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Eligiendo socios en la Administración municipal española: los consorcios y las

mancomunidades

Javier Font (Bilbao Metropoli-30)

Salvador Parrado Díez (Departamento de Ciencia Política y de la Administración, UNED)

Este texto será publicado en el número 3 de la Revista Cuadernos de Gobierno y de


Administración de la Universidad Rey Juan Carlos.

Sumario

1. EL PROBLEMA Y EL CONTEXTO

2. LA SUPERACIÓN DE LA FRAGMENTACIÓN MUNICIPAL ESPAÑOLA


MEDIANTE LAS ASOCIACIONES PÚBLICAS LOCALES

3. GOBERNABILIDAD Y RESPONSABILIDAD DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICAS


LOCALES DEL BILBAO METROPOLITANO.

4. A MODO DE CONCLUSIÓN

5. BIBLIOGRAFÍA

Resumen

El artículo se centra en el estudio de las asociaciones públicas españolas cuyo ámbito de


actuación es la arena local. De todas las fórmulas asociativas recogidas bajo esta etiqueta, se
han analizado las mancomunidades y los consorcios. El objetivo principal del estudio consiste
en determinar qué características tienen estas asociaciones en los términos propuestos por la
teoría del actor principal-agente. Se han destacado fundamentalmente las relaciones de
responsabilidad entre todos los actores participantes y cómo se materializan la eficacia de
gestión y la eficacia democrática a través de los consorcios y las mancomunidades. El texto se
ha iniciado con un estudio de las características generales de las mancomunidades y los
consorcios y su implantación en España. Posteriormente se han comparado las características
un consorcio y de una mancomunidad radicados en el Bilbao metropolitano.

1. El problema y el contexto
¿Con quiénes se asocian y qué fórmulas deben emplear los responsables de las corporaciones
locales para superar la fragmentación municipal y su debilidad financiera de forma que
puedan prestar adecuadamente los servicios municipales? ¿Cuáles de estas fórmulas permiten
establecer una línea más clara de responsabilidad entre los ciudadanos-electores, los
concejales-políticos elegidos y los responsables-administradores-gerentes? ¿Qué tipo de
asociación ofrece a priori mayores garantías de eficiencia y eficacia en la gestión del
servicio? Todas estas preguntas rondan a los responsables políticos que desean atender la
demanda de los servicios locales y perciben que la estructura administrativa tradicional del

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ayuntamiento no puede satisfacerla. La institucionalización de las relaciones entre actores
diversos que poseen un interés común en el ámbito local se materializa a través de diversas
formas asociativas con regímenes jurídicos y formas de actuación diversos. Algunos
municipios deciden mancomunarse con los vecinos para prestar una serie de servicios; otros
prefieren establecer un consorcio, en el que pueden participar no sólo otros ayuntamientos,
sino también otras entidades jurisdiccionales de nivel superior: diputación o consejería de una
Comunidad Autónoma. Las fundaciones y las empresas intermunicipales también constituyen
elecciones institucionales que permiten a los gobiernos locales afrontar los retos que se les
plantean. Según Pierre (1994: 163 y ss. citado por Lundqvist 1998: 93), el trabajo a través de
fórmulas asociativas constituidas por entidades con intereses comunes en una parcela del
territorio supone una estrategia que ayuda a los actores del ámbito local a aliviar el problema
eterno y prácticamente universal de la escasez y de la dependencia de los recursos de los
demás.

La elección de un tipo u otro de institución no es un asunto baladí. La eficacia, la


transparencia de la gestión, la visibilidad y la responsabilidad ante el pleno del ayuntamiento
de lo realizado varían de un tipo de asociación a otro. Todas estas fórmulas asociativas,
siguiendo la teoría de la agencia, se conforman como el agente apoderado que actúa en
nombre y por encargo de varios actores principales, las corporaciones locales u otras
organizaciones. Frente a la relación directa usual entre un agente que desempeña una serie de
funciones encomendadas por un único actor principal conforme a una serie de estipulaciones,
los consorcios, las mancomunidades, las fundaciones y las empresas públicas locales son
instituciones en las que se materializa el equilibrio de poder de varios actores principales a la
hora de la prestación del servicio.

Los actores principales deben acordar qué tipo de asociación vertebrará mejor sus intereses
comunes. ¿Por qué prefieren los concejales unas fórmulas a otras? La respuesta a esta
pregunta está relacionada con el énfasis que los políticos locales pongan en el binomio
eficacia de gestión y eficacia democrática. No sólo se ve afectada la voluntad de los
concejales a la hora de decidirse por una u otra fórmula. También los órganos políticos de las
diputaciones y las comunidades autónomas, que intervienen en la política local a través de las
subvenciones, manifiestan preferencias distintas en función del mismo binomio: mayor
eficacia o más democracia. Hay políticos autonómicos, por ejemplo, que prefieren fomentar
que sus pueblos se mancomunen, mientras que otros optan por la fórmula del consorcio. Los
que prefieren la mancomunidad como fórmula jurídica aducen como motivo que los propios
municipios deberían encontrar las soluciones a sus problemas de forma cooperativa sin la
necesidad de recurrir a socios de otras jurisdicciones territoriales distintas. Además, según
ellos, la mancomunidad clarifica la línea de responsabilidad política entre la entidad creada,
los cargos electos locales de los municipios participantes en ella y la población
mancomunada. Para estos políticos, los consorcios no constituyen una buena opción, a pesar
de la reconocida ventaja de su mayor flexibilidad de gestión. En contra de esta fórmula
jurídica se encuentra el argumento de la injerencia indeseada de entidades gubernamentales
superiores (organizaciones de la Administración central, por ejemplo) y la opacidad en la
gestión. Otros políticos autonómicos aducen los mismos motivos para fomentar lo contrario,
es decir, la implantación de consorcios en los que la propia Comunidad Autónoma tenga
representación. Por otro lado, el consorcio permite una mayor eficacia de gestión y una
prestación más adecuada del servicio. En definitiva, esta actuación dota de mayor legitimidad
a la acción pública local y permite el afianzamiento de la democracia en torno a los resultados
y los impactos de la política. El debate está servido.

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Todas estas fórmulas asociativas se engloban dentro de un término general, partnership,
acepción inglesa con difícil traducción directa en el idioma castellano. En este texto hemos
optado por emplear el concepto castellano de asociación, con las matizaciones que el objeto
de estudio requiere. Todas las asociaciones mencionadas anteriormente cumplen con las
características que según Peters (1998: 12-14) deben tener estas fórmulas organizativas:
• Implican a dos actores como mínimo.
• Cada participante en la asociación actúa como un agente principal que defiende sus
intereses frente a socios que gozan del mismo estatus, sin tener la necesidad de apelar
continuamente a la autoridad de un nivel superior.
• Los actores se mancomunan, forman un consorcio o establecen una empresa o fundación
intermunicipal con la intención de crear una institución. Esta asociación, por tanto, se
caracteriza por su perdurabilidad en el tiempo y por sustituir los convenios y acuerdos
puntuales.
• Cada actor participante transfiere algunos recursos —materiales o inmateriales— a la
asociación creada.
• Existe una responsabilidad conjunta de los actores participantes por los resultados y el
impacto que las actividades de la asociación tienen.
La información que se encuentra disponible no nos ha permitido incluir en el estudio a las
empresas y a las fundaciones intermunicipales. Somos conscientes, no obstante, de que estas
fórmulas jurídicas se llevan probablemente la parte del león de la gestión de los servicios
municipales. En cualquier caso, la importancia de las mancomunidades y de los consorcios
justifica su análisis.

Al centrar nuestros esfuerzos en estas dos figuras jurídicas, dos limitaciones de los actores
principales nos interesan por razones de espacio. Nos vamos a referir en todo momento a
aquellas fórmulas organizativas en las que todos los socios son entidades públicas que tienen
el ámbito local como el objetivo fundamental de su actuación. Por tanto, nos centraremos
exclusivamente en las asociaciones públicas de ámbito local.

Aunque las primeras mancomunidades datan de la Edad Media y los primeros consorcios de
mediados del siglo pasado, la eclosión de estas asociaciones públicas locales no comenzó a
producirse hasta bien entrada la década de los años ochenta del siglo XX. Una de las razones
principales de esta proliferación repentina se debe al paso de un sistema administrativo
uniforme, centralizado y altamente jerarquizado, en el que la tutela sobre las organizaciones
territoriales se realizaba desde Madrid, hacia un sistema descentralizado en el que las partes
gozan de autonomía para negociar con otros entes autónomos. De forma paralela, la
descentralización experimentada en el sistema político-administrativo francés, aunque de
menor envergadura que en España, también se encuentra en la base del aumento de
asociaciones y de la formalización de contratos entre entidades públicas, privadas y
asociaciones de la sociedad civil francesa (Gaudin 1999: 27-29). El aumento de las
asociaciones públicas locales también se está produciendo en Alemania (Seele 1997: 239-
241) y en Suecia (Lundqvist 1998: 99-107), por mencionar dos ejemplos que responden a
tradiciones administrativas distintas a la nuestra.

Además de la descentralización, la introducción de políticas más liberales y el aterrizaje de los


diversos instrumentos que componen la Nueva Gestión Pública —privatización de ciertas
actividades públicas, subcontratación de servicios, fragmentación de las organizaciones

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públicas para fomentar posteriormente la competencia entre ellas en la consecución de
recursos... — están en la base de la necesidad que tienen las corporaciones locales de
encontrar respuestas ágiles a sus problemas financieros acuciantes.

En este artículo se analizan las diferencias fundamentales que existen entre los consorcios y
las mancomunidades en términos de gestión y de organización y sus implicaciones en la
delimitación de las responsabilidades de cada una de las partes. Para ello, se inicia el artículo
con un análisis de las tendencias de los municipios españoles a mancomunarse y a formar
consorcios con otras entidades gubernamentales. Posteriormente, se compara el
funcionamiento de un consorcio y de una mancomunidad radicados en el País Vasco. Para
este análisis comparado se emplean los instrumentos de la teoría de la agencia, cuyos
rudimentos esenciales se tratarán en la parte introductoria del estudio de caso.

Los datos utilizados en este artículo han sido proporcionados en formato informático por la
Dirección General de Cooperación Territorial del Ministerio para las Administraciones
públicas y la Dirección General para la Coordinación de las Haciendas Territoriales del
Ministerio de Economía y Hacienda1, así como por los consorcios y mancomunidades
analizadas. El enfoque de este artículo puede ser completado con la visión jurídica de otros
textos. Nos permitimos recomendar los excelentes trabajos de Nieto Garrido (1997) sobre
consorcios y Martín Mateo (1987) sobre consorcios y mancomunidades. Este último no ha
perdido actualidad a pesar de los años transcurridos. También se recomienda la lectura del
documento de trabajo de Löffler (1999) y del libro compilado por Pierre (1998) para aquellos
lectores que prefieran profundizar en las cuestiones políticas y de gestión.

2. La superación de la fragmentación municipal española mediante las


asociaciones públicas locales
En este apartado nos interesa dar cuenta de forma sucinta de la fragmentación municipal a
partir de los datos del último censo de población. El análisis exhaustivo realizado por Carrillo
(1991) no ha perdido vigencia, a pesar de que los datos manejados por él se hayan modificado
ligeramente en los últimos años. Posteriormente se referirán las características de las
mancomunidades y los consorcios: implantación, localización geográfica y peculiaridades
organizativas.

La distribución territorial del poder local ofrece las bases para fomentar la cooperación
intermunicipal y la asociación entre los municipios y otros entes gubernamentales superiores.
Según los últimos datos (INE 1996, MEH 1998c), aproximadamente el 84,8 por ciento de los
pueblos españoles tiene menos de 5.000 habitantes y en ellos se concentra alrededor de un
15,5 por ciento de la población. Esta fragmentación municipal varía de unas Comunidades
Autónomas a otras. Por ejemplo, Castilla y León tiene 2.247 (27,7 por ciento) municipios con
2.508.496 (6,3 por ciento) habitantes, mientras que Andalucía tiene 772 (9,5 por ciento)
municipios con una población de 7.363.245 (18,5 por ciento). Así, Castilla y León esta
poblado principalmente de municipios rurales (97,9 por ciento) con menos de 5.000
habitantes —se sigue la conceptuación de Carrillo (1986: 243)—, mientras que la Andalucía
rural supone un 67,9 por ciento de todos los municipios de la región —véase la Tabla 1-.

1
Nos gustaría agradecer la colaboración por esta cesión de datos Juan Antonio Herranz, Manuel Lorenzo y Ana
Arias.

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Tabla 1 Distribución de municipios, mancomunidades y consorcios por Comunidades
Autónomas (1998)
Municipios Mancomunidades Consorcios
n % n % n %
Andalucía 772 9,5 79 9,0 105 24,5
Aragón 729 9,0 84 9,5 10 2,3
Asturias 78 1,0 14 1,6 11 2,6
Baleares 67 0,8 7 0,8 26 6,1
Canarias 87 1,1 12 1,4 9 2,1
Cantabria 102 1,3 7 0,8 0 0,0
Castilla y León 2.247 27,7 209 23,7 28 6,5
Castilla-La Mancha 915 11,3 112 12,7 19 4,4
Cataluña 944 11,7 68 7,7 121 28,2
Valencia 541 6,7 52 5,9 24 5,6
Extremadura 382 4,7 73 8,3 14 3,3
Galicia 314 3,9 36 4,1 7 1,6
Madrid 179 2,2 32 3,6 22 5,1
Murcia 45 0,6 9 1,0 2 0,5
Navarra 272 3,4 48 5,4 8 1,9
País Vasco 251 3,1 31 3,5 22 5,1
Rioja (La) 174 2,1 9 1,0 0 0,0
Total = 100% 8.097 882 428
Fuentes:
a) Para los municipios, (INE, 1996: http://www.ine.es/htdocs/inre/inre51/pobframe.htm) (Página consultada el 5/5/2000)
b) Para las mancomunidades (base de datos del MAP)
c) Para los consorcios (base de datos del MEH)

La necesidad de cumplir con la legislación básica en términos de servicios mínimos y el deseo


por parte de las autoridades municipales de incrementar el nivel de vida de sus conciudadanos
convierte a la cooperación intergubernamental en un instrumento imprescindible para los
municipios aquejados de debilidad financiera. El minucioso estudio de Cicuéndez (2000)
ofrece muchos elementos interesantes de la debilidad financiera de los municipios. A nosotros
sólo nos interesa destacar un doble aspecto de la fragilidad de los municipios rurales. Por una
parte, al igual que el resto de las corporaciones locales, estos municipios acusan la escasa
proporción que les corresponde del gasto público. Mientras que la Administración central y la
autonómica han disfrutado de una porción del gasto público que ha oscilado entre el 91 y el
86 por ciento, las corporaciones locales se han tenido que conformar con un porcentaje nunca
superior al 14 por ciento en el período 1979-1996 —véase la Figura 1—. Por otra parte, la
fragmentación y el tamaño reducido de la población constituyen un serio obstáculo para que
los gobiernos municipales puedan afrontar los servicios mínimos obligatorios y otros
demandados por los ciudadanos.

Figura 1 Distribución del gasto público entre los diferentes niveles de gobierno desde 1979 a
1996 (en porcentajes)

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100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1979 1982 1985 1990 1996
Administración General del 91,2 84,1 76,6 67,5 65,5
Estado
corporaciones locales 8,7 10,7 10,8 13,3 11,9
Comunidades Autónomas 0,1 5,1 12,6 19,2 22,6

Fuentes: (MEH, 1998b); Jáen García y Molina Morales, 1996.


(1)
Las pensiones de la seguridad social y las clases pasivas están incluidas.
(2)
No se incluye el gasto derivado del pasivo financiero.
Esta fragmentación se ha superado parcialmente mediante la constitución de asociaciones
públicas locales. Las mancomunidades constituyen el ejemplo típico de una asociación
horizontal, mientras que los consorcios son asociaciones normalmente de tipo vertical, que
están abiertas a las organizaciones privadas sin ánimo de lucro desde 1985. A pesar de las
similitudes entre ambas fórmulas asociativas, existen ciertas diferencias legales entre las
mancomunidades y los consorcios con respecto a su estatus, composición, fines para los que
se crean y funcionamiento, tal como se intentará mostrar en los próximos epígrafes.

2.1 El énfasis en la eficacia democrática de las mancomunidades


La mancomunidad es una entidad local, según el estatus que le confiere la Constitución,
establecida exclusivamente por municipios limítrofes para propósitos múltiples. De acuerdo
con Martín Mateo (1987), el origen de las mancomunidades se encuentra en la época
medieval. La mancomunidad más antigua de las registradas en la base de datos del MAP se
remonta a 1409 —la mancomunidad de Enirio-Aralar que se encuentra en el País Vasco y está
formada por 13 municipios que gestionan los recursos forestales—. Otras mancomunidades
fueron constituidas anteriormente, pero se desconoce la fecha exacta. Los primeros intentos
de regular esta figura se produjeron en 1860 con el Proyecto de Ley municipal de Posada
Herrera. Posteriormente, la mancomunidad tuvo cabida en los dos regímenes dictatoriales del
siglo XX con su inclusión en la Ley de Bases sobre el Régimen Local de 1912, en el Estatuto
municipal de 1924 y en el Decreto de 1955, que desarrolla la Ley de Bases del Régimen Local
de 1945. En la actualidad, las provisiones legales que afectan a las mancomunidades se
encuentran recogidas en la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de1985 (LBRL). El
régimen jurídico de las mancomunidades está conformado por la legislación básica estatal,
art. 44 LBRL, y por la normativa autonómica de desarrollo. Hasta 1997, las Comunidades

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Autónomas que han desarrollado el artículo 44 se han limitado fundamentalmente a introducir
alguna modalidad de control por parte de la Consejería pertinente de la Comunidad sobre el
procedimiento de constitución y de aprobación de los Estatutos (Nieto 1997: n. 156).

De la definición formal que se recoge en la legislación básica y de desarrollo estatal —


Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales de 1986 y
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local de
1986— interesan tres aspectos en estos momentos: la composición, los fines y sus pautas de
funcionamiento. Por lo que respecta a los miembros de la mancomunidad, dos limitaciones
deben tenerse en cuenta. Por un lado, los municipios de distintas Comunidades Autónomas
tienen la prohibición expresa de formar una mancomunidad, a pesar de que sean municipios
limítrofes. Por otro lado, otros entes locales como la provincia no pueden mancomunarse. En
ambos casos se ha intentado evitar que surja una entidad que haga frente al poder político de
las Comunidades Autónomas. Esta doble decisión que preserva los intereses autonómicos va
en contra de toda gestión racional de los recursos. Pueblos que se encuentren en el mismo
valle y pertenezcan a Comunidades Autónomas distintas no podrán mancomunarse para la
prestación de los servicios de protección civil y de extinción de incendios, por ejemplo. Sin
embargo, se permite la mancomunidad de municipios en los que no haya continuidad
territorial.

En lo que se refiere a los fines, una mancomunidad puede prestar uno o varios servicios en
nombre de los municipios mancomunados. En ningún caso puede la mancomunidad sustituir a
los municipios miembros mediante la prestación de todos sus servicios, ni tampoco debe
salirse del marco legal que esté vigente en el sector de servicios del que se trate. Mientras los
municipios miembros deciden los servicios que la mancomunidad presta, la mancomunidad
decide el modo de gestión con el que el servicio va a ser provisto.

De acuerdo con los datos obtenidos para 1998, del total de las 8.096 municipalidades
españolas, 5.857 municipios pertenecen al menos a una mancomunidad. Algunos
ayuntamientos forman parte de dos o tres mancomunidades. Como era de esperar, una gran
proporción de los municipios mancomunados, el 87,3 por ciento, tienen menos de 5.000
habitantes. El número medio de municipios es ocho; el 50 por ciento de las mancomunidades
tiene seis o menos municipios y la mancomunidad con más miembros es la Comunidad de la
Ciudad y Tierra de Segovia con 94 municipios; la Mancomunidad de Pastos de Sierra de
Cuenca tiene 81 municipios, por ejemplo.

De las 882 mancomunidades que se habían inscrito en el registro de mancomunidades del


MAP, el 43,4 por ciento se había establecido para prestar un único servicio. El resto de las
mancomunidades dispensa entre dos y treinta servicios diferentes, siendo cinco el número
medio de servicios prestados. Las mancomunidades prestan uno o varios de los 57 servicios
diferentes que se encuentran registrados en la base de datos. Este número supera los 18
servicios de carácter obligatorio establecidos por la ley. Por tanto, además de los servicios
mínimos, las mancomunidades prestan otros servicios sociales: el 58,7 por ciento de las
mancomunidades prestan al menos un servicio de los que se podrían considerar como
voluntarios y el 14,6 por ciento proporciona como mínimo seis servicios de tipo voluntario.
Los servicios mancomunados más usuales son la recogida de residuos sólidos y el tratamiento
del agua (51,4 por ciento), seguido de la distribución de agua (29,7 por ciento), las actividades
culturales (27,9 por ciento), los servicios de bomberos (24,9 por ciento), los servicios sociales
(24,8 por ciento), la promoción turística (24,7 por ciento) y la promoción económica (22 por
ciento). Así, en muchos casos, la decisión de los municipios de formar una mancomunidad no

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está regida exclusivamente por el hecho de cumplir con las provisiones legislativas sobre
servicios mínimos, sino que pretenden cumplir con la voluntad de mejorar la calidad de vida
de los ciudadanos.

Aunque las mancomunidades constituyen un instrumento adecuado para superar la


fragmentación municipal y hacer uso de las economías de escala, existe un problema de
responsabilidad política y de gestión. Los municipios miembros designan a los concejales de
la corporación para gobernar la mancomunidad de forma proporcional al tamaño de la
población del municipio miembro respectivo (Martín Mateo 1987; Nieto Garrido 1997). Esto
implica que son los políticos, y no gestores profesionales, los que se encuentran a cargo de la
prestación de los servicios. En muchos casos, el comité ejecutivo de la mancomunidad es de
composición numerosa. De esta forma, las pautas de trabajo de la mancomunidad son a
menudo lentas e ineficientes.

En conclusión, el binomio eficacia de gestión y eficacia democrática se resuelve a favor de la


última en el caso de las mancomunidades. Desde el punto de vista de la responsabilidad de la
gestión, el alto número de actores principales, el carácter multifuncional de la mancomunidad
y la rigidez legal de su funcionamiento obstaculiza la prestación eficiente de los servicios.
Desde la perspectiva de la responsabilidad política, las mancomunidades presentan la ventaja
de que todos los actores principales poseen el mismo estatus (corporación local), aunque la
diferencia de poder en la mancomunidad puede derivarse del tamaño poblacional de los
municipios participantes. Todos los municipios están representados en el equipo de gobierno
y de gestión. En términos económicos, la mancomunidad supone algunas desventajas. La
debilidad financiera primigenia de los municipios miembros —sobre todo de aquellos más
ruralizados— no cambia radicalmente por pertenecer a una mancomunidad, a menos que se
reciban recursos de los entes gubernamentales de niveles superiores. Además, existe el riesgo
de que los miembros no contribuyan a los fondos de la mancomunidad de forma regular, tal
como se verá en uno de los estudios de caso expuesto posteriormente. Son, por tanto,
fundamentalmente las diputaciones provinciales, vaciadas de sus competencias prestatarias
directas a partir de 1985, las que pueden contribuir a respaldar económicamente la actividad
de la mancomunidad. No obstante, la figura asociativa de la mancomunidad no es demasiado
atractiva para las diputaciones, dado que pueden financiar parcialmente su actividad, pero no
pueden participar en sus órganos de gobierno.

Tomado todo en conjunto, parece que la mancomunidad responde a la estructura y el


funcionamiento de una burocracia bastante tradicional que sufre de algunas carencias serias
en el ámbito de la responsabilidad de gestión. La mejora de la responsabilidad de gestión
requeriría algunos cambios fundamentales como los siguientes: reducción del número de
servicios que el ente presta, restricción del número de miembros que puede formar el
gobierno de la mancomunidad, la subcontratación de los servicios con el sector privado, y la
profesionalización de su estructura administrativa. El estudio del caso de los Servicios Uribe-
Kosta del País Vasco ejemplificará las cuestiones expuestas anteriormente en mayor detalle.

2.2 La apuesta por la eficacia de la gestión en los consorcios


El consorcio es un ejemplo de asociación local vertical y horizontal que puede estar
compuesto de organizaciones públicas de diferentes niveles de gobierno —nacional,
autonómico y local—. Así, los miembros de un consorcio pueden ser de muy distinto tipo:
ministerios estatales, consejerías autonómicas, municipios, cabildos, diputaciones

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provinciales, empresas públicas de cualquier ámbito y también mancomunidades. Todos los
miembros de un consorcio deben demostrar que tienen un interés directo en la prestación de
un servicio local. Derivado de esta cláusula resulta el hecho de que la participación de un
municipio en el consorcio sea obligatoria, aunque desde 1992 la legislación ha aceptado el
establecimiento de consorcios entre las Comunidades Autónomas y las organizaciones
estatales, sin la obligatoriedad del concurso de los municipios. Además, las organizaciones
privadas sin ánimo de lucro que demuestren algún interés en la prestación de los servicios
locales también pueden participar en los consorcios. Siguiendo a Pierre (1998: 1 y ss.), dos
factores contribuyen a la implicación de las organizaciones privadas en las asociaciones
públicas locales:
• El tamaño de las instituciones municipales supone escasez de recursos financieros y un
grado inadecuado de profesionalización gerencial para la prestación de los servicios.
• La distancia física entre los actores privados y públicos es menor en el nivel local que en
el nacional. En el caso español, casi un tercio de los consorcios (31,5 por ciento) tiene
como socio a una organización sin ánimo de lucro. Esto muestra que la implicación de los
actores privados en la prestación de servicios de forma coparticipada está adquiriendo
cierta relevancia.
Atendiendo al núcleo de nuestra preocupación, esto es, las asociaciones en las que participan
exclusivamente las organizaciones públicas, la colaboración entre las diputaciones
provinciales y las corporaciones locales es la más popular de todas las combinaciones
verticales posibles: así ocurre para el 38,7 por ciento de los consorcios. A continuación se
encuentran los consorcios en los que las Comunidades Autónomas también están presentes
(37,1 por ciento), con el concurso complementario de las diputaciones provinciales en la
mayoría de los casos. El gobierno nacional participa en un 6,8 por ciento de los consorcios.
En algunos casos, los consorcios (8,4 por ciento) están compuestos exclusivamente de
municipios. Esto implica que algunos municipios prefieren mancomunarse y otros deciden
formar un consorcio para la prestación de los mismos servicios. Respecto a la participación de
las diputaciones y de las Comunidades Autónomas también existen estrategias diferentes.
Mientras que algunos gobiernos autonómicos y algunas diputaciones prefieren financiar las
actividades de las mancomunidades, otras entidades gubernamentales de nivel superior al
municipio optan por aportar recursos y participar en la adopción de decisiones de los
consorcios.

En contraste a la mancomunidad, el consorcio es normalmente una organización establecida


para desempeñar una única función. Así ocurre al menos con el 78,1 por ciento de los
consorcios que prestan servicios tan variados como la recogida y el tratamiento de residuos
sólidos, la gestión de teatros y hospitales. De forma excepcional, el consorcio presta más de
un servicio, así ocurre con aquellos que promueven el desarrollo local, que puede incluir una
considerable variedad de actividades diferentes como obras públicas, desarrollo urbanístico y
promoción turística. Un buen ejemplo de ello lo constituye el consorcio establecido en 1992
entre la diputación provincial de Almería y cuatro municipios para el desarrollo local del
Levante Norte. Por tanto, a pesar de que las mancomunidades son organizaciones
multifuncionales y los consorcios, unifuncionales, existen varios ejemplos en los que estas
características se intercambian.

Los consorcios establecidos hasta 1998 cubren 36 servicios diferentes, algunos menos que los
cubiertos por las mancomunidades. El servicio que más se presta a través de un consorcio es
el de promoción económica (16 por ciento). Los consorcios establecidos para la promoción

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cultural (12,3 por ciento) y el abastecimiento de agua (7,3 por ciento) son también bastante
frecuentes. El Consorcio de Aguas del Gran Bilbao (CAGB), que será analizado en mayor
detalle posteriormente es un buen ejemplo de lo último.

Los consorcios y las mancomunidades también difieren en términos de su estructura


organizativa y su régimen jurídico. De acuerdo con Nieto (1997), existen tres tipos básicos de
órganos ejecutivos en los consorcios. El tipo menos común es aquel que está formado por
cargos políticos, electos o de designación, (concejales, diputados provinciales, consejeros,
directores generales). Los dos tipos restantes tienen un gerente, que puede ser reclutado en el
sector público o en el privado. En cualquier caso, el gerente suele ser un profesional con
conocimientos específicos sobre el servicio prestado por el consorcio. Los cargos políticos
que se reúnen en la asamblea general del consorcio pueden hacer responsable al gerente de su
gestión.

2.3 ¿Hacia una “consorcialización” de los asuntos locales?


En los epígrafes anteriores se han expuesto las diferencias que existen entre las
mancomunidades y los consorcios. De lo expuesto surge la siguiente pregunta, ¿en qué
medida estas diferencias pueden explicar las distintas pautas de implantación que se han
detectado? La evolución de las mancomunidades y los consorcios ha sido muy desigual tal
como se muestra en la Figura 2.

Dada la fuerte tradición histórica que las mancomunidades poseían en algunas regiones, su
número (67) antes de 1975 superaba considerablemente el de los consorcios (7). Durante los
primeros años de la década de los años ochenta, el número de inscripciones nuevas en el
registro de mancomunidades se mantuvo estable en los niveles bajos (13-14). En esta época
apenas surgieron consorcios. A partir de 1985 (25), el número de mancomunidades nuevas
aumentó considerable y paulatinamente —con un bache en 1991— hasta 1992 (70) para
después decaer. La tendencia de los consorcios presenta similitudes y diferencias. Antes de
1985, el número de consorcios era muy reducido en España. La situación cambió a partir de
esta fecha y especialmente a partir de 1990. La tendencia fue en aumento hasta mediados de la
década de los años noventa con algunos altibajos como se puede observar en la Figura.
Aunque el número global de mancomunidades (882) doblaba el número de consorcios (429)
en 1997, parece que la pauta anual de crecimiento de las nuevas mancomunidades es más
errática, mientras que el incremento de los consorcios parece más estable.

Figura 2 Evolución del establecimiento de nuevas mancomunidades y consorcios hasta 1996

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70

60

50

40

30

20

10

0
-1975 75-80 81 83 84 85 86 87 89 90 91 92 93 95 96

man. 67 28 13 14 14 25 48 46 50 69 44 70 48 22 33
cons. 7 6 1 1 3 9 6 5 17 15 25 41 35 56 43

Fuentes: a) Para las mancomunidades (base de datos del MAP) (147 casos sin información). b) Para los consorcios (base
de datos del MEH) (80 casos sin información).

La Tabla 1 revela otra diferencia entre las mancomunidades y los consorcios por lo que
respecta a su distribución geográfica. Mientras la creación de mancomunidades es preferida
en las Comunidades Autónomas más rurales y más fragmentadas en términos municipales —
Castilla y León con 27,7 por ciento de los municipios españoles y el 23,3 por ciento de las
mancomunidades, pero sólo el 6,5 por ciento de los consorcios—, los consorcios son más
comunes en dos de las Comunidades Autónomas menos fragmentadas con una proporción
alta de personas que viven en municipios con más de 50.000 habitantes —Cataluña con 28,2
por ciento del total de los consorcios y el 7,7 por ciento de las mancomunidades y Andalucía
con el 24,5 por ciento y el 9 por ciento respectivamente—.

¿Existe alguna razón que justifique esta distribución diferente y que explique la preferencia
por las mancomunidades o los consorcios? ¿Implican los datos acaso que se está produciendo
una “consorcialización” de los asuntos locales? Si es así, ¿por qué? Para responder estas
preguntas, se ofrecerán algunas notas en este apartado, que se complementarán con el estudio
de caso del próximo apartado.

Antes de ofrecer una respuesta plausible, debería advertirse que la tendencia creciente de los
consorcios y la decreciente de las mancomunidades podría suscitar conclusiones erróneas,
pues existen otros tipos de fórmulas asociativas entre los municipios —fundaciones y
empresas públicas—, que no han sido aún analizadas adecuadamente y que, sin embargo,
constituyen un fenómeno creciente de institucionalización de la cooperación intermunicipal,
tal como han manifestado los responsables de las estadísticas de las haciendas territoriales en
el ministerio de Economía y Hacienda. Los mismos actores locales afirman que las
corporaciones locales hacen un uso intensivo de las empresas públicas intermunicipales por
las consecuencias positivas que de ello se deriva en términos de responsabilidad de gestión.
Existen muchos casos en los que cada municipio miembro del consejo de administración de la
empresa sólo es propietario de una parte de la misma que no suponga más del 50 por ciento de
su valor total. De esta forma, los municipios pueden evitar los controles de la concejalía de

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hacienda de la corporación. Por tanto, la consorcialización de los asuntos locales sólo se
podría predicar como una hipótesis posible si se incluye a las empresas públicas
intermunicipales en la definición de consorcio, cuestión que desborda el marco de este
estudio, aunque ofrece una hipótesis de lo que ocurre en la realidad.

La evolución desigual de las mancomunidades y los consorcios puede deberse a que los
consorcios fomentan la gobernabilidad, entendida ésta en términos de eficacia de gestión. Ello
se aprecia en las características que Peters (1998) atribuye a las asociaciones públicas locales
en general: ausencia de visibilidad de la asociación con un descenso paralelo del control y la
responsabilidad, se fomenta la ecuación coste-eficacia y se evade la coerción gubernamental.
Estas características están mejor representadas por los consorcios que por las
mancomunidades. Existen varios argumentos que prueban la mayor flexibilidad de los
consorcios.
• Los consorcios sólo prestan un servicio por regla general.
• El régimen jurídico de los consorcios es menos rígido.
• Finalmente, en su cúpula existe normalmente un órgano ejecutivo profesionalizado.
Algunas Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas están tomando parte en el
debate mediante la introducción de incentivos para el establecimiento de mancomunidades.
Por ejemplo, el gobierno autonómico de Extremadura promociona el establecimiento de las
mancomunidades mediante la financiación parcial de los costes de infraestructura. La
oposición de este gobierno autonómico hacia los consorcios se expresa en la visión de que el
consorcio, con un régimen legal menos estricto y una orientación más de gestión, donde los
concejales ven relegado su poder a un segundo plano, erosiona el control democrático por
parte de los municipios. El gobierno regional también promociona mediante las
mancomunidades la colaboración intermunicipal en la solución conjunta de sus problemas sin
la incidencia directa de otras instituciones de niveles gubernamentales superiores (estatal,
autonómico y provincial), pues la participación de otros entes puede poner en peligro la
autonomía de las corporaciones locales. Otros gobiernos autonómicos, por el contrario, como
es el caso del gobierno canario, están dejando la elección entre consorcios y mancomunidades
al mercado sin interferir en las decisiones de las corporaciones locales.

3. Gobernabilidad y responsabilidad de las asociaciones públicas locales del


Bilbao Metropolitano.
En este apartado se van a analizar las características fundamentales del Consorcio de Aguas
del Gran Bilbao (CAGB) y la Mancomunidad de Servicios de Uribe-Kosta (MSUK). Se
intentará mostrar con ello en qué medida se parecen y diferencias ambas en términos de
gobernabilidad y responsabilidad. El apartado se inicia con un utillaje teórico mínimo y con
información del contexto geográfico cultural en el que las dos asociaciones públicas locales
desarrollan su actividad. Posteriormente, se avanzan las características del CAGB y del
MSUK, las expectativas de responsabilidad que generan, cómo gestiona la información y qué
incentivos conducen su funcionamiento.

3.1 El marco de análisis: la teoría principal-agente


En este estudio de las asociaciones públicas locales, el neoinstitucionalismo económico y la
teoría principal-agente ofrecen un marco analítico especialmente apropiado para profundizar

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en la delegación de competencias, el control y los desequilibrios de poder e información que
complican la gestión de la responsabilidad en estas instituciones.

A pesar de su teórica autonomía jurídica y de la búsqueda de un cierto equilibro de poder


entre sus miembros, la mayoría de las asociaciones públicas locales oculta una relación entre
varios actores principales y un agente (Löffler, 1999: 17). La asimetría de poder e
información no sólo se registra entre los diferentes miembros de la asociación, sino también
respecto a otros actores externos, como los tribunales de cuentas o el electorado.

La aplicación de la teoría de la agencia al sector público ha sido cuestionada por dos motivos
fundamentales. Por una parte, se considera que las relaciones entre las diferentes
Administraciones públicas son excesivamente complejas para encajar en el modelo bilateral
propuesto por esta teoría (Löffler, 1999). En muchos casos, como en las asociaciones públicas
locales, las relaciones tienen lugar entre una pluralidad de agentes y actores principales, con
diferentes intereses. Sin embargo, la teoría actor principal-agente ofrece una perspectiva más
amplia que permite analizar adecuadamente incluso las relaciones de una pluralidad de
actores principales y agentes en el marco de un complejo entorno externo.

Por otro lado, se critica la simplista presunción de la teoría actor principal-agente de que las
relaciones intergubernamentales se guían por el individualismo y la maximización del
beneficio. Esta crítica puede obviarse mediante una aplicación más flexible de la teoría,
centrada en subrayar la diversidad de intereses de las Administraciones públicas, en función
de sus específicas relaciones de responsabilidad.

Ante el riesgo de ineficiencia y de que la responsabilidad de las asociaciones públicas locales


se difumine, Löffler (1999: 17-18) propone el concepto de “asociaciones de rendimiento”,
que establezcan relaciones contractuales responsables y eficientes, basadas en los siguientes
elementos:
• Clarificación de funciones y responsabilidades, así como la identificación de riesgos.
• Especificación conjunta de expectativas de rendimiento, alcanzando un equilibrio entre
estas expectativas y las capacidades y los recursos disponibles.
• Suministro de información fiable a los órganos de gobierno, socios y ciudadanos sobre el
progreso alcanzado en la consecución de los objetivos prefijados.
• Evaluaciones conjuntas sobre el grado de consecución de estos objetivos.
• Retroalimentación sobre la evaluación y la realización de los ajustes precisos para seguir
avanzando.

Antes de aplicar cada uno de los puntos que componen el concepto de asociaciones de
rendimiento se expondrán las características del CAGB y del MSUK en su contexto
geográfico.

3.2 Las mancomunidades y los consorcios del Bilbao Metropolitano en


perspectiva comparada
Dado que el contexto geográfico y cultural determina, en gran parte, la elección de la forma
jurídica de consorcio o mancomunidad, el presente análisis se centra en un consorcio y una
mancomunidad operantes en un entorno común, como es el Área Metropolitana de Bilbao. De

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esta forma, resulta posible distinguir más claramente las diferencias en la gestión de la
responsabilidad en ambas instituciones, con independencia de otros factores geográficos y
culturales.

Las asociaciones públicas locales de la zona


El Bilbao Metropolitano constituye la principal aglomeración urbana del País Vasco y del
Norte de España. Concentra una población cercana al millón de personas, asentada en una
treintena de municipios que presentan una intensa continuidad urbana. Como consecuencia de
la reducida extensión de su término municipal y del proceso creciente de suburbanización, la
población del municipio de Bilbao representa menos del 40 por ciento del total metropolitano.

En el singular entramado institucional vasco, las Diputaciones Forales disfrutan de una amplia
autonomía fiscal, tanto de ingreso como de gasto, actualizada a través del Concierto
Económico. Por una parte, estos ingresos fiscales sirven para financiar las competencias
propias de las Diputaciones en ámbitos como la construcción de obras públicas, la protección
del medio ambiente y la acción social. Por otro lado, gran parte de los ingresos fiscales de las
Diputaciones son transferidos al Gobierno vasco y a los ayuntamientos para el ejercicio de sus
competencias.

Dado que la población del Bilbao Metropolitano representa más del 85 por ciento de la de
Bizkaia, resulta difícil de justificar la articulación de un nivel administrativo metropolitano,
intermedio entre la Diputación Foral de Bizkaia y los ayuntamientos del Bilbao
Metropolitano. En este sentido, las experiencias recientes de las áreas metropolitanas de
Barcelona y Valencia muestran los serios obstáculos políticos que amenazan la supervivencia
de las entidades metropolitanas (Sorribes, 1999).

Como consecuencia de este marco político-administrativo, existe un número relativamente


bajo de asociaciones metropolitanas en el área de Bilbao. El principal intento de establecer
algún tipo de administración metropolitana tuvo lugar durante el régimen franquista. Así, en
la posguerra se crearon entidades metropolitanas en las principales cuatro áreas urbanas
españolas: Madrid (1944), Barcelona (1953), Valencia (1946) y Bilbao (1945).

La Corporación Metropolitana del Gran Bilbao (CMGB) se caracterizó por los siguientes
rasgos:
• De acuerdo con el carácter autoritario y centralista del régimen franquista, el gobierno
central controlaba totalmente la CMGB (Barrero, 1993). Un ejemplo de este control era
que su presidencia era ejercida por el Gobernador Civil de Vizcaya.
• La CMGB favoreció los intereses de la ciudad central de Bilbao, en detrimento de los
demás municipios del área metropolitana. Este hecho se derivó de la práctica
monopolización de la representación municipal en la CMGB por parte del Ayuntamiento
de Bilbao. Asimismo, la CMGB concedió al Ayuntamiento de Bilbao las competencias
necesarias para anexionarse otros municipios cercanos, como Sondika o Erandio.
• La CMGB se integró orgánicamente en la estructura del Ministerio de Obras Públicas y
Urbanismo. Este hecho perjudicó la capacidad de la CMGB para prestar otros servicios en
el área metropolitana, como el transporte público y el control de la contaminación
atmosférica, ya que la Diputación Foral y los ayuntamientos se mostraron reticentes a
aceptar el liderazgo de la CMGB en este ámbito. La falta de representación de la

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Diputación Foral en la CMGB hasta 1959 ilustra la difícil colaboración entre ambas
instituciones (Ibarra, 1982).
Junto a la CMGB, durante el régimen franquista se constituyó una serie de entidades
supramunicipales para la prestación de determinados servicios:
• El Consorcio de Aguas del Gran Bilbao, dedicado a la gestión y al abastecimiento de
aguas.
• El Consorcio de Transportes de Vizcaya, creado para diseñar y ejecutar el ferrocarril
metropolitano.
• Mercabilbao, sociedad responsable de la distribución al por mayor de productos frescos.
Con la aprobación de la Constitución de 1978 y del Estatuto de Autonomía del País Vasco en
1979, una de las primeras leyes aprobadas por el parlamento vasco (Ley 3/1980, de 18 de
septiembre) declaró extinguida la CMGB. Esta decisión estuvo fundada en la hostilidad del
gobierno vasco, la diputación foral y los ayuntamientos del Bilbao Metropolitano hacia la
intensa dependencia de la CMGB respecto al gobierno central y su bajo grado de
responsabilidad respecto al resto de las instituciones.

Tras la abolición de la CMGB, la Diputación promovió la creación de mancomunidades para


la prestación de servicios públicos. Las nuevas mancomunidades constituidas se dedicaron a
la gestión de servicios muy específicos. Excepcionalmente, la Mancomunidad de Servicios de
Uribe-Kosta y la Mancomunidad de Servicios del Txorierri tienen unos fines más amplios y
promueven la cooperación en un mayor número de servicios municipales, dentro de una zona
del área metropolitana.

Tabla 2 Mancomunidades localizadas en el Bilbao Metropolitano


MANCOMUNIDADES SERVICIOS
Mancomunidad de Servicios de Uribe-Kosta Servicios sociales
Promoción del euskera
Sensibilización ambiental
Gestión de residuos
Información al consumidor
Recogida de animales
Mancomunidad de Servicios del Txorierri Bienestar Social
Euskaldunización
Recogida de Basuras
Drogodependencia
Centro de enseñanza TCLA
Alumbrado público
Mancomunidad de la Margen Izquierda de Tratamiento Tratamiento y vertido de residuos domiciliarios
de Basuras
Mancomunidad Pro-deficientes Psíquicos de la Zona Inserción social y laboral de discapacitados
Minera
Mancomunidad Municipal Pro-Minusválidos Psíquicos Inserción social y laboral de discapacitados
Taller Ranzari
Unidad de base del Mungialde Servicios sociales
Prevención de Drogas
El desarrollo de las mancomunidades se vio limitado por la morosidad de algunos de los
municipios miembros en el cumplimiento de sus obligaciones económicas. A fin de
promover el desarrollo de las mancomunidades y los consorcios y solucionar este problema,
entre otros, las Juntas Generales de Bizkaia, órgano legislativo de este territorio, aprobaron en
1995 la norma reguladora de las mancomunidades y los consorcios. Esta norma establece que

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“la Diputación Foral de Bizkaia atenderá de manera prioritaria, mediante cualquier clase de
inversiones, ayudas y subvenciones, la prestación mancomunada y consorciada de obras y
servicios municipales” (art. 8). Sin embargo, estos incentivos económicos pueden tener, en
algunos casos, efectos indeseables, como el establecimiento de formas de cooperación
intermunicipal ineficientes para la prestación de servicios (Boorsma y De Vries, 1998).

En los supuestos de morosidad en el abono de las aportaciones, la norma faculta al presidente


de la mancomunidad a “solicitar de la Hacienda Foral la retención de las cuotas pendientes
con cargo a las cantidades que por cualquier concepto no finalista fueran liquidadas a favor
del Ayuntamiento deudor (art. 19). Asimismo, autoriza al presidente de la mancomunidad a
impugnar los presupuestos municipales cuando no prevean la partida correspondiente a las
aportaciones a efectuar a la mancomunidad (art. 19).

Como consecuencia de la necesidad de revitalizar el Bilbao Metropolitano, a principios de la


década de los años noventa se crearon dos nuevas entidades de cooperación metropolitana.
Desde 1991, el Gobierno vasco, la Diputación Foral de Bizkaia, los ayuntamientos del área
metropolitana, las principales empresas ubicadas en la zona y las organizaciones líderes del
tercer sector vienen participando en la Asociación “Bilbao Metropoli-30”, dedicada a la
planificación estratégica y al seguimiento del proceso de revitalización, mediante la
colaboración público-privada. A fin de gestionar coordinadamente la ejecución de
operaciones de regeneración urbana, en 1992 el Gobierno central, el Gobierno vasco, la
Diputación Foral de Bizkaia y el Ayuntamiento de Bilbao fundaron la sociedad “Bilbao Ría
2000”. Al iniciarse la regeneración del área de Galindo en el municipio de Barakaldo, el
Ayuntamiento de esta localidad pasó también a formar parte de esta sociedad.

A fin de analizar la gestión de la responsabilidad de las asociaciones locales públicas, este


artículo se centra en dos ejemplos ilustrativos de los retos y las oportunidades existentes,
como el Consorcio de Aguas del Gran Bilbao (CAGB) y la Mancomunidad de Servicios
Uribe-Kosta (MSUK). Asimismo, estas dos experiencias muestran algunos intentos
innovadores para fortalecer la legitimidad democrática y mejorar el rendimiento de los
consorcios y las mancomunidades.

El Consorcio de Aguas del Gran Bilbao (CAGB)


Debido a la prosperidad económica registrada en el Bilbao Metropolitano durante la década
de los años sesenta, el sistema tradicional de abastecimiento de agua no podía cubrir el
intenso incremento de la demanda de los hogares y de las empresas. Como consecuencia de
ello, algunos de los principales municipios del área metropolitana experimentaron fuertes
restricciones en el suministro de agua. Por ejemplo, este suministro se vio reducido a menos
de dos horas diarias en Barakaldo, Santurtzi y Sestao. A pesar de la contaminación de los ríos
y de la costa, originada por el desarrollo industrial acelerado, el saneamiento no constituía una
prioridad para las instituciones de la época.

Adicionalmente, el marco político y administrativo dificultaba las iniciativas para superar


estos retos. Las competencias sobre la gestión del agua estaban muy dispersas entre los
diferentes niveles de gobierno. Y la fragmentación administrativa del área metropolitana en
pequeños municipios no contribuía a coordinar las acciones para mejorar el abastecimiento de
agua.

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Frente a estos obstáculos, Angel Galíndez, concejal del Ayuntamiento de Bilbao y directivo
de la empresa eléctrica Iberduero, lideró la iniciativa de constituir un consorcio para la gestión
del suministro y el tratamiento del agua en el área metropolitana. La estructura de este
consorcio era marcadamente innovadora y participativa, teniendo en cuenta el carácter no
democrático del régimen político. Esta estructura se basaba en tres principios básicos:
• Propiedad municipal del consorcio. Los 19 ayuntamientos fundadores estaban
representados en los órganos de gobierno del consorcio. El número de votos de cada
ayuntamiento en la asamblea general era proporcional al volumen de su población, con el
límite de 5.
• Participación del Gobierno central, la Corporación Metropolitana del Gran Bilbao y la
Diputación Foral de Bizkaia en el consorcio sin poderes ejecutivos. Al abolirse al
Corporación Metropolitana en 1980, el Gobierno vasco pasó a formar parte del Consorcio,
manteniendo el mismo estatus que la Corporación.
• Elevada profesionalidad y cualificación técnica del equipo directivo. Gracias a estas dos
características, el consorcio podía operar como una empresa privada. Todas las entidades
miembros del Consorcio se comprometieron a evitar cualquier interferencia política
respecto a las decisiones técnicas tomadas por el equipo directivo.
El CAGB fue creado en 1967, una vez que Galíndez consiguió superar dos desafíos
importantes:
• Implicar al Gobierno central, a la Diputación Foral de Bizkaia y a la CAGB en la
financiación de las actividades del consorcio, renunciando al mismo tiempo a disponer de
poderes ejecutivos.
• Convencer al Ayuntamiento de Bilbao para que no asumiera una posición dominante en el
consorcio. Si el Ayuntamiento de Bilbao hubiera asumido una posición dominante, los
otros ayuntamientos del área metropolitana no se habrían implicado activamente en el
consorcio.
En la actualidad, el CAGB gestiona el abastecimiento y el saneamiento del agua para una
población de un millón de personas. A fin de prestar estos servicios, el CAGB cuenta con un
presupuesto anual superior a los 12.000 millones de pesetas y una plantilla de 294 personas
(Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia, 1998).

Desde el punto de vista de la teoría principal-agente, el CAGB presenta una estructura de


control altamente descentralizada. En este sentido, ejemplifica un agente con múltiples actores
“principales”. La existencia de esta multiplicidad de actores “principales” con intereses
contrapuestos puede producir elevados costes de agencia. Estos costes de agencia son la suma
de los gastos de control por el actor principal, los gastos del agente para garantizar que no
perjudicará al actor principal y las pérdidas ocasionadas por la divergencia entre las
decisiones del agente y aquellas decisiones que maximizarían los intereses del actor principal
(Jensen y Meckling, 1976; Neelen, 1993). Específicamente, el CAGB es una agente de tres
diferentes tipos actores principales, que le han delegado ciertas facultades:
• Los 19 ayuntamientos fundadores y los otros 24 que se adhirieron posteriormente. Estos
actores principales poseen derecho de voto para la adopción de decisiones estratégicas y
poderes ejecutivos para controlar el rendimiento del CAGB y asegurar que sigue sus
instrucciones.

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• El Gobierno central, la Diputación Foral, la CMGB y, más recientemente, el Gobierno
vasco. Estos actores principales financian las actividades del CAGB pero carecen de
poderes ejecutivos para controlar su rendimiento.
• Finalmente, el CAGB también es un agente de la Unión Europea, que le proporciona
financiación adicional para ejecutar proyectos de infraestructura, como el sistema de
colectores, interceptores y plantas depuradoras de agua, comprendido en el Plan Integral
de Saneamiento del Bajo Nervión, a finalizar en 2004 con una inversión total superior a
los 90.000 millones de pesetas. Dado que la Unión Europea no es miembro del CAGB, los
costes de información y transacción parecen superiores en este caso que en las relaciones
de responsabilidad entre el CAGB y los otros niveles de gobierno con estatus de miembro.
• Como las subvenciones y transferencias recibidas de otras Administraciones públicas no
son suficientes para financiar sus costosos proyectos de infraestructura de saneamiento, el
CAGB cobra un recargo del 100 por ciento sobre el recibo del agua a los ciudadanos y
empresas del Bilbao Metropolitano. Estos usuarios no son miembros directos del CAGB y
carecen, por lo tanto, de poderes ejecutivos.
En conclusión, las complejas relaciones de responsabilidad del CAGB incluyen cuatro tipos
de actores principales:
• Ayuntamientos que aportan una pequeña parte del presupuesto del CGAB, representados
en sus órganos de gobierno y dotados de poderes ejecutivos, generalmente proporcionales
a su volumen de población.
• El Gobierno central, el Gobierno vasco, y hasta hace poco, la Diputación Foral, que
proporcionan al CGAB la mayor parte de sus recursos económicos y son miembros sin
derecho de voto y sin poderes ejecutivos.
• Los usuarios y la Unión Europea también contribuyen, de forma notable, a la financiación
de los proyectos del CGAB, pero sin ser miembros.

La Mancomunidad de Servicios de Uribe-Kosta (MSUK)


LA MSUK está integrada por seis municipios contiguos (Barrika, Gorliz, Lemoiz, Plentzia,
Sopelana y Urduliz) del área metropolitana de Bilbao, con una población total cercana a los
20.000 habitantes. Esta mancomunidad, creada en 1992, presta un amplio abanico de servicios
públicos, incluyendo los siguientes (Mancomunidad de Servicios Uribe-Kosta, 1998):
• Gestión de residuos sólidos urbanos • Servicios sociales
• Información al consumidor • Promoción del euskera
• Sensibilización ambiental
La elección de la forma jurídica de mancomunidad para esta asociación multi-servicio no es
tan obvia como puede parecer a primera vista. En la tradición legal española, la
mancomunidad se diseñó originalmente para crear asociaciones municipales destinadas a la
prestación de un servicio específico, aunque en la actualidad se ha transformado en una
asociación pública local multi-servicio. El derecho administrativo ofrece otro marco
organizativo para la provisión de servicios no relacionados: la comarca, figura jurídica con
una fuerte base territorial. Sin embargo, los ayuntamientos suelen preferir la flexibilidad
jurídica de la mancomunidad a las rigideces de la comarca (Barrero, 1994). Mientras que la
constitución de una mancomunidad sólo requiere el acuerdo de los ayuntamientos
participantes, la creación de una comarca también implica la aprobación previa de la

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Comunidad Autónoma, en forma de ley aprobada por su parlamento. Este requisito se explica
por la redistribución y la transferencia de competencias de la Comunidad Autónoma y la
Diputación provincial en favor de la nueva comarca.

La decisión de los seis ayuntamientos de constituir la MSUK se basa en cuatro factores


fundamentales:
1. Uribe-Kosta ha experimentado un rápido crecimiento demográfico, como consecuencia
del proceso de suburbanización del Bilbao Metropolitano. Esta área de baja densidad
ofrece a las parejas jóvenes vivienda asequible y una alta calidad de vida.
2. La Diputación Foral de Bizkaia venía promoviendo y subvencionando la creación de
mancomunidades que asocien a los municipios pequeños. Así, la MSUK posee prioridad
sobre los municipios individuales a la hora de recibir financiación foral para la prestación
de servicios públicos. La Norma Foral 3/95, de 30 de marzo, reguladora de las entidades
de ámbito supramunicipal de Bizkaia ha contribuido, asimismo, a reforzar el compromiso
financiero de los ayuntamientos participantes.
3. Los seis municipios de Uribe-Kosta comparten muchos retos sociales, culturales y
ambientales que requieren una acción conjunta. El reciclado de la basura, la prevención de
las drogodependencias entre los jóvenes o la preservación de la lengua vasca exigen un
esfuerzo coordinado.
4. Al objeto de ayudar a los ayuntamientos a prestar nuevos servicios demandados por los
ciudadanos, como la protección del consumidor, el Gobierno vasco contribuyó mediante
fuertes inversiones. Posteriormente, el Gobierno vasco fue disminuyendo gradualmente la
subvención hasta transferir a los ayuntamientos la responsabilidad presupuestaria. Dado
que los ciudadanos se habían ya acostumbrado a la oferta de estos nuevos servicios, su
supresión era políticamente inviable. Por lo tanto, los ayuntamientos de Uribe-Kosta
decidieron compartir los gastos de prestación de los servicios, consiguiendo ciertas
economías de escala.
Desde una perspectiva principal-agente, la MSUK es un agente de dos tipos de actores
principales:
1. Los seis ayuntamientos fundadores, que disponen de un elevado grado de control de la
Mancomunidad. Ante el riesgo de que una potente MSUK termine por erosionar las
competencias municipales, los líderes políticos municipales muestran cierta reticencia a
delegar el control de gestión en el equipo técnico de la MSUK. Este hecho contrasta con
la mayor disponibilidad de los ayuntamientos miembros del CAGB a efectuar esta
delegación, que puede explicarse por las características técnicas del servicio prestado,
menos atractivo para la acción política que los servicios sociales o culturales. También
podría aducirse como motivo el hecho de que el CAGB se concentra exclusivamente en el
abastecimiento y el saneamiento del agua, mientras que el MSUK ofrece más servicios.
En este sentido existe el riesgo hipotético de que la MSUK pueda aumentar en el futuro el
número de servicios que presta, vaciando de esta forma aún más de competencias a los
ayuntamientos patrocinadores.
2. La Diputación Foral y el Gobierno vasco también son actores principales de la MSUK,
pero sin ser miembros. Ambas Administraciones públicas, y especialmente la Diputación
Foral, han influido decisivamente en la constitución de la MSUK y financian
regularmente una parte sustancial de sus actividades.

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Por lo tanto, los ayuntamientos poseen un mayor grado de control de la MSUK que del
CAGB, ya que el segundo dispone de una estructura de gestión más sólida y profesionalizada.
La menor profesionalización de la MSUK se deriva de la menor complejidad técnica y la gran
variedad de servicios prestados.

3.3 La aplicación de la teoría principal-agente al CAGB y a la MSUK


A continuación se aplicarán los elementos de la teoría principal-agente referidos
anteriormente al CAGB y la MSUK. Fundamentalmente nos interesa conocer cuáles son las
expectativas de responsabilidad que ambas asociaciones han generado en los distintos actores
principales y externos relacionados, cómo fluye la información entre el agente y los actores
principales, cómo se evalúan los resultados obtenidos, qué incentivos se emplean para
minimizar las divergencias entre el rendimiento deseado y el realmente alcanzado y cuáles
son las tendencias previsibles de futuro.

Expectativas de responsabilidad en el CAGB y la MSUK


Debido a su estructura de control descentralizada, el CAGB y, en menor medida, la MSUK
han de reconciliar diferentes expectativas de responsabilidad de sus actores principales y otros
actores externos relacionados, tal como se puede apreciar en la Tabla 3.

Tabla 3 Nivel de expectativas de responsabilidad en el CAGB y en el MSUK respecto a los


actores principales y relacionados

Jurídico - Financiera Gerencial Política

CAGB MSUK CAGB MSUK CAGB MSUK

ayuntamientos xx xx x x xxx xxx

Diputación Foral xx xx xx xx xxx xx

Gobierno vasco xx xx xxx xx xx x

Gobierno central xx - xx - xx -

Comisión Europea xx - xxx - x -

Tribunal de Cuentas xxx xxx - - - -


Elaboración propia.
xxx alto xx medio x bajo

Los ayuntamientos miembros demandan que el CAGB cubra las necesidades ciudadanas de
abastecimiento y tratamiento de agua a un coste asumible. Igualmente, el coste de la recogida
de basuras preocupa seriamente a los ayuntamientos miembros de la MSUK. De hecho, los
ayuntamientos también son agentes del electorado. Dado que el nivel de gobierno municipal
es el más próximo al ciudadano, los ayuntamientos se oponen a fuertes incrementos en el
precio del agua. Como consecuencia de ello, los ayuntamientos esperan que el CAGB sea
capaz de conseguir un alto grado de financiación externa para desarrollar proyectos de
infraestructura. En este sentido, las expectativas de responsabilidad de los ayuntamientos

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poseen un carácter más político que gerencial. Así, la fijación del precio del agua o de las
tasas de recogida de basura se convierte en una decisión política fundamental para los líderes
políticos municipales. A fin de reducir el posible menoscabo producido por las decisiones
técnicas del CAGB que dañen sus intereses políticos, los ayuntamientos miembros eligen a un
representante político como presidente. Tradicionalmente, este puesto de presidente viene
siendo ocupado por un concejal del Ayuntamiento de Bilbao, perteneciente al equipo de
gobierno. En la MSUK, los representantes políticos municipales también controlan sus
órganos de gobierno, que adoptan decisiones de gran impacto político en la zona.

La Diputación Foral también persigue ampliar su influencia política en el CAGB. Durante las
dos últimas décadas, ha ido asumiendo progresivamente la provisión de servicios prestados
anteriormente por los ayuntamientos, aprovechando así economías de escala y mejorando los
estándares de calidad. El abastecimiento y la depuración de aguas que venían prestando los
ayuntamientos de Bizkaia no pertenecientes al CAGB eran, generalmente, de una calidad
inferior. Asimismo, se registraba una gran disparidad en el precio del agua entre los
municipios no miembros, lo que planteaba problemas de equidad. Ante esta situación, la
Diputación Foral ha promovido la integración de otros municipios de Bizkaia en el CAGB.

Paralelamente a la progresiva extensión del ámbito del CAGB al conjunto de Bizkaia, se ha


ido fortaleciendo el liderazgo político de la Diputación Foral en sus órganos de gobierno. En
1998 los estatutos del CAGB fueron modificados para otorgar a la Diputación Foral poderes
ejecutivos y derecho de voto en estos órganos. Adicionalmente, el CAGB decidió cambiar su
nombre por el de Consorcio de Aguas Bilbao-Bizkaia. En resumen, todos estos hechos
subrayan la creciente importancia de la responsabilidad del CAGB hacia la Diputación.

Sin embargo, no todas las Administraciones públicas conceden la misma prioridad a la


prestación del servicio de abastecimiento de agua o de recogida de residuos sólidos urbanos a
un precio asequible. Mientras que la Diputación muestra un cierto interés en que el precio sea
asequible, otras Administraciones públicas de ámbito territorial más amplio se muestran más
desconfiadas ante lo que consideran una transferencia de la carga financiera de los ciudadanos
del área metropolitana a los del conjunto del País Vasco, de España o de la Unión Europea.
Este hecho resulta coherente con una mayor sensibilidad, respecto al precio de los servicios,
por parte de las Administraciones públicas más próximas al ciudadano.

En todo caso, la Unión Europea, el Gobierno central y el Gobierno vasco están más
interesados en la responsabilidad jurídica / financiera y gerencial que en la de carácter
político. Ninguno de estos tres niveles de gobierno parece dispuesto a desempeñar un papel
político más activo en la CAGB o la MSUK, ya que sus electorados se extienden mucho más
allá de los límites del Bilbao Metropolitano. Por lo tanto, no tienen excesivo interés en lograr
poderes ejecutivos y derecho de voto en los órganos de gobierno de estas asociaciones.

Dado que la MSUK es una mancomunidad de seis municipios, resulta mucho más difícil para
la Diputación asegurar que actúe de acuerdo a sus intereses, sin limitar el principio
constitucional de la autonomía local. La Diputación violaría este principio si definiese e
impusiese estándares de rendimiento a la MSUK. Asimismo, la MSUK presta servicios al 2
por ciento de la población de Bizkaia, mientras que el CAGB cubre las necesidades de más
del 85 por ciento. Este hecho explica un menor interés de la Diputación en la responsabilidad
política y gerencial de la MSUK —véase el contraste en la fila Política de la Tabla 3—.

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Como resultado de la cultura burocrática dominante en la Administración Pública española, la
mayoría de los actores implicados prestan mayor atención a la responsabilidad jurídica que a
la política. Tradicionalmente, éste ha sido también el caso del Tribunal Vasco de Cuentas
Públicas, que se lamentaba frecuentemente en sus informes de la falta de información
disponible para evaluar la eficacia y eficiencia del gasto público. De forma similar, la Junta
Superior de Precios, que debe aprobar cualquier incremento de precio de los productos
básicos, suele preocuparse más de las cuestiones jurídicas que de las gerenciales.

Gestión de la información, evaluación e incentivos


Debido al interés dominante de los ayuntamientos y la Diputación en la responsabilidad
política y jurídica, el CAGB les suministra regularmente detallada información legal y
financiera. En el caso de la MSUK, la información jurídica y económica sólo se proporciona a
los ayuntamientos miembros.

Teóricamente, resultaría relativamente sencillo establecer indicadores de rendimiento para el


CAGB, especialmente si están basados en el impacto de la prestación del servicio, como por
ejemplo los estándares de calidad del agua. No obstante, en la práctica es difícil establecer una
relación de causalidad entre la labor del CAGB y la calidad del agua, ya que ésta es el
producto de la acción de una pluralidad de actores, incluyendo, entre otros, a los ciudadanos,
las empresas industriales o las compañías de transporte marítimo. La mejora de la calidad del
agua también requiere la acción conjunta de diferentes niveles de gobierno, debido a la
dispersión de competencias administrativas en este ámbito. Como consecuencia de ello, el
CAGB publica información basada en resultados, en lugar de datos de impacto. La
producción de los resultados está prácticamente bajo el control exclusivo del CAGB y no
implica, por lo tanto, la interacción de múltiples actores.

Igualmente, la MSUK proporciona a los seis ayuntamientos asociados información


actualizada sobre resultados, como el volumen de residuos sólidos urbanos recogido, la cifra
de demandas de información sobre protección del consumidor o el número de seminarios
organizados para prevenir las drogodependencias entre la juventud.

En ambas asociaciones públicas locales, la evaluación de la información es básicamente un


proceso de autoevaluación interna, exceptuando la auditoría financiera externa. Sin embargo,
la activa participación de los ayuntamientos y de la Diputación Foral en los órganos de
gobierno del CAGB asegura una retroalimentación cooperativa en el proceso de evaluación.
En la MSUK también se desarrolla una evaluación conjunta del rendimiento entre el equipo
directivo y los ayuntamientos miembros.

Periódicamente, el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas lleva a cabo un control externo del
CAGB y de la MSUK. Este control se centra en cuestiones jurídicas y contables, ya que la
escasa información de gestión disponible impide realizar un análisis de la eficacia y la
eficiencia del gasto público.

Desde una perspectiva más general, la Asociación Bilbao Metrópoli-30 viene publicando
anualmente, desde 1992, un Informe Anual de Progreso del Bilbao Metropolitano que incluye
algunos indicadores de resultados y de impacto relacionados con la actividad del CAGB y la
MSUK (Bilbao Metrópoli-30, 1999). Sin embargo, este análisis está restringido a aquellos
indicadores especialmente relevantes para el éxito de la revitalización del área metropolitana.
A pesar de esta limitación, la experiencia de Bilbao Metrópoli-30 ilustra el potencial de las

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asociaciones locales, tanto públicas como privadas, para realizar una evaluación externa de
políticas públicas (Font, 1998).

Los actores principales del CAGB utilizan diferentes tipos de incentivos para minimizar las
divergencias entre el rendimiento deseado y el efectivamente alcanzado. En consonancia con
el intenso carácter político de su perspectiva de la responsabilidad, los ayuntamientos y la
Diputación Foral presentan una mayor tendencia que otros niveles de gobierno a recurrir a
premios o sanciones de naturaleza política. Los incentivos políticos positivos incluyen la
expansión de la autonomía, las funciones y el ámbito territorial del CAGB. Por el contrario,
los incentivos políticos negativos pueden consistir en una reducción de sus competencias y la
expresión de críticas en público por los líderes políticos a través de los medios de
comunicación.

Los otros niveles de gobierno, y en menor grado también la Diputación Foral, son más
propensos a emplear incentivos económicos para orientar la actuación del CAGB hacia la
consecución de sus propios objetivos. Dado que el CAGB necesita una elevada financiación
externa para desarrollar sus proyectos de infraestructura, el uso de estos incentivos
económicos resulta muy eficaz.

En la MSUK, los ayuntamientos miembros tienden a utilizar, en la mayoría de los casos,


incentivos políticos como recompensa o sanción por su actuación. Si bien la MSUK disfruta
de un menor nivel de autonomía que el CAGB, los ayuntamientos están dispuestos a ampliar
sus competencias, en tanto respete estrictamente sus instrucciones. Al financiar una parte
sustancial del presupuesto de la MSUK, la Diputación posee una elevada capacidad para
ofrecer incentivos económicos a esta Mancomunidad. Entre los ayuntamientos miembros,
sólo el de Sopelana, que concentra casi el 50 por ciento de la población de Uribe-Kosta,
realiza una aportación presupuestaria significativa, susceptible de ser utilizada como un
incentivo económico.

En conclusión, los incentivos para el CAGB y la MSUK se limitan, en la mayoría de los


casos, a dos tipos de recursos, que determinan la interacción intergubernamental: el dinero y
el poder (Leach, 1997).

Incertidumbre y perspectivas de futuro


El rendimiento del CAGB depende, en gran medida, de un factor tan incierto como la
meteorología. Por ejemplo, las graves inundaciones de 1983 alteraron seriamente el
suministro y el tratamiento del agua. Igualmente, la prolongada sequía del bienio 1989-90
obligó al CAGB a ampliar sus reservas de agua embalsada para asegurar el abastecimiento.

Adicionalmente, el entorno del CAGB ofrece un alto grado de incertidumbre. Por una parte,
ha de cubrir las crecientes demandas ciudadanas sobre la calidad del agua y cumplir la
normativa ambiental de la Unión Europea. Con este fin, el CAGB ha obtenido un elevado
volumen de financiación externa de la Diputación, el Gobierno vasco, el Gobierno central y la
Comisión Europea. Por otro lado, el CAGB ha de adaptarse a los cambios de su entorno
político. En este sentido, el CAGB ha logrado transformar su estructura para responder a los
retos derivados de la extinción de la CMGB, la transición desde un estado centralista a otro de
carácter autonómico y el restablecimiento del régimen foral con la consiguiente ampliación de
competencias de la Diputación. Dos buenos ejemplos de esta capacidad de adaptación son la

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sustitución de la CMGB por el Gobierno vasco en sus órganos de gobierno y la reciente
concesión de derecho de voto a la Diputación.

En la MSUK, la incertidumbre más crítica es la evolución demográfica de la comarca y las


nuevas demandas ciudadanas a satisfacer. Dado que Uribe-Kosta viene experimentando un
intenso crecimiento demográfico, la MSUK se ha visto obligada a aumentar sus inversiones
para mejorar la calidad de los servicios. Si este incremento demográfico se detiene en la
próxima década, la MSUK padecerá dificultades presupuestarias para mantener los niveles de
calidad y cobertura alcanzados. Al objeto de gestionar adecuadamente esta incertidumbre, el
Ayuntamiento de Sopelana ha promovido la elaboración de un plan estratégico comunitario,
que define las estrategias a largo plazo para el municipio, en el marco de la visión de futuro
deseada para el conjunto del área metropolitana.

En un plano teórico, la incertidumbre sobre el futuro de estas asociaciones públicas locales


puede estar originada, en primer lugar, por la falta de información sobre las tendencias de
futuro y por la escasa comunicación entre los líderes que toman las decisiones. En segundo
lugar, la incertidumbre puede derivarse del ocultamiento estratégico o la distorsión de la
información, que puede aumentar sustancialmente los costes de agencia (Williamson, 1996).
En el caso del CAGB, el Ayuntamiento de Bilbao ha logrado reducir estos costes de agencia,
asegurando la elección de uno de sus concejales del equipo de gobierno como presidente del
Consorcio.

A pesar del incierto entorno del CAGB, se pueden anticipar algunas tendencias sobre su
evolución futura:
1. El fortalecimiento de la presencia de la Diputación en el CAGB, como consecuencia de la
creciente dependencia de sus aportaciones económicas para realizar costosas obras de
infraestructura.
2. Como consecuencia de ello, se favorecerá la expansión progresiva del ámbito territorial
del CAGB hasta incluir a todos los municipios de Bizkaia.
3. La privatización de los servicios de abastecimiento de aguas a escala global potenciará las
actividades empresariales del CAGB en el exterior, especialmente en América Latina.
Estas actividades internacionales han recibido un fuerte respaldo en 1999 con la concesión
de un importante contrato en el área metropolitana de Buenos Aires.
4. La internacionalización de la labor del CAGB y sus alianzas con grupos empresariales
para el acceso a nuevos mercados reforzarán su profesionalidad e independencia,
acercándose progresivamente al modelo de la empresa privada.
El futuro de la MSUK estará estrechamente ligado a la evolución demográfica de Uribe-
Kosta. Si la expansión demográfica continúa, la MSUK se verá obligada a ampliar su oferta
de servicios públicos para satisfacer la demanda de sus nuevos residentes. Esta ampliación de
los servicios prestados supondrá un aumento paralelo de los recursos humanos y financieros
de la MSUK y una mayor autonomía respecto de sus actores principales. En tanto el
incremento demográfico se concentre en Sopelana, el municipio más poblado de Uribe-Kosta,
aumentará la asimetría entre los ayuntamientos. Esta asimetría podría suponer un fuerte
incentivo para que los pequeños municipios adopten un comportamiento de “free-rider”,
susceptible de causar conflicto entre los actores principales. En este escenario, el
Ayuntamiento de Sopelana reforzaría su capacidad de influencia en la MSUK. Por el
contrario, en un escenario de estancamiento demográfico o de incremento equilibrado entre
los diferentes municipios, la estructura de la MSUK permanecería relativamente estable.

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4. A modo de conclusión
La fragmentación municipal consustancial al sistema político español y la crisis económica de
finales de la década de los años ochenta y principios de los noventa ha obligado a las
corporaciones locales a establecer fórmulas por las que los municipios han buscado socios
para prestar unos servicios cuya demanda ha aumentado progresivamente.

De todas las fórmulas asociativas que se han mencionado a lo largo del texto —consorcios,
mancomunidades, empresas y fundaciones intermunicipales—, el artículo se ha centrado en
las dos primeras. Tanto las mancomunidades como los consorcios constituyen instituciones en
los términos predicados por el institucionalismo económico. Los actores locales han decidido
crear una organización, en vez de embarcarse en procesos continuos y repetitivos de
negociación entre las partes plasmados en convenios o acuerdos para generar actividades
colectivas. Las mancomunidades y los consorcios parecen minimizar los costes de transacción
que los actores locales incurrirían si no existiera la posibilidad de adoptar estas fórmulas
asociativas. En muchos casos, una nueva institución creada es capaz de prestar servicios que
de otra forma un único actor principal nunca hubiera podido proveer.

En el análisis se ha podido comprobar la importancia creciente de los consorcios frente a las


mancomunidades, aunque la explicación que se proporciona resulta contradictoria por lo que
respecta a la popularidad obvia de los consorcios en comparación con las mancomunidades.
De acuerdo los presupuestos de la gobernabilidad, los consorcios son menos visibles y más
flexibles que las mancomunidades. Especialmente para los políticos, los consorcios pueden
parecer menos atractivos dado que el control político que pueden ejercer es débil. En los casos
de mala administración de los gerentes del consorcio, los políticos locales también podrían
argumentar su irresponsabilidad, al dotar de autonomía a la estructura administrativa del
consorcio. Desde el punto de vista de la teoría de la agencia, se puede argumentar lo contrario.
Los consorcios, como fórmulas asociativas verticales ofrecen mejores posibilidades para los
actores principales de niveles superiores de gobierno para hacer a las unidades inferiores
responsables de las transferencias monetarias que envían. Esto implica para los políticos de
los niveles superiores un mayor grado de control político y de gestión.

Existen algunas diferencias entre las mancomunidades y los consorcios. No obstante, los
datos empíricos muestran que, a pesar de las diferencias, ambas instituciones son empleadas
para propósitos similares con una estructura muy parecida. La elección de una forma
organizativa particular parece estar más determinada por factores geográficos e históricos que
por la teoría de los costes de transacción. Así hay algunos consorcios que están formados
exclusivamente por municipios. Muchos de estos consorcios prestan un único servicio que es
provisto en otras ocasiones por las mancomunidades, como ocurre por ejemplo con la
provisión de agua, la recogida de residuos sólidos y el servicio de bomberos entre otros.

Por otro lado, no habría que olvidar que el margen de maniobra y las pautas de relaciones de
los municipios españoles están bastante influidas por el proceso de creación y de
consolidación del Estado autonómico. En un contexto en el que la estrategia regionalista ganó
sobre la localista a la hora de configurar territorialmente el Estado español, las pautas de
relación asimétrica que han dominado en su construcción se han trasladado al ámbito local en
el tema que nos ocupa. En el caso de las mancomunidades ya se ha mencionado la prohibición
expresa de que los municipios limítrofes de Comunidades Autónomas distintas se
mancomunen. Esta restricción no existe para los consorcios; sin embargo, son contados los
ejemplos en los que se forman consorcios con entidades gubernamentales que pertenezcan a

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Comunidades Autónomas diferentes. En cierto modo se reproducen las pautas que dominan
las Acuerdos de Cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Aunque estos
acuerdos pueden estar participados tanto por varias Comunidades Autónomas y el Estado así
como entre distintas Comunidades Autónomas sin el concurso de la Administración central; la
mayoría de los acuerdos se firman entre un ministerio y una organización de una única
Comunidad Autónoma. En muchos casos, los acuerdos-tipo entre el Estado y las
Comunidades Autónomas de carácter multilateral se firman de forma bilateral (Alberti 1996).
Después de un análisis de las fuentes (MAP 1988-1994; Informe Comunidades Autónomas
1992-1998), se puede ilustrar como ejemplo lo ocurrido en 1996. En este año se firmaron
cuatro acuerdos entre Comunidades Autónomas sin el concurso del Estado. De los cuatro
acuerdos previstos, sólo uno se aplicó. En dos acuerdos, una de las Comunidades Autónomas
participantes se retiró; en el otro, la Administración central se integró finalmente en el
acuerdo. Por ello, no es sorprendente que los consorcios opten por una cooperación local y
localizada, sin que se involucren a unidades de gobierno de distintas Comunidades
Autónomas.

Del análisis más general se ha pasado al estudio de dos casos. El análisis de un consorcio
(CAGB) y una mancomunidad (MSUK) radicados en el área metropolitano de Bilbao ilustra
los serios desafíos que la gestión de la responsabilidad plantea a las asociaciones
intergubernamentales dedicados a la prestación conjunta de servicios en España. A partir del
análisis realizado, siguiendo los principios de la teoría principal-agente, se pueden establecer
tres recomendaciones para mejorar la gestión de la responsabilidad en estas asociaciones
intermunicipales:
1. El actor principal ha de prestar mayor atención a la responsabilidad de gestión. La
responsabilidad política, jurídica y económica ha de acompañarse de la de carácter
gerencial para asegurar la mejora de la calidad de los servicios municipales. Esta mejora
de la calidad requiere la definición previa de indicadores de gestión adecuados y un
seguimiento constante del rendimiento efectivamente alcanzado.
2. El actor principal ha de fomentar la profesionalización de la estructura directiva de las
asociaciones intermunicipales. Por un lado, esta profesionalización promoverá la
responsabilidad gerencial, especialmente si las asociaciones se ven obligadas a operar en
un mercado cada vez más liberalizado y competitivo. Por otro lado, la profesionalización
puede contribuir a disminuir la responsabilidad política, planteando un dilema entre
responsabilidad política y gerencial. Ante este dilema, los líderes políticos de las
asociaciones públicas locales han de elegir qué combinación entre responsabilidad política
y gerencial es la más adecuada para cumplir la misión de la asociación.
3. Los consorcios disfrutan normalmente de un margen de autonomía más amplio que las
mancomunidades. Esta mayor autonomía favorece un desarrollo más rápido de la
responsabilidad gerencial en los consorcios que en las mancomunidades.

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