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Exp: 20-012654-0007-CO
Res. Nº 2020014765

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San


José, a las nueve horas quince minutos del siete de agosto de dos mil veinte .
Recurso de amparo interpuesto por Jonathan Javier Fonseca Castro,
cédula de identidad 1 1070 0089, en su condición de Dirigente Sindical de la
Asociación Nacional de empleados Públicos (ANEP) - Seccional Occidental,
contra el Ministerio de Justicia y Paz, el Ministerio de Salud, y la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS).

Resultando:

1.- Por escrito agregado a este expediente el 16 de julio de 2020, el


recurrente alega que en resolución número 2020-9738 de recurso de hábeas corpus,
dictada por esta Sala Constitucional, se ordenó a las autoridades recurridas la
elaboración de un Protocolo Operativo para Manejo de Abordajes Masivos de
Personas Privadas de Libertad con COVID-19. Explica que el Tribunal
Constitucional solicitó a los recurridos que se tomara en cuenta en el protocolo los
siguientes aspectos: capacidad de camas clínicas de los centros penales, espacios
físicos dispuestos para la atención de casos sospechosos o bien positivos de
COVID-19, capacidad de atención médica de dichos pacientes, plan de acción en
caso de ser necesaria la construcción de infraestructura, posibilidad de
implementación de hospitales campaña y, por último, una propuesta concreta en
términos de seguridad y salud ocupacional en cuanto a programas de desinfección
y dotación de mascarillas, guantes, respiradores, medicamentos, personal médico
de atención, entre otros. El 17 de junio de 2020, el Ministerio de Justicia y Paz
difundió el Protocolo Operativo, que consta de 27 páginas y anexos
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Teléfonos: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-
judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de asuntos
de grupos vulnerables: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
complementarios. Sin embargo, considera que dicho informe incumple
parcialmente con el objetivo específico b) del Protocolo Operativo para el
Abordaje Masivo de Personas Privadas de Libertad con COVID-19, el cual indica
en su primer punto textualmente: “Establecer acciones para la atención de los casos
según la clasificación de estos por gravedad del cuadro”. Explica que se plantearon
siete escenarios ante el brote de COVID-19 y se dispone que todos los centros
penitenciarios deben disponer de la capacidad instalada de espacios existentes para
aislamiento, se deberá de clasificar a los pacientes según la gravedad de la
sintomatología y detallar la diferenciación de las categorías entre cada patología.
Aquellos clasificados como leves se deberán de mantener aislados dentro del
centro penal y aquellos clasificados como moderados o severos se internarán en
servicios de la CCSS para recibir tratamiento, además de un espacio de aislamiento
específico para pacientes con salud moderado y un espacio de aislamiento
específico para la atención de las personas privadas de libertad COVID-19
positivos. En su segundo punto en el cual desarrolla sobre los riesgos en transporte
extra hospitalario del paciente COVID-19, se plantea que el traslado se realizará en
vehículos del centro penal acompañado de los respectivos custodios para efectos de
seguridad, que para los traslados extra hospitalarios de personas con el marco de
alerta sanitaria por COVID-19 se seguirían los lineamientos del Ministerio de salud
versión 6 de abril de 2020, el cual indica que cuando sea necesario el transporte
será realizado mediante ambulancia, el personal que intervenga deberá ser
notificado previamente y contar con equipo especial de protección personal, se
realizará el traslado al centro de salud más cercano, el vehículo de transporte se
deberá desinfectar y realizar la gestión necesaria de los residuos. Sin embargo, las
acciones concretas presentadas a la Sala Constitucional, en cuanto a la forma de
atención de los casos -según la clasificación de estos por gravedad del cuadro
clínico- fueron incumplidas, pues con el primer caso de COVID-19 en los centros
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penales, fueron trasladadas 5 personas privadas de libertad -con patología leve y de
diferentes centros penitenciarios- a la Unidad de Atención Integral Reynaldo
Villalobos, dejando en desuso los espacios de aislamiento creados para ese fin.
Considera que esa medida pone en riesgo la seguridad institucional ante un posible
contagio masivo, ya que se expone al personal de seguridad, privados de libertad y
funcionarios de servicios esenciales (alimentación, logística, transportes) al
momento de trasladar a los privados de libertad de un centro a otro. Detalla que los
equipos de protección personal no son suficientes y no cumplen con los
lineamientos indicados por el Ministerio de Salud y la Caja Costarricense de
Seguro Social. Añade que el 8 de julio de 2020 se promulgó la cuarta versión de la
emisión de lineamientos de atención médica, que varió lo indicado a este Sala,
pues se ordenó la preparación y acondicionamiento de espacios para pacientes con
síntomas moderados en la Unidad de Atención Integral Reynaldo Villalobos y en
el Centro de Atención Institucional Vilma Curling, contrario a lo manifestado ante
este Tribunal, porque en ese momento se indicó que los pacientes moderados
serían atendidos en el hospital y no en los centros penales. Solicita que se aporten
actas de reuniones, minutas, visitas de campo y autorización del ente rector de
salud, en las que se avaló el uso del espacio de aislamiento de visitas conyugales
en la Unidad de Atención Integral Reynaldo Villalobos, como ente centralizado y
único para la recepción de casos COVID-19. Solicita gestionar la remisión de las
actas de visitas realizadas por el Área Rectora de Salud Alajuela 2 en que consta la
valoración del sitio empleado en ese centro penal. Solicita que se aporten minutas
de la participación de las capacitaciones ofrecidas y documentos en los que conste
la asignación de equipos de salud y seguridad. Solicita también que se considere la
viabilidad real de cobertura por parte de CEACO, que consta de 83 camas, pero
están reservadas a la “población civil”.

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2.- Por resolución de las 11:01 horas del 17 de julio de 2020, se le dio curso
al proceso. Se solicita informe al Ministerio de Justicia y Paz, al Ministerio de
Salud, y a la Caja Costarricense del Seguro Social. Las partes fueron notificadas el
17 de julio de 2020.

3.- Por escrito agregado a este expediente el 22 de julio de 2020, Daniel


Salas Peraza, Ministro de Salud, rindió el informe. Indicó, en resumen, que, el
“Protocolo Operativo para el Abordaje Masivo de Personas Privadas de Libertad
con Covid-19, en el Ministerio de Justicia y Paz, 2020” fue emitido en
coordinación con la Dirección General de Adaptación Social y la Gerencia Médica
de la CCSS, en acatamiento a lo ordenado por esta Sala en la resolución 2020-
009738, emitida dentro del expediente número 20-007141-0007-CO, protocolo que
les fue debidamente informado en documento emitido el 16 de junio de 2020, el
cual mediante el oficio MS-DGS-2594-2020 del 22 de julio de 2020, emitido por
Dr. Juan Carlos Valverde Muñoz, Director a. i. General de Salud, informó sobre la
elaboración de dicho protocolo el cual fue revisado y actualizado dos veces según
la evolución del virus a nivel mundial y nacional. Mediante el oficio MS-DSS-
USAS-128-2020 del 20 de julio del 2020, emitido por Dr. Allan Varela Rodríguez,
Jefe de la Unidad de Armonización de los Servicios de Salud, recuerda que los
lineamientos son temporales y sujeto a modificaciones de acuerdo con el
comportamiento de la pandemia. Se recalca también al realizar una lectura de las
razones expuestas por los amparados, no se refieren a la falta de lineamientos o
protocolos, sino más bien a limitaciones de diversa índole para el eficaz
cumplimiento de lo dispuesto en los mismos. Además, mediante el oficio MS-
DRRSCS-ARS-D-0883-2020 del 21 de julio de 2020, la Dra. Carolina Umaña
Cisneros, Directora a. i. de la Dirección del Área Rectora de Salud de
Desamparados, en cuanto al Centro de Atención Institucional Vilma Curling

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Rivera, alegó que si bien es cierto Desamparados presenta casos de personas
infectadas con diagnóstico positivo por COVID-19, pero ninguna de estas es de la
población de penitenciaria o funcionarios del CAI Vilma Curling Rivera. De igual
forma acataron los lineamientos generales para el manejo de COVID-19. Mediante
el oficio MS-DRRSCN-DARSA2-1421-2020 del 21 de julio del 2020, el Dr.
Ronald Enrique Mora Solano, Director del Área Rectora de Salud Alajuela 2, en lo
que respecta a la UAI Reynaldo Villalobos Zúñiga, indica que la Unidad de
Atención Integral (UAI) Reynaldo Villalobos Zúñiga se realizó la implementación
de las medidas ante el COVID-19, donde se previenen los casos positivos de
COVID-19, como actuar ante un caso positivo de un funcionario, que debe de
realizarse posterior al aislamiento y los lineamientos para la correcta realización
del traslado de privados de libertad de otros centros penitenciarios a la UAI.
Solicita que ente recurrido que se declare sin lugar el recurso, ya que a partir del 9
de junio de 2020, se oficializó por parte de esta cartera Ministerial la actualización
del lineamiento LS-SI-006, Lineamientos generales para el manejo del COVID-19
en Centros Penitenciarios, el cual brinda las líneas de acción para la preparación y
abordaje oportuno de un brote de COVID-19 en los centros penitenciarios a nivel
nacional, y en caso requerido, las acciones de contención, posteriormente. El 4 de
julio de 2020, se publicó la actualización del lineamiento LS-CS-009, Lineamiento
general para propietarios y administradores de Centros de Trabajo por COVID-19,
donde se detallan las medidas que todo patrono debe tomar tendientes a la
protección de los trabajadores, además de la realización e implementación del
denominado “Protocolo Operativo para el Abordaje Masivo de Personas Privadas
de Libertad con Covid-19”. Añade que, el 21 de julio de 2020, se realizó una visita
de inspección por parte de las autoridades del Área Rectora de Salud de
Desamparados, en las instalaciones del Centro de Atención Institucional Vilma
Curling Rivera según consta en el Acta MS-DRRSCS-ARS-D-ERS-AI-1237-2020,
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se determina que ante las medidas implementadas por dicho CAI y las condiciones
de aislamiento no existe una situación excepcional que incremente el riesgo de
contagio. Por último, añade que en cuanto a la UAI Reynaldo Villalobos Zúñiga,
en razón de las variaciones sobre el ingreso de privados de libertad a la UAI
Reynaldo Villalobos Zúñiga reflejada en el punto 4.d del informe MS-
DRRSCNDARSA2-1421-2020, así como la intervención de otras dependencias del
Ministerio de Justicia y Paz en la administración de la UAI, las autoridades del
Área Rectora de Salud Alajuela 2, realizarán una inspección al sitio para valorar el
acatamiento de los lineamientos establecidos en estos centros. Solicita que se
declare sin lugar el recurso.

4.- Por escrito agregado a este expediente el 23 de julio de 2020, Fiorella


Salazar Rojas, Ministra de Justicia y Paz, rindió el informe. Indicó, en resumen,
que, mediante la resolución 2020-9738 de las 9:15 horas del 29 de mayo de 2020,
esta Sala Constitucional ordenó al ministerio recurrido la elaboración del Protocolo
Operativo para el Manejo de Abordajes Masivos de Personas Privadas de Libertad
con COVID-19, instrucción que fue acatada conforme lo dispuesto y se
consideraron siete escenarios posibles en los que se pueda ver involucrado el
Sistema Penitenciario y a su vez las pautas a seguir para hacerle frente. Añade que,
la institución se encuentra en capacidad de atender a los pacientes que presenten
sintomatologías leves en el mismo centro carcelario donde estos se ubiquen
recalcando que los centros carcelarios como mínimo cuentan con un médico para
la atención de la población y las diversas patologías que puedan presentar, por lo
que sería necesario realizar una restructuración del personal para atender a las
personas privadas de libertad que presenten síntomas leves del virus en mención.
En cuanto a los traslados de casos positivos por el virus pueden ser reubicados a un
establecimiento penitenciario específico con la finalidad de maximizar los

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recursos, y ello está contemplado en el apartado catorce del documento
denominado Lineamientos Generales para el Manejo del COVID-19 en Centros
Penitenciarios, por lo que no lleva razón el recurrente en señalar que se está
incumpliendo con lo dispuesto en los procedimientos para hacer frente a la
pandemia. Además, en los casos de personas que se encuentren en categoría grave
o estado crítico necesariamente van a ser trasladados de manera inmediata a los
centros hospitalarios de la CCSS de la zona donde se encuentre el establecimiento
penal donde están recluidos. Añade que, a la fecha de interposición del presente
recurso, únicamente se registraban siete personas privadas de libertad contagiadas
con el virus en mención, por lo que según lo establecido en el Protocolo Operativo
para Manejo de Abordajes Masivos de Personas Privadas de Libertad con COVID-
19, no es una cantidad representativa para considerar un contagio masivo de la
población, y por consiguiente, se tomó la determinación de continuar aplicando los
restantes lineamientos generales que ya se habían emitido para hacer frente a la
pandemia en función de maximizar los recursos. Con relación a los traslados de
privados de libertad contagiados con el COVID-19, únicamente corresponde a un
recluso proveniente del Centro de Atención Institucional Carlos Luis Fallas, por lo
que no lleva razón el recurrente al indicar que son cinco los reubicados en ese
recinto con ocasión del virus. Añade que, con relación a los equipos de protección
especial, destaca las limitaciones económicas que enfrenta el Sistema
Penitenciario, por lo que se han doblado esfuerzos para dotar de implementos de
limpieza y aseo personal a la población, además de contar con los equipos de
protección básicos para hacer frente a la emergencia que azota el país los cuales
son de la calidad solicitada. Con base en lo anterior, se ha implementado la
contratación inicial por un lapso de cuatro meses de un profesional epidemiólogo
que apoye a la Jefatura Nacional de Servicios de Salud Penitenciaria en el manejo
de la situación, además de computadoras portátiles que permitan agilizar la
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elaboración de informes relacionados con la pandemia en el Sistema Penitenciario,
y además de dotar de equipo especial para los personeros de salud, de lo cual no se
ha recibido en su totalidad. Acota que, se han implementado todas las medidas de
seguridad para evitar un brote o propagación del virus, las cuales se ha actualizado
las veces que se ha emitido un nuevo informe o lineamiento de medidas, el cual
toma siempre en cuenta a los funcionarios y privados de libertad con énfasis en
protección a los adultos mayores. Solicita se declare sin lugar el recurso ya que
desde la llegada de la pandemia del virus COVID-19 se han implementado todas
las medidas necesarias para evitar la propagación y contagio de este a lo interno de
los centros penitenciarios.

5.- Por escrito agregado a este expediente el 23 de julio del 2020, el


recurrente aportó información. Indicó que aporta una muestra de recuentos del
Departamento de Seguridad de la Unidad de Atención Integral Reynaldo
Villalobos del mes de julio del 2020, que da certeza de la existencia de casos
positivos por COVID-19 y de la poca o nula existencia de equipo esencial para
afrontar el problema. Por otra parte, solicitó a esta Sala evaluar la viabilidad de los
documentos presentados y su objetividad. Solicita que se realice una consulta a la
clínica la Reforma en relación con la atención de casos positivos por COVID-19.

6.- Por escrito agregado a este expediente el 23 de julio de 2020, Román


Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro
Social, rindió el informe. Indicó, en resumen, que ninguno de los hechos narrados
en el recurso es del conocimiento o responsabilidad de la Caja Costarricense de
Seguro Social, ya que las disconformidades del recurrente radican en gestiones y
actuaciones propias del Ministerio de Justicia y Paz, en lo que respecta al manejo y
administración de sus Centros Penitenciarios de cara a la pandemia mundial
ocasionada por el COVID-19. Sin embargo, los privados de libertad entran en la
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esfera de responsabilidad de la Caja Costarricense de Seguro Social una vez que
ingresan a un establecimiento de salud institucional, pero no cuando permanecen
en el Centro Penitenciario. Sin embargo, el “Protocolo Operativo para el Abordaje
Masivo de Personas Privadas de Libertad con Covid-19” estableció las acciones y
los niveles de coordinación para la atención de casos masivos de COVID-19 en los
centros penales del país establece también la participación y responsabilidad de la
Caja en el manejo de los pacientes privados de libertad que han dado positivos por
COVID-19. En caso de que el paciente sea catalogado por el médico del centro
penal en condición moderada o severa, debe ser trasladado de forma inmediata a
un hospital de la Caja Costarricense de Seguro Social para recibir atención y
tratamiento especializado, lo anterior definido en el artículo 18 inciso b) del
protocolo mencionado. Resalta que el Ministerio de Justicia y Paz cuenta con
personal médico e infraestructura clínica debidamente acreditada por el Ministerio
de Salud para el manejo de pacientes privados de libertad de forma interna, por lo
que la clasificación de los privados con síntomas es esencial. Respecto al traslado,
indica que los pacientes son distribuidos a los hospitales institucionales según la
ubicación de los centros penales y cual sea el Hospital más cercano. Agrega que, la
institución recurrida brinda atención médica dentro del marco de la pandemia
mundial del COVID-19 al paciente que lo requiera, sin distinción alguna en cuanto
a su género, religión, edad, ascendencia, condición económica, estatus migratorio o
condición legal, los servicios médicos se encuentran a disposición de la totalidad
de la población, incluyendo a las personas privadas de libertad. Solicita declarar
sin lugar el presente recurso de amparo.

7.- Por escrito agregado a este expediente el 28 de julio del 2020, Daniel
Salas Peraza, Ministro de Salud, amplió el informe rendido. Indicó, en resumen,
que el Dr. Ronald Enrique Mora Solano, Director del Área Rectora de Salud

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Alajuela 2, según su oficio número MS-DRRSCN-DARSA2-146-2020 del 24 de
julio del 2020, indicó lo siguiente: “… En seguimiento a lo dispuesto en el oficio
N° MS-DRRSCN-DARSA2-1421-2020, el 23 de julio de 2020 se realizó la
inspección programada a la Unidad de Atención Integral (UAI) Reynaldo
Villalobos Se evidenció que se están realizando el traslado de privados de libertad
con diagnóstico positivo por COVID-19 de otros centros penitenciarios a las
habitaciones de conyugales de esta UAI. Lo anterior no está autorizado en los
Lineamientos generales para el manejo del COVID-19 en Centros Penitenciarios
en el marco de la alerta sanitaria por Coronavirus, por lo que se emitió orden
sanitaria número MS-DRRSCN-DARSA2-OS-1604-2020 para suspender de forma
inmediata los traslados de privados de libertad a la UAI Reynaldo Villalobos, y se
les entregue más Equipos de Protección Personal a los oficiales de seguridad; así
como que se les imparta una capacitación sobre el uso adecuado de estos equipos.

8.- En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones


legales.

Redacta el Magistrado Salazar Murillo; y,


Considerando:
I.- Objeto. El recurrente, en su condición de Dirigente Sindical de la
Asociación Nacional de empleados Públicos (ANEP) - Seccional Occidental, alega
que el Ministerio de Justicia y Paz no se ajusta al Protocolo Operativo para Manejo
de Abordajes Masivos de Personas Privadas de Libertad con COVID-19, el cual
fue emitido de conformidad con lo ordenado por esta Sala (sentencia número
2020009738). Específicamente, alega que fueron trasladas personas privadas de
libertad con patología leve y de diferentes centros penitenciarios a la Unidad de
Atención Integral Reynaldo Villalobos, en contra de lo que dispone el protocolo,
según el cual deben atenderse en cada centro penal. Por otra parte, tampoco se

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observan los lineamientos para el traslado extra hospitalario de pacientes.
Finalmente, considera que los equipos de protección personal no son suficientes y
no cumplen con los lineamientos indicados por el Ministerio de Salud y la Caja
Costarricense de Seguro Social.

II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este


asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: 1) El 16
de junio de 2020, el Ministerio de Salud, en coordinación con el Ministerio de
Justicia y Paz y la Caja Costarricense de Seguro Social, emitió el Protocolo
Operativo para el Abordaje Masivo de Personas Privadas de Libertad con Covid-19
(informes rendidos y prueba aportada). 2) El protocolo esboza siete escenarios que
pueden originarse en el sistema penitenciario y establece las rutas de actuación
dependiendo de la gravedad de la sintomatología de las personas diagnosticadas
positivas por el COVID-19 (pacientes leves, moderados, graves y críticos)
(informes rendidos y prueba aportada). 3) Dicho protocolo ha sido revisado y
actualizado dos veces por el Ministerio de Salud, según la evolución del virus a
nivel mundial y nacional (informes rendidos). 4) Según el protocolo, el sistema
penitenciario tiene la capacidad de atender los pacientes leves en el mismo centro
penal, para ello se han identificado espacios de aislamiento en cada uno de ellos y
se cuenta con el personal médico necesario para dichas atenciones (informes
rendidos y prueba aportada). 5) El 27 de junio del 2020, se emitió la cuarta versión
de los Lineamientos Generales para el manejo del COVID-19 en los Centros
Penitenciarios en el marco de la alerta sanitaria por Coronavirus, elaborado por el
Ministerio de Justicia y Paz y con el aval del Ministerio de Salud (informes
rendidos y prueba aportada). 6) Al 17 de julio del 2020, fecha en que se interpone
este recurso, el sistema penitenciario solo registra la cantidad de siete personas
privadas de libertad diagnosticadas por COVID-19 (informes rendidos). 7) El 4 de

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julio de 2020, el Ministerio de Salud publicó la actualización del lineamiento LS-
CS-009, Lineamiento general para propietarios y administradores de Centros de
Trabajo por COVID-19, donde se detallan las medidas que todo patrono debe
tomar tendientes a la protección de los trabajadores (informes rendidos y prueba
aportada). 8) El 21 de julio de 2020, la Dra. Carolina Umaña Cisneros, Directora a.
i. de la Dirección del Área Rectora de Salud de Desamparados, en cuanto al Centro
de Atención Institucional Vilma Curling Rivera, indicó que no hay ninguna
persona diagnosticada de COVID-19 en la población de penitenciaria o
funcionarios del CAI Vilma Curling Rivera. De igual forma, se acataron los
lineamientos generales para el manejo de COVID-19 (informe rendido). 9) El 23
de julio de 2020, el Área Rectora de Salud Alajuela 2, realizó la inspección
programada a la Unidad de Atención Integral (UAI) Reynaldo Villalobos. Se
evidenció que se están realizando el traslado de privados de libertad con
diagnóstico positivo por COVID-19 de otros centros penitenciarios a las
habitaciones de conyugales de esta UAI. Lo anterior no está autorizado en los
Lineamientos generales para el manejo del COVID-19 en Centros Penitenciarios
en el marco de la alerta sanitaria por Coronavirus (informe rendido y prueba
aportada). 10) El 24 de julio del 2020, el Área Rectora de Salud Alajuela 2 emitió
la orden sanitaria número MS-DRRSCN-DARSA2-OS-1604-2020 en la que
ordenó suspender de forma inmediata los traslados de privados de libertad a la UAI
Reynaldo Villalobos y entregar más Equipos de Protección Personal a los oficiales
de seguridad y que se les imparta una capacitación sobre el uso adecuado de estos
equipos (informe rendido y prueba aportada).

III.- HECHOS NO PROBADOS. De importancia para resolver este


proceso, se tiene por no demostrado el siguiente: Único.- Que el Ministerio de

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de grupos vulnerables: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
Justicia y Paz hubiera irrespetado los lineamientos sobre el transporte para el
traslado de personas diagnosticada con COVID-19.
IV.- Sobre el fondo. En sentencia número 2020009738 de las 9:15 horas del
29 de mayo el 2020 esta Sala se pronunció sobre la obligación de contar con un
protocolo para la atención de personas diagnosticadas con COVID-19 en el sistema
penal. El Tribunal se pronunció en los siguientes términos:
“VIII. – SOBRE LA NECESIDAD DE CONTAR CON
PROTOCOLOS DE ATENCIÓN PARA CONTAGIO MASIVO
DE COVID-19.- Ahora bien, esta Sala, ha conocido de múltiples
casos, donde se acusa la falta de idoneidad de las medidas
sanitarias dispuestas, para combatir el Covid-19 dentro del Sistema
Penitenciario; todos estos recursos, se han declarado sin lugar, por
considerar que las autoridades penitenciarias y sanitarias, han
implementado los protocolos necesarios.
Sin embargo, el presente caso, es el primero de todos, donde de
manera concreta y oficial, el Ministerio de Salud y el Ministerio de
Justicia afirman que actualmente no se cuenta con un
PROTOCOLO DE ATENCIÓN MASIVA EN CASO DE
PROPAGACIÓN DEL COVID-19 DENTRO DEL SISTEMA
PENITENCIARIO
Sobre la necesidad de diseño y de implementación, de un protocolo
atención de casos masivos, es claro, que la pandemia del COVID
19, es de fácil transmisión, lo que se agrava en los centros
penitenciarios, donde existe gran cantidad de personas en espacios
físicos reducidos y en los cuales es imposible mantener
distanciamiento social para evitar el contagio. También es claro,
que las medidas de atención de casos masivos para las personas
que se encuentran en libertad, no podrían, en buena parte, iguales.
No es lo mismo, las consecuencias sobre el sistema de salud y sobre
la salud pública, un escenario de contagio masivo entre personas
en libertad (1. que pueden aislarse en sus casas; 2. donde no se
encuentran encerradas, en condiciones de hacimiento con
decenas, o miles de personas; 3. Donde sus familiares le pueden
atender y suplir sus necesidades), al caso de un contagio masivo
dentro de un centro penal, donde el aislamiento, prácticamente es
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imposible, por encontrarse la gran mayoría del Sistema
Penitenciario en condiciones de hacinamiento. Igualmente, no será
la misma velocidad de transmisión -y por ende de saturación del
Sistema de Salud- entre la población que se encuentra en libertad,
máxime cuando se toma en cuenta, la gran cantidad de personas,
que no se encuentran en asentamientos urbanos con gran cantidad
de población; pero dicho escenario puede ser radicalmente
diferente, para la velocidad de transmisión en un centro penal que
cuenta con cientos o miles de personas hacinadas, en un espacio
geográfico y estructural, absolutamente limitado.
Y, si a lo anterior le agregamos el agravante, de la inexistencia de
protocolos de actuación para mitigar los efectos en la salud de las
personas privadas de libertad, por casos de contagio masivo, no
queda duda, de estaremos enfrentando próximamente, ante un
escenario, donde la salud pública de miles de privados de libertad y
del personal penitenciario, sin dejar de lado, la salud pública, se
verá seriamente afectada, por el colapso en el Sistema de Salud,
que podría generar cientos de casos positivos por Covid-19, que
puede generar, en un espacio corto de tiempo, el Sistema
Penitenciario.
Como ejemplo de la anterior preocupación, llama la atención, los
casos de contagio masivo que se han presentado en el Centro de
Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular.
Es un hecho público y notorio, que el Centro de Aprehensión
Temporal para Extranjeros en Condición Irregular, presentó en un
espacio de 7 días, 13 casos positivos por Covid-19, desde la
confirmación del primero de ellos. A raíz de dicha situación, esta
Sala ha conocido de tres casos, por lo menos (20-007956-0007-CO,
20-008570-0007-CO, y 20-008422-0007-CO), donde los tutelados
efectivamente forman parte de los casos -masivos- positivos por
Covid-19. Al igual que sucede con los informes rendidos por las
autoridades recurridas en los casos de centros penales, para los
casos anteriormente mencionados, se cuenta con informes son muy
detallados en aspectos preventivos, pero omisos en protocolos de
actuación en caso de contagio, especialmente de contagio masivo.
La preocupación, por la ausencia de protocolos de atención
masiva, para combatir el Covid-19 en los centros de reclusión, no
es exclusiva de este Tribunal. Sobre el particular, específicamente
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sobre el cumplimiento de las obligaciones de garante de las
autoridades sanitarias, penitenciarias, hospitalarias y
jurisdiccionales, toma especial relevancia, lo dispuesto en la
resolución de la Corte Interamericana De Derechos Humanos 1/20,
del 9 de abril del año en curso, en la que en lo conducente dispone:
“…Dado el alto impacto que el COVID-19 pueda tener respecto a
las personas privadas de libertad en las prisiones y otros centros de
detención y en atención a la posición especial de garante del
Estado, se torna necesario reducir los niveles de sobrepoblación y
hacinamiento, y disponer en forma racional y ordenada medidas
alternativas a la privación de la libertad…”
Dicho documento, específicamente en su parte resolutiva y en
ejercicio de las funciones que le son conferidas por el artículo 106
de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y en
aplicación del artículo 41.b de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y el artículo 18.b de su Estatuto, la Comisión
Interamericana sobre Derechos Humanos, formula algunas
siguientes recomendaciones a los gobiernos de los Estados
miembros y específicamente en lo que corresponde al tema que nos
ocupa, sea la población privada de libertad indica:
“…45.- Adoptar medidas para enfrentar el hacinamiento de las
unidades de privación de la libertad, incluida la reevaluación de
los casos de prisión preventiva para identificar aquéllos que
pueden ser convertidos en medidas alternativas a la privación de la
libertad, dando prioridad a las poblaciones con mayor riesgo de
salud frente a un eventual contagio del COVID-19, principalmente
las personas mayores y mujeres embarazadas o con hijos lactantes.
46. Asegurar que, en los casos de personas en situación de riesgo
en contexto de pandemia, se evalúen las solicitudes de beneficios
carcelarios y medidas alternativas a la pena de prisión. En el caso
de personas condenadas por graves violaciones a los derechos
humanos y delitos de lesa humanidad, atendiendo el bien jurídico
afectado, la gravedad de los hechos y la obligación de los Estados
de sancionar a los responsables de tales violaciones, tales
evaluaciones requieren de un análisis y requisitos más exigentes,
con apego al principio de proporcionalidad y a los estándares
interamericanos aplicables.

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47. Adecuar las condiciones de detención de las personas privadas
de libertad particularmente en lo que respecta a alimentación,
salud, saneamiento y medidas de cuarentena para impedir el
contagio intramuros del COVID-19, garantizando en particular que
todas las unidades cuenten con atención médica…”
La anterior resolución, cobra mayor relevancia, con lo dispuesto
mediante por la Presidencia de la Corte InterAmericana de
Derechos Humanos, mediante la “Adopción de Medidas Urgentes,
dentro del Caso Vélez Loor Vs. Panamá”, del 26 de mayo de 2020,
la cual indica lo siguiente:
“22. Esta Presidencia destaca la gravedad de que, aun cuando el
Estado hubiere dispuesto campamentos en Laja Blanca para
trasladar a dichas personas, en La Peñita continúa albergando un
alto número de personas que supone, al menos, siete veces más de
lo que permitiría su capacidad, lo cual puede favorecer la
propagación del COVID-19. Estas alegadas condiciones de
hacinamiento y sobrepoblación del establecimiento La Peñita
pueden continuar agravándose por las medidas de restricción de la
movilidad interna y transfronteriza, que pueden ocasionar un daño
irreparable a la vida y a la integridad de las personas allí retenidas
por cuestiones migratorias.
23. Ante la situación expuesta, la Presidenta valora las acciones
emprendidas por el Estado de Panamá en el marco de la actual
coyuntura de la pandemia del COVID-19, para “minimizar los
riesgos y vulnerabilidades sociales” de las personas retenidas en
La Peñita así como “[para] poder darle[s] la asistencia
humanitaria” (supra Considerando 11). Es positivo que Panamá
esté considerando a las personas migrantes como un grupo al cual
requiere dirigir acciones sanitarias para mitigar el impacto de
dicha enfermedad infecciosa en tanto dicha enfermedad incrementa
su situación de vulnerabilidad. Al mismo tiempo, valora como
positivo que el Estado afirmó que “está atendiendo a la población
del albergue con los estándares establecidos por la OMS” (supra
Considerando 11).
24. Sin embargo, a la luz de los considerandos anteriores, no puede
dejar de notar que se trata de una afirmación muy general que no
aclara si todas las graves condiciones descritas por las
representantes fueron superadas. Esa afirmación no explica cómo
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se cumplen los estándares de la Organización Mundial de la Salud
ante un nivel de sobrepoblación tan elevado. Entre otros aspectos,
no es posible conocer cómo en las instalaciones del establecimiento
se garantiza una ventilación y una distancia adecuadas entre las
personas que se encuentran allí y de quienes realizan funciones, a
los fines de prevenir el contagio del COVID-19, tomando en cuenta
que, según la información científica disponible a la fecha, el virus
se transmite de forma muy eficiente por vía interpersonal, lo cual
supone la necesidad de intensificar medidas de distanciamiento e
higiene (infra Considerando 30).
25. (…)
30. Por lo tanto, considerando que Panamá tiene una especial
posición de garante de los derechos de las personas que se
encuentran bajo su custodia en las Estaciones de Recepción
Migratoria23, y que la referida enfermedad implica tomar medidas
rigurosas para mitigar el riesgo a la vida, la integridad personal y
la salud de las personas retenidas, a continuación la Presidenta
estima pertinente precisar algunos requerimientos mínimos, de
acuerdo a las recomendaciones existentes disponibles en la
actualidad, para la implementación de las medidas necesarias para
garantizar los derechos humanos de las personas que se
encuentran en las Estaciones de Recepción Migratoria en el
contexto de la referida pandemia:
a) Reducir el hacinamiento al nivel más bajo posible de forma tal
que se puedan respetar las pautas recomendadas de
distanciamiento social para prevenir el contagio del virus, teniendo
en cuenta especialmente a las personas con factores de riesgo, e
incluyendo la posibilidad de examinar medidas alternativas y
basadas en la comunidad.
(…) e) Establecer protocolos o planes de actuación para la
prevención del contagio del COVID-19 y la atención de personas
migrantes infectadas, de acuerdo a las pautas recomendadas. Entre
otros aspectos, asegurarse de realizar controles de salud a cada
persona que ingrese al establecimiento, verificando si tiene fiebre o
síntomas de la enfermedad; realizar la toma de muestras biológicas
de todos aquellos casos clasificados como “sospechosos”, y
adoptar las medidas de atención médica, cuarentena y/o
aislamiento necesarias.
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f) Brindar a las personas migrantes acceso gratuito y sin
discriminación a servicios de atención en salud, incluyendo
aquellos necesarios para enfrentar la enfermedad del COVID-
1930, garantizando una prestación médica de calidad
y eficaz y al mismo estándar de atención que se encuentra
disponible en la comunidad.
(…) i) Adoptar medidas para asegurar la ventilación natural,
limpieza máxima, desinfección y recolección de residuos para
evitar que la enfermedad se propague.
j) Continuar con la dotación gratuita de mascarillas, guantes,
alcohol, toallas desechables, papel higiénico y bolsas de basura,
entre otros elementos, tanto para la población que se encuentra en
los establecimientos como el personal de custodia y sanitario.
k) Promover, a través de los suministros y la información
necesarias, las medidas de higiene personal recomendadas por las
autoridades sanitarias, tales como el lavado regular de las manos y
del cuerpo con agua y jabón para prevenir la transmisión de dicho
virus y de otras enfermedades infecciosas.
(…)
Partiendo de lo expuesto por la Corte Interamericana, resulta claro
que existe un marco normativo de acción que debe servir de
parámetro de actuación para los estados miembros del sistema
interamericano. En conclusión, el caso de los sistemas
penitenciarios -que involucra tanto a las personas privadas de
libertad, como al personal que allí labora, representa una situación
especial de riesgo por tratarse de espacios cerrados hacinados, en
los que medidas como el distanciamiento social son difíciles de
implementar y la tasa de contagio es muy superior. En relación con
estas poblaciones, es más que evidente que por el encierro en esas
condiciones representan una condición especial de vulnerabilidad
que amerita realizar un abordaje detallado de las medidas
adoptadas por las autoridades competentes. En consecuencia, este
Tribunal comprueba la lesión al artículo 21 de la Constitución
Política, al establecer que a la fecha, existen medidas de
prevención, pero no se ha emitido un PROTOCOLO DE
ATENCIÓN MASIVA EN CASO DE PROPAGACIÓN DEL
COVID-19 DENTRO DEL SISTEMA PENITENCIARIO, que
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garantice la atención a la salud de los privados de libertad y por
ello lo procedente es declarar con lugar el recurso en este extremo.
IX. - De manera que, el Estado, en la representación del Ministerio
de Justicia y Paz, La Dirección General de Adaptación Social, el
Instituto Nacional de Criminología, el Ministerio de Salud y la
Caja Costarricense del Seguro Social, deben emitir los
lineamientos que sean necesarios para salvaguardar y proteger la
atención a la salud y la vida de las personas privadas de libertad,
tomando en cuenta aspectos preventivos y la ejecución de planes
concretos, viables y efectivos en caso de contagios masivos de
COVID-19, en todos los centros penitenciarios del país. Además de
cualquier medida que sea necesaria y razonable, dentro de las que
debe de contener el PROTOCOLO DE ATENCIÓN EN CASO DE
PROPAGACIÓN MASIVA DEL COVID-19 DENTRO DEL
SISTEMA PENITENCIARIO, deberán de estar considerados como
mínimo los lineamientos emitidos por la Organización Mundial de
la Salud, para prisiones y centros de detención. Entre los aspectos
a considerar, debe tomarse en cuenta:
1. la capacidad de camas, en la clínica del CAI, o en los
espacios dispuestos para tales efectos, para atender privados
de libertad, que figuran como casos sospechosos, casos
positivos, o contagio masivo de Covid-19;
2. la capacidad de atención de pacientes en la clínica del CAI, o
en los espacios dispuestos para tales efectos; cantidad de
espacios de aislamiento y capacidad locativa;
3. En caso de ser necesario, construcción de infraestructura,
implementación de Hospitales campaña, o cualquier otra
necesidad estructural, para generar nuevos espacios de
aislamiento y tratamiento de casos sospechosos, positivos y
contagios masivos;
4. Materiales de protección y desinfección, como, mascarillas,
guantes, respiradores, medicamentos, personal de
enfermería, personal médico profesional y cualquier otro
necesario, que sea adicional a los recursos ordinarios con
los que ya cuentan los Servicios Médicos del Sistema
Penitenciario.

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Además, deberán de indicar, ejecutar las acciones de coordinación
Interinstitucional, administrativas y presupuestarias, para la
obtención de los recursos que se requieren para implementar el
protocolo de atención de casos masivos, junto con el cronograma
de cumplimiento o de ejecución de cada una de las medidas que se
vayan a tomar, según lo ordenado en la parte dispositiva de esta
sentencia”.
V.- Caso concreto. En este nuevo amparo el recurrente plantea que las
autoridades del Ministerio de Justicia y Paz desobedecieron lo ordenado por esta
Sala en la sentencia citada. Primeramente, se debe aclarar que no se trata de una
desobediencia, puesto que en esa resolución esta Sala ordenó emitir el protocolo,
mientras que lo que aquí se alega es la inobservancia de este último. Ahora bien,
debe aclararse que no le corresponde a este Tribunal en este amparo revisar el fiel
cumplimiento de la totalidad del protocolo y los demás lineamientos, por lo que
deben velar las autoridades penitenciarias y del Ministerio de Salud. El recurrente
solo indica que no se ha cumplido el protocolo en tres aspectos y son estos los
únicos que conocerá esta Sala. Primeramente, considera que se trasladó a personas
diagnosticadas por COVID-19 a la Unidad de Atención Integral Reynaldo
Villalobos, en contra de lo que establece el protocolo. Por otra parte, considera que
no se ha proveído de equipo de protección personal, particularmente en el centro
de Atención Institucional Vilma Curling y en la Unidad de Atención Integral
Reynaldo Villalobos. También alega que hay riesgos en el transporte para el
traslado de personas contagiadas. En cuanto a lo primero se demostró que, en
efecto, el Ministerio de Justicia y Paz estaba trasladando a pacientes
diagnosticados con COVID-19 a la Unidad de Atención Institucional Reynaldo
Villalobos, en contravención de lo indicado en los lineamientos establecidos. Por
esa razón, se hizo necesario que el Ministerio de Salud emitiera una orden sanitaria
en la que ordena no realizar tales traslados. En esta, además, ordena entregar
equipo de protección especial a los oficiales a cargo de la vigilancia de personas
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aisladas en ese centro penal, de igual forma, capacitarlos. El recurrente, en
consecuencia, lleva razón en cuanto a estos dos extremos se refiere y en cuanto al
centro penal indicado. Por otra parte, no se demostró que en Centro de Atención
Institucional Vilma Curling no se estén observando los lineamientos establecidos.
Tampoco hay prueba para tener por cierto que estos lineamientos se irrespeten en
cuanto al transporte para el traslado de personas contagiadas. Finalmente, solo
resta indicar que no hay razón para estimar el amparo en cuanto al Ministerio de
Salud se refiere, pues no se ha demostrado ninguna omisión de su parte. De igual
forma, el amparo se desestima en cuanto a la Caja Costarricense de Seguro Social
se refiere, pues no se le atribuye ninguna omisión concreta.
VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene
a la parte recurrente que, de haber aportado algún documento en papel, así como
objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico,
informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías,
deberá retirarlos del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a
partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel
material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el
“Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la
Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y
publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en
el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión
número 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente en relación con el


Ministerio de Justicia y Paz. En consecuencia, se le ordena a Fiorella Salazar
Rojas, Ministra de Justicia y Paz, o a quien ocupe ese cargo, que realice las
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gestiones necesarias para que, en forma inmediata, se cumpla con lo indicado en la
orden sanitaria número MS-DRRSCN-DARSA2-OS-1604-2020, en lo que a la
Unidad de Atención Integral Reynaldo Villalobos se refiere. Se advierte que de
conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta
días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada
en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el
delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas,
daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta
declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso
administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese.

Fernando Castillo V.
Presidente

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Ronald Salazar Murillo

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