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EL PODER DEL
PRESUPUESTO
INTRODUCCIÓN
Por otra parte, para que el presupuesto público pueda servir como herramienta
para la reducción de la pobreza y de las desigualdades necesita tener, por un
lado, una fuerte orientación hacia la garantía de bienes y servicios públicos
suficientes y de calidad, que permitan el ejercicio efectivo de derechos
económicos, sociales, culturales y ambientales; por el otro, un fuerte carácter
progresivo que permita redistribuir los ingresos y la riqueza para cerrar las brechas
económicas y sociales y, a su vez, financiar de manera adecuada dicha provisión
de bienes y servicios públicos. Cuando hablamos de bienes y servicios públicos
nos referimos a las escuelas, hospitales, carreteras y caminos, guarderías, asilos,
graneros, mercados, parques, consulados en el exterior y demás que son
patrimonio de todas las personas en el país.
El primer presupuesto de López Obrador se construyó alrededor de los tres
mandatos del presidente para las finanzas públicas: no aumentar los impuestos,
no contratar más deuda e implementar la austeridad republicana del Estado. Esta
última se entiende, de acuerdo con el artículo 4 de la iniciativa de ley del mismo
nombre, como la “conducta republicana y política de Estado […] para combatir la
desigualdad social, la corrupción, la avaricia y el despilfarro de los bienes y
recursos nacionales, administrando los recursos con eficiencia, eficacia,
economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están
destinados”.
Más allá de que dichos programas y proyectos prioritarios se alinean con los
compromisos realizados durante la campaña presidencial, muestran una lógica
distinta alrededor del presupuesto de la que habíamos visto desde el año 1994: el
Estado mexicano vuelve a asumir un rol más activo desde la lógica del
desarrollismo, donde el presidente —y su oficina— tiene un papel central y
personalísimo en la asignación, reparto y control de los recursos. Una visión
conservadora de las finanzas públicas que rompe con la idea de progreso hacia
adelante que había mostrado durante la campaña electoral como la idea de lo que
sería su gobierno. Esto se complementa con las señales del debilitamiento político
y presupuestario de las instituciones autónomas que deberían cumplir con un rol
regulador, evaluador o de transparencia del ejercicio de su gobierno.
Asimismo, destaca que incluso la política de protección social por medio de
transferencias directas no venga acompañada de una estrategia para garantizar
una mayor y mejor provisión de bienes y servicios públicos. En otras palabras, que
se otorgue el dinero pero no los medios para utilizarlo o complementarlo de
manera adecuada. Pensemos como ejemplo en una madre soltera trabajadora con
una hija, que recibe un apoyo económico bimestral de mil 600 pesos por parte del
Programa de Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños, hijos de madres
trabajadoras, para la contratación de servicios de cuidado. Si esa madre no cuenta
con una guardería cercana al trabajo o el hogar, ni con transporte público
adecuado para poder llevar a su hija a la guardería más cercana, ni con una red
de apoyo —familia y/o amigos— que le ayuden a cuidar a su hija, difícilmente
podrá verse verdaderamente beneficiada por dicho apoyo. El ejercicio efectivo de
derechos no sólo depende de contar con la capacidad económica para pagar por
ellos, sino también de un andamiaje público de bienes y servicios que funcionan a
manera de ingreso virtual para las familias que dependen de los apoyos estatales
para ello.
Quizá la mayor sorpresa del informe de medio año de 2019 venga detrás de las
adecuaciones presupuestarias que realiza la Secretaría de Hacienda, al modificar
los montos asignados originalmente en la aprobación del presupuesto federal por
parte del Legislativo.3 En total, la suma de las reasignaciones presupuestarias da
un saldo neto positivo —es decir, de sobreejercicio respecto a la asignación en el
Legislativo— de 19 mil 382 millones de pesos, lo que representa un crecimiento de
casi 0.3% en el gasto neto total. Los dos grandes ramos ganadores por
reasignaciones son la Comisión Reguladora de Energía (+211%), la Comisión
Nacional de Hidrocarburos (+167%), que fueron especialmente afectados por los
recortes desde el proyecto de presupuesto de este año. Por otra parte, los dos
ramos perdedores por reasignaciones de medio año son Turismo (-0.13%),
Cultura (-0.27%) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (-0.3%).
Pero los tres mandatos de López Obrador para las finanzas públicas también
disfrazan un mito que resulta a todas luces falso: que la austeridad republicana del
Estado es suficiente para cubrir las necesidades presupuestarias de toda la
administración pública federal. Es decir, que reduciendo despilfarros y
combatiendo la corrupción en el gobierno se obtendrán los recursos adicionales
que permitan —ahora sí— combatir la pobreza y reducir las desigualdades, como
ha prometido el presidente desde su triunfo del 1 de julio de 2018.
Así, el análisis del presupuesto público y su evolución nos dan una fotografía
preliminar de la construcción de Estado que empieza a formarse bajo las
decisiones de López Obrador: un Estado pequeño que atiende una parte del
problema de exclusión económica de la población, pero con poca capacidad
institucional para poder ser un verdadero instrumento para la mejora de la calidad
de vida de las personas, la reducción de la pobreza y de las desigualdades. Esta
lógica se mantendrá mientras el gobierno federal renuncie a aumentar la
recaudación —la más baja de los países de la OCDE y una de las más bajas de
América Latina— y no aumente la necesaria inversión social, especialmente en
bienes y servicios públicos. Ojalá “primero los pobres” no sea sólo una promesa
de campaña.
¿QUÉ ES EL PRESUPUESTO?
Las dos principales fuentes tributarias son: el impuesto sobre la renta (ISR)...que
pagan tanto las empresas como las personas por concepto de ingresos. El
impuesto al valor agregado (IVA)...que es el impuesto que pagamos cada vez que
compramos algún producto y grava todo el valor que se le agrega a una
mercancía en su proceso de producción. El gobierno también obtiene recursos a
través de los bienes y servicios que genera (ejem, ventas de petróleo). Y otra
fracción del gasto es la deuda que contre el gobierno.
TOTAL 7,076,000,000
Primer elemento para destacar es que en 2019 se dio una ruptura con un hecho
que ya era una costumbre: por primera vez el gasto total fue inferior a lo que había
sido considerado en el PEF. A diferencia de años anteriores, en los que el gasto
real siempre terminaba superando lo que había sido planificado, en 2019 fue la
primera ocasión en que hubo una diferencia negativa de 23 618 millones de pesos,
equivalente a -0.4 % de lo presupuestado. Más que una decisión voluntaria, este
hecho se encuentra profundamente relacionado con un pobre desempeño
económico en 2019, evidente en la contracción de 0.1 % en el PIB, y que llevó a
una caída de los ingresos del gobierno. Este desplome llevó incluso a que el
gobierno tuviera que echar mano de 43 % de los ahorros presentes en el Fondo de
Estabilización de los Ingresos Presupuestarios. Puede notarse que en el PEF de
2019 se estimaba un gasto superior al de 2018 que, sin embargo, terminó siendo
inferior por la vía de la realidad económica adversa.
CAMARA
DE
DIPUTAD
OS
Judicial)
CONTROL/ AUTDITORIA
(Poder Ejecutivo SECODAM Y SHCP, Poder Legislativo Contaduría
Mayor de Hacienda y cuenta de la Hacienda Pública Federal)
Cuadro 1
Marco jurídico del Presupuesto Federal en México
Formulación:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 74, fracción
IV); Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (art. 12);
Ley de Planeación (arts. 7 y 27);
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (arts. 17-20,
22-24), y su reglamento (arts. 8-31);
Ley Federal de Entidades Paraestatales (arts. 47, 50 y 51), y su reglamento (art.
24); Ley General de Deuda Pública (arts. 9 al 16);
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas (arts. 7, 17 al 27).
Discusión-Aprobación:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 74, fracción IV)
Ejecución:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (arts. 126 y 134);
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (arts. 25 al 38)
y su reglamento (Capítulo I y II; arts. 32 al 80);
Ley federal de Entidades Paraestatales (arts. 52 y 55) y su reglamento
(art. 23) Ley General de Deuda Pública (art. 4, fracción V)
Decreto Aprobatorio de Presupuesto de Egresos de la Federación
Control/Auditoria:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (arts. 73, fracción XXIV y
74, fracción IV)
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (arts. 23, 31 y 37)
Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal (arts. 37, 39, 40 al 46) y su
reglamento (Título V, arts. 130 al 186)
Ley Federal de Entidades Paraestatales (arts. 59 al 65) y su reglamento (arts.
29 al 34) Ley General de Deuda Pública (arts. 23 al 26)
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas (arts. 84 y 85)
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (arts. 2, 3, 7 y 47)
Anexo 2
ISSSTE
IMSS
Lotería Nacional CAPUFE
CFE
L y FC
PEMEX
CONCLUSIÓN
Para nadie es ya un secreto que el Poder Ejecutivo posee una gran capacidad
para redireccionar a voluntad el gasto público después de que el Presupuesto de
Egresos de la Federación (PEF) es aprobado por la Cámara de Diputados.
Gracias a un andamiaje legal que anula de jure y de facto a los legisladores
durante la ejecución del gasto público mediante las adecuaciones presupuestarias,
el presidente mexicano posee uno de los poderes presupuestarios con menos
contrapesos y controles de los que existen en cualquier otra democracia del
mundo.
La Cuenta Pública muestra qué tan diferente puede terminar siendo el gasto
público en comparación con lo originalmente establecido en el PEF. Los recortes
ya hechos en el PEF pueden terminar haciéndose más profundos por la decisión
del Ejecutivo o, por el contrario, rubros que no habían sido considerados por los
legisladores acaban recibiendo muchos más recursos. Por eso es necesario
continuar explorando y analizando a profundidad este documento.
En años anteriores fuimos testigos de cómo esta facultad fue utilizada para
acrecentar gastos superfluos como la publicidad gubernamental o los servicios de
viáticos, o para negociar políticamente, como se hacía con los recursos del ramo
23 (dicho sea de paso, en este año sólo se ejercieron 1.6% más recursos en este
rubro, en contraste con los descomunales incrementos y casos de negociación
política del sexenio anterior).
Hoy las prioridades del gobierno son otras, pero la práctica del uso discrecional de
los recursos persiste. Los mecanismos utilizados siguen siendo los mismos: el
Poder Ejecutivo sigue teniendo una amplia facultad para dar y quitar dinero a
voluntad. Ante esta facultad a los legisladores no les queda más que el recurso de
emitir una opinión. Esto, no hay que dejar de repetirlo, es una anormalidad
democrática.
BIBLIOGRAFIA
DESIGUALDADES EN MÉXICO 2018” DE EL COLEGIO DE MÉXICO, DISPONIBLE
EN: HTTPS://DESIGUALDADES.COLMEX.MX/INFORME2018
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN (ABRIL, 2020) “PRESUPUESTO ASIGNADO