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Conflictos sociales

por corrupción en los


gobiernos locales:
Las disputas por el
poder local en escena

Víctor Caballero Martin

Lima, julio del 2009


Serie: Estudios sobre corrupción

Conflictos sociales por corrupción en los Gobiernos


Locales: Las disputas por el poder en escena

© Proética
Consejo Nacional para la Ética Pública
(Capítulo Nacional de Transparency International)
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Esta publicación se originó en el marco del programa Todos Hacemos


Política, ejecutado por el Instituto Republicano Internacional, al que le
agradecemos habernos invitado a participar en el mismo durante el año
2009. También agradecemos al Open Society Institute, cuyo apoyo ha
permitido que este volumen se imprima para su difusión.

Impreso en el Perú
Primera edición, febrero de 2010
1000 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2010-02840

Impreso en: Tarea Asociación Gráfica Educativa


RUC 20125831410
Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú

Se autoriza su reproducción total o parcial siempre que se informe a


Proética y se den los créditos correspondientes.
A Luz Elena (Nena), siempre
Contenido

Prólogo................................................................................................. 13

Presentación....................................................................................... 17

Nota metodológica............................................................................ 21

Capítulo I. Corrupción y conflicto social..................................... 23


A. Definiciones de corrupción......................................................... 23
B. El conflicto social: definiciones y percepciones....................... 29

Capítulo II. Conflictos sociales por corrupción y procesos


institucionales de vacancia de autoridades................................. 35
A. Tendencias de los conflictos sociales por corrupción.............. 40
B. Los procesos institucionales de vacancia de autoridades
sin conflicto social........................................................................ 41

Capítulo III. Los múltiples rostros de la corrupción................. 45


A. La conducta autoritaria y el uso de la violencia...................... 53
B. La reelección como generador de conflictos............................ 55
C. El incumplimiento de promesas y las denuncias por mal
manejo administrativo................................................................. 65
D. Los conflictos de poder entre centros poblados y con
comunidades nativas................................................................... 69

Capítulo IV. Conflictos sociales por corrupción: conclusiones


preocupantes...................................................................................... 79
1. La corrupción genera crisis de gobernabilidad local............. 79

9
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

2. La corrupción debilita a los partidos políticos y genera


crisis de credibilidad en la política............................................ 80
3. La corrupción evidencia poca experiencia en la
fiscalización y genera desconfianza en las autoridades
del Estado...................................................................................... 80
4. El objetivo real de los conflictos es lograr la vacancia de
la autoridad................................................................................... 81
5. Los escenarios donde ocurren los conflictos por corrupción
son mayormente rurales............................................................. 82
6. La mayoría de los conflictos son de larga duración................ 82
7. La corrupción cataliza otras denuncias.................................... 82

Anexos
Análisis de casos de conflictos sociales........................................ 83

Caso 1
Oyón: Autoritarismo y corrupción como causas de conflicto
A. Los hechos..................................................................................... 83
B. El escenario y los actores del conflicto...................................... 85
C. Las lecciones del conflicto por el poder.................................... 87

Caso 2
Arapa: Conflictos de grupos de poder
A. Las razones del conflicto............................................................. 89
B. El escenario y los actores............................................................. 90
C. Las lecciones del conflicto........................................................... 92

Caso 3
El conflicto en Bagua: Los mortales desencuentros
A. Introducción.................................................................................. 94
B. La geografía del conflicto............................................................ 97
C. Los mortales desencuentros..................................................... 100
D. ¿Es posible superar los desencuentros?.................................. 108

10
Prólogo

El Perú vivió el 2000 en una gran movilización ciudadana.


Estudiantes, organizaciones de mujeres, gremios sindicales,
organismos de Derechos Humanos e instituciones cívicas, sociales
y académicas se levantaron en distintas partes del país para
recuperar la democracia y protestar contra el inminente tercer
gobierno fujimorista. Reaparecía la ciudadanía después una
década de silencio.

El terrorismo y la hiperinflación primero y posteriormente los


programas de ajuste estructural habían modificado las bases del
ordenamiento social y acabado de corroer los frágiles cimientos
de la institucionalidad social y política del país. Los gremios, las
organizaciones sociales y los partidos políticos, que ya entraban
debilitados a la década de los noventa, no resistieron el embate
de la enfermedad económica y social, y mucho menos el de sus
antídotos. Así, el discurso de la “antipolítica” se impuso sobre la
práctica gremial y político-partidaria silenciando o reduciendo a
su mínima expresión la actividad social y política organizada.

En cambio primó una nueva modalidad de relación social. Durante


buena parte de esa década la población se sintió profundamente
agradecida al Presidente por haber “salvado” al país de ambos
flagelos (hiperinflación y terrorismo), y reconociéndole la virtud
de haber recuperado la estabilidad y la tranquilidad después de
la tormenta, se estableció entre el pueblo y Fujimori una relación
población-líder sin mediaciones sociales y políticas. El Presidente
llegaba a todos los confines del país, entregaba regalos, escuchaba
sus demandas y cumplía con las obras prometidas.

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Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Fujimori y sus amigos creyeron en la omnipotencia que el momento


les ofrecía y buscaron el control total. Al del Ejecutivo se sumó el
control de los poderes Legislativo y Judicial y el sistema electoral.
Con el pueblo rendido por la gratitud al salvador, el partido político
de la Fuerzas Armadas a su disposición, los medios de comunicación
bajo control y buena parte del empresariado a su favor creyeron
tenerlo todo y para toda la vida. Sin embargo, como lo muestra
la historia, de un lado, el poder sin contrapesos envicia, engaña
y corrompe, y del otro, la prepotencia y el abuso indiscriminado
hartan hasta al más obsecuente ciudadano. Así fue. La ciudadanía
reaccionó y por mucho que fuera el otrora salvador del país, el
gobierno cayó, el mesías huyó despavorido, los generales fueron a las
cárceles y el siniestro Montesinos, el asesor, quedó desenmascarado
y despeinado en manos de la justicia.

Con el gobierno de transición liderado por Valentín Paniagua


renació la acción social y la Sociedad Civil se constituyó en una
instancia importante de deliberación. Al mismo tiempo que la
gente recuperó la voz, se escuchó nuevamente y se gustó gritando
en las calles, se abrieron nuevos espacios de concertación. Las
“Mesas” contra la pobreza, anticorrupción, por la educación, por
la reforma de la justicia entre otras se multiplicaron y unos meses
después, bajo el gobierno de Toledo, se formalizaron los nuevos
mecanismos de participación ciudadana con la Ley de Bases de la
Descentralización.

Sin embargo con la democracia también aparecieron los


conflictos.

Después del letargo y con tanta propaganda a la democracia y la


libertad de expresión muchos quisieron decir su opinión. “Estoy
incómodo”, “esto no funciona”, “¿por qué ellos sí y nosotros
no?”, etc. A pesar de los múltiples mecanismos de participación
ciudadana, la conflictividad social se incrementó progresivamente
desde inicios de esta década. Se abrieron los canales para participar,
pero esto ocurrió a borbotones.

En dicho periodo, dos conflictos fueron determinantes para


entender el nuevo contexto de movilización sin organización
política que la contenga. El levantamiento de Arequipa en contra
de la privatización de las empresas de electricidad y la revuelta
de Ilave, un pueblo que cegado por la rabia apedreó y mató a su
alcalde en la plaza. En ambos casos, una multitud enardecida

12
Prólogo

desconfió de sus autoridades y decidió, en juicio popular, hacer


justicia por sus propias manos. En ambos casos, a pesar de los
nuevos canales abiertos no se les escuchó, no tenían interlocutores
válidos y reconocidos por ellos ni por las autoridades del gobierno.
La falta de una institucionalidad política se hizo sentir. En ambos
casos, la sensación de desatención, de despojo y la percepción de
la corrupción de sus autoridades, o lo que la gente entendía por
corrupción, fue un detonante de la violenta movilización.

Precisamente, la necesidad de buscar explicaciones al pernicioso


vínculo entre conflictos sociales y corrupción nos animaron a
hacerle el encargo a Víctor Caballero. Su experiencia en sucesivas
movilizaciones como experto en resolución de conflictos y su
amplio conocimiento del tema político podían permitirnos
comprender los intríngulis que se presentan entre la manera
como se ejerce la política en el Perú, la corrupción y los conflictos
sociales. Temas que por demás, han estado presentes en cada una
de las investigaciones que ha realizado Proética: los Mapas de
Riesgo de Corrupción, la situación sobre el control de los recursos
públicos y el vínculo entre pobreza y corrupción, entre otras.

El patrimonialismo aun presente en el ejercicio del poder es una


fuente de arbitrariedad, de abuso y de corrupción, pero al mismo
tiempo es una práctica generalizada de ejercicio del poder en la
que están inmersos tanto el político que lo administra como el
ciudadano que lo usufructúa o sufre (dependiendo del lugar en
el que se encuentre). La mayoría de las veces, el que denuncia lo
hace porque siendo parte del acuerdo, ha sido estafado, y no por
un principio de respeto a la ley y la autoridad. El Congresista le
ofreció a un trabajador un contrato como asesor ficticio pero con
seguro médico a cambio de apropiarse de su sueldo. No le cumple
con el seguro y el estafado lleva la denuncia a algún medio de
comunicación. La Alcaldesa contrató a su empleada doméstica
en la planilla del municipio por un monto y le da la mitad, esta
filtra la denuncia a los medios. El Director de Educación ofreció
dos plazas en la ciudad a cambio de dinero para la campaña. No
cumple y es denunciado como corrupto y así sucesivamente. Quien
denuncia es porque habiendo aceptado el arreglo fraudulento
termina perjudicado y recién ahí apela, primero a un medio de
comunicación y luego, si amerita, a la ley.

Si el referente de la autoridad miente, abusa y además incumple


su propio compromiso, no hay confianza que resista. Si lo hace

13
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

uno, el otro y el de más allá, quiere decir que nadie es confiable.


De ahí a administrar justicia por propias manos hay solo un
paso. En ese contexto, las relaciones sociales entre la autoridad
del Estado y la población se tornan resbalosas y confusas, y si en
adición se introduce el dato de la pésima calidad de los servicios
básicos de educación y salud, se activa una bomba de tiempo. En
esas condiciones, la población bien no cree en nada o bien mata
cuando no puede más*.

La cuestión que queda pendiente es cómo quebrar esta práctica


perniciosa si precisamente la manera como se hace política
entraña como parte constitutiva el germen de la desconfianza del
ciudadano y la impunidad del político frente a la autoridad y la
ley.

Este libro quiere aportar elementos para comprender el fenómeno


de los conflictos sociales como amenaza a la democracia en el Perú.
Hace una lectura de los datos que aporta la Defensoría del Pueblo
y a ellos añade la experiencia de campo que presenta a manera
de casos de análisis. Su riqueza radica en la tesis que propone: los
conflictos sociales no se incrementan ni se hacen más violentos
porque la gente es más pobre o vive en zonas alejadas de la
acción del Estado; tampoco es un asunto normativo, la legislación
es abundante y hoy, en el marco de la descentralización, hay
mecanismos de participación que comienzan a calar en segmentos
poblacionales. Tampoco se explican por la notable insuficiencia
en las acciones de control o la falta de transparencia, que siendo
factores importantes en tanto alimentan la desinformación y la
impunidad su ausencia mina pero no necesariamente determina
la acción violenta. El gran problema que explicaría la violencia
en los conflictos sociales es la falta de legitimidad del Estado,
de la autoridad y de la Ley. La sensación de desatención y de
maltrato del funcionario y la arbitrariedad del poderoso. Y esto
se debe, gran medida, a la calidad de los políticos, a la manera
arcaica como se entiende y se practica la política y a la percepción
de que el Estado es de propiedad de quien está en el poder. De
esa constatación se deriva otra aun más complicada que se refiere

*
De acuerdo a la última Encuesta Nacional sobre Corrupción de Proética
(diciembre, 2008), los ciudadanos no denuncian porque creen que nada va a
cambiar, que pierden su tiempo o que pueden salir perjudicados. Ese mismo
sondeo mostró que solo el 8% de afectados por un acto de corrupción hizo la
denuncia.

14
Prólogo

a la estrecha frontera entre la incompetencia y la corrupción del


funcionario público. Mal formado, mal pagado, sin estímulos y
sin controles, el funcionario que no está recibiendo favores de
campaña tiene muchas veces poco que hacer, lo que redunda en
un pésimo servicio público.

El texto servirá como ilustrador de un fenómeno que no acaba


ahora y probablemente se incrementará en lo sucesivo. Conviene
entonces darle muchas vueltas al tema, conocer y analizar muchos
casos y continuar encontrando elementos para enfrentar con
precisión esta delicada realidad que hermana el conflicto violento
con la corrupción, que alimentada por el narcotráfico y los
rezagos del terrorismo pueden volver a jaquear la gobernabilidad
democrática en muchas regiones del país.

Se los recomiendo.

Cecilia Blondet

15
Presentación

El objetivo del presente ensayo es estudiar los conflictos sociales por


corrupción en los gobiernos municipales provinciales y distritales
ocurridos en el Perú en la última década. La motivación para ello
se encuentra en la consideración de que estamos frente a un tipo
muy complejo de conflicto, que en varios casos ha derivado en
saldos trágicos.

El más dramático entre ellos fue el conflicto social en Ilave, que


condujo al cruel asesinato colectivo del alcalde provincial Cirilo
Fernando Robles Callomamani, acusado de corrupción. Si bien
este caso ha sido objeto de numerosos estudios1, sin embargo,
podemos decir que, en general, sobre el tema se han realizado
pocas investigaciones, a pesar de que existen evidencias de un
patrón común de comportamiento en el ingrediente de violencia
y radicalidad, que se repite en muchas partes del país.

No es un hecho nuevo en el país que se produzcan conflictos


violentos en los gobiernos locales municipales. Lo nuevo es
que suceden con frecuencia y con intensidad en distritos y
provincias cuya naturaleza es diversa. No se trata de un fenómeno
exclusivamente rural ni de zonas apartadas del país. Tampoco
parece cierta la afirmación de que su causa es la ausencia o lejanía
del Estado, a juzgar por los casos ocurridos en los dos últimos
periodos de gobierno municipal. Del mismo modo, la ausencia o

1
El más reciente es el estudio de Ramón Pajuelo Teves, No hay ley para
nosotros… Gobierno local, sociedad y conflicto en el altiplano: el caso Ilave (Instituto
de Estudios Peruanos, SER, PROJUR. Lima 2009.

17
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

insuficiencia de normas de control o de canales de participación


ciudadana en la fiscalización de la gestión pública no es lo que
explica los casos de violencia por denuncias de corrupción, a
juzgar por el marco normativo existente, que regula la gestión
pública y la participación ciudadana2.

Lo nuevo es que estos conflictos se dan ahora en un escenario


marcado por la descentralización del Estado, proceso que ha
asignado mayores atribuciones y funciones a las municipalidades3
y que ha llevado al incremento significativo de sus ingresos por
transferencias a través del FONCOMÚN y del canon (minero,
petrolero, maderero, etc.), lo cual en algunos casos llega a sumar
dos tercios del ingreso del presupuesto municipal. Ciertamente,
el uso de los recursos provenientes del canon ha sido una fuente
de conflictos, no tanto por la orientación de la inversión, sino
fundamentalmente por la reducida capacidad de gasto que
evidenciaron las municipalidades4. Y solo una parte de estos
conflictos se puede explicar por problemas de corrupción.

Aunque nunca resultan suficientes, actualmente existen numerosas


instituciones que trabajan el tema de buenas prácticas de gobierno
municipal en el camino de evitar problemas de corrupción en la

2
Las leyes más importantes sobre el tema son: la Ley Orgánica de
Municipalidades (Ley Nº 27972), la Ley Marco del Presupuesto Participativo
(Ley Nº 28056); el Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo
(D.S. Nº 171-2003-EF), el Instructivo para el Proceso del Presupuesto
Participativo Año Fiscal 2006 y el instructivo Nº 001-2005-EF/76.01.
3
Según PRODES (PRODES–USAID: El proceso de descentralización: balance
y agenda a septiembre del 2007, http://www.prodes.org.pe/internas/56.
html#43-7), a septiembre del 2007 se había realizado la transferencia de
responsabilidades referidas principalmente a:
– Programas: PRONAA (190 municipalidades provinciales de 194),
FONCODES (1,152 municipalidades distritales de 1,647) y Provías Rural
(90 municipalidades de 119).
– Proyectos: INADE (9 de 12).
– Funciones sectoriales de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (91 de
las 185).
4
“El crecimiento acelerado del canon en los últimos dos años ha rebasado la
capacidad de gestión de los gobiernos locales y regionales y ha traído como
consecuencia saldos presupuestales crecientes. Se estima que en el año 2006
tanto los gobiernos regionales como los locales dejaron de gastar más de 900
millones de soles, de los cuales casi 700 millones provienen del canon minero.”
(Propuesta Ciudadana: Nota 2-2007, Los problemas de las transferencias del canon
a las regiones y municipalidades (http://www.propuestaciudadana.org.pe/n-
publicaciones, febrero del 2007).

18
Presentación

gestión pública. El sentido común indica que la mejor forma de


evitar los conflictos sociales es mediante una buena gestión de
las autoridades, la transparencia en el uso de los recursos y una
adecuada ejecución de las obras. Pero ello no basta, ya que la
buena gestión no solo se limita a la administración de recursos,
sino que incluye una fluida dinámica con la población a través de
la información, la participación en las decisiones, la disponibilidad
a atenderla y, además, un buen trato constante en las relaciones
entre autoridades y población.

Pero ¿es eso suficiente? Al parecer, no siempre. Estudiando los


conflictos sociales en los gobiernos locales por casos de corrupción
se deduce que las autoridades son percibidas por la población de
muy distintas maneras, ya que todo acto realizado por la autoridad
en la gestión de gobierno es motivo de sospecha, la cual puede
convertirse en evidencia. Y esta evidencia se considera razón
suficiente para la acción de protesta.

Si bien la denominada “cultura de la sospecha” es un indicador


de la sensibilidad de la población respecto del manejo de la
cosa pública, también es posible que bajo el afán moralizador
se escondan razones de orden político, disputas por el poder,
rivalidades grupales, disputas entre pueblos y otras. Todas estas
razones encuentran en la evidencia de la corrupción el elemento
catalizador de voluntades en un pueblo para producir una acción
de protesta o un conflicto social abierto.

Pero debemos precisar que no todo acto de corrupción genera un


conflicto social. Existen numerosos casos de delitos cometidos
por autoridades que han sido sancionados por el Jurado Nacional
de Elecciones (JNE) con la declaración de vacancia o mediante
la acción de la Contraloría General de la República (CGR) sin
que haya mediado protesta o conflicto social, incluso sin que se
produzca crisis de gobernabilidad.

La teoría sobre los conflictos sociales dice que el conflicto es


una oportunidad para disputar el poder entre grupos. Esta es
la hipótesis central con la cual se explican y entienden los casos
de conflictos sociales que se han presentado en los gobiernos
municipales.

19
Nota metodológica

Para la realización del presente ensayo he tomado como base


los conflictos clasificados como “conflictos por asuntos de
gobierno local” que se encuentran en los reportes mensuales de la
Defensoría del Pueblo. Bajo tal categoría, la Defensoría incluye tres
tipos de conflictos: los que se producen contra agentes o actores
externos (empresas mineras, petroleras, madereras o proyectos
hidroeléctricos) en donde se produce una cohesión interna del
pueblo con sus autoridades; los conflictos locales entre distritos o
centros poblados por problemas de linderos, terrenos en disputas
o proyectos de inversión; y, finalmente, los conflictos internos por
casos de corrupción.

De acuerdo al objetivo de la investigación, voy a considerar solo el


último tipo, los conflictos por corrupción5. Para ello he identificado
los casos y definido el tiempo que duraron en los dos últimos
periodos de gobierno municipal: 2002–2006 y 2007–2010. Los años
de referencia para cada periodo son 2004 y 2008, respectivamente,
como el término medio de la gestión municipal de cada uno. Esta
referencia se toma solo para ubicar el conflicto en el tiempo, ya

5
Aunque el reciente conflicto ocurrido en Bagua escapa a este tipo de
problemas y, por tanto, a la temática central de esta publicación, hemos
considerado pertinente incluirlo en el análisis como uno de los anexos.
Tomamos esta decisión debido a su gravedad y también a que el análisis
realizado por el autor nos señala sus raíces, las cuales tienen relación con los
conflictos aquí estudiados, tanto en su larga duración y su ubicación en el Perú
rural, como en la dificultad de comprensión que muchas veces existe desde
el Estado central y desde la capital respecto a lo que ocurre en las diferentes
regiones del país.

21
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

que en la naturaleza de los conflictos sociales está el ser de larga


duración, pudiendo mantenerse durante toda la gestión de un
gobierno o incluso provenir de administraciones anteriores.

A partir del año 2004, la Defensoría del Pueblo estableció una


clasificación que consideraba una categoría de conflictos sociales
en los espacios de los gobiernos locales; hasta diciembre del 2006
esta categoría incluía los conflictos en comunidades campesinas.
A partir del 2007 la clasificación fue más precisa, considerando
en la categoría de conflictos sociales en gobiernos locales solo los
relacionados a disputas en torno a los gobiernos municipales

Ahora bien, respecto de la identificación de un caso como


conflicto social, quiero hacer una apreciación: en los registros de
la Defensoría del Pueblo se incluyen casos que no necesariamente
deben ser considerados como conflictos sociales. Es frecuente
encontrar casos que solo expresan una acción de protesta que no
necesariamente deviene en un conflicto social. Afirmo que no toda
protesta o manifestación de descontento debe ser considerada
como tal. Es un error frecuente a la hora de calificar y cuantificar
los hechos, considerar todo acto individual de descontento como si
fuera una acción colectiva. Lo mismo y aun peor es considerar cada
conflicto como acumulable a la hora de construir estadísticas.

No obstante, el mérito de los Reportes de la Defensoría del Pueblo


es su registro minucioso y documentado de los casos que permite
hacer seguimiento y construir tendencias de los conflictos. Siendo
más específico, permite construir un registro detallado de los
conflictos por corrupción en gobiernos locales. Por ello incluyo
aquí un cuadro completo (cuadro 8) de los casos donde realmente
ha existido conflicto social, según los indicadores mencionados, el
cual permite comparar los conflictos ocurridos en un mismo lugar
en los dos periodos de gobierno municipal.

22
Capítulo I
Corrupción y conflicto social

Corrupción y conflicto social son dos conceptos que no


necesariamente se vinculan o tienen entre sí relación de causa y
efecto. Sin embargo, es frecuente asociarlos cuando se trata de
explicar las crisis en los gobiernos locales y regionales y, sobre
todo, cuando se busca explicar los problemas de gobernabilidad
en una zona determinada.

En el presente capítulo voy a trabajar con ambos conceptos para


explicar algunos de los problemas que se presentan en los gobiernos
locales, específicamente los conflictos sociales motivados por
denuncias de corrupción.

A. Definiciones de corrupción

Existen diversas definiciones de corrupción y no a glosaró a todas,


ya que existen estudios prolijos que dan cuenta de sus diversas
acepciones y usos6. Para los fines del presente estudio interesa
resaltar las definiciones relacionadas con los casos de corrupción
en los espacios políticos, sobre todo locales y regionales.

En términos generales, la corrupción se considera como una


manifestación de abuso de poder público en beneficio privado.
Se dice también que es un síntoma de un problema más

6
Ver: Ludwig Huber: Romper la mano. Una interpretación cultural de la
corrupción. Proética, IEP. Lima 2008. Ver también los informes y documentos
de Transparency Internacional.

23
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

general referido a incentivos distorsionados subyacentes en la


administración pública7.

Por otro lado, la corrupción se define como una acción que rompe
o viola la norma legal establecida para la administración de los
recursos públicos, acción que ocurre cuando un funcionario
público hace uso indebido de su función para obtener beneficios
que no le corresponderían. Dicho de otra manera, la corrupción
es la conducta que se desvía de los deberes formales de la función
pública debido a intereses privados (personales, familiares o de
camarilla) para generar ganancias monetarias o mejorar el estatus;
o la conducta que viola reglas respecto al ejercicio de ciertos tipos
de influencias privadas.8

Transparency International (TI) define a la corrupción como “el


abuso del poder delegado, con fines de lucro personal”9 y precisa
que se denomina corrupción política al acto de corrupción que
está dirigido a capturar o perpetuarse en el control de instancias
de poder. Entonces, se está ante actos de corrupción política
cuando los líderes y organizaciones políticas realizan actividades
para hacerse del control del gobierno, actos que pueden ir desde
la compra de votos y la malversación de los recursos públicos,
hasta la exigencia por parte de los funcionarios públicos de dinero
a cambio de protección10.

Respecto a la corrupción política relacionada con la captura


del control de las instancias de poder, este concepto ha sido
desarrollado en estudios promovidos por el Banco Mundial,
referidos a casos producidos en los países ex socialistas de Europa
del Este. En ellos se evidencia la existencia de una estrategia por
parte de grupos económicos para tomar el control del Estado en la
búsqueda de la aprobación de leyes favorables a sus intereses o para
definir cláusulas de contratos a su medida. Sin embargo, podemos
establecer –salvando las diferencias de lugar y de volúmenes de
dinero– que esta práctica también se puede encontrar en los casos
de corrupción presentados en regiones, provincias y distritos

7
Ver: Informe sobre el desarrollo mundial 1997. El Estado en un mundo en
transformación. Indicadores seleccionados del desarrollo mundial. Banco Mundial.
Washington 1997.
8
Proética. Mapa de riesgo de Lambayeque, s/f.
9
Transparency International. La coalición contra la corrupción. Sección especial
TILAC. Informe anual. TI-América Latina y El Caribe. 2003.
10
Ídem.

24
Corrupción y conflicto social

del país. Vale decir, pues, que la corrupción política es un acto


intencional de grupos sociales y políticos que se preparan o se
disponen a la captura de las instancias de gobierno para favorecer
sus intereses de grupo.

TI considera que las principales causas de la corrupción son el


debilitamiento de los valores sociales y la falta de transparencia y
de rendición de cuentas en el sector público.11

Por su parte, según el Banco Mundial, las causas de la corrupción


pueden ser atribuidas a lo siguiente:

a) funcionarios con amplios poderes discrecionales y escasa


responsabilidad;
b) oportunidades generadas en el contexto de las políticas, en el
extremo superior o inferior de la estructura de poder; y
c) autoridades o funcionarios que consideran que existen pocas
probabilidades de ser descubiertos y sancionados; vale decir,
conciencia del nivel de impunidad que pueden alcanzar sus actos.

En los estudios del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)


se afirma que lo que genera la corrupción es la burocratización
excesiva, la falta de voluntad política, la debilidad de los sistemas
de control y la falta de transparencia y de normas que obligan a los
funcionarios a dar cuenta de sus actos y a transmitir la información
que se les solicita. Las probabilidades de que la corrupción florezca,
dice un estudio del BID, son mayores cuando el Estado es incapaz
de controlar a los funcionarios públicos, proteger los derechos
de propiedad y proveer instituciones que aseguren un Estado de
derecho efectivo.12

1. La corrupción como delito cometido por autoridades y


funcionarios

Como cuestión previa es necesario señalar que en el Código Penal


Peruano se detallan las faltas que pueden cometer las autoridades
y funcionarios públicos y las penas que tienen que cumplir si se
prueba un delito. En principio, la corrupción de un funcionario se

Ludwig Huber, obra citada, p. 33.


11

Koldo Echebarría. Corrupción: un análisis a través de indicadores de


12

gobernabilidad. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del


Estado y de la Administración Pública. Madrid 2004. BID. www.clad.org.ve/
fulltext/0049923.pdf

25
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

produce cuando comete cualquiera de las acciones sancionadas


por el Código Penal13. Pero para que un acto sea considerado
corrupto tiene que estar debidamente sancionado por la instancia
o tribunales encargados de la supervisión y sanción de delitos
públicos, luego de un proceso judicial en donde el funcionario
tiene el derecho de fundamentar su inocencia. Y mientras no sea
declarada culpable, la autoridad sigue ejerciendo sus funciones.
Solamente tras la sentencia de un tribunal, la autoridad o el
funcionario queda inhabilitado en el ejercicio de su cargo, y, si
fuera el caso, puede purgar prisión.

Otra forma de sancionar a una autoridad política ocurre cuando


viola las normas y procedimientos establecidos por la Ley Orgánica
de Municipalidades. En este caso la resolución de vacancia de la
autoridad se realiza a través de una resolución del JNE.

En caso de que la Contraloría General de la República (CGR),


mediante una intervención de control de cuentas, detecte una
irregularidad en la gestión pública, entonces derivará sus
conclusiones a la fiscalía para que esta proceda a abrir instrucción
a las autoridades o funcionarios responsables. Pero un informe
de la CGR no es razón suficiente para producir la vacancia de
una autoridad, la cual tiene abierto su derecho a descargos y
aclaraciones en las instancias judiciales.

13
En el Código Penal Peruano se precisan como delitos de funcionarios los
siguientes:
- Artículo 376: Abuso de autoridad
- Artículo 380: Abandono de cargo
- Artículo 381: Nombramiento o aceptación ilegal
- Artículo 382: Concusión
- Artículo 383: Cobro indebido
- Artículo 384: Colusión
- Artículo 385: Patrocinio ilegal
- Artículo 387: Peculado
- Artículo 389: Malversación
- Artículo 390: Retardo injustificado de pago
- Artículo 393: Cohecho propio
- Artículo 394: Cohecho impropio
- Artículo 395: Corrupción pasiva
- Artículo 397: Aprovechamiento indebido de cargo
- Artículo 398: Corrupción activa
- Artículo 400: Tráfico de influencias
- Artículo 401: Enriquecimiento ilícito

26
Corrupción y conflicto social

La autoridad acusada de un delito, por tanto, tiene el derecho


de defenderse y tanto los tribunales como las instancias
administrativas que sancionan delitos de función deben probar
que las autoridades acusadas han cometido el delito.

Sin embargo, en los conflictos sociales motivados por acusaciones


de corrupción no necesariamente se cumple con lo establecido
por el Código Penal o la Ley Orgánica de Municipalidades. La
población o los grupos opositores a una autoridad tienen criterios
laxos y bastante subjetivos para señalar lo que es un acto corrupto.
Muchas veces, la subjetividad es tal que solo bastan indicios o
rumores para tachar a un funcionario como corrupto.

Por lo general en el imaginario popular la definición de corrupción


es subjetiva y pasional. Se considera que son faltas algunas
cuestiones como conductas autoritarias, gestos y actos que el común
no aprueba y que suelen convertirse en detonantes de conflictos.
Así, pues, al estudiar conflictos por corrupción sorprende la forma
reiterada como las autoridades reproducen las mismas conductas
que originaron violencia previamente en su localidad.

Esto suele suceder por una conducta en el control del poder


que se le ha denominado patrimonialismo14, es decir, la creencia
extendida, tanto entre gobernantes como entre gobernados, de que
la función y los recursos públicos son propiedad del funcionario.
Los ejemplos de esta conducta son numerosos, y el hecho de
que no todos los casos de patrimonialismo son cuestionados
o sancionados ha reafirmado su práctica por parte de líderes y
autoridades de gobierno.

La explicación de esta aparente falta de criterio o de la reiteración


de conductas consideradas dolosas por grupos de pobladores
puede ser la existencia de prácticas sociales muy arraigadas. “La
corrupción es una categoría cultural con significados distintos
para gente diferente y por razones diferentes que además varía
en el tiempo”, señala Ludwig Huber. Por ejemplo, una práctica
considerada como normal, como el compadrazgo, que es un

Sobre la definición de Estado patrimonialista, escribe Gonzalo Portocarrero


14

que es aquel donde se da una “cultura servil y cortesana que refuerza la


posición del amo o patrón y que implica prescindir de cualquier transparencia
en la gestión institucional” (“La ‘Sociedad de Cómplices’ como causa del (des)
orden social en el Perú”, en: Vicios públicos, poder y corrupción. FCE, Sur-Casa
de Estudios del Socialismo. Lima 2005, p. 109).

27
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

sistema de intercambio de favores, resulta siendo una forma


también normal de construir redes y alianzas para el control del
poder local15. Sin embargo, resulta cuestionable y penalizada si es
que por ella se configura el delito de nepotismo o de favoritismo.

En los casos donde hay grupos de pobladores que cuestionan


a la autoridad por supuesto favoritismo hacia sus allegados,
en realidad, se pueden estar evidenciando los sentimientos de
exclusión de tales grupos respecto a los beneficios de los proyectos
de inversión del gobierno municipal. Quizá no se trata de un
interés principista o ético, dice Huber, sino que es la exclusión en
sí lo que genera el conflicto, avivando el enfrentamiento contra la
autoridad cuestionada por corrupción.

Sin que esto signifique relativizar la noción de corrupción, lo


cierto es que los conflictos sociales en las municipalidades han
estado fuertemente marcados por la oposición de grupos que se
disputan el poder local. En esas disputas la percepción de lo que
es corrupción se dilata.

2. Las percepciones de corrupción: la impunidad como factor


agravante

La sensibilidad que la población tiene respecto del problema


de la corrupción está registrada en las encuestas de opinión que
periódicamente se realizan en el Perú. Ciertamente la corrupción
es un problema que se encuentra arraigado en todos los sectores de
la administración pública y se presenta reiteradamente en diversos
momentos de la historia del país, sin embargo, los casos de corrupción
de la década de 1990 son los más sensibles y visualizados.

Los resultados de la V Encuesta Nacional sobre Corrupción,


aplicada el 2008 por Proética, reiteran la percepción de que en el
país la corrupción constituye uno de los problemas más serios,
extendidos y no resueltos. Por otro lado, en ella se considera que la
corrupción ha aumentado en ciudades como Ica y Puno. Respecto
de las expectativas de solución del problema de corrupción en el
Perú, esta encuesta evidencia el poco optimismo de la opinión
pública respecto al tema.

15
“El compadrazgo es un sistema tácito de ayuda mutua que consiste en el
intercambio continuo de favores. El compadrazgo –que no debe confundirse
con el parentesco ritual del mismo nombre– es el principal mecanismo para
conseguir apoyo político…” (Obra citada, p. 41).

28
Corrupción y conflicto social

Pero tanto en la percepción de la población como en la de las


autoridades que cometen actos corruptos parecen reafirmarse
dos elementos fundamentales: por un lado, la convicción de
que los actos de corrupción siempre van a quedar impunes,
por lo cual a la fatalidad del hecho se suma el descrédito de
las instituciones encargadas de fiscalizar y sancionar los
actos corruptos; por otro lado, la constatación de la debilidad
de las instituciones encargadas de fiscalizar y sancionar
a las autoridades, así como la lentitud de los procesos de
investigación, lo cual refuerza la idea de que la justicia tiene
que tomarse por las propias manos.

Finalmente, desde la perspectiva de las organizaciones sociales y


políticas, la lucha contra la corrupción es una demanda entre otras.
Y aunque la corrupción no necesariamente genera conflictos, sí
es evidente que en algunos casos se llega a ellos porque cataliza
los descontentos y las pasiones de los grupos u organizaciones
sociales.

B. El conflicto social: definiciones y percepciones

De manera general se puede decir que el conflicto social es la


manifestación del descontento que resulta de las desigualdades
sociales existentes. Ahora bien, no toda manifestación de
descontento puede ser considerada como conflicto social, así
como no todo conflicto social genera necesariamente un cambio
ni la resolución de las desigualdades. El error más frecuente
en el análisis de los conflictos sociales es precisamente no
establecer sus características básicas ni las condiciones que los
definen.

En la teoría de los conflictos podemos destacar los estudios


realizados por Ralph Dahrendorf. Este autor pone énfasis en una
característica básica: el conflicto social como tal debe tener un
carácter sistemático, con continuidad en el tiempo. Por otro lado,
no considera como conflicto social al que se produce motivado
por razones psicológicas individuales. “El conflicto social –dice
Dahrendorf- se da siempre en torno a la conservación o conquista
del poder. Los grupos de interés se constituyen con este objetivo,
y no es casualidad que los interesados dediquen la mayor parte de
su atención a la esfera de la estructura de gobierno”... “El poder
es, en esta medida, la categoría clave formal tanto de la estructura

29
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

como del análisis del proceso de las sociedades. Sin poder no hay
sociedad”.16

Para que un conflicto social sea considerado como tal, aparte de


lo señalado por Dahrendorf, debe tenerse en cuenta el aspecto
organizativo involucrado y que los grupos en disputa sean
concientes de la incompatibilidad de sus intereses.

Por otra parte, la definición desarrollada por Norbert Bobbio


considera al conflicto como “una situación de competición en la
que las partes son conscientes de la incompatibilidad de posiciones
futuras potenciales y en la que cada parte aspira a ocupar una
posición que es incompatible con las aspiraciones de la otra.
Todo conflicto presupone interacciones entre los antagonistas, lo
que equivale a decir que un cierto grado de organización o de
integración es inherente al concepto de conflicto”.17

1. La desigualdad como factor generador de conflicto social y


violencia

La desigualdad, ciertamente, es una de las causas más frecuentes


de los conflictos sociales. Pero no siempre son las graves y
profundas desigualdades sociales las que activan situaciones de
permanente conflictividad. Por el contrario, como ha mostrado
Norbert Elías, la conflictividad social es mayor cuando las
desigualdades empiezan a disminuir. Se podría decir, entonces,
que el estado de conflictividad se incrementa en sociedades
donde las desigualdades no son tan abismales porque en ellas
se está produciendo un cambio a favor de grupos con menos
poder. “La disminución relativa de las diferenciales de poder de
muchos sectores de la humanidad -por inmensas que sigan siendo
estas diferenciales– aumenta la intensidad de las tensiones y la
frecuencia de los conflictos abiertos”.18

Elías precisa que “hoy en día hay un movimiento en dirección


hacia una disminución de la desigualdad entre marginados y
establecidos, bien sean ellos obreros o empresarios, colonizados

16
Ralph Dahrendorf: Oportunidades vitales. Notas para una teoría social y política.
Espasa-Calpe. Madrid 1983, p. 74.
17
Norbert Bobbio y Nicola Mattenci: Diccionario de política. Siglo XXI Eds.
México 1981, p. 354.
18
Norbert Elías: La civilización de los padres y otros ensayos. Norma. Bogotá 1998,
p. 148.

30
Corrupción y conflicto social

y potenciales coloniales o mujeres y hombres. En términos


humanos esto es un progreso. Pero al mismo tiempo aporta lo
suyo al aumento de tensiones y conflictos sociales y personales
que agrandan el sufrimiento de los hombres y que alimentan la
duda de que los esfuerzos por un progreso valen la pena… Cuanto
más pequeños se hagan estos diferenciales (de poder, se entiende)
y cuanto más van aumentando las interdependencias económico–
militares, tanto más se agranda también el potencial conflictivo de
las tensiones.”

Ubicándonos en el plano nacional, esta afirmación puede aplicarse


para entender el intenso periodo de conflictos sociales de la
presente década y sobre todo para explicar los conflictos en los
espacios locales de gobierno.

Así, en el país se encuentra que actualmente la mayor parte de


los conflictos sociales corresponde a la categoría de conflictos
socioambientales que enfrenta a comunidades y poblaciones
contra políticas de Estado en materia de explotación de recursos
naturales o contra empresas mineras, petroleras o madereras que
se posicionan dentro de sus territorios para extraer sus riquezas y
alterar sus relaciones sociales. Sin embargo, otra parte significativa
de los conflictos se presenta al interior de los espacios regionales,
provinciales y distritales enfrentando básicamente a los actores
locales y generando un clima de ingobernabilidad, en algunos
casos, muy extremo y violento. Es sobre este tipo de conflictos que
se va a tratar en adelante.

2. De la corrupción al conflicto social

Pero, ¿por qué los conflictos de gobernabilidad local alcanzan un


clima de violencia tan alto, por ejemplo, en Ilave, Arapa y San
Juan del Oro (Puno), en Oyón (Lima) y en Trompeteros (Loreto)?
¿Por qué es en la presente década que los conflictos estallan con
una persistencia y regularidad superiores a otras décadas?

Para responder a estas interrogantes formulo las siguientes


hipótesis:

A) La población está cada vez más interesada en fiscalizar las


acciones de sus autoridades locales, lo cual ocurre en relación a
la marcada desconfianza en los funcionarios y autoridades que
administran los recursos públicos. Esto se apoya en un marco

31
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

normativo consolidado que exige transparencia en la gestión


pública y afirma el derecho de los ciudadanos a la fiscalización
de sus autoridades. Ciertamente existen ahora mecanismos
legales para la participación ciudadana en la fiscalización y
en la toma de decisiones sobre el gasto público. No obstante,
en los casos de corrupción observados, la población tiene la
sospecha de que esas instancias no funcionan y se fortalece la
percepción de impunidad. Así, la cultura de la sospecha impulsa
los ánimos fiscalizadores y moralizadores de la población por
encima de los mecanismos legalmente existentes y explica por
qué en ciertos lugares donde se presentan casos de corrupción
la población busca hacer justicia por sus propios medios.

B) Los conflictos sociales en los espacios regionales, provinciales y


distritales son sobre todo disputas por el acceso y control de los
espacios de poder local y regional. Estas disputas se presentan
en la mayoría de los casos bajo denuncias de corrupción. Así, la
corrupción resulta ser el principal argumento para la organización
de la confrontación política. La población asocia corrupción con
prácticas autoritarias, con actitudes de manipulación en procesos
electorales y con la pasividad y confabulación de las instituciones
con las prácticas corruptas. De esta manera, el acto corrupto se
extiende desde el individuo o la autoridad hacia la institución
pública y el partido o movimiento político en el cual está el
presunto corrupto. Y, entonces, los conflictos por corrupción
terminan afectando seria e inevitablemente la gobernabilidad
local y debilitando la credibilidad en las instituciones políticas
de alcance regional y nacional.

3. El conflicto social y sus componentes

En general, los conflictos se manifiestan como disputas entre


actores y grupos sociales. Solo cuando estos actores tienen un
grado de organicidad y se preparan para la confrontación es que
se habla de conflicto social.

El conflicto social es una forma de relación social entre grupos, por


lo tanto cumple una función social para su formación y constituye
una forma de socialización que los cohesiona y que reafirma y
construye identidades y liderazgos19. Dentro de esta idea, Lewis

George Simmel, citado por Lewis Coser, Las funciones del conflicto social. FCE.
19

México 1961, p. 33.

32
Corrupción y conflicto social

Coser señala que el conflicto social sirve “para establecer y


conservar la identidad y las líneas fronterizas de las sociedades
y de los grupos y para evitar que los miembros de un grupo se
separen de él”.20

Otro elemento en la definición de conflicto social es que es


una disputa por un bien escaso, sea material o inmaterial. Las
instituciones públicas son un tipo de bien escaso alrededor de las
cuales se presentan conflictos que son, por lo tanto, disputas por
el poder. Estas disputas o conflictos por el poder tienen a la base la
incompatibilidad de objetivos y de acciones entre grupos o actores
enfrentados, cada uno de los cuales aspira a ocupar una posición
que es incompatible con las aspiraciones del otro.

Los conflictos tienen un componente de fuerza y violencia, aunque


no se reducen a ello. Considerar que un conflicto social es solo
una acción violenta o que necesariamente implica violencia puede
llevar al extremo de evitar salidas mediante la construcción de
consensos y, más bien, a intensificar la violencia.

20
Obra citada, pp. 8 y 41.

33
Capítulo II
Conflictos sociales por corrupción y procesos
institucionales de vacancia de autoridades

Al revisar los reportes de la Defensoría del Pueblo sobre los


conflictos sociales en los gobiernos municipales provinciales
y distritales resalta el hecho de que la gran mayoría de ellos se
producen en distritos rurales, sobre todo en aquellos considerados
en condiciones de pobreza y pobreza extrema.

Ruralidad y pobreza podrían ser elementos para explicar las


razones que motivan los conflictos sociales. En los distritos donde
estos se presentan, la característica común es la dispersión de la
población en una red extendida de caseríos y centros poblados
alejados de la capital del distrito o de la provincia; población que
no recibe los beneficios directos de los recursos del canon y de
la ejecución de los proyectos de inversión. Esto, indudablemente,
alimenta la sensación de marginación y discriminación hacia la
población por parte de las autoridades de los municipios distritales
o provinciales.

Aunque no debemos concluir que la dispersión de la población y


la falta de inversión en los centros poblados son los únicos factores
que explican los conflictos, lo cierto es que en algunos de los casos
estudiados nos muestran que el descontento contra los alcaldes
provinciales o distritales se gestó en caseríos y centros poblados
liderados por alcaldes delegados o autoridades de caseríos.

Tales enfrentamientos con frecuencia tuvieron como fondo


disputas de poder y disputas por los recursos del canon y por
la distribución del FONCOMÚN (Fondo de Compensación

35
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Municipal) y fueron sustentados en la carencia de servicios básicos


o infraestructura y en la exclusión al asignar recursos para obras
en los centros poblados.

En todo caso, en el periodo trabajado las regiones con más casos


de conflictos sociales por corrupción son las que tienen mayor
número de centros poblados y municipalidades de centros
poblados, como Puno, Loreto, La Libertad, Ancash y Cajamarca.
Entre ellas, la Región Puno concentró el mayor número de casos
de conflictos sociales, siendo el más dramático el acontecido en
Ilave en el 2004, con el brutal asesinato del alcalde provincial, a lo
cual siguieron diversos enfrentamientos y agresiones contra otras
autoridades en diferentes municipios de la región.

Después de Puno, la Región Loreto es la que más conflictos ha


tenido, los cuales, si bien se mantuvieron en el marco de conflicto
entre pobladores y autoridad municipal, en algunos casos tuvieron
un marcado carácter étnico entre comunidades o contra una
autoridad municipal que marginaba y excluía a un grupo étnico.

En el periodo municipal actual, 2007–2010, el mayor número de


conflictos hasta ahora se ha centrado en Cajamarca, en el marco
de la distribución del canon. La particularidad en este caso ha
sido el fortalecimiento del poder de las autoridades de las rondas
campesinas, como poder paralelo al gobierno municipal.

36
Conflictos sociales por corrupción y procesos institucionales de vacancia de autoridades

Cuadro 1.
Conflictos sociales por corrupción en gobiernos locales,
por regiones, 2004 y 2008

Región 2004 2008


Amazonas 2 0
Ancash 5 1
Arequipa 2 0
Ayacucho 2 1
Cajamarca 2 5
Cusco 5 2
Huancavelica 2 2
Huánuco 4 4
Ica 1 0
La Libertad 6 2
Lambayeque 1 0
Lima 1 2
Loreto 8 2
Pasco 1 0
Puno 10 5
San Martín 4 4
Tacna 1 0
Ucayali 1 0
Total 58 30
Nota: En las regiones no mencionadas no ha habido conflictos de este tipo en esos años.
Fuente: Reportes de la Defensoría del Pueblo; elaboración del autor

37
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Mapa 1.
Provincias con conflictos sociales por corrupción, 2004

Ecuador Colombia

Brasil

Bolivia

Océano
Pacífico
Lago
Titicaca

Chile

Fuente: Reportes Mensuales de la Defensoría del Pueblo, 2004; elaboración propia a partir
de los casos de conflictos por corrupción.

38
Conflictos sociales por corrupción y procesos institucionales de vacancia de autoridades

Mapa 2.
Provincias con conflictos sociales por corrupción, 2008

Ecuador Colombia

Brasil

Bolivia

Océano
Pacífico
Lago
Titicaca

Chile

Fuente: Reportes Mensuales de la Defensoría del Pueblo, 2008; elaboración propia a partir
de los casos de conflictos por corrupción.

39
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

A. Tendencias de los conflictos sociales por corrupción

La relación de conflictos sociales registrados por la Defensoría del


Pueblo entre el 2006 y el 2008 muestra una tendencia de reducción
a nivel de los gobiernos locales y regionales, como se aprecia en
el gráfico siguiente21. Esta tendencia coincide con la de los casos
de conflictos por corrupción en los gobiernos locales, mostrada en
el cuadro 1. De 58 conflictos sociales en el año 2004 a 30 en el año
2008.

Gráfico 1
Escenarios de conflictos registrados por la Defensoría del Pueblo
Período 2005 - 2008 Abril

Escenarios 110
100
Municipal
90
Ambiental 80
Comunal 70
Gremio sectorial 60
Regional 50
Coca 40
30
Centro Estudios Sup
20
Total
10
0
05 05 05 05 05 05 06 6 06 06 06 06 07 07 07 07 07 07 08 08
b. br. n. o. t. c. b. r. 0 n. o. t. c. b. r. n. o. t. c. b. r.
Fe A Ju Ag Oc Di Fe Ab Ju Ag Oc Di Fe Ab Ju Ag Oc Di Fe Ab
Año/Mes

Fuente: Caballero, Víctor y Teresa Cabrera, “Conflictos sociales en el Perú, 2006–2008”, en:
Perú Hoy. Por aquí compañeros. Aprismo y neoliberalismo. DESCO. Lima 2008.

La Defensoría del Pueblo registra mensualmente los conflictos y


puede suceder que más de un hecho corresponda al mismo distrito
o que un conflicto municipal se prolongue, pasando por una fase
de latencia, para luego activarse. Así, el número de conflictos
puede ir creciendo, aunque eso no necesariamente signifique que
sean nuevos.

No obstante esto, podemos señalar que los casos de conflictos


por corrupción registrados el año 2008 en el gráfico anterior es
similar al total de conflictos sociales en los espacios locales según
los reportes mensuales de la Defensoría del Pueblo para el mismo
año, como se aprecia en el cuadro siguiente.

21
Sin embargo, esta disminución en parte de debe a la corrección en la
tipificación de conflictos de gobierno local hecha por la Defensoría del Pueblo,
como se anotó en la Nota Metodológica.

40
Conflictos sociales por corrupción y procesos institucionales de vacancia de autoridades

Cuadro 2.
Conflictos sociales, 2008

Conflictos por
Conflictos
Mes asuntos del Otros* Total
socioambientales
gobierno local
Enero 41 23 19 83
Febrero 43 24 21 88
Marzo 45 24 24 93
Abril 51 22 28 101
Mayo 56 20 40 116
Junio 65 24 43 132
Julio 75 26 46 147
Agosto 78 27 56 161
Septiembre 83 27 67 177
Octubre 88 28 73 189
Noviembre 91 28 76 195
Diciembre 93 28 76 197
* Conflictos por asuntos del gobierno nacional o regional, comunales, electorales,
demarcación territorial, cultivo ilegal de coca, etc.
Fuente: Reportes mensuales de la Defensoría del Pueblo; elaboración del autor.

B. Los procesos institucionales de vacancia de autoridades sin


conflicto social

Como hemos visto, la geografía de los conflictos por corrupción nos


muestra que existen regiones con un alto nivel de conflictividad entre
su población y sus autoridades. En ellos se encuentra que la demanda
principal se centra en la expulsión de las autoridades cuestionadas.
Aparentemente existe en la población una sensibilidad frente a la
corrupción, que la impulsa a castigar a la autoridad considerada
corrupta o acusada de serlo. ¿Pero es así en todos los casos?

Los hechos muestran que no existe necesariamente una relación


entre corrupción y conflicto social. En el Perú ha habido denuncias
de corrupción de autoridades municipales que no han generado
conflictos. Los casos más conocidos se han presentado en Pucallpa22
y en Cusco23, en los cuales los alcaldes provinciales fueron vacados

22
El alcalde -elegido para un segundo periodo, cuando ya existían denuncias
judiciales por asesinato en su contra- fue finalmente vacado por mandato
judicial por delito penal.
23
En este caso la alcaldesa fue vacada por el JNE por nepotismo.

41
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

por el JNE. Sorprendentemente, además, las dos autoridades que


los reemplazaron fueron a su vez vacadas por el JNE por el mismo
delito. En ninguno de estos casos hubo denuncias de la población,
ni presión social contra estas autoridades.

Otros casos de corrupción que no generaron presión social ni


devinieron en conflictos a pesar de su difusión en medios de prensa
fueron, por ejemplo, la denuncia por malversación en la construcción
de la vía expresa del Callao contra al ex alcalde Alex Kouri.

La ausencia de conflictos por corrupción en estos casos se explica


porque en ellos la municipalidad no es el centro de la vida política
de la población, ya que esta tiene demandas más sentidas que se
dirigen contra el gobierno central o porque las organizaciones
levantan plataformas sociales y reivindicativas no focalizadas en
los gobiernos municipales.

Se explica también por las relaciones de clientela que practican algunas


autoridades o partidos cuando están en el gobierno municipal. Desde
allí construyen relaciones con organizaciones sociales en base a la
contrata de personal, la realización de obras en zonas determinadas y
las campañas de promoción que ayudan a configurar una base social
de apoyo que contrarresta a los grupos opositores.

En todo caso, en el país existen mecanismos institucionales para


la vacancia de autoridades municipales y regionales, basados en
diferentes leyes24, siendo el JNE la máxima instancia que sanciona
a las autoridades denunciadas y cuya decisión –sea vacancia
o ratificación en el cargo- es inapelable. Este marco normativo

24
Las leyes y artículos a que nos referimos son:
- Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Nº 27867. Capítulo V. Vacancia y
suspensión de cargos. Artículo 30.
- Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972.
- Artículo 22. Vacancia del cargo de alcalde o regidor.
- Artículo 23. Procedimiento de declaración de vacancia del cargo de alcalde
o regidor.
- Artículo 24. Reemplazo en caso de vacancia o ausencia.
- Artículo 25. Suspensión del cargo.
- Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones, Nº 26486. Título II. De las
funciones. Artículo 5.
q. Denunciar a las personas, autoridades, funcionarios o servidores
públicos que cometan infracciones penales previstas en la ley;
u. Declarar la vacancia de los cargos y proclamar a los candidatos que
por ley deben asumirlos.

42
Conflictos sociales por corrupción y procesos institucionales de vacancia de autoridades

señala el trámite a las iniciativas de la población para vacar a la


autoridad cuestionada, por lo tanto, no se podría concluir que
los conflictos sociales por corrupción se deben a que no existe un
marco legal para ello. Además de la sentencia del JNE, existen
otros mecanismos legales para vacar a una autoridad, como la
consulta popular de revocatoria, las denuncias probadas y las
sentencias judiciales.

La consulta popular de revocatoria de autoridades es ejercida


con frecuencia y en muchos casos las poblaciones organizadas
han logrado que las autoridades se sometan a ella. Incluso en los
dos últimos periodos de gobierno se han incrementado los casos
donde se ha usado este procedimiento. Así, en el periodo 2002–
2006, el total de provincias y distritos que convocaron a consulta
de revocatoria fueron 209; mientras que en el actual periodo 2007-
2010 han sido un total de 245, a julio del 2008, tal como vemos en
el cuadro 3.

Cuadro 3.
Procesos de consulta popular de revocatoria de autoridades
municipales 1997–2008*

Regiones Circunscripciones
Fecha de consulta  Total
involucradas Distritos Provincias
25 de noviembre del 2001 24 172 1 173
17 de octubre del 2004 23 187 1 188
3 de julio del 2005 9 15 0 15
30 de octubre del 2005 5 6 0 6
7 de diciembre del 2008 22 242 3 245
*Al 25 de julio del 2008, fecha de convocatoria.
Fuente: JNE. www.jne.gob.pe

Así, el procedimiento de la consulta en cierta medida ha logrado


canalizar las demandas de la población y quizá eso explique la
disminución progresiva del número de casos de conflictos sociales
en los gobiernos municipales y regionales.

Analizando los periodos de gestión, se encuentra que en el periodo


1997-2001 el total de autoridades sometidas a revocatorias fue
de 818, mientras que en el periodo 2002–2006 fue de 893 y en el
periodo actual 2007–2010, hasta el año 2008, el total es de 1,239
autoridades sometidas a procesos de revocatoria, como podemos
apreciar en el siguiente cuadro.

43
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Cuadro 4.
Autoridades en consulta y autoridades vacadas por revocatoria,
1997 - 2008

A. Autoridades en consulta B. Autoridades revocadas %


Año
Alcaldes Regidores Total Alcaldes Regidores Total (B/A)
1997 61 129 190 42 93 135 71.1
2001 166 462 628 11 27 38 6.1
2004 187 691 878 29 109 138 15.7
2005 19 75 94 11 42 53 56.4
2008 240 999 1,239 35 135 170 13.7
Fuente: JNE. www.jne.gob.pe

Como vemos, el número de autoridades realmente revocadas tras


la consulta popular es menor que el sometido a consulta, aunque
no se observa la evidencia de una tendencia que se afirme en los
años siguientes. En cuanto a los tipos de autoridades revocadas,
la mayor cantidad se ha dado entre regidores, como se ve en el
mismo cuadro; y las cifras de autoridades vacadas son mayores en
los espacios distritales, donde también, como veremos después, se
concentra el mayor número de conflictos.

Cuadro 5.
Autoridades vacadas, por cargos y periodos de gestión municipal

Periodo 2002-2006 Periodo 2007–2010


Cargo
Vacancias Porcentaje Vacancias Porcentaje
Regidor distrital 213 56 108 63
Regidor provincial 67 18 27 16
Alcalde distrital 70 18 26 15
Alcalde provincial 17 4 9 5
Consejero regional 8 2 2 1
Presidente regional 4 1
Vicepresidente regional 2 1
Total 381 100% 172 100%
Fuente: JNE. www.jne.gob.pe

Si se considera el número de kits electorales vendidos para


recoger firmas que legitimen la revocatoria, podemos concluir
que un proceso de revocatoria no necesariamente implica un
cuestionamiento a la autoridad y tampoco su salida inmediata.

44
Conflictos sociales por corrupción y procesos institucionales de vacancia de autoridades

En realidad, la mayoría de procesos de recolección de firmas para


revocatoria de autoridades no consiguen su objetivo, sea porque
no se consiguen las firmas necesarias, sea porque los grupos de
oposición usan este mecanismo para obligar a las autoridades
cuestionadas a negociar con ellos a fin de no ir hasta el final del
proceso revocatorio.

Pero veamos en detalle los resultados de los procesos de revocatoria.


La lectura del cuadro 6 muestra que en todas las regiones hubo
consultas de revocatoria que lograron su cometido. Sin embargo,
regiones como Puno, Loreto, La Libertad, Ancash y Cajamarca -las
que más conflictos sociales tuvieron– no son las que más consultas
por revocatorias realizaron. Este hecho abona la tesis que hemos
formulado, es decir, que los conflictos por corrupción son en
esencia disputas de grupos de oposición a las autoridades por el
control del gobierno municipal.

En cuanto a las causales de vacancia, como se aprecia en el cuadro


7, en gran parte corresponden a casos de corrupción bajo sus
distintas modalidades. Si sumamos las causales relacionadas
a corrupción: condena consentida o ejecutoriada, nepotismo y
las relacionados con prohibiciones establecidas en la Ley 27972
(Ley Orgánica de Municipalidades) encontramos que en el
periodo 2002–2006, estos casos suman el 27.4% del total de casos
de vacancia. Luego, en el actual periodo 2007–2010, los casos de
vacancia disminuyeron, entre ellos los vinculados a denuncias de
corrupción. Así, al 2008, el porcentaje de vacancias por casos de
corrupción ha sido de 21%.

Otras faltas, como inconcurrencia injustificada, que llega al 24% en


el periodo 2003-2006, si bien no se refieren a corrupción, muestran
que la población que las denunció considera que la ausencia en la
localidad constituye un motivo suficiente para pedir la vacancia
de la autoridad, motivo que suele sumarse al de corrupción en los
conflictos sociales. En el periodo siguiente –hasta el 2008– los casos
sentenciados a vacancia por esta misma razón se incrementaron al
37%.

45
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Cuadro 6.
Autoridades declaradas vacantes, por regiones y periodos
de gestión municipal

Período Periodo
Región
2002-2006 2007-2010
Lima 47 15
Ancash 35 17
Puno 30 7
Arequipa 26 13
Cajamarca 25 10
Amazonas 24 10
Ayacucho 20 12
Junín 18 13
La Libertad 18 13
Huancavelica 16 13
Piura 16 6
Huánuco 15 8
San Martín 15 1
Apurímac 14 4
Lambayeque 14 2
Cusco 11 4
Loreto 8 6
Pasco 6 4
Ica 5 2
Madre de Dios 5 1
Tacna 4 2
Moquegua 3 2
Ucayali 3 0
Tumbes 2 3
Callao 1 4
Total 381 172
Fuente: SRAE (Sistema de Registro de Autoridades Elegidas por Mandato Popular);
elaboración JNE.

46
Cuadro 7.
Autoridades vacadas, por causales y periodos de gestión municipal

Periodo 2003 - 2006 Periodo 2007 - 2010


Causal
Vacancias Porcentaje Vacancias Porcentaje
Muerte 110 28.9 52 30.2
Inconcurrencia injustificada 92 24.1 64 37.2
Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso 67 17.6 12 7.0
Ausencia de la jurisdicción 28 7.3 8 4.7
Nepotismo 19 5.0 16 9.3
Cambio de domicilio 17 4.5 7 4.1

47
Asunción de otro cargo proveniente de mandato popular 12 3.1 0 0.0
1
Art. 11, Ley 27972 9 2.4 5 2.9
2
Inciso 10, Art. 22, Ley 27972 0 0.0 2 1.2
3
Art. 63, Ley 27972 9 2.4 1 0.6
Enfermedad o impedimento físico permanente 7 1.8 5 2.9
Otras 11 2.9 0 0.0
Total 381 100% 172 100%
Notas:
Conflictos sociales por corrupción y procesos institucionales de vacancia de autoridades

1 Impedimentos a los regidores que motivan su vacancia.


2 Impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales.
3 Restricciones de contratación de servicios.
Fuente: SRAE; elaboración JNE.
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Respecto a los conflictos sociales por corrupción en relación al


procesamiento institucional de vacancia de autoridades, se puede
extraer las siguientes conclusiones:

1. La reducción de casos de conflictos sociales por corrupción, no


debe ser entendida como una disminución de la corrupción en los
gobiernos locales, sino como resultado de una mayor eficiencia
en la canalización y absolución de denuncias en instancias
como el Jurado Nacional de Elecciones, la Contraloría General
de la República y las fiscalías de prevención del delito.

2. A pesar de que se mantiene la falta de confianza de la población


en las entidades encargadas de la fiscalización y de la sanción
a las autoridades por los delitos que cometen; se evidencia que
instituciones como la Contraloría General de la República y el
Jurado Nacional de Elecciones son reconocidas crecientemente
por la población como espacios y canales para investigar
las denuncias y sancionar con la vacancia a las autoridades
cuestionadas.

3. Si se coteja el alto número de kits electorales vendidos para


recolectar firmas para revocatorias con el número de procesos
de revocatorias efectivamente realizados, podemos deducir que
la revocatoria de autoridades ha funcionado como mecanismo
de presión hacia ellas. Por esa vía los grupos de oposición a la
gestión municipal usan la revocatoria como instrumento eficaz
de control o como instrumento de presión a las autoridades
para obligarlas a negociar.

48
Cuadro 8.
Conflictos sociales por casos de corrupción en los gobiernos locales, por regiones, provincias y distritos, 2004 y 2008

Año 2004 Año 2008


Región
Periodo del conflicto Provincia o distrito Periodo del conflicto Provincia o distrito
2002 – noviembre 2004 Provincia Chachapoyas – Distrito Huancas
Amazonas
Enero – diciembre 2004 Provincia Utcubamba
Diciembre 2001 – noviembre 2004 Provincia Yungay – Distrito Quillo Agosto – septiembre 2008 Provincia del Santa, Chimbote
2002 – diciembre 2004 Provincia Santa – Distrito Samanco
Ancash Abril – septiembre 2004 Provincia Huaylas
Mayo 2004 Provincia Huaylas – Distrito Huallanca
Agosto – septiembre 2004 Provincia Huaylas – Distrito Santa Cruz
Mayo – julio 2004 Provincia Caylloma – Distrito Majes

49
Arequipa Provincia Condesuyos – Distrito
Julio – septiembre 2004
Yanaquihua
Marzo – agosto 2004 Provincia Huancasancos – Distrito Carapo Julio – septiembre 2008 Provincia Vilcashuamán
Ayacucho
Abril – julio 2004 Provincia Cangallo
Marzo – septiembre 2004 Provincia Cutervo Enero 2007 – marzo 2008 Provincia Jaén – Distrito Sallique
Provincia Contumazá – Distrito Catán
Julio – septiembre 2004 Marzo – diciembre 2008 Provincia Cajamarca - Distrito Jesús
(Tantarica)
Provincia San Ignacio – Distrito
Cajamarca Mayo – junio 2008
Tabaconas
Mayo – julio 2008 Provincia Chota - Distrito Lajas
Provincia Chota – Distrito
Mayo – agosto 2008
Chalamarca
Conflictos sociales por corrupción y procesos institucionales de vacancia de autoridades
Año 2004 Año 2008
Región
Periodo del conflicto Provincia o distrito Periodo del conflicto Provincia o distrito
Octubre 2005 – marzo Provincia Chumbivilcas – Distrito
2003 – julio 2004 Provincia Paruro – Distrito Accha
2008 Capacmarca
Octubre – diciembre
Mayo – septiembre 2004 Provincia Paruro – Distrito Omacha Provincia Canchis
Cusco 2008
Mayo – septiembre 2004 Provincia La Convención
Julio – diciembre 2004 Provincia Chumbivilcas – Distrito Llusco
Septiembre – noviembre 2004 Provincia Canchis – Distrito Maranganí
Gobierno Regional Huancavelica –
Noviembre 2006 – mayo Provincia Huancavelica – Distrito
Huancavelica Mayo – julio 2004 Municipalidades de Huancavelica, Yauli
2008 Acoria
y Pucará – Chopca
Junio 2004 Provincia Huancavelica – Distrito Acoria Marzo – julio 2008 Provincia Castrovirreina – Ticapro
Provincia Huamalíes – Distrito Jacas Enero 2006 – febrero Provincia Leoncio Prado – Distrito
Mayo – junio 2004

50
Grande 2008 Luyando, Naranjillo
Provincia Chanchamayo – Distrito
Huánuco Mayo – julio 2004 Provincia Pachitea – Distrito Molino Abril – junio 2008
Perené – Poblado Ciudad Satélite
Mayo – noviembre 2004 Provincia Yarowilca – Distrito Chavinillo Julio 2008 Provincia Satipo – Distrito Llaylla
Provincia Leoncio Prado – Distrito Provincia Puerto Inca – Distrito Codo
Noviembre 2004 Junio – diciembre 2008
Luyando (Naranjillo) del Pozuzo
Ica Julio 2004 Provincia Pisco
2002 – septiembre 2004 Provincia Virú – Distrito Chao Junio – agosto 2008 Provincia Pataz – Distrito Tayabamba
Provincia Sánchez Carrión – Distrito
Mayo – noviembre 2004 Provincia Julcán – Distrito Carabamba Junio – septiembre 2008
Sanagorán
La Libertad Mayo – septiembre 2004 Provincia Santiago de Chuco
Mayo – noviembre 2004 Provincia Otuzco – Distrito Huaranchal
Junio 2004 Provincia Julcán – Distrito Huaso
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Provincia Santiago de Chuco – Distrito


Junio – julio 2004
Quiruvilca
Año 2004 Año 2008
Región
Periodo del conflicto Provincia o distrito Periodo del conflicto Provincia o distrito
Lambayeque Abril – julio 2004 Provincia Chiclayo – Distrito Pucalá
Junio – septiembre 2004 Provincia Huaral – Distrito Atavillos Alto Nov. 2006 – marzo 2008 Provincia Yauyos – Distrito Huampará
Lima
Sept.– noviembre 2008 Provincia Oyón
Provincia Maynas – Distrito Teniente
Enero – septiembre 2004 Provincia Maynas – Distrito Putumayo Febrero – julio 2008
Manuel Clavero
Abril – julio 2004 Provincia Alto Amazonas – Distrito Cahuapanas Julio – agosto 2008 Provincia Loreto – Distrito Trompeteros
Abril – noviembre 2004 Provincia Alto Amazonas – Distrito Lagunas
Loreto Abril – diciembre 2004 Provincia Loreto – Distrito Trompeteros
Provincia Alto Amazonas – Gobierno
Mayo 2004
Regional Loreto, sede Yurimaguas
Mayo - julio 2004 Provincia Requena – Distrito Maquía
Mayo – septiembre 2004 Provincia Requena – Distrito Genaro Herrera

51
Noviembre 2004 Provincia Ramón Castilla – Caballococha
Provincia Oxapampa – Distrito Puerto
Pasco Agosto 2004
Bermúdez
Enero - julio 2004 Provincia San Román Marzo 2005 – nov. 2008 Provincia Azángaro – Distrito Arapa
Marzo – julio 2004 Provincia Yunguyo Nov. 2005 – octubre 2008 Provincia Yunguyo
Abril - mayo 2004 Provincia Azángaro Sept. 2006 – dic. 2008 Provincia San Román, Juliaca
Abril – junio 2004 Provincia Puno - Distrito Ácora Julio 2007 – febrero 2008 Provincia Carabaya – Distrito San Gabán
Septiembre 2007 – Provincia Sandia – Distrito San Juan
Puno Abril – junio 2004 Provincia Puno - Distrito Paucarcolla
septiembre 2008 del Oro
Abril - julio 2004 Provincia Ilave Mayo – octubre 2008 Provincia Huancané
Abril – julio 2004 Provincia Melgar
Conflictos sociales por corrupción y procesos institucionales de vacancia de autoridades

Mayo – julio 2004 Provincia Moho – Distrito Tilali


Mayo – noviembre 2004 Provincia Azángaro - Distrito Asillo
Julio – diciembre 2004 Provincia Azángaro – Distrito Chupa
Año 2004 Año 2008
Región
Periodo del conflicto Provincia o distrito Periodo del conflicto Provincia o distrito
Enero 2005 – marzo Provincia Leoncio Prado – Distrito
Febrero-noviembre 2004 Provincia Juanjuí – Distrito Huicungo
2008 Luyando – Naranjillo
Provincia Picota – Distrito Tingo de
Octubre 2006 – marzo Provincia Mariscal Cáceres – Distrito
Mayo – julio 2004 Ponasa - Centro Poblado Menor Mariscal
San Martín 2008 Campanilla
Castilla
Provincia San Martín – Distrito Provincia El Dorado – Distrito Agua
Julio – noviembre 2004 Abril 2007 – mayo 2008
Huimbayoc Blanca
Noviembre – diciembre Provincia Mariscal Cáceres – Distrito
Agosto – noviembre 2004 Provincia San Martín – Distrito Chazuta
2008 Juanjuí
Tacna Mayo – julio 2004 Provincia Candarave
Ucayali Septiembre 2003 – julio 2004 Provincia Coronel Portillo

Fuente: Reportes Mensuales de la Unidad de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo, 2004 y 2008; elaboración del autor.

52
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena
Capítulo III
Los múltiples rostros de la corrupción

Es común que en las plataformas de lucha que levantan las


organizaciones de pobladores contra sus autoridades el tema
de la corrupción aparezca como uno más dentro de una serie de
demandas. Por otro lado, una vez iniciado el conflicto, el pedido
de diálogo de los pobladores con autoridades nacionales para
la negociación de la plataforma se centra muchas veces en un
solo punto: la vacancia de la autoridad en relación al tema de
corrupción. Vale decir, el tema de la corrupción es inicialmente una
demanda más, pero en el desarrollo del conflicto se va mostrando
como el punto más crítico y el factor de la cohesión de voluntades
de la población.

Por lo general, una acusación de corrupción a autoridades o


funcionarios galvaniza a la oposición y sensibiliza a la población
contra ellos. La razón para que esto sea así es que para los grupos
de pobladores –normalmente opositores- cualquier acto o gesto
de una autoridad cuestionada puede ser considerado como acto
corrupto, esté o no penalizado por la ley o el Código Penal.

Obviamente no son acciones meramente subjetivas las que


motivan los conflictos sociales por corrupción. En los casos
estudiados que se muestran más adelante, las denuncias son reales
y probablemente existen evidencias de delito; pero, no siempre se
comprueba que se haya cometido por que la población tiene una
definición laxa de delito.

En las plataformas de conflictos de los años 2004 y 2008 hemos


encontrado que la población tiene un criterio bastante amplio para

53
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

definir lo que es corrupción, como se aprecia en la lista siguiente,


que incluye las denuncias de corrupción realizadas contra alcaldes
y regidores:

– Han perdido la confianza del pueblo.


– No viven en la localidad.
– Asumen sus funciones con desinterés y negligencia.
– Abusan del poder.
– Se comportan en forma autoritaria y usan violencia contra sus
opositores.
– Maltratan a la población.
– Son incapaces de dialogar o escuchar.
– Han sido reelegidos con actos dolosos.
– Incumplen las promesas ofrecidas en campaña.
– Su gestión no es transparente; usan bienes y fondos municipales
para beneficio personal o de un grupo político o poblacional.
– Realizan una mala administración del programa del Vaso de
Leche.
– Malversan los fondos del municipio.
– Cometen peculado.
– No responden a la demanda de servicios para la comunidad.
– Contratan a familiares en la municipalidad (nepotismo).
– No reconocen los acuerdos del concejo municipal, generalmente
relacionados con la vacancia o a las decisiones de gasto.
– Utilizan los bienes de la municipalidad para fines personales.
– Contratan personal de confianza que no es de la localidad

La corrupción, por tanto, adquiriría diversas formas y diversas


expresiones, las cuales muestran no solo la manera cómo la
población percibe el delito, sino también la reiteración de
conductas inadecuadas de las autoridades en el ejercicio de los
cargos públicos.

A continuación se presenta un conjunto de casos de conflictos


sociales ordenados en base a cuatro tipos de conductas que son
relacionadas con la corrupción y que han sido consideradas en
los conflictos: el autoritarismo; la reelección en el cargo; la falta
de transparencia y el incumplimiento de promesas; y, finalmente,
la exclusión y discriminación sentida desde caseríos y centros
poblados, especialmente de población amazónica nativa.

54
Los múltiples rostros de la corrupción

A. La conducta autoritaria y el uso de la violencia

Bajo esta categoría se organizan los casos en los cuales las


poblaciones se han enfrentado a sus alcaldes y regidores
acusándolos de corruptos porque ejercieron un trato prepotente
en su gestión y en la relación con la población y sus líderes.

Si bien una conducta prepotente o autoritaria no es una forma de


corrupción, por lo general la población la asocia con la negativa a
rendir cuentas, con la exclusión de centros poblados en cuanto a
realización de obras y con la discriminación de pobladores de la
localidad en la contratación de personal.

La conducta autoritaria es por lo general sospechosa. La población


cree que con ella se ocultan actos delictivos y, por tanto, la presión
sobre la autoridad busca contraponer el poder de la organización
social al poder de la autoridad.

1. Los tipos de conductas autoritarias

Los conflictos que se generan por conducta autoritaria del alcalde,


regidores o funcionarios son casi siempre disputas por el control de
la municipalidad y por imponer contrapesos al poder del alcalde.
Así, en los casos en donde este tema fue el factor movilizador de
la población, quienes los lideraban eran con frecuencia grupos
organizados en frentes de defensa y comités cívicos, entre otros,
y las razones que daban para justificar la denuncia de conducta
autoritaria eran las siguientes:

• Falta de convocatoria a sesiones del concejo municipal por


parte del alcalde. Este es el principal argumento que usan los
regidores de oposición para denunciar conductas autoritarias.
En este caso el conflicto se inicia al interior del concejo
municipal y cuando deviene en conflicto social normalmente
todo el cuerpo de regidores se opone a la gestión del alcalde. La
explicación que se da a la no convocatoria a sesiones de concejo
es que el alcalde ha perdido la relación con el grupo político
que lo llevó al gobierno municipal. Esta falta está sancionada
por la Ley Orgánica de Municipalidades y se sanciona hasta
con la destitución. No obstante esto, los largos procedimientos
establecidos por el JNE han sido motivo para que la población
quiera echar a la autoridad que comete esta falta. En este
caso los conflictos suelen agravarse cuando el alcalde cuenta

55
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

con respaldo de grupos de pobladores que cuestionan a los


regidores. Entonces se inicia un periodo de confrontación en
el cual los grupos opositores incluyen sus denuncias dentro de
plataformas reivindicativas para dar más fuerza y contundencia
a sus acciones de protesta, lo cual obliga a la intervención de
otros actores en conflictos que correspondería solucionar a la
autoridad electoral.

• Ausencia del alcalde en la localidad sin el permiso del concejo


municipal y sin convocar a sesiones regulares. En esta figura
generalmente el alcalde se ausenta porque no vive en la
localidad, aunque esté registrado como domiciliado en el
distrito. La población considera que las autoridades deben
estar cerca de la población y de sus actividades sociales y su
ausencia es tomada como expresión de desprecio y desinterés
de los destinos de la comunidad local y como una forma de
aprovecharse de la municipalidad para asumir otros cargos.
Todo ello abona el descontento, empezando por el de los
miembros del concejo municipal, quienes usan esta falta como
causal de vacancia.

• Poco interés por convocar a instancias de control y fiscalización,


como asambleas de rendición de cuentas, talleres del presupuesto
participativo y reuniones del consejo de coordinación local. La
renuencia del alcalde a convocarlos se debe en algunos casos
a su escaso interés por someterse a las normas de control
establecidas por la Ley Orgánica de Municipalidades y al hecho
de haber delegado funciones de gobierno al teniente alcalde, al
gerente municipal o a otros funcionarios de su confianza.

2. El inicio de los conflictos por autoritarismo y sus formas

Los conflictos contra las conductas autoritarias de las autoridades


se inician ante la evidencia de que el alcalde pretende gobernar
sin control ni fiscalización y por su negativa de convocar a
sesiones del concejo, lo cual da pie para que los regidores se
autoconvoquen; figura que está contemplada en la Ley Orgánica
de Municipalidades.

En estos casos, la presión adquiere fuerza cuando los regidores del


partido o movimiento al cual pertenecía el alcalde se constituyen
en la principal fuerza de oposición. Si esta confrontación persiste,
los regidores realizan una sesión de concejo municipal en la que

56
Los múltiples rostros de la corrupción

aprueban una resolución suspendiendo al alcalde por un periodo


de treinta días. Esta decisión es legal, ya que está refrendada
por ley, pero requiere que el JNE se pronuncie respecto de su
legitimidad.

Cuando el JNE no acepta la resolución del concejo municipal,


sea por errores en el proceso o porque no considera válidos sus
argumentos, entonces los grupos de oposición al alcalde empiezan
una campaña para exigir el cumplimiento de la decisión del concejo.
Así, regidores y pobladores organizan acciones consideradas
de resistencia contra la imposición de la autoridad cuestionada,
demandando ya no solo la suspensión sino la vacancia del
alcalde.

Los casos que devinieron en conflictos abiertos fueron aquellos en


donde el alcalde cuestionado apeló al JNE y movilizó en su defensa
a grupos de pobladores leales. De esta manera los conflictos
pasaron de ser una disputa en el seno del concejo municipal a
una abierta confrontación entre partidarios y detractores de la
autoridad municipal.

Por lo general, en los casos donde se presentó este tipo de


conflictos, el enfrentamiento estaba marcado no solo por los
partidarios de un grupo político contra los de otro, sino por la
población de algunos centros poblados contra la capital del distrito
y otros centros poblados. Estos últimos normalmente son caseríos
o centros poblados cercanos a la capital de distrito o pobladores
miembros de la organización política del alcalde. En no pocos
casos, la confrontación entre grupos de leales y de opositores se
manifiesta en forma violenta, ya que el autoritarismo con el que se
comportan tanto el alcalde como sus opositores da rienda suelta a
acciones de violencia descontrolada.

En algunos distritos, como Tayabamba y Sanagorán (La


Libertad) la violencia llegó a casos extremos con acusaciones
de asesinato, intentos de linchamiento popular o incendio de
lugares públicos y vehículos oficiales, violencia que se prolongó
en el tiempo configurando un clima de ingobernabilidad en
toda la provincia. Lo mismo sucedió en las Provincias de Oyón
(Lima) y Vilcashuamán (Ayacucho) y en el Distrito de Ticapro
(Castrovirreina, Huancavelica), donde el alcalde acusado por el
desgobierno municipal no vive en el lugar.

57
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

3. Casos de conflictos por conducta autoritaria

• Distrito de Tayabamba y Provincia de Pataz (La Libertad):


autoritarismo y crímenes por resolver

En Tayabamba un grupo de pobladores cuestionaba a Orleer Medina


Barrios, alcalde provincial, al que acusaban de autor intelectual de
cuatro homicidios de trabajadores de la municipalidad, mediante
disparos en la cabeza25 crimen ocurrido en junio del 2008.

Conocidos los asesinatos y acusado el alcalde, se desencadenó


la violencia social. El Frente de Defensa de Pataz realizó una
violenta toma de local a los pocos días de conocido el hecho.
Posteriormente, en abril del 2009, se desencadenó una violencia
sin tregua, en la cual pobladores conducidos por el frente de
defensa tomaron a la fuerza el local municipal. La causa esgrimida
para esto fue que ni la fiscalía, ni la policía habían sancionado al
alcalde, quien seguía usando violencia contra los opositores a su
gestión, la cual estaba denunciada como corrupta. La población
exigía la detención inmediata del alcalde. El enfrentamiento fue
liderado por el Comité de Rondas Campesinas de la Provincia de
Pataz, las Rondas Campesinas de Huaylillas y Buldibuyo, el SUTE
de Tayabamba y pobladores de la zona urbana del distrito.

Aunque el alcalde huyó de la provincia, los enfrentamientos


continuaron contra los pobladores y las rondas campesinas del caserío
La Victoria, a quienes se identificaba como favorables al prófugo.

Según reportes recientes del Diario La Industria26, en las primeras


semanas de junio se produjeron nuevos enfrentamientos de
ronderos con la policía. Unos 200 ronderos armados con palos
vencieron la resistencia del cordón policial conformado por 30
agentes policiales, quienes rodearon la fiscalía para evitar que se
tome por la fuerza al fiscal Omar López Gonzáles, a quien se acusaba
de haber liberado a dos personas sospechosas de ser sicarios del
alcalde. Estas personas se habían refugiado voluntariamente en la
fiscalía tras escapar de los ronderos que los tuvieron secuestrados
por más de 15 días.

25
En abril del 2009 se denunció que los asesinatos eran ocho en total (Diario
La Industria, edición de Trujillo).
26
http://www.laindustria.pe/index.php?option=com_content&task=view&
id=4577&Itemid=7 (29 de junio del 2009).

58
Los múltiples rostros de la corrupción

En el momento de escribir este texto la municipalidad está


virtualmente paralizada: no se atiende al público ni se brindan
servicios. En resumen, no hay gobierno local en la provincia.
La intervención del Gobierno Regional en el conflicto ha sido
dramática, ya que se exige que el gobierno nacional resuelva un
conflicto que en realidad debe ser sancionado por la vía judicial en
el caso de los asesinatos y por el JNE en el de pedido de vacancia
del alcalde.

Sin embargo, el Poder Judicial no ha abierto proceso, la fiscalía


no llega a determinar las responsabilidades de la muerte de las
personas asesinadas y el JNE aún no ha tomado una decisión
respecto del pedido de vacancia. Lo más significativo en este
caso es la consolidación de un grupo de rondas en el control
del territorio, las cuales no aceptan otra salida a la crisis que la
vacancia del alcalde cuestionado, tema sobre el cual no están de
acuerdo con ningún tipo de negociación.

• Distrito de Sanagorán (Sánchez Carrión-Huamachuco, La


Libertad): un supuesto crimen como activador del conflicto

Sanagorán fue una zona castigada por la violencia senderista


en la década de 1990 y tiene problemas graves de alcoholismo,
machismo y violencia, además de conflictos de límites con otros
distritos27. Es un distrito considerado en extrema pobreza y con
alta desnutrición. Cuenta con 83 centros poblados y con un total
de 12,559 habitantes. En el ámbito del distrito está operando la
Minera Barrick, una de las más importantes del país.

El alcalde distrital, Santos Ruiz Guerra, y su teniente alcalde


fueron elegidos por Alianza para el Progreso con el 66% de
los votos válidos y ahora son acusados de participación en el
homicidio de un trabajador de su comuna. Pero en Sanagorán la
conflictividad estaba latente desde la gestión municipal anterior.
El alcalde de entonces fue sometido a una presión constante
y la municipalidad fue tomada por los ronderos. Y aunque fue
separado por una consulta de revocatoria, las tensiones en el
distrito no disminuyeron.

27
Ver: Misión en Sanagorán (http://www.wamachuko.com/misionensanagoran.
htm)

59
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

El clímax del último enfrentamiento ocurrido tuvo como causa


el asesinato de un trabajador. Además, un testigo del crimen que
había acusado al alcalde de ser su autor, apareció muerto en el
calabozo del local policial28. Esto ocasionó una ola de indignación
con acciones violentas de grupos de pobladores que llegaron
al local policial, quemaron dos patrulleros y destruyeron sus
instalaciones. Además, los ronderos de Sanagorán intentaron
hacer su propia justicia.

El proceso judicial contra el alcalde se inició en mayo del 2008 y


un año después el clima de enfrentamiento no había disminuido,
continuando las acusaciones y los choques entre grupos. La policía
no ha encontrado a los responsables del crimen y la fiscalía aún no
realiza una acusación.

El alcalde fue encarcelado y luego liberado en octubre del 2008.


El juez de Huamachuco señala que no encontró pruebas que lo
culpen y que en la autopsia no había indicios de impacto de bala,
como se decía en la acusación de los ronderos y de grupos de
pobladores.

Tras ello, los ronderos ya no solo acusaron al alcalde, sino


también a la jueza y al fiscal por ocultar pruebas y por dejar en
libertad a la autoridad cuestionada29. Al mismo tiempo, quienes
acusaban al alcalde estuvieron también recolectando firmas
para conducir a su vacancia. Pero, no obstante la gravedad de la
denuncia, no consiguieron suficientes firmas y el alcalde volvió
a la municipalidad. Mientras tanto, la oposición de las rondas se
mantiene constante.

En este caso, lo que parece ser un conflicto motivado por conducta


autoritaria de la autoridad municipal, que lleva a acusarlo de
crímenes, en realidad tiene en su base el conflicto entre esta

28
El Diario El Comercio manifestó lo siguiente: “Sabino Cerna era el principal
testigo y denunciante del alcalde de Sanagorán, en Huamachuco, de ser
responsable de la muerte del topógrafo de dicho municipio, Lucio Marcelino
Yupanqui Pacheco, asesinado en junio pasado.” (http://www.elcomercio.com.
pe/ediciononline/html/2008-08-29/testigo-que-acuso-al-alcalde-sanagoran-
asesino-no-murio-envenenado).
29
Francisco García Vásquez, presidente de la Federación de Rondas
Campesinas de La Libertad, dijo que la población exige la salida de la jueza
y de la fiscal que están a cargo del caso. (http://peru21.pe/impresa/noticia/
piden-esclarecer-crimen-sanagoran/2008-09-02/223503)

60
Los múltiples rostros de la corrupción

autoridad y los líderes de las rondas campesinas de la provincia, lo


que expresa probablemente una disputa por el control de recursos
del Fondo Social del Alto Chicama creado para administrar los
fondos generados por las operaciones comerciales del proyecto
minero de la empresa Barrick Misquichilca. El consejo directivo
de este fondo social está conformado por los alcaldes provinciales
de Santiago de Chuco, Sánchez Carrión y Otuzco, los alcaldes
distritales de Quiruvilca (Santiago de Chuco), Sanagorán
(Sánchez Carrión) y, alternativamente, el de Usquil, Huaranchal
y Charat (Otuzco), además de dos representantes de la empresa
minera.

A julio del 2008, este fondo tenía un total de 160 millones de soles
y se preveía que cada seis meses la empresa realizaría nuevos
aportes provenientes de las regalías de Lagunas Norte. El año
2007 la Municipalidad de Sanagorán recibió del fondo la cantidad
de 9,308,782 nuevos soles.

• Distrito de San Juan del Oro (Sandia, Puno): el autoritarismo


como causa del conflicto

En diciembre del 2007, los diarios de Puno dieron cuenta de un


violento enfrentamiento de pobladores contra el alcalde distrital
de San Juan del Oro: “Ante la inoperancia del Jurado Nacional
de Elecciones y el Ministerio Público, la población de San Juan
del Oro explotó de paciencia y en un acto de intolerancia y
furor, el miércoles último decidió tomar de rehén al alcalde
César Zegarra Lipa, a quien el pasado 6 de noviembre el concejo
municipal suspendió por 60 días por estar inmerso en una serie
de actos irregulares, pero igual ejercía sus funciones desde la
clandestinidad. Pero, ayer por la madrugada fue sorprendido por
una turba de manifestantes en su vivienda, que lo sacaron y lo
ataron en un poste.”30

La historia de este alcalde es sorprendente. Había sido candidato


a la alcaldía en varios procesos municipales y -según uno de
los testigos- siempre tuvo una conducta confrontacionista que
incitaba a la población a rebelarse contra las autoridades. Cuando
finalmente llegó a la alcaldía le caracterizó un perfil autoritario y

30
La noticia fue difundida por el diario Los Andes de Puno. (http://losandes.
com.pe/Politica/20071214/10846.html, 14 de diciembre del 2007).

61
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

empezó a chocar con los pobladores y también con los trabajadores


de la municipalidad31.

El conflicto se inició por la negativa del alcalde a realizar la


asamblea de rendición de cuentas. La población y los opositores
sospechaban irregularidades en el manejo presupuestal y sobre
todo cuestionaban lo que para ellos era una afrenta: las prácticas
autoritarias ejercidas por el alcalde en su relación con los pobladores
y con los regidores opositores de su gestión.

La oposición era liderada por el Frente de Defensa de San Juan


del Oro, al cual se sumó la Federación Distrital de Campesinos
y aunque la confrontación era abierta, los pobladores esperaban
que el JNE convalidara su denuncia y aprobara la vacancia. Pero
el JNE desestimó el pedido. Esto enervó a la población que, en
diciembre del 2007, se enfrentó y prácticamente retuvo al alcalde
(que los denunció por secuestro) bajo la acusación de corrupción
y lo obligó a renunciar. Este acto pretendió ser convalidado luego
con el acuerdo del concejo municipal que declaró su vacancia. En
ese momento el alcalde pasó a refugiarse en el Centro Poblado de
Yanamayo y posteriormente quiso despachar desde Juliaca.

Pero el enfrentamiento no fue solo contra esta autoridad alcalde.


Los grupos opositores centraron su crítica también en el gobernador
y en cinco regidores de la municipalidad. Por otro lado, el alcalde
tenía simpatizantes que se enfrentaron a los opositores organizados
contra él.

Este conflicto se mantuvo activo hasta agosto del 2008. Luego de


ocho meses de negociaciones, la municipalidad volvió a abrirse
y el alcalde retomó su cargo a su puesto. Por su parte, los grupos
opositores no consiguieron convocar a una consulta para su
revocatoria.32

31
Ver el artículo de Enrique Quilla, “En San Juan del Oro, no todo lo que
brilla es oro, sino conflicto”, SER-Oficina Regional Puno. (http://www.ser.
org.pe/index.php?Itemid=126&id=457&option=com_content&task=view, 11
de diciembre del 2007).
32
El 4 de octubre, Luís Alberto Salas Quispe, Comisionado de la Defensoría
del Pueblo de Puno, informaba sobre el agravamiento de los problemas de
gobernabilidad en San Juan del Oro, indicando que el alcalde seguía negándose
a rendir cuentas, que el autoritarismo crecía cada vez más y que los regidores
no recibían ningún tipo de información sobre los gastos de viaje que realizaba
el alcalde, por lo que se preveía un desenlace violento.

62
Los múltiples rostros de la corrupción

• Provincia de San Román (Puno): irregularidades y falta de


transparencia

La ciudad de Juliaca es la capital de la provincia y por su intensa


actividad económica es uno de los municipios con mayores recursos
e ingresos propios de la Región Puno. Aquí el motivo que generó
el conflicto fue la supuesta irregularidad del alcalde en la gestión
municipal y el incumplimiento en la entrega de información.
Inicialmente el enfrentamiento ocurrió entre el alcalde provincial
y los regidores, incluyendo a los de su propio partido; no obstante,
el alcalde contaba con apoyo de grupos de pobladores, de los
trabajadores de la municipalidad y del personal del serenazgo.

Las denuncias de los regidores fueron secundadas por grupos activos


de la población que se enfrentaron al alcalde por más de un año, sin
que el JNE, la fiscalía y el Poder Judicial respondieran favorablemente
a los opositores del alcalde.

En septiembre del 2007, en una sesión del concejo municipal, los


regidores de la oposición fueron secuestrados, coaccionados y
atemorizados por un grupo de personas allegadas al alcalde, quienes
los presionaron a emitir un voto contra su voluntad. A partir de esto
el conflicto se extendió por meses y a las denuncias iniciales se fueron
sumando otras. Así, el 8 de agosto del 2008 se presentó una denuncia
penal en contra del alcalde provincial, David Mamani Paricahua, por
supuestas irregularidades en la repartición de insumos para el Vaso
de Leche. Meses después, el 20 de noviembre, se realizó un paro de
24 horas convocado por organizaciones populares que mostraron su
rechazo a la ubicación de la ZEEDEPUNO (Zona Económica Especial
de Puno) en las pampas de Moro33. Pocos meses después, el alcalde
fue obligado a renunciar en una sesión del concejo municipal.

Pero entre tanto el conflicto se prolongó por más de un año, con


marchas, enfrentamientos y paros. Entre estos, el más reciente
ocurrió en el mes de abril del 2009, cuando diversas organizaciones
populares convocaron a un paro provincial de 48 horas y grupos
de pobladores apedrearon la municipalidad y la casa del alcalde.
Esta vez se le acusaba de mantener en su puesto a funcionarios de
la empresa Seda Juliaca, a la que responsabilizan del aumento de
tarifas del agua potable desde el año pasado34.

Defensoría del Pueblo. Reporte Mensual 45, febrero del 2009.


33

34
Ver: http://www.peru.com/noticias/sgc/portada/2009/04/28/
detalle31889.aspx.

63
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

A consecuencia de todo lo anterior, el gobierno municipal


provincial estuvo paralizado. Además, durante un tiempo hubo
dos autoridades que se reclamaban como legítimas: el alcalde
designado por el concejo municipal y el alcalde David Mamani
que se reafirmaba en el cargo pese al cuestionamiento. Mamani
apeló la decisión del concejo, pero el JNE, luego de un proceso
prolongado, la validó y declaró su vacancia, nombrando en su
reemplazo al teniente alcalde.

4. Características de los conflictos por conductas autoritarias

– Los casos en los cuales el autoritarismo ha sido el generador


de conflictos se explican por la existencia de una población
sensible a los actos de sus autoridades. Evidencian, por lo
demás, el interés marcado por tener a las autoridades viviendo
en el lugar, gestionando y administrando la municipalidad con
los ciudadanos. Sin embargo, no en todos los sitios donde el
alcalde está ausente se producen conflictos.

– Los casos relatados muestran que los actores del conflicto son
el cuerpo de regidores, que se declara en oposición al alcalde y
logra mayoría en la sesión del concejo municipal, y la población
organizada, ya sea en rondas campesinas o en frentes de
defensa. Así, la vacancia de la autoridad es solicitada por el
cuerpo de regidores y luego se suma a él la presión social de las
organizaciones locales.

– Cuando los enfrentamientos llegan a los niveles de los casos


mencionados, los conflictos no se solucionan mediante el
diálogo entre las partes y solo terminan con la vacancia de la
autoridad. Si esto no se consigue por la vía oficial de una sanción
del JNE, lo que se produce es un clima de ingobernabilidad con
toma de locales municipales y autoridades despachando en
otros caseríos o centros poblados.

– En este tipo de conflictos no se cree en mediadores, salvo si


actúa la Defensoría del Pueblo. Pero en los casos estudiados
se ha podido observar que los grupos enfrentados no buscan
mediación sino triunfar en la confrontación.

– Los partidos políticos de los alcaldes en conflicto no intervienen


en su solución. En los casos estudiados los partidos no se
pronuncian a pesar de su gravedad. Da la impresión de que

64
Los múltiples rostros de la corrupción

los líderes de los partidos políticos -sobre todo los nacionales-


se desconectaran de su responsabilidad de seguimiento a sus
partidarios en el ejercicio de la función pública. Además, en
algunos casos es lamentable que los partidos cierren filas con
su partidario, creando más tensión.

B. La reelección como generador de conflictos

Es claro que la reelección de autoridades municipales está permitida


por la ley, incluso la reelección indefinida. Lo que está penalizado
es el uso indebido de recursos de las instituciones públicas para
financiar campaña de autoridades y lograr ser electo o reelecto.

En las campañas electorales municipales los partidos, movimientos


y sus candidatos presentan propuestas y planes de gobierno y
procuran convencer al ciudadano para lograr su respaldo y su
voto. Pero cuando en estas campañas se usan prácticas vedadas
o mecanismos poco claros -aunque no estén penalizados- para
ganar la mayoría, entonces se producen conflictos sociales
postelectorales.

1. Los tipos de conflictos por reelección

En los últimos años este tipo de situación ha sido frecuente en


diversas regiones. Según los reportes del JNE, después de las
elecciones regionales y municipales del 2006, estallaron problemas
en 122 distritos; en 22 de ellos se anularon las elecciones. Las protestas
con el fin de anular los resultados o impedir que el alcalde asuma
sus funciones fueron diversas, desde tomas de locales municipales
hasta movilizaciones y paros. Fueron varias las razones para
protestar: presunto fraude en el conteo, presencia del denominado
“voto golondrino”35 y corrupción de autoridades que buscaron su
reelección con fondos del municipio.

Sin embargo, la reelección de un alcalde no es necesariamente


conflictiva. Los problemas se presentan cuando el alcalde es

35
El JNE entiende por voto golondrino al que es emitido por personas que
cambian de domicilio a una determinada jurisdicción electoral o se inscriben
en ella sin tener residencia verdadera en la misma con el fin de lograr el
incremento de votos a favor de determinada lista. El peso del voto de este
tipo es relevante en los centros poblados con bajo número de electores y se
denuncia solo cuando el resultado resulta apretado.

65
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

reelecto con un margen estrecho de votos respecto al candidato


en el segundo lugar; pero no necesariamente en todos los casos
donde hubo resultados ajustados se produjeron conflictos, según
el JNE, tras las elecciones municipales del 2006, de los 150 distritos
donde hubo listas que ganaron por estrecho margen, solo 23
casos correspondieron a alcaldes reelectos36. En todo caso, los
conflictos post resultado electorales suelen presentarse, no tanto
por un triunfo ajustado, sino cuando pobladores y grupos de
oposición consideran que se ha hecho uso doloso de los recursos
municipales.

Los conflictos contra alcaldes reelectos normalmente surgen por


denuncias por el uso del presupuesto y recursos del municipio
con fines electorales. Ello ocurre cuando se utilizan recursos
municipales para ganar adhesiones a través de la realización de
obras específicas para unos grupos poblaciones y excluyendo a
otros, por el uso de programas sociales como el Vaso de Leche
con el fin de ganar una base social de apoyo, o, también, por la
entrega de donaciones y bienes con fines proselitistas dentro de la
campaña electoral para la reelección.

Este tipo de hechos genera rechazo entre los pobladores que se


sienten excluidos o discriminados y, sobre todo, entre los partidos o
movimientos opositores al alcalde que usan esas acusaciones para
pedir su vacancia o para realizar una campaña por su revocatoria.
Pero no en todos los casos donde ha habido denuncias como estas
se ha llegado a situaciones de violencia.

Una particularidad de los casos de conflicto que se reseña más


adelante es que los actores de los conflictos no son partidos políticos
de carácter nacional, sino movimientos locales y provinciales, que
se declaran independientes.

2. Casos de conflictos por reelección

Los casos estudiados donde se presentaron conflictos contra


alcaldes reelectos en el presente periodo son los siguientes:

• Distrito de Sallique (Jaén, Cajamarca): la reelección como


detonante del conflicto

36
JNE, Ayuda Memoria, 12 de diciembre del 2006.

66
Los múltiples rostros de la corrupción

El conflicto se inició cuando un grupo de pobladores opuestos


al alcalde, apenas difundidos los resultados electorales, tomó
las instalaciones de la Municipalidad de Sallique manifestando
disconformidad con la reelección del alcalde Longobardo Ojeda
Huamán. Denunciaron que esta reelección era fraudulenta porque
había ocurrido gracias al voto golondrino.

La denuncia de fraude electoral fue reforzada con otras, como


falta de transparencia en el manejo de los recursos del municipio
por parte del alcalde y haber iniciado procesos judiciales a los
opositores a su gestión.

Después de ese primer momento, el 17 de enero del 2007, un grupo


de dirigentes tomó las instalaciones del municipio obligando al
alcalde a salir del distrito y despachar desde la ciudad de Jaén.
El JNE había ratificado el resultado electoral y los opositores ya
no pudieron continuar con la bandera de anular las elecciones.
Entonces levantaron un pliego de reclamos más amplio, para el cual
se otorgó un plazo de cinco meses, cuyos puntos eran: la suspensión
de acciones represivas del Poder Judicial contra los denunciados;
cambio total de trabajadores municipales; organización de un
comité fiscalizador; realización de rendición de cuentas cada tres
meses; solución de procesos laborales a trabajadores nombrados;
permanencia del alcalde en el distrito; exhibición de la camioneta de
la municipalidad; cambio del proveedor del programa del Vaso de
Leche; no politización de los programas sociales; disculpas públicas
del alcalde por las agresiones del 25 de noviembre del 2006.37

El alcalde no se comprometió a realizar nada de lo anterior. Por


el contrario, alentó el enfrentamiento de un grupo de pobladores
seguidores de su gestión contra los opositores. Semanas después,
el 31 de enero 2007, los opositores decidieron abandonar el local
municipal para evitar problemas con el Poder Judicial, solicitando
la presencia del fiscal y de la Defensora del Pueblo.

A partir de esto, un factor de distensión del conflicto fue la


presencia de la Contraloría General de la República. Luego, recién
en junio pudo regresar el alcalde a tomar posesión de su cargo.
Sin embargo, el conflicto continuó hasta que el alcalde Ojeda
Huaman fue vacado por una consulta de revocatoria en diciembre
del 2008.

37
Defensoría del Pueblo, Reporte Nº 40. Conflictos Sociales al 30 de junio del 2007.

67
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

• Distrito de San Gabán (Carabaya, Puno): reelección y


desacuerdos con el JNE

El conflicto empezó el día de las elecciones, en noviembre del


2006, cuando los resultados mostraban que el alcalde había sido
reelegido. Esto motivó una protesta de sus opositores aduciendo
fraude, y se movilizaron para protestar y destruir el material
electoral.

De esta forma se logró paralizar el proceso eleccionario, pero no se


pudo evitar que el alcalde continuara en su cargo por decisión del
JNE, mientras dure la organización de los nuevos comicios. Los
opositores, por tanto, pasaron a tomar otras medidas de fuerza y
convocaron a un paro general indefinido el 22 de enero del 2007,
exigiendo la nulidad de las elecciones.

Según denunciaron los trabajadores de la municipalidad, el


alcalde viajó a Lima para impedir su vacancia y logró que el JNE
lo ratifique mediante una resolución que declaró improcedente
la solicitud de vacancia. Sin embargo, la presión de la población
obligó a revisar los acuerdos del JNE hasta que este declaró que
se realizarían nuevas elecciones. En este proceso el alcalde no se
presentó como candidato y con ello concluyó el conflicto.

• Distrito de Huampará (Yauyos, Lima)

Huampará es una localidad pequeña que había registrado un


decrecimiento electoral notable: de 540 electores registrados el 2004
bajó a 370 el 2008, vale decir una reducción de 31% de electores.

Luego de la votación se generó un importante conflicto: los


pobladores rechazaron la reelección ingresando al local municipal
y destruyendo las actas. Luego decidieron tomar el palacio
municipal e impedir el ingreso del alcalde. Aparentemente era
un enfrentamiento entre militantes de diferentes partidos, pero
el conflicto también expresó el descontento de pobladores de
la Comunidad Campesina de Huampará, del mismo distrito.
El problema realmente fue promovido por los regidores de
oposición al alcalde, quienes lo acusaron por delito de nepotismo,
malversación de fondos y peculado. Sin embargo, la intención de
revocatoria al alcalde no prosperó y más bien se realizó un proceso
de revocatoria a los regidores opositores al alcalde.

• Distrito de Campanilla (Mariscal Cáceres, San Martín)


68
Los múltiples rostros de la corrupción

En este caso los opositores al alcalde reelecto sustrajeron y


quemaron las actas de votación y días después se ubicaron en
el frontis del local de la municipalidad para evitar el ingreso al
alcalde. El Comité de Defensa de los Intereses de Campanilla
solicitó la nulidad de las elecciones bajo la sustentación de que
el alcalde había sido reelecto con fraude. El alcalde fue agredido
y actualmente despacha desde la ciudad de Juanjuí. En marzo
del 2007, un enfrentamiento entre simpatizantes y opositores del
alcalde tuvo como resultado un fallecido y un herido.

• Distrito de Agua Blanca (El Dorado, San Martín)

En Agua Blanca los regidores se enfrentaron al alcalde reelecto


aduciendo ausencia injustificada, manejo irregular de recursos
económicos y actitudes prepotentes contra la población. Aquí el
enfrentamiento se produjo ante la resolución del JNE (Nº 190–
2007–JNE) ratificando al alcalde en el cargo y desestimando el
acuerdo del concejo municipal que había declarado su vacancia
por no residir en la localidad.

No obstante el conflicto continuó. Y se produjo el secuestro del


alcalde por parte de sus opositores cuando las rondas campesinas
de Lamas lo detuvieron, lo que obligó al alcalde a dirigir la
administración del municipio desde la localidad de Juanjuí.

C. El incumplimiento de promesas y las denuncias por mal


manejo administrativo

Aunque las denuncias por la mala gestión de autoridades regionales


y municipales son innumerables, no todas devienen en conflictos
sociales abiertos. En los lugares donde sí se han presentado
conflictos por esta razón, las argumentaciones fundamentadas
por los opositores a la autoridad local se sustentan en dos tipos
de denuncias: el incumplimiento de promesas y el mal manejo
municipal que lleva a incurrir en peculado, estafa o nepotismo.

1. El incumplimiento de promesas electorales

La promesa electoral de transparencia en la gestión ha sido una


constante de los candidatos a gobiernos regionales o municipales,
pero no todas las autoridades elegidas han sentido el mismo

69
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

imperativo de cumplirla. En realidad, pocos entienden que una


promesa electoral de cambio en la administración implica un
manejo transparente de los recursos y bienes municipales. Más
aún, olvidan o comprenden muy poco que en el sentir de la
población se genera desazón y molestia por la rapidez y la manera
en que las autoridades electas y los partidos políticos en el poder
olvidan sus promesas electorales. La población, ciertamente, se
siente burlada por actitudes que denotan una práctica corrupta
cuando no hay información y transparencia.

Así, la transparencia en la gestión municipal es un punto sensible


en la percepción de la población, más aún en los grupos opositores.
Por tanto, era previsible que en aquellos municipios donde se
habían presentado casos de corrupción, sus pobladores, sobre todo
los opuestos al alcalde, estuvieran muy sensibles a toda sospecha o
evidencia de dolo. Sin embargo, las autoridades electas no dejan de
cometer el mismo error, incumpliendo sus promesas de transparencia.
Esto ha sucedido en los casos que reseñamos a continuación.

• Distrito de Jesús (Cajamarca)

Se trata de uno de los principales distritos beneficiados por el


canon minero. Aquí, por un lado, el alcalde decidió aumentarse el
sueldo e incrementar el monto de la dieta de los regidores; y, por
otro, en un acto de ocultamiento de evidencias comprometedoras,
según dijeron los pobladores, provocó un incendio de los insumos
del programa del Vaso de Leche que se encontraban inmovilizados
en el local municipal.

El elemento determinante para que el enfrentamiento subsecuente


se convirtiera en un conflicto abierto en el Distrito de Jesús fue la
existencia de una oposición organizada con comités de rondas y
frentes de defensa. En este caso se trató de un conflicto con choques
entre los seguidores del alcalde y los grupos opuestos a él.

• Distrito de Chalamarca (Chota, Cajamarca)

Aquí el cuestionamiento por falta de transparencia y presuntas


irregularidades en la gestión municipal derivó en denuncias
penales en el Juzgado de Chota, el cual ordenó la captura del
alcalde. Tras ello, el JNE convocó a un regidor para que asuma
provisionalmente el cargo de alcalde. En Chalamarca, al igual que
en el caso anterior, la presión sobre las autoridades fue realizada

70
Los múltiples rostros de la corrupción

por la población organizada tanto en un frente de defensa como


en el Comité de Rondas del Distrito de Chalamarca.

• Provincia de Azángaro (Puno)

También aquí el alcalde provincial decidió aumentar su sueldo


y las dietas en una sesión de concejo. En la gestión anterior, la
población había cuestionado una decisión similar del anterior
alcalde y había protestado mediante paros y movilizaciones. Al
insistir las nuevas autoridades de Azángaro en esta práctica se
tomó el local municipal y hubo una manifestación que derivó en
el asedio del alcalde y su acoso por la población enardecida. Como
resultado se tuvo la virtual paralización de la municipalidad
porque se suspendieron los servicios públicos y no se tuvo
autoridad municipal reconocida por un tiempo. Posteriormente,
el alcalde dio marcha atrás y anuló la resolución que autorizaba el
incremento de sueldo y dietas.

2. Los casos de nepotismo, peculado y estafa

Entre las denuncias por malos manejos administrativos, la


acusación de nepotismo es la más evidente y verificable. El
nepotismo se presenta sobre todo cuando el alcalde no cuenta con
un partido consolidado o cuando pierde relación con el grupo que
lo llevó a la municipalidad. Por lo general, además, esta denuncia
se asocia con los delitos de peculado y estafa.

Los siguientes son los distritos donde estas denuncias de


corrupción han devenido en conflictos abiertos y dramáticos.

• Distrito de Capacmarca (Chumbivilcas, Cusco) y Distrito


de Codo del Pozuzo (Puerto Inca, Huánuco): denuncias de
corrupción sin uso de vías legales

En estos casos se cuestionó la forma como se había tramitado la


compra de bienes porque se sospechaba que se había dispuesto
indebidamente de fondos municipales. Sin embargo, en lugar
de tramitar una denuncia por las instancias legales establecidas,
como la asamblea de rendición de cuentas, la oficina de control
interno o el concejo municipal, lo que se produjo fue el reclamo
directo y airado, por medio de las emisoras locales y de panfletos
y volantes, denunciando directamente la corrupción.

En este tipo de casos, incluso estando en curso un proceso de


71
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

investigación, el conflicto se genera, sea por prisa, sea por la


sospecha de que el delito puede quedar impune. Por tanto, la
presión de la población movilizada busca no solo que el alcalde
corrija su administración, sino que sea vacado o revocado por un
proceso electoral.

Sin embargo, los procesos abiertos por vacancia o revocatoria no


lograron el resultado que esperaban los opositores a la autoridad,
por lo cual los conflictos, lejos de resolverse, pasaron a un estado de
latencia, prestos a estallar nuevamente por cualquier otro motivo.

• Distrito de Lajas (Chota, Cajamarca)

En Lajas algunos regidores del distrito denunciaron irregularidades


y actos de corrupción en la municipalidad, responsabilizando al
alcalde Idelso Chávez Fernández.

• Distrito de Ticrapo (Castrovirreina, Huancavelica)

A causa del desgobierno por ausencia del alcalde y de la corrupción


en la gestión, los regidores impulsaron la vacancia y organizaron
un comité para la revocatoria. Una resolución del JNE ratificó
la decisión de los miembros del concejo municipal y declaró la
vacancia del burgomaestre por las causales de nepotismo y
ausencias injustificadas consecutivas a las sesiones de concejo.

3. La corrupción como catalizadora de otras denuncias

Las denuncias por corrupción en algunos lugares han servido


para catalizar otras manifestaciones de descontento contra las
autoridades municipales. En algunos casos estas denuncias fueron
el elemento dinamizador de las pasiones de la población y lo que
permitió hilvanar plataformas amplias y diversas.

• Provincia de Canchis (Cusco): agendas diferentes que


confluyen en la vacancia del alcalde

En Canchis se dio un conflicto complejo en el cual el enfrentamiento


con el alcalde catalizó otros temas pendientes de la provincia.
Aparentemente el problema consistía en la oposición de comuneros
a la construcción de la Central Hidroeléctrica de Pucara, aunque, en
realidad, los que se sentían afectados por su ejecución no estaban
en el ámbito de influencia de esta obra. En todo caso, este tema

72
Los múltiples rostros de la corrupción

movilizaba a un grupo de comunidades opuestas al proyecto, y


como tal a comuneros y el punto fue incluido por el Frente de
Defensa de la Provincia de Canchis dentro de una plataforma más
amplia, en la que se encontraban, entre otros aspectos, la denuncia
por corrupción contra el alcalde provincial por la privatización de
la empresa prestadora del agua, EMSSAPAL S.A.

El movimiento coincidió con otras acciones de conflicto de grupos


opositores al alcalde, los cuales tenían agendas propias, como el
Movimiento Cumbre de los Pueblos, que había lanzado la consigna
de levantamientos indígenas en todo el sur andino; la Federación
Campesina de la Provincia de Canchis, que se oponía al proyecto
de Ley de Aguas; y el SUTE, en lucha contra la privatización de la
educación.

Cuando la Comisión de Alto Nivel llegó a Sicuani, la capital


provincial, a negociar los puntos de la plataforma, el tema con
el cual se entrampó el debate, sin llegar a acuerdos, fue el de la
vacancia del alcalde provincial. Este era el reclamo principal del
Frente de Defensa de la Provincia de Canchis, ya que exigía la
convalidación del acuerdo de la sesión extraordinaria del concejo
municipal en la cual los regidores habían declarado la vacancia
del alcalde. Este conflicto se prolongó precisamente porque este
punto no tenía solución en una mesa de negociación con el poder
Ejecutivo. Y sigue sin resolverse.

• Distrito de Acoria (Huancavelica)

Se presentó un caso similar, en el cual se pudo evidenciar la


existencia de un sentimiento localista levantado por los grupos
opositores al alcalde. Las denuncias de los pobladores eran por
supuestos actos de corrupción durante la gestión de autoridades
que por lo demas eran de otra región; el ex alcalde como el alcalde
electo son de la región Junín. Además, el alcalde electo había
sido funcionario del ex alcalde también cuestionado por actos de
corrupción. Este conflicto se manifestó con mucha violencia.

D. Los conflictos de poder entre centros poblados con


comunidades nativas

Otra expresión del conflicto social generado por denuncias de


corrupción es el enfrentamiento entre pobladores de centros
poblados y comunidades campesinas y nativas, por un lado, y

73
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

la autoridad municipal distrital, por otro. La acusación en estos


casos es por la exclusión y discriminación de caseríos y centros
poblados en los planes de inversión productiva y social del
municipio distrital, lo que da pie a enfrentamientos que suceden
particularmente en las zonas rurales del país.

Este tipo de demanda ha aumentado cuando se hizo evidente


que los recursos municipales -especialmente por el canon minero
o petrolero- se habían incrementado y que no se usaban para
beneficio de la comunidad o centros poblados sino solo para la
capital distrital. El conflicto se hacía evidente cuando se aprobaba el
presupuesto participativo dejando de lado proyectos de inversión
en centros poblados y comunidades campesinas. Las acusaciones
que se generan en estos casos son por malversación de los recursos
municipales al excluir a centros poblados y comunidades.

Esta situación ha alimentado posiciones que exigen la separación


de centros poblados respecto a sus distritos y la aprobación de una
ley que les otorgue independencia administrativa y presupuestal
respecto de ellos. Con esta bandera se generan apetitos de poder de
grupos pequeños por el control de los gobiernos locales y, además,
se propone una excesiva fragmentación de presupuestos que en sí
son reducidos, puesto que no todos los municipios se benefician
del canon. Los conflictos de poder de este tipo se han presentado en
número importante en Cajamarca y en La Convención (Cusco).

Sobre esta base se levantaron propuestas para aprobar una


Ley de Centros Poblados que declare su autonomía política y
administrativa, cuyo punto culminante se presentó en el “V
Congreso Nacional de Alcaldes de Centros Poblados del Perú”. Si
bien los acuerdos de este congreso no prosperaron, porque no hubo
una representación parlamentaria que los asumiera y porque los
promotores no lograron articular un movimiento por la obtención
de esta demanda, los conflictos, sin embargo, continuaron bajo
otras modalidades.38

1. Modalidades en los conflictos desde centros poblados y


comunidades

38
Ver el artículo de Paula Muñoz Chirinos, “Municipalidades de Centro
Poblado: los apetitos políticos y el (des)ordenamiento territorial”. SER
(http://www.ser.org.pe/index.php?Itemid=111&id=204&option=com
_content&task=view, 7 de abril del 2005)

74
Los múltiples rostros de la corrupción

• Demanda central por mejor distribución del presupuesto


municipal y de los recursos del canon. Este tipo es recurrente
en la región de Cajamarca.

• Cuestionamientos por falta de convocatoria a elecciones en los


centros poblados. Es una demanda que se dirige a fortalecer
el rol del alcalde del centro poblado frente al alcalde distrital,
como paso previo a una presión por mayores recursos y por
disponer de ellos según las propuestas de la población.

• Enfrentamiento de las comunidades nativas con el alcalde


distrital porque no se sienten representadas en el concejo
distrital.

2. El factor étnico en los conflictos

En cuanto a los conflictos sociales por delitos de corrupción en


distritos de mayoría indígena, en general no se puede afirmar
que sean de carácter étnico. Sin embargo, por el hecho de que la
población indígena no se siente representada por las autoridades
municipales, tales conflictos pueden adquirir este matiz cuando
se convierten en una lucha de la comunidad nativa contra las
autoridades locales, que son mayormente colonos.

En estos casos, si los temas de corrupción no son adecuada y


oportunamente resueltos por las autoridades encargadas, es
probable que bajo la bandera de la lucha contra la corrupción se
incuben tendencias que pueden producir enfrentamientos entre
centros poblados o, lo que es más grave, derivar en conflictos de
caracter étnicos que son de muy difícil resolución.

La población nativa percibe la corrupción como una forma


de discriminación o de exclusión respecto a las inversiones y
proyectos de desarrollo. El poco conocimiento que tiene acerca de
los procesos legales para resolver denuncias contra autoridades, así
como la desconfianza en las instituciones encargadas de fiscalizar
y sancionar puede explicar sus prácticas de enfrentamientos para
obtener justicia por sus propias manos.

Hay que resaltar que los conflictos suscitados a partir de las


acusaciones de corrupción no han sido debidamente trabajados

75
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

en los gobiernos locales, sobre todo en las zonas rurales y con


predominio de comunidades nativas.

3. Casos de conflictos en zonas de comunidades nativas

• Distrito Teniente Manuel Clavero (Maynas, Loreto):


sentimiento de exclusión en la base del conflicto

Es un distrito ubicado en zona de frontera con los países vecinos


de Brasil y Colombia. Aquí los pobladores de las Comunidades
Nativas Miraflores, Santa Rosa de Escalante, Nuevo Peneya y
Peneyta, de la etnia kichua, cuestionaban al alcalde del distrito por
una presunta malversación de fondos, no realizar una audiencia
pública de rendición de cuentas, no convocar a sesiones del concejo
municipal y tomar decisiones unilateralmente. A partir de esto
se produjo la toma del local municipal por parte de comuneros
nativos y otros pobladores del distrito como medida efectiva
para vacar al alcalde y sacarlo de la municipalidad. Sin embargo,
no lograron su objetivo. El conflicto se resolvió y los comuneros
retornaron a sus comunidades, pero quedó la sensación de que las
comunidades nativas son excluidas de las decisiones del gobierno
local; habiendo además pendientes procesos judiciales.

• Distrito de Trompeteros (Loreto)

Es un caso similar al anterior. En abril del 2004, los apus de las


Comunidades Nativas de Trompeteros (Santa Rosa, Pampa
Hermosa, San José, Sauki, Jerusalén, Providencia, Siu y Pijuayal)
intentaron tomar el local de la municipalidad exigiendo la
destitución del alcalde por incumplimiento de promesas y
supuestos malos manejos de bienes y recursos municipales. Luego
los apus indicaron que si las autoridades no daban respuesta
regresarían con mayor número de pobladores para tomar medidas
más drásticas. Este conflicto se mantuvo hasta agosto del 2008.

• Distrito de Cahuapanas (Alto Amazonas, Loreto)

En este caso el alcalde y el administrador municipal fueron


detenidos en territorio distrital en la Comunidad Nativa de
Santa María (de la etnia shawi) por miembros de la Comunidad
Nativa de Kaopán (de la etnia aguaruna). La razón esgrimida fue
la exclusión de Kaopán de los planes de desarrollo municipal.
Aunque esto fue resuelto, sin embargo, quedó en evidencia la

76
Los múltiples rostros de la corrupción

disconformidad con las autoridades municipales que buscarían


beneficiar a una comunidad y excluir a otras.

77
Capítulo IV
Conflictos sociales por corrupción:
conclusiones preocupantes

Al evaluar los resultados de los conflictos sociales por corrupción


encontramos lo siguiente:

1. La corrupción genera crisis de gobernabilidad local

Es frecuente señalar que la corrupción es un grave problema


que afecta a la gobernabilidad local, pero se ha estudiado poco
cómo también los conflictos sociales la afectan y cómo arrastran a
diversas instituciones a crisis de credibilidad y confianza.

Los casos que hemos estudiado nos muestran el surgimiento


de prácticas que van desde virtuales golpes de estado (aunque
usamos este término de manera exagerada, porque no corresponde
al nivel local de gobierno), mediante los cuales un grupo logra
expulsar a la fuerza a la autoridad municipal, hasta la imposición
de gobiernos paralelos que administran el municipio sin que el
alcalde haya sido formalmente revocado o vacado. Así, se han
presentado casos en donde el alcalde gobierna desde otro distrito
o desde otro centro poblado, generándose algunas veces una
situación de gobiernos simultáneos en un mismo distrito por
periodos largos.

Las crisis de gobernabilidad local son de difícil solución porque


por lo general las negociaciones se dan en un clima de tensión que
no son fáciles de conciliar porque no se encuentra puntos en los
cuales los grupos enfrentados logren acuerdos, salvo que una de
las partes desista de su posición.

79
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

El resultado de estos conflictos termina entonces fortaleciendo


grupos de poder local como los frentes de defensa, los comités de
rondas campesinas y los comités de revocatorias, que asumen
un rol de grupos de presión sobre las autoridades locales. Así, las
rondas campesinas, los frente de defensa o los comités de lucha se
convierten en poderes paralelos, con capacidad de decisión sobre
las instancias de gobierno y fiscalización legalmente establecidos,
como son los concejos municipales, consejos de coordinación local
y juntas vecinales

2. La corrupción debilita a los partidos políticos y genera crisis


de credibilidad en la política

En los casos estudiados constatamos que los partidos nacionales no


asumen ni cumplen ningún papel en la solución de los conflictos
locales por corrupción. Es más frente a denuncias de este tipo no
se han dado casos de agrupaciones políticas que hayan expulsado
a sus militantes elegidos como alcaldes o regidores acusados o
sancionados por corrupción. Es por eso que los conflictos por
corrupción termina arrastrando a los partidos y movimientos
políticos y ahonda la creencia de que la política es solo una forma
de aprovechamiento personal o de grupo.

Incluso erróneamente se han dado casos de partidos y movimientos


que se han puesto del lado de la autoridad cuestionada cuando
existían evidencias de flagrante delito. Si bien es cierto que la
culpabilidad de una autoridad solo es resuelta por el Poder
Judicial, sorprende que la falta de funcionamiento o la inexistencia
de tribunales de ética dentro de las organizaciones partidarias
haya dado pie para que se avalen conductas delictivas o prácticas
autoritarias, generando con ello más violencia, ademas de una
perdida de credibilidad en los partidos políticos.

3. La corrupción evidencia poca experiencia en la fiscalización


y genera desconfianza en las autoridades del Estado

Hay disputas que se resuelven por las vías administrativas


establecidas por la Ley Orgánica de Municipalidades y sancionadas
por el JNE, especialmente las referidas a reelecciones y problemas
de gestión. Pero la población con frecuencia pierde la confianza en
la pronta solución de sus reclamos contra las autoridades corruptas
y ello debilita su credibilidad en los partidos, la fiscalía y el Poder
Judicial. Esto hace aflorar el sentimiento de que es necesario hacer

80
Conflictos sociales por corrupción: conclusiones preocupantes

justicia por los propios medios o resolver las demandas de vacancia


de autoridades con su expulsión literal y la toma violenta del local
municipal para impedir que sigan gobernando.

Las razones para que la población opte por soluciones propias son
tanto el desconocimiento parcial de las instancias formalmente
existentes para resolverlos, como el tiempo que suelen demorar
el JNE y el Poder Judicial para decidir sobre los casos de pedido
de vacancia.

Todo ello genera desconfianza y pérdida de credibilidad en las


instituciones, afectando también la posibilidad de fortalecer las
instancias de control de la gestión municipal.

Ahora bien, son pocas instituciones que han mantenido la


confianza ciudadana en este tipo de problemas. La población
reconoce el rol de la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General
de la República. Ambas son llamadas por la población ya sea para
que respalden sus demandas o para legitimar su denuncia. Otras
instituciones que tienen carácter municipal, como la AMPE, la
REMURPE o las mancomunidades municipales, no participan en
la negociación de conflictos y trabajan muy poco el tema con sus
asociados, de manera que la población no las considera como un
referente para la canalización de sus demandas.

4. El objetivo real de los conflictos es lograr la vacancia de la


autoridad

Por lo general los conflictos sociales por corrupción se activan


cuando los grupos de oposición a las autoridades cuestionadas
se trazan como objetivo irrenunciable su vacancia. Frente a una
situación de este tipo no cabe la conciliación entre actores del
conflicto. Tampoco buscan conciliar por tal razón, los grupos
opositores valoran muy poco el rol del JNE, fiscales o juzgados
penales encargados de investigar las denuncias y sancionar los
delitos cometidos por las autoridades.

No obstante en el periodo estudiado (2006-2008) vemos que fueron


muy pocos los casos de denuncias de corrupción que terminaron
en procesos judiciales, sentencias de las autoridades cuestionadas,
vacancia por el JNE o revocatoria por consulta popular.

81
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

5. Los escenarios donde ocurren los conflictos por corrupción


son mayormente rurales

La gran mayoría de conflictos se presenta en provincias y distritos


de poca densidad poblacional, la mayoría de ellos considerados
rurales; y en ellos los escenarios son básicamente dos: por un lado,
el concejo municipal y el distrito capital, en los cuales aparecen
disputas entre el alcalde, sus regidores y la población de la cabeza
del distrito o de la provincia capital; y, por otro lado, el ámbito
distrital con disputas entre el gobierno municipal y los centros
poblados.

En el primer caso, las causales no son necesariamente por denuncias


de corrupción, sino mayormente por ausencia y prepotencia de
la autoridad. En el segundo, las causas visibles de los conflictos
contra el alcalde o el concejo municipal muchas veces encubren
contradicciones de los anexos con la capital distrital o entre los
anexos.

6. La mayoría de los conflictos son de larga duración

Los procesos de esclarecimiento de las denuncias por corrupción


son complicados y largos. Algunos duran los cuatro años que
tiene la gestión del alcalde, e incluso se dan casos de conflictos
originados en periodos de gestión anteriores. Hay conflictos que
se inician con el anuncio de los resultados electorales y, a veces, se
extienden hasta dos periodos más tarde, sobre todo si la autoridad
es reelegida o si la población nota que hay continuidad con la
gestión cuestionada.

7. La corrupción cataliza otras denuncias

Las denuncias por corrupción en algunos distritos sirven


para catalizar otras manifestaciones de descontento contra las
autoridades municipales que no tienen relación necesariamente
con problemas de corrupción. En algunos casos la corrupción ha
sido el elemento dinamizador de las pasiones de la población,
permitiendo hilvanar plataformas amplias y diversas.

82
Anexos
Análisis de dos casos de conflictos sociales
por corrupción

CASO 1
Oyón: Autoritarismo y corrupción como causas de conflicto

A. Los hechos

Lo acontecido el 2 de octubre 2008 en la ciudad de Oyón, capital de la


provincia del mismo nombre de la Región Lima, fue prácticamente
una revuelta popular. Pobladores enardecidos se enfrentaron a
un contingente de policías provenientes de Huacho, que habían
llegado al pueblo para dar garantías al alcalde provincial, Manuel
Delgado Altez, para que reasuma su cargo.

La población acusaba al alcalde de autoritarismo y prepotencia


contra los pobladores y su cuerpo de regidores; le denunciaban
por proteger a un gerente corrupto, traer gente foránea para
administrar la municipalidad y, por último, de favorecer a
la empresa minera Buenaventura por no haber apoyado la
movilización de los comuneros de Oyón, transportándolos con
volquetes en el conflicto con dicha empresa. Pero el detonante
del estallido fue el enfrentamiento del alcalde con el consejo
municipal.

El alcalde Manuel Delgado, había sido elegido en la lista del Partido


Aprista Peruano luego de dos intentos fallidos; ex funcionario
de una empresa minera, donde según relatan los pobladores
tenía antecedentes por malos tratos al personal. Al ser elegido se
distancia de su partido, de las bases apristas y se enemista con el

83
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Teniente Alcalde, a partir de entonces, los regidores desarrollaron


una política de oposición y de denuncia a la gestión del alcalde.
A partir de ahí se fue gestando un frente opositor que fue
creciendo en la medida que los descontentos de la población
urbana y de las comunidades campesinas fueron acumulándose.
La población le reclamó por no dar empleo a pobladores de la
localidad; las comunidades le enrostraron su apoyo a la empresa
minera Buenaventura en momentos que la comunidad reclamaba
el cumplimiento de compromisos a la vez que le exigía mayores
puestos de trabajo para los comuneros.

Finalmente, el consejo municipal decidió trabajar por su vacancia


y procedió a denunciar malos manejos, ausencias injustificadas
y sobre todo, trato autoritario. Así que tomaron la decisión en
una sesión de concejo y lo vacaron; lo expulsaron prácticamente.
El trámite de legalizar esta decisión en el Jurado Nacional de
Elecciones, no obstante les fue mal porque no validó los acuerdos
tomados por el Consejo y sentenció la reposición del alcalde
depuesto.

El acto de reposición fue ciertamente provocador: un contingente


policial venido de la ciudad de Huacho en un ómnibus y carros
patrulleros ingresaron al pueblo; se abrieron paso hacia el local
municipal y repusieron al alcalde Manuel Delgado en medio
de las protestas de la población. En ese acto, pobladores que se
encontraban en los alrededores fueron – según dicen – maltratados,
empujados, arrollados… En pocos minutos se corrió la voz de la
forma cómo el alcalde había ingresado al local municipal, y de los
forcejeos que se produjeron entre la policía y los pobladores. La
población enardecida o soliviantada se arremolinó en las afueras
del municipio, pugnando por entrar y castigar al alcalde por la
afrenta hecha. Un grupo de ellos logró ingresar y lo tomó de rehén;
así, rodeado de pobladores enardecidos fue obligado a firmar un
acta en la cual renunciaba al cargo, entregaba la municipalidad
a los miembros del concejo municipal y se comprometía a no
denunciar ni enjuiciar a los dirigentes del Frente de Defensa de
Oyón y a nunca más regresar a la provincia39.

39
Según los reportes de los medios de prensa, el alcalde fue retenido desde
las seis de la mañana, cuando abandonaba la ciudad luego de haber sido
tomado el local municipal, y fue liberado pasadas las cinco de la tarde,
luego de firmar un acta. En el interín, los manifestantes convocaron a una
asamblea, durante la cual el alcalde permaneció parado junto a tres policías
en el frontis de la comuna en medio de enardecidos pobladores, en su mayoría

84
Anexos

La información de los testigos no es precisa en este punto: unos


dicen que la violencia y el enfrentamiento con la policía se produjo
cuando éstos trataron de rescatar al alcalde; otros señalan que se
produjo cuando el alcalde se les escapó y buscó protección en
el bus de la policía, y que la policía en su intento de protegerlo
golpearon a los pobladores. Ante el anuncio de fuga del alcalde en
los vehículos de la policía, los pobladores corrieron tras los buses
logrando interceptar los vehículos policiales en las afueras del
pueblo. Rodearon el bus y exigieron que entreguen al alcalde. Los
policías descendieron apresurados del bus y mostraron que no
estaba ahí; al no encontrarlo procedieron incendiar el bus porque
tenían la sospecha que el alcalde se había escondido en una de las
maleteras del bus; luego se pasaron la voz que el alcalde se había
escondido en una camioneta, y procedieron también a incendiarla.
El saldo de ese enfrentamiento fue un bus y una camioneta policial
quemadas, varios policías y pobladores heridos. Y el alcalde…
éste había huido despavorido cuesta abajo, hacia Chilca, pueblo
cercano

¿Cómo se llegó a este clímax de violencia? Ciertamente hubo


torpeza y falta de criterio por parte de la autoridad policial de
Huacho al tratar de apoyar al alcalde para que reasuma su cargo
en el momento en que el frente de defensa y las organizaciones
sociales realizaban un paro provincial para impedir precisamente
su ingreso al local municipal.

B. El escenario y los actores del conflicto

La provincia de Oyón está en la Región Lima. Es una antigua zona


minera, se llega a ella por la carretera de Huaura que se encuentra
en mal estado. En la década de 1990 había sufrido la violencia
de las operaciones de Sendero Luminoso. Desde Oyón y sus
alrededores, Sendero podía controlar el acceso a las zonas mineras
de Cerro de Pasco y Huánuco; y desde ahí sus huestes atacaban el
valle de Huaura.

Luego de la derrota de Sendero Luminoso y concluido el conflicto


armado, la provincia tuvo un rápido crecimiento: la minería se

trabajadores mineros, campesinos y comerciantes de mercados. Mientras tanto,


el presidente del Frente de Defensa de Oyón, Héctor Facundo Dámaso, no
dejaba de soliviantar a los pobladores a través de altoparlantes.

85
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

reactivó y con ella crecieron el empleo, la población y los negocios.


Los ingresos de la población por efectos de las transferencias del
canon minero y por el FONCOMUN hicieron que la municipalidad
tuviera recursos para la ejecución de obras y el equipamiento de la
municipalidad.

La provincia de Oyón depende básicamente de la minería y de las


actividades agropecuarias desarrollada por las familias comuneras.
La provincia tiene tradición de organización y de lucha, sobre
todo por la fuerza del sindicato minero y la organización de la
comunidad campesina de Oyón.

La Comunidad Campesina de Oyón es una comunidad fuerte,


bien organizada y con capacidad de negociación. Tiene un
peso político considerable en la provincia y en las instituciones
locales; de hecho la mayor parte de autoridades de la provincia
son comuneros activos que rinden cuenta de su gestión a la
comunidad, y en algunos casos se someten a las decisiones que
toma la comunidad.

Pero en la comunidad, como todo organismo social existen grupos


que se disputan el control del gobierno comunal. Eso pasó con el
anterior presidente comunal que fue relevado de su cargo por la
oposición de otros comuneros que lo denunciaron por autorizar
la servidumbre de terrenos comunales a la empresa Claro. Ahora
ese cargo lo ocupa el vicepresidente de la comunidad. Ahí dentro
de la comunidad se refleja las pugnas que se dan también en la
escena política municipal; las elecciones comunales, en cierto
sentido evidencia esa pugna. Así por ejemplo en las elecciones
comunales pasadas se presentaron inicialmente once listas,
aunque fueron reducidas a ocho tras la depuración.

El espacio de conflicto a nivel de la comunidad se da en torno


a la negociación con la empresa Buenaventura, por el convenio
firmado en el año 2006. Las disputas internas se reactivaron
cuando sectores opositores a la directiva comunal cuestionaron
ese convenio, exigiendo – asesorados por abogados - nuevo
convenio para obtener más beneficios. Aunque no lograron su
objetivo, no obstante la movilización que impulsaron, lograron sin
embargo, convertirse en un polo de movilización en la provincia.
Movilización que luego la orientaron contra el alcalde porque no
accedió a sus demandas de prestar vehículos para una jornada de
lucha de la comunidad.

86
Anexos

No es solo la comunidad la protagonista del conflicto social en la


provincia; a ella se suma el permanente estado de movilización
del sindicato de maestro, las movilizaciones de los comerciantes,
las asociaciones de pobladores, y recientemente por el Frente de
Defensa y Ejecución de los Derechos e Intereses de la Provincia
de Oyón (FREDEDIPO), que articula los descontentos y construye
plataformas amplias de oposición.

El FREDEPIPO es una organización que, según se dice, nace de


la agrupación de jóvenes de la Comunidad Campesina de Oyón,
pero en cuyo liderazgo sobresalieron retornantes de Lima, que
regresaron a su pueblo atraído por las nuevas posibilidades que
les abre la minería y los negocios de servicios. Su presidente ha
logrado articular la suma de descontentos en la provincia, aunque,
según denuncian los críticos al Frente, los líderes buscan a través
de los conflictos obtener beneficios personales como puestos de
trabajos en la empresa minera Buenaventura.

El FREDEPIPO fue el articulador de las protestas contra el alcalde


Manuel Delgado. La base de poder de este frente se encuentra
en la comunidad campesina de Oyón. Sus integrantes pueden
tener posiciones variadas respecto a la presencia de las empresas
mineras, pero no se oponen radicalmente a su actividad, sino que
buscan obtener ventajas para sus grupos o sus líderes.

C. Las lecciones del conflicto por el poder

La resolución de este conflicto de poder en el espacio municipal


no es fácil y es posible que se mantenga hasta el próximo proceso
electoral. El JNE no podría convocar a nuevas elecciones si
no se cumplen las formalidades existentes; y la Contraloría
General de la República podría intervenir analizando la gestión
municipal, pero esto podría involucrar también a las dos últimas
administraciones.

Actualmente Manuel Delgado no logra regresar al pueblo, aún


a pesar de una nueva ratificación del Jurado Nacional Electoral
de reponerlo en su cargo como alcalde provincial. Por medida
de seguridad éste dirige la administración municipal desde un
distrito cercano.

87
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Nunca se probó que hubieran malos manejos pero no porque no los


hubiera sino porque los organismos de control y de fiscalización
no funcionaron. La lección en este caso, es que la población no
requiere pruebas de corrupción para desalojar al alcalde de su
cargo, basta con las evidencias de malos tratos y de prepotencia
para asociar ésta con la corrupción. La corrupción, en este sentido
se convierte en el argumento fuerte para exigir la renuncia al
alcalde. Al no poderlo demostrar, se generaliza el descontento y se
exacerban las pasiones hasta llegar a comportamientos de turbas
incontrolables,

Las salidas que existen para revocar al alcalde no lo usaron antes,


y no lo usaron después de las violentas acciones de noviembre
2008. Pero a su vez los opositores al alcalde no lograron recoger
las firmas necesarias como para convocar a una revocatoria al
alcalde; no obstante se han mantenido firmes en el control del
local municipal.

El FREDEDIPO mientras tanto se ha consolidado como el


interlocutor válido de la provincia, es el organismo que dialoga
con las instituciones del Estado, es el organismo que se relaciona
con otros frentes y se pliega a movilizaciones y paros que convocan
otras instituciones del Valle de Huaura. Es desde este Frente que
sus actuales líderes se perfilan como candidatos a las alcaldías de
la provincia y de sus distritos.

88
Anexos

Caso 2
Arapa: Conflictos de grupos de poder

A. Las razones del conflicto

Como en todos los distritos, las elecciones municipales y las


disputas por el control del gobierno local en Arapa han sido una
fuente permanente de conflicto entre los grupos existentes. Esta vez
el conflicto que enfrentó a grupos de opositores al alcalde se inició
el 2005 y se inició por denuncias de agresión y trato prepotente
del alcalde; continuó con la denuncia de corrupción. El periodo
de conflicto se prolongó hasta el 2007, sin visos de solución a la
fecha.

La causa del problema fue la denuncia de corrupción en la


ejecución de una obra de electrificación rural financiada por el
Fondo Contravalor Ítalo Peruano. Las quejas se iniciaron por
procedimientos dudosos en el proceso de licitación y en la ejecución
de la obra. Una vez que esta obra fuera entregada a Electro Puno,
el descontento fue mayor cuando la empresa contratista presentó
una cuenta por cobrar de aproximadamente dos millones de soles,
equivalente al monto total del presupuesto municipal.

El clima de tensión fue mayor cuando los opositores denunciaron


la pérdida de la documentación técnica de la obra se había perdido.
Entonces, las sospechas de corrupción se convirtieron en evidencia, y
los grupos opositores, la mayoría de los cuales estaban vinculados a
los agentes pastorales, generaron movilizaciones masivas exigiendo
la vacancia de la autoridad y su encarcelamiento.

Además, a la denuncia por malversación se sumaron otras


ocurridas un año antes, por agresión. El alcalde, entonces, ya no
era denunciado solo por corrupto, sino también por prepotente.
El alcalde, no obstante tales denuncias, contaba con grupos que
lo respaldaban y que habían hecho demostraciones de fuerza,
enfrentándose a los opositores.

El conflicto, iniciado en el ámbito local, se trasladó a la ciudad de


Puno con la movilización de distintos grupos de pobladores del
distrito hacia la capital departamental para manifestar su rechazo
o su apoyo al alcalde. A la vez que se había elevado las quejas a
la Fiscalía Provincial, la Policía, Defensoría del Pueblo y la Mesa

89
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

de Concertación de Lucha contra la Pobreza. Pero lo que primó


fue la presión y la acción de fuerza. Los opositores en efecto,
durante ocho meses lograron expulsar al alcalde. No obstante eso,
el accionar del Jurado Nacional de Elecciones y de la acción de
control de la Contraloría General de la República no prosperaron,
lo que dio pie para que el alcalde respondiera con la denuncia a 18
personas entre dirigentes y pobladores de Arapa agrupados en el
Comité de Lucha.

B. El escenario y los actores

En la provincia actuaron diversos actores: la Federación Distrital


de Campesinos, el Frente por la Paz con Desarrollo de Arapa,
asociaciones de jóvenes pastorales, pequeños empresarios.
Estallado el conflicto, estos grupos constituyeron el Comité de
Lucha que convocaba Asambleas Populares para obligar al alcalde
a rendir cuentas.

El alcalde, por su parte contaba con apoyo de grupos de


pobladores que aunque no estaban organizados ni pertenecía a
gremios sindicales o populares si respaldaban sus acciones y le
acompañaban en reuniones o marchas de apoyo que convocaba.

El conflicto por tanto derivó en un enfrentamiento en asambleas


convocadas con el supuesto de informar. Sin embargo, la
polarización de los grupos ya no hacía viable que se lograra
encaminar el proceso de denuncia. Cada gesto, cada palabra de los
protagonistas del conflicto era motivo de mayor enfrentamiento
entre las partes. El diálogo, por tanto, estaba cerrado.

Ni la acción de la policía logró calmar las tensiones: La


municipalidad fue tomada por los opositores y las puertas fueron
lacradas para evitar que el alcalde Roselló ingresara al municipio.
Luego de movilizaciones en Juliaca y en Puno, en abril del 2006
los opositores lograron comprometer al alcalde para que solicite
una licencia por 30 días, se designó a un regidor como encargado
de la municipalidad y se reabrió el local municipal en presencia
del Ministerio Público, el prefecto, un representante del Gobierno
Regional Puno y la Policía Nacional.

Pero el conflicto no amenguó. El equipo especial de la Contraloría


que debió investigar las denuncias de corrupción no pudo hacerlo

90
Anexos

ya sea porque no encontró los documentos o porque encontró


cerrado el local municipal. Así, un mes después, en mayo 2006,
la Contraloría suspendió el examen especial a la Municipalidad
Distrital de Arapa porque no estaba en funcionamiento, las
oficinas internas de las unidades orgánicas estaban lacradas, no
se había encontrado la información requerida y, además, no había
garantías suficientes para los funcionarios de la municipalidad ni
para los auditores.

Un año duró ese clima de enfrentamiento. Un año de exasperación


y confrontación, de movilizaciones y de denuncias; se quemaron
locales e instalaciones; se produjeron peleas abiertas entre
pobladores; un año donde los mecanismos formales para resolver
un conflicto se fue entrampando en todas las instancias. No era
falta de voluntad de solución del conflicto, era que el conflicto
mismo ya no tenía la solución, salvo que el alcalde se marchara de
Arapa, o que los opositores fueran encarcelados como lo quería
el alcalde con las denuncias penales abiertas a los dirigentes del
Comité de Lucha.

La Municipalidad estuvo virtualmente paralizada en todo ese


tiempo. La autoridad municipal no funcionaba; peor aún, el
descrédito del Jurado Nacional Electoral, de la Contraloría, La
Fiscalía abonó la desconfianza de los opositores en las instituciones
del Estado. De ahí que en un acto de rebeldía plena decidieran
elaborar un “reglamento de autogobierno”, que fue enviado al
Presidente de la República, solicitándole una solución al conflicto.
No hubo respuesta. Y la desesperación creció al punto que grupos
más radicales declaraban que ya no iban a acatar las leyes

En el mes de diciembre 2006, las acciones fueron más violentas


aún: tres sujetos desconocidos ingresaron al domicilio del párroco
del distrito, que había sido acusado por el alcalde de autor
intelectual de la protesta del pueblo de Arapa. Después de esto, los
dirigentes y pobladores expresaron su preocupación debido a que
consideraron que se podría atentar contra la vida del sacerdote.
Los presuntos delincuentes no llegaron a cometer acto alguno, ya
que fueron sorprendidos por los trabajadores de la parroquia, pero
los intrusos los agredieron al momento de escapar hacia Juliaca.

Unos días después el JNE se había pronunciado declarando


improcedente la solicitud de vacancia formulada contra el alcalde
y los regidores del Concejo Distrital de Arapa. Sin embargo, los

91
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

pobladores consideraron que su reclamo no había sido atendido,


tanto por lo anterior, como por no haber obtenido una respuesta
por parte de la Fiscalía y de la CGR.

El nuevo proceso electoral municipal de noviembre 2006 había


dado ganador a una persona afín al alcalde Roselló. Razón por el
cual, las tensiones se mantuvieron. La presión se trasladó al nuevo
alcalde exigiendo que enjuicie al ex alcalde, cosa que no lo hizo.

En enero de 2007 se reunieron en Arapa los presidentes de los


comités de electrificación del Distrito de Arapa de alrededor de
54 comunidades para protestar contra la obra de electrificación
inaugurada en diciembre por el alcalde en la comunidad de
Esquinapata, ya que a los tres días de ello se habían producido
desperfectos al haber volado aproximadamente 15 pararrayos,
con lo cual varias comunidades se quedaron sin electricidad.

A causa de ello, los pobladores tomaron una camioneta de


Electro Puno e intentaron retener a un funcionario, declarándose
en rebeldía y desconociendo la autoridad del Estado. Además
solicitaron que se forme una comisión de alto nivel para tratar los
siguientes temas: la resolución del JNE declarando improcedente
el pedido de vacancia del ya ex alcalde; los casos de corrupción
del ex alcalde denunciados ante el Poder Judicial; las denuncias
hechas por el ex alcalde en el Poder Judicial contra los dirigentes
del comité de lucha de Arapa; las dificultades en la transferencia de
cargo al nuevo alcalde electo; los problemas con la electrificación;
y, finalmente, la devolución del dinero cobrado por Electro Puno a
los comités por derecho de instalación, que sumaba alrededor de
15,000 nuevos soles.

C. Las lecciones del conflicto

¿Cómo explicar un conflicto tan largo y tan polarizado en un


distrito relativamente aislado? Una de las posibles razones es que
una disputa de poder entre grupos por el control de la alcaldía
difícilmente se soluciona porque las posiciones son excluyentes.
No hay negociación que se sostenga cuando el objetivo del
conflicto es precisamente expulsar al alcalde del municipio, por
las vías institucionales o por la fuerza.

92
Anexos

La razón por las que las vías institucionales no sean eficientes a


la hora de resolver denuncias por corrupción es porque el tiempo
en resolver tales demandas es largo, y porque en realidad, toda
denuncia requiere ser necesariamente fundamentada con pruebas.
Desaparecidas las pruebas (con la quema de evidencias, según
denunciaron los opositores al alcalde) ya no había base para la
acusación.

Y la otra es que los mecanismos de intervención de los órganos


de control por parte de la Contraloría General de la República
tampoco son eficientes y rápidos en el examen de la documentación.
Pero aún así, si del análisis o del examen contable se encuentra
las evidencias de irregularidades, eso no basta para declarar la
vacancia del alcalde. La declaración de vacancia solo es potestad
del Jurado Nacional de Elecciones. Ambas instituciones perdieron
credibilidad por lo menos para uno de los sectores en disputa. Por
eso es que surgieron demandas radicales como “el reglamento de
autogobierno” o la renuncia a acatar las leyes del Estado. No era
esto una acción consciente de rebeldía contra el Estado; era, por
el contrario, un acto desesperado para llamar la atención de las
autoridades del gobierno central.

El poco apego de los pobladores a estos procedimientos para


resolver conflictos de gobernabilidad local, hace que los conflictos
sociales adquieran ese grado de violencia que encontramos
en Arapa, que finalmente no llegó a mayores como fue el caso
del alcalde de Ilave, Cirilo Robles asesinado por una turba de
indignados pobladores.

93
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Anexo 3
El conflicto en Bagua: los mortales desencuentros

A. Introducción

La primera vez que entré en contacto con los lideres de


comunidades awajún fue en diciembre del 2002. En aquel
entonces era jefe encargado del Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA). Dos funcionarios nuestros, de la gerencia
Lima, habían sido retenidos por comuneros awajún en Imacita
y pensaban tenerlos cautivos hasta que la dirección nacional
respondiera positivamente a sus demandas. Los dirigentes de las
comunidades awajún protestaban porque no se había nombrado
al gerente del PRONAA Imacita. En realidad, el ex gerente había
sido sancionado por actos de corrupción y no se había nombrado
a nadie en su reemplazo.

Es importante mencionar que había un acuerdo tácito entre las


comunidades nativas y el PRONAA para designar como gerente
local en Imacita a un profesional awajún. Ese acuerdo se había
cumplido, pero no había dado resultado porque los problemas
administrativos existentes continuaron al designarse a un
profesional de origen awajún.

Tras comprometernos a nombrar a otro profesional awajún como


gerente del PRONAA Imacita, los funcionarios fueron liberados.
Sin embargo, hay que anotar que el problema sigue vigente a la
fecha, ya que el actual gerente no es un profesional indígena.

94
Anexos

La segunda vez que me relacioné con los awajún fue en enero del
2008, durante uno de los últimos trabajos que realizaba para la
Unidad de Prevención de Conflictos de la Presidencia del Consejo
de Ministros. En esa oportunidad viajé junto con una numerosa
delegación de funcionarios del Ejecutivo para tratar las demandas
que las organizaciones sociales de Amazonas habían planteado en
sus plataformas y que habían motivado constantes paros y tomas
de carreteras y de puentes.

El evento fue organizado por el presidente regional y otras


autoridades de Amazonas. En esa ocasión viajé a la zona, recorrí
Bagua e Imacita y llegué a Santa María de Nieva. En la reunión hubo
poca participación de las organizaciones nativas de Amazonas
porque sus demandas eran otras; estaban más centradas en el tema
de la contaminación de los ríos y la negativa a aceptar la presencia
de la empresa petrolera Hocol, que estaba realizando en la zona
trabajos exploratorios. No obstante, dado que había demandas de
carreteras y salud, entre otras, algunas delegaciones de nativos se
hicieron presentes.

El resultado de la reunión fue positivo y se firmó un acta cuyo


cumplimiento está siendo ejecutado de a pocos. Sin embargo,
hubo varios hechos que me llamaron la atención, entre ellos el más
impactante fue lo acontecido en una de las mesas de trabajo, que
era presidida por un oficial del Ejército Peruano. El oficial y otros
integrantes de la comisión escuchaban atentamente los reclamos
de madres y viudas que pedían se reconozca como héroes del
Cenepa a sus familiares muertos en la acción para así poder recibir
el pequeño monto que el Estado entregaba a las familias de los
soldados fallecidos por su sacrificio en defensa de la patria contra
el invasor.

Posteriormente, dicho oficial me reveló que en el conflicto armado


con el Ecuador muchos jóvenes awajún se alistaron en el Ejército,
pero que los hicieron de manera irregular. Es así que no fueron
debidamente inscritos en los comandos operativos, aunque
acompañaron a las tropas regulares y avanzaban con intrepidez
en medio de la maleza, sorteando minas terrestres y balas del
enemigo. Algunos murieron por causa de las minas, otros por los
disparos de los soldados ecuatorianos. En medio de la refriega
hubo indigenas muertos que quedaron perdidos en las ciénagas
de la selva minada, permaneciendo anónimos, sin nombres, sin
registros, sin documentos de identidad…

95
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

- ¿Cuántos fueron?- pregunté.


- No hay cifras oficiales -me dijo-, los que están reclamando son
187, pero pueden ser más…

Ahora los familiares de esos héroes reclaman que se les reconozca


como tales, aunque no tienen ningún documento que identifique
su existencia. Tampoco en el Ejército hay registro de los miembros
de las tropas irregulares… Sin embargo, en la reunión se llegó a un
acuerdo: realizar una investigación respecto de 187 expedientes
de reconocimiento de defensores de la patria.

Otro acuerdo resultante del mismo evento fue el de iniciar, en el


mes de abril del 2008, el desminado de la zona en Paso Cahuide y
en Achuim, porque los accidentes eran constantes. No sabemos si
ambos acuerdos se cumplieron…

La tercera vez que estuve con los awajún fue el 12 de junio del 2009.
En esta oportunidad, el Ministro de Agricultura me pidió apoyar
la instalación de un diálogo con los pueblos amazónicos, luego
de la gran tragedia nacional sucedida en la denominada Curva
del Diablo el 5 de junio que había ocasionado la muerte de 35
peruanos y remecido la conciencia nacional, dejando estupefactos
a todos. Se trataba de ayudar a construir bases para un diálogo
entre el Estado y los pueblos indígenas amazónicos.

Las preguntas que me hice entonces, y que nos hacemos todos


los peruanos concientes de esta reciente tragedia nacional, son:
¿Cómo llegamos a esto? ¿Es posible solucionar tan mortales
desencuentros entre el Estado y la sociedad nacional con las
poblaciones indígenas amazónicas?

En ese momento, empezamos por tratar de retomar la confianza


entre los actores del diálogo y, especialmente, con las organizaciones
nacionales de las comunidades amazónicas. Además había que
hacer todos los esfuerzos para que los dirigentes regionales
de las comunidades participen activamente en este proceso de
construcción de diálogo.

Eso se hizo, y se iniciaron los trabajos de preparación de las


reuniones del “Grupo Nacional de Diálogo para el Desarrollo de los
Pueblos Amazónicos” y la instalación de cuatro mesas de trabajo
para tratar concertadamente los temas vitales que preocupan a las
poblaciones nativas.

96
Anexos

Sin embargo, las preguntas planteadas acerca de las causas de esta


inmensa tragedia ocurrida el 5 de junio siguen en pie. Trataré de
responderlas en las páginas siguientes.

B. La geografía del conflicto

Desde siempre se sabía que los pueblos awajún y wampis eran


grandes guerreros, rebeldes y feroces en la defensa de su tierra, su
cultura y su identidad. Estudiosos de la Amazonía y de los pueblos
amazónicos dan fe y testimonian que es así. Pero desde hace dos
décadas estas comunidades, que se encuentran en el ámbito de la
cuenca del Marañón, abarcando un territorio extenso que va desde
Cajamarca (San Ignacio), Amazonas (Condorcanqui y Bagua) y
San Martin hasta Loreto, han estado afrontando procesos sociales
y políticos muy intensos que pueden explicar lo acontecido. Digo
explicar, no justificar ni menos atenuar.

Si bien las comunidades awajún y wampis están extendidas en la


cuenca del Marañón, es en la provincia de Condorcanqui donde
se concentran la mayor parte de ellas y también los más graves
conflictos sociales.

Un hecho relacionado a ello y que no debemos dejar pasar por


alto es el crecimiento demográfico en estos territorios: en efecto,
las poblaciones nativas y también las mestizas han crecido. De
pronto, en las últimas décadas, esta zona que un tiempo estuvo
fuera de los procesos migratorios empezó a recibir personajes
desconocidos, entre otros, funcionarios del Estado para las postas
de salud y programas de desarrollo. También empezaron a llegar
familias de colonos que se posesionaban de terrenos cercanos a
los territorios comunales, de manera que los centros poblados
crecieron y surgieron otros nuevos.

En los registros sobre población de las comunidades nativas


awajún y wampis, se tiene que en 1972 los nativos awajún eran
18,000, según datos de Stefano Varese. Dos décadas después, el
censo de población de 1993 consigna que este grupo tenía 45,137
habitantes, mientras que los wampis eran 5,545. Recientemente, en
el censo del 2007, la población awajún y wampis llega a 55,366 y
10,163 pobladores respectivamente. Todos ellos están organizados
en cerca de doscientos comunidades nativas dispersas en los
territorios antes señalados.

97
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Cabe señalar que la Región Amazonas es una de las que mayor


concentración de comunidades nativas tiene. Sin embargo, el
incremento del número de comuneros (y de comunidades) no
ha tenido correspondencia con el aumento de superficie agrícola
o del territorio de bosques, por lo menos en lo que se refiere a
reconocimiento de propiedad de tierras y bosques, que es una de
las reivindicaciones históricas de estos pueblos.

Es interesante mencionar también el crecimiento poblacional


general en la Región Amazonas. En el periodo transcurrido
entre los censos de 1993 y 2007, se encuentra un comportamiento
demográfico singular, como se aprecia en el cuadro 1. A nivel
regional la tasa de crecimiento ha sido de 0.79% anual, mientras que
en la provincia de Condorcanqui es bastante mayor: 2.53% anual.
Por su parte, en el distrito de Bagua, esta tasa llega solamente a
0.23%.

Cuadro 1.
Población y crecimiento poblacional. Región Amazonas, 1993 y 2007

Tasa de
Censo Censo Diferencia
 Ámbito  crecimiento
2007 1993 intercensal
anual (%)
Región Amazonas 375,193 336,665 38,528 0.79
Provincia de
43,311 30,520 12,791 2.53
Condorcanqui
Distrito de Bagua 71,757 69,482 2,275 0.23
Fuente: INEI. Censo de población y vivienda 2007.

Veamos el caso de Condorcanqui, que es donde se concentra la


mayor cantidad de población awajún y wampis, los cuales en
conjunto constituyen el 93% de la población de la provincia. En
1993 los awajún y los wampis sumaban 30,520; catorce años más
tarde, en el 2007, llegaban a 43,311. En Amazonas, Condorcanqui
fue la provincia que más creció en ese periodo, sin embargo,
también es la zona más pobre de la región.

Así, según los indicadores de pobreza, en esos grupos el


analfabetismo es alto: entre los awajún llega a 20.8% y entre los
wampis a 21.5%. Por otro lado, en cuanto a viviendas con luz
eléctrica, se encuentra que solo cuenta con ella el 1.8% de las
viviendas de los awajún y el 4.1% en el caso de los wampis.

98
Anexos

Los datos del Programa Juntos son aún más críticos. En la Región
Amazonas, del total de hogares indígenas considerados en
situación de pobreza -y por tanto posibles de ser considerados
beneficiarios de dicho programa-, solo el 48% recibía su beneficio;
vale decir que el 52% de los hogares nativos considerados pobres
no estaba incluido en los programas sociales del Estado.

Si a ello añadimos el dato del registro ciudadano, la realidad


resulta todavía más dramática. En Condorcanqui el 19.7% de
los pobladores no tienen DNI, mientras que en Bagua son 9.5%
quienes no tienen ese documento de identidad. Por otro lado, en
Condorcanqui y en Bagua no tienen partida de nacimiento el 8.1%
y 2.2% respectivamente. Quizá esto explique el dramático caso
de los héroes anónimos del Cenepa: es muy probable que ellos,
nuestros soldados, no hayan tenido partida de nacimiento ni DNI
que acredite que vivieron y murieron.

Cuadro 2.
Población indocumentada. Región Amazonas, 2007

Población sin
Mayores Población sin
partida de
Ámbito Población de 18 DNI
nacimiento
años
Cantidad % Cantidad %
Región
375,193 7,777 2.1 208,990 19,616 9.4
Amazonas
Provincia de
43,311 3,523 8.1 18,427 3,633 19.7
Condorcanqui
Provincia de
71,757 1,599 2.2 39,145 3,715 9.5
Bagua
Fuente: INEI. Censo de población y vivienda 2007.

Volviendo al tema del crecimiento poblacional, este factor


indudablemente ha tenido que alterar la geografía social de la
región porque tiene que haber crecido la presión sobre los recursos,
incrementándose la tala de bosques. Con ello los animales fueron
perdiendo su hábitat y desapareciendo y, con ellos, se fueron
perdiendo alimentos básicos de la población40.

40
Según apreciación de Frederica Barclay, de quien tomo esta reflexión, la
consecuencia de la presencia de poblaciones mestizas que empezaron a
comprar tierras y deforestar, así como el propio crecimiento vegetativo de las
comunidades, hizo que los recursos de caza y pesca fueran agotándose con
grave perjuicio para la alimentación de las poblaciones nativas.

99
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

En todo caso, el aumento de habitantes, sea por el crecimiento


vegetativo de las comunidades o por la presencia de mestizos
en los límites de sus territorios, pudo haber incrementado en
los indígenas awajún y wampis ese temor siempre presente de
verse despojados de sus tierras, de sentirse de pronto invadidos
por poblaciones que les disputan sus tierras, sus bosques, sus
fuentes de alimentación y de trabajo.

Sin embargo, esta vez, la presión por la tierra no vino de los


colonos, sino de fuera, del Estado. Este consideró la necesidad
de otorgar facilidades para promover inversiones mineras y
petroleras en todo el país. En efecto, a comienzos de la presente
década las actividades de exploración de las empresas petroleras
se concentraron básicamente en la selva, en territorios de
comunidades amazónicas. Así, en estos últimos años, la selva
norte fue lotizada por Perupetro y las cuencas de los ríos Marañón
y Santiago fueron otorgadas en concesión a numerosas empresas.
Como consecuencia de ello, durante menos de una década 27.6
millones de hectáreas de selva han sido concesionados a cerca de
30 empresas petroleras.

Es claro que concesionar para exploración de petróleo o gas no


significa que toda la superficie concesionada se va a dedicar
a la explotación de esos recursos, quizá se dedique a ello un
área mucho menor. Pero nada impide a las empresas actuar
en los territorios cuyos derechos les han sido concesionados.
Y son territorios que incluyen tierras de comunidades nativas.
Era indudable, pues, que la actividad realizada por empresas,
técnicos y operarios en territorios de las comunidades iba a
generar alarma y temor en los hogares de los nativos awajún y
wampis respecto de su tenencia y de la vida de sus pueblos.

C. Los mortales desencuentros

El diccionario define desencuentro como “encuentro fallido o que


no ha respondido a las expectativas”41. Este término fue usado por
Carlos Iván Degregori para explicar el surgimiento de Sendero

. Por otro lado, la segunda acepción de esta palabra consigna: “Discrepancia, no


41

coincidencia de opiniones.”

100
Anexos

Luminoso y la tragedia que vivió el pueblo de Ayacucho en las


dos décadas de violencia senderista y militar42.

Aquí, en este contexto, uso este concepto para tratar de explicar


las razones por las que ha resultado tan compleja la relación entre
la sociedad y el Estado peruano con las poblaciones y culturas
amazónicas. No pretendo en absoluto explicarlo exhaustivamente,
sino desarrollar las tesis que pueden dar a entender lo acontecido
en Bagua con las comunidades y pueblos indígenas de la Región
Amazonas.

Hacia el inicio de la presente década, una noticia impactante


sacudió la ya compleja situación política del país: el 17 de enero
del 2002, a las 5.30 de la mañana, pobladores de la comunidad
indígena Naranjo de la etnia awajún atacaron a un grupo de
familias de colonos que pernoctaban en terrenos pertenecientes a la
comunidad, ubicados en la provincia de San Ignacio (Cajamarca).
Los colonos pertenecían a la Asociación de Agricultores “Flor de
la Frontera”. En ese enfrentamiento murieron 16 personas y 17
resultaron heridas con armas de fuego y punzocortantes43.

La comunidad de Naranjo es una de las dos comunidades awajún


de la Región Cajamarca. La razón que explica –pero, nuevamente,
no justifica- la cruel muerte de hombres, mujeres y niños fue
la invasión de las tierras de la comunidad de Naranjo por 116
colonos en julio de 1998. La negativa a abandonar los terrenos,
pese a que ya había sentencia judicial que defendía la propiedad
de la comunidad y a que la policía había intentado el desalojo,
fue reafirmada por estos invasores que se aprestaron a resistir,
para lo cual conformaron rondas campesinas y se dispusieron al
enfrentamiento. Para tomar esta decisión pensaron, quizás, que en
otras zonas de la selva los colonos habían conseguido posesionarse
definitivamente de tierras de comunidades nativas.

42
Carlos Iván Degregori: . Instituto de Estudios Peruanos. Lima, 1989.
43
Estos hechos están descritos en el “Informe del grupo de trabajo encargado
de la investigación de los hechos ocurridos en la provincia de San Ignacio,
departamento de Cajamarca, producto del enfrentamiento entre colonos y
nativos de la zona y para identificar zonas de la Amazonía peruana en las
que se puedan presentar hechos similares.”
(www.congreso.gob.pe/congresista/2001/lguerrero/paginas/fiscalizadora0.
htm)

101
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

En efecto, este tipo de situaciones resultaba frecuente en toda


la Amazonía peruana. Se incrementó con la fuerte migración
de pobladores de los Andes hacia la selva y se fortaleció con la
deforestación de bosques para convertirlos en tierras agrícolas,
con lo cual se logra posesión sobre hasta conseguir títulos de
propiedad. De esta manera, la mayoría de invasores conseguían
certificados de posesión del Ministerio de Agricultura y luego
reclamaban la titulación. El agravante era que la entidad encargada
de la titulación de tierras de las comunidades nativas no había
dado la importancia del caso a este problema, dejando sin ese
título de propiedad a decenas de comunidades nativas, por tanto
expuesto a la amenaza de nuevas invasiones.

La historia ya era conocida por los awajún y wampis porque su


extenso territorio (entre el río Marañón y sus afluentes: el Santiago
y el Cenepa por la margen izquierda y los ríos Utcubamba y
Chiriaco por la derecha) había sido constantemente cercenado
por la presencia de colonos y madereros. Esa vez, sin embargo,
se dispusieron al enfrentamiento con el saldo de nuestros
mencionados.

Esta tragedia no fue entendida. Las migraciones a los territorios


indígenas continuaron y los peligros de nuevas invasiones
persistieron. El problema de las disputas de tierras en las
comunidades amazónicas persistía sobre todo porque las
titulaciones que hacía el Estado eran solo de tierras agrícolas,
dejando de lado los bosques maderables que estaban en el ámbito
de los territorios comunales.

Por eso, cuando se anunció que en el marco del Tratado de


Libre Comercio con Estados Unidos de Norteamérica se abría la
posibilidad de que las tierras de las comunidades amazónicas
fueran vendidas o alquiladas mediante una “democratización
en la toma de decisiones”, o que se podría cambiar el uso de las
tierras deforestadas e incentivar las inversiones privadas en ellas,
entonces se incrementó el miedo, en las familias indígenas awajún:
miedo a perder sus tierras, a verse desalojadas de su territorio.

Otro factor de desencuentro fue la presencia de funcionarios,


técnicos y operarios de las empresas mineras y petroleras que
recientemente habían adquirido concesiones de lotes para explorar
petróleo y gas en el subsuelo, los cuales empezaron a surcar los
ríos, inspeccionar los bosques, perforar los suelos. En algunos

102
Anexos

sitios de la Cordillera del Cóndor, además, ya se habían asentado


grupos de mineros informales que empezaron a ingresar con sus
equipos para extraer oro de los ríos.
La alarma se prendió, entonces, con la presencia de los grupos de
mineros que venían del Ecuador a trabajar en el río Cenepa y con
la presencia de los operadores de empresas mineras que habían
logrado concesiones de lotes mineros en dicho río.

Poco tiempo después empezaron a llegar técnicos y operadores


políticos de tres empresas petroleras. A realizar operaciones en
esta zona. Además de ellas, el Estado ha firmado con diversas
empresas un total 27 contratos de exploración, seis convenios de
evaluación técnica y uno de hidrocarburos no convencionales. A
través de todos ellos, se adjudica a las empresas lotes petroleros en
la cuenca del Marañón y del Santiago en condición de exploración
un total de 27’676,257 millones de hectáreas dentro de territorios
awajún, wampis y ashuar en la selva norte. Sin embargo, el
territorio concesionado en todo el territorio de la selva norte
es mayor; según la información de Perupetro el total de tierras
concesionadas a empresas petroleras y de gas es de 72’850,771
hectáreas.

Cuadro 3.
Contratos y convenios de concesión de lotes en la cuenca de los ríos
Marañón y Santiago firmados por el Estado con empresas privadas

Superficie
Tipos de contratos y convenios Cantidad
(en hectáreas)
Contratos de operación 3 781,307
Contratos de exploración 27 18,535,513
Convenios de evaluación técnica 6 5,633,920
Convenios de hidrocarburos no
1 2,725,517
convencionales
Total 37 27,676,257
Fuente: Perupetro. Lotes de contratos de operaciones petroleras cuencas sedimentarias.
Mapa del Perú. Plano PP-001 (31 de mayo del 2009)

103
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Cuadro 4.
Empresas y lotes petroleros entregados en concesión por
Perupetro. Cuenca del Marañón y afluentes, por tipo de contrato

Compañía Fecha de Superficie 


Lote Cuenca
operadora suscripción (en hectáreas)
Contratos de operación
Pluspetrol Norte
1 - AB Marañón 22/03/1986 497,027
S.A.
Pluspetrol Norte
8 Marañón 20/05/1994 182,348
S.A.
Perenco Perú
67 Marañón 13/12/1995 101,932
Limited
Sub total     781,307

Contratos de exploración
Repsol
Exploración 39 Marañón 09/09/1999 889,820
Perú
Talismán
Petrolera del 64 Marañón 07/12/1995 761,501
Perú LLC
Harken Perú
95 Marañón 07/04/2005 515,731
Limitada
Talismán (Perú)
101 Marañón 02/04/2004 744,434
Ltd.
Ramshorn
International 102 Marañón 13/12/2005 126,676
Limited
Talismán
Petrolera del 103 Marañón/Huallaga 09/08/2004 870,896
Perú LLC
Burlington
Resources Perú 104 Marañón 28/04/2005 655,277
Limited
Petrolífera
Petroleum del 106 Marañón 12/07/2005 809,777
Perú SAC
Repsol
Exploración 109 Marañón 16/12/2005 359,023
Perú
Pluspetrol E &
115 Marañón 13/12/2005 241,227
Psa
Hocol Perú SAC 116 Santiago 12/12/2006 658,880
Petrobrás
Energía Perú 117 Marañón 16/05/2006 1,368,525
SAC

104
Anexos

Perenco Perú
121 Marañón 14/07/2006 351,933
Limited
Gran Tierra
122 Marañón 03/11/2006 492,766
Energy Inc.
Burlington
Resources Perú 123 Marañón 29/09/2006 1,256,259
Limited
Burlington
Resources Perú 124 Marañón 29/09/2006 991,078
Limited
Cepsa Perú SAC 127 Marañón 21/08/2007 966,674
Gran Tierra
128 Marañón 12/12/2006 897,750
Energy Inc.
Burlington
Resources Perú 129 Marañón 24/05/2007 472,434
Limited
Cepsa Perú SAC 130 Marañón 16/04/2009 1,275,349
Talismán (Perú)
134 Marañón 21/11/2007 827,060
Ltd.
Pacific Stratus
135 Marañón 21/11/2007 1,020,391
Energy S.A.
Pacific Stratus
137 Marañón 21/11/2007 448,944
Energy S.A.
Hunt Oil
Exploration and 143 Marañón 21/11/2007 436,851
Production
Kei (Perú 112)
144 Marañón 16/04/2009 500,000
Pty Ltd.
Olimpic Perú
145 Bagua 16/04/2009 324,002
Inc.
Talismán -
158 Marañón 16/04/2009 272,255
Ecopetrol
Sub total     18,535,513

Convenios de evaluación técnica


Petrobrás
Área
Energía Perú Marañón 16/11/2006 1,000,000
XXVI
S.A.
Petrobrás
Área
Energía Perú Marañón 16/11/2006 1,000,000
XXVII
S.A.
Petrobrás
Área
Energía Perú Marañón 16/11/2006 988,188
XXVIII
S.A.
Petrobrás
Área
Energía Perú Marañón 16/11/2006 875,579
XIX
S.A.

105
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

Petrobrás
Área
Energía Perú Marañón 16/11/2006 877,174
XXX
S.A.
Petrobrás
Área
Energía Perú Marañón 16/11/2006 892,979
XXXI
S.A.
Sub total     5,633,920

Convenio de hidrocarburos no convencionales


Petron
Área I Bagua , S/C 20/02/2008 2,725,517
Resources LP
Sub total       2,725,517

TOTAL       27,676,257
Fuente: Perupetro. Lotes de contratos de operaciones petroleras y cuencas sedimentarias.
Mapa del Perú. Plano PP-001. (31 de mayo del 2009)

Quien supuso que semejante despliegue no iba a generar reacciones


en las poblaciones nativas, estaba equivocado. Lo peor es que
subvaloraron las protestas y demandas de las comunidades que se
venía produciendo desde finales de la década del noventa, y que
se reactivó con fuerza en la presente década, por que la mayoría
de los lotes fueron concesionados desde mediados del año 2004.

Lo acontecido en Bagua durante la huelga amazónica realizada


entre abril y junio del 2009 tenía un claro antecedente. En un
periodo de tres años, un total de 23 zonas han sido escenario de
intensos conflictos sociales en las regiones amazónicas. De los 23
casos, según muestra el cuadro 5, Loreto ha sido la región que ha
tenido el mayor número; no obstante en las regiones de Amazonas
y Madre de Dios los conflictos fueron más violentos e intensos.

En noviembre del 2008, se realizó la primera huelga amazónica


nacional indefinida que terminó con exito parcial a las comunidades
indígenas por la derogatoria de los DL 1015 y 1073. La segunda de
abril y junio de 2009 fue la más larga, con 55 días de duración, y
la más trágica, por la muerte de 34 personas, de las cuales 24 eran
policías y 10 pobladores nativos y colonos.

106
Anexos

Cuadro 5.
Conflictos sociales de comunidades nativas, por regiones. 2006 - 2008

Cantidad de conflictos
Regiones
sociales
Amazonas 3
Cusco 1
Junín 2
Loreto 11
Madre de Dios 2
San Martín 2
Ucayali 2
Total 46 23
Fuente: Reportes de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo; elaboración propia.44

En realidad, los conflictos recientes en Bagua no se originaron


por la aplicación de los decretos legislativos que facilitaban la
concesión de tierras de comunidades nativas a empresas privadas.
Lo que es evidente es que el tema de la privatización de tierras
comunales fue un catalizador de descontentos múltiples que
se venían acumulando desde antes de la dación de las normas
cuestionadas.

Las comunidades nativas se venían movilizando desde antes contra


la presencia de las empresas petroleras en su territorio, lo hacían
de manera aislada y localista. En ese proceso se fortalecieron los
liderazgos de los apus y también los de las federaciones, incluyendo
a la central nacional AIDESEP; todos los cuales desplegaron una
intensa actividad en contra de los mencionados decretos.

Es importante señalar que la segunda huelga nacional tuvo una


característica que la hizo distinta a las anteriores: la solidaridad
de las poblaciones urbanas de la selva peruana se concretó con
la movilización en las ciudades y pueblos de la Amazonía de los
frentes de defensa, comités de rondas y juventudes, todos los
cuales dieron a la huelga una contundencia y radicalidad que no
había tenido en otras oportunidades.

Además, la extensión del movimiento y su duración mostró que


no era conducida por la dirección nacional de AIDESEP, sino que
en las regiones los líderes le imprimían su propia radicalidad o su

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Estas cifras no incluyen las dos huelgas amazónicas nacionales.

107
Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: Las disputas por el poder local en escena

propia dirección. Eso explicó, finalmente, que luego de la enorme


tragedia del 5 de junio en la Curva del Diablo, las organizaciones
regionales decidieran negociar y levantar la huelga, por encima
de la dirección nacional de AIDESEP. Decisión que, finalmente, la
central decidió acatar.

Los acontecimientos de Bagua y de la Curva del diablo han sido


ampliamente descritos en los medios de prensa. Hay en curso dos
investigaciones, una por parte de la comisión de investigación
conformada por acuerdo del gobierno con las organizaciones
indígenas, en el marco del Grupo Nacional de Coordinación para
el Desarrollo de la Amazonía; y otra por parte del Congreso de la
República.

D. ¿Es posible superar los desencuentros?

Es claro que estos desencuentros entre la sociedad y el Estado con


los pueblos amazónicos constituyen una de las deudas históricas
no saldadas que tenemos en el Perú.

Es claro que no siempre ha habido desde el Estado una intención en


ese sentido. Por el contrario, para quienes la ley tiene simplemente
que respetarse e imponerse, resultó y resulta incomprensible la
actitud rebelde de las poblaciones nativas que se resisten a que se
les imponga una política y una estrategia de desarrollo, aunque
no la entiendan ni la hayan pedido.

Es claro que los conflictos mayores se presentaron con la ola


migratoria que entró a la selva, con lo cual los colonos se
posesionaron de territorios, considerando a la Amazonía como un
espacio por poblar.

Es claro que las empresas y los empresarios ven en la selva solo


las riquezas naturales que posee y, por tanto, la oportunidad de
extraer de ella su madera, petróleo o gas; y que consideran que
no hay tiempo que perder, por lo cual el Estado (la ley y el orden)
deben imponerse para aprovechar esos recursos naturales.

En estas circunstancias, ¿es posible superar esos desencuentros


y encontrar caminos para el diálogo permanente? Claro que es
posible, pero ello requiere la construcción de bases para lograr
una sociedad más tolerante e inclusiva.

108
Anexos

Tenemos que empezar por reconocer a los indígenas amazónicos


como pueblos con derecho a sus territorios, sus lenguas, sus
culturas y, sobre todo, a ser consultados y a tener representación
propia en las estructuras del Estado peruano.

Es evidente que uno de los principales problemas del sistema


político peruano es que las consultas ciudadanas, sobre todo a los
pueblos, son casi inexistentes. Consultar no es una práctica del
Estado. Mencionemos también que en las actuales circunstancias
es poco probable que los pueblos indígenas puedan tener
representantes en los gobiernos locales y regionales de las regiones
de la selva. Por ejemplo, en zonas donde las poblaciones indígenas
son la mayoría, las alcaldías no están precisamente dirigidas
por autoridades indígenas. Tampoco existe representación
parlamentaria de las comunidades indígenas, porque en la
legislación vigente esta no es posible

Por ejemplo, resulta evidente que los partidos del sistema político
formal no incluyen a los representantes de los pueblos indígenas
en sus listas. O por lo menos no los ubican en los puestos
preferenciales porque la población electoral indígena es mínima.

Sin embargo, también del lado de los pueblos indígenas


indudablemente tienen que haber cambios. Uno de ellos debe ser
la búsqueda permanente de diálogo en el proceso de construcción
de consenso con el Estado y con las organizaciones sociales.

Los desencuentros históricos, pues, persisten. Lo que nos obliga a


todos a buscar superarlos en base a la búsqueda de compromisos
del Estado y de la sociedad peruana. La tragedia de Bagua en la
Curva del Diablo no puede repetirse.

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Febrero de 2010Lima - Perú