¿Qué Seguridad Jurídica?

D edico este trabajo a todos los que de una u

otra forma comprometen su actividad diaria
para contribuir a la dignidad y humanización de
nuestra gente. A los que en silencio y muchas veces
en soledad, ponen su energía al servicio de causas
sociales nobles y necesarias.
Dedico este librillo a todos los que sueñan con
una sociedad libre y justa, a los que desean el bien
para el otro, a los que no claudican, a los que no
retroceden, a los que creen.
Dedico este librillo a los expoliados, excluídos,
discriminados, maltratados, ignorados, negados y
desaparecidos, con el deseo y la convicción de que
más temprano que tarde, dejarán de serlo.
Agradezco a Daniela, Angélica, Alicia y Pablo por
su invalorable colaboración y acompañamiento.
Por cierto, especial reconocimiento a la labor de
anotación del amigo y compañero Facundo Taboada.
Por último, mi afectuoso agradecimiento al espacio,
al respeto y la consideración, siempre dispensados por
el Defensor General de la CABA, Mario Kestelboim.

Roberto Andrés Gallardo

Buenos Aires, julio de 2012

3
 Presentación

La actividad de la Defensa Pública destinada al logro de

la eficacia de los Derechos de los habitantes de la Ciu-
dad de Buenos Aires, no debiera restringirse a la mera
fase judicial.
Poder conocer y comprender cuáles son los factores im-
peditivos para alcanzar la Ciudadanía plena y actuar en
consecuencia, es parte de las tareas que entiendo tam-
bién competen a esta rama del Ministerio Público.
En este orden de ideas, cuando fuimos invitados al Con-
greso Bienal sobre Seguridad Jurídica y Democracia que
se realizaría el 21 de Mayo de 2012 en Girona, España,
solicité al Dr. Roberto Andrés Gallardo, como Defensor
General Adjunto, investigar el tema y abordarlo desde
una perspectiva comprometida con los sectores históri-
camente vulnerados en sus derechos.
Infelizmente, pese a estar lista en tiempo oportuno,
la investigación no pudo ser divulgada en el evento
internacional, ya que fue “suspendido” en razón de la
crisis económica y social que afecta a Europa y espe-
cialmente a España.
No obstante, la tarea ya estaba realizada y así surgió este bre-
ve pero profundo relato, que con claridad y definición pone
en blanco sobre negro el tema de la Seguridad Jurídica.

5
En un tiempo histórico en donde se retoma ese concep-
to, con el objeto de frenar las transformaciones que ha
encarado nuestro país, nada mejor que echar luz sobre
las cuestiones y alumbrar la senda a recorrer. Es este el
motivo por el cuál se decidió ahora, la impresión y di-
vulgación del trabajo en forma de libro, en una edición
oficial de la Defensoría General de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires.
“¿Qué Seguridad Jurídica?” es un texto que, descarto,
será de suma utilidad para todo aquel que pretenda de-
sarrollar un enfoque superador y comprometido en ma-
teria de Derechos Sociales, se trate de un lego o de un
operador jurídico calificado y también una herramienta
de labor para aquellos a quienes compete la misión de la
Defensa Pública de las personas y sus derechos.

Mario Kestelboim
Defensor General de la Ciudad de Buenos Aires.

6
 1

Resulta muy difícil poder concebir un ordena-

miento jurídico cuya calidad esencial, la seguridad
se encuentre ausente. Todo sistema de regulación
social implica una certeza en cuanto al efecto que
producen determinados eventos. Los delitos son
castigados con determinadas sanciones. Los con-
tratos tienen efectos en el tiempo y estos cesan al
expirar los plazos establecidos. Miles de relaciones
causales se entrecruzan en el laberinto del derecho
y nadie podría imaginar un escenario jurídico en
donde el resultado de una ecuación fáctica dada
resulte una sorpresa.
Siendo así, es válido preguntarse por qué algunos
políticos, académicos y/o periodistas a los que lla-
maremos en lo sucesivo “seguristas”, hacen tanto
hincapié en la dichosa “seguridad jurídica”

Pese a tener algunas reservas, comenzaremos el aná-

lisis aceptando como válida, la noción del concepto
que nos propone la Real Academia Española: seguri-

7
dad jurídica es la cualidad del ordenamiento jurídico,
que implica la certeza de sus normas y, consiguiente-
mente, la previsibilidad de su aplicación.
Ahora bien, ratificando lo dicho al comienzo resulta-
ría entonces inconcebible un sistema jurídico cuyas
normas fueran inciertas y sus aplicaciones impre-
decibles. Un escenario con esas características nos
hablaría de una sociedad anómica en donde el uso
de la fuerza prime por sobre cualquier regla. Será en
ese caso el más fuerte, en la actualidad, el que podrá
decidir la suerte de cualquier controversia.

No creemos que los que nos convocan a reflexionar

recurrentemente sobre la “seguridad jurídica”, lo ha-
gan pensando en ese dantesco escenario. En realidad
su preocupación, para ser más exactos, se funda en
lo que podríamos denominar la “inmutabilidad de
las condiciones jurídicas”, cosa muy diferente al tí-
tulo que proponen, ya que la seguridad no es sinó-
nimo de inmutabilidad o statu quo.
Nótese que la mutación de los sistemas jurídicos,
como consecuencia de una previa modificación de
las condiciones estructurales, no implica sino la sus-

8
titución de un conjunto de certezas normativas y
sus respectivas pautas de aplicación (certeza norma-
tiva y aplicación previsible) por otras de diferentes
características. Esto es, si sacásemos dos fotografías,
v.gr. una antes y otra después de emprendido el
cambio normativo, encontraríamos en cada una de
ellas expresiones contundentes de seguridad jurídica
y no podríamos predicar válidamente inseguridad
en ninguno de los cuadros en estudio.
Es claro pues, que la preocupación de los “seguris-
tas” es que no existan mutaciones en el tiempo de
aquellas condiciones jurídicas a las cuales se sometió
algún tipo especial de relación económica o política.

Como veremos, los “seguristas”, no parecen preocu-

parse por el respeto a las pautas de producción nor-
mativa que hacen a la llamada validez formal de las
leyes, sino básicamente a su inmutabilidad sustan-
cial o de contenido.
Simplificando, aun respetándose las formas que pu-
dieran regir en un Estado para sancionar leyes, si
estas, por su contenido, implican la modificación de
alguna condición de “su” especial interés, para los

9
“seguristas”, entonces, de igual forma, se tratará de
una peligrosa “inseguridad jurídica”.
Aun siendo las nuevas reglas producto del mandato
popular en términos de la democracia representativa
o bien de iniciativas populares enroladas en los me-
canismos de participación democrática semidirecta,
si su contenido modifica algún aspecto “sensible”
del sistema normativo, que les afecte, entonces tam-
bién aquí hablarán de “inseguridad jurídica”.
¿Implica esto que los sistemas jurídicos deben ser
inmutables? ¿Quién define la viabilidad del cam-
bio normativo? Si los mecanismos formales de
producción normativa no pueden validar la muta-
ción ¿cuál es el mecanismo apto para tal fin?¿Puede
primar la voluntad del mercado por sobre la so-
beranía popular? ¿Es la seguridad jurídica un fin
en sí mismo? ¿Puede la seguridad jurídica sostener
valoraciones diferentes a las reconocidas por las
Constituciones y los Tratados? En el caso argenti-
no ¿pueden las condiciones convencionales del inc.
24 sobreponerse a las del inc. 22, en el art. 75 de la
Constitución Nacional?
Todos estos interrogantes serán abordados segui-
damente con el objeto de contrastar el blanco y
el negro del tema y simplificar su análisis a fin de
develar los verdaderos objetivos de tanta declama-
ción crítica.

10
 5

Los sistemas jurídicos son la resultante supraestruc-

tural de una dinámica basal previa y subyacente. La
realidad determina las normas. Esa realidad en su
compleja dimensión es económica, política y jurí-
dica. Por cierto, la realidad a la que nos referimos
es esencialmente dinámica. Se modifica en el tiem-
po con mayor o menor velocidad en razón de com-
ponentes históricos específicos. El derecho, como
expresión de esa relación de poder subyacente, en-
cuentra la forma de mutar para servirle. No es válida
la expresión normativa que contradiga a la realidad.
Ese derecho no-real, será entonces declamativo, en-
trará en desuso, o sencillamente resultará incapaz de
regular las conductas sociales, porque estas contie-
nen en sus praxis, paradigmas antagónicos que lo
tornan inaplicable.

Los cambios normativos, las mutaciones del siste-

ma jurídico, serán tanto más radicales, cuanto más
bruscos hayan sido los cambios sociales previos. Las
revoluciones, como rupturas abiertas de un sistema
económico-político, motivan siempre poderosas
mutaciones normativas que parten generalmente de

11
nuevas constituciones o estatutos y se extienden ha-
cia toda la dimensión jurídica.

Pero sin ir tan lejos, las transformaciones no revolu-

cionarias, es decir dentro del propio sistema, en una
sociedad democrática participativa, existen y tienen
sus efectos concretos en el sistema jurídico.
A modo de ejemplo, en la Argentina, fueron mu-
chos los cambios económicos, políticos y sociales
operados luego de la restauración democrática de
1983, habiendo transcurrido previamente, siete
años de sangrienta dictadura. Períodos de econo-
mía semicontrolada primero, otros de neolibera-
lismo ortodoxo, luego y hasta la fecha una versión
aggiornada del modelo benefactor intervencionis-
ta. La sociedad argentina ha sufrido con crudeza
los efectos de las crisis económicas mundiales y ha
buscado, a través de la lucha popular y de la con-
ciencia nacional de su pueblo, la mejor forma de
responder a esas coyunturas críticas, de cuya géne-
sis es muchas veces ajena.
Estos cambios estructurales, en muchos casos fue-
ron causados y/o fomentados por sectores clara-

12
mente involucrados en la concentración econó-
mica global. Sin ir más lejos, hasta el año 2003,
Argentina fue sistemáticamente “monitoreada,
auditada, fiscalizada y gerenciada” por organismos
tales como el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial. Las ortodoxias de ambos entes,
sugirieron, presionaron y obligaron en algunos ca-
sos, a la adopción de determinadas decisiones polí-
ticas y económicas que impactaron de lleno en las
relaciones de mercado.1

1. Como consecuencia de la exigencia directa del Fondo Monetario

Internacional se sancionaron numerosas leyes que favorecieron
claramente a los sectores de la economía más concentrada e,
indirectamente, a algunos sectores empresarios importantes pero
de menor rango. Tal vez el ejemplo paradigmático sea la llamada
“Ley de flexibilización laboral” sancionada el 11 de mayo de 2000
receptando modificaciones introducidas por el Senado y publicada
en el Boletín Oficial el 2 de junio de 2000. Para lograr su aprobación
fue necesaria una cruenta represión contra los sindicatos que se
oponían a la ley. La represión dejó como saldo cuarenta y tres (43)
detenidos y treinta y siete (37) heridos, entre ellos el Secretario
General del Sindicato de Judiciales (UEJN) Julio Piumato que
recibió un disparo de bala de plomo en un testículo. Ello, junto
con las recordadas imágenes de agentes policiales uniformados
pateando a manifestantes en el suelo o cortando su ropa y sus
bolsos con navajas (ver las publicaciones de los diarios Clarín y La
Nación del 20/07/2000, bajo los títulos “El sindicalista baleado
dice que la policía planeó todo” y “Los graves incidentes frenaron
la ley laboral” respectivamente).

13
 7

No admitiendo entonces duda alguna el hecho del

cambio estructural permanente y de su correlato ju-
rídico, es interesante hacer notar en qué momento
de los cambios acaecidos en Argentina, los “seguris-
tas” han actuado con vehemencia.
Solo a modo de ejemplo pondremos bajo la lupa
dos períodos: el del ascenso del menemismo con
su proclama neoliberal al poder (década del 90) y
el del ascenso del kirchnerismo con su propuesta
de un Estado económicamente activo (en la década
siguiente).

Para aquellos que no estén familiarizados con la

historia argentina reciente haremos un brevísimo
cuadro de situación. En el primer período, luego
de casi seis años de gobierno radical (Presidente
Raúl Ricardo Alfonsín), las variables del merca-
do fueron violentamente sacudidas por la inter-
vención de operadores económicos extranjeros y
locales, asociados, provocando la estampida hipe-

14
rinflacionaria y la caída política del presidente.2
La condición estaba creada. El pueblo sumido en
el pánico y la psicosis del descalabro económi-
co total, estaba “listo” para ser “seducido” con las
fórmulas de la salvación. Estas fórmulas implica-
ron la brusca “reforma” del Estado, que en reali-
dad fue su desguace y la venta perdidosa y ruin de
sus estructuras productivas y de servicios. Se mal-
vendieron y concesionaron rutas, suelos, recur-
sos naturales, aire, empresas, servicios públicos y
todo cuanto tuviere una connotación económica
de potencial rentabilidad.3
2. El 8 de julio de 1989, con cinco meses de antelación -el traspaso
de poderes estaba previsto para el 10 de diciembre-, Carlos Menem
se hacía cargo de la Presidencia de la Nación con una hiperinflación
cercana al 5.000% y una deuda externa que rondaba los 63.000
millones de dólares, provocadas, entre otras cosas, por las corridas
financieras de sectores de la economía concentrada.
3. Una vez en la Presidencia, Menem cambió el mensaje populista
de su campaña por un duro programa de ajuste, cuyo carácter ultra
liberal no hacía más que poner en marcha aquello que académicos,
economistas y funcionarios estadounidenses y del Banco Mundial
y del Fondo Monetario Internacional establecieron a comienzos
de 1989 en el denominado “Consenso de Washington”. Fue
así que estableció el llamado Plan Bunge y Born por medio del
cual se impuso el control de precios, el cierre a las importaciones
y la convocatoria a negociaciones paritarias entre empresarios y
sindicatos. También se aprobaron la Ley de Reforma del Estado y
La Ley de Emergencia Económica, que esbozaban un amplio plan
de privatizaciones y dotaban al Ejecutivo de amplias facultades. Se

15
Esa profunda mutación de las condiciones econó-
micas y políticas implicó la supresión de numero-
sos derechos de los trabajadores y de otros grupos
sociales. La eliminación de regímenes previsiona-
les. La destrucción del sistema solidario de obras
sociales. El quiebre de miles de pequeñas y me-
dianas unidades productivas, motivo del brusco
cambio en las condiciones de intercambio. Y así
variadas y numerosas restricciones y/o eliminacio-
nes de derechos y garantías convencionales, cons-
titucionales e infraconstitucionales. La alteración
de las condiciones jurídicas de este período, que
sobradamente son las más profundas y lesivas de
las que se pueda tener memoria, no mereció por

privatizaron la petrolera YPF, Aerolíneas Argentinas, Entel, Gas del

Estado, la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, Obras Sanitarias, los
aeropuertos, el correo, la energía eléctrica, la seguridad social, dos
plantas siderúrgicas, el Mercado de Hacienda de Liniers, las radios,
los canales de televisión, las carreteras y los ferrocarriles. Si bien
la prédica privatista aconsejaba romper con el monopolio estatal,
las empresas adjudicatarias gozaron  de  un virtual monopolio, ya
que se distribuyeron territorialmente la provisión de servicios.
Esta decisión transformó a los usuarios en rehenes de las empresas,
que fijaron altas tarifas y con total libertad redujeron los servicios
a los territorios que mayores ganancias les brindaban. El servicio
ferroviario, por ejemplo, quedó reducido al Gran Buenos Aires,
dejó aisladas a importantes zonas del país y provocó una estampida
en los niveles de desempleo que llegó incluso a transformar pueblos
enteros en ámbitos completamente abandonados.

16
parte de los “seguristas” ningún reparo. Más bien,
todo lo contrario.4

Pero veamos ahora qué aconteció en el otro período

en análisis. Luego de la década neoliberal, el país,
como era de suponerse, vaciado en sus estructuras
económicas, empobrecido hasta el nivel más indig-
no, transferidas todas sus riquezas, desarticuladas
sus instituciones y sus organizaciones, avanzó rápi-
damente hacia la convulsión. La corta experiencia
del gobierno radical-frepasista encabezado por Fer-
nando De la Rúa, no pudo ni supo -no es claro si

4. Menem nombró Ministro de Economía a Miguel Roig primero,

y luego a Néstor Rapanelli -ambos altos ejecutivos de Bunge y
Born- y cultivó la alianza con sectores conservadores que ocuparon
importantes cargos en el Gobierno. Así, el proceso de privatizaciones
estuvo a cargo de José Roberto Dromi y de María Julia Alsogaray.
Desde los medios de comunicación masiva, que también habían sido
privatizados, se hacían permanentes desarrollos tendientes a legitimar
el proceso con muy escasa o casi nula oposición. El principal vocero
periodístico de los sectores ligados a la privatización fue Bernardo
Neustadt quien en ese momento conducía el programa político más
importante del país “Tiempo Nuevo”.

17
quiso5-, cambiar las condiciones negativas que con
tanto empeño había establecido su antecesor y su-
cumbió frente al caos social desatado.6
La revuelta popular de 2001 es producto directo de
la actividad desplegada previamente por los grupos
de la economía concentrada, guiados por las pro-
clamas de las administraciones norteamericanas y
británicas y tutelados por los organismos interna-

5. El nuevo Presidente designó Ministro de Economía a José Luis

Machinea, ex Gerente de Finanzas Públicas del Banco Central
durante la dictadura militar, quien dispuso un recorte salarial del
13% a los jubilados y a los estatales que percibieran  más  de mil
pesos. En agosto de 2000, sobrevino la crisis aludida a raíz de los
sobornos en el Senado efectuados por el Ejecutivo para aprobar
la polémica Ley de Reforma Laboral, pactada con el FMI para
conseguir su ayuda. Como se dijo la ley liquidaba los derechos
del trabajador. Los principales denunciados fueron el Ministro
de Trabajo, Alberto Flamarique y el jefe de la SIDE, Fernando de
Santibañes, un banquero miembro de la UCP y amigo personal del
Presidente. En diciembre de 2000, el Gobierno obtuvo un crédito
de 30.700 millones de dólares al que denominaron “blindaje”. Sin
“soluciones” el gobierno designó nuevamente a Domingo Felipe
Cavallo quien, nueve días después, era investido por el Congreso
con poderes especiales que le permitirían gobernar por decreto.
6. El 19 y 20 de diciembre del año 2001, con los salarios retenidos
en los bancos y luego de saqueos a supermercados y escenas de
personas peleando por un paquete de arroz, se produjo un
alzamiento popular en todo el país que dejó un saldo de más de
treinta (30) muertos. El Presidente De la Rúa debió escapar de la
Casa Rosada en helicóptero debido al caos callejero.

18
cionales de “asistencia financiera”.7 Los muertos de
diciembre de 2001 se contaron por decenas y los
desocupados por millones. El pueblo argentino no
toleraba más el modelo de dominación económica y
en medio de la crisis desatada, la propuesta del na-
ciente kirchnerismo apareció como aceptable y por
sobre todo, posible.
Por cierto, al alcanzar el poder, el Presidente Néstor
Kirchner debía poner fin a situaciones y relaciones
económicas, que impedían cualquier abordaje serio
de la crisis integral en la que el país estaba sumido.
Así, se pergeñaron entre otros, planes específicos
sobre el sector laboral, sobre el sistema previsional,
sobre los sectores agrarios concentrados y sobre los
sistemas conglomerados de comunicación social.8

7. En el caso argentino es bastante claro el rol desplegado

fundamentalmente por el Fondo Monetario Internacional y
el Banco Mundial. Ello a punto tal que el gobierno actual llegó
incluso a reclamar en los foros internacionales (incluyendo la
Asamblea General de Naciones Unidas) la realización de profundas
reformas en ambos organismos.
8. Se recuperaron los fondos de jubilaciones que estaban en manos
privadas y se regresó al sistema estatal de “reparto”, se restableció
el sistema de paritarias y de aumentos periódicos de salarios por
decreto. También se proyectó un sistema de retenciones móviles a
la exportación de productos alimenticios y se sancionó una ley de
servicios audiovisuales tendiente a limitar la cantidad de medios
de comunicación controlados por una misma sociedad o grupo
económico, y generar condiciones de desconcentración y acceso

19
Contrariamente a lo acontecido con los cambios ju-
rídicos producidos en la década de los noventa, en
este caso los “seguristas” rápidamente organizaron
sus formas de reclamo y denunciaron reiterada y sis-
temáticamente, la inexistencia de “seguridad jurídi-
ca”, la carencia de “reglas” y la necesidad de revertir
los pasos dados por el gobierno nacional.9

masivo al derecho a la información.

9. Todas las medidas tuvieron una férrea oposición generada
fundamentalmente en los sectores de la economía concentrada
y básicamente en los grupos económicos ligados a los medios
masivos de comunicación, también concentrados. El caso de las
retenciones móviles seguramente sea el que generó una violenta
oposición que llegó incluso a cortar rutas a lo largo y ancho del
país, a intentar destituir a la Presidenta, desabastecer de comida a
los grandes centros urbanos mientras se tiraban al río miles de litros
de leche. La Ley de medios de comunicación también produjo una
resistencia de magnitudes con voceros desde los grandes medios
que de manera permanente hacían referencia a las catástrofes que
llegarían con la sanción de esa medida. Las catástrofes anunciadas
(como el aumento exponencial de la carne, o la necesidad de
importar productos alimenticios en el caso de las retenciones, o la
censura previa y la violación al derecho de libertad de expresión)
no tuvieron absolutamente ninguna expresión real. Es interesante
ver el tratamiento de los temas realizado por los diarios Clarín y La
Nación -los dos más importantes del país- respecto de estos y otros
temas a partir del año 2007 y hasta la actualidad. Ello junto con
los medios televisivos y radiales que también controlan -el canal de
aire más importante, el 13 y “TN todo noticias”-, y las radios de
mayor audiencia hasta ese momento -Radio Mitre, FM 100 entre
otras-. En un país que exhibe el mayor crecimiento económico

20
 10

Para agravar aún más lo que se deduce del análi-

sis histórico, en el primer caso, la forma de emisión
normativa utilizada, así como el modelo de control
judicial existente, son palmariamente objetables.
El menemismo gobernó en términos sustantivos a
través de decretos de necesidad y urgencia10 y con-
figuró a su antojo una Corte Suprema de Justicia
adicta, cuya mayoría automática era el hazmerreír

de su historia durante los últimos siete años la realidad aparece

presentada como si se viviera una situación de caos permanente y
peligrase la vida, la seguridad y la economía.
10. Durante este período los juristas cercanos al establishment
crearon en nuestro país la figura del derecho de emergencia. La
misma consistió en estimar que la situación de crisis económica
-que por otra parte fue una constante en el país desde mediados
de los ochentas hasta el año 2005 aproximadamente- junto con
las necesidades del mercado en términos de celeridad, imponían la
modificación “ad hoc” del sistema republicano, desconociendo el
tradicional sistema parlamentario de doble cámara para la sanción
de las leyes. Fue así que apareció la figura del decreto de necesidad
y urgencia, que permitía al Ejecutivo adoptar decisiones que la
Constitución Nacional le vedaba en tanto imponía la sanción
legislativa para su operatividad. Con esta creación, el Parlamento
pasó a ser prácticamente un órgano estéril, sin potestades y sin peso
político de ninguna índole. Así la representación de los habitantes
de la Nación diseñada desde 1853 quedó anulada de hecho.

21
de cualquier charla foral.11
¿Por qué los “seguristas” no denunciaron las prácti-
cas del gobierno de Menem? ¿Por qué no se cuestio-
naron las formas inconstitucionales de ejercicio del
poder?¿Acaso la seguridad jurídica es patrimonio de
algunos pocos en detrimento de otros muchos?

11

El sistema normativo argentino contempla la mo-

dificación total o parcial de la Constitución Na-
cional. Así reza expresamente el art. 30 del texto
magno. No obstante la claridad de su redacción,
existieron y existen sectores de la doctrina que ha-
blan de las llamadas “cláusulas pétreas”, es decir
áreas o aspectos de la Constitución que según su
entender, no pueden ser modificados por resultar

11. Ante la andanada de denuncias por corrupción contra

integrantes de su gobierno, Menem consiguió la sanción de una ley
por medio de la cual aumentaba de cuatro a nueve los miembros
de la Corte Suprema de Justicia. En ese marco, se  designaron
-por mecanismos que fueron duramente cuestionados- seis de los
nueve miembros que tendría esa Corte. Quedó así conformada
una mayoría automática que nunca se expidió en contra de las
decisiones del Ejecutivo

22
esenciales al Estado argentino.12
Las “cláusulas pétreas” tienen la misma lógica y la
misma inteligencia que el reclamo de los “seguris-
tas”. No preocupa que el cambio propiciado respete
las formas establecidas para su producción, sino que
preocupa el cambio per se.
Obviamente, los doctrinarios que proclaman la
existencia de las cláusulas pétreas se refieren con-
cretamente, a la supervivencia sine die de un orden
político determinado y al statu quo en materia de
dominación económica.
La Constitución Nacional sabiamente ha previsto la
factibilidad de la generación de un nuevo orden po-
lítico y económico, sin que ello implique la ruptura
institucional. Los canales constitucionales pueden
resultar aptos para viabilizar un cambio pacífico en
la estructura basal de la sociedad. Negarlos u obs-

12. Algunos constitucionalistas entienden que no podrían

modificarse algunos aspectos que consideran centrales del sistema
constitucional, tales como el sistema republicano y representativo
o la regulación de la propiedad. Estas concepciones carecen
del más elemental sustento, en primer lugar porque el texto de
la Constitución Nacional establece claramente que puede ser
modificada “en el todo o en cualquiera de sus partes” y en segundo
término porque roza el absurdo pretender que una sociedad
dinámica se vea impedida de modificar reglas dictadas hace más de
ciento cincuenta (150) años.

23
truirlos no es sino una invitación a la solución vio-
lenta del conflicto.13
En el discurso de los “seguristas” la invitación es la
misma. Al negarse la eficacia del mandato político
popular y propiciarse la eliminación de toda norma
que altere las “condiciones previas” so pretexto de
la “seguridad de los inversores”, lo que resulta es un
vaciamiento profundo de la práctica democrática y
13. En este sentido la historia argentina resulta tal vez uno de los
ejemplos más claros. En el año 1955 se derrocó a través de un
violento golpe militar al gobierno peronista que había sido elegido
democráticamente y con una amplia mayoría. Luego se proscribió
a esa fuerza mayoritaria y se ejerció una represión violenta contra
cualquier expresión de apoyo a esa fuerza, a punto tal que se llegaron
a fusilar civiles en ejercicio de la “ley marcial” o a militarizar el
funcionamiento de empresas por la llamado Plan Conintes
(Conmoción Interna del Estado). Cada vez que el peronismo
intentó regresar al poder por las vías democráticas (acuerdo
con Frondizi, elecciones del año 62, etc.) se frustró ese intento
violentamente utilizando el aparato militar del Estado. Vedadas las
vías democráticas comenzaron a aparecer organizaciones armadas
de jóvenes y antiguos militantes de la resistencia peronista para
responder a la violencia generada por los sectores de la economía
concentrada. El final de este proceso es tristemente conocido
por todos, el mayor genocidio que haya sufrido nuestro país y
posiblemente el más cruel, de todos los países de América Latina,
perpetrado por la dictadura militar que usurpó el poder entre los
años 1976 y 1983. Durante esa dictadura se registraron más de
30.000 desaparecidos, otros miles de secuestrados clandestinamente
y torturados en forma salvaje junto al robo sistemático de bebés
que aún hoy se investiga.

24
la instalación social de la creencia concreta de que el
gobierno no es del pueblo a través de sus represen-
tantes, sino de los poderosos grupos económicos a
través de la “voz de los mercados”.

12

Podría el discurso de los “seguristas” legitimarse si la

preocupación fuera motivada por prácticas arbitra-
rias o ilegales del poder público, pero cuando se tra-
ta de desconocer normas que emanan de la voluntad
popular y con respeto por las formas constitucional-
mente prescriptas, el discurso “segurista” desnuda el
desprecio por la democracia y expone su verdadera
vocación corporativa.14
Además, asumiendo las más variadas formas, suje-
tos emisores y oportunidades políticas, el mensaje
“segurista” siempre gira en torno de la propiedad
privada de algún grupo económico. No hay preten-
sión de “seguridad jurídica” entre los que padecen

14. En tanto desconoce las reglas de racionalidad del sistema

jurídico la imposición de intereses particulares en tales condiciones
presupone un ejercicio ilegítimo del poder, pues se erige a sí mismo
negando los derechos de las mayorías y se “auto legitima” con
discursos ajenos a la práctica democrática.

25
situaciones de vulnerabilidad social, discrimina-
ción o persecución política. Mientras éstos hablan
a las claras de los derechos que pretenden concretar
como los Derechos Humanos más elementales, los
que claman desde el “segurismo” solo promueven el
sostenimiento de sus especiales y ventajosas condi-
ciones de existencia, que configuran generalmente
la contracara necesaria de la exclusión social.
Por cierto, los “seguristas” como cualquier grupo de
presión, nunca exponen el verdadero interés secto-
rial que gobierna sus actos. Siempre es el “interés ge-
neral”, el “bienestar de la sociedad”, el “crecimien-
to del país”, la “sana economía” y numerosas otras
modalidades las que asume el mensaje encriptado.
Nótese muy especialmente que tanto los movimien-
tos sojeros (el “campo argentino”), cuanto los gru-
pos multimediáticos (la “libertad de expresión”) y
los sectores industriales de capital extranjero, han
actuado en la Argentina en los últimos años recla-
mando en forma vehemente “seguridad jurídica”
bajo coberturas de interés general.15

15. En el caso del “campo” se estructuró un discurso aparentemente

preocupado por el precio de la comida, y por la capacidad de
producción de alimentos del país. Se llegó a afirmar que habría
que importar leche en un breve lapso o que se perderían cosechas
enteras, todo maximizado por los grupos concentrados mediáticos.
En el caso de la ley de servicios audiovisuales, que regula entre

26
 13

Entonces, ¿quién define la viabilidad del cambio

normativo?
Si se acepta la inexorable mutación de las condicio-
nes estructurales de las sociedades y la concomitante
mutación del sistema jurídico, la pregunta es enton-
ces cómo se concreta esa mutación y quiénes están
legitimados para producir el cambio normativo.
No es el objeto de este trabajo desarrollar todas y
cada una de las formas según las cuáles una sociedad
muta en sus estructuras económico-políticas. Solo
nos referiremos a la forma predominante en Sura-
mérica en el presente.
Los pueblos de la región, habiendo transcurrido en
su gran mayoría las experiencias dictatoriales ge-
nocidas de las décadas del 70 y 80 y los proyectos
neoliberales de los noventa, han asumido en tiem-
po presente la democracia como fórmula práctica
de cambio social. Argentina, Uruguay, Brasil, Vene-

otras cosas la cantidad de medios de comunicación que puede

controlar una misma sociedad, o la incorporación de contenidos
locales, se afirmó que configuraba de por sí una violación a la
libertad de expresión, que pretendía sustituir un monopolio por
otro (gubernamental), y se realizó una violenta campaña durante
meses para evitar su sanción.

27
zuela, Ecuador, Bolivia, Paraguay, entre otros, han
consolidado sus respectivos mecanismos institucio-
nales para viabilizar, cada uno con su identidad y
plazo, un proyecto nacional, popular y dignificante
del hombre. En este contexto se ha privilegiado y se
privilegia, la voluntad popular expresada a través de
los órganos políticos de gobierno. El pueblo es el su-
jeto legitimado para construir y modificar el sistema
jurídico que cada Estado requiere, para concretar la
dignidad de sus habitantes. Por cierto, la dinámica
democrática no es una aplicación matemática de fór-
mulas, sino el producto de un debate permanente,
de la puja entre fuerzas e intereses contradictorios y
cuya resultante o síntesis es por esencia, de carácter
inestable. La mayor o menor perdurabilidad de las
síntesis democráticas, es consecuencia necesaria de
la madurez de los consensos asumidos y del com-
promiso social logrado.

14

La generación de agentes externos de control, que

bajo diversas formas actúan sancionando a los Es-
tados que modifican autónomamente sus sistemas
jurídicos, es una metodología que utilizan los países

28
centrales y sus poderosas corporaciones transnacio-
nales para sostener sus intereses en la región. Nor-
mas convencionales, tribunales supranacionales y
sanciones internacionales, son las formas de que se
valen para impedir que los países periféricos de la
región suramericana, generen políticas de autode-
terminación económica.
Los “seguristas” acuden a la falsa academia, a secto-
res afines del Poder Judicial, a los medios de prensa
adictos y a los formadores de opinión, para instalar
y reproducir, con vocación de seriedad, un discurso
que tiene como único y egoísta interés, el sustento
de sus beneficios sectoriales.16
Desde estas usinas se proclama que las condiciones
de contratación del Estado, las concesiones otor-
gadas, los beneficios concedidos, las jurisdicciones
prorrogadas, los acuerdos suscriptos y todas las obli-

16. Discursos tales como “ojalá que no pase lo que siento que va
a pasar” o “no me duele tanto lo que vamos a sufrir si nos sirve de
aprendizaje” y otra clase de recursos similares empleados por la ahora
caída en desgracia Elisa Carrió (quien fue considerada la “vocera de
la oposición”), fueron una constante durante todo el período 2003-
2011. Estos discursos que a veces referían la ocurrencia de tragedias
económicas y políticas y otras la insinuaban, fueron reproducidos
hasta el hartazgo por los grandes grupos mediáticos, junto con
algunos columnistas que, sin formación sólida, acompañaban ese
proceso. Entre los columnistas se destacó un abogado, Adrián
Ventura, y en TN Marcelo Bonelli.

29
gaciones asumidas por el Estado en oportunidad de
los regímenes dictatoriales y/o neoliberales, deben
ser respetados a rajatabla para así defender y soste-
ner la “seguridad jurídica”.
En castellano antiguo se diría de la siguiente mane-
ra: “Déjennos seguir ganando fortunas, a expensas
del empobrecimiento general y merced a escandalo-
sas formas de entrega.17 Para ello dejad vivas todas y
17. Tal vez sirva de ejemplo el caso paradigmático de la
privatización de YPF. Aunque violaba la Ley de  Hidrocarburos
17.319 (1967), Menem legalizó la entrega con las Leyes 23.696
de Reforma del Estado y 23.697 de Emergencia Económica
elaboradas por su ministro de Economía Domingo Cavallo. En
1990, cuando facturaba unos 4.000 millones de dólares anuales,
el decreto 2.778 transformó a YPF en sociedad anónima bajo la
dirección del ingeniero José Estenssoro, empresario petrolero con
importantes vínculos internacionales. En 1993 se vendió el 80%
de las acciones de YPF por 6.300 millones de dólares, acciones
que en 1998 valían 10.300 millones. Aunque el costo promedio
de producción era muy inferior, las petroleras privadas vendían
internamente el petróleo a precios internacionales (el costo ronda
hoy los 7 dólares por barril, se vende a 47 y el precio internacional
excede los 90). Cuando aumentaba el valor internacional, los
combustibles aumentaban eso y un poco más; cuando en 1998 el
precio internacional disminuyó un 40%, los precios bajaron menos
del 3%. Durante todo el período las petroleras tuvieron irrestricta
libertad de remisión de utilidades, dividendos, regalías y pagos
de patentes; de importación de maquinarias, equipos, insumos y
tecnologías aunque existieran en el país; de transferencia de pagos
por supuestos préstamos contraídos en el exterior con sus casas
matrices; de repatriación parcial o total de capitales cuando lo

30
cada una de las normas que lo permiten y no muteis
nada que pueda afectarme”.

15

Tal vez lo más grave es lo lejos que han llegado los

“seguristas”. Se trata ahora, en pleno proceso de
globalización, de utilizar no solamente los foros in-
ternacionales y los organismos multilaterales, sino
también los recursos militares hegemónicos, para
garantizar el sostenimiento de los intereses econó-
micos de la centralidad mundial.18

quisieran. Dejaron de pagar el  impuesto  al crudo procesado que

financiaba obras hidroeléctricas. El resultado fue que entre 1991
y 1998 sus ganancias aumentaron un 70%, mucho más que el
promedio de las 100 empresas más grandes del país.
18. Con el tiempo pudo saberse que, la gran excusa del gobierno
norteamericano para invadir Irak, es decir, que ese país contaba con
armas de destrucción masiva, era falsa. Los propios norteamericanos
reconocieron el 07/07/2003 que Irak no contaba con ese tipo de
armas. Sin embargo avanzaron en la invasión que no solo disparó el
precio del crudo sino que además impuso la concesión de los recursos
petrolíferos a las grandes compañías que habían sido expulsadas con
la nacionalización del año 1972. Las estimaciones indican que Irak,
que hoy extrae 2,4 millones de barriles por día, producirá más de
12,5 millones en 2017, lo que le permitiría superar al líder, Arabia
Saudita, y remplazarlo como eje del mercado internacional. En estas

31
En esa lógica la trama intenta disciplinar a los Esta-
dos y a sus gobiernos, en tanto afecten los intereses
extranjeros mediante la modificación de los órdenes
jurídicos específicos.
El mensaje simplificado de los “seguristas” es: la vo-
luntad popular en los países periféricos tiene como
límite nuestro interés económico. Si este se afecta,
se afecta nuestra seguridad, es decir: “la seguridad”
y luego, todos los recursos disponibles son válidos
para propiciar su restauración.
El mensaje de los “seguristas” forja la matriz de las
democracias adjetivas que se reducen a la reiteración
en el tiempo de procesos de selección de represen-
tantes, pero resultan incapaces de acompañar ins-
titucionalmente un proceso de cambio social. Esas
democracias adjetivas a su vez, promueven la violen-

condiciones de “posguerra” el Ministerio de Petróleo de ese país ha

firmado desde noviembre de 2009 a junio de 2010, once contratos
con petroleras internacionales. Las grandes ganadoras han sido
British Petroleum (que logró un enorme salvavidas en momentos
en que temía las consecuencias del desastre ambiental en el Golfo
de México), la anglo-holandesa Shell, la malasia Petronas, la china
CNPC, las rusas Lokoil y Gazprom, la francesa Total. Bien surtido.
De Estados Unidos, Exxon Mobil. Cabe preguntarse entonces si,
en el caso de que luego de transcurridos algunos años un gobierno
elegido democráticamente llegara al poder en Irak y pretendiera
restablecer las condiciones previas a la invasión, estaría atentando
contra la “seguridad jurídica”.

32
cia social y contribuyen a la desintegración y frag-
mentación de los conglomerados humanos naciona-
les, en tanto no pueden dar respuesta a la histórica
demanda social de dignidad.

16

Cuando se conforma un Estado, la voluntad polí-

tica constitutiva se consolida normativamente en
un texto constitucional o estatuto, en el que, con
mayor o menor grado de detalle se establecen los
objetivos políticos del mismo, los derechos que se
consagran y las garantías que se brindan.
De la lectura de esos objetivos, derechos y garantías,
puede colegirse con certeza cuáles son los bienes jurídi-
camente tutelados, esto es, la axiología constitucional.
Esos bienes constituyen un bloque único e indiso-
luble que solo admite interpretaciones integrativas
pero no exclusiones ni mutilaciones. Así como los
Derechos Humanos constituyen un bloque que no
admite graduación o privilegio, el núcleo constitu-
cional del Estado debe ser aplicado conciliando las
eventuales contradicciones y propendiendo al respe-
to de los valores jurídicamente protegidos.
En ese orden de ideas la “seguridad jurídica” admi-

33
sible es aquella que promueve la concreción de dos
aspectos: el primero sustancial, vinculado al respeto
integral del núcleo constitucional y de la normativi-
dad derivada, el segundo, formal, abordando el aca-
bado cumplimiento de los procesos institucionales
de génesis normativa.

17

Como hemos visto, los “seguristas” efectúan una

lectura sesgada de la “seguridad jurídica”. Realizan
cortes transversales de la escala axiológica y preten-
den la inmutabilidad normativa para aquellos temas
que afectan sus particulares intereses.
La “seguridad jurídica” bien entendida se afecta
cuando la legislación derivada del núcleo constitu-
cional contraría los objetivos, los derechos o las ga-
rantías del pueblo del Estado. Esto es lo que debería
inquietar a los “seguristas”. No puede sorprenderles
el hecho de que respetando el procedimiento cons-
titucional se modifiquen aquellas normas que con-
trarían derechos o garantías basales.
Por ejemplo, si un gobierno concesionó mediante
una forma irregular o perdidosa un servicio público
y esa concesión lesiona derechos de los habitantes

34
del Estado, es esa concesión ruinosa la que afecta
la seguridad jurídica y no su revocación o anula-
ción posterior. La anulación es una consecuencia
necesaria de la aplicación regular de los principios
constitucionales que privilegian la vida, la salud y la
dignidad de los habitantes del Estado. Los “seguris-
tas” levantan su voz cuando la norma reparatoria in-
valida actos previos viciados por su forma irregular
o por la afectación que provocan a los intereses so-
ciales o a los Derechos Humanos de los habitantes.

18

Obviamente, al momento de contratar, los “in-

versores” conocían a ciencia cierta los términos
de lo pactado y los efectos que acarrearían. Ahora
pregonan que es necesaria la estabilidad normati-
va para justificar la continuidad de sus negocios.
Si bien existen principios como el de la continui-
dad del Estado y el de la estabilidad de los actos
de gobierno, ninguno de esos principios puede
afectar el núcleo constitucional de derechos y ga-
rantías, ni menoscabar al plexo normativo deri-
vado de los tratados internacionales de Derechos
Humanos que gozan, en Argentina, de jerarquía

35
constitucional (ver art. 75 inc. 22).
Los planteos de los “seguristas”, conforme el cuadro
descripto, son ciertamente absurdos. La misma ló-
gica podría utilizar un laboratorio de productos me-
dicinales, titular de una patente anulada, en razón
del daño a la salud que produce el medicamento en
cuestión. ¿Podría ser admisible un planteo de segu-
ridad jurídica cuando se ha demostrado el daño que
produce? ¿Acaso no ha ocurrido ya en los países cen-
trales que con temas como el del ejemplo o tantos
otros han dejado sin efecto actos previos o normas
generales, sin que ello haya dado pie para planteo
alguno de “inseguridad jurídica”?19
Cuando un inversor privado contrata con el Esta-
do debe necesariamente conocer cuál es el núcleo
constitucional que rige el destino institucional de
ese Estado. Si la esencia de su vinculación comer-

19. A modo de ejemplo, con motivo de la explosión de la plataforma

petrolera Deepwater Horizon el 20 de abril de 2010 en el Golfo de
México controlada por la empresa British Petroleum, accidente en
la plataforma que liberó al mar 4,9 millones de barriles de crudo
y causó la muerte de once trabajadores, no solo se impusieron
multas por más de siete mil ochocientos millones de dólares sino
que incluso fueron arrestados algunos de sus ejecutivos por ocultar
pruebas (caso del ingeniero Kurt Mix). Sin embargo, no se oyeron
voces que clamaban por la violación de la seguridad jurídica. Tal
vez eso tenga alguna relación con que el afectado por el derrame fue
el gobierno de los Estados Unidos.

36
cial vulnera derechos, garantías u objetivos del Es-
tado no puede luego alegar su desconocimiento ni
su buena fe para peticionar la “estabilidad” de un
negocio que ab initio era improponible. Si un in-
versor privado obtiene de un grupo de funcionarios
inescrupulosos un contrato para la instalación de
un frigorífico en la India y luego el mismo es clau-
surado y revocado el acto con fundamento en prin-
cipios religiosos, que hacen a la médula constitutiva
del Estado indio, no puede este pretender la “segu-
ridad jurídica” ni la estabilidad del contrato argu-
mentando el desconocimiento del núcleo constitu-
cional. Los inversores extranjeros y los poderosos
inversores locales, asociados generalmente a ellos,
tienen recursos de sobra para contratar estudios
jurídicos que puedan ilustrarles sobre el alcance y
el riesgo de sus negocios, cuando estos constituyen
expoliaciones de bienes y de derechos o se oponen
críticamente al núcleo constitucional.

19

Ninguna norma injusta puede ser pretendida como

estable. Su destino es desaparecer del universo jurí-
dico ya que lo que pretende el sistema de normas

37
es la concreción de un estado de cosas justo, equili-
brado y racional y una norma injusta por naturaleza
conspira contra ese objetivo. Y podría preguntarse
¿cuándo una norma es injusta? En este acotado aná-
lisis lo es, cuando conspira contra el núcleo cons-
titucional. El bien social está en ese núcleo con-
densado y todo lo que contra él atente debe ser
reputado injusto por los tribunales y borrado del
universo normativo.

20

Valdría la pena entonces preguntarse ¿qué hacer

cuando la “seguridad jurídica” de unos es la “inse-
guridad jurídica” de los otros?
Los reclamos de los “seguristas” siempre tienen el
mismo perfil. Pretenden asegurar sus concesiones,
sus negocios con el Estado o ciertas “reglas de jue-
go” de mercados concentrados. Nunca se les escu-
cha abogar por la seguridad social o la seguridad
alimentaria de la población. Es que justamente,
en el histórico conflicto por la distribución de la
riqueza en Suramérica, los “seguristas” han respon-
dido a los grupos que expolian, saquean, vacían y
excluyen. Han obrado sistemáticamente en com-

38
plicidad abierta con grupos oligárquicos locales,
para endeudar espuriamente al Estado para luego,
en su rol de acreedores y proveedores, obtener las
mejores condiciones de intercambio, en obvio per-
juicio de los intereses productivos, laborales y so-
ciales de los países así sometidos. La historia con-
firma esta descripción con holgura.20 Ellos, en su
discurso de la “seguridad jurídica”, lo que ocultan
es que en general el sostenimiento de las condicio-
nes que pretenden, es la contracara necesaria de la
pobreza y el hambre de millones de personas. Si
tan sincero fuera el interés que tienen por la esta-
bilidad de las normas y su acabado cumplimiento,
debieran haber planteado, desde hace décadas, un
discurso de alarma en torno de los millones de po-
bres y desnutridos que transitan por nuestra Amé-
rica Latina. En realidad, esa pobreza profunda y
crónica, no está en sus agendas.

20. Nuevamente la historia reciente de nuestro país ejemplifica

la afirmación. En noviembre del año 1982, en plena dictadura
militar, mientras era Ministro de Economía José María Dagnino
Pastore y presidía el Banco Central Domingo Felipe Cavallo, se
decidió la estatización de la deuda privada. Así, el Estado afrontó el
pago de créditos tomados por grandes empresas pero sin que estas
le transfirieran la rentabilidad obtenida con la utilización de esos
créditos o le devolvieran el monto cuyo pago se asumió. Fue así que
el Estado asumió como propia una deuda de 17.000 millones de
dólares proveniente de los pasivos de las empresas más importantes.

39
 21

En la historia reciente esa lógica tiene una explica-

ción. Se remonta a la década del ochenta, cuando
el Club de Roma le solicitó al Instituto Tecnológi-
co de Massachussets (MIT) un informe sobre las
perspectivas del desarrollo del mundo. El informe
final de la investigación, titulado “Los límites del
crecimiento”, ponía en evidencia que el mundo no
podía seguir, dentro del sistema económico capita-
lista, creciendo con integración social y trabajo para
las nuevas generaciones. El mundo implosionaría
por carencia de recursos naturales, calentamiento,
superpoblación y otros factores.21 La disyuntiva fue
en aquel entonces, modificar el sistema económico
o determinar la marginación social de millones de
personas para no integrarlas ex profeso al sistema
económico mundial (no trabajan, no consumen,
solo son contenidas). Pese a la parodia posterior
que pretendió corregir el informe con la aparición
del llamado “desarrollo sustentable o sostenible”,
lo cierto es que la centralidad mundial definió lue-
go de la caída del muro de Berlín y de la expansión
globalizadora, que el modelo capitalista no sería

21. D.L. Meadows y otros, Los Límites del Crecimiento, (1972).

40
alterado y que contrariamente, la política mun-
dial debía orientarse a trabajar la contención de los
millones que quedarían inexorablemente fuera del
sistema. No se los podía eliminar físicamente, pero
si tolerar su deterioro y su muerte (que resultaría
accidental por cierto). Esta y no otra, ha sido la
lógica con la que han operado el Banco Mundial,
el Fondo Monetario Internacional y las Naciones
Unidas. Sin ir más lejos, basta informarse de lo que
actualmente, y ya por décadas, ocurre en África, en
Haití o en otros países o regiones del mundo aban-
donadas a su suerte. Los “seguristas” nada pro-
ponen para estos grupos de excluidos, justamen-
te porque son ellos la contracara necesaria de su
“seguridad jurídica”. Mientras ellos continúan con
negocios expansivos que producen transferencias
de ingresos millonarias, alimentan la política fidu-
ciaria, engordan fondos de inversión golondrina
y siembran en los paraísos fiscales, los pobres del
mundo se multiplican sin freno y sin esperanza,
con destino hacia una muerte pronta e indigna.22

22. Los datos más recientes indican que por un lado, el 50% de
la población adulta acapara el 98% de la riqueza del mundo. Sin
embargo, por el desglose de ese fragmento puede saberse que el
10% de la población posee el 83% de la riqueza y que el 43% de
toda la riqueza está concentrada en manos del 1% de la población.

41
 22

Bajo el pretexto del saneamiento de la economía

y del mercado, destruyen unidades productivas,
arrojan a la desocupación y a la desesperación a
miles de familias y repiten aquí y allá recetas de
“ajuste” que constituyen verdaderas partidas de de-
función de las economías locales. ¿Acaso no están
proponiendo en estos días para Grecia y España
lo que en la década del noventa propusieron para
América Latina? La violencia que sus prácticas
desataron en el 2001 en Argentina, es muy simi-
lar a la que hoy se palpa en numerosas ciudades
europeas.23 Es que los “seguristas” tampoco tienen
nación. Su discurso es un fin en sí mismo, tan evi-

23. Durante los últimos años son numerosos los reportes de

las periódicas protestas violentas en Grecia cuyo epicentro
generalmente es la plaza de Syntagma, y la cruenta represión que
deja como saldo numerosos heridos y detenidos. Recientemente
-el 04/04/2012- pudo saberse que un jubilado se suicidó en las
puertas del Parlamento por negarse a buscar comida en la basura.
Aunque con una intensidad menor, las protestas también se
repiten en España y en otros países de Europa occidental. Los
diarios españoles informaron que millares de personas reclamaron
en España el 13/05/2012 por la liberación de los detenidos del
movimiento conocido como “los indignados”, quienes se oponen
al plan de ajuste del gobierno del Partido Popular de ese país.

42
dente en sus egoístas objetivos que no resiste cobi-
jo bajo ninguna bandera nacional. 24
Mientras los negocios crecen, amparados en la “se-
guridad jurídica”, crecen los excluidos. Los primeros
se concretan, los segundos se estudian.25
Si realmente les importase la única y verdadera “se-
guridad jurídica”, los gobiernos de los Estados y las
organizaciones internacionales, debieran ciertamen-
24. Los argumentos se repiten en todas las latitudes. El diario ABC
(www.abc.es) publica el 14/05/2012 declaraciones de la delegada
del Gobierno de Madrid que afirma que el desalojo violento de
Puerta del Sol efectuado por la policía fue ejemplar y felicitó a los
efectivos. El mismo diario publica que “los seis gigantes de la banca
española necesitan 15.337 millones más” haciendo referencia a los
euros que deberá adicionarse para su salvataje. Asimismo, en su
editorial el mismo diario afirma respecto de las protestas: “Estamos
en un momento muy difícil que exige rigor y eficacia, dejando de lado
discursos sin contenido, disfrazados de una falsa utopía que esconde
intereses partidistas a corto plazo”. La apología del rigor, de la eficacia,
que es sinónimo de las políticas de ajuste y achique promovidas por
el Fondo Monetario Internacional y que ya mostraron su fracaso.
25. El último informe del Banco Mundial calcula que casi 1.200
millones de personas viven actualmente con una renta máxima
de un dólar diario, lo que supone que cerca de la cuarta parte de
la humanidad se encuentra en una situación de extrema pobreza,
sin poder cubrir siquiera sus necesidades nutritivas. El mismo
informe estima que, si pobreza es “tener hambre, carecer de cobijo
y ropa, estar enfermo y no ser atendido, y ser iletrado y no recibir
formación”, el 46 por ciento de la población mundial padecería
estas condiciones ya que 2.800 millones de personas viven con
menos de dos dólares diarios.

43
te preocuparse por la confección de una agenda que
ordene los objetivos partiendo desde lo más elemen-
tal. La seguridad alimentaria, la seguridad de salud,
la seguridad de trabajo y la seguridad de vivienda
de los habitantes del planeta. Es decir, cómo ase-
gurar su dignidad. Luego, será el turno de las otras
seguridades, claramente de rango inferior. De lo
contrario, permaneciendo alterado el orden lógico
y natural de las cosas, lo único que se logrará es una
escalada violenta a nivel mundial, producto necesa-
rio de la violencia sistémica, que impone el mode-
lo.26 Como refiriera con justeza Pierre Bourdieu, la
violencia se conserva y se potencia con las diversas
expresiones de las que mana. Los Estados que hacen
de la “seguridad jurídica” mal entendida un culto, y
las organizaciones internacionales que son funcio-
nales a los grupos de concentración económica, no
hacen sino convertirse en usinas de violencia.

26. De a poco, focos de violencia empiezan a aparecer en diferentes

lugares del mundo. En países de la Europa occidental comienzan
a reflotar grupos nazis o de ultra derecha. Al respecto resulta
paradigmático que a pocos días de un salvaje atentado perpetrado
en Noruega y reivindicado por un joven que afirmó que el nazismo
no se ve pero está creciendo, se produzca una histórica elección en
Francia del candidato de la ultraderecha (Le Pen).

44
 23

Pero entonces: ¿cuáles son los estándares de una so-

ciedad “jurídicamente segura”?
Un médico jamás analizaría la evolución de un pa-
ciente restringiéndose a criticar la modificación de
las condiciones de su tratamiento. Si ha tenido que
cambiar n cantidad veces de medicamento o si ha
sustituido una práctica por otra, poco importa a la
hora de evaluar los resultados obtenidos en su perfil
de salud. Enhorabuena los cambios si los resultados
finales han sido positivos.
De la misma forma, si las sociedades debieron corre-
gir sus normas para adaptarlas a las exigencias que
imponen los tiempos políticos y sociales, no es un
dato importante a la hora de evaluar si se han alcan-
zado desarrollos en términos de calidad social.
Ahora, si utilizamos la inmutabilidad normativa
como patrón para medir la “seguridad jurídica”,
caeremos en el absurdo del paciente al que solo le
preocupa seguir consumiendo un medicamento sin
importar el resultado que ello impone a su salud.
Los cambios normativos, la mutación de las reglas,
son “jurídicamente seguros” si reportan al núcleo
constitucional de los Estados y los tratados interna-
cionales en materia de Derechos Humanos, tanto

45
en su forma cuanto a su sustancia. Impedir, bajo el
pretexto de la “inestabilidad”, que los Estados de-
terminen soberanamente la mejor forma jurídica de
dar respuesta a las exigencias sociales y políticas de
dignidad, es quebrantar la autodeterminación de los
pueblos y avasallar a sus gobiernos democráticos.

24

En este contexto, contrariamente al patrón de in-

mutabilidad que adoptan los “seguristas” para eva-
luar los estándares de seguridad jurídica, nosotros
sugeriremos la formulación de la “Seguridad Ju-
rídica Sustancial” (SJS), que a los fines prácticos
desagregaremos en los siguientes acápites: seguridad
alimentaria, seguridad social, seguridad laboral, se-
guridad de vivienda, accesibilidad judicial, seguri-
dad informativa y seguridad en la distribución de
la riqueza.
Sin perjuicio del desarrollo que se hará de cada uno
de esos aspectos específicos de la SJS, adelantamos
que, desde esta perspectiva, un Estado podrá repu-
tarse “jurídicamente seguro” en tanto el promedio
de la medición de las áreas arroje un porcentual ra-
zonablemente aceptable. No puede ser seguro un

46
Estado cuyo núcleo constitucional se desconoce o
se concreta parcialmente. La seguridad jurídica es
justamente la concreción del núcleo constitucional
de derechos, garantías y objetivos.

25

La Seguridad Alimentaria

Vivir es sin dudas, aunque pueda parecer una

obviedad, la más preciada de las seguridades. Es
cierto que más segura que la vida es la muerte
en términos de su inexorabilidad, pero hasta que
esta llegue, el principal estándar de seguridad es
el comprendido por la seguridad alimentaria, im-
prescindible para existir. La alimentación de los
habitantes del Estado es una obligación central y
jerárquicamente ubicada en la cúspide de los es-
tándares de “seguridad jurídica sustantiva”. ¿Pue-
de un Estado con miles de habitantes con hambre
y muriendo de hambruna ser reputado jurídica-
mente seguro? La respuesta es obviamente negati-
va. Si un Estado es incapaz de arbitrar los medios
y armonizar los recursos disponibles para garan-
tizar la adecuada alimentación de sus habitantes,

47
mal podrá ser garante del resto de las obligaciones
secundarias que le son propias.

26

Por supuesto hay quienes oponen a estas afirmacio-

nes una visión pragmática y simplificada, sostenien-
do que el hambre en el mundo es inexorable y que
los países que no tienen recursos suficientes para ali-
mentar a su población deben asumir las consecuen-
cias de su crecimiento demográfico.
Los “seguristas” no obstante, no hablan del hambre.
Fomentan estudios, promueven planes, sugieren
políticas… pero jamás aplican la eficacia que impri-
men a sus negocios para contribuir a solucionar el
crónico flagelo del hambre.
Es cierto que los Estados pueden establecer prio-
ridades en la asignación de los recursos. También
lo pueden hacer los organismos internacionales.
Lo que no pueden es sostener el doble discurso del
respeto irrestricto por los Derechos Humanos y la
omisión frente al hambre y a la muerte por desnutri-
ción. En un mundo como el presente con el avance
tecnológico que registra, la variedad de recursos dis-
ponibles y la riqueza existente, la muerte de un ser

48
humano por hambre jamás puede ser naturalizada.
Tal como se ha dicho con justeza: el que muere de
hambre muere hoy asesinado.

27

Cabría preguntarse quiénes son los asesinos, quié-

nes los responsables. En los Estados con recursos
disponibles, con riqueza (aunque mal distribuida),
y un desarrollo en niveles aceptables, sin duda la
responsabilidad por la muerte causada por sub ali-
mentación o alimentación deficiente es del Estado.
Es este el que debe habilitar las agencias, oficinas y
dependencias de control y seguimiento del estado
de salud y alimentación de sus habitantes. Su res-
ponsabilidad primaria es innegable. Obviamente, el
Estado es solidariamente responsable con quienes
ocupan los cargos de gobierno. En la actualidad no
podría válidamente concebirse la responsabilidad
estatal por la omisión en la prevención y superación
de la desnutrición, sin hacer paralelamente respon-
sables a aquellos que manejan los resortes estatales.
Caso contrario, caeríamos en la trampa de la im-
punidad que supone la sola responsabilidad de la
persona jurídica estatal. El funcionario negligente o

49
que incumple sus obligaciones es responsable civil y
penalmente por las consecuencias de sus faltas. Solo
en la medida en que situaciones como la descrip-
ta acontezcan, y dejen de naturalizarse situaciones
que por cierto son anormales, podrá comenzar la re-
versión efectiva de la problemática alimentaria. Por
cierto distinto es el caso de los países cuya pobreza
estructural atraviesa la totalidad de su territorio y
carecen de recursos como para hacer frente a la obli-
gación alimentaria. Allí, la responsabilidad es inter-
nacional, ya que numerosas son las organizaciones
obligadas a estudiar, proyectar y ejecutar soluciones
para el tema del hambre en el mundo.

28

Sintetizando, la cuestión que debe aclararse de aquí

en más y como un principio rector en materia de
seguridad jurídica alimentaria es que la muerte por
desnutrición o subnutrición no es una muerte na-
tural. No debe registrarse como muerte natural.
Tampoco es un accidente o un error. La muerte por
hambre es una muerte con responsables y en tanto
causada por omisión de deberes constitucionales,
convencionales y legales, debe investigarse la res-

50
ponsabilidad en su producción.
La piedra basal de la seguridad jurídica es la seguri-
dad alimentaria.

29

La Seguridad Social

Garantizada la vida y la digna alimentación que

permiten el desarrollo psicofísico de las personas, la
seguridad social constituye el segundo peldaño de la
seguridad jurídica.
No puede ser de otra forma en el sistema capitalis-
ta, en donde la gran mayoría vive de su salario, ge-
neralmente fijo y limitado. Las diversas contingen-
cias vitales, tales como enfermedades, nacimientos,
muertes, accidentes, discapacidades, vejez, desem-
pleo y otras tantas, son causa inexorable de detri-
mentos en el ingreso salarial y por ende potenciales
factores de desequilibrio económico en las familias
de los trabajadores.
Frente a ellas, el sistema normativo debe prever y el
Estado asegurar, un mecanismo de contrapesos que
permita afrontarlas generando el menor impacto en
las economías domésticas.

51
El enfermo debe acceder sin límites a la salud, consi-
derada en su máxima comprensión, a través del sis-
tema de seguridad social. El servicio de salud debe
ser estatal, solidario y general. Todos los trabajado-
res activos deben contribuir a su sostén y ellos, sus
grupos familiares y los trabajadores en estado pasivo
deben obtener sus beneficios y prestaciones, para
cuando resulte menester.27
27. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales establece en su artículo 9: “Los Estados Partes en el
presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad
social, incluso al seguro social”. Por su parte en el artículo siguiente
prevé que: “1. Se debe conceder a la familia, que es el elemento
natural y fundamental de la sociedad, la más amplia protección y
asistencia posibles, especialmente para su constitución y mientras
sea responsable del cuidado y la educación de los hijos a su cargo.
El matrimonio debe contraerse con el libre consentimiento de los
futuros cónyuges. 2. Se debe conceder especial protección a las
madres durante un período de tiempo razonable antes y después del
parto. Durante dicho período, a las madres que trabajen se les debe
conceder licencia con remuneración o con prestaciones adecuadas
de seguridad social. 3. Se deben adoptar medidas especiales de
protección y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes,
sin discriminación alguna por razón de filiación o cualquier otra
condición. (…)”. El art. 11 establece:“1. Los Estados Partes en el
presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de
vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y
vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de
existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para
asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto
la importancia esencial de la cooperación internacional fundada

52
 30

Un Estado que integra socialmente, que incluye,

debe arbitrar los mecanismos para que todos sus ha-
bitantes gocen de un estándar mínimo de asistencia
social, que conforme la seguridad social. Para ello
deben articularse políticas de redistribución a través
de la transferencia de recursos, desde los sectores de
la economía concentrada, hacia los sectores que más
requieren de la asistencia estatal.
La dignidad de los seres humanos, que les informa
su carácter real de “personas”,28 no consiste única-

en el libre consentimiento”. El art. 12 indica: “1. Los Estados

Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona
al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2.
Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el
Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho,
figurarán las necesarias para: a) La reducción de la mortinatalidad
y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b)
El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo
y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las
enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra
índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que
aseguren a todos, asistencia médica y servicios médicos en caso de
enfermedad”. Derechos de contenido similar fueron incorporados
además de otros tratados internacionales que, al igual que este,
tienen jerarquía constitucional.
28. Un desarrollo amplio de este concepto que liga la dignidad

53
mente en gozar de una alimentación adecuada, sino
también, de poder dar respuestas efectivas y rápidas
a todas aquellas situaciones vitales que alteran el re-
gular vivir.

31

Las prestaciones sociales deben ser la expresión de

políticas públicas de inclusión y redistribución eco-
nómica. No puede abordarse la cuestión de la se-
guridad social a través de experiencias privatistas o
comerciales. La seguridad social no es ni debe ser
un comercio. La seguridad social es fundamental-
mente inversión social, cuyo resultado se mide con
criterios de calidad de vida y no de rentabilidad del
sistema. Los “seguristas” de la década del noventa,
pregonaron por la transformación del sistema de se-
guridad social en nuestro país. Básicamente se trató
de la destrucción del sistema de seguridad previsio-
nal (solidario) y su sustitución por el llamado sis-
tema de Administradoras de Fondos de Jubilacio-

al status de persona efectuado por el autor del presente ensayo

puede encontrarse en Teoría y Praxis del Estado Nacional en la Era
Global, Ediciones Madres de Plaza de Mayo, Buenos Aires, 2007,
pág. 143 y ss.

54
nes y Pensiones (AFJP).29 Millones de trabajadores
fueron prácticamente obligados a ceder sus aportes
previsionales a estos fondos de inversión. Las AFJP,
no tenían en realidad como misión específica la de
optimizar la vida de los pasivos, sino la de generar
buenos y brillantes negocios de inversión en la rule-
ta financiera internacional.30 La crisis económica de

29. Por intermedio de la Ley 24.241 promulgada el 13/10/1993 se

creó el sistema integrado de jubilaciones y pensiones y se trasladaron
todos los fondos de retenciones para jubilación hasta ese momento
en manos del Estado, a entidades privadas para que estas “realizaran
inversiones” en el mercado internacional.
30. Como se tratara de fondos de inversión privada, las AFJP
sufrían “pérdidas”. El 04/11/1998 el diario Clarín bajo el título
“Las AFJP pierden menos. Mejoras en octubre” informaba que
“En octubre, las AFJP lograron recortar una parte de las pérdidas
de los meses anteriores. Con un rendimiento en el mes del 3,9%,
debido fundamentalmente a las mejoras en la Bolsa y el valor
de los títulos públicos, en los últimos 12 meses la rentabilidad
negativa disminuyó del 13,06% en setiembre al 8,6% en octubre.
De mantenerse los actuales rendimientos en las inversiones, en
noviembre las AFJP podrían tener rendimientos equilibrados o
registrar una rentabilidad levemente negativa. Todas las AFJP
tuvieron rendimientos negativos inferiores a la pérdida máxima del
sistema, que fue del 10,6%. En consecuencia, ninguna AFJP tendrá
que aportarle a sus afiliados esa garantía de rentabilidad mínima
o pérdida máxima. La rentabilidad histórica del sistema, desde
que comenzó a funcionar la jubilación privada en julio de 1994,
es del 11,8% anual. Las AFJP administran unos 11.000 millones
de pesos, cuentan con casi 7 millones de afiliados, de los cuales
aportan un poco menos de la mitad. Todos los meses, reciben unos

55
los primeros años del siglo XXI dejó al descubierto
la verdadera trama de intereses y fue el desencade-
nante de la estatización del sistema de previsión so-
cial en la Argentina.
Lo propio ocurrió con el sistema de obras sociales
(Ley de desregulación de obras sociales). Se propi-
ció la desregulación de las mismas, permitiéndose
la libertad de elección por parte del afiliado, lo cual
implicaba, necesariamente la eliminación de un im-
portante segmento de obras sociales sindicales de
pequeño o mediano tamaño y la concentración de
los servicios de salud en manos de un puñado de
grandes prestadores sindicales o privados.31

350 millones de pesos en nuevos aportes de los afiliados”.

31. El 02/06/2000 mediante decreto 446/2000 suscripto por el
vicepresidente en ejercicio de la Presidencia, Carlos “Chacho” Álvarez
y todo el gabinete del gobierno del Presidente De la Rúa, se resolvió
la desregulación de las obras sociales, es decir que se concedió a los
usuarios de obras sociales la opción de dejar la de su sindicato y pasar
a una entidad privada. Para hacerlo se invocó la “crisis del sistema de
salud”. Hasta aquí no se aceptaba el fin de lucro en la actividad ligada
a la salud. Con esta medida, solo le fue permitido ejercer actividad
lucrativa a las entidades privadas. Actualmente, luego de transcurridos
doce años de esa medida, fue necesaria la sanción de una ley que
controlase el comportamiento de las empresas de medicina prepaga que
se rigen por estándares exclusivos de rentabilidad con lo que descuidan
a afiliados que padecen enfermedades costosas o directamente se niegan
a afiliarlos. Hoy las empresas de medicina prepaga controlan buena
parte del mercado y brindan un servicio deficiente, caro y elitista.

56
 32

Contrariamente a lo que promovió el discurso “se-

gurista” de los noventa, la concesión, tercerización
y privatización de los servicios sociales no redundó
sino en el deterioro global y en el enriquecimiento de
los grupos económicos que los pasaron a controlar.
Por cierto estos procesos fueron diseñados, avalados y
ejecutados con la “inestimable” colaboración de orga-
nismos internacionales tales como el Fondo Moneta-
rio Internacional y el Banco Mundial, en el marco de
las políticas hemisféricas de reconversión del Estado y
de liberalización de los mercados locales.
Por supuesto, tanto en el sector de jubilaciones y pen-
siones, cuanto en el sistema de obras sociales (sistema
de salud), la destrucción de las prácticas solidarias y
estatales, fue rápidamente acompañada por un auge
de los negocios privados que cooptaron las áreas de-
predadas.

33

Los “seguristas” que bramaron cuando el Gobierno

Nacional decidió modificar el régimen y retrotraerlo

57
hacia el sistema de “reparto”32, jamás habían pronun-
ciado palabra alguna cuando toda la prestación social
pendía de un hilo y los únicos beneficiados eran los
gerenciadores de los sistemas.33 La calidad de la pres-
tación social nunca fue un objetivo de los “seguristas”.

Aquí como en todas sus restantes expresiones, la

preocupación es la inmutabilidad de las condiciones
de ganancia de los negocios y no el bienestar de los
habitantes del Estado.

32. A través del art. 1° de la Ley 26.425 publicada en el boletín

oficial el 9/12/2008 se dispuso la unificación del Sistema Integrado
de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional
público denominado Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA). Este sistema a partir de la sanción de la nueva ley volvió a
financiarse a través de un sistema solidario de reparto nutrido del
aporte de los trabajadores y empleadores y dejó de utilizarse para
hacer “inversiones” administradas por entidades privadas. El nuevo
sistema garantizó a los beneficiarios del sistema anterior idéntica
cobertura en cumplimiento del art. 14 bis de la Constitución
Nacional. En consecuencia, eliminó el régimen de capitalización,
monopolizado por las AFJP, y lo sustituyó por el sistema de reparto.
33. Al revés de lo ocurrido con el proceso de estatización, sacando
algunos magistrados del fuero de la Seguridad Social, prácticamente
no se oyeron voces contrarias al proceso de privatización de los
fondos jubilatorios, aun cuando el sistema mostró sus fallas al
comenzar a verificarse el proceso sostenido de lo que llamaron
“rentabilidad negativa” que no era otra cosa que el fracaso de las
inversiones y la reducción de los fondos de los jubilados obtenidos
por el aporte de los trabajadores activos.

58
 34

La Seguridad Laboral

Los “seguristas” se ocuparon muy especialmente de

la temática laboral durante toda la década del no-
venta. Sus objetivos fueron la destrucción del sis-
tema legal de indemnizaciones por accidentes de
trabajo, la sustitución de la discusión paritaria por
negociaciones de productividad sectorial, la modifi-
cación del régimen de asociaciones de trabajadores
y la generación de nuevas formas de contratación
laboral que limitaban o neutralizaban la responsabi-
lidad de los empleadores (conocidos popularmente
como contratos basura).34
34. Como hemos dicho, este proceso fue identificado como
“flexibilización laboral” y sus reformas fueron impuestas por el
FMI y sancionadas fundamentalmente durante los gobiernos de
Menem (a partir del año 1991 con la sanción de la Ley 24.013,
que incorpora modalidades flexibles de contratación laboral, a plazo
determinado y sin indemnización o protección en oportunidad de
la extinción de dichos contratos) y De la Rúa. Sin embargo, dicho
proceso flexibilizador tuvo inicio mucho antes, en oportunidad
de sufrir nuestro país el golpe de Estado de 1976 y los años
oscuros que le siguieron. Brevemente hay que decir que de manera
tardía se había logrado en la Argentina el dictado de una Ley de
Contrato de Trabajo en el año 1974. Dicha ley, que aún sobrevive,
constituye la regulación básica del derecho individual del trabajo

59
y convive con numerosas normas complementarias y otras que
regulan el derecho colectivo y el derecho de la seguridad social.
Esta Ley de Contrato de Trabajo, tuvo su origen en el año 1973 a
instancias de la CGT y tal vez como resultado de la llamada “Acta
de Compromiso Nacional”  que suscribió ese año con el Gobierno
Nacional y la Confederación General Económica. El cuerpo de
abogados de la CGT y colaboradores vinculados a ella prepararon
un anteproyecto de Ley de Contrato de Trabajo que consistía,
básicamente, en una recopilación de las normas vigentes para la
época. Dicho anteproyecto fue elevado al Poder Ejecutivo, donde
también se le hacen modificaciones, antes de su aprobación y
presentación al Congreso. En 1974, luego de que cada Cámara
también incluyera modificaciones al proyecto, es aprobado como
Ley de Contrato de Trabajo con el Nº 20.744. Por su artículo 19,
en la redacción originaria, la ley justificaba las rigideces que,  en
un solo sentido, son propias del derecho del trabajo, del siguiente
modo:  “Las desigualdades que creará esta ley a favor de una de las
partes, sólo se entenderán como forma de compensar otras que de por sí
se dan en la relación”. Al decir de Héctor Recalde, esta norma que
luego fue derogada por la dictadura militar, recogía el principio
tutelar, que es la columna vertebral del derecho del trabajo y en la
Argentina cuenta con sustento en el art. 14 bis de su Constitución,
cuando ordena:  ”El trabajo en sus diversas formas, gozará de la
protección de las leyes”  (2.-). Los lamentables acontecimientos de
1976 trascendieron en el derecho del trabajo. La ley 20.744 sufrió
la desaparición de 25 artículos y modificaciones en el texto de otros
97, que representan más del 40% del contenido original de 301
artículos. Por disposición de facto llamada Ley 21.297, so pretexto
de evitar “distorsiones económicas” o situaciones que contribuyeran
a  “excesos respecto del equilibrio de comportamiento a observar en
las relaciones”, según se informa en el mensaje ministerial que
acompañó al proyecto, se aprobaron  “reacondicionamientos”  que

60
consistieron en la desregulación por recorte de numerosos
beneficios alcanzados con jerarquía legislativa aun antes de 1974,
a punto tal de ser necesario aprobar un nuevo texto ordenado de
la Ley de Contrato de Trabajo, derivado de haberse suprimido una
notable cantidad de artículos. En 1990, a siete años de reanudada
la democracia en la Argentina, se inicia otra etapa de desregulación
que afectó sensiblemente los mecanismos protectorios que el
Derecho del Trabajo Argentino había logrado implementar hasta
ese año. Dentro de esta esfera encontramos al Decreto 2184/90 (hoy
derogado por la Ley 25.250), a través del cual el Poder Ejecutivo se
arrogó el uso de facultades reglamentarias del derecho de huelga.
En 1991 con la Ley 24.013 llamada “de Empleo”, se establecieron
límites que redujeron la indemnización común por despido, se
incluyeron los llamados “contratos basura” (a plazo determinado, sin
indemnización). El argumento “flexibilizador” que inspiró esta “Ley
de Empleo”  partía del supuesto de interpretar que  “bajando”  los
niveles de protección, al permitirle a empleadores contratar
a plazo determinado, sin indemnización a su vencimiento,
se estaría fomentando el empleo. Al momento de sanción de
esta Ley 24.013 (1991), la tasa de desempleo en la Argentina
era aproximadamente del 7%. En 1993 pasó casi inadvertida
la modificación por Decreto 470/93 al Decreto 199/88 que
reglamenta el régimen de negociación colectiva (Ley 14.250).
Por el art. 3 bis de esta reglamentación, se estableció en el inciso
c.-) que  “Los convenios colectivos de trabajo de empresa en los que
haya intervenido una asociación sindical con personería gremial que
comprenda a la empresa en su ámbito de actuación, no requerirán
homologación. Serán registrados en el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social”. Estos convenios de empresa, al ser considerados
acuerdos plurindividuales sin efectos erga omnes, quedaron de este
modo sustraídos del control estatal de legitimidad y aprobados
mediante el simple trámite de registro. Ello llevó a que numerosos

61
Bajo la excusa de la competitividad, los “seguristas”
propusieron la liberalización del mercado laboral,
como si fuera posible aplicar fórmulas de libre con-

convenios de empresa flexibilizaran la contratación laboral  por

debajo  de niveles mínimos de contratación, sin ningún tipo de
control por parte de la autoridad de aplicación. Al año siguiente,
se advierte que la llamada “Ley de Empleo” había logrado la virtud
de elevar los índices de desempleo del 7 al 13%. Luego  tuvo
lugar otro episodio de reforma laboral durante el año 1995. Se
sancionaron las Leyes 24.465, 24.467, 24.522 y 24.557. Por la
primera, llamada de Flexibilización de Contratos de Trabajo, se
incorpora por primera vez en la Argentina un período de prueba de
tres a seis meses en los contratos a plazo indeterminado, agregando
modalidades a plazo determinado, como medida de fomento de
empleo, para varones mayores de 40 años, mujeres de cualquier
edad, discapacitados y ex combatientes de Malvinas, también se
crea una modalidad de contratación laboral sin protección de
ningún tipo llamada “Contrato de Aprendizaje”. Por la segunda, N°
24.467, se regula un régimen especial de contratación laboral para
la Pequeña y Mediana Empresa, colocando al trabajador de este
sector en situación de mayor desprotección. La tercera, N° 24.522
implementa un nuevo régimen de Concursos y Quiebras que
incluye a los trabajadores en la puja de acreedores que caracteriza al
proceso concursal y con ello se los obliga a participar de las pérdidas
de los acreedores del empleador. Y por la cuarta, la N° 24.557 de
Riesgos del Trabajo, se excluye a las enfermedades profesionales del
régimen tradicional de reparación, delegando en el Poder Ejecutivo
la creación de un listado de las únicas admitidas como tales y se
excluye al trabajador del derecho de acceso a la jurisdicción para
reclamos no tarifados en base al derecho común. Lejos de revertirse,
el proceso se profundizó durante todo el período menemista y se
consolidó normativamente durante el gobierno de De la Rúa.

62
currencia y equilibrio a un mercado controlado y
digitado desde la demanda, para maniobrar a con-
veniencia en escenarios de desocupación creciente.
La libre circulación de mercaderías, producto de la
caída de las barreras aduaneras, arancelarias y para
arancelarias, trajo como epifenómeno necesario, la
importación de los “salarios esclavos” y de la condi-
ciones “esclavas” de contratación laboral.
No puede resultar de otra manera. Los países periféri-
cos como el nuestro no pueden competir con la esca-
la de los formadores de precios internacionales y son
estos los que reducen hasta el máximo los salarios de
los trabajadores. De esa forma, el ingreso del produc-
to importado, implica el ingreso de las condiciones
de producción del mismo y por ende la nivelación
hacia “abajo” de las calidades laborales locales.
Como se ve, nuevamente las preocupaciones de los
“seguristas”, distan bastante de aquellas que hacen
a la dignidad humana y se centran solo en las que
conducen a la optimización de sus beneficios.

35

Para referirnos a la Seguridad Laboral lo haremos otra

perspectiva. La Seguridad Laboral es aquella que ga-

63
rantiza el acceso efectivo a una fuente de trabajo y
a que las condiciones de prestación laboral resulten
dignas en cuanto a su modo de ejecución.
Así, no existe desde nuestro punto de vista, un de-
recho “de trabajar” (liberal) esto es a ejercer sin obs-
táculos una tarea determinada sino un derecho “al
trabajo” (social) que implica acceder concretamente
a una fuente de trabajo.35
Es que el trabajo es mucho más que una actividad
que conlleva una paga (salario) y que permite la
supervivencia de una persona y su grupo familiar a
cargo. El trabajo es una práctica social dignifican-
te, que socializa e integra a las personas al núcleo
de la comunidad. Aunque las prácticas de exclu-
sión privilegien la efectivización de una paga sus-
titutiva, careciéndose efectivamente de trabajo (tal
como resulta de los planes de contención), ello no
resuelve adecuadamente la problemática integral
del ser desprovisto de actividad útil. La desocupa-
ción no se resuelve con un plan de ingresos, sino
35. Así lo establece la Constitución Nacional cuando prevé en
su artículo 14 bis que “el trabajo en todas sus formas gozará de
la protección de las leyes” y el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, que en su art. 6° indica: “1.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar,
que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de
ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y
tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho”.

64
con trabajo efectivo.
Si bien en nuestras sociedades capitalistas el primer
demandante de trabajo es el mercado de produc-
ción y el comercio, ello no implica que no sea el
Estado el último responsable por el cumplimiento
de los estándares de seguridad laboral apuntados.
De esta forma, la Seguridad Laboral estará confi-
gurada al momento en que la totalidad de los ha-
bitantes, en condiciones de acceder activamente
al mercado de trabajo, gocen del efectivo acceso
al mismo. A su vez, las condiciones de ejercicio
de este derecho sustantivo “al trabajo” deben ser
adecuadas y dignas. Por ejemplo, las retribuciones
deben ser acordes a las necesidades del trabajador
y su grupo familiar (salario mínimo vital), deben
respetarse las condiciones de seguridad e higiene
en el trabajo. Supone también una adecuada pro-
tección estatal de la actividad y un eficiente siste-
ma de respuesta frente a aquellos infortunios que
afectan la regular prestación del servicio por parte
del trabajador (accidentes, despidos, enfermedades
profesionales, etc.)
Un Estado que cronifica niveles de desocupación o
sub-ocupación, no hace sino sumir en la indignidad
a un segmento importante de su población y en este
contexto no puede reputarse jurídicamente seguro.

65
 36

La Seguridad en la Vivienda

Vida, salud, trabajo y seguridad social, no parecen

ser posibles para personas o grupos familiares que
carecen de vivienda. Programático en otros tiem-
pos, el Derecho a la Vivienda es hoy al menos no-
minalmente operativo. Tanto la mayor parte de los
tratados internacionales que lo contemplan, cuanto
numerosas constituciones nacionales o provinciales,
han modificado la pauta de cumplimiento, operati-
vizando el derecho.36 Sin embargo, es nominal en la

36. El derecho a la vivienda digna no solo está consagrado en el

art. 14 bis de la Constitución Nacional y en numerosos pactos
internacionales con jerarquía constitucional incorporados a través
del art. 75 inc. 22, sino que además goza de sustancial recepción
en constituciones locales. A modo de ejemplo habremos de citar
la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y la de la Ciudad
Autónoma del mismo nombre. La primera, establece en su art. 36:
“La Provincia promoverá la eliminación de los obstáculos económicos,
sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el
ejercicio de los derechos y garantías constitucionales.  A tal fin reconoce
los siguientes derechos sociales:
(…) 7-  A la Vivienda. La Provincia promoverá el acceso a la vivienda
única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia;
garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para
erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias

66
mayoría de los casos.
En los noventa los “seguristas” impulsaron la priva-
tización del sector de la construcción, propugnando
que se redujera la actividad estatal en el área de vi-
vienda social y fomentaron el auge del mercado in-
mobiliario privado, la privatización del crédito para
vivienda y la desaparición de las formas solidarias o
cooperativas de construcción.
Por cierto, los efectos en nada fueron beneficiosos
para el sector más postergado y vulnerable en esa ma-
teria. Los pobres fueron y son los más afectados por la
retracción estatal en las políticas públicas de vivienda.
Los “seguristas” jamás consideraron que la seguri-
dad jurídica se vería afectada por los miles de “sin
techo” que deambulan por las ciudades de América

radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia, en municipios

de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos. Una ley especial
reglamentará las condiciones de ejercicio de la garantía consagrada en
esta norma”. Por su parte la Constitución de la Ciudad en su art.
31 prevé: “ La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a
un hábitat adecuado. Para ello: 1. Resuelve progresivamente el déficit
habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las
personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de
escasos recursos. 2. Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos,
promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social
de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias
y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación
definitiva. 3. Regula los establecimientos que brindan alojamiento
temporario, cuidando excluir los que encubran locaciones”.

67
Latina. Su foco de preocupación estaba centrado en
el mercado y en la seguridad de la renta de sus nego-
cios inmobiliarios.
Los institutos de vivienda locales y nacionales, fue-
ron vaciados durante los noventa y el saldo negativo
se hizo sentir con intensidad a comienzos del siglo y
hasta la fecha.
Por supuesto, lo que aquí se discute no es el derecho
a ser “propietario” de una vivienda sino el derecho al
uso y goce de una vivienda digna en las condiciones
en que el Estado determine, conforme las capacida-
des específicas de los grupos beneficiados. La idea de
“vivienda social”, “vivienda cooperativa” y de “co-
modato social”, constituyen alternativas aptas para
la superación del déficit en materia de vivienda que
padecen la mayor parte de los Estados de Suramérica.
Sin embargo, la incomprensión de la dimensión de
este derecho, parece extenderse a la mayor parte de
los tribunales judiciales, aun a aquellos pertenecientes
a jurisdicciones que podrían tildarse de “progresistas”.

37

La Ciudad de Buenos Aires, como ejemplo para-

digmático, tiene un déficit habitacional cercano al

68
medio millón de personas, que carecen de vivienda
o que carecerán de ella en forma inminente.37 Ello in-
volucra -según datos oficiales del Gobierno de la Ciu-
dad- a unos 108.255 hogares, aunque posiblemente
sean 150.000 familias aproximadamente. Paradóji-
camente, algunos estudios dan cuenta de que en la
misma ciudad, existen sin uso, casi la misma cantidad
de viviendas. La inexistencia de políticas de presión
tributaria progresiva o contrariamente, de estímulo a
la utilización de la propiedad en función social, hacen
posible el sinsentido que acaba de revelarse.

38

La Accesibilidad Judicial

En el libro “El Lenguaje del Cangrejo”38 describimos

con profundidad, cuáles son las barreras que impi-
den el acceso de los sectores vulnerables y excluidos
a los mecanismos de efectivización constitucional.
No está demás recordar alguno de esos supuestos,

37. http://www.buenosaires.gov.ar/areas/jef_gabinete/vivienda/
sit_habitacional.php?menu_id=7538
38. Gallardo, R. Andrés. El lenguaje del cangrejo. Ediciones Madres
de Plaza de Mayo, Buenos Aires, 2008.

69
teniendo en consideración que mal podría hablarse
de “Seguridad Jurídica” en una sociedad en donde
segmentos importantes de la población puedan ver
impedida la posibilidad de accionar judicialmente
para concretar sus derechos básicos.
Consagrar como “jurídicamente segura” a una so-
ciedad que habilita a unos y priva a otros del servi-
cio de justicia, no es sino oficializar la desigualdad
y la injusticia.
Nos preguntamos en el “Lenguaje del Cangrejo”39 si:
¿Es accesible el sistema judicial para reclamar la exi-
gibilidad de los derechos? El aparato judicial es para
los pobres un cofre en el medio del monte. Llegar a él
cuesta demasiado y su contenido nunca es seguro.
Aunque todas las normas apunten hoy a facilitar el
“acceso a la justicia” y sugieran su democratización, la
realidad, como la mayor parte de las veces, va por otra
senda. El marginado que ha sorteado por alguna causa
la ignorancia, es decir que sabe qué derechos le corres-
ponden o los intuye y se propone exigirlos, debe dar
comienzo a un proceso sinuoso. Todos los obstáculos pa-
recen menores para quien está preparado para sortear-
los. No ocurre lo mismo con aquellos que solo conocen
superficialmente la modalidad de su reclamo y que por
supuesto desconocen qué porción del aparato judicial

39. Op. citada Pág. 21.

70
es la que habrá de intervenir. Las cuestiones de compe-
tencia, por ejemplo, son inteligibles para los operadores,
pero no para los legos y mucho menos para aquellos cu-
yos niveles de formación son primarios o inferiores aún.
No existe para los pobres una “central de derivacio-
nes” que les remita al lugar apropiado. Es decir que
la primera fase de su acción es la búsqueda por ensayo
y error del tribunal competente. Las más diversas ex-
presiones de la injusticia básica40: violencia familiar,
policial, carencia de alimentos, problemáticas de vi-
vienda, escolaridad, adicciones, etc, tienen cada una
su propia y específica competencia. Además, como es
conocido, los tribunales de un mismo fuero no siempre
están en un mismo edificio, sino que se desperdigan
por la ciudad con considerables distancias entre sí.
Allí comienza el peregrinaje.

40. Al respecto, en publicaciones anteriores hemos dicho: “que no

se justifica la existencia de un Estado, si resulta incapaz de garantizar
plenamente la JUSTICIA BÁSICA. El Estado como sistema de
poder, tiene necesariamente que ser el gestor y el garante de esa justicia
primaria. La pregunta de rigor es: ¿A qué nos referimos con “justicia
básica”? y -¿Hasta dónde se extienden sus límites?
No hablamos en principio de una justicia de tipo conmutativa. Es
mucho más complejo y abarcativo que eso. El Estado, adquiere
justificación, si, en tanto sistema de poder, concreta la dignidad de
los seres humanos que lo habitan”. En Gallardo, R. Andrés. Teoría
del Estado Nacional en la era Global. Ediciones Madres de Plaza de
Mayo, Buenos Aires, 2006, Pág. 146 y ss.

71
 39

Pero dar con el tribunal es solo el principio. En tanto

no existen políticas efectivas de descentralización del
aparato judicial salvo contadas experiencias piloto, el
demandante debe ingeniárselas para llegar al juzgado
en cuestión. Ello implica cuanto menos disponer del di-
nero necesario para poder costear el transporte. Muchas
veces se ven personas llegar a los tribunales en bicicleta
o caminando. Han salido de madrugada de sus casas.
El que no tiene dinero suficiente, ni fuerzas o salud, ya
ha sucumbido en la primera fase del intento. Aunque
parezca trivial, para quien no tiene trabajo o alimen-
to, dos monedas de colectivo, son la diferencia entre
comer o no comer.
Dando con el tribunal competente, el demandante
tendrá que lidiar con los problemas de atención,
falta de suficientes Defensores Oficiales, proble-
mas estructurales, dificultad para los seguimien-
tos, etc. Lo inaccesible del sistema judicial para
los marginados sociales es un fenómeno de vieja
data, cuya corrección no se verifica pese a su cono-
cimiento y divulgación. No es que se desconozcan
cuáles debieran ser las medidas urgentes a adoptar
para revertir el proceso. De lo que se trata es de la
inexistencia de real interés político en su supera-

72
ción. Casi todas las proclamas de accesibilidad son
discursivas, nominales. El diseño del sistema judi-
cial actual es parte de su lenguaje. La justicia habla
disciplinando. En este caso se trata de un lenguaje
meta jurisprudencial, algo que nadie escribe en una
sentencia o en un dictamen, pero no por ello está
dotado de menor valor disciplinante. Las senten-
cias judiciales que niegan alguna petición contie-
nen un razonamiento judicial y una evaluación de-
terminada de los hechos y del derecho en conflicto.
La eyección de los pobres del sistema judicial, es
decir su expulsión previa a toda consideración o
alegato, no es sino una forma distinta en la que el
sistema sentencia, también disciplinando.
Se trata entonces de una barrera, de un muro in-
franqueable que separa a los que buscan justicia y
reclaman por sus derechos básicos, del sistema ju-
dicial que en hipótesis se ha diseñado para propen-
der a esos objetivos. El cerco deja afuera “de iure” a
quienes ya están afuera “de facto”. La marginalidad
estructural encuentra en ese “cerco” su correlato su-
praestructural, su expresión adjetiva.

73
 40

La Seguridad Informativa

Gran revuelo causó a principios de la década del

ochenta el informe McBride (“Un solo mundo,
voces múltiples”) dado en el seno de la UNESCO,
vinculado a la comunicación y a la circulación de la
información en el mundo.41
En el mismo, con gran nitidez y precisión, se des-
cribió el flujo informativo desde el centro y hacia la
periferia y se perfiló el proceso gradual de concen-
tración monopólica de medios informativos. Se des-
cribieron además las consecuencias que esta situa-
ción provoca en los países pobres y la relación que
existe entre este orden mundial de la información y
el sometimiento de los Estados periféricos.
Obviamente estas afirmaciones no fueron acepta-
das de buen grado por los países centrales. Además
de cuestionar a la comisión y a su presidente Sean

41. Sean McBride y otros. Un solo mundo, voces múltiples.

Comunicación e información en nuestro tiempo. Fondo de Cultura
Económica, México. Primera edición en inglés, 1980, segunda
edición en inglés abreviada, 1984, primera edición en español
1980, segunda edición en español abreviada, 1987, tercera
reimpresión, 1993.

74
McBride42, tildándolo de marxista, Estados Unidos
se retiró junto al Reino Unido de la UNESCO, as-
fixiándola económicamente para forzar un nuevo
informe rectificatorio.
Esa es la práctica que utilizan los poderosos para que sólo
sobrevivan los guiones políticos que les son funcionales.
Sin embargo, el informe McBride tiene hoy una vi-
gencia absoluta. Sus predicciones se han cumplido
42. Nació en París en 1904, de familia irlandesa. Independentista
irlandés, fue detenido en numerosas ocasiones. Diputado del
parlamento irlandés (1947-1958). Ministro de Asuntos Exteriores
de Irlanda (1948-1951). Vicepresidente de la Organización
Europea de Cooperación Económica -OECE- (1948-1951).
Presidente del Consejo de Ministros del Consejo de Europa (1950).
Secretario general de la Comisión Internacional de Juristas (1963-
1971). Consultor pontificio de la Comisión Justicia y Paz (1966).
Presidente de Amnistía Internacional (1961-1975). Director
ejecutivo de la Oficina Internacional de la Paz (1968-1974), de la
que fue su presidente (1975-1985). Director del Comité Especial
de las ONGs sobre Derechos Humanos de Ginebra (1968-1974).
Vicepresidente del Congreso de Fuerzas Mundiales para la Paz
(Moscú, 1973). Delegado del secretario general de la ONU en
el conflicto de Namibia (1973-1977). Presidente de la Comisión
Internacional de Comunicación de la Unesco (1977-1980).
Presidente de la Comisión Internacional de vigilancia internacional
en el Líbano (1982). Es autor de The Right to Refuse to Kill: A
New Guide to Conscientious Objection and Service Refusal,
International Peace Bureau, Ginebra, 1971. American Medal
of Justice (107). Premio Lenin de la Paz (1977). Premio Nobel
(1974), compartido con el primer ministro japonés Eisaku Sato.
Medalla de plata de la Unesco (1980). Falleció en 1988.

75
una a una y el diagnóstico trazado puede aplicarse al
contexto actual con total justeza. Por cierto, ninguna
de las medidas correctivas o paliativas que proponía el
informe fueron cumplidas. Además y pónganse como
ejemplo los casos argentino y venezolano, los intentos
de los gobiernos de los países periféricos, de poner coto
a los monopolios informativos aliados a los pulpos ex-
tranjeros han sido severamente resistidos. Los medios
concentrados han usado y abusado de su poder, para
combatir el proceso de atomización informativa.
La comunicación social es prioritaria y decisiva a la
hora de evaluar la seguridad jurídica que se verifica
en una sociedad determinada. Si tenemos en cuen-
ta que la comunicación tiene por funciones -según
la investigación de McBride- informar, socializar,
motivar, discutir, educar, desarrollar culturalmente,
entretener e integrar, resulta más que evidente que
el modo en que la comunicación social se produce,
debe respetar ciertos estándares mínimos que pue-
dan hablarnos de su seguridad.

41

Por cierto en este terreno la actividad desplegada

por los voceros de la “seguridad jurídica” se orientó

76
a garantizar la supervivencia de las corporaciones
oligopólicas y sus rentas. No han actuado los “se-
guristas” en defensa de la identidad cultural, de la
diversidad informativa o de la desmonopolización
de las estructuras informativas, sino por el con-
trario, han sido sistemáticamente funcionales a la
concentración informativa y a la retirada de la acti-
vidad estatal en los medios informativos (procesos
de privatización).

42

La Seguridad en la distribución de las riquezas

Las sociedades duales son esencialmente violen-

tas. El Estado que admite la dualización social es
generador de violencia y por cierto, una sociedad
violenta nunca puede ser jurídicamente segura. Pa-
radójicamente, los “seguristas” se han esforzado por
pretender que lo que debe asegurarse, es el modo en
el que históricamente han concentrado sus riquezas
y expoliado a vastos sectores de la sociedad. En la
economía como en la física, nada se pierde, todo
se transforma… lo que comienza a sobrar en unos,
constituye la falta para otros. Las brutales transfe-

77
rencias de ingresos producidas durante la dictadura
militar argentina (1976-1983) y durante la década
de los noventa, implicaron la pauperización de mi-
llones de argentinos y el surgimiento de una clase
social dominante rica, reducida y ligada claramente
a los intereses extranjeros.43

43. Analizando lo ocurrido durante el período 1974/2003 puede

verse con claridad la brutal caída de la participación de los sectores
más desprotegidos en el ingreso nacional. Las causas deben buscarse,
principalmente, en los cambios de la situación del empleo y en la
evolución salarial.
La degradación de la situación ocupacional respondió en parte a
un incremento de la Población Económicamente Activa (gente que
busca trabajo) por encima incluso de la evolución vegetativa de la
población. Esto vino de la mano de la imposibilidad de la economía
argentina para generar empleo. Sobre la base de datos del INDEC
puede verse la evolución de las personas que buscaban trabajo en ese
período: mientras que en 1974 buscaba trabajo el 9,1% de la gente
en condiciones de trabajar, el 9,8% lo hacía en 1984, el 20,7% en
1989, el 41,3% en 1996 para concluir, a octubre de 2002 en que un
61,8% de la PEA (entre desocupados y subocupados demandantes).
Esta magnitud revela, además, que había una elevada proporción
de trabajadores que aun teniendo empleo continuaban buscando
una ocupación mejor. Señal esta del nivel de precariedad que en
materia de ingresos y condiciones ocupacionales exhibía una parte
importante del empleo en ese período.
Semejante deterioro ocupacional trajo consigo, y a la vez indujo,
la caída salarial. Estimaciones realizadas en base a datos de la
Secretaría de Seguridad Social y del INDEC indican que respecto
a 1975 la caída en términos reales del ingreso de los trabajadores
superó el 65%. Solo desde la devaluación del año 2001 hasta 2003

78
se produjo una caída salarial del 23%. El nivel salarial promedio
era durante ese año para las trabajadoras de U$S 135 y para los
trabajadores de U$S 190.
Por último, no debe dejar de considerarse la magnitud del
incremento de la desocupación. Mientras en 1998 la desocupación
alcanzaba a un 13,2% de las personas en condiciones de trabajar,
en abril de 2002 esta cifra había ascendido a 23% denotando
un incremento del 74,2%. En 2003, en base a la misma fuente
(INDEC), la desocupación en los 31 aglomerados urbanos
alcanzó un 17,9% de la PEA a quienes deben sumarse el 13,8%
de subocupados demandantes y el 6,1% de subocupados no
demandantes. Descontando los Planes Jefes y Jefas de Hogar la tasa
de desocupación alcanzó un promedio de entre el 21 y 23% de la
Población Económicamente Activa.
Todos estos factores, deterioro ocupacional y caída salarial, sumados
a la descomunal expulsión de trabajadores del mercado de trabajo
explican la evolución regresiva de la distribución funcional del
ingreso. En 1975 los asalariados percibían el 43% del total de los
ingresos generados. En la actualidad, esta participación no alcanza
al 20%.
Es decir que, según indican los cálculos, los asalariados ingresaron
a la década de los `90 luego de haber transferido U$S 132.000
millones hacia los sectores de la concentración económica. Cifra
esta que se ha profundizado fundamentalmente por la vía de la
caída del empleo más que por el descenso salarial.
Como consecuencia, los estudios respecto a la distribución del
ingreso señalan que mientras el 10% de la población más pobre
percibía en 1974 el 4,4% hacia mediados de los `90 su participación
había caído al 1,7%. En inverso comportamiento el 10% más rico
de la población argentina pasó de percibir en 1974 el 23,6% del
total de ingresos, a recibir a finales de los `90 el 35,9%. La enorme
fractura social que produjo la regresiva distribución del ingreso

79
Esa casta fue la que implacablemente desarrolló es-
trategias de “seguridad jurídica” acordes con sus in-
tereses y necesidades específicas, subordinando los
intereses nacionales a sus egoístas proyectos.

43

Un Estado rico, solo es jurídicamente seguro, en la

medida en que esa riqueza se comparte entre sus ha-
bitantes con racionalidad. La existencia de personas
expoliadas, excluidas y marginadas, en un país natu-
ralmente rico, da cuenta de una situación anormal y
de una inseguridad basal. No resiste el menor aná-
lisis suponer que un país que desarrolla un modelo
dual puede ser seguro en términos jurídicos. Ello

puede verse con claridad al considerar que el 52% del ingreso es

concentrado en apenas el 20% de la población.
Las consecuencias fueron conocidas por todos. Las cifras de
la magnitud de la pobreza y la indigencia eran apabullantes: en
marzo de 2001 se estimaba el número de pobres en 16 millones
y el de indigentes en 6 millones. En agosto del mismo año había
trepado a 18,5 millones la cuenta de pobres y a casi 9 millones la
de indigentes. Y en 2003, en base a datos del INDEC, la pobreza
alcanzaba a un 57,5% de la población y la indigencia (debe
recordarse que se considera indigente a quien no puede consumir
las calorías necesarias) al 27,5%.

80
en tanto sólo un orden justo, distributivo y parti-
cipativo, es capaz de reducir los niveles de tensión
y puja social y permitir el desarrollo de proyectos
nacionales duraderos y coherentes. La violencia que
mana de la dualidad social es un factor clave de in-
seguridad jurídica y fáctica.
La República Federativa del Brasil comprendió hace
décadas que un modelo de exclusión conspiraba
contra sus propios intereses de desarrollo y solidez
económica. Su clase política, su burguesía nacional
y sus fuerzas armadas comparten premisas de inte-
gración e inclusión en forma paralela al desarrollo
económico. No quiere decir esto que esas metas se
hayan alcanzado totalmente en el país vecino, pero
sí dan cuenta de los progresos logrados, de la estabi-
lidad política obtenida y del grado de mejora cuali-
cuantitativa de la población, en el marco del ascenso
económico del país, que ocupa, en estos días, el sex-
to lugar como potencia económica mundial.

44

La distribución de la riqueza no es la expresión de

planes de contención ni de subsidios o asignaciones.
La distribución genuina de la riqueza requiere ne-

81
cesariamente de la afectación de las arcas de la con-
centración económica. Bajo diversas modalidades
(tributarias, expropiatorias, intervencionistas, copar-
ticipativas de ganancias empresarias, etc.) el Estado
debe involucrarse activamente en un proyecto de ni-
velación y justicia social efectiva. Solo la distribución
de la riqueza pone coto a la sociedad dualizada.
Juan Domingo Perón ya en la década del cuarenta
había anunciado que la Argentina solucionaba sus
problemas de inclusión social, justicia social y de-
sarrollo integral, solo con la afectación del 30% de
lo que ostentaba la clase dominante. También sen-
tenciaba sabiamente que si ellos -los oligarcas- no
se desprendían de esa parte de su patrimonio, más
tarde o más temprano, todo lo iban a perder.44

44. En su famoso discurso en la Bolsa de Comercio del 25 de

agosto de 1944 el General Juan Domingo Perón, entre otras
cosas sostuvo: “(…)Pienso que el problema social se resuelve de
una sola manera: obrando conscientemente para buscar una perfecta
regulación entre las clases trabajadoras, medias y capitalistas,
procurando una armonización perfecta de fuerzas, donde la riqueza
no se vea perjudicada, propendiendo por todos los medios a crear un
bienestar social, sin el cual la fortuna es un verdadero fenómeno de
espejismo que puede romperse de un momento a otro. Una riqueza
sin estabilidad social puede ser poderosa, pero será siempre frágil, y
ese es el peligro que viéndolo, trata de evitar por todos los medios la
Secretaría de Trabajo y Previsión.
(…) El abandono por el Estado de una dirección racional de una
política social, cualquiera que ella sea, es sin duda el peor argumento

82
porque es el desgobierno y la disociación paulatina y progresiva de
las fuerzas productoras de la Nación. En mi concepto, esa ha sido
la política seguida hasta ahora. El Estado, en gran parte, se había
desentendido del problema social, en lo que él tiene de trascendente,
para solucionar superficialmente los conflictos y problemas parciales.
Es así que el panorama de la política social seguida representa una
serie de enmiendas colocadas alrededor de alguna ley, que por no
haber resultado orgánicamente la columna vertebral de esa política
social, se ha resuelto parcialmente el problema, dejando el resto
totalmente sin solución.
(…) Esas masas inorgánicas, abandonadas, sin una cultura general,
sin una Cultura política, eran un medio de cultivo para esos agitadores
profesionales extranjeros. Para hacer desaparecer de la masa ese grave
peligro, no existen más que tres caminos, o tres soluciones: primero,
engañar a las masas con promesas o con la esperanza de leyes que
vendrán, pero que nunca llegan; segundo, someterlas por la fuerza;
pero estas dos soluciones, señores, llevan a posponer los problemas,
jamás a resolverlos. Hay una sola forma de resolver el problema de
la agitación de las masas, y ella es la verdadera justicia social en la
medida de todo aquello que sea posible a la riqueza de su país y a su
propia economía, ya que el bienestar de las clases dirigentes y de las
clases obreras está siempre en razón directa de la economía nacional.
Ir más allá, es marchar hacia un cataclismo económico; quedarse muy
acá, es marchar hacia un cataclismo social; y hoy, esos dos extremos, por
dar mucho o por no dar nada, como todos los extremos, se juntan y es
para el país, en cualquiera de los dos casos, la ruina absoluta.
(…) Pueden venir días de agitación. La Argentina es un país que no
está en la estratósfera; sino que está viviendo una vida de relación;
de manera que las ideologías que aquí se discuten, no se decidirán
en la República Argentina, sino que ya se están decidiendo en los
campos europeos; y esa influencia será tan grande para el futuro,
que la veremos crecer progresivamente hasta producir hechos decisivos

83
Perón había comprendido que no existe orden jurí-
dico que pueda reposar sobre una sociedad desigual

que pueden ir desde el grito de “Viva Esto” y “Viva lo Otro” hasta la

guerra civil. Está en manos de nosotros hacer que la situación termine
antes de llegar a ese extremo, en el cual todos los argentinos tendrán
algo que perder, pérdida que será directamente proporcional con lo
que cada uno posea: el que tenga mucho lo perderá todo, y el que no
tenga nada, no perderá. Y como los que no tienen nada son muchos
más que los que tienen mucho, el problema presenta en este momento
un punto de crisis tan grave como pocos pueden concebir. ¿Cuál es el
problema que a la República Argentina debe preocuparle sobre todos
los demás? Un cataclismo social en la República Argentina haría
inútil cualquier posesión de bien, porque sabemos ––y la experiencia
de España es bien concluyente y gráfica a este respecto–– que con ese
cataclismo social los valores se pierden totalmente y, en el mejor de los
casos, lo que cambia pasa a otras manos que las que eran inicialmente
poseedoras; vale decir que los hombres, después de un hecho de esa
naturaleza, han de pensar que todo se ha perdido. Si así sucede, ojalá
se pierda todo, menos el honor.
(…) Si la lucha es tranquila, los medios serán tranquilos; si la lucha
es violenta, los medios de supresión serán también violentos. El Estado
no tiene nada que temer cuando tiene en sus manos los instrumentos
necesarios para terminar con esta clase de agitación artificial; pero,
señores, es necesario persuadirse de que desde ya debemos ir encarando la
solución de este problema de una manera segura. Para ello es necesario
un seguro y reaseguro. Si no estaremos siempre expuestos a fracasar. Este
remedio es suprimir las causas de la agitación: la injusticia social. Es
necesario dar a los obreros lo que éstos merecen por su trabajo y lo que
necesitan para vivir dignamente, a lo que ningún hombre de buenos
sentimientos puede oponerse, pasando a ser éste más un problema
humano y cristiano que legal. Es necesario saber dar un 30 por ciento
a tiempo que perder todo a posteriori.”

84
e injusta. Y también había profetizado que aquellos
que sostienen intereses egoístas y sectoriales, igno-
rando al resto, sucumben necesariamente por la pe-
queñez de su meta.

45

Los “seguristas” negaron y niegan a Perón, a Artu-

ro Sampay, a Scalabrini Ortiz, Hernández Arregui
y a todo abordaje nacional, inclusivo y sustantivo.
No en vano ningún aula, pasillo o rincón de la
Facultad de Derecho lleva sus nombres. Para los
“seguristas”, siempre, la “seguridad jurídica” es un
fin en sí mismo que hay que sostener a cualquier
costo y que debe permitirles gozar, generación
tras generación de los “logros” obtenidos por los
“ancestros”. Lo que gobierna a los “seguristas” es
la lógica de la continuidad de la expoliación. Las
prácticas que comenzaron durante la conquista,
con la usurpación de tierras a los pueblos origi-
narios, continuaron con la usurpación de tierras
a los habitantes pobres y de allí en más, la legiti-
mación ininterrumpida de las diversas formas de
saqueo de la riqueza nacional y de los recursos
naturales. La “seguridad jurídica” de los que do-

85
minan, es la legitimación de todas esas formas de
apropiación ilegal. Esa y no otra es la causa de por
qué aborrecen a los historiadores y académicos
que demostraron con sus investigaciones cuál es
el verdadero objetivo que persiguen sus discursos
y sus prácticas.

46

La Seguridad Jurídica y nuevo orden mundial

Los “seguristas” poco o nada se han preocupado por

el Derecho Internacional Público. Si les interesa su
hermano, el Derecho Internacional Privado… o la
Privatización del Derecho Público Internacional,
que es más que un juego de palabras. No es ello ca-
sual. El Derecho Internacional Público se encuentra
en fase terminal. Al ritmo del proceso globalizador,
de la caída del muro de Berlín y del surgimiento
de la hegemonía militar norteamericana, se fueron
destruyendo normas internacionales cuya consoli-
dación demoró varias décadas.
La aparición de teorías como la de la “soberanía
efectiva” pergeñada durante la gestión de la Sra.

86
Albright en el Departamento de Estado Nor-
teamericano, generan un verdadero cuadro de
intervenciones de los países más poderosos (ge-
neralmente Estados Unidos, Reino Unido y Fran-
cia) sobre el resto, tendientes a “garantizar” sus
intereses concretos.
Irak, Libia, Afganistán, Colombia, son algunas ex-
periencias recientes que dan cuenta de la modalidad
reinante. Los Estados centrales juzgan per se un te-
rritorio como “inseguro para sus intereses”, intiman,
resuelven e intervienen militarmente para “restable-
cer” el orden que suponen alterado.

47

Las vías de hecho han sustituido a las formas ins-

titucionales en el campo mundial. Los ataques
militares norteamericanos desconocen toda alerta
de la ONU o cualquier pedido de trato huma-
nitario. Las detenciones y el traslado de prisio-
neros a centros de tortura y encierro, claramen-
te indignos e ilegales, es ya una práctica que ni
siquiera tiende a ocultarse. El desprecio por las
normas internacionales y la “distracción” de los
tribunales supranacionales que deberían velar por

87
su cumplimiento, gradualmente socavan toda la
construcción jurídica aquilatada.
Los “seguristas” se sienten cómodos con quienes
desconocen el derecho internacional y actúan “de
facto”, allí donde el interés económico lo sugiera
necesario. De hecho, esa forma de legitimar por la
fuerza aquello que de otro modo no podría lograrse,
no es sino la misma práctica que ellos utilizaron y
utilizan internamente en los países periféricos para
consolidar sus expoliaciones. Como simple ejemplo,
en su momento, las fuerzas armadas de los países
periféricos operaron coordinadamente para neutra-
lizar todo intento de cambio social.45

45. Pudo saberse que existió una coordinación estatal entre la

mayoría de los Estados suramericanos usurpados militarmente por
pequeños grupos cívico militares durante la década del 70. Esta
coordinación, conocida como Plan Cóndor, configuraba un área
de magnitudes, que incluyó al menos a la Argentina, Chile, Brasil,
Bolivia y Uruguay, en la que se secuestraba, torturaba y asesinaba
a todos aquellos que no aceptaban pasivamente los retrocesos
escandalosos en esas sociedades. Judicialmente pudo acreditarse que
esa coordinación para el terrorismo de Estado estaba monitoreada
y fomentada desde los Estados Unidos. Hay quienes todavía hoy
consideran que no es posible que un escenario de violencia como
ese se repita, que no hay condiciones para una ruptura institucional
de esas magnitudes, sin embargo todo indica que esa situación no
dista demasiado de lo que ocurre hoy en algunos países árabes
como Siria o Libia e incluso, en nuestro continente, Honduras.

88
 48

Ninguno de los ahora “horrorizados” por la “insegu-

ridad jurídica” apelaron a su poder para denunciar
a quienes sistemáticamente violaban los Derechos
Humanos de la población. Con su silencio cómplice
o su aprobación expresa, acompañaron las prácticas
persecutorias y genocidas de las dictaduras latinoa-
mericanas, organizadas desde la escuelita de Panamá
por los Estados Unidos de América. La misma acti-
tud tienen hoy a nivel mundial con las hegemonías
militares, las invasiones y las “cruzadas” para civili-
zar y liberar a los pueblos. El pragmatismo en el uso
de la fuerza ha llegado a niveles inusitados, en don-
de ya ni las formas más elementales se guardan. La
mentira en la información, la campaña psicológica,
la preparación del terreno social y la avanzada mili-
tar que no mide consecuencias, son una constante
en el mundo actual. ¿Puede hablarse de seguridad
jurídica cuando está en juego la propia soberanía es-
tatal que es la base de la autodeterminación social?
Si un Estado queda a expensas de lo que los Estados
fuertes le impongan, sin un sistema internacional
de asistencia recíproca que lo respalde y careciendo
de un marco jurídico efectivizable, ¿puede ser ese
Estado jurídicamente seguro? Nuestra respuesta es

89
negativa ya que desde nuestra perspectiva, otro de
los presupuestos centrales de la seguridad jurídica es
el de la soberanía estatal como base de la autonomía
de las naciones. Por cierto deben ser aplicables todas
aquellas normas que hagan a la garantía del respeto
por los derechos humanos, pero siguiendo también
a rajatabla, las formas procesales internacionales de-
sarrolladas en la segunda mitad del siglo XX.

49

Los límites de la jurisdicción supranacional

Los procesos privatizadores de los noventa, no solo

implicaron la destrucción material del Estado,
sino que también avanzaron para neutralizar sus
capacidades ordenadoras y planificadoras. Uno de
los objetivos más apetecidos por quienes reclama-
ban “seguridad jurídica”, fue el de impedir que los
tribunales locales fueran competentes en aquellos
asuntos que involucraban a Estados extranjeros,
empresas extranjeras, organismos internacionales,
etc. Para ello forzaron la renuncia de los Estados
periféricos a su jurisdicción y consolidaron lo que
se conoció como “prórroga de jurisdicción pacta-

90
da”, admitiendo que tribunales extranjeros o su-
pranacionales o ad-hoc, pudieran dirimir conflictos
suscitados en el marco de actividades económicas
extranjeras desarrolladas en dichos Estados o con
efectos sobre ellos.
Para lograr este objetivo diseñó un complejo anda-
miaje jurídico en el que diversos sectores del Esta-
do actuaron funcionalmente.
La realidad, que es la única verdad, ha demostrado
que la prórroga de la jurisdicción solo sirvió para
legitimar las maniobras y las rentas de las empresas
extranjeras, defendiendo sus intereses y sojuzgando
a los Estados pobres46.
La prórroga de la jurisdicción afecta en forma direc-
ta e inexorable a la soberanía de los Estados. Máxi-
me cuando dicha prórroga se aplica a cuestiones de
naturaleza económica, en donde claramente los paí-
ses centrales son quienes sostienen y organizan los
tribunales que luego resuelven sus causas.
Los tribunales del CIADI (Centro Internacional
de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones)
y de la OMC (Organización Mundial del Comer-

46. Crecientemente se consolida el profundo rechazo de países

como Venezuela, Ecuador y Bolivia, junto con la Argentina, a
organismos como el CIADI o la OMC, que se caracterizan por
pretender someter a los Estados de los países periféricos para
beneficiar a las grandes empresas multinacionales.

91
cio), han actuado como verdaderas usinas de dis-
ciplinamiento de los países periféricos, velando en
forma abierta y sistemática sólo por los intereses de
los países centrales.

50

Quede claro que no se discute y resulta plausible

que los Estados en el mundo organicen tribuna-
les supranacionales para juzgar crímenes de lesa
humanidad, violaciones a los Derechos Humanos
y situaciones que afecten la dignidad de las per-
sonas, pero sí, con aquellas cuestiones de índole
puramente económica en donde el objetivo perse-
guido está identificado con un determinado inte-
rés patrimonial o comercial de algún Estado o sus
corporaciones empresarias.
Es incompatible la “seguridad jurídica” con la
prórroga de jurisdicción hacia tribunales parciales
que sostienen los intereses extranjeros. Las reglas
de juego de cada Estado para con los inversores
extranjeros, deben necesariamente incluir a la de
dirimir internamente las controversias que pudie-
ren suscitarse. Si por ese motivo, los inversores no
desean someterse a los tribunales locales, pueden

92
optar por no contratar o buscar otro destino para
sus negocios. Nadie los obliga a invertir, no pue-
den ellos obligarnos a aceptar que sean ellos los
jueces de sus propios actos.

51

La nueva seguridad jurídica: Seguridad Jurídica

Sustancial (SJS)

Como el lector podrá colegir, los mensajes “seguris-

tas” son la descarada expresión de los intereses eco-
nómicos concentrados. Medir la seguridad jurídica
de un Estado con los parámetros que ellos postulan,
es homologable a considerar la seguridad estructural
de un edificio por su fachada.
Con todos los aspectos que hemos hasta aquí anali-
zado, estamos en condiciones de definir cuándo un
Estado es “jurídicamente seguro”.
De aquí en más, cualquier abordaje que se precie de
serio deberá considerar necesariamente los aspectos
aquí relevados. La resignificación del concepto de
“seguridad jurídica”, por cierto, traerá aparejada la
necesidad de nuevos métodos de medición y diag-
nóstico. Sin embargo, esa será tarea multidisciplina-

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ria de sociólogos, economistas, médicos, abogados y
otros profesionales que concurran para diseñar esa
novedosa modalidad de control.
La falacia de los “seguristas” ha llegado a su fin. Es
tan clara la cuestión, como se apreció, que su discur-
so carece ya de sustento. Aunque sus próceres de la
academia y sus esbirros de la prensa pretendan con-
tinuar con su práctica erosiva, la conciencia social y
la experiencia histórica, con sus tiempos lentos pero
inexorables, van cercando y desenmascarando a los
protagonistas de la escena.
El interés que motivó este texto, fue el de brindar
un panorama completo sobre la cuestión y permitir
recursos para discutir y neutralizar el discurso y la
acción de quienes tanto daño le han ocasionado a
nuestra patria y a su pueblo. Ojalá la misión se haya
cumplido y esta última hoja encuentre en el lector a
un nuevo militante por la única seguridad jurídica
admisible, aquella que contribuye a hacer del hom-
bre un ser digno y libre.

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 Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
MINISTERIO PÚBLICO

Edición a cargo de la Oficina de Prensa, Difusión y Publicaciones.

Foto de tapa: gentileza de Sebastián Miquel.

Material de distribución gratuita. Prohibida su venta.

Publicado en julio de 2012.