ANÁLISIS AUTONOMÍA MUNICIPAL Y REGIONAL

1. Introducción
Considerando que en los Gobiernos regionales y municipalidades no se está
interpretando y aplicando adecuadamente las autonomías política, económica y
administrativa que la Constitución Política del Perú les otorga, en sus artículos 191 y
194 respectivamente, modificados por la Ley N.° 30305, para los fines de su correcta
aplicación, los transcribimos textualmente. Antes, presentamos la terminología básica
relacionada con el tema, para luego presentar las limitaciones de dichas autonomías.

 Autonomía. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española

define la autonomía como la “potestad que dentro de un Estado tienen
municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas
y órganos de gobierno propios”. En una segunda acepción señala que es la
“condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie”.

 Municipalidad. Las municipalidades son instancias descentralizadas

correspondientes a los niveles de gobierno local, que emanan de la voluntad
popular. Es una persona jurídica de derecho público con autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

De ahí que sea importante indicar que el reconocimiento de autonomía política,

económica y administrativa a los gobiernos descentralizados –regional y local– tiene
como fin propiciar y, ciertamente, facilitar el cumplimiento de los deberes que el propio
ordenamiento constitucional y las correspondientes leyes orgánicas les ha asignado en la
forma de competencias y funciones. Estos deberes, además, están generalmente
relacionados con la satisfacción de intereses y derechos de las personas.

La autonomía municipal es la capacidad de normar, diseñar sus políticas de gestión,

formular planes de desarrollo, tomar decisiones y ejecutar con la participación de la
población, en cumplimiento de sus funciones y competencias otorgadas por la
Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades y que no pueden ser ejercidas por
ninguna otra institución.

La autonomía regional y municipal tiene tres dimensiones: política, económica y

administrativa.
 Autonomía política. Facultad constitucional que tiene el gobierno regional y la
municipalidad para dictar normas con naturaleza de ley, como son las ordenanzas y los
acuerdos, de obligatorio cumplimiento en su jurisdicción, de igual forma para formular y
ejecutar sus planes de desarrollo regional o local.
 Autonomía administrativa. Facultad constitucional para aprobar su organización
interna y su presupuesto, organizar, regla- mentar y administrar los servicios públicos
locales de su responsabilidad.
 Autonomía económica. Facultad constitucional para crear, modificar y suprimir
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales conforme a ley,
administrar sus bienes y rentas, fomentar la competitividad, las inversiones y el
financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e
impacto regional y local, así como enajenar sus bienes, respectivamente.

Art. 191. Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y

administrativa en los asuntos de su competencia

Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones. La

estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional, como
órgano normativo y fiscalizador, el Gobernador Regional, como órgano ejecutivo, y el
Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por
representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las
municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la ley.

El Consejo Regional tendrá un mínimo de siete (7) miembros y un máximo de

veinticinco (25), debiendo haber un mínimo de uno (1) por provincia y el resto, de
acuerdo a ley, siguiendo un criterio de población electoral.
El Gobernador Regional es elegido conjuntamente con un Vicegobernador Regional, por
sufragio directo por un periodo de cuatro (4) años. El mandato de dichas autoridades
es revocable, con- forme a ley. No hay reelección inmediata. Transcurrido otro periodo,
como mínimo, los ex Gobernadores Regionales o ex Vice- gobernadores Regionales
pueden volver a postular, sujetos a las mismas condiciones.

Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual
periodo. El mandato de dichas autoridades es irrenunciable, con excepción de los casos
previstos en la Constitución. Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente,
Congresista o Alcalde; los Gobernadores y Vicegobernadores Regionales deben
renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva.

La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género,

comunidades campesinas y nativas, y pueblos originarios en los Consejos Regionales.
Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales. Los Gobernadores
Regionales están obligados a concurrir al Congreso de la República cuando este lo
requiera de acuerdo a ley y al Reglamento del Congreso de la República, y bajo
responsabilidad.

Art. 194. Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de

gobierno local.
Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia.
Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura
orgánica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como órgano normativo y
fiscalizador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les
señala la ley. Los alcaldes y regido- res son elegidos por sufragio directo, por un periodo
de cuatro (4) años. No hay reelección inmediata para los alcaldes. Transcurrido otro
periodo, como mínimo, pueden volver a postular, sujetos a las mis- mas condiciones. Su
mandato es revocable, conforme a ley. El mandato de alcaldes y regidores es
irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución.
Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, Congresista, Gobernador o
Vicegobernador del Gobierno Regional; los Alcaldes deben renunciar al cargo seis (6)
meses antes de la elección respectiva.
De aquellas tres autonomías, la política es la más importante, mientras que la económica
y la administrativa se consideran como soporte, instrumento y consecuencia de la
primera.
La Constitución alude a tres elementos propios de toda autonomía política: elección
directa de sus autoridades, formas de democracia directa y facultades normativas en materias
importantes y propias de su competencia (artículos 191, 192 incisos 6 y 7, y 199).

La autonomía normativa de la que gozan los gobiernos su nacionales, es decir, la de

los gobiernos regionales y municipales, puede definirse como aquella potestad que la
Constitución les reconoce para dictar normas jurídicas con rango de ley, respetando los
límites de su competencia territorial y material, ya que tal potestad normativa no es de
ninguna manera absoluta, sino solo de independencia en materia de regulación
normativa dado que las entidades territoriales autónomas no son soberanas, sino entes
cuyo poder es limitado y derivado.

La potestad normativa está reconocida a los gobiernos regionales en el artículo 192

incisos 6 y 7 de la Constitución cuando establece que son competentes para dictar
normas y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, in-
dustria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones,
educación, salud y medio ambiente, pero sujetando dicha facultad a aquellas normas
inherentes a la gestión regional y de acuerdo a la ley; además, los gobiernos municipales
ejercen la potestad legislativa que le es reconocida por nuestra Constitución y por la Ley
Orgánica de Municipalidades N.º 27972.

La Ley de Bases de la Descentralización, Ley N.º 27783, señala claramente que la

autonomía de gobierno de los entes regionales, consiste en la capacidad efectiva de
gobierno en sus tres aspectos, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de
su competencia, sujetando su ejercicio al principio de unidad de la nación (artículo 8

2. Límites a la autonomía municipal

La Defensoría del Pueblo, en su Informe Defensoríal N.° 133 ¿Uso o abuso de la
autonomía municipal? Desarrolla los límites a la autonomía municipal, que por su
importancia para nuestros lectores, es- parcialmente para los alcaldes y regidores,
presentamos a continuación:

“En consonancia con lo sostenido anterior- mente, conviene precisar que la autonomía no
equivale a soberanía, sino que hace alusión a un poder limitado, en tanto que cada
organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo. La soberanía, por
otro lado, es un elemento del Estado en su conjunto y no de los niveles de gobierno que
lo conforman. En esa medida, en ningún caso puede oponerse la autonomía en tanto
institución constitucionalmente protegida– a la unidad estatal, sino que es precisamente
dentro de esta donde alcanza su verdadero sentido.

La garantía institucional de la autonomía municipal no implica que los Gobiernos Locales

gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de las competencias y funciones
que la Constitución y las leyes les asignan, toda vez que estas deben ser interpretadas y
aplicadas en correspondencia con las demás disposiciones constitucionales, conforme a los
principios de unidad de la constitución y concordancia práctica.

Estas establecen que las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas como
parte de un todo, de una unidad, donde todas sus disposiciones deben ser
entendidas armónicamente. Sobre este particular, el Tribunal Constitucional ha
señalado que “La autonomía municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta,
pues tiene ciertos límites que los Gobiernos Locales deben tomar en cuenta.
En ese sentido, el supremo intérprete de la Constitución, el Tribunal Constitucional, ya
ha precisado “el carácter restringido del concepto autonomía de los órganos creados
por la Constitución, estableciendo que la autonomía es la capacidad de autogobierno
para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una
estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada
no solo por el Esta- do, sino por el ordenamiento jurídico que rige a este”.

El contenido que se atribuya, así como el ejercicio de la autonomía municipal,

deben corresponderse con el marco constitucional y legal. En efecto, la autonomía local
no puede esgrimir como justificación para sustraerse, por ejemplo, al cumplimiento de
las normas generales dadas por el Gobierno Nacional en el marco de sus
competencias, así como tampoco a las leyes generales dictadas por el Congreso de la
República.
Asimismo, el ejercicio de las competencias y funciones específicas de las municipalidades
se debe verificar en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo.
Finalmente, el ejercicio de la autonomía municipal no puede vulnerar ni amena- zar,
per se, derechos constitucionales. En esa línea se inscribe el artículo VIII del Título
Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades al disponer que “los Gobiernos
Locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de
conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y
funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los
servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado.

¿Uso o abuso de la autonomía municipal? por su naturaleza son de observancia y

cumplimiento obligatorio”. Esta norma también establece que el ejercicio de las
competencias y funciones municipales se debe hacer en correspondencia con las
políticas y planes nacionales, así como regionales.

La Defensoría del Pueblo fundamenta que la actividad que desplieguen los Gobiernos
Locales, en el marco de la Constitución, debe afirmar la doble dimensión social y
democrática del Estado. La dimensión social se hará patente en el caso de Gobiernos
Locales activos en la realización del orden constitucional y, por tanto, en la continua
transformación de las condiciones socioeconómicas de sus circunscripciones, teniendo en
cuenta que el principio de la igualdad, reconocido en el artículo 2 inciso
2 de la Constitución Política, exige a todos los poderes públicos –incluyendo los niveles de
gobierno trabajar con miras a la superación de la fragmentación social y la separación rígida
entre

Estado y Sociedad. La dimensión democrática del Estado requiere la legitimación

democrática del poder a partir del valor del pluralismo, tanto en el plano político como en el
territorial. Esto implica la apertura a la alternancia en el ejercicio del poder estatal, así
como la diversidad de opciones según la perspectiva territorial. Es evidente que la
autonomía local está ligada a la distribución del poder con base territorial, es decir, al
pluralismo territorial y a la descentralización política. Sin embargo, en el caso de los
Gobiernos Locales, esta vinculación también se verifica en el ámbito del poder público
administrativo, toda vez que la descentralización administrativa es una continuación
necesaria de la descentralización política”.

3. Interpretación pragmática de las tres autonomías

A) La autonomía política se expresa o materializa en que los gobernadores regionales y
alcaldes son elegidos por el pueblo en sufragio universal y soberano y no dependen de
ninguna otra autoridad, por lo cual dichas autoridades pertenecen a diferentes tiendas
políticas o grupos independientes; por lo tanto, es la máxima expresión de dicha
autonomía.
En el contexto de la autonomía política, la expresión es la facultad normativa y fiscaliza-
dora, considerando que el Consejo Regional y el Concejo Municipal, tienen la facultad de
dictar normas de estricto cumplimiento en su respectiva jurisdicción, tales como las ordenan-
zas, los acuerdos, resoluciones y decretos. Otra manifestación de autonomía política radica en
la representatividad que ejercen el gobernador regional y el alcalde, a la región o a la
provincia o distrito, respectivamente. De igual forma, la formulación y aprobación del plan de
desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil, la aprobación del
plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil, respectivamente.

B) La autonomía económica se manifiesta en la facultad de administrar sus bienes y

rentas, crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos municipales, conforme a ley, respectivamente. Dicha autonomía, también faculta
la enajenación de sus bienes, la firma de convenios de apoyo financiero y la aceptación
de donaciones.

C)La autonomía administrativa faculta la aprobación de su organización interna y su

presupuesto, organiza, reglamenta y administra los servicios públicos locales de su
responsabilidad.
En términos generales, desempeña las funciones y competencias otorgadas por la
Constitución y las respectivas leyes orgánicas.

4. Algunas precisiones sobre la autonomía político-normativa de los gobiernos

municipales
Podemos comenzar preguntándonos si es un abuso o ya es una mala práctica
institucionalizada, refiriéndonos a los atropellos constantes y desaciertos reiterados que
comenten los gobiernos municipales en contra de los ciudadanos que a simple vista nos
parece más una suerte de informalidad en la que se desenvuelven muchas
municipalidades dejando en claro que no se trata de una cuestión política o un acto de
desacreditación hacia nuestros autoridades municipales (que por cierto no todo es malo,
existen elementos muy positivos y dignos de rescatar), pero para ser más verídico en
cuanto al mal funcionamiento en el que se conducen la gran mayoría de
municipalidades citamos algunas estadísticas elaboradas por la Defensoría del Pueblo
en ese sentido.

Casos examinados dan cuenta de los siguientes problemas:

- Procedimientos administrativos y tasas incorporados al TUPA sin cumplir con la exigencia
legal de aprobación mediante ordenanzas municipales
- Falta de ratificación de las ordenanzas municipales distritales que aprueban tasas
administrativas Cobro de tasas que carecen de fundamento legal
- Cobro de tasas por cada componente o etapa de los procedimientos administrativos de
autorización
- Monto de tasas que no responden al costo del servicio efectivamente prestado.
- Exigencia de requisitos ilegales al interior de los procedimientos administrativos
Incumplimiento de plazos legales.
- No informan sobre ejecución de presupuesto.
- No entregan información sobre expedientes judiciales en trámite.
- No informan sobre expedientes administrativos en trámite
- No informan sobre expedientes administrativos extraviados

La actuación municipal rebasa límites de autonomía político-normativa afectando derechos

y legítimos intereses de la ciudadanía (patrimonio, libertad de empresa, acceso a servicios
públicos, identidad). Entorpece y deslegitima el proceso de descentralización. La extensión
de esta problemática torna insuficientes a los mecanismos de control.

Recomendaciones que formula la Defensoría del Pueblo

Es muy ilustrativo mencionar las recomen- daciones que formula la Defensoría del
Pueblo a los gobiernos municipales. En efecto, entre las más importantes tenemos las
siguientes:
- Los procedimientos administrativos y tasas que se incorporen al TUPA deben ser
aprobados previamente mediante una ordenanza.
- En el caso de las municipalidades distritales, la ordenanza debe ser ratificada previamente
por el Concejo Provincial y el acuerdo de con- cejo debe ser publicado en el diario oficial.
- Solo se pueden crear tasas si una ley autoriza su creación, tal como lo exige el principio
de legalidad tributaria.
- El monto de tasas debe responder única y exclusivamente al servicio que efectivamente
se presta.
- Todas las tasas cuyo pago es exigido a las personas deben estar incorporadas
debidamente en el TUPA de cada municipalidad.
- No se pueden cobrar tasas administrativas por cada componente o etapa de los
procedimientos administrativos de autorización, ni por la presentación de cada
documento o requisito exigido legalmente.
- Los procedimientos de autorización y control previstos en el TUPA únicamente podrán
contener requisitos autorizados legalmente.
- La publicidad de los actos normativos municipales.

Es pues recurrente que múltiples municipalidades y gobiernos regionales incumplan

reiteradamente con los ítems arriba mencionados, recayendo todo el peso sobre el
ciudadano de a pie peor aún si sumamos los actos de abuso de autoridad, prepotencia y
corrupción, situación que deslegitima el estado de derecho y causa desesperanza en la
población.
Por todo ello, necesitamos de entes y profesionales competentes que orienten a los
ciudadanos sobre la defensa de sus derechos y sobre todo organismos fiscalizadores in
situ que denuncien de inmediato tales situaciones, también hace falta medidas
sancionadoras efectivas que recaigan directamente sobre autoridades y funcionarios que
cometan abuso de autoridad y negligencia en el cumplimiento de sus funciones.
Respecto a las licencias de funciona- miento
Las facultades municipales se encuentran reconocidas de manera expresa en el inciso
3.6 del artículo 83 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el cual dispone que, en
materia de abastecimiento y comercialización de productos, las municipalidades son
competentes para otorgar licencias de apertura de establecimientos comerciales e
industriales y de actividades profesionales, así como para controlar su funcionamiento
de acuerdo a lo estipulado en dichas licencias. Esa función se ejerce con el ius
imperium, materializado en autorizar, disciplinar y compatibilizar las condiciones legales
que serán necesarias para el otorgamiento, y, en revocar la autorización cuando se
verifique que esta contraviene el orden público por inoportuna, por haber cambiado el
orden legal o por incumplimiento de parte.
Sin embargo, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas de Indecopi
(anteriormente conocida como la Comisión de Acceso al Mercado) fijó, mediante
Resolución N.° 188-97-TDC, que al momento de establecer un cobro por licencia
de funcionamiento la municipalidad deberá probar que los cobros realizados
corresponden a la prestación racional y efectiva de un servicio público de fiscalización o
control individualizado en el contribuyente, y, asimismo, que los montos que cobra para
financiarlo son racionales; asimismo, dicha Comisión se arrogó la función de requerir a
las municipalidades que acrediten en su caso: si la licencia corresponde a la
prestación efectiva de un servicio público administrativo de fiscalización y control; si la
materia objeto de fiscalización guarda coherencia con el interés público definido por la
ley o interpretado a través de la licencia; si la municipalidad ha individualizado
adecuadamente a los administrados que se encuentran sujetos al servicio público de
fiscalización o control, conforme el mandato de la ley; si existe una razonable
equivalencia entre el costo de los servicios de fiscalización o control que presta la
municipalidad y los cobros efectuados para financiar tales servicios.

En el caso del otorgamiento de licencias para establecimientos en donde se expiden

bebidas alcohólica, cuando la Municipalidad Distrital de Miraflores estableció como
límite máximo las 23 horas para la venta de bebidas alcohólicas en dicho distrito;
Indecopi inaplicó dicha medida por ser ilegal y transgredir el Decreto Legislativo N.°
757.
Nos volvemos a preguntar, de acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades, ¿acaso
estas no están facultadas para regular y fiscalizar actividades comerciales o prestación de
servicios? ¿No les corresponde velar por la seguridad vial y ciudadana? ¿Acaso la venta
de alcohol no incide directamente en accidentes de tránsito? En ese orden de ideas
consideramos que muchas veces la autonomía municipal y su ius imperium se ve limitada
y perjudicada por decisiones de otra entidad incompetente para tal.

5. Conclusiones
- Las autonomías que la Constitución Política otorga a los gobiernos regionales y
municipalidades se interpretan y aplican de diferente manera, haciendo uso y abuso de
estas, lo que da a entender que las oficinas de asesoría jurídica y asesoría técnica no
cumplen sus funciones adecuada y oportunamente o es que los titulares hacen caso omiso
a dicho asesoramiento, perjudicando de esta manera al administrado y finalmente a la
población en general.

- Las autonomías que la Constitución Política otorga a los gobiernos regionales y

municipalidades se interpretan y aplican de diferente manera, haciendo uso y abuso de
los mismas, lo que da a entender que las oficinas de asesoría jurídica y asesoría técnica
no cumplen sus funciones adecuada y oportunamente o los titulares hacen caso omiso a
dicho asesoramiento, perjudicando de esta manera al administrado y finalmente a la
población en general.

- No cabe duda que una ordenanza municipal o las normas regionales de carácter general
poseen rango de ley, posicionado jerárquicamente en el ordenamiento jurídico, más
específicamente amparado en nuestra carta magna y contemplada en el sistema jurídico-
administrativo del Estado peruano, como expresión de la autonomía.

- Las ordenanzas o normas regionales no pueden limitar los derechos fundamentales de la

persona que están normados por la carta magna.

- Las ordenanzas definen la potestad de fiscalización o control del cumplimiento de las

decisiones del gobierno local en su jurisdicción.

- Las autonomías normativas municipal y regional no pueden excederse de sus

potestades jurisdiccionales, ni de sus com- petencias constitucionales, ni pueden salirse o
contravenir el marco legal que encierra el ordenamiento jurídico peruano.

- Los gobernadores regionales, alcaldes y funcionarios competentes, para diseñar sus

políticas, acciones y tomar decisiones que podrían exceder las autonomías otorgadas por
la Constitución, deberían consultar y asesorarse previamente por instituciones,
profesionales calificados y experimentados, para evitar una gestión inconstitucional que
vulnere los derechos fundamentales.