UNIVERSIDAD NACIONAL SAN LUIS GONZAGA DE ICA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

 UNIVERSIDAD NACIONAL
SAN LUIS GONZAGA DE ICA
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

Proyecto de Investigacion:
CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION EN EL PERU

ASIGNATURA: DERECHO MUNICIPAL

CATEDRATICO: Dr. José Espino Velarde
AÑO: 3 Año “A”
ALUMNAS INTEGRANTES:
JURADO CHUMBES, Medalid
ROMERO VIVANCO, Luz Marilia
YACTAYO ANDRADE, Lourdes Estefanía

2010
DEDICATORIA:
Dedicamos esta investigación a todos los que han buscado y buscan día a día
el desarrollo de nuestro país, con esfuerzos denodados para alcanzar el
bienestar de todos los ciudadanos de nuestra patria.
 INTRODUCCION

El Perú como todo país tiene una forma de Estado que lo define por la manera en como
encaja el ejercicio del poder en un territorio determinado, es decir, el Estado. En el caso
del Perú su forma de Estado es unitaria y descentralizada.

Descentralización es un término que nos debería de resultar familiar, e incluso natural

para definir. Pero la verdad sea dicha, hasta hace poco menos de diez años hemos
conocido bastantes formas de descentralización, que deberían ser comunes para nosotros
“un Estado unitario descentralizado”. Están la descentralización administrativa, la
descentralización política, la descentralización fiscal…

Es probable que ahora las conozcamos por el desarrollo permanente de los Gobiernos
Regionales y de las competencias Municipales, mejor conocidas como Gobiernos Locales.

Aunque debemos reconocer que no siempre fue así, esto es por el desarrollo de un
fenómeno real y conocido por todos como centralismo que ha afectado al país desde su
creación hasta la actualidad, cuando aun se lucha contra el, mediante diversas medidas
descentralistas, no del todo efectivas, por supuesto.

En este proyecto de investigación buscamos analizar ambos fenómenos político sociales,

como son la centralización y descentralización, dentro de la historia, de manera teórica
mediante las siguientes divisiones:

I. La Centralización como fenómeno político y social.

II. La Descentralización como fenómeno político y social.
III. La Centralización y Descentralización en la Historia del Perú
IV. Avances de la Descentralización en la actualidad.

Nuestro objetivo es conocer estos fenómenos para buscar el desarrollo del país de manera
armónica y consensuada, con lo que conseguiremos alcanzar el bien común de nuestra
nación.
 CENTRALIZACION
Y DESCENTRALIZACION
EN EL PERU
LA CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION EN EL PERU

 OBJETO

 Análisis político social de los fenómenos de la centralización y

descentralización en el Perú.
 Análisis del desarrollo histórico de la Descentralización en el Perú

 PREGUNTAS DE LA INVESTIGACION

Basamos nuestra investigación en el planteamiento de las siguientes interrogantes:

¿Por qué el centralismo ataca a los Estados?
¿Cómo desarrollar armoniosamente un Estado?
¿La centralización es un problema socio político para el país?
¿Cuál ha sido el desarrollo histórico de la Descentralización en el Perú?
¿El proceso de descentralización se ejercita correctamente en el país?
¿Los fenómenos del centralismo y la descentralización pueden coexistir
conjuntamente?
 MARCO TEORICO

CAPITULO I

La Centralización como fenómeno político y social

En este primer capítulo vamos a tratar de sintetizar y conceptualizar el fenómeno de

la centralización o centralismo, que ha conllevado tanto aspectos sociales, territoriales
como políticos.

El centralismo como su nombre lo indica significa la existencia de un único centro

de poder; o sea un ente del cual depende todo lo periférico y de donde parten las
directivas para el resto, de acuerdo a la opinión del jurista Domingo García Belaunde1.

El centralismo, ha sido un modelo clásico e histórico y ha sido considerado el

modelo natural del Estado moderno. De inspiración napoleónica, el centralismo permitió
la creación de un estado francés solido, unido y homogéneo, lo mismo que el Estado
alemán o el Estado italiano, en un principio.

Es así que podemos mencionar la importancia histórica del centralismo, o la

centralización propiamente dicha, pero su importancia histórica no nos impide conocer y
detallar sus defectos:

El centralismo no es sinónimo de concentración de riqueza en un territorio sino en

un sistema de poder. De ahí que al mismo tiempo que crece el centralismo, se intensifica
la pobreza en la capital de la República y las zonas urbanas.

Veamos de esta forma, las implicancias del centralismo en el Peru en distintos ámbitos
de acuerdo a un estudio realizado por Manuel Dammert Ego Aguirre2:

 En la sociedad

o Al destruirse la base del poder en la propiedad de la tierra y las relaciones

estamentales, se rompieron las jerarquías étnicas impuestas, generalizándose la
producción mercantil simple y la presencia multiétnica en todos los ámbitos
nacionales.
1
GARCIA BELAUNDE, Domingo- Estado y Municipio en el Perú-Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM
2
DAMMERT EGO AGUIRRE, Manuel- La descentralización en el Perú a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al
desarrollo territorial- Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES-Santiago de Chile- 2003
 o Se produce, además, en especial a partir de 1940, la explosión demográfica con un
crecimiento rápido de la población, modificando la pirámide de edades, haciendo a
los jóvenes la mayoría de la misma.

o Se da el cambio demográfico simultáneo al desplazamiento masivo de las

poblaciones rurales a las ciudades, que marcan la urbanización acelerada que en
menos de 50 años cambió la ubicación territorial de la mayoría del país a las zonas
urbanas de un 30% a un 70%, sin un complementario proceso de industrialización,
y por tanto en condición de una economía informal o de reproducción simple.

o Se polariza la sociedad entre un puñado con altos ingresos y acceso a servicios y

una mayoría desempleada, sub ocupada con bajos ingresos, y con limitado acceso a
servicios y oportunidades, polarización que se expresa en los altos niveles de
centralismo estatal. La pobreza se ha extendido y tiende a hacerse estructural, con
el 50% de la población en condición de pobres estructurales y 10 millones de los
26 millones de peruanos que reciben asistencia alimentaria del Estado.

o Se impone en la vida socio-política primero “la masa”, desde los años 30-50, y
luego, desde los 80, el ciudadano con derechos, información, organización, el que
se ve bloqueado por la generalización de la pobreza y las políticas estatales para
deformarlo en cliente y/o mendigo de su asistencia.

 En el territorio

La organización del territorio en la vida republicana ha seguido una lógica centralista,

sea bajo el modelo primario exportador de materias primas, o con el proteccionismo
industrial sustitutivo de importaciones. Esta lógica centralista puede apreciarse en varios
aspectos.

o Ha mantenido, en la base, la condición colonial de manejo del territorio, en función

de la extracción de minerales y la administración virreinal central, dejando de lado
la articulación transversal y de complementariedad entre las tierras altas de los
andes, el litoral fértil y los valles interandinos.

o A partir de la condición colonial, ha agregado varios ejes de desarrollo, en función

del centro del poder en Lima, y a partir de la inversión extranjera y nacional.15
Estos ejes son: el costero, de producción pesquera y agro industrial, afianzado con la
carretera panamericana; el central, en torno a la minería, afianzado con el ferrocarril
central; y el sur lanero, reforzado por el ferrocarril del sur. Estos ejes se formaron en
torno a la explotación primaria de recursos naturales y el funcionamiento del centro
administrativo. Fueron afianzados por el modelo de acumulación de la
industrialización sustitutiva de importaciones, con una industria que dependía de
 insumos importados, que tenía reducido mercado en los circuitos del centralismo, y
requería alta protección estatal.

o Esta situación ha ocasionado la distribución distorsionada de la población en

relación a los recursos del territorio, generando la macrocefalia metropolitana en
Lima (un tercio de la población); la litorización, sobre todo en la costa norte; el
despoblamiento de las zonas andinas, sobre todo en el área central; y la inicial
selvatización, especialmente en ceja de selva

 En el Estado

A lo largo del siglo, ha sido una constante la búsqueda de la vigencia de la institución

municipal, como componente sustancial de la descentralización. A partir de 1963
volverán a ser elegidos los gobiernos locales. Luego del interregno militar 1968-1980, con
la Constitución de 1979 se afianzó el Municipio como nivel de gobierno local, habiéndose
legitimado como órgano democrático de la voluntad popular local desde 1980 a la fecha.

La vigencia de la institución municipal no significa que se realiza la Reforma del Estado

en términos de distribución del poder. Es indispensable la formación de gobiernos
regionales y la reformulación del propio gobierno nacional.

En lugar de descentralizar, inicialmente se desconcentró administrativamente la función.

Esta desconcentración expresó en ese momento niveles de la democratización social pues
eran conquistas de nuevas fuerzas sociales y políticas en el Estado que lograron presencia
activa con la ampliación constante de niveles de desconcentración territorial de la
administración pública.

Para mencionar sólo las últimas décadas, cabe hacer notar que se formaron Juntas de
Rehabilitación y/o Reconstrucción en varios departamentos y provincias, con ingresos
propios y capacidad de administrarlos. Luego se formaron organismos regionales
desconcentrados en todo el territorio, con amplias facultades de coordinación
multisectorial, bajo el gobierno militar entre 1968 y 1975.

Posteriormente con la Constitución de 1979 se generalizaría las corporaciones

departamentales, como niveles transitorios de desconcentración administrativa, con
ampliación de competencias administrativas pero limitados ingresos, y siempre
dependiendo del nombramiento del gobierno nacional.
Sólo se avanzó con la descentralización, como distribución territorial del poder, a partir
del consenso nacional de 1979, lo que se plasmó en la Constitución de dicho año que
consagró la formación y elección democrática de los 3 niveles de gobierno
descentralizado: Nacional, Regional y Municipal. Demoró una década arribar a la
elección de Gobiernos Regionales y reformular en forma parcial del rol del gobierno
nacional, sin que se hubiese todavía producido la reforma general del Estado.
No es del caso hacer un balance global de este proceso. Pero si es bueno indicar que por
primera vez se daba una nueva forma de organización a la administración del territorio
distinta a la circunscripción departamental, que venía de la Colonia y los primeros años de
la República.

Se formó un nivel de representación regional, delimitada con referendos finales de

poblaciones. Este nivel tenía raíces históricas de similitud de ámbito con las Intendencias
y con los “territorios étnicos” de antiguos señoríos regionales andinos prehispánicos. Pese
a sus limitaciones, apuntaban a proyecciones de futuro.

La descentralización, tal como la concebimos, consiste en una redistribución democrática

del poder en el territorio de una Nación. Supone, requiere y expresa una reforma del
conjunto del Estado y de sus relaciones con el territorio y la sociedad. Este enfoque
territorial, es lo que constituye la novedad básica del actual proceso de reforma, pues las
propias condiciones y exigencias del desarrollo nacional obligan a superar su concepción
de sólo una reforma político constitucional, para entrelazar el cambio en el Estado con el
necesario desarrollo de los territorios. De la manera como se relacionen ambos aspectos
depende el destino de esta reforma pendiente.

Política y jurídicamente hablando podríamos analizar que la actual Carta Magna, al

establecerse, teniendo un carácter eminentemente centralista.

El presidencialismo latinoamericano se ha caracterizado en su contenido institucional por

la primacía del poder ejecutivo respecto de los otros poderes, y por el dominio del
gobierno nacional sobre el territorio, sin contrapesos de gobierno regional y municipal.3

La Constitución de 1993 organiza el régimen de Estado en función de una Autocracia

Presidencialista. Sus rasgos más importantes son los siguientes:

o La Estructura del Estado es unitaria. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es

unitario. (Art. 43). Su sistema de gobierno es Presidencial. El Presidente de la
República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación (Art. 110). Nombra y
remueve al Presidente del Consejo de Ministros y demás ministros (Art. 122).

o El territorio de la República se divide en regiones, departamentos, provincias y

distritos (Art. 189). Si bien se indica que en cada división del territorio se ejerce el
gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada, los niveles efectivos
de gobierno son tres: el Nacional, el Departamental-Regional y el Municipal.

3
DAMMERT EGO AGUIRRE, Manuel- La descentralización en el Perú a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al
desarrollo territorial- Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES-Santiago de Chile- 2003
o El Gobierno Nacional concentra las atribuciones administrativas legislativas y
tributarias. En especial, en la Presidencia de la República, a través de la facultad
delegada de legislar, la capacidad privativa tributaria, la supeditación de la
administración y la generación del gasto público en este nivel (Art. 118).

o El Congreso consta de cámara única, de 120 congresistas (Art. 90). Mientras no se

creen las regiones, se eligen por distrito nacional único. Debe aprobar el programa
de Gobierno que presente el nuevo presidente del Consejo de Ministros, sin ser un
régimen de gobierno parlamentario.

o En segundo nivel de Gobierno, es más bien una fórmula mixta entre la

descentralización y la desconcentración. Indica que las regiones tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, que se
definirá por la Ley (Art. 197). Su estructura tiene como máxima autoridad al
Presidente Regional, elegido por sufragio directo. Y el Consejo de Coordinación
Regional, integrado por los alcaldes provinciales más un número adicional que
señale la Ley (Art. 198), dejando en la ambigüedad el carácter de este organismo de
coordinación.

o Se restablece la división Departamental, en la disposición final duodécima. En la

disposición Decimotercera final se indica que mientras no se establezcan las
regiones, el Poder Ejecutivo determina la jurisdicción de consejos transitorios de
administración, designados por él, de acuerdo a cada departamento.

o El tercer nivel de gobierno es el Municipal, tanto provincial como distrital. Se les

considera órganos de gobierno local, con autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia (Art. 191). Preside el consejo el
Alcalde, con funciones ejecutivas, y está integrado por regidores, con funciones
normativas y fiscalizadoras, ambos electos por voto directo (Art. 191).

o Encarga a la Ley orgánica un régimen especial para las municipalidades de la

capital de la República, las capitales de provincias con rango metropolitano y las
capitales de departamento de ubicación fronteriza, las provincias de frontera y la
Provincia Constitucional del Callao (Art. 196). Es bueno recordar que a esa fecha
existían 24 Departamentos, 194 Provincias, una Provincia Constitucional y 1 812
distritos.

o El sistema electivo es por representación proporcional. En las Municipalidades, por

ley, se combina el de mayoría relativa con el proporcional.

o Se dispone el Fondo de Compensación Municipal, a ser precisado por ley.

 o Se reconoce a los ciudadanos el derecho a participar en los asuntos públicos
mediante referendo, iniciativa legislativa, remoción o revocación de autoridades, y
demanda de rendición de cuentas (Art.31).

o A los municipios se les reconoce competencia para aprobar su organización interna

y su presupuesto; administrar sus bienes y rentas; crear, modificar y suprimir
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales; organizar,
reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad;
planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y ejecutar los planes
y programas correspondientes; participar en la gestión de las actividades y servicios
inherentes al Estado, conforme a ley; y las demás que determine la Ley (Art. 192).

Si bien declarativamente se habla de descentralización, la norma es una regresión

hipercentralista. Para hacerlo recurre también al expediente de los silencios de
atribuciones de poder.

Pero además establece una relación de niveles de gobierno, en la cual desaparecen los
gobiernos regionales y debilita los municipales, para que no puedan ser contrapeso alguno
al Gobierno Central, al que van sometiéndose en sus rentas y competencias. Por esta vía,
alista el camino para que desde el gobierno central se extienda un agudizado
hipercentralismo administrativo que controla y domina el conjunto del territorio,
reemplazando la representación de las localidades por la obra pública y el funcionario del
gobierno central. Existe declaratoria de autonomía política pero real súper concentración
de poderes.

Como hemos podido apreciar en este capítulo la centralización ha sido un problema con
implicancia social y política que se ha desarrollado hasta nuestra época actual y contra el
que se ha tratado de luchar con diversas medidas de muchos alcances, no siempre con
éxito.

Pero eso es algo que veremos en los capítulos siguientes.

CAPÍTULO II
La Descentralización como fenómeno político social
En el siguiente capítulo analizaremos el fenómeno de la descentralización con sus
implicancias político social, de manera teórica y con el desarrollo en nuestro país.

El proceso descentralista enfrenta pues un doble desafío 4. Por un  lado, el de renovar un
consenso social y político respecto de su consolidación y profundización, tarea nada fácil
teniendo a un gobierno que más allá del discurso tiene muy poca voluntad política para
hacer avanzar la reforma. Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan
mostrar resultados concretos de su gestión, ya que  la descentralización es un canal clave
para impulsar gobernabilidad, participación, ejercicio de ciudadanía, formación de una
cultura donde predomine el respeto de los derechos y obligaciones tanto individuales
como colectivas, requiriendo una Reforma del conjunto del Estado y de sus relaciones con
el territorio y la sociedad.

Podemos enunciar diversas definiciones de la descentralización:

Desde una acepción eminentemente administrativa, Manuel Pérez 5 nos dice: “Principio
de organización según el cual a partir de una institución o entidad central se generan
entidades con personería jurídica propia, sujetas a la política general de la entidad central,
pero que en razón de la naturaleza diferencial de las funciones y actividades que deben
cumplir, se les otorga una autonomía operativa suficiente para asegurar el mejor
cumplimiento de ellas.

4
SIFUENTES INOSTROZA, Carmela-Algunas reflexiones sobre Centralización y Descentralización en el Peru.
5
PÉREZ ROSALES, Manuel. Diccionario de administración. Lima, DESA, sin año, p. 63.
Sin embargo, desde un enfoque sociológico para Hillmann 6: “Proceso de separación y
reparto de funciones (anteriormente centralizadas), autoridades, influencias, relaciones de
habitabilidad, etc. En varios centros. La descentralización debe hacer posible, en las
grandes empresas, una adaptación flexible al mercado, un a mayor proximidad con los
clientes, mejor colaboración entre los empleados y aumento de eficacia. En el ámbito
político, las posibilidades de descentralización debe incrementar la participación
democrática de las capas más bajas de la población y de sectores regionales y
municipales.

Asimismo, Chamané Orbe7 , desde un punto de vista jurídico, nos manifiesta que es la:
“Transferencia de funciones orgánicas, administrativas y políticas del poder central hacia
instancias locales o regionales. Sucede cuando se confía con un margen de autonomía más
o menos amplio a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al
poder central, la gestión de servicios públicos, vinculándose de alguna forma a la
estructura del Estado. Así encontramos a la Descentralización administrativa y política,
respectivamente”.

Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la

centralización administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la integran
están ligados por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores
respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores.

Para el diccionario de la Lengua Española 8, la palabra descentralización significa

acción y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a diversas corporaciones u
oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado".

Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en que se

organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el
legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, y responsables de una
actividad específica de interés público. A través de esta forma de organización y acción
administrativas, que es la descentralización administrativa, se atienden fundamentalmente
servicios públicos específicos.
6
HILLMANN, KARL – Heinz. Diccionario enciclopédico de sociología. Barcelona, Editorial Herder, 2001, p. 223.

7
CHANAMÉ ORBE, Raúl. Diccionario jurídico moderno. Lima, San Marcos, 1995, p. 168.

8
Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. 22ª edición. Madrid, Espasa – Calpe, 2001. Tomo I, p. 769.
 La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la
administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar
de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma
de asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económica consistente en la
libre disposición de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobación y
ejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

Para Gonzales de Olarte9: “La Descentralización es vista como un componente

imprescindible del ajuste estructural, pues se supone que la Centralización y el
Centralismo son ineficientes, no son equitativos y llevan a la exclusión social. En otras
palabras se asume que el desarrollo económico tiene como prerequisito la
Descentralización. Se ha difundido la idea de que los gobiernos locales o municipales son
las instituciones ideales para la descentralización, al mismo tiempo la descentralización no
es un proceso que tenga asegurado de antemano su éxito, es importante tener en cuenta
que la descentralización es el proceso de transferencia del Poder, de capacidades de
decisión y de recursos del centro a la periferia; es un medio económico y un fin político.
Por consiguiente su éxito dependen de la ingeniería institucional y la política que asegure
que la transferencia de poder y recursos del centro a la periferia se legítima, irreversible,
eficiente y sostenible”.

Ortiz de Zevallos10, nos refiere que: “La Descentralización, no es un fin en si

mismo, sino un instrumento de la Reforma del estado, que pueda ayudar a mejorar el
desempeño de las funciones públicas según el tipo de función y sistema de
descentralización que se adopten. Se debe descentralizar ordenadamente (con
financiamiento y clara determinación de responsabilidades y objetivos) las funciones cuya
descentralización sea conveniente y factible”.

Tipos de Descentralización

De acuerdo a Fernández de Castro11, desde un punto de vista administrativo, la

Descentralización puede ser de tres tipos:

I. Descentralización por Región.

Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a

manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radicada en una
9
Gonzales de Olarte, Efraín. La Descentralización en el Perú: Diagnóstico y propuestas
10
Ortiz de Zevallos, Gabriel y Pollarolo, Pierina; editores. Reforma del Estado Descentralización. Lima, Instituto Apoyo, 2000, p. 18.

11
Fernández de Castro, Pablo. Descentralización y desconcentración administrativas
 determinada circunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se
adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde
el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más
eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las
atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos descentralizados por región
son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es
el caso de los Gobiernos Regionales.

II. Descentralización por servicio.

El Estado tiene encomendada la satisfacción de necesidades de orden general, que

requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una
preparación especial. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al
servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía. Los organismos
descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios públicos
(ESSALUD, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Instituto Especializado
Materno Perinatal, Hospital Edgardo Rebagliati, etc.)

III. Descentralización por colaboración.

Constituye una modalidad particular del ejercicio de la función administrativa con
caracteres específicos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores
de descentralización. La descentralización por colaboración se origina cuando el
Estado adquiere mayor influencia en la vida privada y cuando, como consecuencia,
se le presentan problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica
por parte de funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para
tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración,
haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera,
la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de
las funciones públicas.

En estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes,

pues a diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances
muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los
organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algún carácter esencial común
para todos ellos.
 Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de
descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una
autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del
régimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades
con relación a las personas y a los actos de los empleados inferiores.

Características de la descentralización

•Hay un traslado de competencias desde la administración central del estadoa nuevas

personas morales o jurídicas

•El estado dota de personalidad jurídica al órgano descentralizado.

•Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la administración

central.

•El estado solo ejerce tutela sobre estos.

•Se basa en un principio de autarquía.

La descentralización refuerza el carácter democrático de un Estado y el principio de

participación, consagrado en numerosas constituciones de la tradición jurídica
hispanoamericana.

Desventajas de la descentralización

1.- Falta de uniformidad en las decisiones.

2.- Insuficiente aprovechamiento de los especialistas

3.- Falta de equipo apropiado o de funcionarios en el campo de actividades.

Descentralización y Desconcentración

Se distingue la descentralización de la desconcentración, ya que ésta consiste en

atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la administración que, a pesar de
recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores.

La descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se organiza

la administración y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a
determinados órganos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la
primera están fuera de la relación jerárquica del poder central y los organismos de la
segunda están sujetos al poder jerárquico.
 Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios,
los órganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las
funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el
descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo empresas
productoras de bienes.

Marco Normativo Actual

La Constitución de 1993, norma la obligatoriedad de ejecutar la descentralización a través

del funcionamiento de Gobiernos Regionales. Con la finalidad de adecuar la norma
constitucional a la nueva realidad política y social que vivió el Perú el año 2000 y 2001,
se modificó el texto original mediante la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV
del Título IV sobre Descentralización y que se promulgó mediante Ley Nº 27680, luego
de ser ratificada en dos sesiones ordinarias consecutivas.

En el año 2002 se promulgó la Ley de Bases de la descentralización, que lleva el Nº

27783, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización; aquí se establecen los principios
de la descentralización, los objetivos, del territorio, gobierno, jurisdicción y autonomías;
se establecen los tipos de competencias, criterios de asignación y solución de conflictos;
la participación de la ciudadanía; se norma sobre los planes de desarrollo y presupuestos;
y con la finalidad de delimitar las funciones y competencias de los tres gobiernos, se fijan
las competencias, nacionales, regionales y locales.

Finalmente se ha promulgado la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867; que

precisa el campo de acción, los conceptos y definiciones de como entienden los actuales
miembros del Gobierno Central, la regionalización del país.

Precisamente en este marco normativo se encuentran establecidos los principios básicos

de la Descentralización en el Perú y son los siguientes:

Es permanente: Constituye una política permanente de Estado, de carácter

obligatorio, cuyo efecto vinculante alcanza a todos los Poderes del Estado, Organismos
Constitucionales Autónomos y al gobierno en su conjunto.

Es dinámica: Es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por

etapas, previendo la adecuada asignación de competencias y la transferencia de recursos
del nivel central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales; promueve la
integración regional y la constitución de macro regiones. Exige una constante
sistematización, seguimiento y evaluación de los fines y objetivos, así como de los medios
e instrumentos para su consolidación.
 Es irreversible: El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país;
espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y
socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente
institucionalizado.

Es democrática: Es una forma de organización democrática del Estado que se

desarrolla en los planos político, social, económico, cultural, administrativo y financiero.
Promueve la igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles de desarrollo
humano en cada ámbito, y la relación Estado y Sociedad, basada en la participación y
concertación en la gestión de gobierno.

Es integral: Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el espacio

nacional, así como las actividades privadas en sus diversas modalidades, mediante el
establecimiento de reglas jurídicas claras que garanticen el desarrollo integral del país.

Es subsidiaria: Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor

eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. La
subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel
de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a
la comunidad.

Es gradual: El proceso de descentralización se realiza por etapas en forma

progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación
de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales, evitando la duplicidad.

Los principios enumerados son los contemplados en la Ley de Bases de la

descentralización; en la esencia de lo que se busca lograr con este proceso, observamos
que se ha dado marcha a lo que corresponde al Gobierno Central; quedando pendiente la
responsabilidad que corresponde a los Organismos Constitucionales Autónomos, para que
inicien por obligación legal y política propia, la descentralización administrativa,
económica y política en los asuntos de su competencia. La superintendencia de Banca y
Seguros; Essalud; Banco Central de Reserva, tendrán que replantear su funcionamiento de
acuerdo a la nueva realidad política del país.

Los principios asimismo condicionan una actitud, por cuanto se expresa que el
proceso de descentralización e irreversible; integral, gradual. La abundancia de leyes que
tenemos en Perú, regulando la mayoría de actividades, pero que no se cumplen, se espera
que la voluntad política de quienes ejercen el poder, se cumpla, ya que en estos momentos
el debate es tan bizantino y mezquino, que se quiere tener gobiernos regionales de lujo y
con escaso poder de decisión.

Por otro lado; la Ley Orgánica de Regiones, también ha establecido principios

rectores de las políticas y la gestión regional.

Objetivos de la descentralización

Los objetivos de la descentralización, se han dividido en objetivos de nivel político,

económico, administrativo, social y ambiental. De acuerdo a lo normado, se requiere que
este proceso logre unidad y eficiencia del Estado, y para lo cual se propone que exista un
ejercicio pleno de competencias públicas por parte de las nuevas entidades que se
desprenden del Gobierno Nacional. Se da énfasis a la participación ciudadana, la misma
que recoge las experiencias de gobiernos locales, sobre todo en la planificación y la parte
presupuestal. Incluso la perspectiva es mayor cuando se otorga posibilidades de
fiscalización a la sociedad civil, de las actividades y acciones que realicen en la gestión
pública las autoridades.

Además de lo político, una preocupación poblacional es lograr que las nuevas

regiones como espacios descentralizados, promuevan y general el desarrollo económico
de los espacios que les corresponde gestionar. Para ello, se plantea la transferencia de los
recursos del Gobierno Nacional hacia los Gobierno Regionales y Locales, creación de
nuevas fuentes de financiamiento y atribuciones para crear sinergias con el sector privado.
En el aspecto administrativo se plantea que la administración sea moderna y eficiente;
complementan los objetivos la parte social y ambiental.

Es así como se ha desarrollado y se sigue desarrollando en la actualidad la

descentralización en el Perú, sobre sus avances hablaremos en capítulos subsiguientes.
CAPÍTULO III
Evolución Histórica de la Centralización y Descentralización en el
Perú

Nuestro país ha tenido un desarrollo histórico en el que los cambios políticos

sociales han estado a la orden del día, es así que los fenómenos de la centralización y la
descentralización han existido desde el comienzo del Estado Peruano y se han
desarrollado a lo largo de nuestra historia, en distintas formas y mediante distintas
políticas.

De esta manera podemos dividirlo, en etapas de acuerdo al criterio de varios autores

que hemos considerado pertinentes.
 I. Orígenes del centralismo peruano12

La expansión española en América durante el siglo XVI terminó por absorber el

imperio Inca. La riqueza del territorio andino en materia demográfica, infraestructura
agrícola, caminos y yacimientos de metales preciosos, hizo que en el territorio del antiguo
Tahuantinsuyo se asentara un importante contingente de colonos españoles. Hacia los
años de 1540, aproximadamente una década después del apresamiento y ejecución de
Atahualpa, el monarca indígena, y de la fundación de las principales ciudades
«españolas», como Jauja, Trujillo, Lima y Cuzco, ya sumaban entre cinco mil y diez mil
hombres. Cuando en torno a estas plazas podía comenzar a asomar la formación de una
suerte de «señoríos» locales y, en consecuencia, de sociedades regionales organizadas a
partir de dichos «focos» de poder social o político, las fuerzas del rey irrumpieron en el
recién conquistado país, reemplazando, como ha sintetizado Claudio Veliz, la figura del
«héroe militar disidente», como era Gonzalo Pizarro, por el «leal funcionario civil», como
Pedro de La Gasca.5 El guerrero solista, atento sobre todo a las lealtades cercanas, más
que a las lejanas, fue desplazado entonces por el burócrata imperial, menos dado a las
lealtades locales, y más bien subordinado a las de larga distancia: el poder central, que era
el rey y su corte.
La derrota del «partido» de los encomenderos; vale decir, de los conquistadores que
habían intentado repartirse a la población conquistada para convertirla en una suerte de
«pecheros» peninsulares, mientras ellos se erigían en «señores» feudales avecindados,
sino en castillos (ya que aquí no había «bárbaros» de los cuales defenderse), al menos sí
en ciudades amuralladas, significó, en la segunda mitad del siglo XVI, que no hubiera
frente al burócrata peninsular la resistencia de una red social local. Existían, desde luego,
los curacas indígenas, pero pertenecían demasiado claramente a una civilización
derrotada, de modo que si en algo se preocupaban, era en tratar de salvar parte de sus
mermados privilegios, a cambio de colaborar en la nueva red de funcionarios estatales
leales a la corona española.6 Los colonos españoles que asomaban como empresarios
mineros demasiado prósperos, fueron expropiados por el Estado en la década de 1570.

La política del virrey Toledo alejando a los potenciales magnates particulares, como
Amador de Cabrera, de la posesión de yacimientos mineros claves, como los de
Huancavelica, no fueron sino la reedición de la victoria de La Gasca sobre Gonzalo
Pizarro.

En la segunda mitad del siglo XVI se instauró en el Perú, como en otros dominios
españoles en América, una red burocrática colonial que virtualmente no dejaba lugar a las
autonomías locales y a la influencia civil. Debajo del virrey estaba la Audiencia, que
funcionaba como un Consejo de Estado, y más abajo, los corregidores, que venían a ser
los gobernadores provinciales. Todos ellos eran funcionarios nombrados por el poder
central. Los corregidores podían tener «tenientes» en los pueblos, a guisa de auxiliares o
representantes, que al parecer eran designados solamente por ellos. Estos tenientes
12
GLAVE, Luis M.-Trajinantes. Caminos indígenas en la sociedad colonial; siglos XVI/XVII. 1989 Lima:Instituto
de Apoyo Agrario.
realizaban alianzas con los curacas y solían delegar en ellos parte de sus funciones. Los
curacas importantes pactaban directamente con los propios corregidores.

Los corregidores venían a ser una pieza clave en la estructura burocrática centralista.
Ellos gobernaban en nombre del rey (de donde les venía el nombre) y monopolizaban las
funciones de aplicación de justicia, gobierno interior y recaudación fiscal. En este sentido
vinieron a cumplir el papel que hubieran querido para sí los encomenderos, quienes en los
debates y batallas de mediados del XVI, reclamaban precisamente que, además de su
derecho a recaudar un tributo de la población conquistada, pudiesen también administrar
justicia en ella (tener «alta vara en justicia civil y criminal») y, en suma, «gobernar» ahí
sin la injerencia de otros funcionarios del rey. Su triunfo hubiera creado linajes o
aristocracias locales; su derrota, en cambio, dio paso al modelo regalista o de despotismo
estatal. En este enfrentamiento, los indios, a fin de librarse del vasallaje a un señor militar
presente, se entregaron a los brazos de un rey lejano; tal vez pensando que la distancia
haría de ese dominio, uno más bien laxo y tal vez ausente.

Los únicos espacios abiertos a la comunidad civil fueron los cabildos, organizados por
el propio Estado colonial, tanto en las ciudades de españoles como en los pueblos de
indios.
Aparentemente estas instituciones no alcanzaron, sin embargo, gravitación, y en el
caso de los pueblos de indios, casi no funcionaron; probablemente por estar en
competencia con las antiguas instituciones prehispánicas de los curacazgos. Con el
modelo centralista estatal colaboró finalmente la manera como se organizó la economía,
sobre todo en los sectores de mayores tasas de beneficios, como la minería y el comercio.
La necesidad de trabajadores, insumos y capital fueron atendidas en una parte importante
por medio de asignaciones decididas por la burocracia colonial.

Dado que no había un mercado de donde surtirse de mano de obra, se diseñó la mita,
mediante la cual el Estado satisfacía las necesidades laborales de los empresarios mineros
con indígenas forzados rotativamente a enrolarse en el trabajo. De manera similar se
procedió con el abastecimiento de otros ingredientes importantes, como el azogue, la
pólvora o la ferretería: eran surtidos por una red de oficinas estatales instaurada en el
virreinato. El comercio se vio asimismo penetrado por disposiciones estatales que
concedían monopolios y permisos «regios» de acuerdo a lógicas políticas o de relaciones
personales. El éxito o el infortunio de un empresario pendían así, por lo menos en una
parte importante, de las decisiones del poder burocrático.

Este centralismo fundador en la temprana época colonial, no tuvo un correlato

demográfico ni económico. Hacia 1600 era Potosí, y no Lima, capital del virreino, la
ciudad más poblada; el puerto de Arica era tan importante como el del Callao, y la mayor
parte del Producto Bruto Interno se producía seguramente en las regiones del interior y no
en la costa central.
 De otra parte, los elevados costos de transporte servían de protección natural a las
economías regionales. Fue gracias a ello que la economía minera pudo montar una red de
polos productivos alrededor de los principales campamentos. Productos agrícolas y
alimenticios, como tubérculos, cereales y carne, debían ser provistos dentro de cada
región, ya que el costo del transporte habría vuelto impensable su transporte de una región
a otra; lo mismo, aunque de forma más suavizada, ocurría con la ropa y los demás bienes
textiles (manteles, sábanas, cortinas), el mobiliario doméstico y otro tipo de bienes que
animaban la economía.

Desde las primeras décadas del siglo XVII, y por el lapso de aproximadamente un
siglo, prevaleció en el país, sin embargo, una suerte de descentralismo «de facto». En su
obra ya citada, Claudio Véliz señaló que la tradición centralista instalada en América
Latina fue tan fuerte, que los momentos de descentralización fueron provocados más por
las fallas o crisis en los centros dominantes, antes que por iniciativas de las regiones
subordinadas. Esto podría aplicarse para el Perú del siglo XVII. Una secuela de derrotas
frente a los ingleses primero, y luego en la prolongada guerra de los treinta años (1618-
1648), hizo que la península ibérica no pudiese surtir a América, ni de burócratas
suficientes, ni de las mercaderías demandadas por la elite. Como consecuencia, los
criollos comenzaron a infiltrarse en los cargos de la administración local, así como a
sustituir con producción local los bienes que resultaba demasiado costoso importar desde
España. El acceso de los colonos a los puestos burocráticos de Oidores y corregidores
también se produjo por el sistema de venta de los cargos de corregidores, practicado por la
corona hispana desde finales del siglo XVII como un paliativo a sus necesidades fiscales.
Quienes compraron estos cargos solieron ser criollos prósperos, con intereses comerciales
sobre determinadas regiones. La pérdida de soberanía por parte del Estado central,
resultaba así una consecuencia de su debilidad económica; de otra parte, a la élite civil se
le ofrecía una vía para participar en el gobierno, a cambio de su colaboración económica.
Por otro lado, las investigaciones acerca de la historia económica colonial, han detectado
que en el siglo XVII el virreinato peruano se hizo autosuficiente en materia de alimentos y
bienes como vinos, aceites, jabones y textiles bastos, lo que provocó, naturalmente, un
repliegue del comercio con la metrópoli.

Aunque la cronología de este momento descentralizador permite seguir la tesis de

Véliz, de que éste se produce porque el centro deja de apretar y no porque la periferia
quiera liberarse, es necesario también remarcar que la relativa descentralización del
virreino peruano del siglo XVII, se fundaba en la autonomía fiscal del país. Cada
provincia pagaba su propia burocracia; lo que hoy llamaríamos «servicios públicos»,
virtualmente no existían, o estaban a cargo de instituciones como la Iglesia, que tenían su
propio aparato de ingresos. Asimismo, fue un factor presente lo que Kenneth Andrien ha
llamado «la gradual integración entre las economías española e indígena a comienzos del
siglo XVII». Una vez que ambas «repúblicas» pudieron establecer relaciones al margen
del Estado, debilitaron uno de los pilares del centralismo anterior. Fue así que a finales del
siglo XVII la mita se desmoronó a niveles de menos de un tercio de un siglo atrás, y que
los comerciantes privados comenzaron a financiar a los empresarios mineros. Ello ocurría
gracias a que la mano de obra indígena libre, que se contrataba voluntariamente (los
indios «mingas») había crecido, y que por la propia necesidad de pagar el tributo fijado en
moneda, la economía indígena acudía a los mercados a vender sus excedentes. Algunas
investigaciones han detectado, por ejemplo, que los negocios entre corregidores y
caciques indígenas eran frecuentes, y se daban al margen del Estado.

II. Recentralización bajo los borbones13

En cualquier caso, este período descentralista se cerrará con el arribo de la política

borbónica hacia 1750. Las Noticias secretas de América de Antonio de Ulloa y Jorge Juan
resultaron un informe lapidador contra los vicios de la autonomía en los territorios
coloniales.
Los abusos contra los indios, como contra los intereses del rey, los desórdenes y la
corrupción, tenían sus mejores cartas entre los funcionarios y personajes criollos, y los
corregidores resultaban el emblema del mal gobierno. El diagnóstico de estos
informantes, finalmente recojido por la propia administración central en la península
ibérica, era que para mejorar las cosas en las colonias, tanto para la suerte de España
como para la de las propias colonias, lo primero que debía hacerse era remover a las
autoridades locales y reemplazarlas, como en el siglo XVI, por funcionarios peninsulares
nombrados por el rey. Fue así que se expulsó a los jesuitas
(1767), se anuló el sistema de repartos de mercancías por los corregidores (1781) y se
canceló a estas mismas autoridades, introduciéndose en su lugar el sistema de Intendentes
y Subdelegados (1784). Estábamos frente a un nuevo centralismo: el borbónico.

La reforma de 1784 creó siete intendencias en el Perú y 52 «partidos».

En 1796 se agregó una octava intendencia (Puno), que en los veinte años anteriores
había pertenecido al virreinato del Río de la Plata. Ciertamente, no deja de sorprendernos
hoy la facilidad con que la administración colonial creaba y recreaba las divisiones
territoriales en el virreinato: tal intendencia pasaba de aquí para allá, las antiguas
circunscripciones desaparecían y se creaban otras nuevas. No es que no hubiera ninguna
resistencia local a tales acciones (la rebelión de Túpac Amaru II, pidiendo, entre otras
cosas, la creación de una Audiencia en el Cuzco, es un ejemplo de reacción local), pero es
claro que era «el centro» quien creaba las regiones, y no éstas las que imponían «su
realidad» al centro.
Los intendentes centralizaron en sus manos las funciones de gobierno, defensa y
«hacienda». El sistema de venta de cargos fue cancelado, a la vez que los impuestos
pasaron a recaudarse bajo el sistema de «administración directa» y ya no por el de
rematistas particulares. Aunque es difícil evaluar el desempeño de este programa
centralizador, los
13
FISHER, John R. Gobierno y Sociedad en el Perú Colonial: El Régimen de las Intendencias, 1784-1814. Lima:
Ponticia Universidad Católica del Perú.
El Perú borbónico, 1750-1824. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
indicadores demográficos, de comercio y de recaudación fiscal, permiten señalar que fue
exitoso: la población, hacia 1800, doblaba la de un siglo atrás, poniendo definitivo fin al
severo declive demográfico iniciado con la Conquista, el comercio exterior peruano se
recuperó, sobre la base de las exportaciones de plata y algunos productos agrícolas como
cascarilla, cacao, tabaco y azúcar, y de importaciones de telas, cera, papel y ferretería, y
los ingresos fiscales, de menos de dos millones de pesos anuales hasta 1770, superaron los
cinco millones, treinta años después.

Los descontentos, desde luego, eran los criollos de las principales ciudades, puesto
que habían sido desalojados de los puestos de poder, y tenían que pagar cargas fiscales
mayores (la alcabala o impuesto a la compraventa, por ejemplo, se elevó del 2% al 6 %);
con los indígenas también hubo mayores exigencias, poniéndose menos contemplación en
las solicitudes de exoneraciones tributarias que hasta entonces habían sido concedidas con
cierta largueza.

Con el probable propósito de poner una válvula de escape a ese descontento es que
la administración borbónica creó instituciones como las Diputaciones de Minería y de
Comercio, y promovió asociaciones de «Amantes del País», como espacios para los
criollos y que pudieran ser utilizados por ellos como instancias de representación de sus
intereses. En cualquier caso, se trataba de asociaciones de tipo más bien gremial que de
interés territorial, aunque pudieron incluir también demandas regionales.

La «densidad» social y económica de países como el Perú, se puso en discusión en

los debates de las Cortes de Cádiz entre 1809 y 1812 (una suerte de paréntesis
descentralista, a raíz de la crisis ibérica desatada por la invasión francesa de 1808, y que
tuvo a las «Juntas de Gobierno» como instancia emblemática). La opinión de los
representantes peninsulares es que esos territorios ultramarinos carecían de la entidad
suficiente como para tener la misma relación entre cantidad de población y número de
representantes que las provincias españolas.

En otras palabras: el centro contaba políticamente más que la periferia y la

composición de las Cortes debía reflejar esa diferencia. Los americanos rechazaron
semejante juicio, pero la polémica fue zanjada de la peor manera por el restituido monarca
Fernando VII, quien clausuró las Cortes y decretó el retorno del absolutismo borbón. Los
americanos optaron entonces por la secesión del imperio español, lo que en efecto
consiguieron, tras algunos años de guerra, alrededor de 1820.

Con la perspectiva de casi dos siglos, podemos decir que resultaba imposible
contener un imperio tan vasto y diverso, como el español de inicios del siglo XIX, dentro
de un orden constitucional de tipo liberal democrático, que reclamaba una mayor igualdad
entre la población. El intento no hizo sino explotar el imperio en pedazos. Cada virreinato
y a veces cada Audiencia, y aún jurisdicciones menores, se separó y trató de repetir en
menor escala el reto de Cádiz: construir un orden constitucional y liberal en medio de
poblaciones sin tradiciones cívicas y enormemente diferenciadas en sus regímenes
económicos y tradiciones culturales.

Desde luego, ya sin monarca, porque carecíamos de linajes reales (los de origen
prehispánico eran dudosos y temporalmente demasiado remotos para gozar de debida
legitimidad), pero inventamos Presidentes casi con los poderes de las monarquías
absolutas, española, azteca o inca.

III. El carácter patrimonialista14

Las características del Estado están marcadas por la herencia colonial. El rasgo
Patrimonial del Estado hunde sus raíces en las diferentes prebendas con que se
beneficiaron los conquistadores de los recursos del nuevo mundo y del trabajo indígena y
de esclavos africanos, y se rearticula durante el Estado Oligárquico.
La conquista y el Virreinato eran una empresa privada, en territorios que ganados a la
Corona eran dados en cesión a sus conquistadores para que los administraran en nombre
del Rey. De este modo, la minería, eje de la producción, y también las haciendas y
plantaciones se hacían a nombre del Rey dándoles una regalía. La población indígena y
esclava debía aportar trabajo en la mita minera o monetizarla en oro y plata, pagar tributos
a la Corona, el encomendero o corregidor, pagar diezmos a la Iglesia, comprar las
mercancías peninsulares a precios sobrevaluados, y ofrecer su trabajo y el producto del
mismo a un precio por debajo del mercado colonial.

En los fundamentos del patrimonialismo estaba la premisa que el Rey concedía a sus
súbditos españoles la atribución de administrar su patrimonio particular, por lo que debían
rendirle tributos y prestarle lealtad personal, a cambio de lo cual éstos retenían los
beneficios de dicha administración. Se establecía una relación patrón-cliente, que se
reproducía en todos los niveles de la jerarquía social. El Gobierno colonial devenía en un
asunto privado, las obligaciones públicas eran derechos privados.
Este ordenamiento político patrimonial posibilitaba la coacción extra económica sobre
indígenas y esclavos, y la dominación de una sociedad fragmentada.15

La sociedad se organizaba en claras jerarquías sociales, justificadas en que

diferentes estamentos sociales cumplieran en forma adscrita funciones especializadas. La
jerarquización se sustentaba en los orígenes de linaje y sangre de los diferentes
estamentos sociales, los que a su vez se subdividían en diferentes cuerpos con funciones
sociales adscritas, las corporaciones, vinculados ambos niveles con el monarca en una
relación personal. Los individuos se ubicaban en razón de su nacimiento y herencia, lo
que determinaba la ocupación y posición social. Una abundante y farragosa legislación

14
BELAUNDE, Víctor Andrés- La Realidad nacional. Lima.1987
15
BASADRE, Jorge Perú, problema y posibilidad. Lima: Banco Internacional del Perú, 1978 .
Elecciones y centralismo en el Perú (apuntes para un esquema histórico). Lima: Universidad del Pacífico.
ubicaba los derechos, responsabilidades y deberes de cada uno de los sectores, estamentos
y corporaciones.
Los “españoles” eran el sector dominante. Lo constituían los peninsulares y sus
descendientes en América, los criollos. En la realidad, sólo los peninsulares podían
alcanzar posiciones de privilegio en las esferas de gobierno y la iglesia, e inclusive en
corporaciones, como la de los comerciantes importadores. Los indios y esclavos africanos
eran el sector dominado, con su propia jerarquía interna. Al comienzo se mantuvo a los
Curacas, con privilegios, los que fueron destruidos tras la derrota de la insurrección de
Tupac Amaru. La mayoría indígena eran hatunrunas tributarios. Entre ambos estamentos
o “repúblicas” habían relaciones de dominación y subordinación. Separados de los
estamentos, existía una población que creció considerablemente y era marginal: la de los
mestizos, de forasteros indios, y de “castas” de descendientes mezclados de africanos. No
tenían ubicación clara en la jerarquía colonial.

Este régimen patrimonial iba acompañado de una alta centralización, para evitar la
formación de señores feudales en las colonias. La Corona estableció variados mecanismos
de control y sujeción de sus funcionarios, con funciones, jurisdicciones y atribuciones
ambiguas ante las que el Rey era supremo árbitro. Al mismo tiempo, no obstante, no
dejaba margen alguno a las iniciativas locales con una detallista delimitación de funciones
particulares en la administración colonial y la relación con el sistema de estamentos y
corporaciones.

La crisis de este sistema colonial quiso ser resuelta por el despotismo ilustrado de
los Borbones, que habían tomado el control de la monarquía hispana. En su afán de
construir una monarquía absoluta, atacaron las bases patrimoniales del Estado,
pretendiendo reconquistar las colonias en las que habían perdido terreno a favor de
quienes ostentaban cargos patrimoniales.

Atacaron los corregimientos, reemplazándolos por Intendencias, una forma más

adecuada de administración del territorio según sus bases económicas y potencialidades.
Acentuaron el rol central, afectando a todos los grupos. El libre comercio favoreció una
capa comerciante, que fortaleció una aristocracia española y criolla, fusionada con la
administración colonial centralista.

La aristocracia criolla tendrá una actitud ambivalente en adelante. Tal fue su

comportamiento durante la Independencia, pues sólo la aceptaron cuando era la única
forma de poder preservar su dominación sobre las poblaciones indígenas, manteniendo el
sistema patrimonialista. Pero era tarde para ella. Fue desplazada del poder por los jefes
militares de la Independencia, y se socavó sus bases de poder económico con las acciones
de la guerra.

Producida la Independencia, se desintegra el orden patrimonial, y se feudaliza la

política entre los caudillos militares. Se abre un periodo de caudillaje militar, llamado
también pretoriano . Los grupos de poder locales y regionales se encuentran autónomos y
sin centro nacional. Los criollos y castas, bloqueados por la administración virreinal,
salieron a la palestra del poder.
En estas condiciones, se reorganiza la relación patrón cliente, como fundamento
político de la República. Los caudillos militares obtenían respaldo en diversas localidades
a cambio de prebendas en bienes y servicios, que permitieran reorganizar la explotación
sobre la población indígena.
El nuevo pacto colonial se dio entre la naciente República y los centros industriales en
ascenso, Inglaterra y Francia. El Perú se reinsertó en el nuevo contexto mundial de
cambio del siglo XIX al XX, obteniendo el Estado ingentes recursos, con el guano y otras
exportaciones, que fueron dedicadas a infraestructura y en gran medida derrochados. Se
produjo también el desplazamiento de los terratenientes de la sierra sur por nuevas
actividades extractivas en la costa y con una burguesía comercial enriquecida
súbitamente.

La centralización política fue iniciada por el Gobierno de Castilla, recomponiendo

los lazos patrimoniales16. Entregó el guano a manos privadas extranjeras. Con los recursos
obtenidos, centralizó la administración pública desplazando a las oligarquías regionales,
para colocar en su lugar a su clientela, a la que premiaba con prebendas personales. Un
sector de terratenientes obtuvo del Gobierno de Echenique pagos ilegítimos de la deuda
interna por la guerra, y luego en 1862 obtienen el comercio del guano, arrebatándolo al
control extranjero. Súbitamente, pasaron a ser comerciantes y banqueros del Estado,
gracias a las prebendas que este mismo les dio. Este enriquecimiento no partía de la
destrucción de las relaciones pre-capitalistas, era un botín obtenido del Estado. Tampoco
fue luego invertido en la ampliación de la producción que destruyera las relaciones pre-
capitalistas en donde estaba la mayoría de la población.

Un sector de esta burguesía comercial, enriquecida por el propio Estado, formó el

Partido Civil y quiso aplicar un proyecto para extraer nuevas materias primas que se
llevaran a Europa, con inversiones en puertos y ferrocarriles, incrementando la demanda
interna, articulando el territorio y mejorando las propiedades locales. Para esto debían
desplazar al caudillaje militar del poder.

Esta política fue llevada a cabo por Piérola, durante el Gobierno de Balta en 1868,
pero desapareciendo a la plutocracia de los consignatarios privados, y suscribiendo el
Contrato con la Casa Dreyfus. Los comerciantes se desplazaron a producir azúcar y
algodón, propiciando la importación de coolies chinos, en condiciones de semi-esclavitud.
No se afectó las relaciones pre-capitalistas, en las que se habían refugiado parte de los
esclavos libertos y en las que vivían los indígenas a quienes se había anulado cargas
impositivas del Estado.
El partido civil llegó al poder en las elecciones de 1872 con el Gobierno de Manuel
Pardo. Disolvió el ejército, y formó una Guardia Nacional, con oficiales directamente

16
BASADRE, Jorge- Historia de la república del Perú. Lima: Editorial Universitaria
reclutados de la burguesía comercial. Intentó llevar a cabo un programa liberal de
centralización y universalización del Estado, con distribución descentralista de los
recursos fiscales. Pero se agotó la riqueza del guano, se mantenía el peso del contrato
Dreyfus; las oligarquías regionales señoriales activaron para echarlo abajo, y estaba
dividido el propio gobierno. Pardo no pudo resolver la crisis. Subió otro civilista Manuel
Ignacio Prado, el que se fugó apenas iniciada la guerra con Chile.

Los recursos que por treinta años tuvo el país y que pudieron haber dado base a un
importante progreso, fueron derrochados por las características del Estado patrimonialista
y la sociedad de Señores.

IV. El Estado Oligárquico centralista y la Sociedad Señorial

A fines del siglo XIX, con el Gobierno de Nicolás de Piérola de 1895, empieza a
organizarse el Estado Oligárquico en el Perú. El periodo denominado por Basadre de la
“República Aristocrática” (1895-1919) corresponde al de la formación del Estado
Oligárquico. Esta forma de Estado continúa con Leguía (1919-1930), entra en crisis
después de la Segunda Guerra Mundial, y se mantiene hasta 1968, en que colapsa
definitivamente”. López hace una identificación de los rasgos del Estado Oligárquico,
tomando en cuenta diversos aspectos del análisis.

a) No existía una diferencia clara entre el Estado y la sociedad, entre los intereses públicos
y los privados. Las relaciones de autoridad del Estado Oligárquico y sus características,
estaban estrechamente asociadas a las relaciones sociales organizadas sobre el eje racial y
étnico, y sobre el eje de la propiedad de la tierra como recurso clave de la organización
social. La introducción de los enclaves y las plantaciones inició un proceso peculiar de
modernización que no modificaron substancialmente ni las relaciones de autoridad ni las
relaciones estamentales.

b) La coalición dominante en el Estado era la de la oligarquía criolla y el gamonalismo,

asociados al capital extranjero. El Estado tenía una soberanía limitada, pues ya no sólo le
administraban sus recursos vía empréstitos y representaciones bancarias y comerciales,
sino que las principales actividades económicas se empezaron a organizar bajo decisión
directa externa con la modalidad de “enclaves”, en el petróleo (Internacional Petroleum
Company), la minería (Cerro de Pasco Corporation.), la agricultura de exportación
(algodón y azúcar). Se bloqueó la posibilidad de un desarrollo nacional autónomo. La
base de poder terrateniente y étnico (criolla y mestizo), impregnaban al Estado de un
carácter señorial y de discriminación racial y étnica, excluyente.

c) La forma de dominación era el patrimonialismo, esto es, la privatización del poder

estatal por las elites y funcionarios públicos, con el Presidente como vértice del sistema de
prebendas. El derecho para este control aludía a la elección pero implícitamente el poder
estaba en la cuna, apellido y experiencias, estableciendo con los gobernados relaciones
prebendistas y de clientela.

d) Era un “gobierno indirecto y mediado”, pues mantenía los poderes locales del
gamonalismo, que seguían privatizando el poder público y que mantenían relación de
favores y lealtades con la población bajo su dominio.

e) Las Instituciones estatales eran muy pocas, frágiles y sobretodo coercitivas (ejército y
policía). Las funciones impositivas estatales eran encargadas a organizaciones privadas.
El Banco Central de Reserva, la política monetaria y otras, se decidían en instancias del
Estado controladas por organizaciones gremiales del poder señorial, por encargo de la ley.
La coalición dominante carecía de instituciones políticas partidarias.

f) Se basaba en la exclusión de las clases populares, especialmente campesinas, tanto

cholas como indígenas, del conjunto de sus derechos, con tendencia a la exclusión total:
social, de género, regional, racial y étnicas. La doctrina racista fue en el Estado una
ideología implícita, no institucionalizada, que expresaba las jerarquías étnicas coloniales
en la vida de la sociedad. No formó una comunidad política. Los electores, en un proceso
controlado por la fuerza, fueron con respecto a la población total 2% a comienzos de siglo
y 7% en 1930.

g) Se estableció una elite política, la oligarquía y el partido civil, en la cúspide del Estado,
que hacía de éste el centro de las negociaciones de las prebendas patrimoniales. Este
manejo del Estado y sus instituciones comprendía especialmente el ejército, el aparato
judicial, la administración pública y los poderes locales. Con Leguía, el Estado mismo y
sus instituciones se convirtieron en el eje del orden, con clara preeminencia del poder
central sobre las elites oligárquicas y el poder gamonal.

h) No había monopolio legítimo de la fuerza por el Estado sino existía una violencia
faccional de los gamonales. Estas oligarquías locales organizaban bandas armadas con las
que se enfrentaban entre ellos y con el ejército oficial. Se legitimaban como
enfrentamientos políticos entre caciques y liderazgos de los partidos de la elite limeña
para el control de las juntas electorales, pero expresaban una forma amplia de establecer
accesos a las prebendas del Estado para mantener su dominación sobre las poblaciones. El
régimen de Leguía logró controlar esta violencia faccional. La base territorial de este
Estado era endeble y fragmentada y un limitado proceso de descentralización de poderes
locales fue rápidamente reconcentrado por el centralismo estatal.
Como afirma Mejía Navarrete, hasta 1920 era muy reducida y precaria la presencia del
Estado en el territorio peruano, no habiéndose producido cambios significativos en
relación al siglo XIX. Los poderes locales se sustentaban en la privatización de la política
y la hegemonía del gamonalismo, articulado en la ciudad Provincial y sustentado en el
paternalismo y el clientelaje burocrático hacia sus subordinados, mayoritariamente
indígenas, y con la relación directa hacia el poder central nacional.
El experimento descentralista de la República Aristocrática, con la ley de municipalidades
de 1892, más formal que real, amplió competencias y rentas a los poderes locales.25 Se
hacía en la medida que estaban imbricados con el gamonalismo, el que a su vez se
centraba en el parlamento como puerta de acceso y negociación con el poder nacional. La
Municipalidad reactivó su actuación, no obstante el carácter anti democrático del régimen
nacional, reactivación sustentada sobre todo por el incremento de sus ingresos fiscales.

Las Municipalidades eran a la vez entes locales y parte de la división territorial del Estado
en provincias y distritos. No tenían una base territorial clara y estaban dedicadas sobre
todo a funciones urbanas. Se articulaban al gamonalismo, centro del poder local, que
consiguió que la representación al parlamento nacional se eligiera según criterio espacial
y no poblacional, beneficiando a los territorios de predominancia terrateniente.
La expansión del Estado sobre el territorio, incentivada drásticamente por Leguía, se hizo
contra los Municipios, dejándose de lado estas instancias descentralizadas. El
reconocimiento de las Comunidades Indígenas, incorporando poblaciones al Estado, les
dio territorios comunales pero no se acompañó de instancias de poder descentralizado; se
acentúo más bien su contraposición con los gobiernos municipales.

Estas características del Estado Oligárquico expresaban y se imbricaban con las de

la Sociedad Señorial. Una permite entender mejor la situación que la otra, más aún cuando
no estaban claramente delimitados los territorios entre ambas esferas.
La sociedad de señores tenía sus pilares en un doble y superpuesto sistema de
estratificación: uno de estatus, el principal, la línea de castas, y otro de clase, la línea
terrateniente. Por las castas, la auto identificación criolla de las elites, separadas de la
mayoría de una sociedad multicultural, recompuso las relaciones de autoridad y la
organización social en base a una jerarquía étnica colonial, sustentada en la cuna, el
apellido y el estatus de la etnia criolla, excluyendo a la mayoría de la población, de base
andina quechua y aymará, cuyos limitados sectores que se acercaban a la elite oligárquica
se “acriollaban” para tratar de integrarse a ella.

Por la condición terrateniente, las elites rurales se abrieron a la agricultura de

exportación, pero reforzaron las relaciones de servidumbre, inventaron formas de semi
servidumbre como el enganche, mantuvieron el minifundio subordinado a la plantación y
la hacienda, y aceptaron e impusieron sólo en forma muy limitada las relaciones
asalariadas de trabajo. Los enclaves agrícolas, petrolero y mineros, más dispuestos a
aceptar el trabajo asalariado, propiciaron a su vez formas pre-capitalistas y se articularon
al sistema del poder.

El Estado Oligárquico se formó en un país que tenía características singulares a tomar

en cuenta. Era poco poblado. Principalmente rural. La mayoría vivía en la sierra. Estaba
abierto al exterior pero incomunicado internamente. Era multicultural, sin que las etnias
llegaran a constituir naciones. La población era mayoritariamente analfabeta. Sus
actividades económicas principales eran la minería y la agricultura, habiendo articulado
un sector relativamente moderno, abierto el mercado internacional, y otro tradicional,
basado en relaciones de servidumbre o semi servidumbre, pero vinculado al primero a
través de los bienes de consumo, de la fuerza de trabajo o de las alianzas políticas

V. La democratización de la sociedad y la crisis del Estado

Oligárquico

El Estado Oligárquico, afincado en su herencia colonial de jerarquías étnicas y de

centralismo administrativo, entró en crisis con el crecimiento urbano industrial del país, la
ampliación de la producción mercantil simple, y las nuevas condiciones del desarrollo del
capitalismo mundial.
La sociedad tuvo transformaciones substanciales: se urbanizó y migró, se concentró en la
costa y Lima, se interconectó territorialmente, se alfabetizó mayoritariamente, se amplió
el mercado. Se rompieron las jerarquías étnicas coloniales.

En esta crisis se han producido, a lo largo de varias etapas, distintos cambios y han
permanecido continuidades. López17, desde la perspectiva de las relaciones de autoridad,
hace un recuento de los cambios en tres etapas.
La primera de 1950 a 1968, fueron cambios producto de las transacciones de las clases
medias emergentes con la oligarquía. Estos cambios fueron:

a) La cancelación definitiva de la violencia faccionalista del gamonalismo, gracias al

monopolio del uso legítimo de la violencia que ejerció el Estado en todo el territorio
nacional con las reorganizaciones sucesivas de las Fuerzas Armadas.

b) La recomposición de la coalición dominante, de la que se dejó de lado al gamonalismo

y se abrió a las clases medias.

c) La ampliación parcial de la participación política, con el incremento del alfabetismo y

la modernización de los sistemas electorales, como el voto a la mujer.

d) El debilitamiento social y político del gamonalismo, que redujo su capacidad de mediar

entre el Estado y la población y de privatizar el poder público, entrando en crisis sus
poderes locales.

En la segunda etapa de 1968 a 1975, los cambios fueron bruscos y radicales, colapsando
el Estado Oligárquico y empezando a organizarse un “Estado Populista”, cambios
llevados a cabo por el Gobierno Militar establecido en 1968. Estos cambios fueron:

17
Lopez, Sinesio (1997). Ciudadanos reales e imaginarios. IDS. (Lima).
a) La extinción social y política de la oligarquía y el gamonalismo, al expropiárseles su
base de poder terrateniente;

b) La emergencia de una nueva coalición dominante integrada por sectores del

empresariado, clases medias y las Fuerzas Armadas;

c) El establecimiento de nuevas relaciones de autoridad basadas en el estatismo orgánico

y el corporativismo inclusivo;

d) La afirmación de una centralidad nacional del poder del Estado;

e) El establecimiento del capitalismo de Estado, controlando las principales actividades

económicas del país;

f) El reconocimiento de los campesinos, tanto indígenas como cholos, para su integración

a la vida social y cultural del país.

La tercera etapa, se ubica a partir de 1990, con el “Estado Neoliberal”, que trata de
organizarse con el desmontaje del “Estado Populista”. Estos cambios se resumen en:

a) Una nueva coalición dominante, la del neoliberalismo;

b) Establecimiento de nuevas formas de exclusión económica y de integración política

plebiscitaria;

c) Pérdida de la centralidad del Estado;

d) Des-institucionalización estatal, eliminación de las funciones económicas del Estado, y

debilitamiento de sus funciones sociales.

Para López18 el cambio más importante, desde el punto de vista de las relaciones de
autoridad, es que se ha ingresado a una sociedad de individuos. Acceso, no obstante,
marcado por la circunstancia que es débil el mercado, pues no se ha constituido una
amplia sociedad de mercado por el segmentado ingreso de la población al mercado de
trabajo.
El cambio hacia una sociedad de individuos, es la otra faz de la ruptura de las jerarquías
étnicas coloniales, ruptura que destruye las bases de una sociedad de señores sustentada
en estamentos étnicos y raciales.

18
Lopez, Sinesio (1997). Ciudadanos reales e imaginarios. IDS. (Lima).
Por eso mismo, una sociedad de individuos no es el reino abstracto del ser solitario, sino
la vida interactiva y solidaria de los ciudadanos como sujetos del poder. El Mercado es
ciertamente una asignador de recursos, y es tan necesario como el Estado y la Sociedad
Democráticos, para la libertad de los individuos. Es en estos aspectos y sus relaciones que
los cambios en el Estado colocan los desafíos de la sociedad nacional.
Otra perspectiva, complementaria, para apreciar los cambios en el Estado es la relativa a
las formas de Gobierno. Bobbio19 señala tres tipologías básicas a lo largo de la historia,
con diversas variantes: el gobierno de uno, monarquía; el de pocos, aristocracia; y el de
muchos, democracia.

Existe una amplia discusión de las definiciones entre Estado y Gobierno. Para este trabajo
tomamos en cuenta la definición de Planas, que indica que existe una clasificación de dos
regímenes políticos según la distribución o concentración del poder: Democracia
Constitucional y Autocracia. A estos sistemas políticos corresponden formas de gobierno,
las que tienen variantes entre el parlamentarismo y el presidencialismo.

Desde esta perspectiva, los cambios en el Estado en el Siglo han estado marcados por un
péndulo constante entre dictaduras y democracias, con mayor tiempo para las primeras.
En nuestra historia republicana pueden considerarse gobiernos democráticos
constitucionales los de Bustamante y Rivero (1945-48), el segundo de Manuel Prado
(1956-1962), el primero y segundo de Fernando Belaúnde (1963-68 y 1980-85), el de
Alan García (1985-90) y el primero de Alberto Fujimori (1990-92). Las otras formas de
gobierno desde 1821, pese a la declaración constitucional, han sido dictaduras militares, o
cívico militares, de la elite oligárquica, o autocracias, oligárquicas o neo liberales (1992-
1998).
Además de estos cambios en la forma de gobierno, se produce también un cambio muy
importante en relación a la base territorial y la descentralización del Estado.

La crisis del gamonalismo fue cubierta por una extensión del aparato del Estado en forma
directa sobre el territorio, sin reposar en poderes locales democráticos. Como señala Mejía
Navarrete el municipio fue afectado en su carácter de entidad estatal, al asumir muchas
de sus funciones y capacidades directamente el poder central, que incluso nominaba sus
autoridades; y también fue afectado en su base territorial, con la explosión en la
formación política de provincias y distritos sin sustento territorial y su base poblacional
por el cambio de localización física que representó el proceso de urbanización.

Acompañando el colapso del régimen oligárquico, se dio el surgimiento de importantes

movimientos políticos y sociales descentralistas. Tímidamente fue restablecida la elección
de los municipios en 1963. Pero será con la Constitución de 1979 y el periodo
democrático abierto en 1980, que se vigorizan los municipios como entidades de gobierno
local para el desarrollo de provincias y distritos. Sujetos particularmente importantes de
este movimiento social son las ciudades intermedias y en ascenso, las que inciden en
19
Bobbio, Norberto (1996).El futuro de la democracia. Fondo de cultura
Económica.( México).
ámbitos regionales más amplios, expresan nuevas fuerzas sociales, productivas y
mercantiles, y pugnan por una redistribución de recursos, rentas y competencias con el
poder central.
Pese a este resurgimiento del descentralismo, los problemas de territorialidad en la base, y
las restricciones económicas y financieras del centralismo estatal, no permitieron que se
consolidaran como sustento de un Estado descentralizado y expresión de una comunidad
política local.

Es posible apreciar cómo la forma de gobierno democrático y descentralista se hace más

exigida correspondiendo a la formación de una sociedad de ciudadanos, a la centralidad
nacional del poder del Estado, a la ruptura de las jerarquías étnicas coloniales. Desde la
segunda mitad del Siglo, junto a la crisis del Estado oligárquico, el otro cambio es el
surgimiento y afirmación de fuerzas sociales, políticas e institucionales que pugnan por
una forma de gobierno democrático y descentralista en una nueva relación de la sociedad
con el Estado.

VI. Desarrollo del hipercentralismo

La rearticulación de los territorios ha ido desbordando a un Estado cuya forma de dominio

entre 1992 y 2000 fue la del hipercentralismo sectorialista.
Desde 1992 se fue organizando un régimen de Estado caracterizado por la alta
concentración de atribuciones en el Poder Ejecutivo. En este esquema, no tiene lugar
ninguna forma descentralizada. Más bien, se organizó un singular hipercentralismo.
Para imponerlo se anularon todos los avances en la descentralización política y en la
desconcentración administrativa realizados a lo largo del siglo XX. El hipercentralismo se
impuso en condiciones singulares que es necesario tomar en cuenta y que marca sus reales
alcances.
El hipercentralismo es el complemento del modelo económico de mercado absoluto y su
"neocentralismo perverso" que hemos indicado. Ambos están sujetos a reglas de un
sistema singular para el funcionamiento del poder político del Estado. Veamos
sucintamente sus diversos aspectos.

 Reconcentración autocrática

En el país se edificó un sistema de Estado y Gobierno con singulares características

autocráticas, y en el que no tiene lugar la descentralización.

En algún momento de 1990 se define este plan estratégico y luego es meticulosamente

puesto en ejecución, aprovechando las diversas coyunturas políticas nacionales,
especialmente a partir del 5 de abril de 1992.
Podemos sintetizar sus características en las siguientes:

1. Plantea una voluntad suprema encima de la ley, resumida en la figura

Presidencial.
2. Establece un neo patrimonialismo, merced al cual la función pública es asumida
y ejercida como un mérito para fines privados, en las diversas escalas del poder
público.

3. Dicta una legislación ad hoc del régimen político, violando la Constitución. La

Constitución dictada en 1993, en un marco de presión nacional e internacional,
no fue suficiente para organizar este régimen. Debido a ello, un Congreso
sumiso (en cuya elección se dejaron de contar 2 millones de votos,
evidenciando que dicha mayoría parlamentaria sólo representaba a no más del
16% del electorado) aprueba un conjunto de leyes inconstitucionales que
sellaron los mecanismos de control absoluto del Estado. En función de este
objetivo, el Congreso descabezó el Tribunal Constitucional, el que no podía
disponer el control de las leyes.

4. Se judicializó la política. El Poder Judicial fue puesto bajo el control del

Ejecutivo, con más del 70% de magistrados provisionales sujetos a su voluntad,
y la dependencia directa de una Comisión Ejecutiva que decidía sobre las
contingencias jurisdiccionales. Similar situación existía en el Ministerio
Público, titular de la acción penal. De este modo, el poder judicial era puesto en
función de los objetivos políticos del gobierno.

5. Sistemas paralelos de administración. Las decisiones más importantes del

Gobierno no se adoptaban en los marcos de la administración, sino en sistemas
paralelos.

6. El poder político no se ejercía a través de partidos, sino de un sistema militar

organizado desde el Servicio de Inteligencia Nacional de las Fuerzas Armadas,
convertido en comando político estratégico del régimen. Este sistema
funcionaba como un partido-Estado, que fusionaba ambos niveles
institucionales.

7. Acuerdo corporativo con los grandes grupos de poder económico. Se concentró

y centralizó más el capital en los diversos sectores productivos, y se formaron
oligopolios privados en distintos servicios públicos. Todos ellos, incluso el
sistema financiero, vulnerables a la globalización y dependientes de un Estado
que les continuaba siendo la garantía básica para su rentabilidad, y del cual por
tanto eran tributarios rentistas.

8. Construcción de una esfera ilusoria de representación a través del control, con

medios económicos y extralegales, de los grandes medios masivos de
comunicación.
 9. Ampliación de los sistemas de asistencia directa del Estado, para transformar en
crónicos clientes mendicantes a los ciudadanos empobrecidos y desempleados,
otorgando asistencia alimentaria directa a diez millones de peruanos.

 El hipercentralismo y los gobiernos locales

El régimen organizaba un sistema con un centro todopoderoso, con organismos que
cubrían todo el territorio nacional, colocando al frente a una amplia dispersión de
municipios distritales como entidades pequeñas, con recursos limitados y escasas
competencias, a los que buscaba incluso subordinar a un poderoso sistema de
gobernadores locales designados.
De esta manera el hipercentro buscaba cooptar y subordinar a los más débiles, anulando
todo sentido de equilibrio o redistribución territorial de poderes.

o Ante todo, debilitó sistemáticamente a los municipios, a los que no pudo

reemplazar por los gobernadores designados, pese a que era su pretensión final.
Para este debilitamiento usaba propuestas “municipalistas” y luego “distritalistas”.
Esto es, anularon el nivel de gobierno regional ofertando sus recursos a los
municipios, trasferencia que no hicieron. Luego enfrentaron a los municipios
provinciales con los distritales. Dictaron sucesivas disposiciones por las cuales
recortaban competencias a los municipios y retornaron varias competencias al
gobierno central, como peaje, registros públicos, transporte, titulación, habilitación
urbana. En otros casos ofertaron competencias a los distritos sin posibilitarles
económicamente su ejecución, por lo que debían recurrir al gobierno central para
hacerlos efectivos.

o Esta disolución del nivel provincial la llevaron a sus últimas consecuencias con una
propuesta en la ley de municipalidades, donde proponían desaparecer el nivel
provincial de gobierno territorial, con la fragmentación de su unidad en una
asamblea de coordinación de alcaldes distritales constituida en órgano de gobierno
provincial, haciendo de los distritos los únicos de nivel ejecutivo, y encargando a
los niveles provinciales la parte fiscalizadora y normativa. Además, establecían las
juntas de planeamiento urbano metropolitano de las grandes ciudades como
órganos desconcentrados pero del Poder Ejecutivo, mientras duplican su gobierno
entre una asamblea de alcaldes distritales y un consejo de regidores como
“gobierno técnico”.

o Incentivaron la pugna sobre los recursos, sin cambiar la asignación presupuestal a

los gobiernos municipales, enfrentándolos entre ellos por recursos diminutos. La
asignación a los municipios no superaba el 4.0% del Presupuesto Nacional,
quedando el resto del presupuesto a disposición del gobierno nacional.

o Con el Decreto Legislativo 77636 se reformó el régimen tributario municipal,

afianzando los recortes a los ingresos propios, el manejo centralista de los ingresos
 del Fondo de Compensación Municipal, y debilitando a los municipios provinciales
para entregar parte de sus recursos a los distritales. Esta norma no creó ningún
tributo nuevo a favor de los municipios ni les devolvió los recortes sufridos. Lo que
hizo fue pasar esos ingresos municipales a un fondo manejado por el gobierno
central a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Ejecutó una
redistribución sin incrementar ingresos, afectando a los municipios provinciales,
especialmente sus fondos de inversión, y particularmente a Lima, mientras repartía
cuotas a los distritos, a los que no fortalecía para la gestión. Adicionalmente, este
DL 776 recortó sustancialmente la potestad tributaria municipal, limitando
severamente su autonomía económica y sus políticas de recaudación, en especial
con miras a inversión.

o Paralelamente a este debilitamiento sistemático de los municipios, fortalecieron los

sistemas de gobernadores, designados por el poder central, los que se multiplican
hasta nivel de barrio o sector en los asentamientos humanos y en las zonas rurales.

o Organizaron un numeroso sistema de instituciones del gobierno nacional para hacer

obra pública local y brindar la asistencia del Estado, extendida su presencia
sectorial en casi todo el territorio nacional. Entre ellos tenemos a INFES (Instituto
de Fomento Educativo), Pronaa (Programa Nacional de Asistencia Alimentaria),
Pronap (Programa Nacional de Agua Potable), Foncodes (Fondo Nacional de
Compensación y Desarrollo Social), etc. De este modo, competencias y funciones
que estaban desconcentradas administrativamente en las regiones elegidas en 1990,
regresaron a las dependencias ministeriales, al tiempo que el Estado llegaba a los
lugares más recónditos del país en forma hipercentralizada.

o Este mayor control y presencia no significó redistribución ni mayor gasto social, el

que debía ser mayor luego de 1990 por el sustancial incremento de la pobreza en el
país. En términos presupuestales, el gasto social como porcentaje del PIB entre
1996 y 1998 (5.3%, 4.7%, 4.6%) se acerca al porcentaje del PIB que representó en
términos de gasto reales en 1980 (4.7%) y en 1985 (4.0%). Pero la ejecución real,
que siempre es distinta a la presupuestada, ha sido notoriamente menor
disminuyendo a casi la mitad. De 1990 a 1994, la ejecución real ha sido de 2.6%
(1990), 2.1% (1991), 2.8% (1992), 3.2% (1993), 2.8 (1994) Sólo en 1995, por
indudables razones electorales el gasto social real se elevó a 4.0 % del PIB. Como
se sabe, en el manejo de caja del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se
considera a la inversión y el gasto social como gastos residuales, por lo que la
contracción del gasto público afecta principalmente a estos rubros.

 El hipercentralismo y las regiones

En su esquema estatal no tenía cabida un nivel de gobierno regional. No sólo en lo
representativo sino también en la administración del territorio
Luego de debilitar y anular a los 11 Gobiernos Regionales electos entre 1989 y 1990, a
partir de 1992 se impuso un sistema administrativo, reducido cada vez más a maquinaria
partidaria electoral que a un órgano desconcentrado del Gobierno Central para asuntos del
desarrollo económico social.

o Con el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 se formaron 11 Consejos Transitorios

de Administración Regional (CTAR), que supuestamente mantenían las funciones
de los anteriores electos gobiernos regionales que habían sido anulados, hasta la
posible elección de las nuevas autoridades.

o En mayo de 1992 por Decreto Ley se crea el MIPRE (Ministerio de la Presidencia),

al que se encargó articular las relaciones con los CTAR. El MIPRE que existió
antes fue disuelto para dar paso a los Gobiernos Regionales. Ahora se revivía el
MIPRE pero sobre la base de la anulación de las regiones. Este MIPRE apuntaba
mucho más allá. Expresaba el retorno al gobierno central de funciones y
competencias que hacía muchas décadas se habían transferido a los niveles
desconcentrados y descentralizados. Este Ministerio empezó, además, a absorber
dependencias de otros ministerios, hasta convertirse en un superministerio. En 1999
se le había asignado ya el 24% del Presupuesto Nacional. De este modo, se
reorganizaba el Estado para extenderlo a todo el territorio pero con dependencia
directa, hasta para la más mínima decisión, de los niveles centrales del gobierno
nacional.

o El debate de la Constitución de 1993, evidenció que en el esquema del gobierno,

debían existir “Intendentes Regionales”, designados por el Ejecutivo para coordinar
la obra pública. El rechazo a esta propuesta fue muy amplio. Entonces en la
Constitución de 1993 se adoptó una fórmula singular. Se definía un Presidente
Regional elegido, con un Consejo de Coordinación, integrado por los Alcaldes
Provinciales. De este modo, se le anulaba el carácter de gobierno al nivel regional,
para establecer sólo un nivel de coordinación, que deviene en la práctica en un
órgano supeditado a las direcciones sectoriales del gobierno nacional en la
localidad. Con estas limitaciones, se incluyó el compromiso constitucional, en la 8°
disposición transitoria de elegir las autoridades regionales, “a más tardar en 1995”,
lo que nunca se produjo.

o Entre 1992 y el año 2000 no se eligieron, ciertamente, a las nuevas autoridades

regionales. Más bien se acrecentó el MIPRE y los organismos que desde el centro
se extendían a todo el territorio nacional, formando una inmensa red, asumiendo
presupuestos, y compitiendo con los gobiernos municipales. Pero en el camino, los
“presidentes transitorios” de regiones, fueron viendo como perdían competencias,
funciones, recursos, presupuestos, hasta quedar en situación claramente disminuida
 ante cualquier enviado de algún ministerio. Los CTAR perdieron casi todas sus
competencias y recursos.

o En febrero de 1998, el Congreso aprobó una Ley denominada “Ley Marco de la

Descentralización”. Lo que hacia la ley era ampliar el “mandato transitorio” de las
CTAR a un periodo indefinido. Esto es, quería darles permanencia, por encima de
un claro mandato constitucional que establecía que luego de 1995 los CTAR eran
inconstitucionales pues no habían sido elegidos por voto directo de las poblaciones.
Además, y sobre todo, ampliaba el número de CTAR de los 12 existentes, a 23
CTAR formando uno por Departamento. El argumento fue banal: se trataba de
“departamentalizar” la regionalización. Ahora habría uno por Departamento. Esto
era sólo un pretexto, para ampliar un necesitado aparato político administrativo-
electoral, del “Estado-partido”, que se hacía necesario en vista a las siguientes
elecciones generales del año 2000. Tan evidente fue que ni la Ley marco ni luego el
Decreto Supremo que reglamento los CTAR les devolvió siquiera algo de fuerza en
la gestión pública para el desarrollo regional y local, que siguió concentrado en el
MIPRE y otros ministerios del Gobierno Nacional.

Es así como se desarrollo el centralismo en el Perú, hasta la reforma descentralista de la

que daremos cuenta el último capitulo.
CAPITULO IV
Avances de la Descentralización en el Perú
Desde su fundación jurídica republicana, la descentralización ha sido una promesa
incumplida en la Nación. Casi no hay texto constitucional, de los innumerables que se han
dado en el país, que no disponga que debe organizarse el poder del Estado en forma
descentralizada. De las 12 Constituciones, 8 de ellas lo indican expresamente. En los
debates y consensos nacionales, incluso se ha llegado a establecer una doctrina
constitucional para el régimen jurídico peruano: el de una “república unitaria
descentralizada”, distante del centralismo y del federalismo.

La gran mayoría de los gobiernos han arribado al poder, por medio de elecciones o con
golpes militares, con la promesa de distribuirlo a las provincias, para luego concentrarlo
más aún o hacer tímidas experiencias desconcentradas. Al universalizarse el sufragio, no
hay candidato que no haga suyo el blasón descentralista, y se han formado muchas
agrupaciones políticas con este tema como programa, algunas sólo en base a él.

Pese a estas promesas republicanas, la realidad ha sido la de la forja de un Estado unitario

centralista, que disponía, desde los niveles de un gobierno burocrático administrativo
ubicado en Lima, el manejo del conjunto del territorio, la gran mayoría de las veces
abandonado o dejado a la mera extracción de alguna riqueza natural. Pese a experiencias
positivas de descentralización fiscal en el siglo pasado, no fueron el eje vertebrador de la
construcción del Estado, que asumió este siglo un definido carácter centralista, como un
rasgo de su forma general del Estado.

A lo largo del siglo XX se han ampliado las relaciones sociales y productivas en que se
asientan los territorios descentralizados, locales y regionales. El Estado oligárquico fue
desbordado y superado en la segunda mitad del siglo por el crecimiento de relaciones
socio-políticas democráticas pero pervivió la organización centralista del poder.

La anterior reforma efectiva de la era republicana, se realizó entre 1980 y 1992.4 Uno de
los más importantes consensos nacionales fue el de 1980 a 1992 respecto a descentralizar
el Estado, estableciendo los tres niveles de gobierno, (nacional, regional y municipal). Se
eligieron 11 gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990) los que no tuvieron oportunidad
de funcionar realmente, pues sólo existieron cerca de un año. Además de serios errores en
su diseño y proceso, esa experiencia descentralista se pasmó sobre todo por la regresión
que significó el golpe del 5 de abril de 1992, que no sólo los destruyó a ellos y el régimen
democrático, sino que arrasó con todo lo que en desconcentración administrativa se había
avanzado a lo largo del siglo.

El proceso descentralista peruano se construye sobre la base de cuatro premisas

fundamentales.
La subsidiariedad establece que debe transferirse a los gobiernos subnacionales
(regionales y locales) aquellas competencias y recursos que estén en condiciones de
ejecutar mejor que el gobierno nacional. La gradualidad quiere decir que la
transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales debe
darse por etapas, de forma progresiva y ordenada. La permanencia quiere decir que el
proceso es abierto y no tiene fecha de cierre, sino que supone un permanente esfuerzo
por descentralizar competencias y recursos, siendo obligatorio para todos los
organismos del Estado. La integralidad quiere decir que se trata de una política de
Estado que obliga al íntegro del sector público, y no una iniciativa particular frente a la
que cada sector pueda negociar su participación.

Es difícil estar en contra de estos criterios generales, ya que es evidente que se hace
necesario fortalecer los espacios subnacionales, evitar el alto riesgo de una
transferencia precipitada de todas las funciones desde el gobierno central a las
instancias regionales y locales, evitar ponerle plazo de culminación a un proceso que –
por necesidad– es complejo y sujeto a permanentes redefiniciones, y que los diversos
sectores no pueden negociar o condicionar su participación en el proceso. Sin embargo,
en muchos casos estos preceptos no se han cumplido o han sido utilizados para frenar el
proceso.
En relación con la subsidiariedad, no existen criterios claros respecto de cuál sería una
adecuada asignación de competencias y de recursos a las regiones y a las munici-
palidades. No hay, pues, claridad de hacia dónde avanzar, contexto en el que buena
parte de la clase política y de los funcionarios del Estado buscan limitar el proceso a
una mera desconcentración de las funciones públicas.
Por su parte, la necesaria gradualidad de un proceso como éste se ha convertido para
muchos en un pretexto para no avanzar. No se ha adelantado mucho en la transferencia
de las competencias para diseñar e implementar políticas regionales y no se ha
avanzado nada en la transferencia de competencias a las municipalidades. Aunque algo
se ha adelantado en la descentralización del Presupuesto General de la República,
buena parte de las inversiones públicas que se hacen en las regiones y las localidades
sigue en manos del gobierno central, y la descentralización fiscal como tal no ha
empezado ya que está legalmente condicionada a que se inicie la integración de las
regiones.
El carácter permanente del proceso ha terminado resultando un argumento para
encubrir la carencia de objetivos y metas a ser logradas en plazos definidos. Los
tiempos establecidos en la Ley de Bases de la Descentralización como “hoja de ruta”
del proceso han quedado desfasados y han sido sometidos a sucesivas modificaciones.
La elaboración del Plan Quinquenal de Transferencias 2005-2009 se ha reducido a una
formalidad administrativa que no expresa consensos significativos sobre hacia dónde y
cómo avanzar, desperdiciándose la oportunidad de realizar un verdadero ejercicio
concertado y participativo de planeamiento estratégico en este terreno.
La integralidad del proceso como política de Estado ha sido cuestionada desde muchos
sectores de la administración pública, por funcionarios que buscan mantener sus
actuales capacidades de decisión y de gestión de recursos. Como resultado, hay avances
desiguales de sector en sector y, en algunos casos, una parálisis total del proceso
descentralista que expresa ya no sólo dificultades técnicas o complejidades procesales,
sino una clara falta de voluntad de avanzar en este camino.
El proceso descentralista se ha centrado en las dimensiones política y administrativa. Se
trata de aspectos particularmente importantes, ya que es en la transferencia de poder
político que radica la posibilidad de transformar el centralismo que ha caracterizado a
nuestra sociedad, economía, Estado y partidos. Sin embargo, se ha carecido de una
estrategia y de una política integral que vincule estas muy importantes dimensiones del
proceso con la dimensión económica, aquella que tiene que ver con la inversión, la
producción y el desarrollo en las regiones y las localidades.

Este vacío en la estrategia descentralista se contradice con un marco normativo que

señala que el objetivo de la descentralización es promover el desarrollo integral en
democracia. Se contradice también con el discurso del Consejo Nacional de
Descentralización (CND), que afirma que la descentralización tiene que convertirse en
una estrategia que modifique la forma de ocupación del territorio y que promueva el
desarrollo económico equilibrado de sus regiones, provincias y distritos, reemplazando
los enfoques sectoriales por estrategias multisectoriales en torno a una visión territorial.

En este campo, muy poco o nada se ha hecho para diseñar e implementar políticas
orientadas a impulsar las potencialidades productivas de las regiones para hacer del
desarrollo económico descentralizado un componente que avance conjuntamente con la
reforma política.

De manera más amplia, observamos que la descentralización avanza sin que se ponga
en la agenda la necesidad de producir cambios en la conducción de la economía
nacional, conducción que –ofreciendo importantes éxitos macroeconómicos– se ha
mostrado incapaz de superar problemas centrales relativos al empleo, la productividad,
la competitividad, la ampliación de los mercados, entre otras dimensiones estratégicas
para el desarrollo económico de la gran mayoría de regiones del país. Todo ello en un
marco estructural de continuidad de la pobreza y de exclusión de la mayoría nacional
del acceso a derechos fundamentales.
Si a ello le agregamos las evidentes dificultades del sistema de partidos para renovarse
y abrirse a la democratización, la participación y el control ciudadano, nos encontramos
ante un desafío sumamente complejo que no es enfrentado por quienes conducen la
reforma.
El proceso descentralista se ha centrado en las dimensiones política y administrativa. Se
trata de aspectos particularmente importantes, ya que es en la transferencia de poder
político que radica la posibilidad de transformar el centralismo que ha caracterizado a
nuestra sociedad, economía, Estado y partidos. Sin embargo, se ha carecido de una
estrategia y de una política integral que vincule estas muy importantes dimensiones del
proceso con la dimensión económica, aquella que tiene que ver con la inversión, la
producción y el desarrollo en las regiones y las localidades.
Este vacío en la estrategia descentralista se contradice con un marco normativo que señala
que el objetivo de la descentralización es promover el desarrollo integral en democracia.
Se contradice también con el discurso del Consejo Nacional de Descentralización (CND),
que afirma que la descentralización tiene que convertirse en una estrategia que modifique
la forma de ocupación del territorio y que promueva el desarrollo económico equilibrado
de sus regiones, provincias y distritos, reemplazando los enfoques sectoriales por
estrategias multisectoriales en torno a una visión territorial.
En este campo, muy poco o nada se ha hecho para diseñar e implementar políticas
orientadas a impulsar las potencialidades productivas de las regiones para hacer del
desarrollo económico descentralizado un componente que avance conjuntamente con la
reforma política.
De manera más amplia, observamos que la descentralización avanza sin que se ponga en
la agenda la necesidad de producir cambios en la conducción de la economía nacional,
conducción que –ofreciendo importantes éxitos macroeconómicos– se ha mostrado
incapaz de superar problemas centrales relativos al empleo, la productividad, la
competitividad, la ampliación de los mercados, entre otras dimensiones estratégicas para
el desarrollo económico de la gran mayoría de regiones del país. Todo ello en un marco
estructural de continuidad de la pobreza y de exclusión de la mayoría nacional del acceso
a derechos fundamentales.
Si a ello le agregamos las evidentes dificultades del sistema de partidos para renovarse y
abrirse a la democratización, la participación y el control ciudadano, nos encontramos
ante un desafío sumamente complejo que no es enfrentado por quienes conducen la
reforma.
La descentralización se está implementando sin que exista una propuesta de
conjunto para hacer realidad la necesaria reforma integral del Estado. Una clara
manifestación de esta situación es que el mismo Congreso de la República que
aprobó el marco normativo básico de la descentralización no logró aprobar la
nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

El diseño del Estado peruano de hoy es el resultado de los cambios que se le

hicieron como parte del ajuste estructural de inicios de los noventa, que cambió
drásticamente el diseño de Estado que heredamos de las reformas militares de los
setenta. En éste, que es funcional al modelo neoliberal, el Estado perdió casi todas
sus capacidades empresariales y de regulación directa de los mercados,
privatizando las empresas públicas, dando en concesión las nuevas grandes
inversiones extractivas o en infraestructura, y creando organismos especializados
y autónomos para la supervisión de las actividades de las grandes empresas en
control de servicios públicos que generan monopolios naturales. Se crearon
también islas de eficiencia en instituciones fundamentales para el funcionamiento
del modelo económico.
Pero este nuevo diseño también se caracterizó por la concentración extrema del
poder (Congreso de cámara única y distrito electoral único, intervención directa
del Poder Ejecutivo sobre el Judicial y el Ministerio Público, control de las
Fuerzas Armadas por el Servicio de Inteligencia, etc.), así como con la
ampliación a todo el territorio de un sistema clientelista de relación y control de la
sociedad.

Con el derrumbe del proyecto autoritario se abrió espacio para la reforma

descentralista. En estos 4 años, pese a todas las dificultades, se han dado pasos
sumamente significativos: la elección de los presidentes y gobiernos regionales es
en sí mismo un hecho de trascendencia para modificar la lógica de distribución
del poder político. Junto con ello, es necesario reconocer los avances en términos
de información y transparencia, participación y concertación en la gestión
pública, así como en la capacidad de seguimiento y control de los gobiernos
regionales y locales.
Sería una ingenuidad y un grave error negar las limitaciones, vacíos y
deficiencias que tienen estas dinámicas de cambio, así como ignorar que las
ventanas que se abrieron para la descentralización con la transición pueden
cerrarse, cuestionando y amenazando su viabilidad. Pero es importante recordar
que estamos debatiendo sobre la descentralización a partir de la existencia de un
proceso de descentralización, lo que no ocurre en los debates sobre la reforma
judicial, policial u otras.

Las transferencias realizadas hasta ahora corresponden más al concepto de

desconcentración que al de descentralización del gasto, porque buena parte de
48 Centralización y Descentralización en el Perú

ellas tiene destino predefinido y no aumenta la capacidad de decisión de los

gobiernos regionales y locales sobre ese gasto. Un buen ejemplo de esta situación
es la transferencia del pago de planillas de maestros y personal de salud a los
gobiernos regionales. Los proyectos especiales del Inade transferidos a los
gobiernos regionales, los proyectos del Foncodes y del Pronaa transferidos
parcialmente a las municipalidades son, en buena cuenta, gastos predefinidos y no
representan recursos de inversión frescos.

Los recursos que permiten de manera más clara el ejercicio de la capacidad de

decisión de los gobiernos subnacionales sobre el gasto son los del canon, las rega-
lías y, en menor medida, el Foncomun. Es interesante constatar que las
transferencias que tienen un carácter más descentralizador del gasto (el
Foncomun, canon y sobrecanon) no forman parte de las políticas implementadas a
partir de 2003. El Foncomun creado en los años noventa es una de las
transferencias que muestra un crecimiento sostenido porque está asociado a la
recaudación del impuesto general a las ventas15, incremento que a su vez se
explica por el crecimiento económico y de la recaudación en los últimos 4 años.
De la misma manera, las transferencias que reciben los gobiernos regionales y
gobiernos locales de muchos departamentos por canon y sobrecanon han crecido
de manera extraordinaria debido principalmente al auge de los precios de los
minerales e hidrocarburos. En este caso, también, la medida más importante por
su efecto descentralizador se tomó en 2002 al aumentar de 20% a 50% el
porcentaje del impuesto a la renta (pagado por las empresas extractivas) que se
convierte en canon y sobrecanon, recursos que se distribuyen a las
municipalidades, gobiernos regionales, universidades e institutos superiores para
ser dispuestos en proyectos de inversión.

La ley regula la estructura y organización del Estado en forma democrática,

descentralizada y desconcentrada, correspondiente al gobierno nacional,
gobiernos regionales y gobiernos locales.
Asimismo define las normas que regulan la descentralización administrativa,
económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.
Se propone para ello establecer la finalidad, principios, objetivos y criterios
generales del proceso de descentralización; regular la conformación de las
regiones y municipalidades; fijar las competencias de los tres niveles de gobierno
y determinar los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales; y regular
las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.

o Asume las autonomías de gobierno en el Estado

La ley define la autonomía de gobierno como el derecho y la capacidad efectiva

en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su
competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la
49 Centralización y Descentralización en el Perú

responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus

circunscripciones, en el marco de la unidad de la Nación. La autonomía se sujeta
a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.
Señala sus dimensiones política, administrativa y económica.

 Autonomía política es la facultad de adoptar y concordar las políticas,

planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus
normas, decidir a través de sus órganos de gobierno, y desarrollar las
funciones que le son inherentes.

 Autonomía administrativa es la facultad de organizarse internamente,

determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.

 Autonomía económica es la facultad de crear, recaudar y administrar sus

rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales
conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes
Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a
percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus
funciones y competencias.

o Estrategia de distribución de competencias

La Ley define una estrategia precisa al respecto al precisar los tipos de

competencias:

 Competencias exclusivas: son aquellas cuyo ejercicio corresponde de

manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la
Constitución y la ley.

 Competencias compartidas: son aquellas en las que intervienen dos o más

niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos
implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que
corresponde a cada nivel.

 Competencias delegables: son aquellas que un nivel de gobierno delega a

otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento
establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar
decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad que delega
mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce
la misma durante el período de la delegación.
50 Centralización y Descentralización en el Perú

 La ley señala los criterios para la asignación y transferencia de

competencias. Las competencias de cada nivel de gobierno, nacional,
regional y local, se rigen por la Constitución y la presente Ley Orgánica.
La asignación y transferencia de competencias a los gobiernos regionales y
locales se efectúa gradualmente bajo los siguientes criterios:

a) Criterio de subsidiaridad: El gobierno más cercano a la población es el más

idóneo para ejercer la competencia o función, por consiguiente el gobierno
nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más
eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su vez, no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la
duplicidad y superposición de funciones.
b) Criterio de selectividad y proporcionalidad: La transferencia de competencias
tomará en cuenta la capacidad de gestión efectiva, que será determinada por un
procedimiento con criterios técnicos y objetivos. Será gradual y progresiva,
empezando con las relativas a inversión pública a nivel regional y la ejecución del
gasto social a nivel local.
c) Criterio de provisión: Toda transferencia o delegación de competencias deberá
ser necesariamente acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y
humanos directamente vinculados a los servicios transferidos, que aseguren su
continuidad y eficiencia.
d) Criterio de concurrencia: En el ejercicio de las competencias compartidas cada
nivel de gobierno debe actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a
cabalidad las acciones que le corresponden y respetando el campo de atribuciones
propio de los demás. También aplicarán como criterios las externalidades,
nacional, regional y local, que trasciende el ámbito específico donde se ubica el
ejercicio de determinada competencia o función; y la necesidad de propiciar y
aprovechar economía de escala.

Precisa que la solución de conflictos de competencia que se generen entre el

gobierno nacional y los gobiernos regionales o los gobiernos locales, y entre éstos
últimos en forma indistinta, se resuelven ante el Tribunal Constitucional, de
acuerdo a su Ley Orgánica.

 La distribución de competencias
La ley precisa las competencias exclusivas de cada nivel de gobierno, pero no las
concurrentes y las delegadas. Debió haberse enviado una ley complementaria, que
permitiera hacer un balance global, y no leyes para cada nivel, señalando
erróneamente que las funciones y atribuciones se distribuyen y precisan mediante
las leyes orgánicas del Poder Ejecutivo, de gobiernos regionales y de
municipalidades, respectivamente, distinguiendo las funciones de normatividad,
51 Centralización y Descentralización en el Perú

regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión y control, y

promoción de las inversiones.
Además, en las competencias exclusivas, si bien precisa algunos asuntos claves
en otros es ambigua, imprecisa y ausente. Es lo que ocurre, sobre todo, con temas
de índole territorial, como la propiedad de recursos naturales, de los activos de
empresas localizadas en las regiones, y con la gestión del agua y de las
infraestructuras macro regionales.
Es así que contiene el siguiente listado de las competencias exclusivas del
gobierno nacional:
a) Diseño de políticas nacionales y sectoriales.
b) Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.
c) Relaciones Exteriores.
d) Orden Interno, policía nacional, de fronteras y de prevención de delitos.
e) Justicia.
f) Moneda, Banca y Seguros.
g) Tributación y endeudamiento público nacional.
h) Régimen de comercio y aranceles.
i) Regulación y gestión de la marina mercante y la aviación comercial.
j) Regulación de los servicios públicos de su responsabilidad.
k) Regulación y gestión de la Infraestructura pública de carácter y alcance
nacional.
l) Otras que señale la ley, conforme a la Constitución Política del Estado.

 La descentralización fiscal
La ley establece criterios específicos para la descentralización fiscal. En ellos se
ponen adecuados marcos para la política de endeudamiento, pero se constriñen
los procesos de transferencias, los que quedan sujetos a tutela central más que a
indicadores en el desempeño con autonomías, lo que afecta especialmente al
financiamiento del nivel regional de gobierno.
Los principios formulados son:

a) Competencias claramente definidas: Se debe tener una distribución clara y

precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con
el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión
de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de
cuentas de los gobernantes.

b) Transparencia y predictibilidad: Se debe contar con mecanismos transparentes

y predecibles que provean la base de recursos fiscales a los gobiernos
subnacionales.

c) Neutralidad en la transferencia de los recursos: Se debe establecer un programa

ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno nacional a los
52 Centralización y Descentralización en el Perú

gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la

transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de
gasto.

d) Endeudamiento público externo: Es competencia exclusiva del gobierno

nacional y debe concordar con el límite del endeudamiento del sector público y
las reglas de transparencia y prudencia fiscal que señala la ley. Los gobiernos
regionales y locales sólo pueden asumir endeudamiento público externo, emitir
bonos y titulizar cuentas, con el aval o garantía del Estado.

e) Responsabilidad fiscal: Se debe establecer reglas fiscales que incluyan reglas

de endeudamiento y de límites de aumento anual de gasto para los gobiernos
subnacionales, compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para
el gobierno nacional, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la
descentralización. El gobierno nacional no podrá reconocer deudas contraídas por
los gobiernos subnacionales.

 Planes y presupuestos

Existe en toda la ley una positiva preocupación por recuperar sistemas de

planeamiento y que éstos dialoguen con los procesos presupuestarios. En Perú ha
existido un divorcio entre ellos.

Se norma la existencia de Planes de desarrollo. Señala que el Poder Ejecutivo

elabora y aprueba los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, teniendo en
cuenta la visión y orientaciones nacionales y los planes de desarrollo de nivel
regional y local, que garanticen la estabilidad macro económica. La planificación
y promoción del desarrollo la orienta a propender y optimizar las inversiones con
iniciativa privada, la inversión pública con participación de la comunidad y la
competitividad a todo nivel.

Remarca el carácter territorial de los planes y presupuestos participativos, los que

expresan los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de
las sociedades regionales y locales y de la cooperación internacional.

Establece el carácter del presupuesto nacional como descentralizado y

participativo. Indica que se formula y aprueba conforme a la Constitución y las
normas presupuestarias vigentes, distinguiendo los tres niveles de gobierno. Los
gobiernos regionales y locales aprueban su presupuesto de acuerdo a la Ley de
Gestión Presupuestaria del Estado y demás normatividad correspondiente. El
Ministerio de Economía y Finanzas dictará en forma anual las directivas que
regulan la programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y
control de los presupuestos, respetando las competencias de cada nivel de
53 Centralización y Descentralización en el Perú

gobierno, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública, que se

desarrollará y descentralizará progresivamente en el ámbito regional y local.

Para los presupuestos regionales y locales establece:

o Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos

participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los
mismos que se formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con
los planes de desarrollo concertados.

o Los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los

planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados
conforme a lo previsto en esta Ley, sujetándose a las normas técnicas del
Sistema Nacional de Inversión Pública.

o Los presupuestos operativos se financian con los ingresos propios, y

complementariamente con los recursos transferidos dentro de los límites
establecidos en la ley.

 Financiamiento de las regiones

En este tema es donde la ley no logra establecer un adecuado sistema de
financiamiento de los gobiernos regionales, los que si bien tienen presupuesto
propio, básicamente de ingresos propios y canon, quedan sujetos a las
eventualidades de recursos de las privatizaciones y concesiones, a partidas del
presupuesto nacional no especificadas, a imprecisa creación por el Congreso de
tributos regionales ─cuya recaudación y administración será de cuenta directa de
los gobiernos regionales─ y a endeudamiento con aval del Estado.

Se instaura el Fondo de Compensación Regional (FONCOR). Sus componentes

iniciales aparecen muy amplios. Se dice así que se constituye inicialmente con:

a) Los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de

alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración
Regional, y a todos los proyectos de inversión pública de alcance regional en
materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente,
presentes en su circunscripción, conforme al principio de neutralidad y
responsabilidad fiscal, con criterios de equidad y compensación considerando
factores de pobreza.

b) Los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones (30% de

lo ingresado), a ser invertido en la localidad donde se ubica el bien privatizado.
54 Centralización y Descentralización en el Perú

Los recursos de los proyectos de inversión de los CTAR son diminutos, y

aquellos de otros sectores están imprecisos. Queda, entonces, el FONCOR
compuesto principalmente por el ingreso eventual de privatizaciones.

Junto al FONCOR se crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización

(FIDE), destinado a promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos
de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno. Le corresponde
el mismo porcentaje de las privatizaciones que al FONCOR pero no es un fondo
descentralizado. Su administración está a cargo del Consejo Nacional de
Descentralización (CND).

El CND opina favorablemente para que el Ministerio de Economía y Finanzas

(MEF) apruebe su distribución proporcional entre todos los gobiernos regionales
con criterios de equidad y compensación, considerando factores de pobreza,
necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al
fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones.

De este modo, el Gobierno Regional no cuenta con ingresos significativos y

previsibles realmente a lo largo del año presupuestal, lo que genera incertidumbre
y variabilidad, y estimula la improvisación en su ejercicio presupuestal.

 Conducción del proceso de la reforma

La Ley de Bases de la Descentralización no fue complementada con la Ley

Orgánica de Gobiernos Regionales, que precisa sobre sus competencias y formas
de organización. Es importante destacar que el Consejo Nacional de
Descentralización se encarga de las transferencias de competencias y recursos, y
adquiere el rol de tutoría de sus etapas. Será uno de los escenarios principales
para negociar las nuevas condiciones institucionales entre las sociedades
regionales y locales y el Gobierno del Estado Nacional.

El Consejo Nacional de Descentralización (CND) es un organismo independiente

y descentralizado, adscrito a la presidencia del Consejo de Ministros, y con
calidad de pliego presupuestario, cuyo titular es el presidente de dicho Consejo.

Es y no es un ministerio, pues su presidente tiene rango y condición de Ministro

de Estado. El Presidente de la República designa a su representante como
55 Centralización y Descentralización en el Perú

presidente del CND. Está conformado por dos representantes de la presidencia del
Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas,
dos representantes de los gobiernos regionales, un representante de los gobiernos
locales provinciales y un representante de los gobiernos locales distritales. Todos
los miembros del CND son acreditados por sus respectivas entidades y son
designados por resolución suprema para un período de cuatro años.

Transitoriamente, para la primera designación de los miembros del CND, los

representantes del Poder Ejecutivo serán designados por dos, tres y cuatro años,
respectivamente.
De esta forma, el CND es un organismo al que se le otorga el más alto rango
ministerial y con representantes del Presidente de la República, y tiene titularidad
presupuestal.
Pero la debilidad institucional ─al no existir delimitadas competencias, funciones
y rentas, entre los tres niveles de gobierno─ lo ubica a contrafuertes de grandes
tensiones entre la tutoría que reemplaza a los niveles de gobierno descentralizado,
el espacio de negociación para el conflicto social regional, y la administración de
la coyuntura sin condiciones efectivas para hacerlo.
Serán estas tensiones las que lo marcaran en el ejercicio de sus funciones, sobre
las que la Ley de Bases señala que tiene autonomía técnica, administrativa y
económica, y que establece como las siguientes:

a) Conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y

recursos a los gobiernos regionales y locales, con arreglo a la presente Ley.

b) Capacitar y preparar en gestión y gerencia pública a nivel regional y municipal.

c) Coordinar los planes de desarrollo nacional, regional y local.

d) Canalizar y apoyar la cooperación técnica nacional e internacional.

e) Coordinar y articular políticas y planes de gestión descentralizada.

f) Brindar asistencia técnica y financiera no reembolsable en materia de

inversiones y concesiones, en coordinación con los organismos especializados del
Gobierno Nacional.

g) Desarrollar y conducir un sistema de información para el proceso de

descentralización.

h) Promover la integración regional y su fortalecimiento.

56 Centralización y Descentralización en el Perú

 Redefinición territorial del Estado

El Estado en el Perú fue formulado a lo largo de la República como un Estado

Unitario, pero descentralizado. En la relación de estos conceptos se produce gran
parte del drama y la tragedia en relación al descentralismo. Se ha concebido en
general al Estado Unitario como uno de poder centralizado, que concentra para el
gobierno central las facultades constituyentes, político legislativas y
administrativas, distribuyendo sólo algunas competencias administrativas
reglamentarias y escasas rentas. De este modo, a la descentralización se le ha
cercenado su contenido autonómico.

En el Perú no existe ni se ha formulado un Estado Federal, que distribuya

soberanía y facultades constituyentes entre varios poderes territoriales. Pero el
Estado Unitario ha sido identificado con el centralismo político administrativo,
con una aguda concentración territorial.

En la actualidad el Estado atraviesa una importante redefinición, impulsada como

mega tendencia por la descentralización, la que se sustenta en factores
económicos y sociopolíticos.

Los factores económicos que promueven esta situación pueden resumirse en tres.
a) El cambio de paradigma tecno-productivo, que con la globalización pasa a
escala planetaria de la producción industrial en masa, por tareas y en grandes
unidades, a una producción de calidad, de innovación múltiple y en unidades más
pequeñas.
b) Este cambio se expresa en el predominio de las llamadas “sociedades de flujo”,
sustentadas en la información y que se interconectan entre ellas, agrupadas en los
países más industrializados, y en ellos, en las mega ciudades. Y también el
cambio dinamiza los desafíos, oportunidades y bloqueos de las “sociedades
territoriales”, ancladas en una zona determinada y sus recursos.
c) Se realizan al mismo tiempo los gigantescos procesos de fusión financiera e
industrial.

Asumen, al mismo tiempo, un nuevo rol las pequeñas y medianas unidades de

producción, que pasan a tener roles muy importantes en aspectos del proceso
productivo y en servicios básicos, las que en sociedades como la del Perú, son
responsables del 70% del PBI producido de manera informal, en un proceso de
producción mercantil simple al margen de las normas legales.

Estos aspectos económicos están a la base de la redefinición del rol del Estado.
Pero no lo explican ni lo determinan. Las sociedades tienen en la base sus
relaciones de producción pero también sus lenguajes que articulan los sujetos
57 Centralización y Descentralización en el Perú

sociales, incluyendo sus formas de poder. Y en este aspecto se está produciendo

un cambio sustancial que lleva también a la redefinición del Estado.

Este cambio consiste en que el ciudadano, gracias a la revolución de las

comunicaciones y la conciencia de sus derechos, se individualiza en sus
relaciones directas con el poder, ampliando sustancialmente los espacios
públicos, de atención de los asuntos de gobierno y de solución a las demandas de
la vida cotidiana.6 Se amplían las formas de participación ciudadana en los
asuntos públicos. Los procedimientos de concertación, productiva, social y
política, se constituyen en principios orientadores de los diversos ámbitos de la
vida institucional, dándole otro sentido al manejo de los conflictos reales de
intereses, en reemplazo y sustitución de la confrontación antagónica.

Esta redefinición del Estado tiene uno de sus componentes en la llamada “des-
estatización”, que es más preciso entenderla como “reubicación” de los roles y
funciones del Estado al expresar la voluntad colectiva de la ciudadanía. Muchos
aspectos que antes asumía el Estado pasan a ser responsabilidad protagónica de la
sociedad civil, en especial en la producción de bienes y servicios.

Incluso, la ampliación de espacios públicos hace que varios de ellos no puedan

identificarse como áreas estatales administrativas, sino como “nodos de
articulación” de las fuerzas de la propia sociedad, lo que se ejemplifica en los
sistemas de arbitraje y conciliación en la administración de justicia. Esta nueva
situación no lleva al “Estado mínimo” a hacer “desaparecer” el Estado. Más bien,
redefine sus roles en regular la economía, promocionar el protagonismo social,
elevar la calidad de vida y de los recursos humanos, impulsar la planificación
estratégica, universalizar los accesos a la información, a la educación y a la salud,
garantizar la inversión en ciencia y en tecnología.

La “des-estatización” no agota la redefinición del Estado. La descentralización es

su otro componente fundamental. Tan es así que incluso la descentralización del
poder es el rostro moderno de la democracia, en lo que se asume como las
sociedades de la información pues permite que el ciudadano ejerza mejor sus
derechos y amplía las oportunidades de desarrollo a los diversos territorios en el
mundo y en cada nación.

 Las autonomías, los gobiernos regionales y municipales

Los cambios en la sociedad peruana al acentuar la importancia de la dinámica de

los territorios, es lo que ha colocado en el centro de la reforma política-
institucional el que existan, sobre una misma base unitaria soberana y
constituyente, múltiples centros de poder, los tres niveles de gobierno nacional,
58 Centralización y Descentralización en el Perú

regional y municipal, con atribuciones decisorias político legislativas y

normativas, en competencias distribuidas constitucionalmente, para normar los
asuntos que les corresponden.

Las formas de gobierno regional y local, no sólo permiten un mejor acceso del
ciudadano sino que también constituyen una forma de gestión más adecuada de
las potencialidades del territorio, la que es decisiva para incorporar los avances de
las “sociedades de flujo”.

Un nuevo equilibrio de poderes en el territorio, es posible cuando existen niveles

de gobiernos subnacional y local con capacidades suficientes, en rentas y
competencias autonómicas, para contrapesar y hacer una nueva relación con el
gobierno nacional, en el marco de la unidad del Estado Nacional.

Por ello mismo, la descentralización es un proceso multi-dimensional.

Comprende varias dimensiones que es indispensable tener en cuenta. Podemos
esquematizarlas en las siguientes:

o Económica, con la formación de espacios y sistemas productivos y de

mercado a escala regional

o Social, con la organización de los ciudadanos en gremios, sectores,

instituciones y diversas formas de asociación que expresan sus
interrelaciones e intereses a nivel regional y local

o Ambiental, en el entrelazamiento de flujos de energía biótica y

composición de elementos abióticos, con las sociedades humanas en las
condiciones de un territorio regional y local especifico

o De conocimiento, en la organización de formas de generación de

conocimientos (científicos, tecnológicos, saberes) y del desarrollo de
capacidades

o Institucional, en la organización de procedimientos públicos y de niveles de

gobiernos a escala regional y local

Existe descentralización cuando se producen autonomías. Tal como ocurre con la

democracia, que no puede existir sin ciudadanos. La descentralización tampoco
puede darse sin vigencia del impulso autonómico de la propia sociedad que
alcance formas institucionales en el Estado. Esto es, formas para ejercer sus
derechos y normar sus competencias de gobierno a escala local y regional. Las
autonomías pueden sustentarse en nacionalidades, minorías nacionales,
agrupamientos étnicos.
59 Centralización y Descentralización en el Perú

Pero también se sustentan en proyectos societales de región requeridos para

lograr el desarrollo de un territorio, como acontece en el Perú.

 Reforma política-institucional y desarrollo territorial

La Reforma descentralista que se ha dado inicio en el Perú tiene el gran desafío

de combinar adecuadamente su condición de reforma institucional con las
necesidades del desarrollo territorial.

El territorio se asume como una construcción social. Es mucho más que la

geografía y comprende muchos más aspectos que la sola demarcación jurídica
administrativa.9

El Territorio es una unidad construida socialmente, en la que existen

articulaciones en espacios habitables geo económicos. Las poblaciones se
articulan en estos espacios habitables en comunidades humanas, las que se
analizan en sus potencialidades en función de las siguientes dimensiones:
a) Los recursos naturales,
b) La generación de un excedente de la producción y la inversión en capital
físico en periodos sucesivos,
c) Los recursos humanos y la calidad de vida de sus habitantes, d) Los
intangibles simbólicos socio culturales y su densidad social y e) la solidez
institucional.

Los derechos de los territorios pueden ser apreciados como aquellos que surgen
del propio territorio, en los marcos de lo dispuesto por la nación, pero a los que
deben respetar los otros órganos de gobierno. Entre los más importantes, y en
disputa constante, están los relativos a la propiedad, uso o disposición, de sus
recursos naturales, y los de pagos de tributos. Y también se pueden apreciar los
derechos que el territorio y su órgano de gobierno tienen en materias de su
competencia. Entre uno de los derechos básicos está el que se refiere a los de sus
residentes, que establece obligaciones para efectos específicos sin llegar a
constituir una ciudadanía regional.

Este entrelazamiento de la reforma descentralista con la redistribución

democrática del poder en el territorio, permite distinguirla de los procesos de
desconcentración administrativa, y de los de fragmentación institucional
“distritalista” que ha tenido el Perú.

La desconcentración administrativa, que ha predominado en el siglo XX en el

Perú, como conquistas parciales en la democratización, retiene el poder en el
60 Centralización y Descentralización en el Perú

centro gubernativo, designa responsabilidades y transfiere funciones y

competencias condicionadas, con rentas delimitadas.

Ejemplos de ello son las Corporaciones de Desarrollo, las Juntas de

Reconstrucción y/o Rehabilitación.

Pero esta misma desconcentración administrativa, puede convertirse en la forma

de organizar el Hipercentralismo Estatal, cuando es usada para imponer el control
territorial del gobierno nacional en todo el país a través de la sectorialización de
la función pública, como ocurrió desde 1992 con los Consejos Transitorios de
Administración Regional-Departamental, el Ministerio de la Presidencia y otros
organismos del Gobierno Central, que desde el centro invadieron los diversos
territorios del país con sus cuerpos de funcionarios a cargo de competencias,
atribuciones, y rentas que han reconcentrado.

La fragmentación “distritalista”, es una forma refinada de oponerse a la

descentralización del poder, con la justificación de trasladar competencias a los
miles de distritos del país, considerados en la escala de base en la estructura del
Estado, y como forma de atender prioritariamente a los "más pobres" y a las
zonas rurales y dispersas. Lo que ocurre es la fragmentación de la institución de
base, con más de 2 000 distritos con gobiernos municipales, de limitadas
competencias y muy escasas rentas, a los que correspondía menos del 4% del
gasto presupuestal total, y que tenían al frente a un poderoso gobierno nacional
que controla sectorialmente el Estado. De esta forma, el número masivo de
pequeñas unidades no hace contrapeso real alguno al poder central, sino que se
ven obligados a establecer una relación de clientela, con más aguda dependencia.
No sólo se fragmenta la gestión del territorio, sino que el gobierno nacional hace
más intenso su control sectorial, con sus propios órganos administrativos, sobre el
conjunto.

El entrelazamiento de la reforma institucional con el desarrollo territorial es

posible pues se ha reformulado la relación entre lo global y lo local. Para los
países industrializados, lo territorial es cada vez más difuso en los flujos de la
información. Para los países del sur, para los que luchan por abrirse un sitio en el
mundo globalizado, su territorio y potencialidades, es un arma estratégica para
construirse un futuro.

Esto es lo que ha dado condición sustantiva a la descentralización como expresión

de la democracia territorial. Para que los derechos de los ciudadanos sean
61 Centralización y Descentralización en el Perú

defendidos y sus potencialidades liberadas, se requiere una reforma institucional

que posibilite que en el poder estatal existan también contrapesos territoriales y
no sólo funcionales. De ahí que además de la clásica división de poderes del
gobierno nacional en ejecutivo, legislativo, judicial, en todas las democracias,
sobre todo en las del sur del planeta, se plantee la imprescindible redistribución
del poder en niveles territoriales de gobierno, como expresión y garantía de la
participación ciudadana en asuntos públicos. Pueden adoptar la forma federal, o
la unitaria con autonomías, pero, en cualquier caso, generan órganos de gobierno
subnacionales con capacidad real de ejercicio de poder.

Como hemos visto existen diversos avances sobre la descentralización en el Perú,

aunque la mayoría son solo teóricos y parecen interminables es bueno conocer las
bases legales en las que está sustentado el proceso de descentralización.

ESTRATEGIA DE LA INVESTIGACIÓN Y
METODOLOGÍA
HIPOTESIS

La centralización política y social ha sido un problema para el

Perú y en la actualidad lo sigue siendo.
62 Centralización y Descentralización en el Perú

El proceso de descentralización en el Perú se ha desarrollado con

algunas deficiencias que no se logran superar hasta la actualidad.

El centralismo es un fenómeno social que ataca a los Estados sin

políticas eficientes para el desarrollo social y económico de la
ciudadanía.

La forma de desarrollar armoniosamente un Estado es

implementando medidas de Descentralización, para procurar el
bien común de todos los ciudadanos.

TEMPORALIDAD DEL ESTUDIO

Se trata de una evolución histórica y política de la Centralización y la

Descentralización en el Perú con la que se busca entender el desarrollo
e implicancias de estos fenómenos en el Estado Peruano.

METODOLOGIA UTILIZADA

El proyecto de investigación “Centralización y Descentralización en el

Perú”, ha sido desarrollado mediante la siguiente metodología.
Siendo un proyecto de investigación cuenta con preguntas pertinentes
de investigación, que se absuelven de una manera básica mediante
hipótesis reforzadas mediante un marco teórico basado en información
bibliográfica de diversos autores.

El proyecto de investigación es expuesto en forma práctica buscando

absolver las preguntas de la investigación basándose en las hipótesis y
el marco teórico de manera organizada.

Conclusiones
El centralismo como su nombre lo indica significa la existencia de un
único centro de poder; o sea un ente del cual depende todo lo periférico
y de donde parten las directivas para el resto.
63 Centralización y Descentralización en el Perú

El centralismo, ha sido un modelo clásico e histórico y ha sido

considerado el modelo natural del Estado moderno. De inspiración
napoleónica, el centralismo permitió la creación de un estado francés
solido, unido y homogéneo, lo mismo que el Estado alemán o el Estado
italiano, en un principio.

El proceso descentralista enfrenta un doble desafío. Por un  lado, el de

renovar un consenso social y político respecto de su consolidación y
profundización, tarea nada fácil teniendo a un gobierno que más allá del
discurso tiene muy poca voluntad política para hacer avanzar la
reforma. Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan
mostrar resultados concretos de su gestión, ya que  la descentralización
es un canal clave para impulsar gobernabilidad, participación, ejercicio
de ciudadanía, formación de una cultura donde predomine el respeto de
los derechos y obligaciones tanto individuales como colectivas,
requiriendo una Reforma del conjunto del Estado y de sus relaciones
con el territorio y la sociedad.

Desde su fundación jurídica republicana, la descentralización ha sido

una promesa incumplida en la Nación. Casi no hay texto constitucional,
de los innumerables que se han dado en el país, que no disponga que
debe organizarse el poder del Estado en forma descentralizada. De las
12 Constituciones, 8 de ellas lo indican expresamente. En los debates y
consensos nacionales, incluso se ha llegado a establecer una doctrina
constitucional para el régimen jurídico peruano: el de una “república
unitaria descentralizada”, distante del centralismo y del federalismo.

La gran mayoría de los gobiernos han arribado al poder, por medio de

elecciones o con golpes militares, con la promesa de distribuirlo a las
provincias, para luego concentrarlo más aún o hacer tímidas
experiencias desconcentradas. Al universalizarse el sufragio, no hay
candidato que no haga suyo el blasón descentralista, y se han formado
muchas agrupaciones políticas con este tema como programa, algunas
sólo en base a él.

Pese a estas promesas republicanas, la realidad ha sido la de la forja de

un Estado unitario centralista, que disponía, desde los niveles de un
64 Centralización y Descentralización en el Perú

gobierno burocrático administrativo ubicado en Lima, el manejo del

conjunto del territorio, la gran mayoría de las veces abandonado o
dejado a la mera extracción de alguna riqueza natural. Pese a
experiencias positivas de descentralización fiscal en el siglo pasado, no
fueron el eje vertebrador de la construcción del Estado, que asumió este
siglo un definido carácter centralista, como un rasgo de su forma
general del Estado.

En el Perú no existe ni se ha formulado un Estado Federal, que

distribuya soberanía y facultades constituyentes entre varios poderes
territoriales. Pero el Estado Unitario ha sido identificado con el
centralismo político administrativo, con una aguda concentración
territorial.

En la actualidad el Estado atraviesa una importante redefinición,

impulsada como mega tendencia por la descentralización, la que se
sustenta en factores económicos y sociopolíticos.

Estructura del Trabajo

65 Centralización y Descentralización en el Perú

La Centralización y la Descentralización en el Perú

Dedicatoria 3
Introducción 4
OBJETO DE LA INVESTIGACION 6
PREGUNTAS DE LA INVESTIGACION 6
MARCO TEORICO
Capítulo I
La Centralización como fenómeno político social 7
Capítulo II
La Descentralización como fenómeno político social 13
Capítulo III
La Centralización y Descentralización
en la Historia del Perú 20
Capítulo IV
Avances de la Descentralización 39

ESTRATEGIAS DE INVESTIGACION
Y METODOLOGIA 57
CONCLUSIONES 58
ÍNDICE 60
BIBLIOGRAFÍA 61
66 Centralización y Descentralización en el Perú

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