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DE LA REPÚBLICA.
I. INTRODUCCION
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Sin embargo, como bien lo señala la doctrina «los
privilegios y prerrogativas otorgados a favor de la
Administración deben entenderse únicamente como mecanismos
de protección de la normalidad en el funcionamiento de la
Administración, y nunca como instrumentos de coacción contra
los particulares en sus conflictos con el Estado, lo cual además
de ser contrario al principio de igualdad de las cargas públicas,
haría nugatoria la garantía jurisdiccional de acceso y obtención
de justicia».2[2]
Es por ello que estimamos que el otorgamiento de
prerrogativas a favor de la Administración debe ser equilibrado
en un grado tal que los derechos y garantías constitucionales del
particular no se vean disminuidos por el interés general que la
Administración tutela.
Y es que el derecho a la tutela judicial efectiva no sólo
supone el derecho de acceso a la justicia y a obtener con
prontitud la decisión correspondiente, sino que comporta también
que la Administración, en respeto del derecho constitucional a la
igualdad previsto en el artículo 21 de la Constitución de 1999,
actúe en juicio frente a los particulares como cualquier otra parte,
sometida a derecho, y en equivalencia de condiciones.
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vaciar de contenido el derecho de los particulares a obtener una
tutela eficaz, pues el derecho constitucional a la igualdad, y la
igualdad procesal como manifestación de aquella, así lo imponen.
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De allí que gran parte de la doctrina se pronuncie en contra
de aquellos privilegios que la ley confiere a la República y que,
por lo general, desnaturalizan y hacen ilusorio el derecho a una
tutela judicial efectiva. Este es el criterio sostenido por
SANTAMARÍA PASTOR quien señala que tales prerrogativas,
incompatibles en su opinión con el concepto del Estado de
Derecho, erigen al proceso contencioso administrativo «[...]
como un conjunto de técnicas destinadas a hacer fracasar con
facilidad suma los recursos entablados por los particulares».4[4]
Sin embargo, en Venezuela y a pesar de la tendencia
igualitaria que pareciera propugnar la Constitución Nacional
dentro del proceso judicial, el Estado ha ocupado siempre una
posición de privilegio frente al particular fundamentada en el
interés público que aquel está llamado a tutelar y que debe
prevalecer, sin menoscabo del derecho, frente a cualquier interés
individual. Situación ésta que ha justificado el establecimiento
por el legislador de ciertos privilegios y prerrogativas procesales
a favor del Estado que se erigen como obstáculos que impiden el
derecho de los particulares a obtener una tutela eficaz de los
órganos de justicia y que resultan, en nuestro criterio,
incompatibles con la Constitución vigente.
Es por ello que la Constitución de 1999, en una posición
cónsona y acorde con las tendencias más modernas del derecho
comparado, fomenta la eliminación del ordenamiento jurídico
venezolano de estos privilegios reconocidos a la Administración
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y, en concreto, del relativo a la exigencia del agotamiento previo
de la vía administrativa o del antejuicio administrativo.
Sin embargo, es lo cierto que en el ordenamiento jurídico
venezolano la eliminación de este sistema de privilegios a favor
del Estado no se ha producido todavía, por el contrario, han sido
las leyes y la jurisprudencia quienes han fomentado su
establecimiento en detrimento del derecho de los particulares a
una protección judicial efectiva.
El establecimiento de los privilegios a favor de la
República en Venezuela ha tenido nacimiento en la Ley, siendo
su antecedente más remoto la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Nacional sancionada en 1934 bajo la vigencia de la Constitución
de 1931 y reformada en 1937 bajo la vigencia de la Constitución
de 1936 que ya consagraban los privilegios relacionados con la
imposibilidad de practicar medidas judiciales coactivas sobre
bienes de la República y la exención absoluta de condenatoria en
costas contra la Nación. La tendencia establecida por la Ley
Orgánica de Hacienda Nacional de 1934 fue posteriormente
acogida por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República de 19655[5] y ratificada por la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Nacional de 19746[6]. Cabe destacar que si
bien ésta última Ley fue parcialmente derogada por la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público 7[7],
es lo cierto que tal derogatoria no comprendió las disposiciones
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que estaban referidas a los privilegios de la Nación, los cuales
aun permanecen vigentes.
En la actualidad los privilegios y prerrogativas procesales
de la República se hayan consagrados en la recientemente dictada
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República 8[8]
cuyas disposiciones recogen en forma casi idéntica, los
privilegios que a favor del Estado prevé la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Nacional de 1974.
Llama especialmente la atención que tratándose de una ley
dictada con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Constitución de 1999, que propugna y defiende la desaparición
de los privilegios consagrados a favor de la administración en
obsequio del derecho de los particulares a la tutela judicial
efectiva, no acoge, sin embargo, la exhortación hecha por el
Constituyente en la exposición de motivos, al punto de que no
sólo consagra toda una gama de privilegios procesales a favor del
Estado, sino que además, en total desconocimiento del texto
constitucional, impone con carácter obligatorio el agotamiento
previo del antejuicio administrativo como requisito de necesario
cumplimiento para la admisibilidad de la acción.
Dentro de éstos privilegios de la Nación, de carácter
irrenunciable y de obligatoria observancia por las autoridades
judiciales en todos los procedimientos en que sea parte la
República9[9], podemos distinguir: 1. aquéllos de naturaleza
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procesal y 2. aquéllos que si bien están vinculados igualmente al
proceso son de naturaleza fiscal.
1. PRIVILEGIOS DE LA REPÚBLICA DE NATURALEZA
PROCESAL
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No obstante, esta posición fue revocada por la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en
decisión de fecha 27 de marzo de 2001, dictada en ponencia
conjunta (Caso: Fundación Hogar Escuela José Gregorio
Hernández),12[12] al ratificar el agotamiento de la vía
administrativa como requisito indispensable para la interposición
de los recursos contenciosos Administrativos bajo el argumento
de que esta formalidad, prevista en el ordinal 2° del artículo 124
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de justicia, no vulnera el
derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26
de la Constitución.
En dicha decisión la Sala consideró que los recursos
administrativos no pueden entenderse como cargas impuestas a
los particulares por el legislador, sino que, por el contrario,
constituyen medios de protección de sus derechos subjetivos o
intereses legítimos, pues a través de ellos el administrado puede
resolver la controversia planteada en la misma vía administrativa,
logrando así una pronta conciliación con la Administración que
haga innecesario el uso de la vía judicial que en muchos casos no
se erige como la vía idónea para controlar de manera efectiva y
rápida todos los actos administrativos.
De allí que, en criterio de la Sala, la vigencia y eficacia de la
garantía al derecho a la tutela judicial efectiva no puede ser
garantizada a través de la eliminación de los recursos
administrativos, sino que, por el contrario, éstos deberán ser
mejorados y mantenidos a fin de asegurar que no se cercenen al
administrado la posibilidad de obtener en forma efectiva y rápida
una decisión respecto a su planteamiento. En todo caso, ante el
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retardo en la decisión administrativa de que se trate, el
administrado puede reclamar la responsabilidad del funcionario
público, de conformidad con lo previsto en los artículos 25 y 139
de la Constitución.
La nueva Ley Orgánica de la Procuraduría prevé en sus artículos
54 y siguientes un procedimiento similar al establecido en la Ley
derogada, con la particularidad de que el dictamen que emita el
Procurador tendrá ahora carácter vinculante.
Así, quienes pretendan instaurar demandas patrimoniales contra
la República deberán manifestarlo por escrito por ante el órgano
ante el cual corresponda el asunto quien dentro de los veinte (20)
días hábiles siguientes al recibo de dicho escrito deberá formar
expediente del asunto sometido a su conocimiento.
Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación, el órgano
respectivo deberá remitir el expediente administrativo a la
Procuraduría General de la República a fin de que ésta, en un
plazo de treinta (30) días hábiles, emita su opinión, la cual tendrá
carácter vinculante. Esta opinión no será necesaria, sin embargo,
cuando la reclamación incoada sea por un monto inferior a
quinientas unidades tributarias (500 U.T.).
Recibida la opinión de la Procuraduría, el órgano respectivo
deberá notificar al interesado dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes y este, a su vez, deberá manifestar en el plazo de diez
(10) días hábiles si acoge o no la decisión notificada. La
inconformidad del interesado con la propuesta de la
Administración, o la ausencia de respuesta por parte de ésta
dentro de los lapsos de ley, lo habilitan a acudir a la vía judicial.
No obstante lo expuesto cabe acotar que a pesar de ciertas
excepciones como la prevista en la Ley Orgánica de la
Procuraduría, el carácter optativo de la vía administrativa previa
sigue siendo la tendencia que parece se impondrá en la
legislación futura, tal y como lo exhorta la exposición de motivos
de la Constitución del 99 y lo prevén, entre otras, la Ley Orgánica
de la Administración Pública, el Decreto Ley sobre el Estatuto de
la Función Pública y la Ley de Concesiones.
1.2. Citación del Procurador General de la República.
Contestación de la Demanda: La Ley Orgánica de la Procuraduría
confiere igualmente una prerrogativa al Procurador en fase de
citación al establecer que la misma se entenderá consumada
después de transcurrido un lapso de quince (15) días hábiles
contados a partir de su constancia en autos, y sólo una vez
vencido dicho lapso comenzará a transcurrir el plazo
correspondiente para la contestación de la demanda.
La falta de citación o el error o fraude en la misma, habilita
al Procurador para interponer recurso de invalidación contra las
sentencias ejecutoriadas dentro del lapso de treinta días hábiles
contados a partir de la fecha en que se tuvo conocimiento de los
hechos.
1.3. La obligación de todos los funcionarios judiciales de
notificar al Procurador General de la República, de toda
sentencia definitiva o interlocutoria producida en los juicios
en que la República sea parte (art. 84 de la Ley de la
Procuraduría y 12 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Nacional). El cumplimiento de este privilegio previsto a favor de
la República, tal como lo ha señalado la Sala Político-
Administrativa, resulta de obligatorio cumplimiento por parte de
todas las autoridades judiciales, independientemente de que la
decisión de que se trate sea dictada dentro del lapso de ley, desde
que el mismo se erige como un mecanismo de protección de
intereses cuyo titular es, en definitiva, la ciudadanía. (Sentencia
de la Sala del 2 de mayo de 2000. Caso: C.A. Goodyear de
Venezuela).
En estos casos, el Procurador se entenderá notificado
después de transcurrido un lapso de ocho (8) días hábiles
contados a partir de la constancia en autos de la práctica de la
notificación y sólo una vez transcurrido dicho lapso se abren los
términos para la interposición de los recursos a que haya lugar.
La falta de notificación en estos supuestos será causal suficiente
para que el juez de oficio reponga la causa en cualquier estado y
grado del proceso, sin perjuicio de que dicha reposición pueda ser
solicitada por el Procurador.
1.4. La obligación de todos los funcionarios judiciales de
notificar la admisión de toda demanda que obre directa o
indirectamente contra los intereses patrimoniales de la República,
en aquellos juicios en los que ésta no sea parte (artículo 94 de la
Ley de la Procuraduría). Este privilegio es asimilable, en
términos idénticos, al previsto en el encabezado del artículo
3813[13] de la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, regulado ahora en el artículo 94 de la nueva Ley,
conforme al cual, practicada la notificación, el proceso se
suspenderá por un lapso de noventa (90) días.
Antes de la entrada en vigencia de la nueva Ley de la
Procuraduría, la Sala Político-Administrativa consideraba que la
notificación a que aludía el encabezado del artículo 38 de la Ley
derogada no presuponía la paralización ope legis del
procedimiento por un lapso de noventa (90) días, sino que
brindaba a la República la prerrogativa de ejercer su defensa
dentro de ese término (Sentencia de la Sala Político-
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Administrativa del 3 de julio de 2001. Caso: Fredy A. Perdomo
vs BCV).
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Sin embargo, en nuestro derecho sólo en materia municipal
(artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal) se
establecían normas que hacían viable y procedente la ejecución
de sentencias condenatorias contra la Administración, en este
caso, el Municipio. No obstante, tales normas sirvieron de
fundamento a una interpretación jurisprudencial que solucionó el
asunto, aplicando por analogía dicha disposición a otros entes de
la Administración Pública, incluyendo la República.
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