencias Biológicas y experto de la Comisión de
ión Mundial para la Conservación de la Naturaleza, "Medio natural
ecoportal.net/cor~tent/view~fi1II/21/0S. Un estudio bien detallado
y la relación entre empresas biotecnológicas y productores fito-
nitarios puede encontrarse en TIIIGO, Eduardo - CIIUDNOVSKY, Daniel - CAP,Eugenio - Lórnz, Andrés,
transgénicos en la agricultt~raargentina. Una historia confina1 abierto, IICA, Libros del Zor-
Buenos Aires, 2002, en especial y detallado en un cuadro en ps. 32/33.
'O En el último trabajo citado, en p. 23, p. ej., se dice que "el uso de OGM en combinación
n un herbicida deterininado por un tiempo prolongado podría generar resistencia a dicho herbi-
208 DERECHO AGROAMBIENTAL

Sin embargo, se ha sostenido que la biotecnología puede favorecer el cuida


del ambiente, especialmente por:
1) Reducción del uso de pesticidas por la mayor resistencia propia adquiri
por las plantas.
2) Conservación del suelo, p. ej., gracias a la aplicación de la tecnología
siembra directa.
3) Conservación de ambientes naturales y contención del avance de la front
ra agrícola ante el incremento de producción en las zonas agrícolas primigenias
4) El desarrollo de la biotecnología podría favorecer la conservación de esp
cies vegetales o animales en vías de extinción, generando resistencias a distint
plagas o enfermedades.
Vale la pena decir que estos argumentos son presentados en forma sintéti
y que los mismos son susceptibles de llegar a un resultado inverso según el u
que de biotecnología se haga. Pero adonde quiero llegar es a que, si confrontamo
este breve cuadro casi sinóptico con los modelos normativos vigentes, queda
algunos temas pendientes de resolver fundamentalmente por el derecho. Si consi
deramos como referentes las directivas europeas ", el Protocolo de Cartagena l 2
las resoluciones de la SAGPyA 13, es claro un esfuerzo previsor que gira sobr
las dudas ya planteadas, aunque no sé si llega a ser suficiente o efectivo a la hor
de prevenirlas. Por eso creo que si bien estamos en un ámbito fuertemente técni
co y científico, el derecho tiene un rol fundamental a la hora de su tratamient
integral 1 4 .

cida en insectos y malezas", y que "se podrían desarrollar bacterias resistentes a antibióticos,
estos últimos son usados como 'marcadores' para evaluar el res~iltadode los procesos de inodi

inarcadores)".
l 1 Especialmente por tratarse del bloque que tiene un discurso más fuerte y basado en
enfoque de cautela. La UE ha emitido la directiva CE 1812001, que regula la autorización para
liberación intencional de OGM al ambiente; el reglamento CE 182312003, que regula la a~ltori

rectivas CE 9511998 y 5312002, que regulan los requisitos necesarios para la coinercialización d
nuevas semillas e inscripción en el Registro de Variedades.
l 2 Como se ha dicho, la Argentina no la ha firmado, pero como ya en el debate previo a
tratamiento esta circunstancia, como la de otros países que actuaron con la Argentina en el llama

además cuenta cómo se llegó al Protocolo a partir de la participación directa en las negoci
el trabajo de BARAHONANIETO,Eiisa, del Ministerio de Medio Ambiente de España, "El P

nes Mundi - Prensa, Madrid-Barcelona-México, 2003, p. 163.


l 3 El cuadro normativo vigente está conformado por las resoluciones SAGPyA: res. 6561199
del 301711992, sobre experimentación y10 liberación al medio de inicroorganismos genéticainen

sobre liberación al medio de organismos vegetales genéticainente modificados (OVGM); y res. 571
2003, del 18/7/2003, sobre proyectos de experimentación y10 liberación al medio de animales
genéticainente modificados (OAGM).
l 4 Criticas similares al sistema, especialmente contradicciones entre post~iladosen línea de
prii-icipios con decisiones norinativas más puntuales, efectíia Conrit:~, Sandra, en su informe como
PRODUCCIONESAGRARIAS, AMBIENTE Y MERCADO 209

En el caso de las resoluciones de la.SAGPyA, me parece que existe una con-


erable requisitoria de datos que pretende cubrir la responsabilidad de la Admi-
tración, lo que demuestra que estamos ante la incertidumbre típica del principio
ion, ya que tal requisitoria es amplia y abarcativa, pero no está clara-
e dirigida a un riesgo notoriamente predeterminado. Por otra parte, se exige
rmar sobre diversos aspectos muy específicos y técnicos, pero no existen pro-
que detallen cómo se debe llegar a esa información o cómo va a ser anali-
or parte del Estado.
r otra parte, hay una extensa demanda de datos formales a los fines de loca-
responsable: se supone que en caso de que se verifique algún daño o una
n fciera de lo normal. Constitución de domicilio en el país, detalles del re-
nte de la autorización y del responsable técnico: si bien son todos datos nece-
en ser requeridos por el Estado, dejan la duda sobre el grado de segu-
de certeza con la que se va a otorgar la autorización.
reo que, a pesar de todos estos esfuerzos, el Estado no se desobliga de su
ponsabilidad, y debería trabajar mucho más en un sistema propio o que
a organismos públicos transparentes, como las universidades, en la reali-
un verdadero estudio de impacto ambiental, el que no creo que esté cu-
as del tipo siguiente, ejemplos extraídos de las resoluciones:
de recombinación y10 cruzamiento con miembros de la mis-

tajas o desventajas que el organismo modificado tendría, des-


e el punto de vista de la presión selectiva, con respecto a la especie original en
inbientes naturales (invasividad).
c) Posibles alteraciones en el bienestar animal producidas como consecuencia
e la modificación genética introducida.
d) Patrón de herencia de la característica incorporada en los organismos ani-
ales genéticamente modificados.
e) Información sobre cualquier efecto tóxico o perjudicial para la salud hu-
na y animal y para el ambiente que pudiera surgir de la modificación genética.
Sin querer generalizar, porque las situaciones nacionales pueden ser diversas,
eo que para la Argentina hay un efecto de la biotecnología que no ha sido seria-
ente considerado en los debates y, por ende, en la normativa. Se trata de un tema
omplejo que puede ser que no sea directa consecuencia del uso de la biotecnología,
ino de la ausencia planificadora del Estado en cuanto al ordenamiento territorial y
las políticas agrarias y ambientales, hasta ahora poco explicitadas y mucho me-
s abarcativas de todos sus aspectos.
Me refiero a una necesidad de estudio del impacto global de la autorización
e liberación del organismo genéticamente modificado que abarque los aspectos
económicos y sociales 15. Por un lado, los OGM van superando dificultades ambien-

becaria en el trabajo de investigación "Agrobiocultura: nuevo inodelo para comprender desde la


economía y el derecho", dirigido por María Susana Tabieres, UNLP, La Plata (código 1115-066).
l 5 La requisitoria de las resoluciones se dirige más bien al impacto del "evento" en concreto
y en relación con la posible transmisión de sus características a otras especies por cruzamiento u
otras afectaciones directamente iinp~itablesa la nueva variedad.
210 DERECHO AGROAMBIENTAL

tales, y se generan, en consecuencia, variedades más resistentes a condicio


climáticas otrora adversas; por otro lado, los llamados paquetes tecnológicos c
llevan una mayor rentabilidad: en el caso específico de la soja todavía se están d
condiciones muy favorables en el mercado internacional que alienta precios altos
una demanda creciente y continua.
Sobre este punto parece que debería hablarse más que de evaluación po
liberación al ambiente, que es un riesgo cierto, de una evaluación de la liberac
al mercado, porque el éxito que el OGM pueda tener en términos económicos
termina la verdadera dimensión del impacto en el territorio nacional.
Tan así es, que si se analiza la práctica, es decir, el modo en que la Admin
tración nacional utilizó las resoluciones de referencia, así como también otras a
riores y complementarias, surge con nitidez que más allá de los requisitos e in
maciones de tipo técnico solicitadas por éstas, lo que determinó la decisión es
fueron siempre consideraciones económicas, y específicamente de coinercio i
nacional 16. El dato más contundente, más allá de las páginas que se podrían llena
con el análisis de tales resoluciones y las discusiones respectivas, es que la Ar
tina sólo autorizó los OGM que autorizó la Unión Europea, su principal clien
¿El impacto de qué ambiente fue analizado? ¿El del pais donde se cultiva y a
za el producto para su reproducción y expansión territorial o el del pais de desti
de productos o subproductos sin fines de reproducción? Si el nuevo evento no pro-
voca impactos a la salud o al ambiente, ¿por qué no autorizarlos aunque la Unión

l 6 Para un análisis más pormenorizado de las resoluciones ver MIRANDA, Marisa - PEREA
DEULOFEU, Natalia, "De dioses, fábulas y pobreza (aspectos jurídicos de la normativa vigente sobre
biotecnología agropecuaria)", Anales. Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
UNLP, Libro del Centenario, La Ley, Buenos Aires, 2005, p. 123. Allí se señalan ejemplos donde se
determinaron plazos exiguos entre la autorización para la liberación al medio y la consiguiente au-
torización para la producción y la comercialización, que no permiten analizar el comportamiento
real del nuevo producto liberado. Debe considerarse que al respecto la normativa europea instituye
un principio llamado de "paso a paso", por el que se debe ir gradualmente en el procedimiento de
autorización, sin poderse autorizar la comercialización hasta que no se superen las pruebas que de-
muestren la falta de riesgo para la salud humana y para el ambiente: en este último caso se deberán
hacer estudios sobre el impacto en los ecosistemas donde el OGM será producido y liberado (ver al
respecto y sobre los distintos principios que rigen en el derecho europeo el trabajo de AMKSLOMBAICS,
Pablo, "La biotecnologia y el sector agroalimentario: normativa sobre organismos, alimentos y piensos
modificados genéticamente", en DE PABLO CONTREIUS, Pedro - SÁNCHEZ HERNANDEZ, Ángel (coords.),
Las nuevas orientaciones normativas de la PAC y de la legislación agraria nacional, Gobierno de
La Rioja, España, 2005, p. 128). Miranda también se refiere a la suspensión de la producción y la
comercialización de la semilla de maíz resistente al glufosinato de amonio, derivadas del evento de
transformación T14, en virtud de "una potencial pérdida del mercado europeo de maíz" y porque la
empresa titular de su registro "ha solicitado el pase a archivo del mencionado registro" (p. 126).
Más connotaciones de índole económica a la hora de la toma de decisiones por parte del Estado
argentino pueden leerse en el trabajo de TABIERES, María Susana, Agrobiocultura pzrntos de encuen-
tro JI deset.zcziet7b.o en las políticas regionales del Cono Sw-, presentado y distribuido en CD en las
IV Jornadas Interdisciplinarias de Estudios Agrarios y Agroindustriales, Facultad de Ciencias Eco-
nómicas, UBA, Buenos Aires, 2005.
l 7 CIIUDNOVSKY, Daniel, "The Diffusion of Biotech Crops in the Argentine Agriculture Sec-
tor", presentado en el Workshop on Developinent: Institiitional Challenges and Socio-economic Issues,
Bellagio, Italia, 3011 y 1/6/2005.
PRODUCCIONES AGRARIAS, AMBIENTE Y MERCADO 21 1

pea no lo haga? ¿No van a ser las leyes económicas las que, en definitiva,
rminen si conviene o no producirlo? ¿Por qué el Estado debe interferir en esta
tión si no hay otros riesgos?
Ello ha llevado a un daño ya verificable de dimensiones extraordinarias por
ce de la frontera agrícola sobre ambientes naturales, con disminución y riesgo
a biodiversidad. Por ello son llamativas algunas cuestiones que se formulan en
esoluciones citadas, como la que pregunta sobre "efectos sobre la flora y fau-
punto que -aclaramos- requiere que "el solicitante ha[ga] una lista de organis-
ara los cuales esta pregunta es relevante". Justamente se trata del punto C. 1.1
exo de la res. 3912003 referida a liberación al medio de organismos vegeta-
éticamente modificados, cuyo punto C se refiere expresamente al "compor-
esperado en la producción del OVGM a escala comercial".
ino puede conocerse la nómina de todos los organismos vegetales o ani-
que serán afectados cuando no se prevé la extensión geográfica en la que el
va a cultivarse? Se trata de distinguir los efectos posibles provenientes por
de tales OGM de aquellos provenientes de la modalidad en que se los usa. Si
e en cuenta que la Argentina simplemente adhirió al Convenio de la Diversi-
iológica pero no la reglamentó ni ha cumplido con sus disposiciones, entre
1 inventario de las especies de flora y fauna, y que no se conoce respecto de
isimas especies su dinámica poblacional, ciclo reproductivo, etc., la previsión
que se refiere el punto es siempre de difícil cumplimiento.
Coino decía antes, el Estado no se desobliga mediante este tipo de requisito-
. Si el problema es acerca de cómo se usan los OGM, de dónde se los cultiva, de
lno se autoriza el desmonte indiscriminado, el Estado nacional autorizante del uso
OGM y los Estados provinciales encargados de la planificación de sus propios
itorios están en falta, ya que no cumplen con las previsiones de la ley 25.675,
que precisamente contiene un capítulo dedicado al ordenamiento territorial.
Justamente, en ese punto de la ordenación se hace hincapié en la participación
social para la planificación, y luego siguen los capítulos destinados a la evaluación
de impacto, el derecho a la información ambiental y la participación ciudadana 18.
Creo que, dadas las insuficiencias del Estado a la hora de evaluar la pertinencia o
no de la liberación al ambiente de un OGM, se hace más necesario incrementar esta
participación mediante la ampliación de la integración de la Conabia con distintas
organizaciones representativas de los usuarios de los OGM, es decir, los agriculto-
res, las distintas organizaciones de consumidores y, filndamentalmente, las organi-

l 8 Al respecto es bastante concreta la normativa europea; p. Ej., la directiva CE/18/2001, re-


ferida a la liberación, trata el teina en los consids. 10 y 46, y obliga no sólo a la consulta sino tam-
bién a tener en c~ieiitalas opiniones de los consultados: en la parte dispositiva, el art. 9' establece
concretainente que "los Estados inieiiibros consultarán al público y, si procede, a determinados gru-
pos sobre la liberación intencional propuesta. Eii tal caso, los Estados miembros establecerán las
modalidades para llevar a cabo esta cons~ilta,incl~iidoun plazo de tieiiipo prudencial, con el fin de
que el píiblico o deteriiiinados grupos puedan dar a conocer su opinión". Respecto del derecho a la
infostnación, el inisino articulo obliga a los Estados iniembros a poner a disposición del público la
inforiiiación relativa a todas las liberaciones de OMG. Luego la misma directiva se ocupa de garan-
tizas la participacióii en el proceso de autorización pasa la coinercialización (AMATL o ~ n ~ r i -Pablo,
r,
"La biotecnología ...", cit., ps. 127 y SS.).
212 DERECHO AGROAMBIENTAL

zaciones ambientalistas. Pero además debería preverse el reemplazo de las resol


ciones vigentes, que se organizan casi en un sistema de declaración jurada, pa
generar una verdadera "evaluación del impacto ambiental", que, como dice Mart
Mateo, no es un estudio científico, sino que es un procedimiento participativo pa
la toma de decisiones. En esta segunda concepción, no puede obviarse la necesar
realización de una o varias audiencias públicas, según el caso.
Otro aspecto a tener en cuenta es el de la responsabilidad. Parece evidente
triple responsabilidad: del Estado autorizante, del proponente, que, seg
beneficiará'con la comercialización o el aprovechamiento económico
de 10s usuarios agricultores. ¿Se demandará a los agricultores como clase? ¿
responsabilizará sólo a aquellos que extiendan la frontera agrícola y se excluirá
una responsabilidad a los que se benefician de años y años de antropización de
ambientes naturales en la Pampa Húmeda? ¿Se puede negar a los agricultores
tierras marginales la posibilidad de una actividad rentable al igual que la que p
tican aquellos de la zona central? ¿Se excluirá la responsabilidad de los agricu
res a favor de imponer una responsabilidad exclusiva de quien ha lanzado el 0
al mercado? ¿Se determinará una responsabilidad solidaria, en la que segurame
teminarán pagando los agricultores locales ante la posible insolvencia local de
compañías semilleras, por lo general multinacionales? ¿Se fijará una responsabil
dad mancomunada? LCuit prodest? ¿Soportará el daño la sociedad? ¿Se buscará
recomposición por parte del Estado O se buscará compensar mediante la creació
de más parques y reservas nacionales, todo a costo del presupuesto del Estado,
decir, soportado por los contribuyentes? ¿Terminará perdiendo nuevamente el a
biente ante la irresponsabilidad generalizada y las sucesivas crisis económicas
la Argentina?
Hacefalta, otra vez, previsibilidad. Puedo estar equivocado en alguno de mis
tópicos, pero quiero hacer hincapié en el planteo más general. Ya existe un daño: la
homogeneización del paisaje "sojero", nuevo agroecosistema que cubre las más
variadas regiones fitogeográficas de la Argentina; no es una cuestión romántica
goce del paisaje, porque ha reemplazado a la biodiversidad preexistente (biodiv
sidad en especies y en ecosistemas distintos que se han amalgamado gracias al nuev
monocultivo). El Estado debe actuar, y -cosa excepcional en la Argentina- ho
existen los medios económicos para hacerlo. Es necesario recurrir a la figura de 1
fondos ambientales. En el caso del daño al suelo, al aire, al agua, a la diversida
biológica y cultural, creo que deben concurrir los usuarios de los OGM a través d
una parte de las retenciones que el Estado les toma 19. Ese dinero, hasta ahora
más allá de la discutida licitud, no ha ido a un fin de tipo compensato
terminar beneficiando a la sociedad en su conjunto, incluidos los propi
res, sino que ingresó a los fondos del Estado, que los reutilizó sin un
ción de cuentas. De ese fondo se puede, por ejemplo, revitalizar el mecanismo de
la Ley de Conservación de Suelos 22.421 para que ese aporte de los agricultores
vuelva con el fin preciso de resolver cuestiones de agotamiento o erosión. Se pue-

19 ~n el caso de suprimirse las retenciones, los fondos podrían crearse igualmente con el pre-
supuesto nacional, enriquecido por los impuestos convencionales a la exportación.
PRODUCCIONES AGRARIAS,AMBIENTE Y MERCADO 213

or ejemplo, destinar una parte a fomentar el cultivo de soja no transgénica u


ultivos tradicionales y compensar el rédito de los agricultores. O fomentar el
de un sinnúmero de variedades en riesgo de extinción, incluidas las espe-
tivas de árboles y otras plantas, vigorizando, por ejemplo, la ley 24.875.
cambio, creo que en tiempos los en que se discute la compensación recla-
por las empresas biotecnológicas corresponde reflexionar sobre la licitud de
ontribución por parte de éstas a un fondo que tienda a resolver cuestiones
vinculadas a la conservación de las áreas naturales vírgenes, tanto sea a
la creación de nuevas áreas como a través de la compensación a sus titu-
or la pérdida que una restricción de desmonte les podría ocasionar, pensando
n una lógica de planificación que así lo determine.
ije que el derecho tiene aquí una función fundamental. Las cuestiones plantea-
o se resolverán a través de una norma con jerarquía de ley. No es admisible
n hoy la Argentina, con el desarrollo que lleva el uso de la biotecnología en
1, no cuente con una ley nacional en la materia. Cuestiones más clásicas que-
resolver. Nótese que siempre se habla de liberación "intencionada" al me-
que significa que puede haber liberaciones culposas. Incumplimientos de las
iones, acciones dolosas, conductas reprochables en este tema: aún son inte-
ntes abiertos que no tienen ningún tipo de sanción ni penal ni administrativa
a escasa jerarquía de las normas que regulan el ejercicio de estas actividades.
También sería recomendable que cada aspecto a evaluarse corresponda a la au-
ad competente respectiva 20. NO creo que la participación en la Conabia -que,
r otra parte, es una Comisión Asesora- de representantes de la Secretaría de
sarro110 Sustentable sea suficiente para justificar que el estudio de impacto am-
sea hecho por ella . Debería haber un estudio aprobado por resolución del
secretario de Estado, que con su firma (representativa de todo el cuerpo téc-
co especializado del área) se haga también responsable y transmita mayores ga-
ntías de imparcialidad a la comunidad.
No quise profundizar demasiado cada uno de los puntos, sino señalar algunos
terrogantes a nivel jurídico que creo irresueltos. Todavía, y del desarrollo de este
ncuentro, pueden surgir otros más. Creo que aún queda mucho por hacer: primero
n el plano político, ya que debemos tener clara la estrategia de país -que aún no
eo nítida-; luego en el plano jurídico, porque sea cual fuere esa estrategia, en el
po de la biotecnología se deben prever diversos efectos y son necesarias mu-
as regulaciones. Creo que el derecho tiene un rol importante que cubrir, y espero
e sea mucho más en el campo de las propuestas y prevenciones que en su campo
as clásico de actuación: ex post facto.

'O Incluso EE.UU., que no cuenta con un procedinliento de autorización demasiado riguroso,
en coinparación con el europeo, SLI co~nplejoregulatorio involucra a tres agencias diferentes: el
Departamento de Agricultura, para evaluar el impacto sobre ésta; la Agencia de Protección Ambien-
tal, para lo específico de su área; y la Administración de Alimentos y Medicamentos, para las cues-
tiones vinculadas a seguridad alirnentaria de personas y animales (TRIGO,Eduardo - CIIUDNOVSKY,
Daniel - CAP,Eugenio - LRi>ez,Andrés, Los tran.sgénicos en Ilr ngriczlltzlra nr.gentit7a ..., cit., p. 46).
214 DERECHO AGROAMBIENTAI,

Luego de la publicación del trabajo antecedente, se sancionó esta ley, que fue
objeto de un veto parcial por el dec. 98312007. Como lo indica su título, la ley apunta
a la promoción del desarrollo y la producción de la "biotecnología moderna" a tra-
vés de un régimen de beneficios que se ofrecen mediante un sistema de presenta-
ción de proyectos seleccionados y controlados por la autoridad de aplicación, que
es el Ministerio de Economía y Producción de la Nación, el que actúa asesorado a
través de una Comisión Consultiva para la Promoción de la Biotecnología Moder-
na, creada por la misma ley.
La Comisión está integrada por seis representantes de instituciones del sector
privado y10 de las diversas actividades involucradas en el desarrollo biotecnológico;
un representante de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos; un
representante de la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana
Empresa del Ministerio de Economía y Producción; un representante de la Secreta-
ría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva del Ministerio de Educación,
Ciencia y Tecnología; un representante del Ministerio de Salud; un representante
de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; un representante de la
Secretaría de Comercio y Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; un representante del Insti-
tuto Nacional de Tecnología Industrial, ente descentralizado en el ámbito de la Se-
cretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio
de Economía y Producción; un representante del Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria, ente autárquico en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Gana-
dería, Pesca y Alimentos del Ministerio de Economía y Producción; un represen-
tante del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet); un
representante de las universidades nacionales y representantes de las provincias
argentinas y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 20).
Por biotecnología moderna la ley entiende toda aplicación tecnológica que,
basada en conocimientos racionales y principios científicos provenientes de la bio-
logía, la bioquímica, la microbiología, la bioinformática, la biología molecular y la
ingeniería genética, utiliza organismos vivos o partes derivadas de éstos para la
obtención de bienes y servicios, o para la mejora sustancial de procesos producti-
vos y10 productos, al tiempo que entendiende por "sustancial" aquello que conlleve
contenido de innovación susceptible de aplicación industrial, impacto económico y
social, disminución de costos, aumento de la productividad, u otros efectos que sean
considerados pertinentes por la autoridad de aplicación.
Un producto o proceso será considerado de base biotecnológica cuando para
su obtención o su realización los elementos descriptos en el párrafo anterior sean
parte integrante de dicho producto o proceso, y, además, su utilización sea indis-
pensable para la obtención del primero o para la ejecución del segundo (art. 2 ')
.
Entiendo que, por tratarse de un sistema de fomento, no termina de resolver
los problemas jurídicos que se plantearan en el escrito antecedente respecto de la
probleinática ambiental que la biotecnología puede acarrear y la responsabilidad por
el uso de esta tecnología.
PRODUCCIONES AGRARIAS, AMBIENTE Y MERCADO 215

Respecto de los beneficios, son planteados por la ley, que los prevé para un
azo de quince años a partir de su prornulgación (art. lo). Por no afectar directa-
ente al productor agropecuario, no los tratarnos en esta obra.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

SELLA, Aldo, "Las fuentes internacionales sobre propiedad intelectual en innova-


ciones vegetales y agrobiotecnología. Análisis de los casos de mayor relevancia
para la Argentina", en PASTORINO, Leonardo (dir.), La agricultura en el ámbito
internacional, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, UNLP - Ediciones Coo-
perativas, La Plata-Buenos Aires, 2007, p. 79.
CCIANO, Luis, "El Acuerdo Sanitario y Fitosanitario, el principio de precaución y
los alimentos transgénicos. El principio de precaución en el Protocolo de Carta-
gena", en PASTORINO, Leonardo (dir.), La agricultura en el ámbito internacional,
cit., p. 125.
OMERO,Roxana, "Producción orgánica: realidad y perspectiva", en IV Encuentro de
Colegios de Abogados sobre Temas de Derecho Agrario, Rosario, 2002, p. 179.
Eduardo - CHUDNOVSKY,
RIGO, Daniel - CAP,Eugenio - LÓPEZ,Andrés, Los transgé-
nicos en la agricultura argentina. Una historia confinal abierto, IICA, Libros del
Zorzal, Buenos Aires, 2002.
ICTORIA,María Adriana, Producción orgánica. Aspectos ambientales, técnicos y ju-
rídicos, Universidad Nacional de Santiago del Estero, 1999.
LOS RECURSOS NATURALES
EN EL DERECHO A G M R I O
CAP~TULO
1

RECURSOS NATUIFQALES

'
Para Ernesto Viglizzo y Celina Filippín los recursos naturales han sido y aún
la base de sustentación de la economía agraria nacional. Como lo he tratado de
smitir en el primer capítulo, esto llevó incluso a que prestigiosos doctrinarios,
obre todo de nuestro país, hicieran evolucionar desde el derecho agrario una nue-
a disciplina, a veces reconocida con el calificativo de teoría de los recursos natu-
ales. Por nuestra parte, seguimos la tradición de la cátedra de Derecho Agrario de
a Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Pla-
: sin perder de vista, sino valorando la íntima relación entre recursos naturales y
recho agrario, continuamos estudiando en nuestra materia los aspectos relativos
os recursos naturales que tienen importancia para la producción agropecuaria y
as normas sobre éstos que puedan ser de aplicación o que en cualquier modo in-
fluyan sobre esa actividad.

1. CONCEPTO.
CLASIFICACI~N

Además de las definiciones de índole jurídica sobre la palabra "recurso", para


la Real Academia ésta se asocia a un medio, algo instrumental para resolver algún
problema. En otra acepción, los recursos son concretamente "medios de subsisten-
cia", y, ya más apropiado a nuestro tema, un "conjunto de elementos disponibles
ara resolver una necesidad o llevar a cabo una empresa"; cita como ejemplos los
recursos naturales, hidráulicos, forestales, económicos y humanos. En tanto, la pri-
mera acepción del adjetivo "natural" está determinada por lo "perteneciente o refe-
rido a la naturaleza".
Sin lugar a dudas, el uso ya ampliamente difundido de este par de palabras lo
ha hecho identificarse, subconscientemente, con todo elemento de la naturaleza,
aunque más allá de que todo elemento de la naturaleza pueda potencialmente tener
una utilidad o convertirse en un recurso, no es necesariamente un recurso natural.
Este uso vulgar y continuo de la fórmula "recurso natural" hace pensar muchas veces

V I G I ~ I Z ZErnesto
O, - FIL.II>I>~N,
Celina, "Los agroecosistemas de la Argentina", en Elementos
de Política nmbiental, La Plata, 1993, p. 1 12.
220 LOS RECURSOS NATURALES EN EL DERECHO AGRARIO

la propia naturaleza con una lógica utilitarista y tratar de considerar a estos bien
como identificables con cualquier otro bien económico y regidos por las leyes c
munes de mercado. Es una concepción netamente antropocéntrica la que se esco
de en el uso del término "recurso", que como tal va a estar sometido en situaci
&litaria con el hombre, sujeto de las necesidades a saciar.
Queda claro, entonces, que corresponde distinguir entre elementos natural
y recursos naturales, muy especialmente cuando se está pensando en tales objet
(que pueden ser una cosa o la otra al mismo tiempo) en términos de protección
preservación.
Desde el punto de vista legal, y como ya lo he sostenido en El daño al a
biente, el derecho comenzó a ocuparse de estos elementos a partir de situaciones
conflicto debidas a su apropiación y uso, es decir, a partir de que tuvieron un va
económico. Por lo tanto, el interés por hablar de elementos de la naturaleza en 1
textos normativos y las decisiones administrativas o judiciales sólo va a ser recie
te, una vez que surgió una conciencia ecologista y se ha comprendido la necesi
de mantener estos elementos, ya que, en sus interrelaciones, son parte conforman
del propio ambiente.
Sin entrar en las discusiones que se dieron por parte de la doctrina entre
cho agrario, derecho de los recursos naturales y derecho ambiental -al que m
referido en el primer capítulo-, y sin desear ahondar en todas las dificultades q
creo, existen para hablar de una teoría general del derecho de los recursos natura
ante la cantidad de perfiles diferenciadores que existen entre unos y otros recur
voy a recordar someramente algunas clasificaciones que dio la doctrina y que
son parte del lenguaje cotidiano en este sector del derecho y en otras disciplin
que con ellas operan (me refiero a ecología, gestión ambiental, economía, etc.).
La distinción más conocida es entre recursos naturales renovables y no ren
vables. Respecto de la condición natural (utilizo el término en su acepción de "co
forme a la propiedad o cualidad de las cosas"), unos recursos serían estables en
tiempo, no se regenerarían, o si pudieran hacerlo, lo harían en tiempos extremad
mente largos para la historia humana y, por ende, deberían ser administrados t
niendo en cuenta su existencia limitada. Los otros tendrían una capacidad may
de autogeneración. Por un lado, todos los elementos vivos, que pueden reproduci
se; por otro lado, el agua, que se rige por un ciclo dinámico según el cual, aun 1
go del uso, suele reaparecer en forma natural, aunque no necesariamente en
mismos sitios. Finalmente, el suelo, cuya recuperación está limitada por la neces
dad de un deterrninado tiempo, pero que suele ser considerado renovable, princ
palmente en relación con el tiso agrícola, que puede llevar a su agotamiento, es dec
a la disminución de su capacidad productiva, la que, luego, por reincorporación
nutrientes, es posible recrearse.
No obstante todo ello, ya se ha puesto bastante en crisis el concepto de
curso renovable, fundamentalmente ante el crecimiento de la población y el des
110 de la civilización, que avanza sobre los espacios naturales y que crea perrnanente-
mente nuevos usos más allá de los tradicionales. Así, y sólo a modo de ejemplo, la
resistencia que pueden poner las especies vivas a la caza -ya que las tasas de repro-
ducción normalmente pueden ser superiores al ritmo de captura- encuentran agre-
siones de dimensiones mayores con la contaminación de sus ambientes o la extin-
RECURSOS NATURALES 22 1

ión de éstos. Respecto del suelo, además de las crecientes demandas en el merca-
de productos agricolas, que extienden las llamadas "fronteras agricolas" hacia
acios hasta ahora naturales, también se generalizan usos extractivos de tipo rni-
0 (canteras, fabricaciones de ladrillos, etc.) y expansiones de ciudades, countries
arrios residenciales, a veces incluso en zonas de tierras ricas para la agricultura
o sucede con el segundo y el tercer cordón de nuestro Conurbano), lo que va
ándonos al riesgo de la finitud. Y respecto del agua, como también sucede con
elo, a la escasez en ciertas regiones se suma el tema de la contaminación, por
que podemos contar con reservorios, pero inutilizados; de ahí que no se trate sólo
la existencia y su renovación, sino también del estado de conservación ante las
gradación, contaminación, desertificación, acidificación,

pesar de ello la distinción continúa utilizándose: en el ámbito del derecho


rvido para diferenciar los recursos naturales involucrados en el derecho agra-
ellos tratados en el derecho minero -aunque tampoco de manera tan clara,
ahora, con nuevas alternativas en el campo de la energía a partir del agua,
de los biocombustibles, más recientemente-.
lasificación habla de recursos inertes y recursos vivos. Entre los prime-
olía incorporar el suelo, hasta que la ciencia que lo estudia, la pedología,
stró la cantidad de vida que se desarrolla en él y que tiene un rol central en la
a regeneración. Ya volveremos a tratar el recurso en general, pero recordemos
rresponde distinguir entre tierra y suelo.
especto de la l.ista de los que se consideran recursos, siguiendo otra vez la
a utilitarista se solía hacer el enunciado de: agua, suelo, aire y espacio aéreo,
erales y rocas, energía, fauna y flora, y bellezas panorámicas y escénicas. Anec-
amente, recuerdo que en mi época de estudiante esta lista debía ser recordada
los incisos de un artículo inexistente, y los recursos naturales eran "siete". Es
ue la flora y la fauna ya se citaran juntas: de ahí surgió luego el concepto
iversidad que las agrupa -pero que también incorpora a los ecosistemas, y
el debate acerca de si el patrimonio genético es un recurso natural o si lo
o los animales y las plantas que lo contienen-. Los nódulos polimetálicos, si
n son recursos mineros, han tenido un régimen especial. También podía discutir-
el petróleo en sí mismo era "energía" o si era una fuente o un recurso diferen-
usos. Es decir que la lista podía enunciarse de distintas
en más recursos (recursos pesqueros, recursos forestales,

a agricultura los ya citados Viglizzo y Filippín dicen que


arlos puede resultar tedioso y una tarea interminable, pero que se pueden sinte-
r en grupos de grandes componentes de acuerdo con su gravitación en el proce-
o productivo: sol, clima, suelo, agua y genes '.
Hoy, ante la conciencia de finitud que tenemos del planeta Tierra, se podría
ecir que no sólo es recurso natural el espacio aéreo sino también el espacio terres-
e. Por las leyes de la física, sobre un mismo lugar sólo se puede ejercer una sola

VIGLIZZO,
Ernesto - Frr,ir~r)i~,
Celina, "Los agsoecosisteinas ...y cit.
222 LOS RECURSOS NATURALES EN EL DERECHO AGRARIO

actividad; así que, o se tiene una ciudad, o se cultiva la tierra, o se cons


bosque, o se crea un parque nacional. Esta escasez del espacio es la que rige
que asume la tierra en distintas zonas. Basta con acercarse un poco al negocio
mobiliario (tanto en áreas rurales como en zonas urbanas). El espacio como re
so, entonces, requiere también de una gestión especial.
Asimismo tenemos el paisaje como recurso, pudiendo distinguirse un pai
natural y un paisaje construido que, no obstante, va a partir del propio ambie
ecosistema natural, por lo que entra dentro del concepto de recurso natural en
quiera de esas dos formas.

11. DOMINIO EMINENTE, DOMINIO ORIGINARIO Y DOMINIO PÚBLICO DEL ESTAD

Los recursos naturales conforman o se encuentran dentro del territorio


Estado; en tanto que el territorio es, además, un elemento esencial del aquél.
Respecto de la palabra "dominio", conocemos el concepto técnico jurídico
el Código Civil le otorga como derecho real. Pero más allá del régimen domi
en cuanto a titularidad de derechos exclusivos de posesión, de disposición, u
goce, existen otros usos del término "dominio" relacionados con la teoría poli
de los Estados.
Tanto el dominio eminente como el dominio originario son derivacion
concepto de soberanía. El Estado extiende su dominio sobre su propio territo
al hacerlo excluye el poder de decisión de otros Estados. Ese poder ejercido so
su territorio le otorga facultades de legislación, regulación, intervención, jurisdicci
imposición, disposición, etc. Estos poderes se ejercen de acuerdo con el propio
tema normativo e institucional que el Estado se dé y más allá, o condic
las propias reglas que ese Estado adopte, incluso en relación con la dist
sus recursos entre sus habitantes; es decir que el dominio eminente se manti
siempre y se ejerce sobre las cosas y las personas del propio territorio, más allá
que esas cosas tengan un dueño en el sentido del derecho civil. Como ya lo señ
el primer reconocimiento en un texto normativo de este dominio eminente, su c
vivencia con el dominio civil y los restantes derechos reales -sean civiles o adi
nistrativos- y su descripción los hace el mismo Vélez en la nota al art. 2507.
Al mismo tiempo, el Estado es el dueño originario de las cosas de su terr
rio; originario, como primer dueño. Imaginemos un Estado que conquista un
torio determinado o extiende sus fronteras sobre espacios hasta entonces no
necientes a nadie. Se convierte en ese primer dueño del territorio. Esta hipót
hoy es menos posible, pero, de todos modos, podría darse, por ejemplo, sobre i
que surgen nuevas (v.gr., en nuestro llamado Delta en Formación). Luego el E
do, como dijimos, decidirá ir desentendiéndose de esas cosas para distribuirlas
tre sus habitantes, y lo podrá hacer por el medio que decida. Si privatiza las tierr
-como se hizo a través del sistema que luego se consagró en el Códig
dominio originario desaparece y el privado reemplaza al Estado en el lugar de du
ño o propietario exclusivo, aunque debe soportar el ejercicio del dominio emine
te. En el sistema de nuestro Código ese bien privatizado seguirá el destino que su
propietario le dé y se transmitirá a sus sucesores por actos entre vivos o mortis cazrsa.
RECURSOS NATURALES 223

aso de herencia vacante, el bien vuelve al poder de su dueíio originario, es decir,


propio Estado. El dominio originario, en este caso, existe antes y después del
inio privado, pero no durante.
Estado también puede conceder el bien a través de otros sistemas de adju-
n, darlo para su uso, explotación o aprovechamiento, pero sin perder su
nio. La titularidad del bien la tiene el Estado pero éste hace participar a los
os en su uso y goce. Se trata de derechos de tipo administrativo en los que el
o se reserva facultades de control y de revocación de los derechos otorgados.
r ejemplo, lo que sucede con las minas, las que para el art. 7" del Código de
ía "son bienes privados de la nación o de las provincias, según el territorio
se encuentren". Como explica Mario Valls, esa titularidad le pennite al Es-
orgar al privado una propiedad "especial" por acto de concesión, pero con-
el dominio originario, por lo que éste, en tal caso, existe antes, durante y
és de esa concesión 3.
Asimismo, sobre bienes de su dominio, el Estado puede instaurar un régimen
dico especial, como es el régimen del dominio público.
Por lo tanto, se podría decir que el dominio originario del Estado sobre sus
es se corresponde con la titularidad sobre ellos en cuanto facultades de dispo-
on y uso: los bienes pasan a tener un régimen especial de propiedad privada, de
nio público o permanecen en cabeza del Estado como parte su dominio priva-
orno sucede con las llamadas tierras fiscales o públicas4. Sobre estas tres hi-
sis el Estado ejerce, asimismo, el dominio eminente, que en el caso argentino
esponderá en forma principal a las provincias, por el principio del art. 121: como
stados que son tienen la titularidad sobre ésta, salvo para aquellas derivaciones
el propio dominio eminente expresamente cedidas al gobierno federal a través de

VALLS,Mario, Código de Minería de la República Argentina, 4" ed., LexisNexis, Buenos


S, 2006, nota al art. 7 O , donde además dice: "El dominio originario del Estado sobre las minas
enajena ni prescribe, porque es un dominio propio del soberano, subsiste durante la vigencia
propiedad particular que el propio Estado constituye a favor de terceros mediante la conce-
on, y subsistirá siempre, a través de todas las concesiones y de todas las caducidades de que la
sea objeto con el correr del tiempo". En tanto que en relación con el dominio eminente aclara:
inio eminente se ejerce en forma genérica sobre todos los bienes y personas que se encuen-
tro del territorio, y en la oportunidad que el Estado estime opostuna. El dominio originario
minas del modo y en la oportunidad que el Código ya determinó, vale decir,
inuainente. En consecuencia, las minas pertenecen al dominio originario del Estado y la propie-
dad minera que adquieren las personas está sometida también a su dominio eminente, pero por dis-

Aclara ~ ~ a i i ~ ~ i r cMiguel
) i ~ l : ,en su Rntndo de de~.ecI?o
ud~?~inist~-cltivo,
t. V , p. 33: "A las 'tie-
rras fiscales' que son bienes 'privados' del Estado, suele Ilainárseles 'tierras públicas'. Esto, técni-
camente, no es correcto, pues no se trata de cosas del dominio público, sino de cosas patrimoniales
del Estado. Únicamente por co~nodidaddel lenguaje se les llama 'públicas', con lo que en realidad
sólo quiere expresarse que no se trata de tierras pertenecientes a los administrados, es decir, a per-
sonas 'particulares', no obstante el carácter p~ivndode tales bienes".
224 LOS RECURSOS NATURALES EN EL DERECHO AGRARIO

111. LECTURAS
COMPLEMENTARIAS

CATALANO,Edmundo, Teoría general de los recursos naturales, parte primera, Z


Buenos Aires, 1997.
PIGRETTI, Eduardo, Derecho de los recursos naturales, Fedye, Buenos Air
cap. 1,
VALLS,Mario, Recursos naturales, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1994.
VIGLIZZO,Ernesto - FILIPPÍN,
Celina, "Los agroecosistemas de la Argentina", en
mentos de política ambiental, Cámara de Diputados de Buenos Aires, La
1993, p. 109.
TI
CAP~TULO

LA COMUNIDAD INTERNACIONAL
FRENTE A LOS RECURSOS NATUMLES*

tengo dudas de que el gran impulso al derecho ambiental fue dado desde
o internacional; no obstante, también desde ese lugar se chocó con algunos
ue la lógica del derecho impuso para comprender un fenómeno nuevo y
nticipo que creo que, luego de ese impulso inicial, el derecho internacio-
uedado más rezagado que los derechos nacionales, y que sigue priorizando
conceptos creados por el hombre que no se adaptan para tratar correcta-
a naturaleza con sus propias dinámica y leyes. No por otra cosa al abordar
segundo capítulo de mi libro El daño al ambiente la relación entre ambiente
echo empecé con un subtítulo que creo que explica este choque intelectual:
"Una confrontación entre sistemas".

SISTENCIA DEL DERECHO PARA ASUMIR LA NATURALEZA PARTICULAR


LA NATURALEZA Y SUS ELEMENTOS

lgunas caracterizaciones del derecho que permiten ver por qué cuesta que éste
olde a las necesidades requeridas para la concreción de un modelo de desa-
sostenible o para plantear una lógica diversa de armonía en la relación hom-
biente pueden ejemplificar lo que estoy diciendo.
) En primer lugar, el derecho no se anticipa a la realidad; por el contrario,
oluciones a los conflictos que se presentan. Ha seguido en sus reclamos y
iones al movimiento ecologista, y ha girado, de acuerdo con las concepciones
as de cada época, el modo de tratar el espacio, los recursos naturales y el
nte. Con una matriz autoprotectiva y conservadora, esos cambios conceptua-
no van al ritmo de la velocidad que desde 1869 -fecha en que Haeclcel comien-

e trata de ini clase en el Segundo Curso del Ciclo de C~irsosde Posgrado sobre Derecho
ental Internacional realizado en junio de 2007 en la Facultad de Ciencias Jurídicas
Plata, y que está publicada con el título de "La comunidad internacional frente a
ursos i~at~irales y el ambiente. Conceptos jurídicos trascendentes: res conlinzirzes oníwizrm,
onio in~indial,interés de la humanidad, cuencas hídricas, daños transfronterizos", en el libro
coge las actas del curso Princi~~ios en iiiate1.i~de anzbiente y recursos 17attirnlesrenovables.
226 LOS RECURSOS NATURALES EN EL DERECHO A G R A R I O

za a hablar de ecologia- la ciencia d~sarrollasus conocimientos. A consecue


de 10 dicho, la Cumbre de las Naciones Unidas de Estocolmo surge colno respu
a un pedido de dos mil doscientos científicos de diferentes paises (Olivier); el
recho también realizará Un gran esfuerzo para comprender, con un enfoque holis
las múltiples relaciones en materia ambiental e incluir al hombre como un arti
casi excluyente de los cambios globales en el gran ecosistema Tierra.
2) El derecho resuelve relaciones entre las personas, rige sus actividades, p
por ende, a 10s wxrsos de la naturaleza en situación de obj
víctima o del interés humano. El derecho se ocupó, en primer lu

go del conflicto. Por eso las priineras disposiciones respecto de los recursos
ponden a la lógica de la apropiación, la dominialidad y el uso.
3) Busca soluciones a problemas m ~ v o sobres la base de moldes concept
les viejos. Recurrentemente aparecen obstaculizando mejores soliiciones las id
de propiedad, soberanía, derecho subjetivo, interés legitimo, culpa, bienes mue
e inmuebles, etcétera.
La combinación de estos puntos nos hace ver al derecho respondiendo
ante la protesta y condicionado por 10s intereses económicos, sectoriales y p
tos en juego. Veamos Un ejemplo ilustrativo que, precisamente, surge en el dere
internacional, en uno de 10s sectores que propendió al desarrollo del derech
biental: el ámbito de la navegación.
En materia de contaminación por hidrocarburos la responsabilidad por d
ambiental se trata en la Convención de Bruselas sobre la Responsabilidad Cl
por Daños Debidos a la Contaminación por Hidrocarburos, del 2911 111969, y
Convenio de constitución de un Fondo Internacional de Indemnización de D
Debidos a la contaminación Por Hidrocarburos, de 1971. El 2711 1/1992, en L
&es, se adoptaron sendos protocolos, que modificaron ambas normas.
Otra vez, las catástrofes impulsaron 10s avances del derecho. El impacto
10s medios y en la opinión pública fue mayor que en otros casos ambientales
que, corno dice ~&mond-Gouilloud, el petróleo derramado se ve y las aves en e
paralizan. Pero dejando pasar un tiempo entre desastre y propuesta no
sultaron cambios poco radicales, que recorrieron un camino demasiado