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LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA

MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA


REGULACIÓN
Raúl Andrés Tabarquino Muñoz.

INTRODUCCIÓN
Las Leyes 1421 y 1432 de 1994 en desarrollo de los preceptos constitucionales3
buscan crear competencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios;
crear condiciones adecuadas para que las empresas que los suministran puedan
operar en un ambiente de eficiencia; promover la inversión y gestión del sector
privado con el fin de fortalecer la competencia y estimular la incorporación de
nuevas fuentes de capital en las actividades sectoriales; permitir el libre acceso a
las redes de distribución; regular las actividades monopólicas con el objeto de
evitar abusos y proteger al usuario; racionalizar el régimen tarifario; garantizar la
administración transparente y adecuada de los subsidios; ejercer vigilancia y
control estatal para garantizar el respeto a las leyes y normas; asegurar la buena
gestión de las empresas prestadoras de los servicios públicos e impedir las
prácticas restrictivas a la libre competencia.

En la presente investigación se realizará el análisis de la política pública de


regulación de los diferentes servicios públicos domiciliarios (SPD) en Colombia,
entendiendo que éstos son de vital importancia para el desarrollo de la sociedad,
ya que son una fuente directa de bienestar social; cualquier SPD deberá involucrar
un marco regulatorio que fomente a la competencia de la prestación del servicio.
En tal sentido, en el Capítulo I se estructura el tratamiento del problema, con sus
diferentes puntos metodológicos; el Capítulo II visualiza el marco referencial, en el
cual se describe el cambio de transición entre el concepto de Estado de Bienestar
y Estado regulador, y concluye con una reseña histórica del sector de SPD en
Colombia; el Capítulo III esboza el

1 La Ley 142 establece el régimen legal para la prestación de los servicios


públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica,
distribución de gas combustible y telefonía básica conmutada y telefonía
local móvil en el sector rural, a las actividades que realicen las personas
prestadoras de servicios públicos (Ley 142, artículo 1).

2 La Ley 143 define e el régimen para las actividades de generación,


interconexión. Transmisión y distribución de electricidad.

3 La Constitución Política (1991) estableció que los servicios públicos son


inherentes a la finalidad social del Estado y consagró los siguientes
principios básicos: derecho a la libre iniciativa empresarial y a la
competencia (art. 333), derecho a la prestación eficiente (art. 365, 367‐ 370).
origen y los principales mecanismos de la teoría de la regulación que se utilizan en
la vigilancia de los SPD; el Capítulo IV describe la estructura reguladora que
comprende el marco legal de los SPD en Colombia, que se establece con la
Constitución Política de Colombia, la Ley 142 de 1994, Ley de SPD y las
diferentes resoluciones emitidas por las comisiones de regulación; el Capítulo V
desglosa datos estadísticos del sector de SPD, sustentado en previos estudios de
Económica Consultores, la Contraloría General de la República, el Centro de
Estudios sobre Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes (CEDE) y
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD); el Capítulo VI se
refiere a la evidencia empírica; y, por último, en el Capítulo VII responde la
pregunta de fondo si la política pública de regulación de los SPD es una política de
corte Neo empresarial.

CAPÍTULO I
ACERCA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN COLOMBIA
En Colombia, la Constitución Política y la Ley 142 de 1994 tienen como objetivo
específico generar e implementar eficiencia para obtener una mayor viabilidad
económica de las empresas, así como también la consecución de niveles más
elevados de bienestar social, los cuales son reflejados en la cobertura y calidad
del SPD. La Eficiencia Económica, Neutralidad, Solidaridad y Redistribución,
Suficiencia Financiera, Simplicidad y Transparencia e Integridad, son los principios
normativos que rigen la Ley 142 de 1994 o Ley de SPD y a partir de los cuales se
conformaron dentro del Ministerio de Desarrollo Económico, las Comisiones de
Regulación4, cuyas funciones específicas son: determinar y divulgar los criterios,
metodología y fórmulas tarifarias, el costo de referencia – basándose en
parámetros de eficiencia de gestión institucional determinados por la misma
Comisión –. Por lo anterior, las acciones y decisiones de una empresa prestadora
del SPD, deben liderar el rumbo del desarrollo de su área de influencia, donde se
hace necesario una adecuada intervención del Estado, por medio de la comisión
de regulación referente a la prestación del SPD para así comprender los
mecanismos que transforman las decisiones de la empresa en obras que
estimulen el desarrollo del área influenciada o de servicio exclusivo.
4 CRA para Agua Potable y Saneamiento Básico, integrada por el Ministro de Desarrollo Económico, quien la
preside; el Ministro de Salud; el Ministro del Medio Ambiente; el Director del Departamento Nacional de Planeación
(DNP) y cuatro expertos. CREG para Energía eléctrica y Gas Combustible, integrada por el Ministro de Minas y
Energía, quien la preside; el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del DNP y cinco expertos. CRT,
para Comunicaciones, integrada por el Ministro de Comunicaciones, el Director del DNP y tres expertos (Ley 142 de
1994, Título V, Capítulo III).

En la presente investigación, se pretende abordar el tema de la regulación en los


SPD, por lo que el desarrollo de la misma debe girar en torno a una pregunta de
investigación la cual, en el transcurso del proceso, hará evidente las
características del proceso regulatorio colombiano. En este sentido, cabe
preguntarse si en Colombia existe evidencia de la concepción Neo empresarial en
las resoluciones emitidas por las comisiones que regulan la prestación de SPD, y
de ser así, ¿puede decirse que son estos instrumentos regulatorios eficaces (es
decir, aseguran una correcta provisión)?
A partir de lo planteado por la pregunta de investigación, dentro de la presente se
pretende estudiar la política pública de regulación de los diferentes SPD en
Colombia, desde la implementación de la Ley 142 de 1994, con el objetivo
contestatario de la eficacia de la norma y la identificación de componentes Neo
empresariales en la regulación colombiana.

Para alcanzar lo anterior, se parte de un conjunto de objetivos tales como analizar


el nuevo entorno de la prestación de los SPD con el objetivo de describir el cambio
de transición entre el concepto de Estado de Bienestar y Estado regulador y su
incidencia en sector de SPD en Colombia, describir el marco legal que precede la
Política Pública de Regulación de los SPD en Colombia que se establece con la
Constitución Política de Colombia, la Ley 142 de 1994 LSPD y las resoluciones
emitidas por las comisiones de regulación, con el objetivo de establecer los rasgos
principales que determinan las acciones de la estructura reguladora de cada SPD
e identificar y contrastar los modelos de regulación que están inmersos en los
diferentes marcos regulatorios y, posteriormente, dilucidar si existen elementos de
corte Neo empresarial.

También se pretende esbozar los principales lineamientos teóricos de la


regulación, con el objetivo de establecer los principales mecanismos de la teoría
de la regulación que se utilizan en la vigilancia de los SPD y contrastar lo
esbozado, con el marco legal de la Política Pública de Regulación de los SPD en
Colombia, además de puntualizar datos de estudios estadísticos de
organizaciones académicas, privadas y públicas del contexto de los SPD en
Colombia, con el objetivo de exponer y evaluar indicadores concernientes al
bienestar y a la mercantilización de la prestación de los diferentes SPD en materia
de calidad, tarifas decrecientes, ampliación de cobertura y eficiencia

1.1. Justificación e Hipótesis de esta Investigación.


Acerca de los SPD en Colombia, la discusión ha sido un tema considerablemente
diverso. La disertación es de vital preeminencia debido a que éstos son un eje del
desarrollo local y regional de la sociedad; inicialmente se reglamentó (a partir de
1968) la fijación de las tarifas, basándose en la capacidad económica de los
diferentes sectores sociales con la creación de la Junta Nacional de Tarifas,
posteriormente en 1994 se decreta fijar las tarifas atendiendo principalmente
requerimientos de eficiencia financiera y suficiencia económica de las empresas
involucradas en la prestación de servicios públicos domiciliarios, reglamentado en
ley 142 de 1994 LSPD ( Ley de Servicios Públicos Domiciliarios).

Así, este cambio de paradigma implica un seguimiento e investigación exhaustiva


no sólo en el régimen tarifario5, sino también del componente empírico-teórico de
la prestación de los servicios públicos domiciliarios. El análisis de la política
pública de los SPD involucra abordar la política pública de regulación6, la cual
involucra la ley 142 de 1994. Para analizar la política servicios públicos
domiciliarios con su respectiva política adscrita, se esbozarán los antecedentes
históricos de la normatividad, que además comprenden la historia y aspectos
generales de la política de regulación en el sector de SPD.
Consecuentemente, como referente teórico se toma la regulación contrastándola
con las normas establecidas y el papel de las comisiones de regulación en
Colombia, dándole a estas últimas el papel de actores clave en el desarrollo del
proceso lógico de regulación y el enfoque de corte Neoliberal del mismo, como
también de punto de partida de la política de descentralización. La teoría de la
regulación, enmarca un enfoque tanto tradicional como

5 La información acerca del régimen tarifario es provista en Colombia por parte de las comisiones de regulación (CRA, CREG, CRT)
y otros estamentos como la Contraloría General de la República y a nivel internacional la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL), Banco Mundial (BM) y Fondo Monetario Internacional (FMI)

6 “El análisis de una política pública exige, a veces, que otras políticas públicas sean simultáneamente tomadas en cuenta, para
comprender lo que pasa a propósito con la primera” (Thoening , 1997).

moderno, donde el primero parte del análisis de las fallas de mercado para lograr
soluciones óptimas en las que la intervención del Estado se justifica para corregir
dichas fallas, las cuales contribuyen a disminuir el bienestar de la población;
mientras que el segundo plantea que en la actividad regulativa se presentan
barreras que limitan la capacidad de alcanzar la eficiencia señalada por la teoría
tradicional, en la que se concibe un Estado regulador benevolente y omnipotente,
que busca alcanzar el máximo bienestar social, actuando sólo en los casos donde
se presenten fallas de mercado, centrándose este enfoque en identificar las
condiciones necesarias para la regulación de empresas con poder de mercado.

Al centrarse esta investigación sobre el análisis documental de diversos estudios


acerca de los SPD, se muestra ante los ojos del lector como una indagación
cualitativa, llevada a cabo sobre los escritos sobresalientes de autores como
Edgar Varela Barrios, Luis Mauricio Cuervo y el economista Raúl Andrés
Tabarquino Muñoz con el trabajo de grado titulado La Regulación del Servicio
Público de Gas Domiciliario en Colombia, junto con documentación provista por
organizaciones tales como la CEPAL, el CEDE, la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios (SSPD), el CINARA, ACODAL, el CEDE, y la CGR.
Adicionalmente se realizará una revisión, particularmente de los enfoques más
recientes y más relevantes, concernientes a la teoría de la regulación, teniendo
como objeto el de identificar paralelos con el actual marco regulatorio en Colombia
y de las experiencias de privatización de servicios públicos en América Latina.

La información que se utilizará para el desarrollo del presente estudio, es


secundaria y está constituida por la información suministrada por la SSPDD y las
Comisiones de Regulación de SPD, en cuanto a las resoluciones para cada
servicio público y estudios técnicos sobre los mismos. Se contara también con la
información recolectada a partir de la revisión documental de las corrientes
teóricas básicas de la regulación, la Ley 142 de 1994 y documentos de entidades
como la CEPAL, el CLAD, CINARA, ACODAL y CEDE; de manera
complementaria, se consultarán las distintas páginas web, revistas y artículos
relacionados con el tema de las políticas públicas y los SPD.
7 Baron, D. The Economics and Politics of Regulation: Perspectives, Agenda and Approaches. En: Banks, J (ed). Modern Political
Economy, Cambridge University Press. Pp 10‐62. 1995
La hipótesis de esta investigación recae sobre el incumplimiento de los objetivos
propuestos por la Ley de SPD, tales como calidad, tarifas decrecientes, ampliación
de cobertura y eficiencia, que son aspectos que comprometen propiamente
indicadores concernientes al bienestar y a la mercantilización de la prestación de
un servicio público, los cuales no se logran a partir de la intervención estatal
reguladora. Para el desarrollo de la hipótesis, se expondrá el estudio técnico
realizado por Pablo Roda, adscrito a la firma Económica Consultores, titulado
“Impacto Sectorial de los Diez Años de la Legislación Marco de SPD en
Colombia”, el cual pertenece a la colección de la SSPD.

CAPÍTULO II
MARCO DE REFERENCIA DE LA INVESTIGACIÓN
2.1 Origen del Concepto de Estado de Bienestar

Una vez los fundamentos liberales del mercado propuestos por la economía
política clásica Adam Smith, resultan ineficientes y no responden ante la Gran
Depresión ocurrida en los Estados Unidos a comienzos de los años treinta
propiciada por la caída de la bolsa en Wall Street, surge la conceptualización del
Estado de Bienestar. El desplome de la bolsa tiene su comienzo a partir de 1927,
después de un período de grandes inversiones en el extranjero y con una
economía creciente, los bancarios estadounidenses que operaban en Wall Street
se centraron en el mercado interior:

“A medida que compraban valores nacionales, aumentaban los precios de las


acciones y los títulos valores estadounidenses. Cuanto más compraban, mayor
era la subida de los precios, lo que atraía a un mayor número de inversores. A
mediados de 1929, nueve millones de estadounidenses (de una población de 122
millones) habían invertido sus ahorros en el mercado de valores. Muchos de estos
inversionistas habían colocado todos sus ahorros en la Bolsa, animados por
asesores económicos incompetentes o malintencionados. Se crearon nuevas
empresas con fines especulativos y, debido a la fe ciega que se tenía en la
capacidad del mercado para crear rendimientos espectaculares, sus acciones
aumentaron de precio con rapidez” (G. Thomas y M. Morgan, 1983).

Para anular los efectos de la gran depresión, se adopta un programa estatal


conocido como New Deal (o “Nuevo Trato”), nombre que recibió la política
económica y social aplicada en Estados Unidos a partir de 1933 por el presidente
Franklin D. Roosevelt. Dicha política estableció dos grandes leyes, la primera de
ellas, la Emergency Banking Act (Ley de Emergencia Bancaria), establecía
inspecciones federales en los bancos para contribuir a restablecer la confianza de
la población en las instituciones financieras tras la quiebra generalizada de estas
entidades a raíz del crack de 1929; y la segunda ley, dictaba normas bancarias
mucho más rigurosas y ofrecía un seguro a los depositantes a través de la
Sociedad de Seguros de Depósitos Federales.
Hacia 1935 se aplica una nueva legislación, denominada por algunos analistas
como el Segundo New Deal en donde se adoptaron medidas tales como el
aumento de los impuestos a las clases adineradas, la elaboración y puesta en
rigor de una serie de normas estrictas para controlar a las empresas de servicios
privados, la creación de subsidios y demás ayudas para el programa de
electrificación rural. Se crearon además el equivalente a una declaración de
derechos de las fuerzas sindicales la National Labor Relations Act (Ley de
Relaciones Laborales) de 1935, la cual otorgaba protección federal al proceso de
negociación sindical, junto con el establecimiento de un conjunto de normas
laborales justas, la Fair Labor Standards Act (Ley de Normas Laborales Justas) de
1938, fijaba el número máximo de horas de trabajo y el salario mínimo de la
mayoría de las categorías profesionales.

Respecto a lo anterior Thomas y Morgan (1983) mencionan:

“Gracias a una enorme asignación de ayuda oficial de casi 5.000 millones de


dólares se reforzaron los diversos planes y se inauguró un nuevo programa federal
de ayuda al trabajo, dirigido por el Instituto de Desarrollo del Trabajo.

En 1935, el Congreso aprobó la Ley de Seguridad Social, que recogía tres


proyectos fundamentales: un fondo de pensiones, un seguro de desempleo y
subsidios para el bienestar social de distribución local. Estos programas, unidos a
un nuevo plan de vivienda pública subvencionada, representaron – para algunos
autores – el comienzo, en Estados Unidos, de lo que se dio en llamar el Estado de
Bienestar” (G. Thomas y M. Morgan, 1983).

2.2. Origen del Concepto de Estado Regulador


El origen del concepto de Estado Regulador se encuentra sujeto a razones o
causas ideológicas, económicas, académicas y políticas. En lo que respecta a la
razón ideológica de su existencia, los defensores del liberalismo económico
argumentan que los gobiernos deberían estimular la competencia para favorecer
el mejor funcionamiento de los mercados; el capitalismo ofreció sustento a la
razón de ser del concepto, asegurando que el capital se hizo mucho más móvil y
la estructura de las empresas comenzó a cambiar en sus formas de
comercialización, provisión de recursos, producción y desarrollo de nuevos
productos.

En cuanto a lo académico, el análisis económico de las regulaciones ganó


legitimidad académica y considerable influencia política, por los trabajos como los
de Stigler (1971) y Peltzman (1976) y otros de la denominada Escuela de
Economía Política de Chicago, por lo cual la acción reguladora de los gobiernos
comienza a ser considerada como un problema económico pertinente,
desarrollando la teoría de los “Fallos del Estado” que no excluía sino que,
combinada con la de los “Fallos del Mercado”, constituían el fundamento racional
de las intervenciones reguladoras (Winston, 1993).
Respecto a lo político, hacia la década de los setentas, los sistemas reguladores
centralizados y burocráticos comienzan a cuartearse en la medida en que surgen
más actores que ya no encajan en la representación corporativa, y también en
razón de que más intereses o bienes públicos han de ser considerados en la
decisión reguladora; también se toma en consideración que los ciudadanos y sus
grupos de interés demandan más libertad, más responsabilidad y mayor
información y participación (Prats y Comany, 1998).

Prats y Comany (1998) resumen las diferentes etapas de maduración y desarrollo


del Estado Regulador en tres periodos:

1. La primera etapa surge hacia finales del decenio de 1970 y final de la década
de 1980. En este período se perseguían tres objetivos básicamente: eliminar todas
las barreras a la libre competencia impuesta por el Estado de Bienestar, eliminar
costes y cargas impositivas innecesarias, y combatir la inflación y confusión
normativas, mediante la simplificación y transparencia de las regulaciones
vigentes.

2. La segunda etapa ocurre al final del decenio de 1980 y principios de la década


de los 90. El objetivo principal era el de mejorar la calidad de cada una de las
nuevas regulaciones mediante la introducción de toda una serie de arreglos
institucionales e instrumentos técnicos, tales como la información, la consulta y
participación pública, la incorporación de listas de control (Checklists) y el análisis
del impacto de las regulaciones.

3. La tercera fase es el establecimiento de políticas o programas de calidad


reguladora, que tenían como objetivo fomentar capacidades institucionales
necesarias para generar y mantener debidamente el sistema. Los objetivos de las
políticas regulatorias establecidas eran el gestionar los efectos agregados del
conjunto de regulaciones, mejorar la efectividad de los regímenes de prestación de
servicios públicos, mejorar la capacidad o flexibilidad de adaptación al cambio,
implementar reformas estructurales de largo plazo, gestionar el fenómeno de la
Globalización, promover y utilizar alternativas de intervención mediante
regulaciones y asegurar la transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidades del conjunto del sistema regulador.

Puede asegurarse entonces que el Estado regulador dirige su intervención a


colocar barreras de entrada a la competencia (monopolios legales), exigir licencias
y registros a empresas, restringir precios a ciertos bienes y servicios, autorizar
lugares para localización, cobertura obligada para atender, concesiones de
territorios exclusivos y trazar restricciones sobre la calidad y la estandarización. Se
argumenta que debe existir una sabia combinación entre participación del Estado
y participación del mercado, como es el caso de la regulación estatal de los
mercados de servicios públicos; en él, el Estado busca corregir las fallas del
mercado por vía indirecta, a través de la expedición de normas y la
implementación de medidas regulatorias, y no por vía de la asignación de recursos
o prestación de servicios.
2.3. Del Estado Proteccionista al Estado Regulador en América Latina

La noción de Estado proteccionista para América Latina se fundamenta en el


modelo de crecimiento endógeno formulado por la CEPAL, el cual plantea un
modelo económico de sustitución de importaciones que busca el desarrollo
industrial interno con el objetivo de fortalecer el crecimiento económico y la
acumulación de capital. Este modelo económico prevalece en Colombia hasta
mediados de la década de los 80, en donde la función principal del Estado es la de
proveer bienes y servicios, la cual se rompe con la implementación e
intensificación de los procesos de descentralización político administrativos fijados
en las reformas económicas, políticas y sociales, de corte neoliberal que se
materializan finalmente en la Constitución de 1991, en donde el Estado deja de ser
hacedor y proveedor para convertirse en un ente de control, regulación y
demandante de bienes y servicios (Varela, 2005).

El Estado Regulador surge como alternativa a la tradicional solución del Estado


Empresario, en donde éste produce directamente; es así como en el campo de los
servicios públicos se ha venido generando un aumento de la participación privada
en varios países.

En este aspecto cabe destacar que la motivación para la iniciación de tales


reformas, surge a partir de las medidas de política orientadas a resolver la llamada
"crisis de la deuda externa" de la década de los 80; a partir del estallido de la crisis
en 1982, los países latinoamericanos han alternado entre el pago de la deuda y
las moratorias, debido a los fuertes ajustes que el cumplimiento de los
compromisos externos impone a las economías de la región, siendo este el marco
en el que ha sido redefinido el papel de algunos organismos económicos
internacionales tales como el FMI y el BM, convirtiéndose el primero en un agente
reestructurador de deudas públicas, mientras que el segundo, acompaña estos
objetivos financiando programas de ajuste estructural de las economías
nacionales.

Como respuesta a estos hechos ocurridos en la América Latina de los ochentas,


surge también el Plan Baker, basando su existencia en su teoría de salir del
endeudamiento a través del crecimiento. Sin embargo, este Plan fracasa y
posteriormente surge el Plan Brady en 1989, el cual propuso una renegociación de
la deuda a cambio de programas de ajuste para liberalizar las economías; se
facilitaba la adquisición por parte de los deudores de Bonos del Tesoro de los
Estados Unidos, que servirían de garantía para los bancos acreedores. Al
transformar la deuda en bonos, el Plan Brady diluía la deuda en multitud de
acreedores, con lo que alejaba la posibilidad de que los países deudores
ejercieran su poder de negociación frente a unos pocos acreedores o pudieran
adoptar posiciones comunes; en este se aceptan por primera vez, con
condicionantes, reducciones de los montos adeudados.

Los años 80 se caracterizan por ser la época de las consecuencias de la crisis de


la deuda externa, con la aplicación de las políticas derivadas del Consenso de
Washington en la región y el consiguiente predominio del enfoque Neoliberal,
como se define acertadamente en una columna de opinión escrita en el diario
Nicaragüense “El Nuevo Diario”:

“Se entiende por Consenso de Washington un listado de políticas económicas


consideradas durante los años 1990 por los organismos financieros
Internacionales (FMI, BM), centros económicos con sede en Washington D.C.
(think tanks), el Congreso de los Estados Unidos y la Reserva Federal, como el
mejor programa económico que los países debían aplicar para impulsar el
crecimiento”. (Óscar René Vargas en “El Nuevo Diario”. Nicaragua, 13 de
Noviembre de 2002).

Realmente el Consenso de Washington fue elaborado inicialmente por John


Williamson en un documento de Noviembre de 1989 titulado "What Washington
Means by Policy Reform”, el cual fue elaborado como documento de trabajo y que
incluyó una lista de diez políticas que originalmente eran medidas económicas
pensadas para los países de América Latina pero que, con los años, se convirtió
en un programa general8. En América Latina, el símbolo más destacado de las
nuevas medidas fue la aceleración de las privatizaciones; el gobierno
norteamericano y el BM presionaron fuertemente para que las empresas que
estaban bajo el control del Estado se transfirieran a la sociedad civil, así, muchas
de las empresas que estaban bajo el control del Estado fueron vendidas con la
idea de que los ingresos percibidos por este hecho ayudarían a disminuir la deuda.
Igualmente, se pensó que las empresas privadas tendrían un manejo más
eficiente y el Estado ya no tendría que invertir de manera directa en ellas, ni
subsidiarlas, ni asumir sus déficits, con lo cual también se podría dar un alivio a la
deuda.
8 La lista de las diez políticas originalmente consignadas en el Consenso de Washington fueron el reordenamiento de las
prioridades del gasto público, la reforma impositiva, la inflación como parámetro central de la economía, la liberalización de las
tasas de interés, la consecución de una tasa de cambio competitiva, liberación del comercio internacional, liberalización a la
entrada de Inversión Extranjera Directa (IED), privatización, regulación y derechos de propiedad.

2.4. Acerca de los Servicios públicos Domiciliarios en Colombia: Una Reseña


Histórica
En Colombia, el desarrollo masivo del sector de SPD, en términos de su cobertura
y estructura institucional, obedece al crecimiento de la población urbana en el siglo
XX. El modelo que dominaba, en primera instancia, se traduce en que la
prestación de los servicios estaba a cargo del Estado, el cual respondía al modelo
clásico de bienestar de orden keynesiano, en donde se fortalece un monopolio
estatal del sector por lo menos hasta el inicio de las reformas institucionales
generadas con la nueva Carta Constitucional de 1991
(Varela, 2006).

A continuación, a manera de cuadro resumen, se evidenciarán de manera precisa


y cronológica, los diferentes hechos en el desarrollo del sector de SPD, antes y
después de laConstitución Nacional de Colombia de 1991.
Cuadro 1
Reseña Histórica del Sector de SPD en Colombia
Antes de La Constitución Política de 1991

• 1886. Se crea la Junta Central de Higiene, encargada del control de las


enfermedades epidémicas, saneamiento ambiental y, en particular, del control
sanitario de los puertos. Dependiente del Ministerio de Gobierno (CINARA, 1994).
• 1913. El Congreso expide la Ley 13 que autorizó crear las juntas municipales
encargadas de controlar y planificar los servicios
• 1928. Se expide la Ley 113 de energía eléctrica, que declaró de utilidad pública
del aprovechamiento de la fuerza hidráulica y autorizaba la inclusión de partidas
en el Presupuesto Nacional.
• 1930. Se ratifica la responsabilidad de los municipios para la gestión y provisión
de los sistemas de acueducto y alcantarillado.
• 1936. El Gobierno Central creó la Sección Especial de Acueductos, dependiente
del Ministerio de Obras Públicas, encargada de vigilar la ejecución de las obras de
infraestructura sanitaria. Los municipios eran los encargados de administrar y
conservar los acueductos y alcantarillados que servían a las poblaciones del país
(CINARA, 1994).
• Leyes como la 65 de 1936 y la 126 de 1938 definían cada vez más la
intervención nacional en materia de provisión de servicios públicos. Con la
primera, se destinó el 1% de los recursos fiscales al sector con el objetivo de
expandir la provisión de agua potable (ANDESCO y CEDE, 2004), y con la última,
se crea un Departamento de Empresas de Servicio Público y se define con mayor
precisión las relaciones fiscales intergubernamentales en relación con la
financiación del servicio de energía eléctrica.
• 1940. Se crea el Fondo de Fomento Municipal (FFM) (Decreto 503), adscrito al
Ministerio de Hacienda, entidad de carácter financiero, con la misión de distribuir
equitativamente los recursos a los departamentos y municipios, previa evaluación
demográfica, presupuestal y técnica. Los asuntos técnicos eran atendidos por la
Sección de Ingeniería Sanitaria del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión
Social (Cuervo, 1988).
• 1942. Creación del Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pública
(SCISP) para atender los problemas de agua y saneamiento en el sector rural
(CINARA, 1994).
• 1946. Se crea el Ministerio de Higiene y se le adscribe la Sección de Ingeniería
Sanitaria y el SCISP (CINARA, 1994).
• 1946. La Ley 80 crea el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y
Fomento Eléctrico, primer instituto descentralizado del sector a nivel nacional.
• 1947. Se crea la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM) en
cumplimiento de la Ley 6 de 1943 con la que se nacionalizó el sector, se autorizó
al gobierno para comprar las empresas existentes y crear una que unificara los
servicios bajo el control estatal (ANDESCO y CEDE, 2004). De acuerdo con el
estudio de ANDESCO y CEDE, la empresa se conformó a partir de la compra de
activos de la Compañía Telefónica Central (primera empresa interdepartamental
creada en 1929 por inversionistas extranjeros), integrando los servicios de larga
distancia y asumiendo con los años la prestación del servicio de telefonía local y
rural en algunas regiones del país.
• 1950. Se suprime el FFM y se funda el Instituto de Fomento Municipal
(INSFOPAL) (Decreto 289), adscrito al Ministerio de Hacienda, como un
organismo ejecutor y financiero del orden nacional, con fisonomía de
establecimiento público descentralizado que, más adelante
(Decreto 225 de 1.951), fue también administrador de los servicios públicos; se le
encargó resolver los problemas de acueducto y alcantarillado de todas las
poblaciones y zonas rurales del país y se le autorizó para realizar operaciones de
crédito interno y externo (CINARA, 1994).
• 1953. Se transforma el Ministerio de Higiene en el Ministerio de Salud Pública
(CINARA, 1994).
• 1954. Se inicia en todo el país la organización de los entes encargados de la
gestión y prestación de los servicios públicos en todos los órdenes y clases, por la
autorización conferida mediante el Acto Legislativo No 5, para la creación, por
parte del legislativo de los departamentos y los municipios, de establecimientos
públicos dentro de sus respectivos territorios (CINARA, 1994).
• 1955. Se agrupan los diversos institutos (el INSFOPAL, el Instituto de Crédito
Territorial y el Instituto de Aguas y Fomento Eléctrico) en la Corporación Nacional
de Servicios Públicos, con el fin de manejar integralmente los servicios públicos.
Entidad de muy corta duración, disuelta a los dos años, por dificultades operativas,
recuperando los institutos que lo integraron su independencia jurídica, económica
y administrativa. En 1957, se liquidó esta corporación y nuevamente se reorganizó
el INSFOPAL (Cuervo, 1988).
• 1955. Se crean las Empresas Públicas de Medellín (EPM); en 1960, las
Empresas Públicas de Barranquilla (EPB); y, en 1961, las Empresas Públicas de
Cali (EMCALI). Estas empresas eran de carácter autónomo tanto administrativa
como financieramente, atribuyéndoles la prestación de la totalidad de los servicios
de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos.
• 1957. Se reorganiza el INSFOPAL, dedicándose a la construcción, operación y
mantenimiento de los acueductos y alcantarillados del país, se adscribe al
Ministerio de Fomento (Desarrollo) y se le asignan facultades para fijar tarifas en
los servicios públicos. Nacen las Sociedades de Acueductos y Alcantarillados
(ACUAS), entidades conformadas con participación del Departamento, los
Municipios y el INSFOPAL, con el fin de administrar y conservar las obras que
éste último hacía en las poblaciones afiliadas, como respuesta a los deficientes
servicios que prestaban los municipios, por su carencia de recursos financieros, de
asistencia técnica y administrativa (CINARA, 1994).
• 1964. Desaparece el SCISP y se crea la unidad de Programas Especiales de
Salud (PES) con inversiones en saneamiento básico rural (CINARA, 1994).
• 1967 – 1968. En lo concerniente a la regulación, podemos decir que con la
expedición del Decreto Ley 3069 de ese mismo año, se dio el primer intento de
ordenar, de manera general, las tarifas de servicios públicos, creándose para ello
la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, adscrita al DNP con el fin de
regular, vigilar y controlar la prestación y cobro de los servicios públicos por parte
de las empresas municipales, regionales y departamentales; la fijación de las
tarifas se ordenó de acuerdo a las capacidades económicas de los diferentes
sectores sociales, en donde el método elegido para señalar esas diferentes
capacidades económicas fue el avalúo catastral, que se regía por el valor de las
viviendas asumiendo que éste reflejaba de forma adecuada el nivel de ingreso de
las familias. Este método no tardó en acarrear problemas, especialmente ligados a
los procesos de comercialización de las viviendas como única mente de
actualización del sistema. Es decir, mientras más reciente se hubiese realizado
una transacción del inmueble, más se actualizaba y se incrementaba su valor, lo
que llevó a profundas desigualdades ligadas a la presencia de tarifas bajas en
viviendas de familias con alta capacidad de pago, pero sin transacción reciente; y
tarifas altas en viviendas de familias pobres transadas recientemente (CINARA,
1994). El avalúo catastral, no obstante, se mantuvo en la estructura tarifaría
durante 15 años, pues fue sólo hasta 1983 cuando la Ley 14 de ese año (Artículo
24) prohibió fijar las tarifas con base en éste. Se adoptó entonces un método
diferente para señalar las distintas capacidades de ingreso, al cual se ligarían las
tarifas: la Estratificación Socioeconómica de las viviendas9. Sin embargo, en un
principio, sólo el servicio de energía eléctrica fijó sus tarifas bajo este criterio.
• 1968. ELECTROAGUAS se transforma en el Instituto Colombiano de Energía
Eléctrica (ICEL), al que se le atribuyó la labor de coordinación de todas las
empresas de energía eléctrica del país, pero cuyas funciones también asumía la
Empresa de Interconexión Eléctrica S.A. (ISA) (Rojas y González, 1988). ISA fue
creada en 1967 como sociedad anónima con aportes de los grandes generadores
de energía eléctrica (CVC, EPM, EEEB) para ofrecer la capacidad sobrante y
llevarla a los territorios deficitarios.
• 1968. Se convierte al INSFOPAL en un instituto descentralizado con autonomía
administrativa, adscrito al Ministerio de Salud, con responsabilidades de
planificación, dotación y ejecución de obras en zonas de más de 2.500 habitantes.
Se traslada la responsabilidad del saneamiento básico en municipios y localidades
con poblaciones menores a los 2.500 habitantes al nuevo Instituto Nacional de
Salud (INS), se crea el Programa Nacional de Saneamiento Básico Rural para la
ejecución de obras en pequeñas poblaciones, el PES se convierte en el Instituto
9 Realizada con base en los materiales utilizados en la construcción, los acabados, la ubicación dentro de la ciudad, sus vías de
acceso y su disponibilidad de servicios públicos.

Nacional para Programas Especiales de Salud (INPES), con una División de


Saneamiento Básico Rural.
• 1975. El INSFOPAL deja sus funciones de eran financiar, planificar, diseñar,
construir, operar, mantener y administrar los servicios públicos en los municipios y
se encarga de fijar las políticas del gobierno referentes a los acueductos,
alcantarillados, mataderos, aseo público y plazas de mercado (Decreto 2804). Se
convierte en una entidad asesora, financiera, coordinadora y vigilante de los
organismos encargados de la ejecución de los programas de acueducto y
alcantarillado (CINARA, 1994). Se obliga al INSFOPAL a la constitución de
organismos operativos de carácter regional y local, los cuales debían ser los
ejecutores de la prestación del servicio y organizarse bajo la forma de Empresas
de Obras Sanitarias (EMPOS) o ACUAS, de tal manera que se reducen las
funciones del instituto a intermediario financiero y asesor técnico10 (Cuervo,
1988).
• 1975. En el sector eléctrico se crea CORELCA, encargada de la generación e
interconexión de las térmicas en la Costa Caribe.
• 1976. Se transforman las ACUAS en organismos ejecutores EMPOS (Decreto
1157), por el desorden administrativo, el alto nivel de burocratización institucional y
la atomización de recursos financieros que presentaban. Las EMPOS fueron de
carácter regional o municipal, ejecutoras y administradoras de los servicios de
acueducto, alcantarillado, aseo público, mataderos y plazas de mercado, bajo la
dirección del INSFOPAL. Sin embargo, dicha transformación dio paso al
centralismo de estos organismos, influyendo negativamente en el desarrollo y
ejecución de los programas propuestos para la dotación de agua potable a los
municipios que los conformaban. La forma de EMPOS no fue obligatoria,
solamente los Departamentos del Valle del Cauca y Antioquia, decidieron no
transformar sus ACUAS (ACUAVALLE y ACUANTIOQUIA, respectivamente),
continuando con su modelo original de sociedades anónimas (CINARA, 1994).
• 1982. Se crea la Financiera Eléctrica Nacional (FEN), “para que permitiera captar
el ahorro interno en el mercado abierto a través de la emisión de títulos y
suscripción de otros documentos y mediante el crédito externo”.
• 1986. El Gobierno Nacional, como respuesta a la necesidad de autonomía de los
municipios, dicta las normas de descentralización administrativa (Ley 11 de 1986)
y de fortalecimiento financiero (Ley 12 de 1.986), con el fin de que puedan cumplir
con la atención de las funciones administrativas, la prestación de los servicios y la
ejecución de las obras a su cargo, promover el desarrollo de sus territorios y el
mejoramiento sociocultural de sus habitantes, asegurar la participación efectiva de
la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de carácter local y propiciar la
integración regional (CINARA, 1994).
• 1987. Se decreta la liquidación del INSFOPAL en un plazo de tres años y se crea
la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico en el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte, con el fin de investigar y promover planes y programas
dentro del área (Decreto 77) y se le transfieren las funciones que venía
desempeñando el INPES, promoviendo el programa de agua potable y
saneamiento básico en los municipios menores y en las áreas rurales. Se
devuelve a los municipios la responsabilidad de administrar sus sistemas. Se
establece una estructura nacional de tarifas para el cobro de los servicios de
acueducto y alcantarillado (Decreto 394).
10 Este proceso de descentralización y separación de la gestión de los derechos de propiedad se expresa en la financiación y
gestión por separado de las instituciones, organizaciones y empresas prestadoras de bienes y servicios. Si bien es cierto, estos
procesos de descentralización contribuyen a la eficiencia en la asignación y administración de los recursos, el lado negativo del
proceso es que en el largo plazo conduce a desarrollos asimétricos de las empresas y las regiones.

• 1989. Se trasladan a los Departamentos las oficinas seccionales del INS, la


División de Saneamiento Básico Rural pasa a la Dirección de Agua Potable y
Saneamiento Básico del Ministerio de Obras Públicas, con las funciones de
normalización técnica y manejo del sistema de información del sector. La
planeación queda a cargo del DNP y la financiación de los programas queda en
cabeza de la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER). El Ministerio de
Salud queda como responsable del control de la calidad del agua para consumo
humano. Nace el Plan de Ajuste Sectorial (PAS) y se crea el AT-PAS como
programa asesor nacional. Se establece el reglamento general para la prestación
de los servicios de acueducto y alcantarillado en todo el territorio nacional (Decreto
951) (CINARA, 1994).

Después de La Constitución Política de 1991

• 1991. La nueva Constitución Política de Colombia consolida el proceso de


descentralización y otorga mayores responsabilidades a los municipios, sus
aspectos relevantes se exponen en el Capítulo 1. En desarrollo de los Artículos
334 y 189, Ordinal 11 de la Constitución Política, se expide el Estatuto Nacional de
Usuarios de los SPD (Decreto 1842), que define los derechos y deberes de los
usuarios y de las empresas frente a la prestación de los servicios públicos
(CINARA, 1994).
• 1992. Se decreta la liquidación de la Junta Nacional de Tarifas (Decreto 2167) y,
en su reemplazo, se crea la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento
Básico (CRA), adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico, encargada de la
regulación para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado
y aseo, es decir, de elaborar la normatividad, regular los monopolios, fomentar la
competencia, fijar las normas de calidad, diseñar planes de expansión, identificar
fuentes de financiamiento y de subsidios y en fin, de orientar la gestión de los
servicios. En este Ministerio, se crea también el Viceministerio de Vivienda,
Desarrollo Urbano y Agua Potable y la Dirección Técnica de Agua Potable y
Saneamiento Básico11, encargado de dictar las normas y reglas de
comportamiento a las entidades que presten los servicios, de tal forma que se
creen y preserven las condiciones para la eficiencia y se prevengan los abusos
con los usuarios, quedando de esta forma todo el sector de agua potable y
saneamiento básico, bajo la tutela del Ministerio de Desarrollo Económico. Se
promulga la Ley 80 – Estatuto de Contratación, para simplificar y agilizar los
procedimientos de contratación y dar lugar a una mayor transparencia a los
procesos respectivos, dado que los sistemas y reglamentos de contratación para
el sector público eran causales de la ineficiencia estatal. Se expide la Ley 87 de
Control Interno para aplicarse a todas las entidades públicas como sistema de
control de actividades, operaciones, actuaciones, administración de información y
recursos, con miras al logro de objetivos y metas definidos por cada entidad 12
(CINARA, 1994).
11 Se suprime la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y se le trasladan
las funciones relacionadas con los programas en los municipios menores y en las áreas rurales (Decreto 2152 de 1992).
12 Posteriormente, se expiden los Decretos reglamentarios 1826 de 1994 y 280 de 1996. Cabe resaltar que el establecimiento de
modernos sistemas de control interno también hace parte de la estrategia gubernamental para la modernización del Estado, dado
que los antiguos sistemas de control que se venían ejerciendo en el sector oficial en Colombia, trajeron como consecuencia
situaciones como la coadministración en donde se diluían las responsabilidades, demoras en los trámites administrativos y trabas
en los procedimientos, manejos irregulares. Los auditores se limitaron, en algunos casos, sólo a firmar documentos sin asumir la
responsabilidad, solamente se aplicaba el control a los fondos y a los bienes, se facilitaba hacer incorrectamente las cosas y se
acostumbró a la administración a realizarlo así,
• 1994. Se expide la Ley 142 que establece el régimen de prestación de los SPD,
atendiendo el mandato constitucional, Artículos 334, 336 y 365 al 370 (CINARA,
1994).
• 1995. Entra en funcionamiento la SSPDD. Por delegación del Presidente de la
República, este organismo ejercerá el supremo control, inspección y vigilancia
sobre las empresas de servicios públicos, con relación al cumplimiento de las
leyes, decretos, resoluciones, contratos, sistemas de información y contabilidad,
sistema tarifario, aplicación de subsidios; además evaluará la gestión financiera,
técnica y administrativa de los servicios en cada empresa (CINARA, 1994).
• 1995. La CRA expide la Resolución 08 de las cuales las entidades prestadoras
del servicio público de acueducto con más de ocho mil usuarios “Por la cual se
establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales las
empresas de SPD de acueducto deben determinar las tarifas de prestación del
servicio”.
• 1995. La CRA expide la Resolución 09 por la cual las entidades prestadoras del
servicio público de alcantarillado con más de ocho mil usuarios “Por la cual se
establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales las
empresas de SPD de alcantarillado deben determinar las tarifas de prestación del
servicio”.
• 1996. La CRA expide la Resolución 15 de menos de ocho mil usuarios “Por la
cual se establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales
las empresas de
SPD de acueducto y alcantarillado con menos de ocho mil usuarios deben
determinar las tarifas de prestación del servicio”.
• 1996. La CRA expide la Resolución 19 de menos de ocho mil usuarios “Por la
cual se establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales
las entidades prestadoras del SPD de aseo con menos de ocho mil usuarios
deben determinar las tarifas de prestación del servicio ordinario”.
• 1996. La CREG expide la Resolución 057 “Por la cual se establece el marco
regulatorio para el servicio público de gas combustible por red y para sus
actividades complementarias”.
• 1997. La CRA expide la Resolución 15 de más de ocho mil usuarios “Por la cual
se establecen las metodologías de cálculo de las tarifas máximas con arreglo a las
cuales las entidades tarifarias locales deben determinar las tarifas de prestación
del servicio ordinario de aseo y se dictan otras disposiciones”.
• 1997. La CREG expide la Resolución 079 “Por la cual se adecua la Resolución
CREG – 113 de
1996 a las decisiones en materia tarifaria”.
• 1997. La CREG expide la Resolución 031 “Por la cual se aprueban las fórmulas
generales que permiten a los comercializadores de electricidad establecer los
costos de prestación del servicio a usuarios regulados en el Sistema
Interconectado Nacional”.
• 1997. La CREG expide la Resolución 083 “Por la cual se establece la fórmula
general de costos y las fórmulas tarifarias de las actividades de los
comercializadores mayoristas y distribuidores de los gases licuados de petróleo
(GLP), y se dictan otras disposiciones”.
entre otras; por lo que la Ley 87 de 1993, retomando los preceptos constitucionales, Artículos 209 y 269, estableció las normas para
el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado .

• 1997. La CREG expide la Resolución 084 “Por la cual se establecen las fórmulas
tarifarias por producto y transporte aplicables a los grandes comercializadores de
los GLP, y se dictan otras disposiciones”.
• 1997. La CRT expide la Resolución 087 “Por medio de la cual se regula en forma
integral los servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) en
Colombia”.
• 1998. La CRA expide la Resolución 069 “Por la cual se establece la metodología
que deben aplicar las entidades tarifarias locales y entidades prestadoras de
servicios públicos para determinar el costo del componente y el servicio de
tratamiento y disposición final de residuos sólidos (CDT)”.
• 2001. La CRA expide la Resolución 151 de 2001 “Regulación integral de los
servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”.
• 2002. La CRT expide la Resolución 575 “Por la cual se modifica la numeración
de la Resolución CRT 087 de 1997 y se actualizan sus modificaciones en un solo
cuerpo resolutivo”.
• 2004. La CRA expide la Resolución 287 “Por la cual se establece la metodología
tarifaría para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado”.
• 2005. La CRA expide las Resoluciones 351 y 352 “Por las cuales se establecen
los regímenes de regulación tarifaria a los que deben someterse las personas
prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para
el cálculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios y se dictan
otras disposiciones”.
Fuente: Construcción del autor en base a estudios de los profesores Edgar Varela Barrios y Luis Mauricio
Cuervo, como también el realizado por las instituciones CINARA y ACODAL.