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Parte II.

Cuba y la administración de Barack Obama 115

La política de comunicación estratégica


del gobierno de Obama hacia Cuba: algunas
consideraciones al respecto
Olga Rosa González Martín

Larga ha sido la historia de las complejas relaciones entre los Estados


Unidos y Cuba. La dicotomía soberanía versus independencia –esen-
cia real del conflicto entre los dos países, amén del restablecimiento
de relaciones diplomáticas y del actual proceso de normalización de
relaciones desde el 17 de diciembre de 2014– ha sido analizada des-
de múltiples perspectivas. Sin embargo, cuando del enfoque comu-
nicacional se trata, se han privilegiado las investigaciones desde una
perspectiva massmediática, en las que han primado los estudios sobre
los procesos de construcción de la realidad cubana por los medios
estadounidenses (Biancalana et al., 1986; Prieto, 1989, 1990, 1995;
Sánchez Pupo, 1998; Soderlund, Wagenberg y Surlin, 1998; Fernán-
dez, 2000; Solomon, 2000; Soderlund, 2003; González Martín, 2005,
2015; Landau, 2006; Gómez, 2009; Sweeney, 2011). De esta manera,
lo realizado se ha concentrado en la comunicación masiva y no en
otros niveles de la comunicación o esferas, como podrían ser el de la
comunicación para el desarrollo o para el cambio social. Asimismo,
poco o casi nada se ha dicho desde la perspectiva de la comunicación
estratégica, aunque no se puede obviar el clásico que, desde la visión de
la guerra psicológica, escribiera Jon Elliston en el año 1999 (interesante
en este sentido resulta también Valdés-Dapena, 2006).
De ahí que el objetivo central de este trabajo sea, entonces, explicar
la política de comunicación estratégica que el gobierno de Barack
Obama ha definido para Cuba hasta el momento en que ofreció su
último discurso sobre el estado de la Unión en enero de 2016. Para ello
definiré, primero, el concepto de «política de comunicación»; luego,
me centraré en el de «comunicación estratégica» y, posteriormente,
precisaré la estrategia de comunicación para Cuba, explicaré cómo
116 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

se ha ejecutado hasta principios de 2016. Al final, se ofrecen algunas


ideas a modo de conclusión que no pretenden poner punto final a un
proceso que todavía está en curso y que, para ser justos, puede variar en
función de la propia dinámica de la normalización de relaciones entre
los Estados Unidos y Cuba.

De la comunicación pública a la comunicación estratégica: algunas


consideraciones necesarias
Si bien la teoría social de la comunicación se asocia, fundamental-
mente, con la masiva, también explica y aclara que la comunicación
pública forma parte de un proceso de interacción entre los hombres
y de acción en su entorno, y que este proceso se produce y reproduce
al igual que las organizaciones sociales y sus propios miembros. Por
lo tanto, la comunicación pública es entendida como el proceso de
producción, distribución y uso de la información y el cambio de las
sociedades, lo cual resulta esencial para interpretar la manera en que
esta «interviene en la producción y la reproducción de las sociedades»
(Martín, 1989, p. 80).
Para que este proceso sea real, efectivo, se asignan recursos ma-
teriales y humanos a su uso y tratamiento, de modo que se establece
una organización con cierta complejidad; o sea, se institucionaliza.
La actividad de producción social de comunicación pública tiene la
capacidad de afectar el cambio social y este, a su vez, la de ser afectado
por tal actividad (Martín, 1993, p. 17).
No obstante, como apuntara Julio García Luis (2004):

La realidad es que ese vínculo se realiza a través de una mediación múl-


tiple de gran complejidad, en la que participan todos los componentes
del sistema social –el sistema económico, la cultura, la ideología, lo
psicológico-individual, lo biológico, el medio ambiente, la ciencia y la tec-
nología– y en la cual la relación más directa y determinante corresponde
a un subsistema central al sistema social, en tanto ostenta las principales
atribuciones del poder, el cual es el sistema político y jurídico. (p. 36)

Para Duharte (2006):

cuando se dice […] que el sistema político comprende en sí todas las demás
comunidades u organizaciones, se debe entender que es la política la que
ordena la síntesis, incluyendo sus aspectos económicos, socioclasistas y
Parte II. Cuba y la administración de Barack Obama 117

culturales, en resumen, sociales. De aquí el carácter generalizador de la


política, su primacía con respecto a la economía y demás subsistemas
sociales. (pp. 6-7)

Por lo tanto, es a partir de la definición clara de la política que se es-


tablece, entonces, la política nacional de comunicación de cualquier
país. Pero, ¿qué es esto? Según Beltrán (citado por Barranquero, 2014),
«una política nacional de comunicación es un conjunto integrado,
explícito y duradero de políticas parciales de comunicación armo-
nizadas en un cuerpo coherente de principios y normas dirigidos a
guiar la conducta de las instituciones especializadas en el manejo del
proceso general de comunicación de un país» (p. 34).
En este concepto, como comentara Exeni en la década del noventa,
están claramente identificados los elementos distintivos de una po-
lítica nacional de comunicación; a saber: su estructura integrada, su
proyección explícita y su dimensión duradera (Barranquero, 2014).
Asimismo, se infiere que en esa definición de política participan ins-
tituciones públicas y privadas que también están comprometidas con
el cambio social.
Lo anterior se puede aplicar igualmente a las políticas de comu-
nicación definidas por cualquier gobierno para lograr la consecución
de sus objetivos de política exterior. Para definir e implementar bien
esa política se impone, como señala el propio Beltrán, la necesidad de
tener clara la relación existente entre políticas, estrategias y planes. De
acuerdo con este autor:

En la base está la política, que sustenta a la estrategia, y esta conduce a


la acción por medio del plan. La política es un conjunto de principios,
normas y aspiraciones. La estrategia es un conjunto de previsiones sobre
fines y procedimientos. El plan es un conjunto de prescripciones para re-
gir operaciones. La política es doctrinaria, la estrategia es metodológica
y el plan es ejecutivo. Es por ello que la política traza objetivos generales
[…], la estrategia plantea objetivos específicos […] y el plan estipula en
detalles metas concretas. (Beltrán, citado por Barranquero, 2014, p. 35)

Como se evidencia en este planteamiento, una vez definida la política,


se le debe conceder gran importancia a la definición de la(s) estrategia(s)
de comunicación. Mas, para ello, hay que tener en cuenta que la esen-
cia de una gran estrategia radica, por lo general, en cuatro elementos
118 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

básicos: el empleo de todos los elementos del poder nacional para


lograr la consecución de los objetivos propuestos; la evaluación del
mundo, las tendencias globales y los posibles escenarios que se iden-
tifiquen; el ajuste de los recursos y de las capacidades en función de
las prioridades y de los objetivos a largo plazo que se hayan definido;
y, por último, la necesidad de que los formuladores de política tengan
clara la distinción entre lo necesario y lo deseado.
Así, en los últimos años, se ha empezado a hablar de política de co-
municación estratégica en materia de política exterior. Y es que, como
apunta Sánchez (2011):

Puede que el término comunicación estratégica sea uno más de esos con-
ceptos de moda elaborados para la ocasión. Pero hay al menos dos razones
para pararse a reflexionar sobre él con cierto detenimiento. En primer
lugar, el importante peso que la comunicación estratégica está adquiriendo
en la literatura especializada y en el entramado institucional del mundo
anglosajón, en especial, de Estados Unidos. De otro lado, la intuición de que
en el mundo multipolar del siglo xxi las naciones van a tener que articular
necesariamente herramientas de comunicación global para competir y
defender sus intereses e, incluso, su soberanía. (p. 3).

Pero lo cierto es que han pasado casi quince años desde que en 2001
Vince Vitto, presidente del Grupo de Tarea Conjunta de Ciencia de
Defensa para la Difusión Controlada de la Información (Defense
Science Board Task Force on Managed Information Dissemination),
acuñara la frase «comunicación estratégica». Desde entonces, y hasta
la fecha, se ha hablado mucho sobre el término, pero no se ha llegado
a un consenso al respecto (Christopher, 2011, p. 2). Sin embargo, más
allá de lo que se haya entendido, lo más relevante es lo que no debe
faltar en el concepto, a saber: información, influencia y persuasión en
función de objetivos previamente definidos. (Christopher, 2011, p. 4).
De ahí que, como parte de las demandas que se le han hecho en
este sentido al gobierno de Barack Obama, este emitiera en 2012 el
documento titulado «Esquema nacional para la comunicación Estra-
tégica» («National Framework for Strategic Communication»). Este
constituye una actualización del que se había dado a conocer en el
año 2010 y que se había limitado a hacer una descripción en torno a la
manera en que estaba estructurado el gobierno para la comunicación
estratégica (Amstrong, 2012).
Parte II. Cuba y la administración de Barack Obama 119

Por lo tanto, la comunicación estratégica es entendida por el go-


bierno de Barack Obama como:

la sincronización de nuestras palabras y acciones y cómo estas van a ser


percibidas por los otros, así como [...] programas y actividades delibera-
damente dirigidos a comunicarse y atraer las audiencias planificadas,
incluyendo aquellas actividades y programas llevados a cabo por las
oficinas de asuntos generales, diplomacia pública y profesionales de
operaciones de información. (The White House, 2012, p. 2).

Esta, como toda política de comunicación, se planifica desde el ámbito


de las políticas públicas, concebidas como «los programas sectoriales
y las acciones concretas que emanan de las instituciones del gobierno
como resultado de la interacción política» (Molina citado por Sánchez,
2011, p. 3). Asimismo, se concibe teniendo en cuenta tres elementos
básicos: es resultado de una autoridad pública, es una acción delibera-
da por acción u omisión y se dirige siempre al cumplimiento de fines
y objetivos concretos previamente establecidos. Por otro lado, se forja
con la participación de actores no estatales –aparte de los medios, las
ONG, las fundaciones privadas, los tanques pensantes, etcétera–, pues
estos desempeñan un papel relevante en su ejecución porque ayudan
a que la capacidad de actuación de los gobiernos se multiplique si son
capaces de sintonizar e integrar los intereses de todos los actores y de
coordinar sus esfuerzos (Molina citado por Sánchez, 2011, p. 3).
Pero, ¿qué se espera de los planes de comunicación estratégica?
En esencia, «que las audiencias extranjeras reconozcan áreas de
interés mutuo con los Estados Unidos, que crean que los Estados
Unidos desempeñan un papel constructivo en los asuntos globales
y que vean a los Estados Unidos como un socio respetuoso en
los esfuerzos para enfrentar complejos desafíos globales» (The White
House, 2012, pp. 2-3).
Con el propósito de ver cómo se ha ejecutado la comunicación
estratégica con respecto a Cuba, en los siguientes acápites paso a ana-
lizar cuál ha sido la política de Barack Obama hacia la isla, para luego
definir la estrategia seguida no solo en el ámbito de la comunicación
masiva, sino también en el de la comunicación para el desarrollo o el
cambio social, y, por último, explicar los planes que se han implemen-
tado, o sea, explicitar la manera en que se ha ejecutado la estrategia y
así llegar a determinadas conclusiones.
120 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

La política de Barack Obama hacia Cuba: del aislamiento


al engagement
La aplicación de la política de Barack Obama hacia Cuba está marcada
por un antes y un después del 17 de diciembre de 2014. Este día quedará
en la historia como el momento en que el presidente de los Consejos
de Estado y de Ministros de Cuba, Raúl Castro Ruz, y el presidente de
los Estados Unidos de América, Barack Obama, anunciaron a la co-
munidad internacional que, luego de dieciocho meses de negociaciones
secretas, habían decidido restablecer relaciones diplomáticas e iniciar
un largo y complejo proceso de normalización de relaciones.1
Así, el 17 de diciembre de 2014 marca lo que pudiera considerarse
como el fin de la estrategia de aislamiento contra Cuba para dar
inicio a la del engagement, tanto con la población cubana como con
las instituciones del Estado socialista –algo que parecía impensable
hace solo unos años–. Sin embargo, este cambio de estrategia debe
verse como un ejemplo de pragmatismo de los formuladores de polí-
tica en los Estados Unidos, mediado no solo por el evidente fallo del
aislamiento contra Cuba al no lograr el llamado cambio de régimen
y destrucción del proceso revolucionario –esencia de la política del
gobierno estadounidense hacia Cuba–, sino también por los cambios
internos que se han producido en la isla. Así lo explicó el propio
presidente Obama:

Pondremos punto final a un enfoque que, durante décadas, no nos ha


permitido avanzar en nuestros intereses y, por lo tanto, comenzaremos
a normalizar las relaciones entre nuestros dos países. Con estos cambios
pretendemos crear más oportunidades para los pueblos estadounidense
y cubano, además de comenzar un nuevo capítulo entre las naciones de
las Américas […] Podemos hacer más para ayudar al pueblo de Cuba y
promover nuestros valores a través del engagement […] Después de todo,
estos cincuenta años han demostrado que el aislamiento no ha funciona-
do. Es hora de un nuevo enfoque (Obama, 2014)2

Por otro lado, este cambio de estrategia también es resultado de otros


factores, como el relanzamiento de la política de la Unión Europea para
1
Para un análisis de los intentos de normalización entre los Estados Unidos y Cuba
véanse, entre otros autores, LeoGrande y Kornbluh (2014), y Ramírez y Morales
Domínguez (2014).
2
La traducción es de la autora.
Parte II. Cuba y la administración de Barack Obama 121

Cuba desde que en los noventa se adoptara la llamada «posición co-


mún», además de la creciente presencia de actores como Rusia y China
en la región y, por ende, de la necesidad de Washington de recuperar su
capacidad de influencia en el hemisferio. Asimismo, hay un elemento
que, a mi juicio, es relevante en este contexto: el año 2018 en Cuba.
En 2018 se terminan los dos periodos presidenciales de Raúl Castro
como presidente de los Consejos de Estado y de Ministros de Cuba y,
por primera vez en casi medio siglo, debe elegirse un presidente que no
sea miembro de la llamada «generación histórica». Por lo tanto, estar
presentes en Cuba, potenciar las inversiones estadounidenses en la isla,
así como al emergente sector privado y «negociar» con las instituciones
estatales, generando confianza, se convierten en objetivos directos por
parte de Washington.
Ahora, ¿cómo se ha llevado a cabo ese proceso de engagement,
de relación con el pueblo de Cuba? ¿Cómo se ha implementado? Lo
primero que habría que decir al respecto es que ha sido un proceso
gradual que comenzó con un conjunto de acciones encaminadas a, en
una primera fase, retomar los contactos con el gobierno de Cuba y los
intercambios pueblo a pueblo para llegar, posteriormente, al anuncio en
2014 de las tres acciones concretas de Washington para avanzar hacia
la normalización. Estas acciones son el restablecimiento de relaciones
diplomáticas con Cuba, una revisión de la designación de nuestro país
como Estado patrocinador del terrorismo por parte del Departamento
de Estado y, por último, el incremento de los viajes, el comercio y el
flujo de información hacia y desde Cuba.
Al hacer una periodización de las principales acciones de Obama
hacia Cuba se impone una referencia a los cambios anunciados por él a
principios de 2009, en 2011, y a mediados de 2013 y 2014. En 2009 Oba-
ma dio cumplimiento a una de las promesas de su campaña presidencial
al anunciar que eliminaría todas las restricciones a los viajes familiares
y a las remesas del mismo tipo. Así, en la Cumbre de las Américas, en
abril de ese año, anunció que los Estados Unidos buscaban un nuevo co-
mienzo con Cuba y, como resultado de la voluntad del gobierno cubano
también, en el mes de julio ambos países retomaron las conversaciones
migratorias que habían sido suspendidas unilateralmente por el gobierno
de George W. Bush. En marzo del mismo año el Congreso aprobó, como
parte de la Ley Pública 111-8 (secciones 620 y 621 de la división D), una
flexibilización de las restricciones de los viajes familiares y de aquellos
relacionados con las ventas agrícolas y médicas estadounidenses a Cuba.
122 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

En septiembre de 2009 ambos gobiernos hablaron sobre la recuperación


del servicio postal directo.
En 2011 Obama divulga un nuevo paquete de medidas con el objeti-
vo de relacionarse de manera más directa con el pueblo de Cuba. De ahí
que anunciara un incremento de los viajes (incluyendo los educaciona-
les, como parte del intercambio pueblo a pueblo) y una flexibilización de
las restricciones a las remesas no familiares. En concreto, las medidas
se concentraron en lo siguiente: aumento de los viajes con propósitos
específicos relacionados con actividades religiosas, educacionales y
periodísticas, incluyendo los intercambios pueblo a pueblo; autoriza-
ción a ciudadanos estadounidenses a que enviaran remesas a personas
no familiares en Cuba (hasta 500 USD trimestralmente), además de
facilitar el envío de remesas por parte de instituciones religiosas para
actividades de esa índole y; por último, autorización a que aeropuertos
internacionales en los Estados Unidos fueran elegibles para dar servi-
cios hacia y desde Cuba a vuelos chárter con licencia.
Son medidas muy similares a las establecidas por el gobierno de Wi-
lliam Clinton en 1999, eliminadas, posteriormente, por el de George W.
Bush en 2003 y 2004. No obstante, no debe perderse de vista el hecho
de que estas acciones anunciadas por Obama se implementan en un
contexto histórico diferente al existente en los noventa. Importantes
en este sentido fueron la ronda de conversaciones migratorias entre
Cuba y los Estados Unidos –que, a pesar de haberse visto oscurecidas
por los contactos de miembros de la delegación estadounidense con
representantes de la contrarrevolución en Cuba, no dejaron de ser un
intercambio fructífero–; las expectativas existentes en ese momento en
torno a una pronta resolución del caso de Alan Gross, supuesto contra-
tista estadounidense detenido en nuestro país; y, sobre todo, la próxima
celebración del IV Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC), en
el que se debatirían asuntos relacionados con la política económica y
social de la isla.
Por otro lado, a mediados de 2013 se reanudaron las conversaciones
migratorias, que no se habían retomado en dieciocho meses, así como
las relacionadas con el servicio postal directo, además de las acciones
de búsqueda y rescate aéreo y marítimo. Sin embargo, como se dijo
al principio de este acápite, si hay un año importante en términos de
acciones encaminadas a la relación con el pueblo de Cuba fue el 2014.
Más allá de lo anunciado por Obama en la declaración del 17 de di-
ciembre, se autorizaron medidas encaminadas a incrementar los viajes
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de los ciudadanos estadounidenses. Así, se estipuló el uso de licencias


generales para las doce categorías de viajes hacia Cuba existentes.3 Esto
elimina las licencias específicas que existían y tanto los agentes de
viaje como las aerolíneas fueron autorizados a dar servicios a Cuba sin
necesidad de obtener una licencia específica.
Asimismo, se produjo un incremento en las remesas que podían ser
enviadas por un ciudadano estadounidense a personas no familiares en
Cuba (hasta 2 000 USD por trimestre). Por su parte, estos viajeros re-
ciben autorización para llevar hasta 10 000 USD en remesas (el límite
anterior era de 3 000 USD) y, por otro lado, se permite el envío de
remesas sin límites a individuos y organizaciones no gubernamentales
(ONG) en Cuba, destinadas a lo que Estados Unidos considera como
proyectos humanitarios, los actos de las llamadas «organizaciones
independientes», diseñadas para promover la denominada por el
gobierno estadounidense «rápida y pacífica transición hacia la de-
mocracia». Se incluyen también los individuos y ONG que, según el
gobierno estadounidense, promueven lo que califica como actividades
independientes para fortalecer la sociedad civil y el desarrollo de nego-
cios privados, incluidos los pequeños agricultores.
El año 2015 estuvo marcado también por una amplia aplicación
de la estrategia de engagement. En mayo, el Departamento del Tesoro
otorgó licencias a varias compañías para operar servicios de ferry entre
Cuba y los Estados Unidos. Asimismo, se reiteró la autorización del uso
de tarjetas de crédito y débito, y se eliminó el límite diario de gastos.
También se autorizó la importación por valor de 400 USD en bienes
provenientes de Cuba, siempre y cuando los productos relacionados con
tabaco y alcohol no excedieran el valor de 100 USD. No obstante, se
mantuvo la prohibición de los viajes relacionados con actividades turís-
ticas, tal y como establece la sección 910 (b) del Trade Sanctions Reform

3
Las doce categorías de viajes son las siguientes: (1) visitas familiares; (2) actividades
oficiales del gobierno de Estados Unidos., gobiernos extranjeros y determinadas
organizaciones intergubernamentales; (3) actividades periodísticas; (4) investiga-
ción profesional y reuniones profesionales; (5) actividades educativas; (6) activi-
dades religiosas; (7) espectáculos públicos, clínicas, talleres, torneos deportivos y
demás competiciones y exhibiciones; (8) actividades de apoyo al pueblo cubano; (9)
proyectos humanitarios; (10) actividades de fundaciones privadas o de institucio-
nes educativas o de investigación; (11) exportación, importación o transmisión de
información o materiales informativos; y (12) determinadas transacciones de ex-
portación que pueden ser susceptibles de autorización conforme a las normas y
pautas existentes. (The White House, 2014).
124 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

and Export Enhancement Act (TSRA, «Ley de comercio y fomento de


las exportaciones») del año 2000.
En cuanto a los viajes y las remesas se reiteró lo mismo del año
anterior. No obstante, con relación al comercio y las telecomunica-
ciones se autorizó la expansión de exportaciones comerciales a Cuba
de determinados bienes y servicios para empoderar al naciente sector
privado cubano (materiales para la construcción a ser utilizados para
residencias privadas, bienes para los empresarios cubanos del sector
privado y equipamiento agrícola para pequeños agricultores). Por otro
lado, se redefinió el concepto de pago en efectivo por adelantado esta-
blecido por la TSRA, que pasó a ser entendido como «efectivo antes de
la transferencia del título». Asimismo, se autorizó que algunos bienes
y servicios producidos por los llamados «empresarios independientes
cubanos» (determinados por el Departamento de Estado) pudieran ser
importados a los Estados Unidos.
El Departamento del Tesoro, por su parte, autorizó la exportación
comercial de determinados productos de comunicación, software,
hardware, aplicaciones, servicios e ítems para el establecimiento y la
actualización de sistemas de comunicación, que anteriormente eran
considerados solo como donaciones. Se permitió también exportar a
Cuba artículos de telecomunicaciones, incluido el acceso a Internet, el
uso de sus servicios y la creación y el desarrollo de infraestructura. Por
otro lado, una licencia general expandida del Departamento del Teso-
ro autorizó las transacciones para dar servicios de telecomunicaciones
comerciales en Cuba o vincular a terceros países con esta, a la vez que
se permitía a ciudadanos estadounidenses hacer pagos a operadores de
telecomunicación ubicados en la isla por servicios dados a individuos
cubanos.
En el área de los servicios financieros el Departamento del Tesoro
reiteró la autorización a instituciones financieras estadounidenses a
abrir cuentas en sus pares cubanas para facilitar el procesamiento de
transacciones autorizadas, incluido el pago por exportaciones estado-
unidenses y servicios de viajes.
Sin embargo, si bien es cierto que todas estas medidas resultan
llamativas, no debe perderse de vista que no responden a ninguna
de las demandas que el gobierno cubano considera elementales para
el proceso de respeto mutuo y construcción de confianza que debe
marcar la normalización. Los temas que Cuba exige estén presentes
en la agenda son la eliminación total del bloqueo, la devolución del
Parte II. Cuba y la administración de Barack Obama 125

territorio ocupado ilegalmente por la base naval de los Estados Unidos


en Guantánamo y el fin de las transmisiones de Radio y TV Martí hacia
Cuba. Veamos cómo esta política de engagement se puede visualizar
mejor en el ámbito de la comunicación.

El engagement y su aplicación en la comunicación: algunos


comentarios
En este acápite se explicará la estrategia seguida no solo en el ámbito de
la comunicación masiva, sino también en el de la comunicación para el
desarrollo, entendida como la aplicación estratégica de las tecnologías
y el proceso de la comunicación para promover el cambio social.
Lo primero que habría que decir, en tal sentido, es que si algo ha
distinguido este proceso ha sido la aplicación de la política de smart
power (poder inteligente) seguida por el gobierno de Obama. Así lo
define Nye (2008): «La capacidad de combinar de manera efectiva el
poder duro y el poder suave es lo que se conoce como poder inteligente»
(p. 107). El poder suave no se basa exclusivamente en la influencia,
porque esta puede lograrse a través del poder duro de las amenazas y
los pagos, sino que también depende de la persuasión y de la capacidad
de atracción que sea capaz de ejercer quien lo practica. Como dice Nye
(2008): «en términos behavioristas, el poder suave es poder atractivo.
En términos de recursos, los del poder suave son aquellos que producen
tal atracción […] Esta distinción entre poder medido en resultados
behavioristas y el poder medido en términos de recursos es importante
para poder comprender la relación entre poder suave y diplomacia
pública» (p. 95).
Edward R. Murrow, famoso periodista que fue, además, director
de la ya desaparecida Agencia de Información de los Estados Unidos
(USIA, por sus siglas en inglés), definió la «diplomacia pública» como la
«interacción no solo con gobiernos extranjeros sino, y principalmente,
con individuos y organizaciones no gubernamentales a los que se les
presenta frecuentemente variedad de puntos de vista privados además
de los gubernamentales» (Nye, 2008, p. 101).
Esto va más allá de la simple propaganda y de la típica campaña
de relaciones públicas, ya que el objetivo no se limita solo a la trasmi-
sión de información y la proyección de una imagen positiva, sino al
establecimiento de relaciones a largo plazo que creen las condiciones
necesarias para la futura aplicación de políticas gubernamentales en el
lugar o país en el que se quiera hacerlo.
126 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

Por ello, la diplomacia pública se ejecuta a partir de tres dimensiones


o niveles básicos: comunicación diaria, comunicaciones estratégicas y
desarrollo de relaciones a largo plazo. La primera consiste en explicar de
manera directa el contexto de la política interna y exterior a sus audien-
cias a través de periodistas, diplomáticos y medios en general. El objetivo
es ofrecer su versión/visión de la historia. Esto se hace regularmente con
los medios nacionales, pero el objetivo principal es la prensa extranjera
(Tiedeman, 2004).
La segunda dimensión consiste en desarrollar un tema único, un
grupo de temas simples o mensajes estratégicos que no solo debe de-
fender una política, sino también abogar por su aplicación. De ahí que
sea esencial que esos mensajes se centren en iniciativas particulares, se
comuniquen por todos los canales con los que se cuente y se sea cons-
tante y consecuente (Tiedeman, 2004).
Por su parte, la tercera dimensión defiende que para lograr rela-
ciones duraderas es necesario que se lleven a cabo intercambios de
todo tipo, ejercicios de entrenamiento, conferencias, becas y acceso a
medios (Tiedeman, 2004).
Debido a todo ello, los principales métodos empleados por el gobierno
son la comunicación con las audiencias internacionales, los programas
culturales, las subvenciones académicas, los intercambios educaciona-
les, los programas de visita de extranjeros y los supuestos esfuerzos del
gobierno de los Estados Unidos para combatir lo que denomina «apoyo
ideológico». Este tipo de acciones entrarían dentro de lo que Tiedeman
(2004) llama «esfuerzos gubernamentales directos de diplomacia
pública» (p. 7).
Los ejecutores de estos métodos son catorce departamentos a nivel
de gabinete y cuarenta y ocho agencias independientes y comisiones
que participan en alguna forma de diplomacia pública oficial, espe-
cialmente en aquellas relacionadas con programas de entrenamiento
e intercambio (Nakamura y Weed, 2009).
Sin embargo, a efectos de este trabajo es imposible cubrir las accio-
nes de todos esos departamentos y agencias. De ahí que solo me limite a
explicar el papel de la Oficina de Transmisiones hacia Cuba (OCB, por
sus siglas en inglés), que es la encargada de eso que Nye define como
comunicaciones diarias y estratégicas, y de las acciones que en materia
de comunicación para el cambio social se han definido para Cuba.
La OCB pertenece a la Junta de Gobernadores para las Transmisio-
nes de los Estados Unidos (Broadcasting Board of Governors [BBG]) y es
Parte II. Cuba y la administración de Barack Obama 127

la responsable de las transmisiones de Radio y TV Martí, estaciones de


radio y televisión financiadas por el gobierno federal estadounidense y
responsabilizadas con las comunicaciones diarias y estratégicas hacia
y con el pueblo de Cuba. La BBG es una agencia federal independiente,
fundada en la década de los noventa del siglo xx, y es la encargada de
todo el sistema de transmisiones civiles de los Estados Unidos (González
Martín, 2008).
Desde su fundación hasta la fecha, la OCB ha recibido por parte del
Congreso estadounidense más de 770 000 000 dólares con el pretexto
de que, a través de sus comunicaciones diarias y estratégicas hacia el
pueblo de Cuba, no solo transmitan la visión que puede tener ese go-
bierno de Cuba y su realidad, sino que también promuevan las llamadas
«libertad» y «democracia» al estilo estadounidense, consignadas tanto
en la Ley Torricelli como en la «Ley para la libertad y la solidaridad
democrática cubanas» de 1996 (Liberty Act), esta última conocida
como Ley Helms-Burton por el nombre de sus patrocinadores.
Sin embargo, lo cierto es que la OCB no ha logrado lo que se espe-
raba en Cuba, a saber, el cambio de régimen. De hecho, en las distintas
inspecciones que la Oficina de Investigaciones del Congreso le ha
realizado a la BBG para evaluar lo que pudiera interpretarse como
un plan estratégico de transmisiones hacia Cuba, se le han señalado,
entre otros, los problemas siguientes:

yybajos niveles de audiencia en la isla –menos de un 2 %, según


datos del propio gobierno estadounidense (United States Go-
vernment Accountability Office, 2011, p. 1),
yyfalta de estudios/análisis en torno a la efectividad de los mé-
todos de transmisión empleados (United States Government
Accountability Office, 2011, p. 1),
yyno realización de estudios sobre al costo que los métodos
alternativos de transmisión podían tener (United States Go-
vernment Accountability Office, 2011, p. 1), y
yymal uso de los fondos gubernamentales y dificultades en el
cumplimiento de estándares periodísticos elementales, como
objetividad, precisión y veracidad de la información (United
States Government Accountability Office, 2009).

Por todo esto, y teniendo en cuenta que, como parte del debate en
torno a lo que debe ser la comunicación estratégica y la mejor manera
128 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

de implementarla, se ha abogado por la reorganización o creación de


una nueva agencia gubernamental independiente o semindependiente,
que se relacione con el sector privado y que haga sus propias investi-
gaciones y análisis (Christopher, 2011), han surgido varias tendencias
dentro del Congreso estadounidense en relación con el futuro de la
misma OCB. Básicamente, se han destacado tres posturas:

1.  la que aboga por su eliminación debido a lo que le ha costado


a los contribuyentes estadounidenses y su falta de efectividad y
transparencia;
2.  la que apoya el mantenimiento de su statu quo como parte de
una agencia federal, aunque teniendo en cuenta los cambios que
debe enfrentar la Junta de Gobernadores para las Transmisio-
nes; y
3.  la que respalda su posible desfederalización como parte del
establecimiento de una organización mediática internacional
en idioma español que incluiría a la OCB y la división latinoa-
mericana de la Voz de las Américas (VOA).

Entre los que abogan por su eliminación se destacan tanto John Kerry
como el mismo Obama, pues cuando eran senadores habían comen-
tado que ni Radio ni TV Martí habían cumplido con los objetivos para
los que fueron creadas. Por su parte, los defensores del statu quo de la
OCB alegan que no debe sufrir cambios pues, como entidad, es nece-
saria para cumplir con la misión de las transmisiones internacionales
de los Estados Unidos tal como se concibieron desde el principio. Por
otro lado, consideran que la confianza hacia la marca (el nombre de la
entidad) se pudiera perder de haber un cambio, pues ya han desarro-
llado lo que ellos consideran una relación duradera con sus públicos.
La última tendencia, la que ha generado más noticias en los últimos
dos o tres años, es la relacionada con el proceso de desfederalización
de la OCB, por el que abogan, incluso, varios de sus directivos, aunque
parte de sus trabajadores no ven esto con buenos ojos. Se está propo-
niendo que este proceso se complete para principios de 2017 y que sea
operacional para mediados de ese mismo año.La diferencia entre una
entidad federal y una no federal vinculada al mundo de las transmisio-
nes es muy importante para Cuba porque, de convertirse en una enti-
dad no federal, la OCB, además de dedicarse a la simple transmisión
de información, podría –como he dicho en otras ocasiones– contratar
Parte II. Cuba y la administración de Barack Obama 129

a «periodistas independientes» que ya no serían pagados oficialmente


por el gobierno estadounidense, sino por una entidad privada.4 Así,
la información sería más creíble para cualquier audiencia. De hecho,
desde el año 2012 la OFAC autorizó el pago a estas personas en el
territorio nacional por sus servicios a la OCB. Asimismo, al tener un
estatus no federal, sus miembros no serían designados y como entidad
privada podría trabajar y maniobrar en situaciones que las entidades
oficiales evitan. De esta manera, una OCB no federal podría firmar
acuerdos con varios medios de la región que, a su vez, reproducirían
una visión sobre Cuba que no sería muy diferente a la que dan hoy
en día, pero sin temores de estar trabajando de modo oficial para el
gobierno estadounidense.
Sin embargo, al momento de escribir estas líneas la OCB se
mantiene como parte de la BBG y debe continuar con su programación
y producción de contenidos, según establecen la «Ley de transmisio-
nes radiales hacia Cuba» (Public Law 98-111) y la «Ley de transmisiones
televisivas hacia Cuba» (Public Law 101-246), coherentes con sus pla-
nes de desmontaje de los logros de la Revolución y de estimulación a la
contrarrevolución interna.
Por otro lado, y considerando los cambios que en materia de uso y
consumo de las TIC y los nuevos medios5 se visualizan en Cuba, la OCB

4
Entre las entidades federales y no federales hay diferencias notables. Esta di-
ferenciación va más allá de la manera en que se distribuyen los recursos para
centrarse, en específico, en el contenido a transmitir, pues todo aquello que se
transmita por una entidad federal debe ajustarse a los estatutos de la Voz de
América (VOA, por sus siglas en inglés) que están refrendados, además, en ley.
Por lo tanto, al ser una entidad federal se es, de facto, vocero oficial del gobier-
no estadounidense y eso tiene un costo. Cuando una entidad es desfederalizada,
aunque cuente con financiamiento público, funciona como una emisora sub-
vencionada que, más allá de estar exenta de impuestos y de cubrir las noticias
oficiales del gobierno estadounidense, se centra, fundamentalmente, en acon-
tecimientos de carácter regional y global a la vez que, sobre todo, sirve de vía de
información local a poblaciones de países que los Estados Unidos considera que
no tienen libertad de prensa. En consecuencia, la agenda a imponer debe ser más
amplia y suplir esa posible carencia informativa. Al no ser vocero oficial del go-
bierno estadounidense una agencia no federal podría lograr un nivel de credibi-
lidad importante ante sus públicos.
5
Para los efectos de este trabajo, me acojo a la definición de Murphy (2008) de
«nuevos medios» como «cualquier capacidad que empodere a un amplio grupo
de actores (desde individuos a Estados-nación) para crear y diseminar informa-
ción a tiempo real o casi a tiempo real con la capacidad de ejercer influencia en
una gran audiencia (regional o global)» (p. 4).
130 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

ha recurrido a métodos que van más allá del uso de las transmisiones
por onda corta, media e Internet. Según datos de su propio gobierno,
las «Martí» se están distribuyendo en todo el territorio nacional a
través de memorias flash y cualquier otro dispositivo similar que sirva
para copiar su programación. Según la propuesta de presupuesto de
la BBG (2014, pp. 52-53) para 2015, están llegando a casi un millón
de cubanos semanalmente a través del e-mail y de los SMS (este dato
puede ser cuestionable, pues se ha utilizado para justificar la solicitud
de presupuesto de la BBG al gobierno federal; no obstante, puede
servir para, al menos, saber qué dice). En el año fiscal 2013, según la
misma fuente, el número de visitantes a martinoticias.com aumentó
de 180 000 a 200 000 por mes, y logró un total de casi 3 000 000 visitas
al sitio, lo que significó un aumento del 73 % si se compara con la
cifra del año 2012. Sin embargo, hasta hoy no puedo asegurar que ese
número de visitantes corresponda a cubanos o residentes en Cuba;
pero, en cualquier el caso, habría que seguirle la pista a esto.
Asimismo, en su informe sobre el año 2015, la BBG (2015a) apunta
que las «Martí» han logrado crear una red de distribución en todo el
país que «incluye 8 centros de copia, 18 puntos de recepción y 85
puntos de distribución» (p. 46). La OCB también lanzó su aplicación
de martinoticias.com para Androide e iOS (antiguamente iPhone OS)
para los usuarios de Apple (BBG, 2015a, pp. 52-53). La BBG consi-
dera que el tráfico en la web de la OCB alcanzó en 2014 la cifra de
3 921 079 visitas. La página en Facebook de Martí Noticias llegó a más
de 2 347 895 seguidores. No obstante, como apunté antes, no se puede
asegurar que ese número de visitantes sea de cubanos o residentes en
Cuba, pues el acceso a esas páginas está bloqueado en la isla, al igual
que las transmisiones de TV Martí.
En su propuesta de presupuesto para 2016, la BBG reconoce que en
la antigua Oficina de Intereses de los Estados Unidos en La Habana el
Departamento de Estado ha entrenado a buena cantidad de personas
en el uso de la blogosfera, la computación, el inglés, etcétera, para
que puedan promover el cambio de régimen en Cuba. De ahí que las
«Martí» tengan no solo la mayor, sino la única red de periodistas inde-
pendientes trabajando dentro de Cuba. Así lo plantea la BBG (2015b):

Estos periodistas envían reportes (que incluyen audio, texto, video y foto-
grafía) de toda Cuba vía teléfono, SMS e Internet. Debido a una licencia
otorgada por la OFAC en 2012, las «Martí» han podido contratar a nacio-
Parte II. Cuba y la administración de Barack Obama 131

nales cubanos que trabajan dentro de Cuba como periodistas multimedia


y productores creando una red de reporteros que trabajaban a lo largo y
ancho de la isla exclusivamente para las Martí […] Los reportes también
se presentan en martinoticias.com y se distribuyen en la isla en memorias
flash y DVD. (p. 42)

Por otra parte, y me refiero ya a los medios sociales, no puede obviarse


que en el año 2011 el Comité de Inteligencia del Senado estadouniden-
se recomendó que, para lograr los objetivos de política exterior de los
Estados Unidos en América Latina, estos debían utilizarse a partir de la
aplicación de programas basados en conectividad efectiva,6 enfocados
en la implementación de programas de entrenamiento tecnológico
y la generación de una infraestructura de baja complejidad que se
manifiesta en la preparación y socialización de contenidos en la red,
diseñados teniendo en cuenta la velocidad de conexión de Cuba (U. S.
Government Printing Office, 2011).
Esa es la razón de programas como Zunzuneo, conocido como
el Twitter cubano, que involucró a la Agencia Estadounidense para el
Desarrollo Internacional (United States Agency for International De-
velopment, [USAID]). Su objetivo era provocar la llamada «primavera
cubana» y, según la agencia AP, logró tener 40 000 usuarios en su mejor
momento, mientras que, según la USAID, fueron 68 000 (Herrick, 2014).
Comenzó en 2009 con el concierto del cantante Juanes en La Habana
y se mantuvo hasta 2012. Según el viceministro de Comunicaciones
de Cuba, este programa fue un proyecto «dirigido a crear situaciones de
desestabilización en Cuba para provocar cambios en el ordenamiento
político de la isla» («Denuncian agresiones tecnológicas a Cuba en
Conferencia Mundial de Internet», 2014). Esta misma organización, por
cierto, estuvo involucrada en el caso de Alan Gross, supuesto subcon-
tratista de la agencia Development Alternatives Inc. (DAI) a su servicio.
Su objetivo era desarrollar en Cuba una infraestructura tecnológica

6
Los programas basados en conectividad efectiva tienen como objetivos mani-
fiestos los siguientes: explicar la política exterior de los Estados Unidos a países y
ciudadanos extranjeros e involucrarlos en el diálogo sobre los efectos y las inten-
ciones de esa política, y fortalecer las sociedades mediante el reforzamiento de
las comunidades a partir de la aplicación de iniciativas que incrementan la capa-
cidad de los ciudadanos de provocar cambios. Sin embargo, como se evidencia, la
esencia de estos programas es el cambio de régimen en función de los objetivos
de política exterior del gobierno estadounidense.
132 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

de redes inalámbricas con conexión satelital directa para facilitar la


transmisión y recepción de materiales entre elementos opuestos al
gobierno revolucionario hacia, desde y dentro de Cuba con el objetivo
de influir en algunos sectores de la población cubana, desacreditar al
gobierno y promover el descontento para generar actos de desobe-
diencia civil. Estas acciones le costaron a Alan Gross una sanción de
quince años de privación de libertad por actos contra la independencia o
integridad territorial del Estado (Popular Provincial Court, 2011), si bien
fue liberado cinco años después por razones humanitarias y como parte
de las negociaciones entre Cuba y los Estados Unidos.
La OCB, por su parte, también ha incursionado en proyectos de
este tipo y decidió lanzar Piramideo en 2013, una red social basada
en el uso de los SMS para los cubanos y que, según sus datos, tenía en
mayo del año pasado 659 000 usuarios (BBC, 2014, p. 75). No obstante,
lo cierto es que esta red tampoco ha logrado los objetivos propuestos
por el gobierno estadounidense contra Cuba.
Como se ha visto, aunque estos programas se han enfocado funda-
mentalmente en el uso de los medios de comunicación tanto tradicio-
nales como nuevos, la misma naturaleza de sus actividades trasciende
las dos primeras dimensiones de la diplomacia pública, pues si bien han
dado la visión oficial del gobierno estadounidense sobre lo que pasa
en Cuba y han desarrollado estrategias de comunicación puntuales,
no se puede obviar que también han logrado establecer determinadas
relaciones de no muy corta data con sectores muy específicos de la
sociedad cubana a partir de los distintos programas de entrenamiento
y becas que han ofrecido tanto en Cuba como en el exterior.
Todo esto ha estado muy a tono con las recomendaciones hechas
por el Comité de Inteligencia del Senado cuando definió las estrate-
gias a seguir en el uso de las redes sociales en la región y en Cuba en
particular, a saber: implementación de programas de entrenamiento
tecnológico, definición del alcance de la alfabetización tecnológica del
país para poder definir bien sus líneas de acción, desarrollo de conte-
nidos diseñados para infraestructuras de baja complejidad (de ahí la
aplicación de programas enfocados en el uso de los SMS), entre otras.
Sin embargo, es importante aclarar que, aun cuando ninguno de
estos programas ha logrado el cambio de régimen en Cuba, este tipo
de actividad encaminada a la subversión del orden interno en la isla
no debe desaparecer. De hecho, deben aumentar y expandirse a otros
sectores, áreas y públicos dentro de Cuba. Por ello, es de esperar que
Parte II. Cuba y la administración de Barack Obama 133

aumenten las propuestas no solo en las áreas mencionadas, sino tam-


bién en aquellas enfocadas en el apoyo a los promotores locales como
posibles agentes del cambio en el país. Importante en este sentido
resulta la llamada «diplomacia económica» a través de la diplomacia
comunitaria, elemento clave en las estrategias de comunicación para
el cambio social y que nos ayuda a comprender la razón por la cual
la mayor parte de las acciones estimuladas por el presidente Obama
hacia Cuba se concentran en el emergente sector privado cubano.
La diplomacia económica se perfila a partir del criterio de que el
mercado y las finanzas globales se convierten en las nuevas fronteras
de la política exterior. Es el proceso de «elevación y consolidación de
la política exterior y los mercados –energía; comercio, diplomacia
comercial e inversiones; ciencia, seguridad medioambiental y cambio
climático; y crecimiento económico» (Departament of State and Uni-
ted States Agency for International Development , 2010, p. 41).
Por su parte, la diplomacia comunitaria se encarga de:

identificar y desarrollar redes de contacto a partir de programas, proyec-


tos o eventos en el terreno para ayudarlos a que se conviertan en centros
de acción, en áreas de interés común –desde la no proliferación hasta el
cambio climático y la expansión de oportunidades para las mujeres y las
niñas […]; tiene dos objetivos: primero, construir redes de contacto que
puedan operar por sí solas para que avancen en objetivos que respondan
a nuestros intereses y; segundo, presentar […] a través de eventos par-
ticulares nuestro compromiso en cuanto a intereses comunes y valores
universales. (p. 63)

De llevar a cabo estos planes se encarga, por ejemplo, el Fondo de


Apoyo Económico, el cual, según la propuesta de presupuesto congre-
sional para las operaciones en el exterior del Departamento de Estado
correspondiente al año 2016, se encarga de ayudar a determinados
países (entre los que se encuentra Cuba) a satisfacer en el corto y largo
plazo necesidades que Estados Unidos considera que deben atenderse.
Entre las distintivas opciones de ayuda se destacan las iniciativas en-
caminadas a incrementar el papel del sector privado en la economía,
además de potenciar las posibilidades que pudiera tener la economía
estadounidense en dichos países (Department of State, 2015, p. 84).
Pero, ¿qué implicaciones tiene todo esto para Cuba? ¿Por qué algo
que ya es conocido puede resultar en lo que, en mi opinión, es uno
134 Cuba, Estados Unidos y el 17 D. Cambios y continuidades

de los mayores desafíos a los que se enfrentará la Revolución cubana en


los próximos años? La respuesta es simple: aunque no sea el elemento
más importante del conflicto entre Estadis Unidos y Cuba, es otra aris-
ta que considero no debe obviarse, porque se trata de la producción de
símbolos, determinada no tanto por el «hacer creer», que es la esencia
de la persuasión, o el «hacer hacer», que es la de la manipulación; sino
por el «hacer saber», que es lo que determina la efectividad o no de un
discurso. Y hoy, tal como expresara el presidente del Instituto Cubano
de Historia en el xxi Congreso Nacional de Historia, celebrado en
La Habana en abril de 2014, las estrategias de Estados Unidos están
encaminadas al desmontaje de los logros de la Revolución a nivel
internacional (Gónzález Barrios, 2014); y esta es una arista que, si bien
todavía puede no estar dando los frutos que espera la OCB, lo cierto es
que su presencia en los principales distribuidores de televisión satelital
en el hemisferio no debe desestimarse.
De ahí la necesidad que tiene Cuba de actuar y de hacerlo rápido,
porque su sistema de comunicación pública, como se debatió en los
congresos de la Unión de Periodistas de Cuba (UPEC), enfrenta de-
terminados desafíos en un momento en que, según Martínez (2014),
cuando un pueblo como el cubano, «que tenía un gran aprecio por su
historia y la consideraba parte de su ser nacional […] ha visto dismi-
nuir sus conocimientos y su interés por la historia nacional a un grado
realmente alarmante» debido al «grave deterioro de nuestro sistema
escolar, y […] la apreciable disminución del orgullo de ser cubano»,
pues hay que preocuparse.
Todo esto ocurre, además, en un momento en que se actualiza el
socialismo cubano y en el que se hace un llamado a un cambio de
mentalidad, que también debe considerar la importancia de la co-
municación para la seguridad nacional de un país como Cuba, pues
hay que comprender que «el poder depende no solo de la propiedad
de los medios de producción, sino cada vez más del control de los
bienes simbólicos y del capital intelectual que excluye y territorializa
los dispositivos de control a partir de los sistema de información y
conocimiento» (Sierra, 2005, p. 19).
Es por ello que en Cuba resulta necesaria hoy la definición e imple-
mentación de una política de comunicación que parta del presupuesto
básico de la teoría social de la comunicación, la cual considera que
existen afectaciones mutuas entre el sistema político y el sistema de
comunicación pública de cualquier país. Es esencial que los medios
Parte II. Cuba y la administración de Barack Obama 135

de comunicación cubanos, como parte de ese sistema de comunica-


ción pública, sean el mediador esencial que les explique a los cubanos
y al mundo también eso que llamamos realidad cubana, para poder
enfrentar el desmontaje que en torno a la historia de Cuba se hace hoy
en día a nivel internacional.
Por último, como parte de las acciones concretas en el marco de la
comunicación para el desarrollo, es importante aclarar que cuando ha-
blamos de «cualquier capacidad que empodere a un grupo de actores»
estamos pensando en la comunicación estratégica centrada en la ciuda-
danía, debido a su capacidad de involucrar a una comunidad no solo en
la identificación, definición y solución de los problemas públicos, sino
por su capacidad para movilizar a la ciudadanía y difundir políticas. De
ahí la necesidad de que el país priorice los planes de comunicación para
el desarrollo como elemento esencial de la seguridad nacional también.

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