Fundamenios Financieros, Finanzas P ublioas numericamente las prioridades de cada equipo 3 de gobierno, se quiere conocer el plan de gobierno de s Sy SESS UN equipo, es suficiente analizar su presupuesto, CARACTER ADMINISTRATIVO La ejecucién del presupuesto se leva acabo por medio de actos administrativos, por medio de los cuales se inici a dicha ejecucion Establece por lo tanto la prestacion de servicios publicos y el cumplimiento de actividades administrativas que requieren del desembolso de dinero para su funcionamiento. CIENCIA QUE LO ESTUDIA La ciencia que estudia el presupuesto es el DERECHO FINANCIERO, en su divisisn DERECHO PRESUPUESTARIO. NATURALEZA JURIDICA DEL PRESUPUESTO El presupuesto adopta la forma de una Ley, porque es fuente de derechos y obligaciones para el Estado y los particulares, que tiene incidencia en la vida de toda la naci6n, por lo que para su aprobacion deben de cumplirse todos los requisitos establecidos en la Constitucion Polftica de la Republica y en la Ley Organica del Presupuesto: la naturaleza jurfdica del presupuesto sera por lo tanto, el de una Ley ordinaria, vigente y positiva. QUE ES EL PRESUPUESTO El Presupuesto es un acto administrativo, que regula la vida financiera de un pafs determinado, con incidencia en la vida econémica, social, cultural, y polftica de una nacién; que tiene caracter de Ley, fuente de derechos y obligaciones de la Administracién Publica y de los 203Gladys Monterroso ados. La Ley de Presu puesto es aprobada por el Organismo ropuesta del Organismo Ejecutivo, Y posteriormente publicada en el Diario de Centroamérica. No puede ser tomado tinicamente como un acto puramente contable, sino que jurtdico, Segun JELLINEK, es una legislaci6n libre, proveniente directamente de la Constitucin Politica de la Republica, desarrollado por medio de la legislacion ordinaria, siendo ademas, como se mencioné Mn fuente de derechos y obligaciones de la Administracién administ Legislativo a pr anteriormente, Publica. El] Estado acta sobre la economia, y la accién estatal en cuanto al presupuesto debe cumplirse conforme a un plan esencial preestablecido en él, que refleja toda la actividad econémica de la nacién. El presupuesto del Estado refleja la actividad econémica de un pats, siendo un acto de prevision de los probables ingresos de la nacién conforme a Ja recaudacién tributaria, as{ como ingresos de otros recursos publicos, contiene la proyeccién de los gastos e inversiones, y el pago de Deuda Publica que se compromete a realizar el Estado, entre otros. CONCEPTO CLASICO DE PRESUPUESTO El concepto clasico de Presupuesto establece que es una Ley, identificada como Ley del Presupuesto, que se desarrolla como un acto administrativo, constituyendo una norma que regula la vida econémica y social de un pats, con significacion jurfdica, de cardcter unitario, fuente de derechos y obligaciones para la administracién, con efectos para los particulares, que puede modificar el Derecho Objetivo y see mae, es parte de la legislacién libre por set See € un poder cuya libre voluntad no puede estar restringida por actos preexistentes emanados de él. CLASIFICACION LEGAL DEL PRESUPUESTO El presu : Presupuesto, por tratarse de una Ley y encontrarse integrad4 la 204Fundamentos Financieros, Finanzas Piblicas legislacion ordinaria de un pafs, dependiendo del sistema presu- puestario, puede clasificarse como una Ley Formal o como una Ley Material, pero sigue teniendo caracter de Ley. a) EL PRESUPUESTO COMO LEY FORMAL La Ley del presupuesto no puede incluir nuevos grav4menes. o impuestos, ya que existen Leyes especfficas para el caso, el presupuesto solo calcula los recursos tributarios, no los crea, ya que los tributos se encuentran regulados en Leyes Tributarias especfficas como lo son el IVA, ISR, TIMBRES Y PAPEL SELLADO ESPECIAL PARA PROTOCOLO. En relacién a los gastos los autoriza, mas no obliga al Poder Ejecutivo a cumplirlos en su totalidad. Si en su estructura se encuentra establecido, que en un momento determinado, por necesi- dades coyunturales, para realizar un cambio de partida presupuestaria, existe un procedimiento especial. b) EL PRESUPUESTO COMO LEY MATERIAL Existen sistemas en que con la Ley del Presupuesto se crean nuevos tributos, mismos que son modificados anualmente con la creacién de la nueva Ley que contiene el presupuesto, en este caso ademas de ser Ley formal también lo es material, porque contiene normas jurfdicas sustanciales como lo son las normas que contienen la creacién modifi- cacién y extincién de los tributos. En Guatemala, de acuerdo al Principio de Legalidad que inspira la Constitucién Politica de la Republica, esto no es posible. DEFINICIONES El presupuesto, siendo la proyeccién de los ingresos y egresos del Gobierno, ha sido estudiado por expertos en la materia, quienes Proporcionan las siguientes definiciones: 205Gladys Monterroso Seguin los tratadistas JUAN'MARTIN QUERAUT y companeros, resupuesto “Consiste en una Ley qe recoge a totalidad de gases » ingresos del Estado previstos para cada aio, y mediante la cual el legislating autoriza a las diferentes Administraciones estatales para realizar dichos Gastos, con los limites y el destino en ella especificados.” Nos parece que aunque bastante escueta esta definicién contiene elementos importantes de la definicién del Presupuesto como la previsién de los gastos y los ingresos, dandole al mismo caracter de ley, pero a nuestro criterio el presupuesto estatal es mucho més que eso, es el verdadero plan de gobierno de quienes ejercen el poder publico en determinado momento histérico. En todos los pafses sin tomar en cuenta diferencias ideolégicas el presupuesto publico es la parte central de la Hacienda Publica. Porque Tepresenta una proyeccién de los ingresos que se espera a veces con demasiado optimismo (Como en los paises subdesarrollados) percibir Y gastos futuros, los que si se deben realizar en la mayorfa de los casos, aunque el mismo no constituya un cdlculo exacto en el sentido comercial ni un proyecto financiero facultativo; pues esencialmente es el programa formal preciso para orientar y dirigir la actividad econémica de todo el sector publico y aunque no lo queramos aceptar en algunas ocasiones de los particulares, de acuerdo con el grado de intervencién del Estado en la economfa nacional. El Presupuesto es un documento le; cardcter imperativo, ejecucién que son to mismo establece nec instituye, gal estatal ya que es una ley ‘de por lo que las autoridades encargadas de su das las instituciones que la Ley Organica del €sitan apegarse estrictamente a lo que en él s° Ei 1 Otro contexto HECTOR ’VILLEGAS d efine al Presupuesto come 85 Martin Que; M, Curso ae Daan jean Serrano, Carmelo; Casado Ollero, Gabriel; Tejerizo L6Pe2, José 206 anciero y Tributario, Tecnos, 13° edicién, 2002, pag. 694.Fundamentos Financieros, Finanzas Piiblicas “Un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos gastos estatales y se autorizan estos witenas para un periodo futuro determinado, que. meralmente es de un aio. La definicién de Villegas, al igual que la de otros autores identifica al presupuesto como una proyeccién a futuro, sin concederle al mismo fuerza legal, deja por lo tanto la decision de su cumplimiento al equipo de gobierno y las politicas a corto y mediano plazo. CARLOS GULIANI FONROUGE, aunque no se aparta del todo de las definiciones anteriores, nos presenta otra dimensién, ya que da al Presupuesto un cardcter trascendental en la vida econémica y social del pafs, aunque no menciona que sea una Ley, s{ concede significacién jurfdica y no de simple previsién de ingresos y egresos. El dice: ‘El presupuesto es un acto de trascendencia que regula la vida econémica y social del pats con significacién Juridica y no meramente contable, que es manifestacién integral de la legislacién, de cardcter unitario en su constitucién, fuente de derechos y obligaciones para la administracién y productor de efectos con relacion a los particulares. = Nosotros proponemos la siguiente definicién: El Presupuesto ha dejado de ser en nuestro pafs un documento contable para convertirse en la Ley. que determina la materializaci6n financiera de la politica del Estado, en el que la poblacién puede observar la inclinacién de.la estrategia del grupo que hace gobierno, por medio del Presupuesto, el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo pueden modificar la vida Osocial, econémica. financiera y cultural de la nacién, con proyeccién hacfa el futuro inmediato, mediato y a largo plazo. PRESUPUESTO SOCIAL DE LA NACION La definicién del Presupuesto Social establece que al no estar todo el Presupuesto nacional sujeto a la deliberacién publica entre el gobierno y la poblacién, en ningin momento han estado, estdn o estar4n _ 88 Villegas, Héctor B. Ob. Cit. Pagina No. 0. 789. 87 Giuliani Fonrouge, Carlos, Ob. Cit. Pagi na No. 185. 207Gladys Monterroso incluidos en la deliberacin nacional sobre el Proyecto de Presupues antes de su aprobacion y durante su ejecucion el Presupuesto de lg empresas publicas, de las dependencias municipales (con condiciones de la Universidad de San Carlos, de los bancos que sean de] Estados de otras oficinas publicas incluidas en el proyecto de Presupuest enviado por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo para su aprobacién, que no tengan mayor relevancia para la poblacién en general, Ast mismo todos los componentes del gasto publico estan incluidos en la agenda social de lo que se ha conocido en los ultimos afios como Presupuesto Participativo, excluyendo del mismo la mayor parte del gasto en personal y gastos de funcionamiento, que no es considerado social, que son parte de la Administracién Publica necesaria para que opere todo el Estado. En relacién a las principales dreas que deben ser cubiertas, el Presupuesto Social estarfa supeditado en principio a la inversion publica en educacién, salud, vivienda, seguridad interna, y otros rubros con una clara finalidad social. Componen el llamado Presupuesto Social, por lo tanto, los rubros del presupuesto destinados a los gastos de seguridad social, como los mencionados anteriormente, que son parte de todos los presupuestos modernos en lo que debe existir este tipo de rubro, de suma importanda para que el Estado logre cumplir con sus objetivos de tipo social en cumplimiento del articulo 1 de la Constitucion Politica de la Repiiblica, que establece que “El Estado de Guatemala se organiza para proteger 4 la persona y a la familia; su fin supremo es la realizacién del bien comin.” ELEMENTOS DEL PRESUPUESTO E “ P S 1 Presupuesto contiene varios elementos, entre los que pat sie didacticos podemos enumerar los siguientes: * — Cardcter financiero, * Equilibrio, * Amualidad, 208Fundamentos Financieros, Finanzas Piblicas CARACTER FINANCIERO EI presupuesto es el acto por el que son previstos Y autorizados los ingresos y los gastos del Estado y de las otras entidades que las Leyes sujetan a las mismas reglas, considerando para el mismo las cuentas de la nacién; es la exteriorizacién financiera de los rubros que identifican los ingresos:y los egresos del Estado, elaborado y presentado por medio del Ministerio de Finanzas Publicas, parte del Ejecutivo. EQUILIBRIO Era este un elemento clasico, establecfa que en lo menos posible existiera déficit en los ejercicios presupuestarios, en el caso de un superdvit se estimaba que el Estado debfa retribuirlo:a los ciudadanos por medio de rebajas en los tributos. En la actualidad es una posicién ideal que dificilmente se cumpla, el equilibrio es un elemento que todos los presupuestos tienen contemplado, y con el que se logra un presupuesto ideal, pero que no necesariamente se cumple. En el plano econémico nacional, se perfecciona el equilibrio financiero cuando la asignacién de los recursos se ha efectuado de tal manera, que no es posible aumentar el grado de satisfaccién o utilidad que beneficie a un grupo de individuos, si no es a costa de reducir el bienestar de otro grupo de individuos. El equilibrio se logra cuando se manifiesta una situacién que da estabilidad a un proceso presupuestario, que se produce cuando se compensan, anuldndose, las fuerzas opuestas que obran en el mismo. ANUALIDAD Este elemento establece que el presupuesto debe programarse, aprobarse Y ejecutarse en un perfodo de tiempo determinado, preferiblemente de un afio, puede ser calendario u otro tipo de compu de came en Guatemala el periodo presupuestario se ejecuta de] 1°. de enero de 209Gladys Monterroso un afio al $1 de diciembre del mismo afi. Por certeza financiera aS se recomiendan presupuestos por perfodos superiores 0 inferi ores al afto, pues existen mas posibilidades de situaciones imprevistas, PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS El Presupuesto, por tener cardcter de Ley, contiene principios que son aplicables en pafses con diferente cultura financiera. Analizaremos los mas importantes que son: “Equilibrio. “ Universalidad. ° Unidad. * ~~ Exclusividad. % Claridad y transparencia. * ~~ Periodicidad. * ~~ Continuidad. *% ~~ Flexibilidad. * — Especialidad. No afectacion de recursos. * Veracidad. EQUILIBRIO A la vez de ser un elemento, el equilibrio es un principio y come ur Sostiene que el presupuesto debe mantener el balance entre los recursos Y Gastos, Com re : coma. ie en el primer parrafo, es considerado a la vez a 4 . in elemento y como un principio presupuestario, pues consist! 210Fundamentos Financieros, Finanzas Piblicas en asegurar esencialmente que el presupuesto esté debidamente financiado. A diferencia de los presupuestos privados, la formulacién presupuestaria normalmente se inicia proyectando los gastos de una gestion, y posteriormente se procede a formular los recursos estimados. Cuando se verifica que estos ultimos son insuficientes, no es fAcil efectuar recortes en gastos, por lo que un presupuesto cuyos gastos no estén financiados, viola este principio y por tanto, no es del todo ejecutable, ya que la ejecucién de un gasto siempre tiene que estar respaldada por un ingreso, este principio no se cumple en Guatemala. En tanto no se obtenga el ingreso, sera imposible la ejecucién del gasto autorizado, por lo que no es posible que un presupuesto no muestre la igualdad entre ingresos y gastos. Cuando el total de los ingresos previstos superan los gastos estimados, se dice que el presupuesto presenta superavit. UNIVERSALIDAD Este principio establece que en el presupuesto deben incluirse tanto ingresos como gastos brutos que se han de realizar en toda la Administracién Publica, no el saldo neto que determinada instituci6n va a percibir, como la Superintendencia de Administracién Tributaria (SAT) 0 el Instuto Guatemalteco de Turismo (INGUAT) en Guatemala, que obtienen ingresos, y evan a cabo los gastos que el mismo ocasiona, Por lo que en el mismo deben aparecer el total de los ingresos que se esperan recibir y los gastos que se deben realizar, ya que los saldos son la diferencia entre los ingresos y los egresos, y no reflejarfan la realidad financiera que debe reflejar el presupuesto. Las finanzas de las entidades publicas, tienen caracter administrativo ¥ Normativo, por lo que, cuando un funcionario publico no conoce a Profundidad la normativa administrativa financiera estatal, asf como : : 211Gladys Monterroso sus implicaciones de orden administrativo, en lo que se p, contrataciones de personal, la adquisicién de bienes . veer compra de activos, el pago de la deuda publica asf como las a h presupuestarias para otorgar transferencias, se puede ier Pos de formular los presupuestos de gastos rebajandolos, e incluyendo todos los elementos econdémicos y financiero: contener toda transaccién financiera. es © elerroy 5 decir no $ que debe A manera de ejemplo pueden citarse algunos aspectos que incum, el principio de Universalidad: len ss GRUPO DE GASTO PRESUPUESTARIO EJEMPLO POSIBLES CaUsas eee SERVICIOS Solo asignar recursos Desconocimiento de PERSONALES para el pago de sueldos, _ normas laborales esta- sin considerar las pres- _ tales. taciones laborales a que tienen derecho todos los trabajadores del Estado como: bonificacién pro- fesional, bono catorce, aguinaldo, y como inci- de en la indemnizacién como pasivo laboral, de la institucién de que se trate. : scitenta de SERVICIOS NO No considerar gastos Desconocimien ¢ normas financieras de PERSONALES por concepto de comi- siones bancarias, por _ los Bancos. movimiento de fondos de las cuentas presu- puestarias. — 212Fundamentos Financieros, Finanzas Piblicas GRUPO DE GASTO PRESUPUESTARIO EJEMPLO POSIBLES CAUSAS ———$—<—_——— MATERIALES Y SUMINISTROS No considerar la com- pra de instrumentos varios utilizados, como ropa de trabajo, y otros. Desconocimiento de normas sobre seguri- dad laboral. ACTIVOS No considerar los gas- tos para la contratacién de estudios realizados como investigaciones y otras actividades técni- co profesionales en la formulacién de proyec- tos de inversién. Desconocimiento de normas basicas y Re- glamentos sobre Inver- sién Publica. ACTIVOS FINANCIEROS No considerar aplicacio- nes financieras que se originan en el incremen- to neto de cuentas del activo exigible. Falta de coordinacién entre la unidad de Te Deen eee SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA Solo considerar la amortizacion del capital y no asf las comisiones por pago del servicio de la Deuda. Desconocimiento de normas nacionales € internacionales sobre Deuda Publica. es TRANSFERENCIAS No contemplar en el presupuesto asignacio- nes para donaciones, ayudas sociales, pre- mios, ayudas por muerte, cuando Ia ins- titucién cumple una fun- cién cultural y/o social. Desconocimiento de las funciones y competen- cias de la instituci6n establecidas en su Ley de creacién. 213Gladys Monterroso UNIDAD En la Constitucién Polftica de la Republica se encuentra extdbjas principio de unidad y estructura programatica del Pr Sie d Estado, y que consiste en que todas las finanzas de] Mismo, i del ingresos como los egresos, figuren en un solo Presupuesto, ue t0 los sintesis de estos rubros. Como lo desarrolla el articulo hae ie Organica del Presupuesto. y El principio de unidad exige que el Presupuesto Publico deba Sujetarse a una politica presupuestaria nica y cumplir un régimen Unico, expresado en la normativa del sistema. Si la pollftica presupuestaria no es unica, no se garantiza el logro de las metas y objetivos seftalados en el Presupuesto del Estado. Aunque los techos financieros asignados a las instituciones no siempre son suficientes para cumplir metas y objetivos anuales, lo importante es que se pueda lograr el maximo rendimiento de las entidades sujetas a recursos escasos. Si se logran estos propésitos, se habré trabajado con criterios de eficacia, eficiencia, y efectividad. EXCLUSIVIDAD La exclusividad se relaciona con las funciones y. competencias que cumplen las entidades publicas, establecidas en su norma de creacién. Este principio puede ser infringido cuando una institucién realiza gastos que no tienen relacién con las competencias asignadas e8 fs Ley de su creacién. No solamente es importante que un gasto a una cuenta propia de la institucién, sino, que ese gasto sea inheren’ a la competencia de la institucién gubernamental, como sr diremos que la cuenta de yehfculos es propia de todas las institucio” inisterio pero la compra de armas no se justificarfa en el Ministe! Educacién. 214Fundamentos Financieros, Finanzas Piblicas Este principio exigeé que los Directores Financieros de las instituciones del Estado, as{ como los auditores gubernamentales y las auditorias jnternas y externas de cualquier instituci6n, que fiscalizan la gestion financiera, conozcan en detalle las disposiciones y el papel que cumple el Estado en la sociedad. Es una prdctica de control interno, verificar si la ejecucién del presupuesto ha cumplido con los procedimientos en los distintos momentos de la realizacién del gasto, establecidos en el reglamento de la Ley Organica del Presupuesto, lo que es lo mismo, que el gasto haya cumplido con las etapas de afectacién, compromiso devengado y pago. Se fiscaliza asf mismo que el gasto de que se trate sea congruente a las funciones y competencias que cumple la institucién de que se trate. TRANSPARENCIA El presupuesto debe elaborarse y expresarse de manera ordenada, permitiendo su facil comprensién y aplicacién, asf como presentar informacién transparente y accesible. El presupuesto se debe presentar de una forma sencilla, comprensible y clara. PERIODICIDAD El ejercicio presupuestario generalmente se inicia el 1° de enerode un afio y termina el 31 de diciembre del mismo afo, plazo que constituye el perfodo presupuestario, por lo que los diferentes presupuestos institucionales deben ser elaborados para este perfodo, Guatemala adopté el ejercicio presupuestario general. El principio de periodicidad, obliga a los Directores Financieros'a estimar lo m4s certeramente posible la asignacién de recursos ¥ los 8astos, considerando los perfodos de cierre de gestion, una labor que 215Gladys Monterroso nacion ene la planificaci6n, la tesoreria y din 1a eficaz cooranle” . ilidad, aspecto que no siempre se cumple iga a ul oblig 9 de contabi departamento Ce ' ead on Ie diferentes entidades publicas. CONTINUIDAD e un presupuesto Co! vesponde a un periodo rfodo no es de ninguna manera independiente fe Jos anteriores y posteriores, cada afio fiscal es un intervalo de tiempo que se toma para la elaboraci6n, presentacién re de los Estados Financieros. La administracién no tiene por el 31 de diciembre de cada afio, por lo que todos los yan programado en gestiones anteriores, deberdn ser La formulacién di presupuestario, este pe presupuestariamente d y cierr qué detenerse gastos que se ha incorporados al presupuesto actual para completar la duracién del asto, siempre y cuando estén debidamente proyectados en las contabilidades en los ejercicios anteriores. Considerar estimaciones que son solo inherentes a la gestion anual constituye una infraccién al principio de continuidad. En Guatemala este principio no se cumple, ya que la ley del presupuesto no lo permite. FLEXIBILIDAD Durante el afo presupuestario pueden surgir imprevistos por diversas rs : ; ‘ — por lo que es necesario efectuar ajustes al presupuesto orn r: j i i i nulado para que su ejecucién se sujete a normas establecidas. ‘a od del Presupuesto 2008, Decreto 70-2007 del Congreso de la aunorieg piper ya que en el articulo 53 de la Ley del Presupuest faculta al Or, me fnamiento del presupuesto al establecer que “Se ethers is ime Ejecutivo para aplicar las modificaciones y medidas de é Posen neiamiento adecuado y oportuno de los gastos contenidos &" ° General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio 216Fundamentos Financieros, Finanzas Piblicas Fiscal Dos Mil Ocho, incluyendo transferencias entre ministerios si fuere necesario, promoviendo el cumplimiento de leyes que establecen destinos especificos ra determinados rubros de ingresos y aportes institucionales, y respondan a las prioridades de politica determimadas por el Gobierno de la Repiiblica. Las asignaciones y aportes aqui considerados, se ejecutardn de acuerdo a las posibilidades financieras y de acuerdo a lo que las leyes especificas permitan y no tendrdn cardcter obligatorio. Exceptuando las asignaciones especiales establecidas en el presente Decreto.” Este principio otorga flexibilidad al presupuesto, de tal manera, que la rigurosidad con la que se ha formulado, no signifique un impedimento para que las entidades publicas cumplan con sus responsabilidades adicionalmente encomendadas. ESPECIALIDAD Este principio, establece que los gastos no se autorizan en forma global, sino que se deben detallar los mismos dentro del presupuesto; rubro por rubro.debidamente identificados. A continuacién se transcribe el rubro de Educacién correspondiente al Presupuesto del afio 2006 (ver siguiente pagina). 217218 Gladys Monterroso INSTITUCION Ministerio de Educacién Previsién del SIDA y la Drogadiccién Educacién inicial Educacién Preprimaria Educacié6n Primaria Educaci6n Bilingoe Programa Nacional de Autogesti6n para el Desarrollo Educativo Educaci6n para la Paz (Becas) Becas para la Nifia Utiles Escolares Textos Escolares Juntas Escolares Alimentacién Escolar Escuelas Multigrado Primaria de Adultos Educacién Basica Telesecundaria Educacién Diversificada Subsidio a Institutos por Cooperativa Educacién Extraescolar Alfabetizaci6n Mejor Nivel de Educacién Otros Programas TOTAL GATOS DE ADMINISTRACION 5,187,464,204 2,315,000 10,631,032 244,084,672 2,176,276,836 315,178,102 541,487,384 20,000,000 22,000,000 54,366,858 87,354,000 50,000,002 358,074,526 59,630,000 26,501,893 253,876,558 46,728,022 190,132,214 72,451,200 26,664,991 82,410,780 159,869,407 387,530,727 5,187,464, 294 2,315,009 10,631,039 244,084,679 2,176,276,836 315,178,102 541,487,384 20,000,000 22,000,000 54,366,868 87,354,000 50,000,002 358,074,526 59,630,000 26,501,893 253,876,558 46,728,022 190,132,214 72,451,200 96,664,991 2,410,780 159,869,407 387,530,727Fundamentos Financieros, Finanzas Publicas NO AFECTACION DE RECURSOS Este principio establece que no se pueden Programar Tecursos espec{- ficos para cubrir gastos espectficos, los recursos tienen que ingresar al Estado de forma global y deben de Servir para la Tealizacién de todas las erogaciones programadas previ: lamente en el Presupuesto, La Constitucién Polftica de la Republica, en su articulo 237, que establece Egresos del Estado, aprobado nformidad con lo establecido imacién de todos los ingresos io, de co: en la misma Constitucién, incluir4 la esti a obtener y los gastos por realizar. La unidad del presupuesto, es obli; por lo tanto, todos los ingreso: comtn indivisible, destinado ex. igatoria y su estructura programiatica, s del Estado constituyen un fondo clusivamente a cubrir sus egresos. VERACIDAD Establece que en el cdlculo de los in, cantidades que efectivamente el Es los gastos, cada gasto. gresos solamente se consignen las tado espera percibir, en cuanto a se exige un cdlculo fidedigno de las sumas exactas para La importancia del principio de veracidad, es que de acuerdo a la autenticidad con que se establezcan los ingresos y los egresos, asf sera el resultado final que se obtenga, en Guatemala este principio no se cumple y regularmente ocasiona el déficit fiscal. PROCESO PRESUPUESTARIO PREVIO Es conocido como Previo, el proceso presupuestario que deben realizar todas las instituciones antes de enviar el Proyecto de Presupuesto:de Cada una, siendo‘el siguiente: ah . Se define la Politica Presupuestaria Global del Gobierno. 219Gladys Monterroso by Se asignan recursos a las entidades, en funcién a icci i term). nadas restricciones financieras y ©) Lasentidades elaboran sus Programas Operativos Anal (RO:AJ, para luego trasladarlos en el Presupuest, Institucional. MOMENTOS PRESUPUESTARIOS DINAMICA DEL PRESUPUESTO En relacién a la dinamica, el Diccionario Jurfdico Argentino indica que a las ciencias sociales, Comte introdujo este término originario de la fisica, distinguiendo en lo social una parte estdtica de una dindmica distincién que hoy reviste sdlo un valor histérico, ya que sélo por analogfa ha podido trasladarse este término de lo ffsico a lo social, la noci6n de estatica, tal cual se desprende de su significacién en la mecdnica, resulta completamente inexistente en todo lo que sea fenémeno social, ya que la sociedad es cambiante y en movimiento por su propia naturaleza. La dinamica por lo tanto, se ocupa de las Leyes en movimiento, y la dindmica del Presupuesto secocuparaile lasdistintas fases del Presupuesto de la Nacién, de acuerdo al:conjiinto de normas que se conjugan para lograr los objetivos del mistho, tanto €condémicos:como- politicos y sociales; este movimiento lo podemos eamarcar-en cuatro grandes fases que se detallan en el proceso!vital del-presupuesto. 220Fundamentos Financieros, . Preparacién Art. 21 L.O.P, . Formulacién Art.171literal b) CPR. . Presentacién Art. 23 L.O.P. . Discusién, aprobacién Articulo 170 literal e) CPR, . Sancién y publicacién . Ejecucién + Control Finanzas Piiblicas Ministerios y érganos descentralizados y auto- nomos, Presidencia de la Repw mos, P I blica, Secretartas, Ministerio de Finanzas Publicas. Ministerios y érganos descentralizad nomos, Presidencia de la Republica, Ministerio de Finanzas Publicas. OS y auté- Secretartfas, El Organismo Ejecutivo presentaré el proyecto de presupuesto a mds tardar el dos de septiem- bre del afio anterior al que regira. Organismo Legislativo. Presidente de la Republica, Organismo Ejecutivo. Organismo Ejecutivo, Presidencia de la Rept- blica, Ministerios, érganos descentralizados au- ténomos, Secretarfas, Tesorerfa General de la Nacién, Contralorfa General de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Ministerio de FinanzasPublicas, Congreso de la Republica. 221Gladys Monterroso PROCESO VITAL EN LA DINAMICA DEL PRESUPUES79 2) PREPARACION Y FORMULACION La preparacién presupuestaria corresponde al Organismo Ejecutiyy determinado por su Plan General de Gobiertio. Cada uno de he respectivos Ministerios, Secretarias, Organos Descentralizados y Auténomos, asf como los otros dos organismos del Estado, deben preparar sus presupuestos individuales, y hacérselos llegar al Organismo Ejecutivo. El ejercicio presupuestario del sector Publico principia el uno de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada afio. La Constitucién Polftica de la Republica, en su artfculo 238, establece las regulaciones que contiene la Ley Organica del Presupuesto, entre las que se encuentran la formulacién, ejecucién y liquidacién del Presupuesto General de Ingresos y Egresos, asf como los casos en los que puedan transferirse fondos del total asignado para cada organismo, ya sea el mismo Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, dependencias como las Secretarfas de Estado, entidades descentralizadas © auténomas como la Universidad de San Carlos o las Municipalidades. Tanto la Contralorfa General de Cuentas, como el Congreso de la Republica, deben ser notificados cuando se realicen transferencias de Partidas. Se emitird un acuerdo gubernativo refrendado por los titulares de las instituciones afectadas, previo dictamen favorable del Ministerio de Finanzas Publicas. Si se trata de programas de funcionamiento n° pueden realizarse transferencias a programas de inversi6n. Losorganismos del Estado y sus entidades descentralizadas y a deben:presentar ante el Ministerio de Finanzas Publicas sus ane ‘ Yectos:de-presupuestd y planes operativos a mds tardar el.quinee Junio-de cada afio, cuan’ si . snanzZas se Janto a las instituciones descentralizadas, el Ministerio de Fin to Publicas apro} «fio Bec bard el proyecto de presupuesto, y el Organismo yj 222lo hard antes»del quince de diciembre, acuerdo gubernativo. Las entidades auténomas enviaran sus Organismos Ejecutivo y Legislativo para Ymandara a Publicar e] Presupuestos anualmente a los Su conocimiento e informacion, La preparacion del Presupuesto requiere de dos estudios fundamentales: ) EGRESOS Contiene el monto total de los Bastos del Gobierno que el Organismo Ejecutivo Propondra al Organismo Legislativo, distribuidos en gastos de funcionamiento y de inversién, INGRESOS Contiene el cdlculo de los ingresos que el ejecutivo estima percibir, ya sea mediante la tributacién, o por medio de Crédito Publico, asf como otro tipo de recursos publicos. La preparacién y formulacién se encuentra encargada en nuestro pafs al Organismo Ejecutivo, por medio del Ministerio de Finanzas Publicas, y en él se contemplan los siguientes elementos: b da al Orga! Esta etapa presupuestaria se encuentra encomenda Polftica presupuestaria. Normas, techos y orientaciones generales. Prioridades presupuestarias. Plan y programas de inversién. Proyecto de presupuesto anual. DISCUSION Y APROBACION, SANCION Y PUBLICACION nismo 223Gladys Monterroso en cuanto a la discusién y aprobacién; la sancién y publicaci6n corresponde al Organismo Ejecutivo, proceso que si, gue como toda Ley ordinaria dentro del Congreso de la Republica, identificado como proceso legislativo en la variante espectfica que, en caso no se apruebe el Presupuesto que regird el Bod) siguiente antes de treinta dias de entrar en vigencia el mismo, regird el anterior, Legislativo DISCUSION Y APROBACION Corresponde al Congreso de la Republica la discusién y aprobacién del Presupuesto General del Estado, a la vez de elaborar y aprobar su propio presupuesto para que éste sea incluido en el general del Estado. El Organismo Ejecutivo, debe someter anualmente al Congreso de la Republica para su aprobacién, con no menos de ciento veinte dfas de anticipacién a la fecha en que principiard el ejercicio fiscal siguiente, o sea uno de enero, por medio del Ministerio de Finanzas Publicas, el proyecto del presupuesto que ha de regir para el siguiente afio. Existen dos sistemas en cuanto al procedimiento de consideracién del presupuesto, y son: J) EI observado en la mayorfa de los pafses, como Estados Unidos y Francia, en el que el Legislativo tiene potestad para modificar el proyecto del Ejecutivo. Este es el que rige en Guatemala, donde el Congreso de la Republica tiene potestad para modificar el Proyecto de Presupuesto, enviado al mismo por el Organismo Ejecutivo a través del Ministerio de Finanzas Publicas . 2) Otro sistema en el que el Organismo Legislativo se limita 4 aprobar o rechazar la propuesta. 224Fundamentos Financieros, Finanzas Public cas SANCION Y PUBLICACION Corresponde al Presidente de la Re; ablica, qui imi del articulo 183 de la Constitucién Politica de ates la Ley del Presupuesto Para su posterior Publicacién, ae en el Diario de Centro América antes del 1° de enero del a: para su vigencia. sancionard se realizar fio siguiente, ©) EJECUCION DEL PRESUPUESTO Después de la fase de aprobacién viene la de ejecucién, que corresponde a todos los organismos del Estado. Segan el concepto administrativista, existe una obli del Organismo Ejecutivo, de la recaudacién de los ingresos; en Guatemala esta funcién por Ley corresponde a la Superintendencia de Administraci6n Tributaria. La Ley del Presupuesto en Guatemala no crea impuestos, los distribuye en los diferentes programas como parte de su funcién administrativa y organizativa del ingreso y el igacién por parte gasto publico. Lo concerniente a los impuestos como la base impositiva y el hecho generador, es competencia de las Leyes Tributarias, y su creacién es parte de un proceso especial que solamente puede ser levado a cabo por el Organismo Legislativo. De acuerdo a lo normado en la Ley del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, éste deberd formularse y ejecutarse utilizando el momento de lo devengado. En cuanto a las transacciones, los distintos organos del Estado, entidades descentralizadas y entidades auténomas, estan obligadas a llevar los registros de la ejecucién y justificaci6n presupuestaria. La ejecucién, es el momento presupuestario de caracter técnico encaminado a la realizacion de la politica fiscal, se encuentra dividido en: 225Gladys Monterroso Programaci6n de la Ejecucién Art. 30, Ley Organica del Presupuesto. 1) Programacion fisica y financiera, 2) Cuotas compromiso devengado Y Pagado, % Ejecucién Art.14, Ley Organica del Presupuesto, 1) _ Recaudacién de ingresos. 2) Gastos Devengados. CONTROL Y FISCALIZACION DEL PRESUPUESTO CONTROL DEL PRESUPUESTO El control del presupuesto persigue ante todo la apreciacién dela orientacién general del gobierno, asf como el costo y eficiencia de los organismos del Estado. La doctrina establece una distincién entre dos aspectos, el contabley el directivo 0 administrativo. ASPECTO CONTABLE El control se realiza a la contabilidad del Estado, pero es realizado exclusivamente sobre la afectacién de las cuentas contables. ASPECTO ADMINISTRATIVO En este aspecto se ej bienes del Estado administracién, erce control sobre la gestion administrativa de _ - Aquf no interesa la contabilidad, s6lo 226Fundamentos Financieros, Finanzas Piblicas SISTEMAS DE CONTROL DEL PRESUPUESTO El control de la ejecucién del presupuesto tiene una finalidad, tanto técnica como legal, vinculada a la comprobacién del cumplimiento de los actos administrativos del sector publico, vinculados a la ejecucién presupuestaria y la adecuada gestion de los fondos publicos. Existen en la actualidad dos sistemas de control conocidos, ejercido en los diversos pafses; uno es el legislativo 0 tipo inglés, y el otro el jurisdiccional o tipo francés. SISTEMA LEGISLATIVO O TIPO INGLES El control es realizado directamente por el Parlamento o Congreso, pero es tan compleja la tarea que, en los pafses en los que se practica, ha obligado al Parlamento o Congreso a confiar su actividad a otros organismos, por lo que se hace inviable. SISTEMA JURISDICCIONAL O TIPO FRANCES Se encuentra estructurado sobre la base de una Corte de Cuentas, que funciona como un tribunal independiente, que tiene cardcter jurisdiccional, el control se ejerce solamente sobre la parte contable, no sobre la administracién en si de los fondos publicos. En Guatemala, el control administrativo del Presupuesto es ejercido por el Organismo Ejecutivo, por medio del Ministerio de Finanzas Publicas, y la fiscaliza- cién o control contable es ejercido por medio de la Contralorfa General de Cuentas 0 por la Superintendencia de Bancos, segtin sea el caso. BASE LEGAL DEL CONTROL PRESUPUESTARIO El artfculo 232 de la Constitucién Polftica de la Republica, establece que la Contralorfa General de Cuentas, es una institucién descentra- lizada, encargada de fiscalizar los ingresos y egresos y todo interés 227Gladys Monterroso i del Estado, asi com F io de los organismos : © munig Le cominaieate y auténomas, y cualquier persong ue hy ee i Estado o que haga colectas puiblicas, ba fon: Contralorfa General de Cuentas cuenta con cncargado de realizar las tareas de fiscalizacié ent . : Ley le asigna la Constitucion. Persona] special; : ny de Contro] que Por Este ente es el encargado de fiscalizar el aspecto contable dela ejecucig presupuestaria del Estado, no asf el administrativo, En el mismo contexto, el artfculo 220 de la Constitucién Politica del Republica, establece que la funcién judicial en Materia de cuentas, serd ejercida en Primera Instancia por los j jueces de Cuentas y en Segunda Instancia por el Tribunal de Cuentas. aprobar o improbar la liquidaci improbacién debera pedir informes de la misma. » S€ publicard en el Diario onocer a la poblacién la gestién ‘ad de la misma. » medida que dara a c Presupuestaria, por la publicid: FISCALIZACION DEL PRESUPUESTO La fiscalizacion del presu encuentra encomendada se encuentra a cargo de Poderes limitados de fis, Organica. Las fun Tribunal de Cu Conocerg e] pr 228 Puesto, como remenciond anteriormente, © ala propia Administracién, el control Se la Contralorfa General de Quentas, ee calizacién, que se descubren al estudiar at ciones contraloras jurisdiccionales correspon! qe €ntas como érgano fiscalizador independiente, Ocedimiento en materia de cuentas.Fundamentos Financieros, Finanzas Piiblicas Los organismos y entidades descentralizadas y auténomas con presupuesto propio, deben presentar al Congreso, en la misma época y forma la liquidacién presupuestaria, satisfaciendo el principio de unidad en la fiscalizacion. EI presupuesto de un Estado en la actualidad, ha dejado de ser un simple calculo de los ingreso y egresos de una nacién; dejé de ser una operacion matematica, para convertirse en el verdadero plan econémico y financiero de una nacién con gran contenido politico, como sucede en nuestro pafs, y que comprende la politica del gobierno relacionado con los objetivos del mismo. Para poder determinar si se cumplen o no esos objetivos, es necesario el control y la fiscalizacién, que son ejecutados por 6rganos especializados para el caso. La fiscalizacin presupuestaria, puede realizarse por medio de diferentes métodos que reflejan los objetivos de la misma, que pueden ser politicos, administrativos y financieros. CLASES DE FISCALIZACION DEL PRESUPUESTO Existen esencialmente tres tipos de fiscalizacién del presupuesto: a. Polftica. b. Administrativa, y c. Financiera. FISCALIZACION POLITICA La ejerce el Congreso de la Republica, a través de su funcién fiscalizadora sobre los funcionarios publicos, asf mismo la ejerce por medio del Proceso Legislativo, que realiza con la promulgacién de la Ley del Presupuesto, a la vez ejerce la fiscalizacién polftica, en el momento que fiscaliza la forma en que el ejecutivo dio cumplimiento al presupuesto anterior. 2297 a Gladys Monterroso Existe, de acuerdo a algunos tratadistas, otro tipo de fiscalion politica, ejercida por la opinién publica, algunas veces eviq, “iby por los medios de comunicaci6én social © valiéndose de los div grupos organizados, as{ como por la ciudadanfa a través del sug... cada cuatro afios, que puede expresar repudio o ace} Z Placion de la gestion financiera del gobierno en turno. FISCALIZACION ADMINISTRATIVA Esta es una etapa técnica, realizada por el ente encargado de ejercer la fiscalizacién en el pafs. La institucién que tiene a su Cargo la fiscalizacién y aplicacién de las Leyes que establecen los ingresos, la custodia de los fondos publicos y la tarea de cancelar los compromises del Estado, es la Contralorfa General de Cuentas en Guatemala, siendo a la vez la institucion encargada de llevar a cabo la fiscalizacién dela ejecucién presupuestaria de todas las instituciones del Estado, En relacidn al Presupuesto, la Superintendencia de Administracén Tributaria es el ente encargado de fiscalizar la recaudacién de los ingresos. FISCALIZACION FINANCIERA Es la fiscalizacion de mayor importancia por su cardcter jueico contable, ya que se basa en el cumplimiento a la ejecucién finance? del presupuesto, es realizada en base a lo normado tanto en lt Organica del Presupuesto como en la Ley Organica de la Com! est de Cuentas, por el érgano controlador en los aspectos con” Por el Organismo Ejecutivo y Legislativo en cuanto ala ge financiera del Ppresupuesto de las distintas institucion¢s de 3 Para cumplir con este tipo de fiscalizacién el mismo sal i de los sistemas Presupuestarios como son los Sistemas Presupy to a le de Contabilidad Integrada Gubernamental, de Tesorer!# P&blico, 230