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JOSÉ ANTONIO PASTOR RIDRUEJO

Profesor emérito de Derecho Internacional


en la Universidad Complutense
Miembro del «Institut de Droit International»
Antiguo Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

CURSO DE DERECHO
INTERNACIONAL PÚBLICO
Y ORGANIZACIONES
INTERNACIONALES
. ,.,-·�"-

DECIMOCUARTA EDICIÓN

-4-
. tecios
Diseño de cubierta:
J. M. Domínguez y J. Sánchez Cuenca

Lecciones de Derecho Internacional Público:


l .ª edición, 1980
.
.

1
A mis hijos Elvira, Antonio y Nuria.
Curso de Derecho Internacional Público:
'e Y a Guadalupe, Antonio, Javier, Marta,
Lª edición, 1986 Carmen, Rafael, Maria y Pablo.

Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales:


3.ª edición, 1989
14.ª edición, 2010

Reservados todos los derechos. El contenido de .e$ obra está pro­


tegido por la Ley, que establece penas de prisió�i y/o multas, ade�
más de las correspondientes indemnizacioii,!ls por daños y
perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren:, distribuyeren o
comunicaren públicamente, en todo o en parte/una obra litera­
ria, artística o científica, o su transformación, m�retación o eje­
cución artística fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a
través de cualquier medio, sin la preceptiva aut� ción.
r,za

© JOSÉ ANroNIO PAS10R RlDRUEJO,' Í.986


. ' © EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANA�}S.A.), 2010
Juan Ignacio Luca de Tena, 15 - 28027 Madrid
ISBN:978-84-309-5140-6 ....,.
Depósito Legal: M. 28.477-2010.
Printed in Spain. Impreso en España por Iügorma
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transcurso del tiempo, no han faltado las opiniones contrarias. Hoy se tiende más bien
a una re interpretación (o segunda lectura, utilizando la terminología de los políticos.
españoles de la post-transición) de la Carta que acercaría la posición de los Estados no CAPÍTULO VII
envueltos directamente en un conflicto armado a algunas de las modalidades de la «no
beligerancia» 11• Y es que, aunque en términos generales haya :fracasado el sistema de LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
seguridad colectiva pre visto en la Carta por la falta de entendimiento de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad, y en virtud de otras razones y por más que no
haya tomado este órgano decisión alguna calificando a un beligerante como ilegal, los 68. GENERALIDADES
Estados miembros si pueden individualmente formular juicios al respecto; sí están en
condiciones ellos mismos de considerar legal o ilegal a un beligerante y, aún no parti­
cipando directamente en el conflicto, adoptar posiciones coherentes con su califica­ a) Desde el punto de vista sociológico, resulta indiscutible que en nuestros días el
ción que nada tengan que ver con la n eutralidad clásica y que se asemejen a la «no sistema internacional no presenta la homogeneidad que le caracteriz.aba en el pasado; hoy
beligerancia». En todo caso, como ha señalado entre nosotros el profesor.ARROYO LARA 12
,
el sistema internacional es heterogéneo puesto que, junto a los actores tradicionales, que·
las Convenciones de Ginebra de 1949 sobre prote cción a las víctimas de la guerra y los son los Estados, desempeñan un papel importante las organiz.aciones internacionales, que
Protocolos Adicionales de 1977 13 hacen pensar en un reconocimiento general de la «no han adquirido una relativa independencia respecto a los Estados miembros y se encuen­
beligerancia»; unos y otros instrumentos admiten, junto a la situación de neutralidad, tran en condiciones de tomar decisiones autónomas y desempeñar :funciones específicas 1•
la de «no beligerancia», de manera expresa las Convenciones de 1949, de modo implí­ Decisiones y :funciones que, de todos modos, no han supuesto el desplaz.amiento de los
cito el Protocolo I de 1977, pero "Colocando a ambas situacione s en pie de igualdad. Estados soberanos, porque las organiz.aciones internacionales no constituyen instancias
políticas superiores a ellos, y de ahí que la sociedad internacional siga siendo básicamen­
te de yuxtaposición de Estados y corresponda a éstos el máximo protagonismo en las rela­
ciones internacionales y la subjetividad plena en el Derecho Internacional. Ahora bien,
como ha dicho el profesor CARRHLO SALCEDO, aunque el fenómeno de la organización
internacional no haya supuesto una ruptura con el sistema interestatal, sí ha significado
una reforma del mismo, ya que lo ha modernizado y adaptado a las nuevas circunstancias
y exigencias 2. Ello es as� por lo pronto, porque mediante las organizaciones internacio­
nales, y al compás de la creciente interdependencia entre los Estados, se han instituciona­
lizado sectores muy importantes de la cooperación entre aquéllos, que ha ganado por tanto
en intensidad, racionalidady eficacia. De otro lado, y como hemos visto a lo largo del curso,
las organizaciones internacionales han �ervido de cauce para significativas transforma­
ciones del Derecho Internacional. Las notas de 4mnanización, socialización y democra­
tiz.acióna que aspira-y en parte ha conseguido- el Derecho Internacional contemporáneo
se explican en gran medida por la acción de algunas organiz.aciones internacionales y por
la posibilidad que ofrecen algunos de sus órganos de servir de foro para la gestación y cris­
talización de grandes tendencias de opinión en pro del cambio del Derecho Internacional.
En fin, las organiz.aciones internacionales están en condiciones de llevar a cabo un con­
trol institucional, y por tanto mejorado, de la observancia de ciertos sectores del Derecho
Internacional, como hemos podido comprobar a lo largo de este Curso:
b) , En un curso de Derecho Internacional Público como el presente es ineludible,
por tanto, tratar con alguna extensión y cierta profundidad de las organizaciones ínter-

I
Véase M. MERLE, Sociología de las RelacionesInternacionales, Madrid, 1978, pp. 410 ss.
Laguna, 1981,
IIVéase especialmente E. ARROYO LARA, Lt? no beligerancia. Análisis juridico, La ' J.A. CARRILLO SALCTIDo,ElDerecholnternacional en un mundo en cambio, Madrid, 1984, p. 41.
pp. 302ss.
11 Ibíd., pp. 344 SS. [659]
13 Véase el apartado 66.4 de este libro.
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nacionales. El examen en particular de las más importantes de ellas lo harehios más


adelante, con ocasión del estudio de la cooperación internacional institucionalizada.
Aquí y ahora, nos vamos a contentar con un análisis introductorio que ponga de relie­ 69. EL CONCEPTO DE ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL
ve los aspectos comunes más relevantes, bien entendido que no es nuestro propósito
construir propiamente una teoría general de las organizaciones internacionales. El pro­ Las mganizaciones internacionales constituyen fenómenos ciertamente complejos, nece­
fesor RffiJTER ha señalado a este respecto que el alcance de semejante teorí� general sitados de análisis desde varias perspectivas científicas: la de las relaciones internaciona­
es limitado; si los Estados tienen rasgos generales comunes que permiten definir su les y su historia, la de la ciencia política, la del Derecho Internacional y la de otras disciplinas
estatuto internacional, entre las organizaciones internacionales existen grandes dife­ específicas sobre cuyo contenido versa el campo de acción propio de cada organización
rencias3. La Comisión de Derecho Internacional lo ha dicho de manera muy clara: «mien­ internacional. Nosotros no podemos prescindir de un dato de partida ineludible: es éste un
tras todos los Estados son iguales ante el Derecho Internacional las organizaciones curso de Derecho Internacional pensado y escrito para aspirantes a juristas. Predominará,
internacionales son el resultado de un acto de voluntad de los Estados, acto que mode­ por tanto, en nuestro análisis, el enfoque jurídico, sin que ello suponga de todos modos que
la su figura jurídica confiriendo a cada una de ellas caracteres individuales muy mar­ descartemosuntratamientoroínimamenteinterdisciplinario1.Justamenteportal motivovamos
cados que limitan su parecido con cualquier otra organización intemacionabi 4• Esto lo ahaceruso de tres aproximaciones distintas al objeto de llegar al concepto de mganización
comprobaremos al hablar de la clasificación, en modo alguno fácil, de las organiza­ internacional. Utilizaremos en primer lugar una aproximación técnico-jurídica (aparta­
ciones internacionales (apartado 70) y al tratar de las organizaciones intemhcionales do 69.1) con el fin de dar una defmición de la organización internacional que suministre
en particular (capítulo VIII). De ahí que, como han señalado los profesores SUR y COM­ coherencia lógico-formal al entramado de nuestro estudio. Nos serviremos luego de una
BACAU, la tentativa de construir un Derecho Coµiún de las organizaciones iri.ternacio­ aproximación histórico-sociológica: trataremos de indagar en este sentido cuáles son las
nales sólo es legítima si, de una parte, no se olvida el carácter supletorio dbl mismo, necesidades sociales que motivaron la aparición en la historia de las organizaciones inter­
abierto a todas las excepciones que resultan del �tado instituyente y si, de étra parte, nacionales (apartado 69.2). Emplearemos por Ím una aproximación política en un intento
se tienen en cuenta en el interior de ese Derecho Común, diferencias considetables que de comprender la actitud básica de los principales grupos de Estados ante el fenómeno de
separan las diversas categorías de organizacionfS 5• . las organizaciones internacionales (apartado 69.3). Estamos, obviamente, ante perspecti­
vas de análisis. En la realidad de las cosas, los tres enfoques se complementan e interac­
1

e) Con las cautelas y precisiones señaladas en el párrafo anterior vaJ.os a ocu­ cionan ynopueden ser debidamente valorados sino en una concepción global y de conjunto.
pamos, pues, en el presente capítulo de las cuestiones siguientes: c·oncepto de organi­
zación internacional desde una triple perspectiva,(técnico-jurídica, histórico-sticiológica
y política); clasificación de las organizaciones internacionales, lo que supohe en últi­ 69.1. PERSPECTIVA TÉCNICO-JüRÍDICA: LA DEFINICIÓN
mo análisis un desarrollo y una profundización de la definición de las orgatiizaciones DE ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL
internacionales; competencias de las organizaciones internacionales que, cbmo vere­
mos, no son soberanas, sino que están basadas en lai0;ea de atnbución; estructura orgá­ a) La expresión «organización internacional» se utiliza eri nuestra disciplina en
nica, de la que sólo podremos recoger unos esquemas muy generales; modos d� adopción dos sentidos principales 2• El primero de ellos se refiere a la manera como está organi­
de decisiones, que serán también estudiados en¡sus grandes lineas; y por fin\ la impor­ zada la sociedad internacional, es decir, a su armazón general o a su estructura. El segun­
tante cuestión de la posición general de las organizaciones internacionales ante el Dere­ do.alude a organizaciones internacionales en concreto. Analizado ya el primer sentido
cho Internacional, lo que nos permitirá un examJn muy somero de cuestiones taJes como de la expresión en el capítulo primero de este curso, aquí y ahora trataremos únicamente
la capacidad para concluir tratados, derecho di¡': legación, responsabilidad internacio­ del segundo, aunque queremos señalar que entre uno y otro hay una interacción mani­
nal y, por fin, el problema de la subjetividad internacional. Somos del todd conscien­ fiesta. Efectivamente, la existencia de múltiples organizaciones internacionales espe­
tes de que estas materias no agotan la problemática general de las orgahlzaciones cíficas determina que la estructura de la sociedad internacional contemporánea sea distinta
internacionales, pero nos parece que el propósitd de este Curso-pensado paia los alum- a la que en los primeros siglos de la edad moderna determinó el nacimiento del Dere­
nos de la licenciatura española en Derecho- n,o permite análisis más comprensivos y cho Internacional. Si entonces la sociedad internacional era únicamente de yuxtaposi­
profundos. ción de Estados soberanos, en la actualidad, por más que persista básicamente dicha

I
Véase apartado 1 de este curso.
2
G. Aln-SAAB, «Toe concept ofintemational organization: a synthesis», en el hllro editado porel autor
' P. REuTER, lnstitutions Internationales, París, 1975, p. 252. The concept ofintemational organisation, París, 1981, p. 10; J. M. DEHOUSSE, Les organisations interna­
• Anuario de la Comisión deDerechoInternacional 1982, volJI, Segunda Parte, Nacionesl!Jnidas, Nueva tionales. Essai de théorie générale, Lieja, 1968, p. 41.
York, 1983, p. 13.
5
H. TH!ERRY, J. COMBACAU, S. SUR y CH.VAllÉ, Droit lntemational Public, París, 1981)p. 696.
1
[661]
662 CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,69,1] 663

estructura, hay que hablar también de otros dos tipos de sociedades: la basada en la nas desempeñan sobre el terreno encomiables e impagables labores humanitarias en casos
existencia de intereses comunes y la sociedad parcialmente organizada. Y es que, efec­ de catástrofes, crisis y conflictos armados. Sus nombres son bien conocidos y no las cito
tivamente, no puede subestimarse en modo alguno el impacto de la presencia de las porque las posibles omisiones serían odiosas. Otras, que tampoco cito por la misma razón,
organizaciones internacionales en la sociedad internacional de nuestros días y en el Dere­ hacen acto de presencia activa en grandes conferencias internacionales (las que se ocupan
cho Internacional Contemporáneo. La presencia de aquéllas ha producido un doble impac­ de temas tales como el respeto de los derechos humanos o la protección del medio ambien­
to en nuestra disciplina -estructural y :funcional-ya analizado en la introducción a te) contnbuyendo de ese modo a la evolución y al progreso del Derecho Internacional.
este Curso, y a lo allí dicho nos remitimos 3. Conviene subrayar igualmente que algunas colectividades territoriales de Derecho
Público que no son Estados son admitidas como miembros, aun con derechos reduci­
b) Pero, situándonos en una perspectiva técnico-jurídica, ¿qué es exactamente una dos, en algunas organizaciones internacionales. Es el supuesto de la Unión Internacio­
organización internacional? ¿Y cuáles son sus rasgos característicos? nal de Telecomunicaciones (UIT), de la Unión Postal Universal (UPU), de la Organización
Se ha señalado que desde un punto de vista jurídico no hay una def"mición general­ Meteorológica Mundial (OMM), etc., organizaciones técnicas que tratan de tener en cuen­
mente aceptada de organización internacional, no obstante lo cual sí parece existir con­ ta las características particulares de determinados territorios. Enf"m, el carácter interestatal
senso en la doctrina en cuanto a los elementos que deberían entrar en aquella def"mición4• de una organización internacional supone que los órganos más importantes sean de com­
A nuestro juicio, la organización internacional tiene seis rasgos diferenciales indiscuti­ posición intergubernamental, es decir que estén integrados por representantes de los gobier­
dos, a saber: carácter interestatal, base voluntaria, órganos permanentes, voluntad autó­ nos de los Estados miembros. Existen, sin embargo, en las organizaciones internacionales,
noma, competencia propia, y cooperación entre sus miembros a efectos de la satisfacción otros tipos de órganos: el secretario general, que obviamente no representa al gobierno
de intereses comunes. Dando por sentado que, en la realidad de las cosas, todos estos de ningún Estado; órganos judiciales, formados por personas independientes que actúan
elementos están indisolublemente relacionados, a efectos didácticos y sistemáticos glo­ a título personal; órganos parlamentarios, elegidos incluso por votación directa entre los
samos y desarrollamos por separado cada uno de ellos. ciudadanos de los Estados miembros, etc. Son éstas cuestiones que examinaremos con
mayor profundidad en otro lugar (apartado 72).
c) La primera nota es el carácter interestatal. En este sentido, una organización inter­
nacional es una asociación de Estados, lo cual no ha evitado que se hable frecuentemen­ á) El segundo rasgo diferencial de las organizaciones internacionales es su ca­
te en la práctica, con ciertaimpropiedad, de «organizaciones intergubernamentales», como rácter voluntario, en cuanto que se crean por un tratado entre Estados, que es el lla­
si los miembros fuesen los gobiernos. Excluimos en todo caso de la def"mición de organi­ mado tratado instituyente. En casos excepcionales, sin embargo, la organización
zación internacional a las asociaciones de fuerzas sociales distintas de los Estados que actú­ puede ser creada porresolución de una conferencia internacional. Es el caso de la Orga­
an sin ánimo de lucro en el plano internacional. A este último tipo de uniones se les da el nización de países exportadores de petróleo (OPEC, de acuerdo a las siglas en inglés)
nombre (por ejemplo, en el art. 71 de la Carta de las Naciones Unidas) de «organizacio­ aunque, como se ha señaldo, cabe pensar que la resolución en cuestión constituye un
nes no gubernamentales». Hay que señalar que algunas organizaciones internacionales en acuerdo en forma simplificada 6• Ocurre también que otras organizaciones internacio­
sentido propio, es decir orgmriz.aciones intergubernamentales, prevén la colaboración de nales han sido constituidas por resoluciones de órganos de organizaciones internacio­
las organizaciones no gubernamentales. Es el caso de las Naciones Unidas, de la UNES­ nales preexistentes, aunque en esta hipótesis estemos más bien en presencia de órganos
CO, del Consejo de Europa y otras organizaciones. Añadamos que no hay que subestimar subsidiarios tanto de.iure como defacto 7• Es el supuesto de la Conferencia de las Nacio­
en ningún caso la importancia del papel que desempeñan en el mundo contemporáneo las nes Unidas para el Comercio y Desarrollo (CNUCED, o UNCTAD), establecida en 1964
organizaciones no gubernamentales; dentro del marco amplio de los actores internacio­ poi: la resolución 1.995 (XIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Es tam­
nales. Como ha dicho MERLE esas organizaciones constituyen «la expresión de una soli­ bién el caso de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
daridad transnacional creciente en todos los ámbitos en que se ejerce la actividad no lucrativa (ONUDI), creada en 1965 por la resolución del mismo órgano 2.089 (XX), si bien, en
de los particulares y de los grupos privados»5• En cualquier caso, las repetidas organiza­ 8 de abril de 1979, la ONUDI se convirtió en organismo especializado de las Nacio­
ciones integran la llamada «sociedad civil internacional» y como ha señalado el profesor nes Unidas, y por tanto en una auténtica organización internacional.
PÉREZ PRAT encajan en la irreductible heterogeneidad de la sociedad internacional. Algu- ¿Cabe crear una organización internacional por un acuerdo político, es decir, por un
acuerdo que no tenga naturaleza de tratado internacional? La pregunta no es puramen­
te académica, puesto que la Carta de París para la Nueva Europa, adoptada el día 21 de
' Véase apartado 4.1 de est e curso. noviembre de 1990, dota de un rudimentario aparato institucional a la Conferencia sobre
• M VIRALLY, «Def"tnitionandclassif ication ofin ternational organizations: a legal appr oach», enop. cit. Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE). Como todos los instrumentos adoptados
ennota 2, p. 51. en este último marco, la Carta de París no es un tratado internacional, sino sólo un acuer-
' M MERLE, Les acteurs dans les rélations internationaux, París, 1986, p. 157. Sobre las organizaciones
internacion alesno gubernamentales, véaseM BETIATiy P. M DuPuY,Les O.N.G. et leDroitintemational, París,
1986; y J. M SoBRINO liEREDIA, «La determinaciónde la personalidadjuríd ica de las organizaciones interna­
cionales no gubernamentales: Contnoución del Consejo de Europa», enR.E.DJ., 1990-1, pp. 1 O1 ss. yL. PÉREZ ' M VIRAU.Y, op. cil en nota 4, p. 52.
7 VéaseM. VIRALLY, op. cit. ennot a4,p. 52.
PRA:r-DuRBAN, Sociedad civily Derecho internacional, Valencia , 20 04.
664 CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PúBLICO LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,69,2] 665

do generador de compromisos políticos, por lo qile no parece que las institucibnes de la llegar más lejos, hasta el punto de que dichos Estadós transfieran a los órganos de la
CSCE tengan verdaderamente personalidad jurídica internacional. A nuestrd juicio, lo organización el ejercicio de algunas de sus competencias soberanas. En fm, este ele­
más que se puede decir hoy por hoy es que la CSCE constituye una organizariión inter­ mento funcional o teleológico es de la mayor importancia hasta el punto de que nos ser­
nacional de facto. La circunstancia de que por el :qocumento de Budapest de 6 de diciem­ virá de criterio para la clasificación de las organizaciones internacionales (apartado 70).
bre de 1994 la CSCE pase a denominarse OSCIB (Organización para la sdguridad y
Cooperación en Europa) desde el 1 de enero de 1995 no cambia las cosas. La OSCE z) Pero la cooperación internacional encuentra a veces cauces y marcos distintos
sigue careciendo de un tratado -instrumento jurídico- fundacional y continúa apo­ de las organizaciones internacionales en sentido propio, que son las que satisfacen las
yada en documentos políticos. Cualquiera que sea su peso político como a4tc>r de las exigencias de los apartados anteriores. Es el caso de los grupos informales de Estados,
relaciones internacionales, la OSCE no posee pbrsonalidad jurídica internacional. de composición restringida, que en el mundo globalizado de los comienzos del siglo
Señalemos por lo demás que desde la entrada en vigor el 1.0 de diciembte de 2009 XXI desempeñan funciones relevantes de consulta y cooperación, muy particularmen­
del Tratado de Lisboa (de 13 de diciembre de 2007) la Unión Europea po�eb persona­ te en terrenos de tanta importancia como el económico y el sistema financiero inter­
lidad jurídica internacional. Antes de esa fecbaj semejante personalidad cor!respondía nacional. Sobresale entre esos grupos el llamado G 20, que en la crisis económica mundial
a las distintas comunidades. del año 2009 y siguientes ha desplazado a otros grupos como el G 8 y el G 14. Esta­
: mos ante un foro de cooperación y consulta en cuestiones relacionadas con el sistema
e) En tercer lugar, las organizaciones deben contar con un sistema permanente financiero internacional, compuesto por los siete países más industrializados, Rusia,
de órganos, que asegure su continuidad. Es éste,uno de los elementos que petmite dife­ 11 países de economías emergentes y Unión Europea, que cuenta con asiento propio.
renciar las organiz.aciones internacionales de las conferencias internacionales, én el enten­
dido de que estas últimas tienen notas en com-6.n con aquéllas, particularniente en lo
que se refiere al modo de adopción de decisiones. La permanencia de la organización 69.2. PERSPECTIVA IllSTÓRICO-SOCIOLÓGICA: EL ORIGEN DE LA IDEA

ti.ene un valor político de primera magnitud eii cuanto contribuye a afüm� su inde- DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL
pendencia frente a los Estados miembros ª.
a) Definid;is en el apartado anterior desde una perspectiva técnico-jurídica las
f) El cuarto elemento característico de una organización internacionhl consiste organizaciones internacionales, queremos colocarnos ahora en un plano histórico-socio­
en la voluntad autónoma, que se da en tanto en cuanto el proceso de adopción de deci­ lógico para dar cuenta de la manera como aparecen aquellas organizaciones en la socie­
siones por sus órganos le permite expresar una voluntad jurídicamente di�tinta de la dad inJernacional. Ha dicho el profesor REuTER en este orden de ideas que desde los
de los Estados miembros. Obviamente, esta voluntad debe constreñirse a lils materias comienzos de su desarrollo histórico, a principios del siglo XIX, las organizaciones
que entren en la esfera de competencia de la organización tal como viene sbñalada en internacionales parecen responder a la satisfacción de dos necesidades distintas: una
el tratado instituyente. Y esta consideración nos lleva a la quinta nota. aspiración general a la paz y al progreso de las relaciones pacíficas, de una parte; y
1
una serie de necesidades precisas y limitadas relativas a cuestiones particulares, de
g) Porque, efectivamente, el quinto rasgo diferencial de una organiz4ción inter­ otra parte. La primera necesidad requiere una organización internacional universal en
nacional es la competencia propia en una serie de materias señaladas en el tratado. A principio en cuanto a su objeto y en su extensión geográfica; la segunda se acomoda
diferencia de los Estados, cuya competencia es general o plena, lo que implica la con­ a organizaciones múltiples. De ahí, señala REuTER, la existencia de dos experiencias
secuencia de que las limitacione s a la misma no se presumen 9, las organizaciones inter­ históricas divergentes, dándose la circunstancia de que la segunda se manifestó antes
n¡icionales tienen competencias de atribuciqn, es decir, las asignadas
1de manera que la primera y le aportó ciertas enseñanzas, aunque estaba abocada a someterse a
expresa o implícita en el tratado instituyen te. Es .éste un punto important e qbe nos ocu- ella, a sufrir sus influencias y a padecer sus fracasos 10•
·
pará más adelante.
1

1 b) En lo que se refiere a la primera necesidad -aspiración general a la paz y al


h) Pero las organizaciones internacionales tienen un sentido teleológico y en este progreso de las relaciones pacíficas-hay que decir que en las edades moderna y media
orden de ideas las competencias de la organizac�ón constituyen el instrumentq para alcan­ no faltaron proyectos, interesantes desde luego pero marcadamente utópicos, de cons­
zar un objetivo, que no es otro que la sati.sfac6ión de intereses comunes a los Estados tituir asociaciones .de Soberanos o Estados, cuya finalidad última era el mantenimien­
mediante la cooperación internacional institucionalizada, bien entendido <Ifle esta coo­ to de la paz 11• Mas es preciso llegar realmente a principios del siglo XIX para encontrar
peración reviste distintos grados de intensidad: puede tratarse de una simp,e coordina­ los primeros gérmenes de la idea de una organización internacional tendente a satis-
ción o armonización de políticas y comportamientos de los Estados miembros o puede
" P. REurER, op. cit. en nota 8, pp. 228 ss.
II
Véase una escueta referencia en P. GERBET, Les Organisations lntemationales, París, 1966, pp. 8 ss.;
• Véase P. REurilR, [nstitutions Internationales, París, 1975, p. 235. M MEDINA ORTEGA, Las organizaciones internacionales, Madrid, 1979, pp. 33 ss.; F. MARiflo MENÉNDEZ,
' Véase apartado 34 del volumen primero de este Curso. «Organismos internacionales», en Nueva Enciclopedia Jurídica, tomo XVIlI, pp. 593 ss.
666 CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,69,2] 667

facer aquella necesidad general. ºEfectivamente, reunidas en el Congreso de Viena en atribuyen competencias para enmendar el reglamento y algunos poderes judiciales de
la segunda mitad de 1814 y primera mitad de 1815 las potencias europeas, se fue abrien­ apelación. Se crean más tarde otras comisiones fluviales, entre las que destaca la Comi­
do camino en las discusiones la idea de un Concierto europeo, que consistiría en la cele­ sión europea del Danubio (1856). En 17 de mayo de 1865 se instituye la Unión Tele­
bración de conferencias periódicas al más alto nivel con la rmalidad demantener elstatu gráfica Internacional, en 1874 la Unión Postal Universal y en 1906 la Unión
quo en Europa y el equilibrio entre las potencias. Es cierto que en el acta ímal del Con­ Radiotelegráfica. En el terreno de los intereses económicos, hay que hablar de la Unión
greso (9 de junio de 1815) no se hace referencia a la celebración de las reuniones, pero Internacional para la Publicación de las Tarifas Aduaneras (1890), de la Unión Inter­
en la cuádruple alianza firmada el 20 de noviembre del mismo año las cuatro potencias nacional del Azúcar (1902), del Instituto Agrícola Internacional (1905), etc. En fin, y
vencedoras de la Francia napoleónica -Austria, Inglaterra, Rusia y Prusia-acuerdan siempre sin afán de exhaustivídad, en la esfera científica y social, es necesario refe­
ya (cláusula sexta) la celebración regular de las reuniones en cuestión con la rmalidad rirse a la Unión para la Protección de la Propiedad Industrial (1883), a la Unión para
de examinar los intereses comunes y velar por la conservación del orden y la paz en Euro­ la Protección de la Propiedad Literaria y Artística (1886), a la Oficina Internacional
pa u. En los años inmediatos tuvieron lugar reuniones de este tipo si bien,-desde prin­ de Pesos y Medidas (1875), y a las Comisiones internacionales sanitarias en diversas
cipios de la década de los años veinte del siglo XIX, las conferencias dejaron de ser ciudades. El rasgo más característico de estas instituciones es que operaban, de un modo
periódicas para celebrarse únicamente con ocasión del examen de importantes problema general, a través de dos órganos: conferencias periódicas de los representantes de los
políticos. En la mayor parte de los casos los participantes eran sólo los cinco grandes: Estados miembros, y un bureau o secretaría, que aseguraba la permanencia. Logros
los vencedores de Napoleón más Francia. A partir de 1856 se amplió el círculo: el Reino estos y otros parciales y sectoriales, constreñidos a materias sin gran importancia poli,­
de Cerdeña (después Italia) y también el Imperio turco. En cuanto al ámbito geográfi­ tica, rudimentarios desde la perspectiva de nuestros días, pero que tuvieron el inmen­
co de su acción, hay que decir que durante mucho tiempo el Concierto europeo no se so mérito de hacer descubrir a los Estados la potencialidad de la cooperación
ocupó de los problemas creados por la expansión colonial europea en el resto del mundo, internacional institucionalizada y de servir de experiencia para las realizaciones, mucho
aunque más tarde lo hubo de hacer: intervenciones colectivas en China, abolición de más ambiciosas, que en materia de organización internacional, incluso con vocación
la esclavitud y determinación de las normas sobre ocupación de los territorios colo­ de universalidad yrmes políticos de carácter general, tuvieron lugar después de la pri­
niales (Congreso de Berlín de 1885, de Bruselas de 1890). Armes del siglo XIX y prin­ mera guerra mundial 14• Con posterioridad a 1945 las organizaciones internacionales
cipio del XX se celebraron asimismo grandes conferencias internacionales que han conocido un gran desarrollo en todos los ámbitos geográficos-universal y regio­
desbordaron el marco europeo. Los Estados Unidos participaron en la I y II Conferencias nales-y en toda clase de materias, como tendremos ocasión de exponer en los capí­
de la Paz de La Haya (1899 y 1907). Numerosos países iberoamericanos tomaron parte tulos siguientes, aunque su presencia no ha modificado la estructura básica de la sociedad
en la II. En todo caso, el Concierto europeo ejerció de hecho funciones de gobierno, internacional, que sigue siendo de yuxtaposición de Estados. Muestra de este gran desa­
pero no era una organización internacional en sentido propio: no disponía ní de trata­ rrollo es que, hoy, el número de organizaciones internacionales supera la cifra de 170.
do instituyente, ni de sede ni de secretaría permanente; constituía realmente un siste­
ma informal o cuasi-institucionalizado de canalización de la cooperación política general á) Las consideraciones precedentes muestran en todo caso que la aparición de
de las potencias europeas. Hoy, ya con perSpectiva histórica, cabe ver en él la semilla las organizaciones internacionales ha tenido lugar como consecuencia de un proceso
de la idea de las organizaciones internacionales de carácter político general y con voca­ lento y empírico y que en su nacimiento ha sido determinante la institución de la con­
13
ción de universalidad que se formaron en el siglo XX • ferencia internacional. Efectivamente, las necesidades crecientes de la cooperación inter­
nacional motivan que la celebración de las conferencias internacionales sea cada vez
e) En lo que concierne al segundo tipo de necesidades -las de carácter dermido más frecuente, hasta que llega un momento en que los Estados participantes dotan a
y particular-la situación es diferente. En efecto, las primeras organizaciones inter­ aquéllas de un secretariado permanente. Es entonces, y sólo entonces, cuando cabe hablar
nacionales en sentido propio, aún muy rudimentarias, aparecen en el siglo XIX para satis­ propiamente de la existencia de una organización internacional, por rudimentaria que_
facer necesidades de aquella clase, primeramente en el campo de las comunicaciones sea. Y este origen dejó sentir su impacto en las primeras organizaciones internaciona­
y luego en otros en que los intereses comunes de los Estados se fueron satisfaciendo les que, al igual que las conferencias diplomáticas, adoptaban sus decisiones por una­
progresivamente por la vía de la cooperación institucionalizada. Así, el Acta del Con­ nimidad. Con el paso del tiempo, sin embargo, las organizaciones internacionales han
greso de Viena de 1815, que había proclamado la libertad de navegación en los ríos desarrollado y utilizado métodos propios, que les han dado perfiles originales y que
internacionales, establece la Comisión central para la navegación del Rin, a la que se incluso han influido en la institución que les sirvió de base, las conferencias interna­
cionales, que en la mayor parte de los casos son hoy convocadas y auspiciadas por orga­
nizaciones internacionales.
12
Véase J. VICENSVIVES,Historia GeneralModerna. Siglos XVlll-XX. Barcelona, 1981, pp. 330 ss.
" Sobre el Concierto europeo como germen de la idea de la organización internacional con ímes polí­
ticos generales, véase P. GERBET, op. cit. en nota 11, pp. 11 ss.; del mismo autor, «Rise and development of
intemational organi2ation: a synthesis», en op. cit. en nota 2, pp. 30 ss.; y D. W. BOWET, The Law oflnter­ 1
national lnstitutions, Londres, 1982, pp. 6 ss., etc. • Véanse autores, obras y lugares citados en las notas 11 y 13.
668 CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,69,3] 669
69.3. PERSPECTIVA POÚTICA: LAS ACTITUDES DE LOS PRINCIPALES GRUPds embargo, con el advenimiento de los Estados de reciente independencia, los Estados .
DE ESTADOS ANTE EL FENÓMENO DE U.S ORGANIZACIONES socialistas aceptaron una cierta ampliación de las actividades operacionales de las orga­
INTERNACIONALES nizaciones internacionales en el campo económico. En el aspecto regional, sin embar­
go, los Estados socialistas no llegaron tan lejos, ni mucho menos, como algunos círculos
de Estados del grupo occidental.
1

a) La aparición en la sociedad internacional de una nueva categoríd de actores


--las organizaciones internacionales-ha motivado en los actores tradicioriales y toda­ En nuestros días, desaparecido el grupo socialista en tanto que grupo de intereses
vía y por mucho tiempo los más poderosos -,-los Estados soberanos- trés actitudes inspirado en particulares concepciones sociales, políticas y económicas, es de presu­
globales que corresponden a otras tantas con4pciones del fenómeno. Van:ios a distin­ mir que la posición de los antiguos Estados de la Europa del Este se acerque en su con­
guir a este respecto, inspirándonos en el análisis de .ABI-SAAB, tres posiciónes princi­ junto a la mantenida por los países occidentales, aunque no hay que descartar que, dada
pales: la de los Estados del grupo occidental, la cI;e los Estados del antiguo Grupo socialista la necesidad de desarrollo económico que experimentan la mayoría de ellos, adopten
y la de los Estados en desarrollo (Tercer Mun4o) 15• en algunas cuestiones posturas similares a las que exponemos a continuación.
. ] -

b) El sistema actual de organizaciones ip.ternacionales universales tjfrece en su d) Los Estados en desarrollo vieron desde el primer momento en las organiza­
conjunto la huella de las concepciones políticas y sociales de los Estados occidenta­ ciones internacionales de carácter universal un importante instrumento de cambio de
les; además, y hasta que en la década de los ¡ro.os sesenta de este siglo sJ produjo la las estructuras jerarquizadas y estratificadas del sistema ínternacional y de las funcio­
descolonización masiva y el subsiguiente acce�o a aquellas organizaciones 1de los Esta­ nes del Derecho Internacional, y adoptaron, así, una concepción teleológica, evoluti­
dos de reciente independencia, eran los Estados occidentales los que por su mayoría va y expansiva de aquellas organizaciones, cuyo rumbo pretenden orientar en virtud
del
numérica determinaban el sentido general la acción de las organizaciones ]
univer­ de las mayorías automáticas, que están a su alcance. En este sentido, han sido siempre
favorables a la extensión de las funciones y poderes de aquellas organizaciones. De todos
sales. Consiguientemente, su concepción de tales organizaciones era tele�>lógica y su
posición en cuanto a las funciones y poderes expansionista. Sin embargo, la irrupción modos,la cooperación institucionalizada dentro del grupo es mucho menos importante
de los Estados de reciente independencia y el mayor peso de éstos en la ádopción de que en el bloque de Estados occidentales.
decisiones por mayoría motivó en los occiden,tales un cambio de actitud cnie se ha tra­
ducido en hechos tales como la preferencia por el consenso en cuanto al mddo de adop­
ción de decisiones, el freno a la expansión �e las funciones y poderes de la owimzación,
el tratar las cuestiones de verdadera importancia fuera de ella, o sólo en Ios órganos
restringidos donde tienen predominio o al menos derecho de veto, o inclm¡¡ o amenazar
con la retirada o consumarla (Estados Unidos respecto a la UNESCO). fero lógica­
mente este cambio de actitud hacia las organizaciones internacionales uriiversales se
ha visto compensado con una intensificación¡de la cooperación en las organizaciones
regionales que, entre algunos Estados de Europa occidental (la Europa cbmunitaria),
ha conocido manifestaciones de considerabl� importancia.

c) La posición de los países del antiguo �po socialista respecto a organiza­ 1k


ciones internacionales universales evolucionó en sentido inverso a la �ca expu�s­
ta del grupo occidental. Así, la situación min;oritaria de aquellos países determinó en
un principio una concepción restrictiva del map.dato y de las funciones de aquellas orga­
nizaciones, a las que no consideraban sino como una arena más para desarr9llar la lucha
de clases a nivel internacional. Los Estados socialistas se oponían, pues, :al desempe­
ño de acciones operacionales no previstas esfyictamente en el tratado instjtuyente. Sin
'

,AAB, op. cit. en nota 2, pp. 20 ss.; véase �bién G. MoRozov, «The socialit conception of
1

internatioÍlal. organisation», en op. cit. en nota 2, pp. 173 ss.; R. HIGOINS, «Western interpretations of inter­
national organisations as reflected in scholarly writings», en op. cit. en nota 2, pp. 194 ss.; M. BEDIAO!Il, «A
Thirld World view of international organisations: action towards a new international economic ordeo>, en
op. cit. en nota 2, pp. 207 ss.; y S. SHIN-TSAI CHEN, The1 Theory anti practice ofinternatiorJzl organisation,
· Central Connecticut State College, 1973, pp. 9 ss. ·
LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,70] 671

decimos, que las organizaciones restringidas se constituyan gracias a afmidades de orden


espacial; es el caso de las organizaciones regionales, subregionales e incluso inter­
70. CLASIFICACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES continentales. Excepcionalmente, sin embargo, las organizaciones restringidas responden
INTERNACIONALES a intereses distintos, es decir, se constituyen entre Estados muy alejados los. unos de
los otros por la geografia. Es el caso, por ejemplo, de la Organización para la Coope­
a) Clasificar las organizaciones internacionales es cometido de gran importan­ ración y el Desarrollo Económico (OCDE), que agrupa a Estados de Europa occiden­
cia científica porque, a la postre, supone un desarrollo y profundización de su defmi­ tal, más Canadá, Estados Unidos, Japón, Australia y Nueva Zelanda. Era también el
ción. Ahora bien, la complejidad del fenómeno de las organizaciones internacionales supuesto del Consejo para la Ayuda Económica Mutua (COMECOM), del que forma­
--que, como hemm1 visto,no surgen según un plan racional preestablecido, sino empí­ ban parte, además de la Unión Soviética y Estados de Europa oriental, países como Mon­
ricamente, en función de las circunstancias, necesidades y posibilidades 1- provoca golia y Cuba. Del mismo modo, la Organización de Países Exportadores de Petróleo
una cierta dificultad en la tarea. De hecho son variados y no siempre parejos los crite­ (OPEP), agrupa a Estados pertenecientes a distintas regiones geográficas. En todos estos
rios que utiliza la doctrina 2•. Nosotros, teniendo en cuenta las opiniones i:nás relevan­ casos de organizaciones internacionales restringidas, las afmidades no son de índole
tes y fundadas, proponemos tres grandes criterios de clasificación: el primero se refiere espacial sino de naturaleza fundamentalmente económica.
a la participación, el segundo a la materia sobre la que versa la cooperación, y el ter­
cero a los métodos de la cooperación. c) Atendiendo, en segungo lugar, a la materia sobre la que versa la cooperación,
es posible distinguir entre organizaciones con competencia general y organizaciones
b) Reteniendo, primeramente, el criterio de la participación, cabe establecer, en con competencias especiales. Para las primeras el tratado instituyente prevé la coope­
efecto, una distinción entre organizaciones universales, de una parte, y restringidas, ración en cuantas cuestiones se estime útil u oportuno, bien sin limitación (Naciones
de otra parte. Las primeras se proponen la cooperación entre todos los Estados de la Unidas), bien excluyendo sectores de problemas defmidos (por ejemplo, en el Conse­
comunidad internacional y, como se ha dicho', están basadas en el principio de inclu­ jo de Europa, los problemas de defensa quedan al margen de su acción). Para las segun­
sión. Las segundas, llamadas también cerradas 4, no intentan sino la cooperación entre das, el tratado instituyente sólo prevé la cooperación en sectores defmidos de actividades
un número limitado de Estados y están basadas en el principio de exclusión 5• Pero estos (económicas, culturales, sociales, humanitarias, militares, etc.). Es el caso de los orga­
asert�s tan generales requieren mayores explicaciones. nismos especializados de las Naciones Unidas y de muchas organizaciones de partici­
La universalidad de una organización no excluye que la admisión de nuevos miem­ pación restringida. En todo caso aquella distinción tiene, además de interés descriptivo
bros esté subordinada al consentimiento de los antiguos. Aquella nota no supone, de y sistemático evidentes, relevancia marcadamente política, porque como ha señalado
otro lado, una universalidad real. De hecho, hoy ninguna organización comprende abso­ VIRALLY7 cuando el campo de acción de una organización internacional no ha sido limi­
lutamente a todos y cada uno de los Estados de la comunidad internacional y por ello tado en el tratado instituyente, la puesta en práctica de sus competencias puede provo­
se habla de organizaciones con vocación de universalidad 6• car tensiones entre los Estados miembros si cambian los equilibrios existentes c:;ntre
En cuanto a las organizaciones restringidas o cerradas, hay que decir que aunque ellos o si las circunstancias determinan la aparición de nuevas necesidades, desigual­
en la mayoría de los casos responden a una comunidad de intereses con base geopolí­ mente percibidas; además la ampliación o reducción del campo de la cooperación ten-
tica, en algunos supuestos las afmidades no son de esta índole. Lo normal es, como drá casi inevitablemente repercusiones directas en la estructura y funcionamiento del
aparato institucional, lo que puede provocar resistencias en algunos de los Estados miem­
bros. Por ello, la manera de funcionamiento y la naturaleza de los problemas que afron­
tan las organizaciones internacionales con competencia general son normalmente distintos
I
Véase apartado 692 de este Curso. BoWET, op. cit. en nota 13 del de los propios de las organizaciones con competencia especializada o sectorial, más
2
Véase P. REurER, op. cit. en nota 9 del apartado 71, pp. 240 ss.; D. W.nal society» en el libro editado preocupadas estas últimas por consideraciones de índole técnica:
apartado 69, pp. 1O ss.; A. EL ERIAN, «Toe legal organizati on of intematio
SoERENSEN ,Manual of Puhlic Internatio nal Law, Londres, 1968,pp. 68 ss.; H. G. SCHEMERS,Inter­
por M. op. cit. en nota 4 del apartado 68,pp.
national Institutional Law. Leideo,1972,vol. I,pp. 4 ss.; M. VIRALLY,internatio nales»,en el horo Miscella­
d) Teniendo en cuenta, finalmente, el criterio de los métodos de cooperación, es
59 ss.; véase del mismo autor,«De la classification des organisations MoNACo,Scritti d'Diritto delle posible establecer una cuádruple clasificación de las organizaciones internacionales:
nea W. J. Ganshofvan der Meersch, Bruselas, 1972,tomo I,pp. 365 ss.; R.,Institucio
organizazioni internazionali, Milán, 1981,pp. 9 ss.; M. D!Ez DE VE.ASCO
nes de Derecho Inter­ de coordinación, de control, operacionales y de integración. Pero en este punto con­
en nota 11 del apartado 69,
nacional Público, Madrid,1986,vol. II,pp. 35 ss.; F. MARI!<'o MENÉNDEZ, op. cit. viene hacer una precisión importante: la rica variedad de los métodos de cooperación
pp. 598 55.
' M. VIRALLY,op. cit. en nota 4 del apartado 68,p. 71.
institucionalizada que se practican en la actualidad determina que los tipos de organi­
• H. G. SCHEMERS,op. cit. en nota 2,p. 32. zaciones internacionales que se obtienen en función de dichos métodos tengan con­
' M VIRALLY, op. cit. en nota 4 del apartado 71, p. 61. tornos mucho más imprecisos que los resultantes de los otros criterios de clasificación
• P. REurER, op. cit. en nota 9 del apartado 71,pp. 243 ss.

[670] 7
M. VIRALLY,op. cit. en nota 4 del apartado 71,p. 62.
672 CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PúBLICO LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,70] 673
(participación y materia de la cooperación). odurre, efectivamente, que la rii.ayoría de aunque, como sabemos, estas medidas apenas se han aplicado en la práctica 10• Pero se
las organizaciones internacionales hoy existentes no encajan pura e íntegramente en trata, especialmente, de las Comunidades Europeas -Comunidad Europea del Car­
uno solo de los tipos que se obtienen de los métodos de cooperación. En la tealidacl, y bón y del Acero (CECA), Comunidad Europea y Comunidad Europea de EnergíaAtó­
como vamos a comprobar, muchas organizacion�s internacionales poseen car¡icter hfüri­ mica (EURATOM)-, que han sido calificadas como organizaciones internacionales
do en lo que respecta a dichos métodos, lo que quiere decir que el predomprio de los de integración e incluso como supranacionales. Estas Comunidades constituyen, hoy
rasgos de un determinado tipo no impide la existencia de rasgos entrecruzados de otros por hoy, el supuesto de cooperación internacional más intenso, interesante y adelan­
tipos. Estos tipos, a diferencia de los resultan�s de los otros dos criterios (participa­
1

tado.Aclaremos que, después del llamado Tratado de la Unión (firmado en Maastricht


ción y materia de la cooperación) no son excluyentes, lo que resulta de coniprobación el 9 de febrero de 1992), las tres comunidades mencionadas integran la Unión Euro­
,particularmente fácil en la Organización de las Naciones Unidas. pea, entidad que desde la entrada en vigor el l.º de diciembre de 2009 del Tratado de
Las organizaciones internacionales de coordinación se proponen orientar y armo­ Lisboa, posee ya personalidad jurídica internacional.
' nizar el comportamiento de los Estados miembros con vistas a la consecuci�n de obje­
tivos de interés común, mediante la difusión de información, realización de estudios,
elaboración de informes, u organización de colisultas o negociaciones, que pueden ter­
minar eventualmente en la adopción de resoluciones en forma de recomendaciones
-no jurídicamente obligatorias, por consi�ente- o en la conclusión & acuerdos.
Son muchas las organizaciones intemacional<¡\s en las que domina, o al ménos predo-
mina, el método de la coordinación. 1

Otras organizaciones ejercen funciones de control y en este sentido �u principal


/

cometido consiste en velar por la observancia de un tratado o convención mediante


procedimientos diversos, tales como la receppión y consideración de inf�rmes de los
Estados miembros, celebración de debates públicos, comprobación de irifracciones,
llamadas de atención u otras sanciones. Ejemplo ilustrativo de organiz�ción inter­
nacional con funciones predominantes de cqntrol es el Organismo para �a Proscrip­
ción de Armas Nucleares en la América Latina (OPANAL) creado por el Tratado de
Tlatelolco (México, 14 de febrero de 1967) 8[ Las Naciones Unidas ejer�en también,
junto a otras, funciones de control en deterririnadas materias.
Hay organizaciones que son operacionales, lo que quiere decir que son ellas mis­
mas las que actúan en el terreno internacional, bien por sus propios ril.edios, bien
por medios que ponen a su disposición los Estados miembros pero deciiliendo ellas
el empleo. Las organizaciones financieras i.J;iternacionales, particularm�nte los ban­
cos internacionales, llevan a cabo casi extjlusivamente actividades operacionales
(el Banco Mundial incluso con recursos propios). También las Naciones Unidas y
la mayor parte de sus organismos especializados desempeñan parcialm�nte este tipo
de actividades. A la Autoridad Internaci011al" de los Fondos Marinos �e le asignan
asimismo importantes actividades operacionales en la explotación de¡los recursos
1

minerales de la zona internacional de los fondos marinos (a través de un órgano


específico, que se llama la Empresa) 9•
Están por fin aquellas organizaciones, qu:e pudieran llamarse de integración, cuyos
órganos reciben de los miembros competencias tradicionalmente comptendidas den­
tro de los poderes soberanos de los Estados, a: cuyo ejercicio éstos renuncik. Es el caso,
en parte, de la Organización de las Naciones Unidas que, previa decisióii del Consejo
de Seguridad, pueden ejerceri:nedidas de fuerza armada contra el Estado que haya recu­
rrido a la amenaza o uso de la fuerza en contravención de los principits de la Carta

' Véase apartado 65 de este Curso.


• Véase apartado 38.11 de este Curso. 'º Véase apartado 64.2 de este Curso.
LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,71] 675

pretar las reglas convencionales con arreglo a los principios de la razonabilidad y


del efecto útil 3•
71. LAS COMPETENCIAS DE LAS ORGANIZACIONES La doctrina de las competencias implícitas encuentra su origen en la juóspruden­
INTERNACIONALES cia federal de los Estados Unidos. La juósprudencia internacional acepta igualmente
la idea. Así, el Tribunal de La Haya, reconoció personalidad jurídica objetiva
a) Según hemos visto al definir a las organizaciones internacionales desde una -oponible erga omnes, y por consiguiente también a los Estados no miembros-a las
perspectiva técnico-jurídica, tenían aquéllas, entre otros rasgos, el de disponer de com­ Naciones Unidas y por tanto derecho de reclamación frente a un Estado en cuyo terri­
petencias propias en una serie de materias a fin de satisfacer los intereses comunes de torio ocurrió el asesinato de un agente de aquélla, sobre la base de las competencias
1 implícitas.
los Estados miembros mediante la cooperación internacional institucionalizada • Pues
bien, tales competencias se asignan precisamente a la organización en el tratado fun­
En opinión del Tn"bunal, la Organización estaba destinada a ejercer funciones y a gozar de dere­
dacional o instituyente y de ahí que se hable de competencias de atribución; se da a chos-y así lo ha hecho-que no pueden explicarse más que sila Organización posee una exten­
entender con esta expresión que una organización internacional no tiene competen­ sa medida de personalidad internacional y la capacidad de obrar en el plano internacional.
cias soberanas, y hay aquí una importante nota distintiva entre los poderes del Estado y Actualmente constituye el tipo más elevado de organización internacional, y no podría respon­
der a las intenciones de sus fundadores si estuviese desprovista de la personalidad internacional.
los de una organización internacional. A los Estados, efectivamente, el Derecho Inter­ Se debe admitir que sus miembros, al asignarle ciertas funciones, con los deberes y �onsabi­
nacional concede soberanía, y una de las notas de ella es la plenitud de competencias, lidades que les acompañan, le han revestido de la competencia necesaria para permitirle cumplir
de manera efectiva sus funciones...
lo que quiere decir que las limitaciones a la soberanía no se presumen sino que, como Los derechos y deberes de una entidad como la Organización deben depender de los fines y
ha dicho el Tribunal de La Haya, el fundamento juódico de tales limitaciones ha de ser funciones de ésta, enunciados por su acto constitutivo o implicitos en él y desarrollados en la
establecido en cada caso particular 2• Esta situación tiene una justificación sociológica práctica Las funciones de la Organización son de tal carácter que no podrían ser cumplidas de
manera efectiva si implicasen la acción común en el terreno internacional de 58 o más ministe­
clara, y es que compete al Estado velar por los intereses generales y permanentes de la rios de asuntos exteriores; el Tn"bunal concluye de ello que los miembros han conferido a la Orga­
comunidad humana asentada en su territorio. Pero el caso de las organizaciones inter­ nización cualidad para presentar las reclamaciones internacionales que necesitase el ejercicio de
nacionales es distinto; su función consiste en la satisfacción de ciertos intereses comu­ sus funciones•
nes a los Estados miembros mediante la cooperación institucional de base voluntaria.
Los Estados, celosos de su soberanía, sólo consienten la actividad de la organización en Los tratados instituyentes de las Comunidades Europeas preveían expresamente la
determinadas materias y para el ejercicio de esa actividad conceden a la organización doctrina de los poderes implícitos 5, que ha sido aplicada en varias ocasiones por el Tri:..
unas competencias funcionales y limitadas. Una organización internacional sólo tiene bunal de Justicia 6• Formulación expresa de la doctrina en cuestión es la que aparece
competencias en la medida en que se las asigne el tratado instituyente. Por el contrario, asimismo en el párrafo 2 del artículo 157 de la Convención de 1982 sobre el Derecho
un Estado tiene competencias en tanto no resulte lo contrario de un título particular. Así del Mar, según el cual la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, además de
pues, la función de los títulos convencionales es distinta por lo que respecta a las res­ las facultades expresas que le confiere la Convención, tendrá «las fi¡.cultades acceso­
pectivas competencias de los Estados y las organizaciones internacionales: para los Esta­ rias, compatibles con esta Convención, que resulten implícitas y necesarias para el ejer­
dos.cumplen una función limitativa y para las organizaciones internacionales desempeñan cicio de aquellas facultades y funciones con respecto a las actividades en la Zona».
un papel atributivo.

b) Ahora bien, el tratado instituyente puede conceder competencias a una orga­


nización internacional no sólo de modo expreso sino también implícito. Se trata
en este último caso de las llamadas competencias implícitas, que resultan de una
concepción teleológica y no formalista ni restrictiva de las organizaciones inter­
nacionales. Se entiende, en efecto, que las organizaciones internacionales no sólo
tienen las competencias que expresamente les atribuyan los r.espectivos tratados
instituyentes sino también aquellas que resulten necesarias para el ejerc.icio de las
funciones previstas en los tratados fundacionales. Se trata, en definitiva, de inter-
3
Véase B. RoUYER-liAMERAY,Les compétences implicites de Organisations Internationales, Paris,1962;
y R KHAN, Implied powers ofthe United Nations, Delhi, 1970.
' CD,Recueil, 1949,p.178. Véase tambiénCU,Recuei/, 1954,pp. 56 ss.
' Véase apartado 71.1 de este Curso. ' Artículo 235 del Tratado instituyente de la Comunidad Económica Europea; art. 95 del Tratado insti­
� CIJ,Recueil, 1950, p. 274. tuyente de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
' Sentencia de 29 de noviembre 1956 (caso 8/55); sentencia de 15 de julio de 1960 (caso 20/59); sen­
[674] tencia de 15 de julio de 1960 (caso 25/29).
LAS ORGANIZÁ.CIONES INTERNACIONALES [VII,72] 677

en el desempeño de su cometido, las instrucciones de esos gobiernos y deban además


rendirles cuentas de su actuación. Los segundos, por el contrario, están formados por
72. LOS ÓRGANOS DE LAS ORGANIZACIONES personas que no representan al gobierno del Estado de su nacionalidad ni a otro gobier­
INTERNACIONALES no y que,por consiguiente,no deben lealtad ni obediencia gubernamental alguna en el
· ejercicio de sus funciones. Pero una y otra categoría de órganos se prestan a otras impor­
a) Las organizaciones internacionales son, como los Estados, personas morales tantes subdivisiones.
y, al igual que ellos, actúan por medio de sus órganos 1• Justamente por tal niotivo hici­
mos entrar en la definición técnico-jurídica de las organizaciones internaciohales, entre e) Los órganos de naturaleza intergubernamental son los más importantes desde
otros elementos diferenciales,los dos siguientes: la posesión de un sistema ¡\ermanente el punto de vista jurídico y político; no en balde estamos hablando de organizaciones
de órganos que asegure la continuidad de la organización y afirme su independencia intergubernamentales a las que,lógicamente,los Estados tratan de imponer una orien­
frente a los Estados miembros; y la posibilidad que deben tener dichos órganps de mani­ tación determinada. Pues bien, los órganos intergubernamentales pueden ser plena­
festar una voluntad distinta de la de los miemoros a través de procesos eS!lecíficos de rios o restringidos. De los primeros forman parte los representantes de los gobiernos
adopción de decisiones2• Sin la concurrencia,junto a otros,de estos dos elementos nunca de todos los Estados miembros. De los segundos sólo algunas delegaciones de esos
podría hablarse de la existencia de una organización internacional. Pues bi�n, nos pro­ gobiernos.
ponemos ahora emprender un análisis sucintd de los aspectos orgánicos ci institucio­ Todas las organizaciones internacionales tienen al menos un órganoplenario, al
nales de las organizaciones internacionales,bien entendido una v�más que la rica variedad que los tratados instituyentes denominan de distinta manera: Asamblea General (Nacio­
de la práctica hace la tarea ciertamente dificil\ y que por consiguiente las generaliza­ nes Unidas),Conferencia General (Organización Internacional del Trabajo,UNESCO),
ciones deben ser hechas con cautela. De ahí que, en este esbozo de teorí� general de Conferencia (FAO), Congreso (Organización Mundial de la Salud,Unión Postal Uni­
las organizaciones internacionales, no podamos tomar en consideración sinb los aspec­ versal),o Asamblea (Organización de la Aviación Civil Internacional,Autoridad Inter­
tos más relevantes y de mayor interés. Y entre tales aspectos hay que señalar:conMONA­ nacional de los FondosMarinos). En organizaciones internacionales de participación
C03 la existencia como punto de arranque de un esquema común que daría 1J$ estructura cerrada o restringida, el órgano plenario suele recibir el nombre de Consejo (OTAN,
tripartita a la mayor parte de las organizaciones internacionales. Según tal esquema exis­ Comunidades Europeas) o Comité de Ministros (Consejo de Europa). En lo que res­
tirían tres órganos principales: uno plenario con competencia general; otro restringido pecta a los poderes, la práctica difiere y de ella vamos a recoger las tendencias más
que asegura el gobierno de la organización; y,en fin,otro de carácter burocriítico encar­ significativas. Comúnmente, los tratados instituyentes reconocen expresamente que
gado de la administración de la organización. Pero este esquema general Se presta en el órgano plenario es el órgano supremo ·de la organización, o le atribuyen expresa­
la realidad a múltiples modalidades porque la estructura orgánica de cada otganización mente :funciones y competencias importantes; se da también el caso :frecuente de que
se acomoda forzosamente a las funciones que desempeña,y éstas son muy <fürersas según otros órganos deben someter al órgano plenario informes, que éste puede examinar e
los casos. Ocurre además que aquellas modalidades se enriquecen por elj dinamismo incluso enmendar. Sin embargo,no en todas las organizaciones tiene dicho órgano pode­
de las organizaciones. Teniendo en cuenta, pues, las disposiciones de los tratados ins­ res para actuar por sí solo en nombre de la organización o para supervisar los actos de
tituyentes y los desarrollos de la práctica, damos a continuación una serie de clasifi­ otros órganos, ya que ciertos tratados instituyentes atribuyen también poderes impor­
caciones y sumarias descripciones de los órganos de las organizaciones inte¡:nacionales. tantes a órganos no plenarios, de modo que los de este último tienen carácter restrin­
gido o compartido. Ocurre por lo demás en ciertos casos que el órgano plenario establece,
b) En efecto, según los tratados instituyentes, los órganos de las organizaciones en.aras de la mejor división del trabajo, comisiones también plenarias que se distri­
internacionales tienen características muy diversas. Y la base de partida de cualquier buyen las distintas materias sobre las que tiene competencia el órgano plenario. Es
intento clasificatorio debe atender a la posición de las personas fisicas que los integran. éste el caso de las Comisiones principales de la Asamblea General de las Naciones
En este orden de ideas hay que hablar de órganos intergubernamentales y de órganos Unidas.
nointergubernamentales. Los primeros están constituidos por representantes de los gobier­ De otro lado,todas las organizaciones internacionales universales y muchas de par­
nos de los Estados miembros; ello supone que las personas en cuestión hay1ill de seguir, ticipación cerrada tienen órganos restringidos o de composición no plenaria,lo que quie­
re decir que, al menos en determinados períodos, no forman parte de ellos todos los
representantes de los gobiernos de todos los Estados miembros. A estos órganos se les
1
Véase en general sobre los órganos de las organizaciones internacionales: H. G. SCHERMERS, Interna­ dan diversas denominaciones: Consejo de Administración (Organización Internacio­
tional Law, Alphen aan den Rijn, 1980, pp. 178 ss. y 339 ss.; R MoNACO, Scritti di Dirittd delle Organiz- nal del Trabajo), Consejo (FAO,Autoridad Internacional de Fondos Marinos), Conse­
zazioni Intemazionali, Milán, 1981, pp. 477 ss.
2
jo Ejecutivo (Organización Mundial de la Salud), Comité Ejecutivo (Organización
Véase apartado 68.2 de este curso.
' R MoNAco, op. cit. en nota 1, p. 489. Meteorológica Mundial) y otros. Las Naciones Unidas tienen varios órganos restrin­
gidos (Consejo de Seguridad, Consejo Económico y Social, Consejo de Administra­
[676] ción Fiduciaria). Los respectivos tratados instituyentes atribuyen a estos órganos :funciones
LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,72] 679
678 CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO

inde­ Son pocas las organizaciones internacionales que cuentan con órganos parlamen­
de variada índole. En algunos casos, los órganos restringidos tienen competencias tarios. La nota característica de tales órganos es que están formados por representan­
como por ejemplo el Consejo de Segmida d de l as Nacio­
pendientes de gran importan cia,
el tes de los puet,los de los Estados miembros, designados por elección directa (caso de
nes Unidas, al que la Carta (art. 24) confiere la responsabilidad primordial para las Comunidades Europeas), bien por los propios parlamentos (Consejo de Europa).
d internaci onales. En otros casos, el órgano restringi do
mantenimiento de la paz y segmida En cuanto a las :funciones de estos órganos hay que decir que son modestas -ofrecer
se limita a preparar el orden del día del órgano plenario y a ejecutar sus decisiones. No
s un marco para la cooperación entre los parlamentarios---, con excepción del Parlamento
faltan supuestos en que poseen poderes normativo
4

los hay, desde de las Comunidades Europeas que además de supervisar a la Comisión y poder adop­
En los órganos no plenarios puede haber miembros permanentes, pero tar una moción de censura sobre su gestión, tiene poderes importantes en materia pre­
luego, que son no permanentes, es decir, que sólo forman parte del órgano en perío­
surge a este respecto una cuestión de gran supuestaria y otras competencias.
dos determinados de tiempo. Pues bien, Los órganosjudiciales están formados porpersonas auténticamente independientes
determin ar los criterios de composi ción de un ó ano restringi do. Hay
interés político: rg
ya que la función desempeñada por ellos exige forzosamente esta característica. Como
onales siguen el sis­
que decir sobre este punto que muchas organizaciones internaci vimos en otro lugar de este Curso, varía la competencia ratione personae y ratione
a, bien estrictam ente geográfi ca, bi modulan do
tema de la representación equitativ en
materiae de los tribunales internacionales y a lo allí expuesto nos remitimos 5• Seña­
la represent ación geográfic a con criterios políticos. Por ejemplo, en la Organiza ción
lemos que la mayoría de las organizaciones internacionales no disponen de esta clase
Meteorológica Mundial, los criterios de representación son puramente geográficos. de órganos y digamos también que algunas de ellas (Naciones Unidas, Organiza­
En otras organizaciones, como la Organización Mundial de la Salud o la Unión Pos­ ción Internacional del Trabajo) cuentan con tnbunales administrativos -auténti­
las
tal Universal, predominan criterios de esa índole. Sin embargo, en los órganos de cos órganos judiciales 6- para resolver los conflictos entre la organización y sus
Naciones Unidas, la composición de los grupos regional es atiende a factores geográ­
los :funcionarios.
ficos modulados por consideraciones políticas y, así, es frecuente la división de La secretaria de una organización internacional es asimismo un órgano no intergu­
Estados miembros en los cinco grupos regionale s siguiente s: África, Asia, Latinoa­
bemamental, ya que el secretario general -cualquiera sea su nombre- y el personal
mérica, Europa Oriental, y Europa Occidental y otros, bien entendido que el número de la secretaría -los :funcionarios de la organización- no representan a Estado algu­
de miembros por región se adecua de un modo general al número de Estados que com­ no y sólo deb en lealtad, en el ejercicio de sus :funciones, a la propia organización. Las
pongan el grupo regional. Pero junto al criterio de la representación geográfica equi­ :funciones y competencias del órgano dependen de lo establecido en el tratado institu­
tativa existe otro para la composición de los órganos restringidos de las organizaciones yente, cubriendo un amplio abanico y entre las que se le asignan las siguientes: :funcio­
internacionales: el de los intereses especiales, como por ejemplo, Estados desarrollados nes propiamente administrativas y burocráticas, elaboración del proyecto de presupuesto,
produc­
y Estados en desarrollo, Estados productores y Estados consumidores de un suministro de información, redacción de actas de las sesiones de otros órganos, recep­
to básico determinado, etc. En la Autoridad Internacional de Fondos Marinos, las cate­ ción de informes de los miembros, coordinación del trabajo, representación de la orga­
gorías de intereses especiales son más diversificados. Por lo demás, algunos órganos nización, ayuda a los miembros, depósito de tratados, :funciones ejecutivas, :funciones
de
restringidos combinan el criterio de la representación geográfica equitativa con el de iniciativa, de mediación y, en fin, aquellas que les encomienden otros órganos 7•
los intereses especiales. Es el caso del Consejo de Segurida d de l as Nacione s Unidas,
del que se puede decir que los cinco miembros permanentes representan intereses espe­
ciales, y los once no permanentes son elegidos por la Asamblea General de acuerdo e) Queremos hablar, finalmente, de los órganos subsidiarios de una organización
a la representación geográfica equitativa. Por lo demás, los miembros del órgano res­ int�acional. Efectivamente, las organizaciones internacionales son instituciones
tringido pueden ser designados para cada período de tiempo de diferentes maneras: marcadamente dinámicas, que deben adaptarse a las continuas exigencias de las muta­
de ciones sociales y políticas. De ahí que no basten comúnmente los órganos creados por
elección por el órgano plenario (lo cual no excluye acuerdos previos en el interior
los grupos de intereses regionales u otros), lo que ocurre en la mayor parte de l as orga­ el tratado instituyente y que se sienta la necesidad de la creación de órganos subsidia­
nizaciones universales; designación por el grupo o región en cuestión (Organización rios. Esta creación ha podido ser prevista en el tratado instituyente (por ejemplo, p. 2
MeteorológicaMundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Internacional de Recons­ del art. 7 de la Carta de las Naciones Unidas) pero también puede ocurrir que dicho
trucción y Desarrollo); y rotación (en órganos secundarios como comités de creden­ tratado haya guardado silencio al respecto, lo cual no obsta al establecimiento de aque­
ciales). llos órganos 8.

d) Los órganos no intergubernamentales son de muy distinta naturaleza y de


la
os hacer un somero análisis de las siguien­ ' Véase apartado 612 de este curso.
amplia gama de los existentes nos proponem ' CJJ,Recueil, 1954, p. 53.
tes categorías: parlamentarios, judiciales y la secretaria. 7 Véase H. G. SCHERMERs,op. cit en nota 1,pp. 389 ss.
' Véase S. TORRES BERNÁLDEZ,«Los órganos subsidiarios: Contnoución al estudio de las estructuras de
las organizaciones internacionales»,en Pensamiento Jurídico y SociedadInternacional Libro homenaje al
profesor D. Antonio Truyol y Sena,vol. II,Madrid, 1986, pp. 1149 ss.
• Véase H. G. SCHERMERS, op. cit. en nota l,pp. 356 ss.