MARCO SOCIAL MULTIANUAL 2009-2011

Orientaciones de Política para los Programas Sociales

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PRESENTACIÓN

La Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (STCIAS) tiene el agrado de poner a disposición de las autoridades del país y de la población en general el documento "Marco Social Multianual 2009-2011", el mismo que contiene los lineamientos de política y del gasto social aprobados por la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) de la Presidencia del Consejo de Ministros. Durante varios meses, entre enero y abril del 2008, y contando con el apoyo técnico de la Cooperación Alemana al Desarrollo (GTZ-Programa de Gobernabilidad e Inclusión), la Secretaría Técnica de la CIAS promovió la realización de siete Talleres en que se recogieron las opiniones de especialistas en programas sociales, funcionarios del gobierno central, directivos de los programas sociales, autoridades regionales y locales, y representantes del sector privado, con el fin de lograr un documento representativo de los puntos de vista de los actores involucrados en la lucha contra la pobreza en el país. La formulación consensuada del Marco Social 2009-2011 se promovió por la Secretaría Técnica en cumplimiento de lo dispuesto por el Plan de Reforma de los Programas Sociales, que le encargó su formulación y actualización periódica. Así, una vez dado el primer paso del encargo, seguirá el proceso de evaluación y actualización del Marco, inaugurándose la presencia de una herramienta de gestión multianual en el campo social, que permita mirarlo con un horizonte de mediano plazo. Esta primera versión toma muy en cuenta muchas de las cosas que se vienen haciendo desde diferentes ámbitos de iniciativa en el Estado y en la sociedad. La idea es que sirva para potenciar los esfuerzos por hacer realidad el objetivo propuesto de disminuir la pobreza y la desnutrición en forma importante al 2011. Agradecemos a todos los que participaron en los talleres de formulación e invitamos a todos los interesados en las políticas y programas sociales a su lectura y debate. Lima, setiembre 2008. Ing. H. Iván Hidalgo Secretario Técnico de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales - PCM

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CONTENIDO

INTRODUCCION ..................................................................................................... 9 1. El PROBLEMA: POBREZA Y POLITICA SOCIAL ............................................. 13 1.1. Perú 2001-2007: crecimiento económico, política social y pobreza .... 13 1.2. El estado actual de la política social y los programas sociales ........... 19 1.2.1. Falta de objetivos y metas comunes a nivel del conjunto de programas sociales (PPSS) ................................................. 20 1.2.2. Criterios inadecuados de nivel y asignación presupuestal ........ 21 1.2.3. Ausencia de una autoridad definida para la gestión social integrada .................................................. 22 1.2.4. Problemas de gestión en la política social ................................. 23 1.2.5. Ausencia de un sistema transversal de monitoreo y evaluación ................................................................................ 25 2. EL MARCO CONCEPTUAL .............................................................................. 27 2.1. Universalismo y selectivismo ............................................................... 27 2.2. Crecimiento económico y pobreza: la evidencia internacional ............ 28 3. LA EXPERIENCIA PERUANA ............................................................................ 33 3.1. La estructura de ingresos de las familias pobres ................................ 36 3.2. Crecimiento económico y empleo ........................................................ 39 3.3. El gasto social ...................................................................................... 41 3.4. Política comercial y pobreza ................................................................ 44 3.5. Crecimiento inclusivo ........................................................................... 47 4. LA POLITICA SOCIAL 2008-2011 ...................................................................... 49 4.1. Objetivos sociales a mediano y largo plazo ......................................... 49 4.2. Estrategias y planes de desarrollo social ............................................. 52

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4.3. Ejes de la política social ....................................................................... 54 4.3.1. Eje de protección social ............................................................. 54 4.3.2. Eje de desarrollo de capacidades .............................................. 55 4.3.3. Eje de promoción de oportunidades ........................................... 56 4.4. Criterios para la formulación e implementación de la política social .... 58 4.4.1. Criterio territorial y tipos de programas ...................................... 59 4.4.2. El enfoque del ciclo de vida ........................................................ 60 4.4.3. Vulnerabilidad ............................................................................. 62 5. LA PROGRAMACION MULTIANUAL DEL GASTO SOCIAL ............................... 63 5.1. El Marco Social Multianual y el MMM .................................................... 63 5.2. Programación multianual del gasto social ........................................... 65 5.2.1. Escenario 1 ................................................................................ 66 5.2.2. Escenario 2 ................................................................................ 70 6. LAS IMPLICANCIAS PARA LA POLITICA ECONOMICA Y LA POLITICA SOCIAL ..................................................................................... 75 6.1. Crecimiento sostenido y políticas económicas inclusivas ................... 75 6.2. Las reformas necesarias en la política social y los programas sociales ..................................................................... 77 6.2.1. Vincular la política económica con la social ............................... 78 6.2.2. Establecer objetivos y metas comunes a todos los sectores y PPSS ..................................................... 78 6.2.3. Integrar crecientemente los componentes de desarrollo de capacidades y de oportunidades económicas ...................... 79 6.3. Marco Lógico Integrado: objetivos y metas para la política social 2008-2011............................................. 80 7. LA GESTION DE LOS PROGRAMAS SOCIALES ............................................ 87 7.1. La renovación de la normativa social ................................................... 87 7.2 7.3 Características de la nueva gestión social ........................................... 89 Dimensiones de la nueva Gerencia Social: Multisectorial, Intergubernamental y Público-Privada .................................................. 92 7.3.1. Gerencia Social Multisectorial .................................................... 92 7.3.2. Gerencia Social Intergubernamental .......................................... 93 7.3.3. Gerencia Social Público-Privada ................................................ 97

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7.4. Hacia un Sistema de Gestión Social Descentralizado: Instrumentos de gestión ....................................................................... 98 7.4.1. Autoridad Social Nacional ........................................................... 99 7.4.2. Comité de Coordinación Intergubernamental Social ................ 101 7.4.3. Líneas de base, obligación de todo programa social y gobierno local y regional ........................................................ 101 7.4.4. Sistemas de Focalización efectivos (SISFOH y Censo de JUNTOS) ............................................... 102 7.4.5. Planificación y gestión por resultados de los PPSS ................ 103 7.4.6. Monitoreo de la Ejecución ........................................................ 104 7.4.7. Evaluación externa de resultados e impactos ......................... 105 7.4.8. Promoción de la formación de recursos humanos para la gestión social ............................................................... 106 7.4.9. Calendario Social Anual ........................................................... 107

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ...................................................................... 109 INDICE DE SIGLAS .............................................................................................. 117

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INTRODUCCION

En el Perú, el nivel de pobreza es mayor al de países con ingresos promedio similares.

El Perú es un país con niveles de pobreza elevados y una desigual distribución del ingreso. La pobreza afectaba el 2007 al 39,3 por ciento de la población y la pobreza extrema al 13,7 por ciento de la misma. Sus niveles son mayores a los que se esperaría de un país con los ingresos promedio de la población peruana y su distribución es también muy desigual: el ingreso del decil más rico es 40 veces mayor al del decil más pobre. Dos tercios de la población en pobreza extrema están en la agricultura, y casi cuatro quintos de los pobres extremos son trabajadores independientes y trabajadores familiares no remunerados, tanto en la agricultura como en las ciudades. Por otro lado, en los últimos 6 años, la economía peruana es una de las 10 economías que más ha crecido en el mundo. En el periodo 2001-2007, mientras el PBI per cápita se ha elevado en 30,8 por ciento, la pobreza se ha reducido en 10,5 puntos, lo que sugiere una baja elasticidad de la pobreza respecto al crecimiento económico. Por ello, la política social es indispensable para combatir la pobreza, en especial la pobreza extrema.

El crecimiento económico es condición necesaria pero no suficiente para erradicar la pobreza.

El argumento central de este documento es que, por el lado del mercado, se precisa de un crecimiento más inclusivo, y por el lado de la población pobre, reforzar sus habilidades y oportunidades para que pueda aprovechar el ciclo económico expansivo accediendo al empleo y a los mercados para sus productos y servicios, lo que requiere mejorar su productividad.

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Propósito El propósito central del Marco Social Multianual (MSM) se inscribe en lo dispuesto en el Plan de Reforma de Programas Sociales de marzo de 2007 (DS 029-2007-PCM) cuyo inciso 2.1.2 estipula que "Para materializar tan importantes cambios en la gestión estratégica de los programas sociales es necesario que la ST-CIAS establezca el Marco Macro Social Multianual que de manera análoga al Marco Macroeconómico Multianual sea el documento guía para que cada programa social defina sus objetivos, resultados e impactos a lograr en cada año, asimismo, establezca las prioridades y montos de la inversión social en vista a la consecución de metas de mediano plazo en cuanto a indicadores de resultados e impacto". El presente Marco Social Multianual es así una guía para poner en marcha políticas sociales apropiadas, en un escenario multianual, que orienta la política y el gasto social dirigido a los pobres, especialmente a los pobres extremos. La presente versión del MSM, se centra en los programas sociales focalizados, aunque incluye también algunas estrategias de sectores sociales que atienden a los pobres y en especial a los 3.86 millones de pobres extremos (2007), que por su vulnerabilidad y niveles de exclusión requieren prioridad. El MSM en adelante, en sus versiones anuales, presentará un balance de la situación social del país, con especial énfasis en la evolución reciente de la pobreza, y definirá y actualizará las estrategias de política económica y social para alcanzar los objetivos y metas sociales prioritarias. El presente MSM 2009-2011 cumple tres propósitos: a) b) c) Recoge los lineamientos básicos de la política social del Estado peruano para el período de referencia (2009-2011); Establece pautas para la priorización multianual de la política social y la asignación del gasto multianual de los programas focalizados; y Establece criterios básicos para el diseño de la política social, con énfasis en este caso en las orientaciones de política para los programas sociales, y criterios para la actualización periódica del Marco Social Multianual (MSM).

El MSM sirve para: • Establecer lineamientos básicos de la política social • Priorizar el gasto social multianual • Diseñar la política y los programas sociales

El presente MSM se basa en las grandes orientaciones de la política social del Estado peruano, incluyendo las Metas del Milenio, los compromisos del Acuerdo Nacional y diversos documentos oficiales, pero no define las políticas de los sectores sociales, centrándose en los programas sociales.

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Contenido El documento contiene 7 secciones. En la primera se presenta el problema, analizándose la pobreza y la política social. En la segunda se presenta el marco conceptual de la política social y la evidencia internacional acerca de la relación entre crecimiento económico y pobreza. La tercera sección analiza la experiencia peruana de la relación entre crecimiento económico y pobreza. La cuarta sección establece los lineamientos de la política social 2009-2011. La quinta propone la programación multianual del gasto social y sus escenarios. En la sexta se presentan las implicancias que tiene todo lo anterior para la política económica y social, y finalmente en la sección séptima se plantea la gestión de la política social y los programas sociales. Para el presente Marco Social Multianual 2009-2011 se han tomado como base las cifras económicas del Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010 publicado y la data social procedente del INEI. Las cifras del Marco Macroeconómico 2009-2011 y los resultados del Censo 2007, presentados recientemente, serán incorporados en la subsiguiente actualización de las proyecciones del Marco Social Multianual. Actualización El MSM deberá publicarse anualmente, en julio de cada año, dos meses después de publicado el Marco Macroeconómico Multianual (MMM). El contenido mínimo del MSM debe ser el siguiente: 1. Una evaluación del contexto macroeconómico y de las políticas económicas formuladas en el MMM. 2. Una evaluación de la formulación e implementación de la política social, sus lineamientos y objetivos en el mediano y corto plazo. 3. Las metas de la política social a ser alcanzadas en los próximos tres años. 4. Las previsiones para los próximos tres años sobre los principales instrumentos de la política social: a) El gasto social, el gasto social previsional y el no provisional, el gasto social básico y el gasto social complementario, y el gasto social destinado a los programas sociales; Los avances en la reforma de los programas sociales, en las políticas sectoriales sociales y en la marcha descentralizada del Estado.

b)

Para que las proyecciones del MSM sean consistentes con las del MMM, la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) contará con información de las cuentas de los ingresos y gastos del Gobierno Central y del Gobierno General, con un grado de desagregación que permita hacer en forma consistente las proyecciones necesarias. El documento deberá ser elaborado por la Secretaría Técnica del CIAS (ST-CIAS), en coordinación con las áreas de gobierno encargadas de la política social. Tanto para la labor de coordinación, como para contar con la información estadística

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necesaria para hacer las proyecciones, se requerirá una norma legal que facilite esta tarea a la Secretaría Técnica. El documento deberá ser aprobado en la CIAS y enviarse anualmente al Congreso de la República, junto con el MMM, la Ley de Presupuesto, la Ley de Endeudamiento Público y la Ley de Equilibrio Financiero.

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1. EL PROBLEMA: POBREZA Y POLITICA SOCIAL

1.1.

PERÚ 2001-2007: CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICA SOCIAL Y POBREZA

La pobreza está determinada por: • El crecimiento económico • El gasto social • Las políticas y programas sociales

Los determinantes más importantes de la pobreza son: el nivel y la composición del crecimiento económico, el nivel y la estructura del gasto social, y la calidad de la gestión de las políticas y programas sociales, que permite en mayor o menor medida el acceso a bienes y servicios públicos. Mientras que en las áreas urbanas, en el caso de familias consumidoras, la vinculación entre pobreza y crecimiento económico se establece fundamentalmente a través del mercado de trabajo, en las áreas rurales, donde las familias son consumidoras y productoras a la vez, la relación entre pobreza y crecimiento económico se concreta no sólo a través del mercado de trabajo sino del mercado de bienes. En este sentido, conviene indicar el favorable desempeño económico registrado durante el año 2007, a través de los principales indicadores:

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PRINCIPALES INDICADORES MACROECONÓMICOS 2007
PBI per cápita (US dólares) PBI (miles de millones de nuevos soles) PBI (variación porcentual real) Demanda Global (variación porcentual real) Demanda Interna (variación porcentual real) Consumo Privado (variación porcentual real) Empleo Urbano Nacional en empresas de 10 y más trabajadores (variación porcentual real) Tasa de Desempleo (desempleados/PEA) Salarios (Var. % 2007/2006) Inversión Pública TOTAL (Var. % 2007/2006) Inversión Pública Gobierno Central (Var. % 2007/2006) Inversión Privada (Var. % 2007/2006)
Fuente: MEF - Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011

3,921.0 341.2 9.0% 10.6% 11.7% 8.3% 8.3% 4.5% 11.9% 19.7% 22.5% 23.2%

Así, el Producto Bruto Interno se expandió en 9.0%, experimentando un crecimiento continuo durante 78 meses. Este crecimiento se explica por el dinamismo del consumo e inversión privados, que crecieron en 8.3% y 23.2%, respectivamente, los que impulsaron el incremento de la demanda interna en 11.7% y de la demanda global en 10,6%. El mayor dinamismo en el consumo privado es un reflejo del mayor poder adquisitivo de la población debido al incremento del empleo formal de manera descentralizada (8.3% en empresas de 10 a más trabajadores, a nivel nacional), entre otros aspectos (mayores ingresos, acceso al crédito y mejores expectativas sobre la economía). En ese sentido, en el año 2007, la tasa de desempleo registra un estancamiento en el nivel de 4.5%. Con respecto a los ingresos, si bien ha habido un incremento del 12% en los salarios, debido principalmente a la mejora en la actividad económica, existe disparidad entre sectores según variaciones en las productividades correspondientes. Finalmente, en cuanto a la inversión pública, ésta tuvo un crecimiento de 19.7% en 2007, destacando la correspondiente al Gobierno Central que creció en 22.5% en términos reales. Por otro lado, la inversión privada, se expandió 23.2%, Por otro lado, cabe indicar que durante el período previo, 2001-2006, el crecimiento acumulado del PBI per cápita ha sido de 24.4%; el empleo en empresas de 10 y más trabajadores ha crecido en términos acumulados en 17.03%, y el gasto social, también en términos acumulados, lo ha hecho en 39.75%. Las últimas cifras del Marco

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Macroeconómico Multianual 2009-2011 (MMM 2009-11) revelan que el 2007 la economía peruana creció en 8.3%. En el mismo periodo, 2001-2006, se ha generado una recuperación del consumo privado del 24.10%. El valor del consumo privado per cápita se ha incrementado en 16.8%. Además, el crecimiento económico ha permitido la elevación de los ingresos laborales y de los ingresos tributarios, los que en parte se han canalizado al mayor gasto social y en parte hacia mayores transferencias por canon y FONCOMUN para los gobiernos regionales y locales. Adicionalmente, la información según rubros de consumo de los hogares indica que el consumo de alimentos ha crecido de forma muy importante entre 2001 y 2007. La demanda interna creció en 11.7% el 2007, de acuerdo al MMM 2009-11. En los últimos años estos cambios han implicado una reducción en las tasas de pobreza y de pobreza extrema (Gráfico 1).

Gráfico 1
CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POBREZA
PBI per cápita (2001=100), pobreza y pobreza extrema
(porcentajes)

140.0 120.0 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0

Índice del PBI per cápita (2001=100) POBREZA POBREZA EXTREMA

2001

2002

2004

2005

2006

Fuente: BCRP, INEI.

La pobreza a nivel nacional, medida por el gasto por debajo del costo de la canasta básica, se ha reducido de 49.8% a 39.3%, y la rural de 76.9 a 64.6% entre 2001 y 2007, mientras que la pobreza extrema ha caído de 19.5 a 13.7% a nivel nacional y de 46.3% a 32.9% en el ámbito rural (Cuadro 1). A nivel de regiones, es claro que el impacto positivo ha sido diferenciado según se trate de las zonas urbanas o rurales. En las áreas urbanas la pobreza cayó de 42.6% a 25.7% durante el periodo 2001-2007, mientras en las zonas rurales disminuyó de

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76.9% a 64.6%. En cuanto a la pobreza extrema, en las zonas urbanas cayó de 10% el 2001 a 3.5% el 2007, y en las rurales bajó de 46.3% a 32.9% en el mismo período. En Lima Metropolitana, la situación ha venido teniendo mayores alzas y bajas, pues la pobreza se incrementó a casi 38.9% el 2000, estuvo en 34.3% el 2002 En cuanto a la pobreza extrema en Lima Metropolitana, ha ocurrido algo similar, incrementándose la tasa a 2.7% en 1999 para caer a 0.5% el 2007 (Cuadro 1).

Cuadro 1 POBREZA Y POBREZA EXTREMA EN EL PERÚ
Ámbito 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007

Pobreza Nacional 42.7 42.4 24.1 34 65.9 47.5 31.4 37.3 71.8 48.4 38.9 35.3 70 49.8 28.3 42.6 76.9 50 34.3 39 74.3 48.6 30.9 37.1 69.8 48.7 32.6 36.8 70.9 44.5 24.2 31.2 69.3 39.3 18.5 25.7 64.6

Lima Metropolitana 25.4 Urbano Rural 33 66.3

Pobreza Extrema Nacional Lima Metropolitana Urbano Rural 18.2 2.3 7.6 41.5 17.4 2.4 7.5 40 18.4 2.7 6.3 44.4 15 1.6 6.1 35.6 19.5 1.7 10 46.3 18.7 3.3 8.2 42.4 17.1 1.3 6.5 36.8 17.4 2 6.3 37.9 16.1 0.9 4.9 37.1 13.7 0.5 3.5 32.9

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), varios años.

Todo esto mueve a pensar la heterogeneidad de la elasticidad pobreza-crecimiento del PBI per cápita vigente en el país, según zonas urbanas o rurales, o regiones u otras variables. De acuerdo a las estimaciones de Céspedes (2004), la elasticidad pobreza-crecimiento del PBI per-cápita es alrededor de 0.5. De acuerdo a Loayza y Polastri (2004), este valor es menor comparado a otros países en desarrollo, donde la elasticidad es de -0.82, por lo que el Perú necesita crecer más para alcanzar una determinada reducción en la pobreza. Si utilizáramos la estimación de Céspedes del 2007, citada por el Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010, con tasas de crecimiento del PBI como las actuales (entre 6% y 7%), se reduciría la pobreza en un 1.5% a un 1.75% anual; es decir, en un 9%, en el mejor de los casos, entre 2008 y 2011. Según esto no sería tan fácil alcanzar la meta de bajar la pobreza de 39.3% a nivel nacional en el año 2007 a 30% a nivel nacional para mediados de 2011. Pero las últimas cifras del INEI sobre reducción de la pobreza el 2007 indican un mayor impacto positivo sobre la pobreza y una modificación progresiva de la elasticidad.

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Respecto al gasto social, éste tuvo su punto más bajo en 1990 (2.4% del PBI) para luego incrementarse a mediados de esa década en 138%, alrededor del 5% del PBI, manteniéndose en esos niveles en los últimos años (1999-2005). Gráfico 2
POBREZA Y GASTO SOCIAL TOTAL 1999-2005
Pobreza (% Pob) Gasto Social Total (mill. S/.) millones S/.

53,0%
52,0%

30,000
24,888 22,516

52,0% 51,0% 50,0%
15,113 49,8% 16,111 17,530 19,033 50,0% 20,249

25,000 20,000 15,000

49,0% 48,0% 47,0% 46,0% 45,0% 1999 2000
47,5% 48,4%

48,6%

48,7%

10,000 5,000 0,000

2001

2002

2003

2004

2005

Por otro lado, la calidad de la gestión de las políticas y programas sociales, que permite o no el acceso a bienes públicos a la población, no es óptima. Esto hace que el impacto del gasto social sea débil. En las últimas dos décadas, el impacto de los programas sociales en la reducción de la pobreza y en especial de la pobreza extrema parece ser poco significativo (IPAE-PNUD 2007). En los últimos tiempos, el gasto social creció 64,6% en tan sólo 6 años (1999-2005) y la pobreza empezó en 47,5% en 1999 y llegó a 48,7% el 2005. Una de las dimensiones claves que explican la pobreza es la falta de acceso a bienes y servicios públicos de calidad. Ser pobre no sólo implica tener bajos ingresos, la pobreza es multidimensional (Aramburú, Figueroa 2001). Entre estos bienes públicos, la educación es la más relevante. El Gráfico 3, revela las brechas en el acceso a la educación por nivel de pobreza. Entre los pobres extremos, el analfabetismo es casi 20% frente a 8% entre los no pobres. La cobertura de la educación inicial entre los pobres es la mitad (30%) de la de los no pobres. El atraso escolar, medido por el número de menores de 12 años que aún no terminan primaria, es del 60% entre los pobres y del 25% entre los no pobres. El 88% de los pobres extremos no ha terminado la secundaria a los 17 años, cifra que entre los no pobres es menor a 40%. Por último, la asistencia a la escuela es muy diferente según se sea pobre o no pobre: sólo el 43.5% de los menores de 3 años de hogares en pobreza extrema asiste a centros de educación inicial, a diferencia del 76% de los menores no pobres; y sólo 75% de adolescentes entre 12 a 16 años en pobreza extrema asiste a un centro educativo frente a casi 92% de los adolescentes no pobres (Benavides 2007: 457-483).

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Gráfico 3
ATRASO ESCOLAR Y ANALFABETISMO POR POBREZA
100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0
Analfabetismo de 15 años y más. Cobertura de educación inicial para niños de 3 a 5 años Niños de 12 años que no han terminado la primaria Personas de 17 años que no han terminado la secundaria Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total

Fuente: ENAHO 2004

La falta de acceso a otros bienes y servicios básicos se aprecia en las bajas coberturas de agua, electricidad y servicios higiénicos, que golpean a los más pobres (Cuadro 2). Ha habido una mejora, pero todavía no hay universalización de los servicios básicos. El 30.8% de los hogares no tenía el 2006 agua potable, igualmente el 23,0% estaba sin electricidad y el 20,6% sin servicios higiénicos.

Cuadro 2 ACCESO A SERVICIOS BÁSICOS
Servicios Básicos Hogares sin Agua Potable Hogares sin Electricidad Hogares sin Servicios Higiénicos
Fuente: ENAHO 2004-2006

2004 32.3% 27.1% 22.4%

2005 32.4% 25.8% 22.5%

2006 30.8% 23.0% 20.6%

El acceso a estos bienes y servicios públicos es clave pues éstos crean y/o protegen las capacidades humanas básicas que permiten aprovechar las oportunidades que brindan la economía y la sociedad.

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Los factores de exclusión en una sociedad desigual y compleja como la peruana tienen que ver con la ruralidad y la pertenencia a grupos étnicos (Gráfico 4). Existe una correlación muy fuerte entre ser poblador rural, ser indígena o afroperuano y ser pobre extremo. Cabría reflexionar sobre lo poco que la sociedad peruana ha cambiado en este aspecto en sus más de 4 siglos de existencia. Gráfico 4
POBREZA POR ETNICIDAD Y RURALIDAD
50.0

40.0
% Pobreza Extrema

Aymara De la Amazonia

30.0
Afroperuano Mestizo Quechua

20.0

10.0
Blanco

0.0 0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

% Pob. Rural

Fuente: Aramburu et al. (2006).

1.2.

EL ESTADO ACTUAL DE LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS PROGRAMAS SOCIALES.

En el Perú la política social incluye servicios universales y programas focalizados.

La política social del Estado Peruano incluye servicios universales y programas focalizados. Los primeros abarcan la educación y la atención de la salud, que se ofrecen en establecimientos públicos (escuelas, colegios, centros, puestos de salud y hospitales públicos). Los servicios universales se basan en la demanda y por lo tanto son auto-focalizados, aunque al interior de estos sectores pueden existir proyectos o programas focalizados. Los programas focalizados más importantes se crearon en los noventa como una política de compensación social ante las medidas de ajuste económico implementadas durante los primeros años de esa década. Se denominan focalizados porque no pretenden dar cobertura universal y debido a que desde la oferta se establecen criterios de selección y filtros para acceder a ellos. En general, los programas focalizados tienen como población objetivo a las personas en pobreza y en especial a las de pobreza extrema.

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Retos de la política social: • Mejorar la cobertura y calidad de los servicios públicos • Orientar los programas sociales a la reducción de las brechas

El reto actual de la política social es ampliar la cobertura y calidad de los servicios universales y, al mismo tiempo, orientar los programas focalizados a reducir las brechas económicas, culturales y de género que impiden a los grupos más pobres y vulnerables el acceso a estos servicios. Debido a la complejidad y diversidad de los programas sociales y sus ejecutores, es muy difícil realizar un balance de la política social en el Perú. Algunos de los problemas centrales se deben a aspectos específicos que se detallan a continuación.

Problemas centrales de la política social: • Falta de objetivos y metas comunes • Criterios inadecuados para asignación presupuestal • Débil capacidad articuladora de la autoridad social • Gestión deficiente • Ausencia de un sistema transversal de monitoreo y evaluación

1.2.1. Falta de objetivos y metas comunes a nivel del conjunto de programas sociales (PPSS) La política social peruana ha carecido de objetivos y metas comunes de cumplimiento obligatorio para todos los sectores y funcionarios responsables de los programas sociales. La estructura sectorial de la institucionalidad pública establece multiplicidad de objetivos y metas parciales. La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) ha identificado 70 documentos oficiales que forman parte de la Política Nacional de Desarrollo (APCI 2006). El problema por tanto no es la falta de planes, sino su multiplicidad y carencia de articulación. El panorama se agrava por el hecho de que cada sector funciona en forma autoreferenciada con nula o poca coordinación intra e intersectorial. En esta estructura, resulta muy difícil responder a objetivos y metas comunes. No se trata solamente de un problema de gestión, sino de visión y prioridad política. El Plan Nacional de Superación de la Pobreza1 establece tres ejes transversales de la política social:

1

DS 64-2004-PCM del 08 de septiembre de 2004. Plan Nacional de Superación de la Pobreza.

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• • •

Eje 1. Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales. Eje 2. Promoción de oportunidades y capacidades económicas. Eje 3. Establecimiento de una red de protección social.

Los dos primeros ejes aluden a un cambio de estrategia social, de lo protectorasistencial hacia el desarrollo de capacidades y hacia la promoción de oportunidades económicas para los más pobres, tal como se analiza en detalle en la sección 4. Ello responde a la evidencia internacional que señala que la forma más efectiva de combatir la pobreza pasa por el desarrollo del capital humano y de las oportunidades de empleo e ingresos. Sin embargo, para la población más vulnerable, los programas protectores (nutrición y salud, especialmente la materno-infantil, seguridad ciudadana y seguridad alimentaria, pensiones y apoyo a la tercera edad, etc.) continúan siendo indispensables para evitar pérdidas de capacidades en las personas y crear las condiciones básicas para aprovechar oportunidades educativas y económicas. Pese a esta nueva estrategia global de la política social, los múltiples programas y proyectos tan sólo recientemente han empezado a alinearse con base a estos tres ejes orientadores. Asimismo, dado el carácter general de estos ejes, se requiere "traducirlos" en objetivos y metas más concretas con plazos y responsables específicos.

1.2.2. Criterios inadecuados de nivel y asignación presupuestal Aunque el presupuesto agregado de los programas sociales ha crecido significativamente, siendo en promedio de unos 4 mil millones de soles anuales en el último quinquenio, está por debajo del promedio latinoamericano como porcentaje del PBI (5.5% versus 8.2%). Según el Banco Mundial (Lavado 2007: 15) "…la razón principal de los bajos gastos sociales en el Perú es la baja recaudación fiscal como porcentaje del PBI… se observa además una baja prioridad fiscal que en términos relativos hace retroceder al Perú hasta ubicarlo como el país que menos prioridad fiscal otorga a los sectores sociales". En el proceso de asignación presupuestal se trata al gasto social como residuo, una vez cubiertos los otros gastos. Incrementar el gasto social supone por tanto dos decisiones políticas: la reforma tributaria para ampliar la cobertura de la recaudación y obtener mayores recursos fiscales, y el dar prioridad a los sectores sociales en la asignación del presupuesto público.

La asignación de recursos no se basa en resultados, sino en los presupuestos históricos de los programas. Otro problema es la asignación de recursos a los programas no en base a resultados, sino a sus niveles históricos. El D.S. 029-2007-PCM dispone cambiar el criterio de asignación de recursos hacia el presupuesto por resultados, reduciendo los costos administrativos de los mismos. Lograr este cambio en la cultura pública no será tarea sencilla ni de corto plazo.

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No se articula la política de desarrollo económico con la política social.

Un problema adicional es la falta de articulación entre la política de desarrollo económico y la política social: no sólo están bastante desconectadas ambas, sino que en años anteriores se ha visto que el gasto social tendía a ser pro cíclico y crecer en épocas de elecciones o coyunturas políticas inestables. Dar mayor transparencia al gasto social y hacerlo menos volátil son dos de los otros requerimientos de la política social. Los programas de desarrollo de capacidades y promotores son especialmente importantes en épocas de expansión económica como la actual, pues permiten a los pobres insertarse en nuevas oportunidades de trabajo e ingresos. Sin embargo, históricamente los programas protectores han predominado en las políticas sociales en el Perú. Aún en el año 2006, de 82 programas y proyectos sociales, 46 eran netamente protectores o asistenciales. Alrededor de 57% del gasto social en ese mismo año se destinaba a programas protectores o asistenciales2. Para el año 2007, esta asignación presupuestal no había cambiado significativamente: de los 12 programas sociales más importantes reportados por el MEF, menos del 30% del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) era para programas promotores, menos del 13% para programas habilitadores y más del 57% seguía asignado a programas protectores.

Existen programas de desarrollo de oportunidades económicas que no están definidos como programas sociales.

De otro lado, varios de los programas de desarrollo de oportunidades económicas (por ejemplo Sierra Exportadora, créditos COFIDE para las MYPES, FITEL, etc.) no se encuentran definidos institucionalmente como programas sociales, estando, por tanto, desarticulados del Eje 2 del Plan Nacional de Superación de la Pobreza.

1.2.3. Ausencia de una autoridad definida para la gestión social integrada Un problema adicional en los quinquenios pasados ha sido la ausencia de una autoridad social. En esta situación de acefalía, el MEF asumía el liderazgo en la orientación de la política social. El rol creciente de la PCM y del Primer Ministro, así como el fortalecimiento de la CIAS y su Secretaría Técnica en la política social actual, son cambios positivos. El DS 029-2007-PCM establece que la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) es la autoridad social, la misma que a través de su Secretaría Técnica (ST)
2 CIAS (2007).

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deberá cumplir estas funciones. En el marco de la reforma de los PPSS, el rol de la CIAS es el de gestión y coordinación sistemática de la política social. La ST-CIAS está centralizando los recursos financieros y humanos que le permitan cumplir las tareas planteadas en el Plan de Reforma de Programas Sociales (DS 029-2007PCM) y en el presente Marco, consolidando así su rol de apoyo a la CIAS como Autoridad Social Nacional. La fusión de los 82 programas antes existentes en 26 programas y la implementación de CRECER como estrategia articuladora de 12 programas orientados a reducir la pobreza y desnutrición crónica infantil en los distritos más pobres del país, son avances indudables. Sin embargo, muchos de los programas fusionados aún no han resuelto su situación y permanecen en una situación de indefinición administrativa.

1.2.4. Problemas de gestión en la política social El problema central de la política social, es la mala gestión de los programas sociales. El Plan de Reforma de Programas Sociales (DS 029-2007-PCM) pone especial énfasis en mejorar los aspectos de gestión. Sin minimizar este factor, hemos señalado otros problemas centrales que tienen que ver con la falta de metas y objetivos compartidos, la baja prioridad del gasto social y la pobre articulación entre la política económica y la social. La mala focalización causa subcoberturas y filtraciones.

Entre los diversos problemas de gestión cabe señalar la mala focalización, que determina problemas de sub-cobertura (los programas no llegan a los supuestos beneficiarios) y de filtración (los programas llegan a los que no los necesitan). Vale la pena enfatizar que los niveles de subcoberturas son bastante mayores que los de filtración en la mayoría de los PPSS. En cuanto a los programas alimentarios, en el 2004 la filtración era considerable (en el caso del Vaso de Leche llegaba al 51.4% y en el de los Comedores Populares urbanos al 45.2%). La sub-cobertura de estos últimos era del 97% en las zonas rurales y del 92% en las urbanas (PCM 2007). Para mejorar la focalización es indispensable seguir avanzando las iniciativas en curso sobre el Sistema de Focalización de Hogares (SISFHO) para las zonas urbanas y el Padrón de Beneficiarios y Mapa de Impactos que el Programa JUNTOS y la estrategia CRECER impulsan para los ámbitos rurales. Sin embargo, técnicamente es necesario afinar los criterios de focalización con base en una tipología distrital que considere no sólo la incidencia de la pobreza, sino las potencialidades económicas y los niveles de articulación con el mercado. Para la focalización individual debe utilizarse el ciclo de vida y la vulnerabilidad individual y familiar. Esta tipología geográfica, familiar e individual deberá permitir no sólo priorizar el nivel de gasto, sino una mejor combinación entre programas protectores, "capacitadores" y promotores. Además debe proporcionar criterios y datos para hacer posible la "graduación" de aquellos beneficiarios que alcanzan ciertas capacidades o niveles adecuados de vida de acuerdo al apoyo recibido.

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Los aportes de las organizaciones de la sociedad civil, ONG y agencias de desarrollo internacional son importantes en el desarrollo de los programas sociales.

Los principales actores de los PPSS no se limitan al Poder Ejecutivo. Las organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las agencias de desarrollo internacional tienen un peso importante en varios campos de los programas sociales. Según APCI, en 2005 la cooperación internacional no reembolsable contribuyó con más 581 millones de dólares a programas de desarrollo, de los que 285 millones (un 49%) fueron ejecutados por ONG e instituciones privadas (APCI 2007: 90). Las áreas de inversión más importantes fueron medio ambiente, salud y educación. Unir fuerzas con estas instituciones no sólo permitirá mayores recursos y una mejor coordinación con el Ejecutivo, sino también aprovechar su experiencia y capacidades técnicas. En efecto, una de las ventajas comparativas de muchas ONG y agencias privadas de desarrollo es su capacidad para innovar y asumir riesgos. En campos claves de la política social como nutrición, salud materna, desarrollo rural, etc., instituciones privadas de larga trayectoria pueden convertirse en valiosos aliados en acciones de capacitación, apoyo técnico y monitoreo y evaluación de los PPSS públicos. Lamentablemente, son pocos los PPSS públicos que, en forma sistemática, buscan la colaboración de estas instituciones.

Para lograr una buena gestión de los PPSS es fundamental la participación de los beneficiarios y sus organizaciones.

Otro aspecto clave de la gestión de los PPSS es el de la participación de los involucrados, en especial de la población beneficiaria y sus organizaciones. Existen diversas experiencias importantes de modalidades de participación orgánica de la población, como las reuniones de validación de beneficiarios de JUNTOS, los CLAS en salud, las APAFA en educación, los núcleos ejecutores de FONCODES, los comités comunales de PRONAMACHCS, los Comedores Populares y los Comités de Vaso de Leche del Programa de Complementación Alimentaria (PCA), etc. Cabe resaltar que esta participación debe ser evaluada y reforzada, pues no siempre funciona como debería o recibe el apoyo suficiente de los responsables de cada programa. Uno de los riesgos es que se conviertan en grupos de interés y presión desvirtuando la focalización y objetivos iniciales de los proyectos. Esto parece suceder con muchos Comedores Populares y con el Programa del Vaso de Leche (Alcázar et al, 2003, y Ravina et al, 2002) que presentan altos niveles de filtración y bajo nivel de costo-efectividad. Sin embargo, está demostrado que la participación de los involucrados mejora la relevancia y sostenibilidad de los PPSS. Por ello es importante que en estrategias como la de CRECER se priorice la participación y organización de las madres y cuidadores como parte clave de su gestión y objetivos.

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Otro reto es mejorar la capacidad de los gobiernos locales a fin de que puedan asumir con más eficiencia los PPSS transferidos.

Otro de los retos actuales de los PPSS es su transferencia a los gobiernos locales (regionales, provinciales y distritales) en el marco de la descentralización. Los programas alimentarios ya se encuentran transferidos (caso del PCA) o en proceso de transferencia (Programa Integral de Nutrición – PIN) a los gobiernos provinciales. PRONAMACHCS y MARENASS funcionan en forma descentralizada con oficinas fuera de Lima. En todos los casos, la ejecución de los PPSS supone la participación de los gobiernos locales. La transferencia constituye un reto y una oportunidad. Un reto en la medida en que muchos gobiernos subnacionales no cuentan con los recursos humanos y técnicos para asumir estas nuevas responsabilidades en forma eficiente y eficaz. Se necesita fortalecer las acciones de capacitación, orientación y supervisión de los recursos humanos locales, que son claves para una adecuada implementación de los PPSS. Esta es una tarea urgente que debe considerarse entre las obligaciones de una STCIAS reforzada. La oportunidad se da en la medida en que los gobiernos locales han incrementado su participación en el gasto público de 9.2% en 2004 al 15.3% previsto en el presupuesto 2008, especialmente por las transferencias del canon minero (INDE 2007). Estos mayores recursos pueden y deben permitir el cofinanciamiento de los PPSS, contribuyendo así a su sostenibilidad.

1.2.5. Ausencia de un sistema transversal de monitoreo y evaluación En la mayoría de los PPSS no existe una cultura de monitoreo y evaluación sistemática. Muchos de los PPSS carecen de línea de base actualizada, por lo que resulta difícil, cuando no imposible, medir avances y resultados, y mucho menos impactos. El monitoreo se limita a indicadores cuantitativos de proceso y productos (número de charlas, cursos, atenciones realizadas, raciones distribuidas, créditos otorgados, visitas a la web, etc.) dejando de lado los aspectos de calidad y resultados. Lo que es peor, se confunde a menudo indicadores de proceso con indicadores de resultado. Por ello, no se cuenta con información completa, oportuna y confiable de los resultados a nivel de la población participante. Las pocas evaluaciones de impacto que han realizado los PPSS se deben a los requerimientos para préstamos de agencias internacionales. La nueva política de gestión por resultados del MEF para la asignación presupuestal es tanto un incentivo como un reto para desarrollar, aplicar y mantener un sistema de bases de datos e indicadores y sistemas de monitoreo y evaluación.

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2. EL MARCO CONCEPTUAL

2.1.

Universalismo y selectivismo.

En América Latina, la década de los ochenta está marcada por un cambio de paradigma en la concepción de las políticas sociales, del universalismo al selectivismo. Ello implicó un cambio de la preocupación por el desarrollo inclusivo, hacia una agenda más tecnocrática y limitada, la lucha contra la pobreza (Haagh 2004). El contexto económico en que surgió este cambio paradigmático es el de las reformas neoliberales, las políticas de reformas monetarias y fiscales, las privatizaciones y la reducción del gasto social en programas universales (educación y salud) para orientarlos hacia programas focalizados de alivio a la pobreza en el marco de lo que se ha denominado "el Consenso de Washington" (Williamson 1990). Muchos países pobres, en especial en América Latina, enfrentaron en esos años problemas de alta inflación, desequilibrios en sus balanzas fiscales y comerciales e incremento de su deuda externa. En esos tiempos de recesión económica global, el impacto social estuvo marcado por el incremento del desempleo, la pobreza y la inestabilidad social y política. América Latina ha vivido un cambio en la concepción de las políticas sociales: • En los 80, se pasó del universalismo al selectivismo. • En los 90, se priorizó el ajuste fiscal, las privatizaciones y la reducción del gasto social.

En el Perú, en la década de los noventa se implementaron las medidas de ajuste económico y fiscal, las privatizaciones y la reducción del gasto social en programas universales. La meta central fue intentar bajar la inflación de fines de los ochenta (lo que se consiguió); reactivar la economía con medidas para atraer la inversión privada (lo que se consiguió parcialmente), y reducir la desigualdad y la pobreza con programas verticales y focalizados en los sectores supuestamente más pobres y golpeados por la recesión de la década anterior (lo que no se logró). La ampliación de cobertura de los servicios de salud y educación se hizo con inversiones limitadas, priorizando la infraestructura física y no las competencias y capacidades de los servidores públicos, lo que deterioró la calidad de los servicios.

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La reactivación económica y la prioridad otorgada por el Gobierno al tema social son un reto y una oportunidad para lograr un crecimiento económico más inclusivo.

La reactivación económica y la prioridad política otorgada especialmente por este gobierno al tema social, constituyen un reto y una oportunidad para lograr un crecimiento económico más inclusivo y una política social renovada. Para ello se debe trabajar simultáneamente en mejorar la calidad y cobertura de los servicios universales y redefinir la política social hacia programas de desarrollo de capacidades y promotores de oportunidades económicas. Este MSM propone los lineamientos para la nueva política social basada no sólo en la protección a los más pobres y vulnerables, sino también en dar énfasis a la formación de capacidades para la empleabilidad y en articular a la pequeña y mediana producción al mercado interno y externo.

2.2.

CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POBREZA: LA EVIDENCIA INTERNACIONAL.

En la literatura internacional, la vinculación entre el desempeño macroeconómico, medido por el comportamiento del PBI per cápita, y la pobreza, definida como el porcentaje de población cuyos niveles de gasto o ingresos no alcanzan para cubrir el costo de canastas de consumo básico para satisfacer sus necesidades, es evidente.3 Según Pasha (2002), la experiencia de los países de Asia muestra que el crecimiento del ingreso real per cápita está muy correlacionado con la reducción de la pobreza. En general, cuando el ingreso per cápita subió 8% en términos reales, la tasa de pobreza en estos países disminuyó en un 12%.

La experiencia de los países de Asia muestra que el crecimiento del ingreso real per cápita está muy correlacionado con la reducción de la pobreza.

3

Mendoza y García (2005) y Mendoza (2007).

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Gráfico 5
CAMBIOS EN LA POBREZA (%) Y CRECIMIENTO DEL PBI PER-CÁPITA
20
Cambio en la incidencia de pobreza (%)

10

0

-10

-20 -2
Fuente: Pasha 2002.

0

2

4

6

8

10

Crecimiento del ingreso per-cápita

El estudio de Mark Weisbrot y otros (2000), con datos de panel para países en desarrollo muestra que el crecimiento es bueno para los pobres. En general, la relación entre crecimiento del ingreso per cápita y crecimiento anualizado del ingreso del quintil más pobre es de "uno a uno"; es decir, el bienestar de los segmentos más pobres se incrementa cuando crecen los ingresos de la economía.

En general, el bienestar de los segmentos más pobres de la población se incrementa cuando crecen los ingresos de la economía.

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Gráfico 6
CRECIMIENTO ANUALIZADO DEL INGRESO DEL QUINTIL MÁS POBRE Y CRECIMIENTO DEL INGRESO PER-CÁPITA
25.00%

20.00%

15.00%

10.00%
Crecimiento del ingreso de los pobres

5.00%

-15.0%

-10.0%

-5.0%

0.00% 0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

-5.00%

-10.00%

-15.00%

-20.00%

-25.00% Crecimiento del ingreso per-cápita

Fuente: Weisbrot y otros (2001)

Asimismo, a juicio de Dollar y Kraay (2001), el crecimiento económico es la clave para reducir la pobreza de manera permanente. Estos autores, en una muestra de 80 países durante 4 décadas, encontraron que la pobreza absoluta declina conforme se eleva el ingreso per cápita, no importando si el crecimiento ocurre por la apertura al comercio internacional o por otras razones. Según Bhalla (2004), China es el país con un crecimiento más elevado a favor de los pobres. La experiencia china de reducción notable de la pobreza es también destacada por Sachs (2006) como un ejemplo contundente de la importancia del crecimiento económico. China ha estado creciendo desde 1978 a un ritmo promedio de 8 por ciento anual:

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"A ese ritmo, la renta media por persona se ha duplicado cada nueve años, con lo cual en 2003 ya era casi ocho veces mayor que la de 1978. La reducción de la pobreza extrema en el país ha sido espectacular (…). En 1981, el 64 por ciento de la población vivía con unos ingresos inferiores a un dólar diario. En 2001, la cifra ya se había reducido a un 17 por ciento" (Sachs 2006: 226). De la misma manera, de acuerdo con Sala-i-Martin (2007), en las últimas tres décadas, el crecimiento económico mundial se ha acelerado y la tasa de pobreza se ha reducido en alrededor de dos tercios.

Gráfico 7
CAMBIO EN LA TASA DE CRECIMIENTO Y TASA DE POBREZA
0.4
World Average Latin America Linear (World)

Change in 1$/day Poverty Rate

0.2

0

-0.2

-0.4

-0.6 -10.0%
Fuente: Sala-i-Martin.

-6.0%

-2.0%

2.0%

6.0%

10.0%

Growth Rate

Según Berg y Krueger (2003), el crecimiento económico contribuye decisivamente a la reducción de la pobreza, y el crecimiento económico fomentado por la apertura no empeora la distribución del ingreso o, en el peor de los casos, el empeoramiento de la distribución del ingreso no impide la reducción de la pobreza. Otro caso importante resaltado por Pasha (2002) es el de la India, una de las naciones más pobladas del mundo. Desde inicios de la década de los ochenta, la India ha mantenido una tasa de crecimiento de 6% en promedio, explicada mayormente por el crecimiento de la actividad agropecuaria. Este crecimiento se ha visto favorecido por políticas de desarrollo rural que mejoraron las oportunidades de mercado y promovieron el incremento de la productividad a través del uso de variedades de cultivos mejorados, fertilizantes e irrigación. El gobierno también invirtió en obras de infraestructura para apoyar el esfuerzo del sector.

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El crecimiento económico, especialmente del sector agrícola en las zonas rurales, ha sido la principal causa de la reducción de la pobreza en la India.

Los estudios indican que ha sido el crecimiento económico, especialmente del sector agrícola en zonas rurales, la fuente principal de la significativa reducción de la proporción de población que vive en pobreza en la India, del 55%, a principios de los setenta, a alrededor del 35% el 2002. De acuerdo a Pasha, el ratio de crecimiento del ingreso real per-capita de la India en la década de 1980 fue de 3.6, reduciéndose la tasa de pobreza en 2.2% anual. En la década de los noventa, con un crecimiento similar de 3.6% anual, la tasa de pobreza cayó anualmente 2.8%.

El crecimiento sostenido de la economía chilena y políticas sociales efectivas impactaron en la reducción de la pobreza extrema al pasar ésta de 22.6% en 1987 a 4.7% en 2003.

En Latinoamérica, el caso sobresaliente es el de Chile. La economía chilena creció sostenidamente desde 1984 hasta fines de los noventa a casi 7% anual, aunque este crecimiento fue menor entre 1999 y 2003. Actualmente, está creciendo a tasas de más del 5%, basado fundamentalmente en sus actividades de exportación minera y agro-industrial. El crecimiento de 5.6% anual promedio durante el periodo de 1987 a 2003 le permitió reducir sus niveles de pobreza nacional de 45% a 19% durante el mismo periodo, mientras en las zonas rurales la caída fue más importante, de 38.3 a 12.9%. El impacto en la pobreza extrema entre 1987 y 2003 ha sido igualmente notorio al reducirse de 22.6% en 1987 a 4.7% en 2003, de acuerdo a información de la CEPAL. No sólo el crecimiento económico explica la reducción de la pobreza en Chile. Este estuvo acompañado de una efectiva política social liderada por el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) que lanzó un programa de garantías mínimas dirigido a la población pobre. El programa supuso cambios institucionales, autoridad definida en lo social y ejecución descentralizada y coordinada a nivel de municipios con listados de familias derecho habientes a nivel local, apoyadas por funcionarios de Chile Solidario. Fue la combinación virtuosa del crecimiento económico sostenido y una política social efectiva y habilitadora la que permitió a Chile reducir la pobreza.

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3. LA EXPERIENCIA PERUANA

Aunque el debate sobre el tipo de crecimiento económico y su impacto en la pobreza (FONCODES, CIES 2002) está lejos de ser concluyente, los consensos básicos sugieren que el crecimiento económico es una condición necesaria aunque no suficiente para reducir la pobreza, especialmente la pobreza extrema y rural. En una perspectiva de largo plazo, el crecimiento económico debe ser bastante mayor al crecimiento demográfico. La población total no sólo ha crecido de 6 a 26 millones entre 1950 y 2005, sino que la Población Económicamente Activa (PEA) creció de 4 a 14 millones entre 1970 y 2005 (Bernedo 2007). La última data del INEI, procedente del Censo 2007, revela que la población total del Perú asciende a 28,220,764, lo que supone una ampliación de la PEA. Adicionalmente a la masiva entrada de jóvenes a la edad laboral, la creciente participación de la mujer y la mayor esperanza de vida son también procesos responsables del rápido crecimiento de la oferta laboral.

Para reducir la pobreza extrema importa no sólo el nivel de crecimiento del PBI, sino la distribución del ingreso.

Por otro lado, para reducir la pobreza extrema importa no sólo el nivel de crecimiento del PBI, sino la distribución del ingreso. En efecto, pese al crecimiento sostenido que se registra desde el año 2002, la pobreza extrema entre 2004 y 2007 se redujo sólo en un 3.4 puntos porcentuales, mientras la pobreza extrema rural lo hizo en 3.9 puntos y la sierra rural en 3.2 puntos porcentuales (Cuadro 4). Ello parece indicar que el crecimiento económico favorece a los grupos de contextos más conectados al mercado (la costa), incluyendo los centros urbanos vinculados a la minería en el caso de la sierra y a los agricultores de la selva, quizás por efecto de la expansión de los cultivos ilegales de la hoja de coca (Cuadro 3).

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Cuadro 3 INCIDENCIA DE LA POBREZA TOTAL SEGÚN ÁMBITOS GEOGRÁFICOS 2004-2007 (PORCENTAJE)
Ámbito Perú 2004 48,6 2005 48,7 2006 44,5 2007 39,3

Área de residencia Urbana Rural 37,1 69,8 36,8 70,9 31,2 69,3 25,7 64,6

Regiones naturales Costa Sierra Selva 35,1 64,7 57,7 Dominios Costa urbana Costa rural Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural Lima Metropolitana 37,1 51,2 44,8 75,8 50,4 63,8 30,9 32,2 50,0 44,4 77,3 53,9 65,6 32,6 29,9 49,0 40,2 76,5 49,9 62,3 24,2 25,1 38,1 36,3 73,3 40,3 55,3 18,5 34,2 65,6 60,3 28,7 63,4 56,6 22,6 60,1 48,4

Fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares 2004-2007.

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Cuadro 4 INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA SEGÚN ÁMBITOS GEOGRÁFICOS 2004-2007 (PORCENTAJE)
Ámbito Perú 2004 17,1 2005 17,4 2006 16,1 2007 13,7

Área de residencia Urbana Rural 6,5 36,8 6,3 37,9 4,9 37,1 3,5 32,9

Regiones naturales Costa Sierra Selva 4,0 33,2 25,0 Dominios Costa urbana Costa rural Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural Lima Metropolitana 5,6 13,8 13,6 44,0 18,7 30,4 1,3 4,0 13,4 11,6 46,6 22,5 28,0 2,0 3,0 14,4 10,3 46,5 18,1 24,6 0,9 2,1 10,5 8,5 40,8 11,0 23,4 0,5 3,8 34,1 25,5 3,0 33,4 21,6 2,0 29,3 17,8

Fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2007.

En cuanto al número absoluto de pobres es de notar que la data de ENAHO 2007 respecto a pobreza, proyectada sobre la población censal 2007, la mayor parte de pobres y pobres extremos son rurales, como se aprecia en el Cuadro 5.

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Cuadro 5 NÚMERO DE HABITANTES BAJO LÍNEA DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA 2004-2007 (EN MILES DE HABITANTES)
Pobres Ámbito Perú Urbano Rural 2004 13,388 7,407 5,291 2005 13,610 7,469 5,424 2006 12,615 6,436 5,349 2007* 11,091 4,725 6,366 2004 4,710 1,298 2,790 Pobres extremos 2005 4,863 1,279 2,899 2006 4,564 1,011 2,864 2007* 3,866 634 3,232

Fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2007 y Boletín especial No 15. * Cifras en base a la población censal 2007 y localización territorial de la población pobre y pobre extremo de la ENAHO 2007. Elaboración propia.

El crecimiento económico favorece más directamente a los grupos más conectados al mercado, de ahí la importancia del rol del Estado y de los PPSS para los pobres extremos.

Los canales de transmisión entre el crecimiento económico y la pobreza, en el contexto particular de la economía peruana, se pueden apreciar en la estructura de ingresos y gastos de una familia típica urbana y rural. Así, en el caso de la familia urbana, la transmisión se da a través de los ingresos laborales –el canal que vincula el crecimiento económico con los ingresos familiares– y de la participación en las transferencias gubernamentales –el canal de la política social. En el caso de la familia rural, la situación es distinta pues en muchos casos se trata de familias productoras y consumidoras, con lo cual tienen ingresos laborales, como los hogares urbanos, pero también ingresos por ventas de sus productos, además de ingresos por las políticas y programas sociales. En el mundo rural es más clara la convergencia de los canales del mercado de bienes y de trabajo y el canal de la política social, como factores que inciden en la determinación de los ingresos de los hogares.

3.1.

LA ESTRUCTURA DE INGRESOS DE LAS FAMILIAS POBRES

Según la información proporcionada por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del año 2006, la composición de los ingresos y gastos de una familia pobre (es decir, para el 44,5% de los hogares peruanos el 2006) era la siguiente: más del 90% de los ingresos estaba constituido por los ingresos generados en el hogar y sólo un 5.4% constituían transferencias gubernamentales, de las cuales la mayor parte era donación basada en asistencia alimentaria. Para las familias más pobres o en pobreza extrema, cuyo gasto no alcanza para cubrir una canasta básica de alimentos, las trasferencias del gobierno representaban el 5% de sus ingresos totales.

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Analizando las fuentes de ingreso de un hogar pobre, se aprecia que el 85.7% de sus ingresos está constituido por los ingresos laborales, mientras que en el caso de los hogares pobres extremos, el ingreso laboral tiene una presencia de 87.3%. Las otras fuentes de ingresos, como las trasferencias, tanto públicas como privadas, tienen una participación muy reducida. Cabe explicar que la categoría ingresos laborales incluye ingresos por empleo, trabajo independiente y venta de productos o servicios.

Las transferencias gubernamentales representan menos del 5% de los ingresos de las familias más pobres.

En el caso de los hogares pobres rurales, el 87.5% de los ingresos está constituido por los ingresos laborales (que en su mayoría provienen de la venta de su producción y la valoración de la producción usada para autoconsumo o como semilla) y un 5% corresponde a ingresos por transferencias corrientes dentro del país. Esto incluye remesas de familiares que son migrantes internos y transferencias gubernamentales, por lo que se estima que la participación del Estado es aún menor. La categoría ingresos laborales incluye el producto de las ventas que realizan los miembros del hogar. En el caso de los pobres extremos del sector rural, el ingreso laboral representa el 86.9% del ingreso total, mientras que la participación del Estado es menor al 5%. En el caso de los hogares pobres urbanos, se observa que la principal fuente de ingresos corresponde a los ingresos laborales, con una participación del 84%, mientras que el 5.9% corresponde a transferencias del Estado. Para los hogares pobres extremos del sector urbano, el 87.7% de los ingresos son generados por los ingresos laborales, mientras que la participación del Estado es de 4.2%. Cuadro 6 ESTRUCTURA DE INGRESOS FAMILIARES SEGÚN ÁREA
Rural Pobre Pobre no extremo extremo 86.9% 6.6% 5.9% 0.1% 0.3% 0.3% 100.0% 87.5% 6.0% 5.0% 0.3% 0.6% 0.6% 100.0% Urbano Pobre Pobre no extremo extremo 87.7% 7.1% 4.2% 0.0% 0.6% 0.3% 100.0% 84.0% 8.0% 5.9% 0.4% 1.0% 0.7% 100.0%

Estructura de ingresos Ingresos por trabajo Alquiler (imputado o transferido) Ingreso por transferencias corrientes monetarias del país Ingreso por transferencias corrientes del extranjero Ingresos por rentas de la propiedad monetaria Otros ingresos extraordinarios Total Promedio
Fuente: ENAHO 2006.

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Analizando la estructura de gastos de las familias (Cuadro 7), se observa que el gasto monetario pagado, por autoconsumo y por pago en especies, constituye más del 75% de esta estructura. Cabe resaltar que el gasto por autoconsumo (24%) y por otras fuentes de gasto (más del 15%) son especialmente importantes para los pobres extremos rurales. La participación del gobierno en los gastos familiares es poco significativa. Los gastos por donaciones públicas, dentro de los cuales se encuentran las transferencias del gobierno, constituyen el 6.0% en el caso urbano y el 8.5% en el caso rural, y son ligeramente mayores para los pobres extremos (10% entre los rurales y 7% entre los urbanos).

Cuadro 7 ESTRUCTURA DE GASTOS FAMILIARES SEGÚN ÁREA
Rural Pobre Pobre no extremo extremo 46.8 % 23.8% 0.2% 9.8% 3.3% 15.6% 0.4% 100.0% 55.7% 20.1% 0.3% 6.9% 3.7% 12.8% 0.4% 100.0% Urbano Pobre Pobre no extremo extremo 64.4% 15.2% 0.2% 7.3% 3.6% 9.0% 0.4% 100.0% 72.2% 12.3% 0.1% 4.5% 3.2% 7.5% 0.2% 100.0%

Estructura de gastos Gasto monetario pagado Gasto por autoconsumo Gasto por pagos en especie Gastos por donaciones públicas Gastos por donaciones privadas Otras fuentes de gasto Gastos imputados (no declarantes) Total Promedio
Fuente: ENAHO 2006.

De esta breve descripción del presupuesto familiar, se puede concluir que: • En una familia pobre y pobre extrema, la fuente económica más importante proviene de los ingresos laborales, constituyendo las transferencias gubernamentales una pequeña fracción de los mismos. En el caso de las familias rurales, que son consumidoras y productoras, la fuente más importante de los ingresos se origina en la venta de sus productos y en el autoconsumo valorado a precios de mercado. En consecuencia, el gasto de los hogares, que se utiliza como unidad de medida para los indicadores de pobreza, está estrechamente vinculado a los ingresos laborales y, en medida mucho menor, a las transferencias gubernamentales.

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3.2.

CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EMPLEO

Cuando hay crecimiento económico aumenta la necesidad de mano de obra por parte de las empresas, lo que se refleja en el incremento efectivo de empleos y/o en el aumento de los salarios. Cuando asciende el nivel de empleo y/o los salarios, se produce la elevación de los ingresos de los hogares. Los mayores ingresos pueden sustentar mayores gastos familiares en alimentación, vestimenta, salud o recreación. Cuando hay crecimiento económico, aumenta la necesidad de mano de obra por parte de las empresas, lo que se refleja en el incremento efectivo de empleos y/o el aumento de los salarios.

El canal del crecimiento comprende: el empleo, los ingresos laborales y los gastos. Este canal es más potente cuando el crecimiento está liderado por los sectores intensivos en mano de obra. Por ejemplo, por su grado de vinculaciones intersectoriales, una tasa de crecimiento determinada en el sector construcción probablemente requerirá de más mano de obra que la misma tasa de crecimiento en el sector de la gran minería. En el primer sector, la elasticidad crecimiento-mano de obra es más alta que en el segundo. En general, cuando el crecimiento está liderado por sectores intensivos en mano de obra –generalmente de baja calificación, donde están insertados los hogares pobres – el crecimiento es más "inclusivo", es decir, los pobres se benefician proporcionalmente más que la población total. El otro canal importante es el efecto que tiene el crecimiento económico en el ingreso de las familias consumidoras-productoras, como lo son las familias campesinas. El crecimiento económico amplía el tamaño de mercado para estas familias, elevando los precios y/o la cantidad vendida de sus productos. Las familias campesinas que son consumidoras-productoras, también pueden beneficiarse del crecimiento económico al ampliarse el nivel de ventas de sus productos.

En los últimos años, se han generado las condiciones macroeconómicas apropiadas para reducir de manera significativa la pobreza en el Perú. El actual ciclo expansivo de la economía, con inflación baja y superávit en las cuentas externas, no tiene precedentes en nuestra historia contemporánea. Asimismo, las cifras de crecimiento del producto, la inversión privada, la recaudación y el consumo privado, en conjunto, son inéditas (Gráfico 8). En cuanto a la distribución del ingreso, sin embargo, no se aprecian cambios significativos desde 1997. De acuerdo a la CEPAL, el coeficiente GINI era de 0.532 en esas fechas y el estimado para el año 2004 es de 0.505. La proporción de personas

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con ingresos por debajo del promedio tampoco cambió: 70.1% en 1997 y 69.7% en 2006 según la misma fuente. Hasta no contar con información más reciente puede afirmarse que la distribución del ingreso ha permanecido prácticamente igual en la última década en el Perú. Ello no ayuda evidentemente a acelerar la disminución de la pobreza.

Gráfico 8
LA EXPANSIÓN ECONÓMICA. INDICADORES MACROECONÓMICOS BÁSICOS (VARIACIONES PORCENTUALES ANUALIZADAS)
Inversión privada Consumo privado 23.2 20.1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

(Variaciones porcentuales)

(Variaciones porcentuales)

25 20 15 10 5 0 2004 2005 2006 9.1 12

8.3 6.2 4.6 3.5

2007

2004

2005 PBI

2006

2007

(Variaciones porcentuales)

(Variaciones porcentuales)

30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 2004 9.9

Recaudación 25.0

10.5 9 7.5 6 4.5 3 1.5 0 2004 5.2

9.0 6.7 7.6

12.0

13.0

2005

2006

2007

2005

2006

2007

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

En el periodo 2006-2007, el rápido crecimiento de los sectores que aportan al PBI no primario y que están ligados a la demanda interna ha elevado el empleo en las empresas medianas y grandes. De esta forma, el crecimiento del empleo va de la mano, en mayor consonancia, con el crecimiento de la economía, sobre todo en el sector formal. En los tres primeros trimestres del año 2007, mientras el empleo urbano en empresas de más de 10 trabajadores aumentó por encima del 8.3% anual, el empleo urbano en el interior del país se elevó a una tasa de 7.7%.

El rápido crecimiento del PBI no primario y de la demanda interna en los últimos dos años ha elevado el empleo en las empresas medianas y grandes.

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Al parecer, podría estarse registrando una elevación paulatina de la elasticidad empleoproducto, debido, por un lado, a la consolidación del crecimiento económico y, por otro, como resultado del crecimiento de las actividades no primarias, que son más intensivas en mano de obra. Gráfico 9
CRECIMIENTO CON EMPLEO EN EMPRESAS DE 10 Y MÁS TRABAJADORES
Empleo
(Variaciones porcentuales anuales)
Empleo Perú Urbano: empresas de 10 y más trabajadores 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 8.3 7.3 4.5 2.7 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Empleo Resto Urbano: empresas de 10 y más trabajadores 8.9 7.2 6.4

3.6

2004

2005

2006

2007

2004

2005

2006

2007

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Empleo Lima Metropolitana: empresas de 10 y más trabajadores 8.6 7.1

Empleo Lima Metropolitana: empresas de 100 y más trabajadores 12 10 8 5.64 9.07 10.3

3.8 2.4

6 4 2

4.97

2004

2005

2006

2007

0

2004

2005

2006

2007

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

3.3.

EL GASTO SOCIAL

Aun cuando en una sección anterior se muestra que las transferencias gubernamentales tienen un peso limitado en el financiamiento del presupuesto familiar, no se debe subestimar el peso de la política social. El gasto del gobierno en transferencias, servicios y programas específicos que benefician a los pobres, constituye la diferencia entre la pobreza y la indigencia para muchas familias pobres.

El gasto social del gobierno si está bien orientado puede significar la diferencia entre la pobreza y la indigencia para muchas familias pobres extremas.

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Asimismo, el gasto en salud y educación constituye inversión en el capital humano de los hogares que mejora sus capacidades de generación de ingresos y su empleabilidad y, por tanto, posibilita su salida de la pobreza. El gasto social, ya sea orientado a la inversión en capital humano o al alivio de la pobreza, define la política social del Estado. Este gasto, que comprende básicamente las funciones de salud, educación y asistencia y previsión social, se ha incrementado en promedio a una tasa de 9.1% entre los años 2001-2006. Sin embargo, su participación como porcentaje del PBI se ha reducido de 9.2% en 2001 a 8.3% en 2006. Gráfico 10

Fuente: MEF.

A pesar de haberse incrementado en los últimos años, el gasto social sigue siendo bajo. El gasto social en el Perú es menor que el promedio para América Latina en cada uno de los sectores principales: educación, salud y asistencia y previsión social. Incluyendo el gasto público en educación, salud y asistencia social4, el Perú ha invertido alrededor del 6% del PBI en gasto social durante el 20075. El promedio latinoamericano es de 8.2% del PBI, por lo que el Perú, con niveles superiores de pobreza, está por debajo del promedio regional. Además, el estudio referido señala que los programas sociales en el país cubren una mayor cantidad de habitantes que otros programas en la región, por lo que los fondos sociales se diluyen entre un mayor número de beneficiarios.

4 5

Lavado (2007). Cifra señalada por diversos informes del Banco Mundial, que puede diferir de las obtenidas por otros autores debido a la metodología utilizada en la medición del gasto social.

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El menor gasto social del Perú, comparado con otros países de la región, refleja el bajo nivel de gasto público y la poca prioridad asignada a los programas sociales. Este resultado es explicado, en parte, por el bajo nivel de recaudación tributaria: los ingresos corrientes del Gobierno Central alcanzaron sólo el 17% del PBI. Dentro de este espacio limitado, sin embargo, la prioridad asignada al gasto social ha sido relativamente baja.

Cuadro 8 GASTO SOCIAL ASIGNADO EN AMÉRICA LATINA, 2000-2001 (PORCENTAJE DEL PBI)
Proporción del gasto público destinado a asistencia social (Prioridad fiscal) Menor a 4.5%
Gasto público como porcentaje del PBI presión presupuestaria

Entre 4.5% y 7% Brasil 1.4

Mayor a 7% Uruguay 4.7

Mayor a 24%

Colombia 0.9

Venezuela Nicaragua 1.0 1.1

Entre 19% y 24%

Paraguay 0.4

Costa Rica 1.1 Ecuador 1.0

Chile 1.7

Honduras 1.7

Debajo de 19%

Perú 0.7

Argentina 1.2 México 1.1 República Dominicana 1.0

Guatemala El 1.1 Salvador 2.4

Fuente: World Bank (2007).

Existe otro canal indirecto a través del cual el crecimiento económico contribuye a la disminución de la pobreza. Como la economía peruana se rige por metas de déficit fiscal como porcentaje del PBI, cualquier incremento del gasto público debe estar sustentado en mayores ingresos tributarios. Debido a que el crecimiento económico eleva los ingresos tributarios, existe un margen mayor para el incremento del gasto público, que puede orientarse hacia el gasto social y hacia la inversión en infraestructura, lo que permite elevar también los ingresos de la población. Asimismo, en el Perú hay un conjunto de asignaciones gubernamentales, tales como el FONCOMUN o el canon en sus diversos conceptos (minero, hidroenergético, pesquero, petrolero, gasífero y forestal), que están atados a la evolución del IGV, en el primer caso, y al impuesto a la renta, en el segundo. Existe, entonces, un vínculo adicional entre el crecimiento económico y la pobreza: más crecimiento, más ingresos gubernamentales para los gobiernos regionales y los municipios, más gasto social e inversión y menor pobreza. En los últimos años, el mayor nivel de actividad económica y los altos precios internacionales han permitido aumentar las transferencias hacia los niveles de gobierno

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local y regional debido, básicamente, a incrementos en actividades generadoras de recursos para el canon y el FONCOMUN, que van directamente a sus circunscripciones. Debido a falta de capacidad de gasto en los gobiernos regionales y locales, y también a deficiencias que aún persisten en el nivel central del Estado, estos recursos no están siendo plenamente utilizados. Pero estos recursos son importantes, pues la asignación del canon favorece a las zonas más pobres, de acuerdo a sus índices de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y desnutrición, y al distrito donde se encuentran los recursos. Ello es utilizado para gastos de inversión económica y social en los centros poblados. Además, la ley establece que los gobiernos regionales deberán entregar un 20% del total percibido a las universidades públicas, las que, sin embargo, no están articuladas a los planes de desarrollo regional. El canon, en sus diversos conceptos, ha aumentado en 1,348% entre 2000 y 2007, de acuerdo a información del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Por su parte, el FONCOMUN, que se distribuye entre las 1,830 municipalidades del país, se ha incrementado en 100.58% en el mismo período. Gráfico 11

Fuente: Elaboración propia.

3.4.

Política comercial y pobreza

Los determinantes de la pobreza son múltiples. El ritmo del crecimiento económico, el empleo, los salarios y el volumen y la calidad del gasto social son los más evidentes. Sin embargo, además, algunas políticas económicas pueden, en ciertas condiciones, afectar de manera muy importante a la pobreza, especialmente a la rural. Una de éstas es la política comercial vinculada al manejo de los aranceles de los bienes

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agropecuarios importados. ¿Cuál podría ser el efecto sobre la pobreza, de una reducción de los aranceles a los bienes agropecuarios importados? Según la Encuesta Nacional de Hogares 2007 (ENAHO) el 39.3% de los pobladores en el Perú son pobres. El 73,3% de la población ubicada en la sierra rural es pobre y depende para su sustento, directa o indirectamente, de actividades agropecuarias. En el caso de la pobreza extrema, el 13.7% de los pobladores en el Perú son pobres extremos. El 40,8% de la población de la sierra rural son pobres extremos. Cuadro 9 POBREZA Y POBREZA EXTREMA 2007
Ámbito geográfico Total Pobreza 39,3 Área de residencia Urbana Rural 25,7 64,6 Regiones naturales Costa Sierra Selva 22,6 60,1 48,4 Dominios Costa urbana Costa rural Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural Lima Metropolitana 25,1 38,1 36,3 73,3 40,3 55,3 18,5 2,1 10,5 8,5 40,8 11,0 23,4 0,5 2,0 29,3 17,8 3,5 32,9 Pobreza extrema 13,7

Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares 2007.

En términos agregados, se pueden distinguir tres sectores agropecuarios: el de exportación, el que compite con importaciones y el que produce exclusivamente para el mercado interno y no enfrenta a la competencia extranjera. En el sector agropecuario no transable, la oferta está dada en el corto plazo y los precios son flexibles, es decir, se ajustan ante los excesos de la demanda o la oferta. Por otro lado, en el sector agropecuario transable (exportable o importable), los precios se fijan internacionalmente, de acuerdo al tipo de cambio y por los aranceles o subsidios.

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Los excesos en la demanda u oferta se ajustan con más importaciones o exportaciones. En este contexto, una reducción de los aranceles hace caer, en primer lugar, los precios de los bienes agropecuarios importables, lo cual beneficia a los consumidores, porque bajan los precios en los mercados, pero perjudica a los productores de bienes importables, al reducirse el ingreso por las ventas de dichos productos. Como los bienes agrícolas no transables son, en general, sustitutos de los bienes agrícolas transables, los precios de estos productos no transables, producidos masivamente en la sierra sur, tales como la papa, la cebada y el maíz amiláceo, también se reducirían. De esta manera, una reducción de los aranceles de los bienes agropecuarios importados puede perjudicar, tanto a los productores agropecuarios de bienes transables importables, como a los que producen bienes agropecuarios no transables. Los bienes no transables son producidos masivamente por los campesinos de la sierra sur. Los beneficiados con la apertura a las importaciones serían los exportadores de productos agropecuarios, pues la apertura puede abaratar el precio de sus insumos importados para el proceso productivo6. En este contexto, los estudiosos advierten acerca del programa para compensar a los productores de trigo, maíz y algodón que podrían ser afectados por el TLC con Estados Unidos (GRADE 2006a). En México, el hecho de que la compensación se dirigiera a cultivos específicos (caso del maíz) y no a todos los productores generó un efecto no previsto ni deseado, pues ató a los productores agrícolas a los cultivos menos rentables, a pesar de que se habían ampliado mercados para otros cultivos mucho más rentables.

En el proceso de apertura comercial es importante diseñar programas de compensación para las poblaciones vulnerables del sector rural entre tanto éstas mejoran su productividad

En estas condiciones, lo adecuado podrían ser programas de transferencia monetaria condicionada para generar una red de apoyo social para poblaciones vulnerables en el sector rural; vale decir, un programa de transferencias condicionadas similar a JUNTOS, centrado en promoción de oportunidades y capacidades económicas para los afectados por el TLC, denominado CRECER Productivo. Otra salida sería condicionar las transferencias a avances efectivos en la reconversión productiva agropecuaria que incluya el desarrollo de actividades productivas rurales no agrícolas.

6

La literatura que trata sobre este problema es amplia, pero no ha sido muy difundida. Zegarra (2005), Rebosio (2006) y Escobal y Ponce (2006) advierten que la reducción de los aranceles a los productos norteamericanos agravará la situación de la población vinculada a las actividades agropecuarias no transables, localizadas en la sierra sur. Zegarra (2005) sostiene que se producirá un abaratamiento mayor de los productos básicos de la cadena alimentaria, masivamente subsidiada por los EEUU tales como los cereales, los lácteos, las oleaginosas, el azúcar y las fibras y en consecuencia deprimirá los precios de los bienes producidos en la agricultura tradicional.

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3.5.

CRECIMIENTO INCLUSIVO

Para cuantificar los efectos del crecimiento sobre la pobreza se utilizan técnicas de estimación de elasticidades pobreza-crecimiento económico, que permiten proyectar cuántos puntos porcentuales disminuye la pobreza de los hogares cuando el PBI crece 1 por ciento. Se descompone este impacto sobre la pobreza en efecto neto del crecimiento del ingreso (sin cambio en la desigualdad) y en efecto por cambios en la distribución.7

El crecimiento es a favor de los pobres cuando el ratio de la elasticidad pobreza crecimiento es mayor a 1.

El crecimiento es a favor de los pobres cuando el ratio de ambas elasticidades es mayor a 1, es decir, los pobres se benefician proporcionalmente más que la población total (Kakwani y Pernia 2000). La evidencia internacional muestra que este ratio es pocas veces mayor a 1, pues casi no se dan casos de crecimiento importante a favor de los pobres, siendo más comunes los escenarios de crecimiento neutral (ratio alrededor de 1). Los valores estimados de esta tasa suelen diferir entre los diversos países en desarrollo. Kakwani (2000) estudia su valor en el caso de Laos, Tailandia y Corea para los años noventa, encontrando que en Laos el efecto desigualdad contrarresta la mayor parte del efecto crecimiento: el índice resulta 0.21 entre 1992-93 y en los años 1997-98. En Tailandia cambia de 0.31 en los años 1988-90 a 0.73 en 1996-1998 (para periodos de 2 años), mientras que el cálculo anual para Corea sitúa el valor alrededor de 1. En el caso peruano, según Francke y Mendoza (2001), entre 1991 y 1997, años en que la economía creció, la pobreza se redujo; entre 1997 y 2000, años de recesión, la pobreza aumentó. Un problema fundamental es el escaso impacto del crecimiento sobre la pobreza: entre 1991 y 1997 el PBI per cápita creció 26% y la pobreza se redujo sólo 7 puntos porcentuales. Internacionalmente, se calcula una elasticidad crecimiento-pobreza de 2 (Ravallion 2000), con lo cual el crecimiento anotado debió reducir la pobreza a la mitad.

La elasticidad pobreza-PBI no habría cambiado sustantivamente en los últimos años.

Es evidente ahora, luego de las publicaciones de los datos de pobreza de la ENAHO 2007 y de la primera información censal 2007, que se hace necesario la actualización de los estimados de la elasticidad pobreza-PBI per cápita para nuestro país.

7

Mendoza y García (2006) y Francke y Mendoza (2001).

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4. LA POLÍTICA SOCIAL 2008-2011

4.1.

OBJETIVOS SOCIALES A MEDIANO Y LARGO PLAZO.

Aunque la presentación y discusión de los objetivos de desarrollo social sobrepasa a los límites de este MSM, se ha considerado conveniente presentar, en forma sucinta, los grandes objetivos de la política social asumidos por el Gobierno y el Acuerdo Nacional (AN) como políticas de Estado de mediano y largo plazo.

Aunque algunas de estas metas tienen responsables sectoriales específicos, la mayoría sólo se lograrán por el esfuerzo conjunto de diversos sectores y PPSS.

Los objetivos y metas sociales más importantes del actual Gobierno para el año 2011 son:8 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Reducir la pobreza del 50% (2005) al 30%. Reducir la pobreza urbana al 20%. Reducir la pobreza rural del 70% (2005) al 45%. Reducir la desnutrición crónica infantil del 25% (2005) al 16%. 90% de hogares con agua y desagüe. Aumentar acceso a electricidad del 74% al 90% de los hogares. 800 mil familias más que en el 2006 con título de propiedad de su vivienda. 2,5 millones de personas alfabetizadas. Acceso universal al SIS. Mejorar en 30% los niveles de compresión de lectura y razonamiento matemático en la escuela pública. Reducir el empleo informal del 53% (2005) al 35% y crear 1,5 millones de nuevos empleos.

8

Discurso presidencial del 28 de julio de 2007.

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12.

Mejorar la distribución del ingreso para que la brecha entre el quintil más rico y el 50% más pobre se reduzca a la mitad.

Aunque algunas de estas metas tienen responsables sectoriales específicos, la mayoría sólo se lograrán por el esfuerzo conjunto de diversos sectores y PPSS; de allí la importancia de la articulación programática a nivel territorial que lidera la Estrategia Nacional CRECER. Las Metas del Milenio, acordadas en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en septiembre de 2000, establecen 8 grandes objetivos a lograrse en 20159. Perú, con otros 188 países como signatarios de dicho acuerdo internacional, se ha comprometido a: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre. Lograr la enseñanza primaria universal. Promover la igualdad entre los sexos. Reducir la mortalidad infantil. Reducir la mortalidad materna. Detener la propagación del VIH-Sida y el paludismo. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo con metas para la asistencia, el comercio y el alivio de la carga de la deuda.

Los primeros 6 acuerdos son parte de la política social peruana, con objetivos y metas que se precisan más adelante. El Acuerdo Nacional (AN), en su sección sobre Políticas de Estado Sociales, en el rubro de Equidad y Justicia, identifica 7 políticas generales en el campo del desarrollo social10. De éstas, tres (la décima, la décimo primera y la décimo sexta) pueden considerarse transversales y, por lo tanto, multisectoriales y las otras cuatro son más bien de carácter sectorial, aunque la nueva política social requiere de la articulación intersectorial para el conjunto de las políticas y programas sociales. La primera política social de Estado es la "…lucha contra la pobreza y la reducción de la desigualdad social, aplicando políticas integrales y mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas. Asimismo, nos comprometemos a combatir la discriminación por razones de inequidad entre hombres y mujeres, origen étnico, raza, edad, credo o discapacidad". El Gobierno y el MSM asumen esta política como el eje central de la política social, precisando sus metas: reducción de la pobreza entre 2007 y 2011 del 39.3% al 30%; la pobreza rural del 64,6% al 45%, y la urbana del 25,7% al 20%.

9 10

Ver www.undp.org Ver www.acuerdonacional.gob.pe

50

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La política social del Gobierno y el MSM asumen además el reto de eliminar la discriminación de género, de origen étnico y por discapacidad y asegurar la igualdad de oportunidades (política de Estado décimo primera) en el acceso a bienes públicos y oportunidades económicas para así reducir la exclusión social.

En el campo educativo, el MSM plantea ampliar la cobertura de la educación inicial y de la secundaria para las jóvenes rurales, mejorar la calidad y promover la educación intercultural

En el campo educativo, el AN plantea "…garantizar el acceso universal e irrestricto a una educación integral, pública, gratuita y de calidad que promueva la equidad entre hombres y mujeres, afiance los valores democráticos y prepare ciudadanos y ciudadanas para su incorporación activa a la vida social". La política educativa del Gobierno y el MSM proponen enfatizar el tema de la calidad educativa en la educación básica, reforzar la educación y capacitación laboral formal e intra-empresarial y mejorar la cobertura educativa especialmente para las niñas y jóvenes rurales y las personas con discapacidad, y la educación inclusiva para menores de los grupos étnicos. El MSM recoge tres objetivos centrales de la política educativa: ampliar la cobertura educativa, especialmente la inicial (pues ésta alcanza a sólo el 43.5% de menores entre 3 y 5 años en pobreza extrema) y la secundaria para las jóvenes rurales (con un déficit superior al 20% en asistencia escolar) (Benavides 2007: 461). Asimismo, se plantea mejorar la calidad de la enseñanza pública mediante capacitación y selección de maestros que alcancen como nota mínima 14 en las pruebas y establecer estándares mínimos de desempeño para los estudiantes según nivel (esto último está aún pendiente). El MSM establece además la prioridad de la educación inclusiva, con enfoque intercultural y de género, que debe incluir no sólo a los menores indígenas sino a todos los educandos, para promover una cultura que valore la diversidad y promueva el respeto por los otros y por la equidad. El programa JUNTOS es una estrategia eficaz para mejorar la cobertura y asistencia escolar, pero los objetivos de calidad y educación inclusiva corresponden a las políticas y estrategias sectoriales. En cuanto a la educación superior universitaria y no universitaria, los objetivos nacionales son el mejoramiento de su calidad promoviendo procesos de acreditación, la información accesible a la población respecto a los niveles de calidad de las instituciones de educación superior y el mejoramiento de su pertinencia articulando la oferta educativa superior a la demanda privada y pública y a las nuevas potencialidades de la economía nacional. Con respecto a la salud, el AN propone "…asegurar las condiciones para un acceso universal a la salud en forma gratuita, continua, oportuna y de calidad, con prioridad en las zonas de concentración de pobreza y en las poblaciones más vulnerables.

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Nos comprometemos también a promover la participación ciudadana en la gestión y evaluación de los servicios públicos de salud". En esta misma política se precisa el objetivo de acceso al agua potable y al saneamiento básico y el control de los principales contaminantes ambientales. El Gobierno y el MSM precisan este acuerdo enfocándose en la disminución de la desnutrición crónica infantil que padecen, sobre todo, los menores de 5 años, con la meta de reducirla al 2011 al 16%.

El MSM propone dar énfasis a la promoción y prevención de la salud, especialmente de los más pobres.

El MSM propone dar énfasis a la promoción y prevención de la salud. Para ello, se prioriza la educación alimentaria (impulsando la lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses) y nutricional de madres y cuidadores en consonancia con la estrategia CRECER. Asimismo, plantea incentivar el acceso de menores y madres a los centros y postas de salud para el control del niño (JUNTOS), fijando estándares de crecimiento para el primer y segundo año de vida. El saneamiento ambiental (acceso a agua y desagüe), así como la construcción de letrinas y cocinas mejoradas son parte de la estrategia de salud integral. Es también parte de la política de salud, el brindar mayor acceso a la información y servicios de planificación familiar para que con pleno respeto a los derechos de los padres, se disminuyan los embarazos de alto riesgo (muy tempranos, muy tardíos y muy juntos). Para adolescentes y jóvenes, la promoción de la salud supone prevenir accidentes, violencia y adicciones, así como el embarazo adolescente como factor de permanencia en la pobreza.

4.2.

ESTRATEGIAS Y PLANES DE DESARROLLO SOCIAL.

La falta de unidad, coherencia y articulación de la política social se comprueba en la existencia de múltiples acuerdos, estrategias y planes nacionales, sectoriales y regionales que coexisten como documentos oficiales sin orden ni concierto. Se han identificado: • • • 2 acuerdos o estrategias generales: las Metas del Milenio y el Acuerdo Nacional. 3 estrategias temáticas nacionales: Desarrollo Rural, Seguridad Alimentaria y Desarrollo Rural. 13 planes nacionales transversales: de Derechos Humanos, Competitividad, Superación de la Pobreza, de la Infancia y Adolescencia, Ambiental, de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de Prevención y Atención de Desastres, de Saneamiento, Seguridad Ciudadana, Vivienda, Adultos Mayores y de Reparaciones. 10 planes sectoriales-institucionales: Salud, Agricultura, Educación, Turismo, Transporte y Comunicaciones, Producción, Energía y Minas, Vivienda, MEF y CONCYTEC que tienen relación con temas sociales.

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• •

25 planes regionales. Documentos ad hoc como el informe final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) y las propuestas de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP). Las políticas y planes estratégicos de desarrollo en el Perú están distribuidos en una amplia variedad de normas, declaraciones y documentos y están poco articulados entre sí.

A ello habría que sumar los planes de los 14 PPSS fusionados y los 12 que se mantienen como independientes. Según la Contraloría hay además unos 20 proyectos y programas sobre los que no se cuenta con información (Contraloría General de la República, 2007). El MSM toma como base de la política social, al igual que la mayoría de países, la Declaración del Milenio, mediante la cual el Perú se une al esfuerzo internacional de reducir la pobreza para el año 2015 a la mitad de los niveles de 1990. La Declaración del Milenio, que fue aprobada el 8 de septiembre del año 2000 por los 189 Estados Miembros de las Naciones Unidas, priorizando un conjunto de objetivos de desarrollo interconectados en una agenda global, denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Existen ocho ODM asociados a 18 metas y a 48 indicadores cuantitativos. En el ámbito nacional, el 22 de julio de 2002 fue suscrito el Acuerdo Nacional por los representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la sociedad civil y del Gobierno del país, estableciéndose las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional. Asimismo, el 17 de octubre de 2002, mediante DS 105-2002-PCM, se creó el Foro del Acuerdo Nacional como instancia de promoción del cumplimiento y del seguimiento del Acuerdo Nacional, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Las Políticas del Acuerdo Nacional tienen cuatro objetivos principales vinculados a la democracia y estado de derecho, equidad y justicia social, competitividad y Estado eficiente, transparente y descentralizado. De otro lado, el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004-2006 establece los lineamientos y prioridades para superar la pobreza y asegurar el desarrollo humano de la población de menores ingresos y de grupos vulnerables. Asimismo, la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural está dirigida a impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, así como la equidad y democratización de las decisiones locales. Por su parte, la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria tiene como objetivo prevenir los riesgos de deficiencias nutricionales y reducir los niveles de malnutrición, en especial en las familias con niños y niñas menores de cinco años y gestantes y en aquellas en situación de mayor vulnerabilidad, promoviendo prácticas saludables de consumo alimentario e higiene, y asegurando una oferta sostenible y competitiva de alimentos de origen nacional. De manera complementaria, el Plan Nacional de Derechos Humanos (2006-2010), el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres (2006-2010),

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el Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia (2002-2010), el Plan Nacional Contra la Violencia hacia la Mujer, el Plan de Igualdades de Oportunidades para las Personas con Discapacidad y el Plan Nacional de Acción para las Personas Adultas Mayores establecen los enfoques, principios y líneas de acción de la política social del país. Dada la complejidad que supone sistematizar y armonizar este numeroso y diverso contingente de documentos, a continuación se presenta un ordenamiento sobre la base de los 3 ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza (PNSP).

4.3.

EJES DE LA POLÍTICA SOCIAL

El Plan Nacional para la Superación de la Pobreza propone tres ejes complementarios para ordenar la política social: el de protección, el de desarrollo de capacidades y el de acceso a oportunidades económicas11. Cada uno de estos ejes supone programas con características específicas (Cuadro 11).

4.3.1. Eje de protección social Dirigido a la población vulnerable en pobreza extrema, en atención a su ciclo de vida (menores, madres gestantes, personas de la tercera edad), y por condiciones o circunstancias específicas (menores en abandono o riesgo social y moral, madres adolescentes, personas con discapacidad), así como a la población afectada por la violencia y por emergencias o desastres naturales (sismos, deslizamientos, sequías, heladas, inundaciones, etc.).

Los PPSS protectores tienen como objetivo amortiguar la pérdida de capacidades y activos de los pobres extremos y población en emergencia

Los PPSS protectores tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad y garantizar los derechos básicos de las personas (a la salud, a la vida y a la seguridad), así como proteger sus activos (vivienda, acceso a servicios públicos y recursos productivos en el caso de emergencias o desastres naturales). La inversión en PPSS protectores es contra-cíclica, es decir, que se debe incrementar en períodos de recesión de la economía y para el caso de emergencias o desastres naturales. Estos programas no tienen usualmente un impacto en los ingresos ni en la empleabilidad, pero al amortiguar la pérdida de capacidades y activos, establecen las bases para intervenciones habilitadoras y promotoras de oportunidades económicas. Por ello, es indispensable articularlos con programas que mejoren

11

DS 064-2004-PCM de septiembre de 2004.

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capacidades y faciliten oportunidades económicas para estos grupos vulnerables. De otro lado, deben establecerse criterios de graduación para estos programas, por ejemplo para menores que alcanzan niveles nutricionales adecuados o para comensales de los comedores populares que pueden pagar el costo real de los almuerzos.

4.3.2. Eje de desarrollo de capacidades Este eje se basa en los programas cuyo objetivo es desarrollar las capacidades de las personas, sobre todo en ciclos intermedios de vida (adolescentes, jóvenes y adultos en edad productiva). La mayoría de estos PPSS tiene que ver con la educación y la capacitación laboral. Por ello su valor estratégico es mayor en los ciclos expansivos de la economía.

Los programas de desarrollo de capacidades tienen como objetivo desarrollar habilidades y capacidades de las personas, sobre todo en los ciclos intermedios de vida.

La expansión de la demanda interna privada al 4.1% en 2005, al 9.1% en 2006 (MEF 2007: 16) y la reciente firma del TLC con Estados Unidos constituyen oportunidades para reforzar los PPSS de desarrollo de capacidades en nuevos campos de la producción y exportación (agro-exportación, acuicultura, turismo cultural y ecológico, textiles con fibras naturales, industrias alimentarias, etc.). Ello supone articularlos con iniciativas empresariales privadas y aprobar la legislación que permita a las empresas incentivos para la capacitación laboral de sus trabajadores, en especial para los jóvenes. La mayoría de los PPSS habilitadores tiene un sesgo urbano (PROJOVEN, Construyendo Perú, MI EMPRESA, etc.) por lo que se requiere reforzar este tipo de programas para los jóvenes rurales en programas como PRONAMACHCS, MARENASS, INCAGRO y Sierra Exportadora, entre otros. Si bien los PPSS de desarrollo de capacidades pueden orientar sus labores de difusión y captación a jóvenes o adultos en zonas en pobreza y establecer filtros para acceder a las becas, cursos o subsidios a la capacitación, en última instancia, la focalización es individual y depende también del participante. Ello conlleva una responsabilidad compartida y hace deseable el co-financiamiento. Es también una oportunidad para reforzar el conocimiento e implementación de derechos y responsabilidades ciudadanas entre los participantes. Este debe ser un eje transversal en todos los PPSS, pues la mayoría de personas pobres no conoce sus derechos: sólo el 15% de la población rural dispersa conoce 8 o más de los derechos básicos de la persona consagrados en la Constitución (PNUD 2005). El PIA 2007 sólo asigna aproximadamente el 13% a programas de capacitación laboral, la gran mayoría de los cuales son para población urbana. Extender la capacitación laboral y productiva a jóvenes rurales y articularla a oportunidades de negocios y mercados rurales con un enfoque territorial y multisectorial será una de las prioridades de CRECER Productivo en este ciclo de expansión económica.

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4.3.3. Eje de promocion de oportunidades Este es quizás el componente más novedoso de la política social, no porque no hayan existido PPSS promotores con anterioridad, sino por su potencial multiplicador cuando se les articula con los programas protectores y habilitadores en un contexto de expansión económica como el actual. Los PPSS promotores de oportunidades económicas buscan potenciar los activos productivos de los pobres y articularlos a los mercados internos y externos. Por ello, se dirigen a personas en pleno ciclo productivo (jóvenes y adultos) que requieren mejorar su empleabilidad o elevar su productividad.

Los PPSS promotores de oportunidades económicas buscan potenciar los activos productivos de los pobres y articularlos a los mercados internos y externos.

Un foco central de estos PPSS promotores son las MYPES urbanas y los productores de las comunidades rurales de sierra y selva. Como en el caso anterior, estos programas deben ser pro-cíclicos para aprovechar nuevas oportunidades de mercado. La evidencia demuestra que los programas promotores funcionan mejor cuando incluyen e integran simultáneamente componentes de mejora de infraestructura productiva (caminos, riego, canales, almacenes, electrificación), acceso a servicios empresariales (internet de sitios de negocio, ferias comerciales, información de precios y demanda), crédito y apoyo técnico. El gasto público en estos componentes contribuye al crecimiento productivo agrícola y a la reducción de la pobreza, como lo señala un reciente balance de investigaciones al respecto (Zegarra y Minaya 2007). En general, la sostenibilidad de este tipo de programas así como su impacto en ingresos es alta, siempre y cuando incidan en mejorar los niveles de productividad y la articulación al mercado. El argumento central del MSM 2009-2011 es que, mejorar la empleabilidad y la productividad de los activos de los pobres, supone dar énfasis a programas que promuevan su articulación con el mercado, tanto de desarrollo de capacidades como promotores. Por ello, se prioriza la inversión social en este tipo de intervenciones (Ver sección 5, escenario 2).

El argumento central del MSM 2009-2011 es que mejorar la empleabilidad y la productividad de los activos de los pobres supone dar énfasis a programas que promuevan su articulación con el mercado.

Uno de los problemas es que muchos de los programas promotores de oportunidades económicas no se consideran "sociales" y por tanto no trabajan en forma articulada con otros PPSS. En las matrices del Marco Lógico del MSM, se señala los programas productivos que deberían articularse y ser parte de la nueva política social. Un avance

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importante es CRECER Productivo, que busca articular los programas de promoción de oportunidades en los 880 distritos más pobres en los que opera CRECER12.

Cuadro 10 CARACTERÍSTICAS BÁSICAS SEGÚN TIPO DE PROGRAMA SOCIAL
Dimensión 1. Objetivo Protectores Reducir vulnerabilidad Grupos vulnerables (pobres extremos: menores, tercera edad, madres gestantes, personas con discapacidad) Anticíclicos Bajo – reducción de costos Habilitadores Desarrollar capacidades y habilidades Promotores Acceso a oportunidades económicas

2. Población meta

Personas /grupos Personas en edad en capacidad de laboral, campesinos, aprovechar artesanos, MYPES. oportunidades (pobres no extremos: jóvenes, adultos) Pro cíclicos Medio – empleabilidad y oportunidades de ingreso Exógenos – Autoselección (depende del participante) Individual Pro cíclicos Alto – mejora productividad y baja costos Exógenos (depende del tipo de obra)

3. Relación con ciclo económico 4. Impacto en ingresos

5. Criterios de selección

Endógenos (fijados por el programa)

6. Tipo de focalización 7. Tipo de participación

Grupos en riesgo, geográfica, emergencias Comunal, grupal

Mixta

Individual Deseable

Comunal, distrital Factible

8. Co-financiamiento Poco factible
Fuente: Elaboración propia.

12 Los 880 distritos prioritarios fueron seleccionados con base en sus niveles de desnutrición crónica infantil, analfabetismo femenino, viviendas sin agua y desagüe, cocinas inadecuadas y estar en zonas que sufrieron violencia en la década pasada.

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El éxito de la política social reposará en la articulación entre los tres tipos de programas y en establecer criterios de complementariedad y de graduación que permitan diferentes "mezclas" entre éstos de acuerdo a las carencias y posibilidades de las poblaciones objetivo.

El éxito de la nueva política social estará en la articulación entre los tres tipos de programas y en establecer criterios de complementariedad y de graduación que permitan diferentes "mezclas" entre éstos de acuerdo a las carencias y potencialidades de las poblaciones objetivo. Para ello, es indispensable la participación y compromiso de los gobiernos regionales y locales y un enfoque territorial basado no sólo en problemas comunes, sino también en activos y potencialidades regionales y locales. En la sección 7 se plantean algunos criterios e instrumentos para la sistematización y articulación de los PPSS que puedan darle mayor coherencia e impacto a la política social peruana.

4.4.

CRITERIOS PARA LA FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL

A continuación se plantean tres criterios necesarios para dar mayor articulación, coherencia y eficacia a la política social. Estos son: 1) El criterio territorial (ámbitos urbano y rural). El enfoque territorial supone superar la fragmentación sectorial y focalizar el gasto social en espacios específicos en función de las brechas en el acceso a activos básicos, las potencialidades y las características de la población. El tipo de programa (protector, habilitador o promotor de oportunidades económicas). Éstos deben tener pesos diferentes en función del ciclo económico y de las carencias y potencialidades de la población objetivo, como se ha planteado en la sección anterior. La población objetivo y el ciclo de vida. Se define en función de sus distintos niveles de vulnerabilidad, de necesidades y potencialidades de las familias y sus miembros, lo que facilita la identificación de los programas sociales relevantes a cada una de estas etapas y condiciones de la población intervenida. Los criterios para la formulación e implementación de la política social responden a tres dimensiones: la territorial, el tipo de programa y el ciclo de vida de la población objetivo.

2)

3)

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Combinando estos tres criterios se puede diseñar e implementar una política social más efectiva y eficaz. Al final, es posible y necesario establecer un conjunto de objetivos específicos y metas para los PPSS, según el área de intervención (rural o urbana), la función que cumplen (protector, habilitador o promotor) y la población objetivo y su ciclo de vida (gestantes, niños menores de 5 años, niños y adolescentes, jóvenes y adultos mayores). En el cuadro 12 se resume la lógica de priorización según ámbito geográfico, tipo de programa y población objetivo.

4.4.1. Criterio territorial y tipos de programas El criterio territorial tiene dos dimensiones: la geográfica y la política. La dimensión espacial alude a las características geográficas, de infraestructura, los recursos naturales y las características económicas, sociales y culturales de su población. La política que se refiere a la institucionalidad pública (dependencias del Estado y categoría de centro poblado, distrito, provincia o departamento/región) y social (comunidades campesinas, nativas, barrio, etc.). Las intervenciones en el espacio rural. En la actualidad, las intervenciones darán mayor prioridad a la función protectora, especialmente en la sierra y selva, debido a la precariedad en la que se encuentra la mayor parte de menores, madres y ancianos en la zona rural. El propósito central es reducir la exclusión de género, etnicidad o discapacidad asegurando el acceso a los bienes y servicios públicos básicos, lo que supone ampliar su cobertura y mejorar su calidad. Para la población joven y adulta se prioriza las funciones habilitadoras y promotoras de oportunidades económicas, pues la sostenibilidad de las estrategias de desarrollo y mejora de las condiciones de vida depende de generar ingresos estables para los hogares rurales en los que se concentra la pobreza extrema. Por ello, se utilizará la focalización geográfica: distritos con más del 50% de su población en los quintiles 1 y 2 del gasto siguiendo el padrón de beneficiarios de JUNTOS. Es asimismo indispensable un enfoque territorial que permita distinguir, según su volumen y ubicación, si las obras corresponden al nivel central, regional o local. Las intervenciones en el sector urbano. En este ámbito, las medidas orientadas hacia la provisión de servicios básicos de salud y mejorar la alimentación cumplen un papel protector, y deben concentrarse en los hogares de pobreza extrema y al interior de éstos en los menores de 5 años, madres gestantes y lactantes, personas de la tercera edad y personas con discapacidad. Por ello, la focalización debe ser individual, mediante el uso del SISFH0. Por lo general, las intervenciones en esta zona están dirigidas a fortalecer las habilidades y promover oportunidades de empleo en el caso de jóvenes y adultos. Por el mayor dinamismo del mercado de trabajo, los programas de capacitación laboral para jóvenes tendrán prioridad y mayor asignación presupuestal (PROJOVEN), así como los dirigidos a las PYMES urbanas para mejorar su productividad y articulación al mercado.

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4.4.2. El enfoque del ciclo de vida

La evidencia demuestra que las etapas más vulnerables en el ciclo de vida individual son el periodo prenatal, la primera infancia y la tercera edad.

Otro criterio relevante en la aplicación de los programas sociales es relacionarlos con el ciclo de vida (Gráfico 12). La evidencia demuestra que, ceteris paribus, esto es, manteniéndose constantes las demás condiciones, las etapas más vulnerables en el ciclo de vida individual son el período prenatal (que incluye al niño por nacer y a la gestante), la primera infancia y la tercera edad. Por el contrario, la vulnerabilidad física y social disminuye en las edades intermedias. De ello se deduce que los programas protectores tienen especial relevancia durante los períodos tempranos y tardíos del ciclo de vida (zonas A y C del gráfico 12), en tanto que los programas habilitadores deberían enfocarse en personas de edades intermedias (zona B del gráfico 12). Gráfico 12
TIPO DE PROGRAMA SOCIAL SEGÚN CICLO DE VIDA
Gasto per cápita

PROTECTORES

A

B

C

HABILITADORES Prenatal 3 12 21
Ciclo de vida

60

70

Fuente: Elaboración propia.

En teoría, ello significa que ambos tipos de programas tienen carácter sustitutorio. Sin embargo, en la realidad parece conveniente combinar intervenciones protectoras con habilitadoras, por ejemplo en programas para la tercera edad que incluyan desarrollo de habilidades artísticas, recreativas y prácticas, o en actividades de

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capacitación nutricional en el caso de programas de apoyo alimentario para madres y cuidadoras, que incluyan capacitación nutricional, entre otros. El modelo del ciclo de vida permite una aproximación para estimar el gasto per cápita según etapa de vida y tipo de programa. En este sentido, la inversión per cápita (IPCeje vertical) debe ser mayor en programas protectores para niños y adultos mayores. Por el contrario, la inversión per cápita en el caso de programas habilitadores y promotores de oportunidades económicas, debe ser mayor en las edades intermedias. La política social no cuenta con información sobre tipo de programa según inversión por grupos de edad por lo que este planteamiento podría tener utilidad futura para estimar en forma comparativa la focalización por grupos etáreos de los diferentes programas sociales según su tipo. La metodología del ciclo de vida permitirá, asimismo, ir "graduando" a los beneficiarios en la medida en que superen la carencia original (por ej. en el caso de menores con desnutrición crónica) o pasen a la etapa de vida siguiente. El cuadro 12 resume, a modo de ejemplo, la aplicación combinada de estos criterios. Se identifica el tipo de área, la población objetivo y el peso relativo que deben tener los programas según su tipo. Esta matriz puede tener varias aplicaciones. En los casilleros puede figurar el tamaño de la población meta (nacional o regional); el monto asignado a cada población objetivo según tipo de programa y las metas a lograr para cada grupo objetivo, entre otros aspectos. Cuadro 11 MATRIZ DE ORIENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS SOCIALES
Zona geográfica Población objetivo Familias en PE Gestantes, madres, Mujeres en edad fértil Niños (0-5 años) Protectores +++ +++ +++ ++ +++ +++ ++ +++ +++ + ++ +++ Habilitadores ++ ++ ++ +++ ++ + ++ ++ ++ +++ +++ + +++ ++ ++ +++ ++ + +++ ++ Promotores + +

Rural
Adolescentes y jóvenes Personas con discapacidad Adultos mayores (65 a más años) Familias en pobreza extrema Gestantes, madres Niños (0-5 años)

Urbana

Adolescentes y jóvenes Personas con discapacidad Adultos mayores (65 a más años)

Nota: Valores de la orientación de la intervención: +++ Mayor; ++ Intermedia; + Menor

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4.4.3. Vulnerabilidad

Los criterios de mayor vulnerabilidad y riesgo deben usarse para priorizar el ingreso a los programas sociales de las personas con dichas características.

Para la focalización individual, es necesario tener en cuenta las condiciones y características de las personas pues determinan su vulnerabilidad y riesgo. Estos factores de vulnerabilidad y riesgo deben usarse como criterios para el ingreso a los programas sociales y para dar prioridad a las personas que los afrontan. Los factores de vulnerabilidad más importantes son: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Indocumentado (no posee DNI). Analfabeto (sin educación formal o analfabeto funcional). Persona con discapacidad o enfermedad crónica (según tipo). Monolingüe o lengua habitual aymara, quechua o lengua nativa de la Amazonía. Madre-padre adolescente (menor a 19 años) o madre, padre o cuidador solo/a con carga familiar de menores de 12 años. Tres o más dependientes menores de 5 años.

Todas las personas con 3 o más de estas características deben tener la primera prioridad en el acceso a los programas sociales. Debe tenerse asimismo en cuenta que algunos de estos factores de riesgo o vulnerabilidad no son permanentes, por lo que se requiere una evaluación periódica de cada caso para ajustar prioridades13. En el caso de catástrofes o desastres naturales, la vulnerabilidad afecta a un número importante de personas y las condiciones de riesgo de salud, pérdida de patrimonio, inseguridad, etc. son aún mayores. Por lo tanto, las poblaciones en esas circunstancias adquieren una prioridad y requieren ser atendidas con urgencia por los programas sociales. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que muchas de las peores consecuencias de este tipo de eventos son prevenibles y en todo caso sus efectos, si están bien manejados, serán temporales. Por ello, la política social debe incluir medidas de prevención y mitigación de este tipo de eventos, incluyendo la organización de la población y su capacitación para afrontar estos problemas, recurrentes en muchas zonas del país.

13

Para la experiencia en programas nutricionales, ver Gilman (2003).

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5. LA PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DEL GASTO SOCIAL

En esta sección, se presenta, en primer lugar, la vinculación del Marco Social Multianual (MSM) con el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y en segundo lugar, algunos escenarios que permiten proyectar los niveles esperados y deseables del volumen del gasto social y la composición del gasto destinado a los programas sociales, en una perspectiva multianual.

5.1.

El Marco Social Multianual y el Marco Macroeconómico Multianual

El Marco Social Multianual es el documento que establece los grandes lineamientos, objetivos e instrumentos de la política social, así como la composición del gasto de los sectores y programas sociales. Este documento, además debe estar estrechamente asociado al Marco Macroeconómico Multianual (MMM), que presenta los lineamientos de la política económica y los objetivos e instrumentos de dicha política.

El MSM establece los grandes lineamientos, objetivos e instrumentos de la política social, así como la distribución del gasto de los PPSS.

El Marco Macroeconómico Multianual es el documento que, de conformidad con la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), elabora anualmente el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y que sirve como guía a los distintos agentes económicos para que puedan tomar de manera informada sus decisiones de consumo, ahorro e inversión. En el MMM existe información básica sobre las proyecciones de las distintas variables macroeconómicas, actuales y esperadas, para el año en el que se elabora el documento y los tres siguientes. El último documento publicado es el del 2008, el MMM 2009-2011. El MMM contiene un conjunto de medidas de política económica, especialmente vinculadas a la política fiscal y a las políticas tendientes a la promoción de la inversión privada y de la inserción de nuestro país en los mercados internacionales,

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consideradas necesarias para contribuir al proceso de crecimiento sostenido de la economía. El MMM es el documento oficial de la política económica del Gobierno, es aprobado por el Consejo de Ministros y se publica íntegramente junto con el Informe del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). El Informe del BCRP analiza la compatibilidad del MMM con las previsiones de la balanza de pagos, las reservas internacionales netas y la política monetaria. El MMM se envía anualmente al Congreso de la República, junto con la Ley de Presupuesto, la Ley de Endeudamiento Público y la Ley de Equilibrio Financiero. El MMM establece los parámetros fiscales que constituyen los soportes técnicos de estas tres importantes leyes que se aprueban anualmente en el Congreso. Es, en ese sentido, un documento que establece, con toda claridad, el contenido de la política fiscal. El MSM tiene que ser un documento consistente con las proyecciones macroeconómicas del MMM. Para el presente MSM, las cifras del PBI y las proyecciones del último MMM 2008-2010 constituyen el principal parámetro que se asume como base para los cálculos de escenarios de lo social. Con la data del MMM 2009-2011 se harán próximas actualizaciones del Marco Social Multianual 2009-2011, conforme se hace con el MMM.

Cuadro 12 PROYECCIONES DEL PBI
2006 Producto Bruto Interno (millones de nuevos soles) Producto Bruto Interno (Variación porcentual real)
Fuente: MEF (2005).

2007 334,045 7.24

2008 360,561 6.16

2009 389,302 6.56

2010 424,192 7.27

304,492 7.56

Con respecto al gasto social, se utiliza la taxonomía propuesta por el MEF (2005) para su compilación estadística. De acuerdo a esta taxonomía, se define al gasto público social como: "…el gasto realizado por el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local), para proveer bienes y servicios públicos o privados, atendiendo a sus funciones de asignación de recursos, redistribución de ingresos, provisión de bienes preferentes y de promoción del crecimiento económico, con el fin de buscar el aseguramiento universal (por ejemplo en educación y salud) o selectivo (por ejemplo programas de asistencia social) de un conjunto de derechos sociales de la población." (MEF 2005: 17)

64

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A su vez, el gasto social total está conformado por el gasto social básico y el gasto social complementario. El gasto social básico se define tomando en consideración el "Consenso de Oslo sobre la Iniciativa 20/20" y comprende determinados programas de las funciones de educación, salud y asistencia y promoción social14. Por su parte, el gasto social complementario recoge las partidas presupuestales consideradas sociales, pero que por definición no están comprendidas dentro del gasto social básico (MEF 2005). Para el cálculo del gasto social total, se deducen las obligaciones previsionales del monto total y se realiza las proyecciones del gasto social tomando en consideración las siguientes categorías: gasto social total no previsional, gasto social según componentes (gasto social básico y gasto social complementario) y gasto social según función (el cual compila los montos destinados al gasto social básico y al gasto social complementario). Finalmente, se proyecta el monto presupuestado a los programas sociales (MEF-PIA 2007), los cuales se clasifican según el tipo de programa definido en la sección 4 del presente documento: programas protectores, programas de desarrollo de capacidades y programas promotores de oportunidades.

5.2.

PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DEL GASTO SOCIAL

Para la programación multianual del gasto social se han construido dos escenarios posibles. En el escenario 1, se ha congelado la participación del gasto social como porcentaje del PBI observado durante el año 2007, considerando, para el periodo 2008-2010, las cifras del PBI proyectadas en el MMM 2008-2010, y se ha proyectado el gasto social para el mismo periodo de tiempo. Respecto al gasto en PPSS, se congela su participación en el año 2007 dentro del gasto social y se proyecta su evolución para el periodo 2008-2010. Dado este volumen de gasto en PPSS, en un escenario pasivo se mantiene la participación de 2007 de los programas protectores, habilitadores y promotores y luego, en un escenario activo se altera la composición del monto presupuestado para los programas sociales, dando una mayor prioridad a los programas promotores y habilitadores y reduciendo la participación de los programas protectores. En el escenario 2, se proyecta la participación del gasto social como porcentaje del PBI teniendo como objetivo alcanzar de forma gradual el promedio calculado para la región. A partir de las tasas de crecimiento obtenidas, se proyecta el comportamiento del gasto social, así como del gasto destinado a los programas sociales. En el caso de estos últimos, en el escenario pasivo se mantiene su composición entre programas protectores, habilitadores y promotores y, en el escenario activo se da una mayor

14 La función educación comprende: educación inicial, educación primaria e infraestructura educativa; la función salud comprende: saneamiento, salud individual y salud colectiva, y la función asistencia y promoción social comprende: asistencia solidaria y promoción y asistencia social y comunitaria.

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65

prioridad a los programas promotores y habilitadores y se reduce la participación de los programas protectores. En ninguno de los escenarios se modifica la composición agregada del gasto social.

5.2.1. Escenario 1 De acuerdo al contexto macroeconómico previsto por el MMM para el periodo 20082010, el gasto social total registraría un crecimiento acumulado del 17.65% para el mismo periodo de tiempo.

Gráfico 13
ESCENARIO 1: GASTO SOCIAL TOTAL
(en millones de nuevos soles)

40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 -

Gasto Social Total 1. Gasto Social no previsional 2. Gastos Previsionales 32,666 30,255 28,030

35,594

23,201 18,271 19,721 21,293

9,759

10,533

11,373

12,392

2007
Fuente: Elaboración propia.

2008

2009

2010

Como se observa en el gráfico 13, el gasto social tendría una tendencia creciente a lo largo del periodo analizado, debido al crecimiento esperado del PBI. Por otro lado, el gasto social según componentes tendría el siguiente comportamiento (Gráfico 14).

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Gráfico 14
ESCENARIO 1: GASTO SOCIAL SEGÚN COMPONENTES
(en millones de nuevos soles)
Gasto Social Básico Gasto Social Complementario 12,101 11,207 10,383 10,016 9,192 7,888 8,514

14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 -

13,185

2007
Fuente: Elaboración propia.

2008

2009

2010

Por último, el gráfico 15 muestra la evolución del gasto social según las siguientes funciones: educación, salud, programas de extrema pobreza y otros gastos sociales.

Gráfico 15
ESCENARIO 1: GASTO SOCIAL SEGÚN FUNCIÓN
(en millones de nuevos soles)
EDUCACIÓN SALUD PROGRAMA EXTREMA POBREZA OTROS GASTOS SOCIALES 8,724 9,417

12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 -

11,079 10,168

3,936 3,685 1,925

4,249 3,977 2,078

4,588 4,294 2,244

4,999 4,679 2,445

2007
Fuente: Elaboración propia.

2008

2009

2010

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67

En lo que respecta al gasto presupuestado según tipo de programa social, se toma como punto de partida el número de programas considerados en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 200715. A partir de esta información, se procede a la clasificación según el tipo de programa social: programa protector, programa habilitador y programa promotor.

Gráfico 16
ESCENARIO 1: GASTO EN PPSS
(en nuevos soles)
Total Protector Total Habilitador Total Promotor Total PPSS

5,000,000,000 4,500,000,000 4,000,000,000 3,500,000,000 3,000,000,000 2,500,000,000 2,000,000,000 1,500,000,000 1,000,000,000 500,000,000 -

2007
Fuente: Elaboración propia.

2008

2009

2010

En primer lugar, en el escenario pasivo se proyecta el gasto total en PPSS, manteniendo constante la composición al interior del mismo. De acuerdo a la estructura observada en el año 2007, la mayor asignación presupuestal corresponde a programas de tipo protector (58.61%), seguido de programas de tipo promotor (30.70%) y programas de tipo habilitador (10.69%). En el gráfico 16 se muestra la evolución del gasto en PPSS. Bajo este mismo escenario 1, que considera como fija la evolución del gasto destinado a los PPSS, se plantea un escenario activo, modificando la composición según el tipo de programa social, dando una mayor prioridad a los programas promotores y habilitadores, tal como se muestra en el gráfico 17.

15

La información desagregada del presupuesto destinado a los PPSS está basada en el PIA 2007. Esta información no considera la fusión de programas sociales que se implementó a lo largo de 2007.

68

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Gráfico 17
CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
(PORCENTAJES)
Total Protector Total Habilitador Total Promotor

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 2010

Fuente: Elaboración propia.

Bajo esta redistribución del gasto en PPSS, el monto asignado a programas promotores pasaría de 1,111 millones de nuevos soles en 2007 a 1,838 millones de nuevos soles en 2010. El monto asignado a programas habilitadores pasaría de 386 millones de nuevos soles en 2007 a 919 millones de nuevos soles en 2010. Finalmente, el gasto destinado a programas protectores disminuiría de 2,121 millones en 2007 a 1,838 millones de nuevos soles en el 2010. En el gráfico 18 se muestran los resultados obtenidos bajo estos supuestos. Gráfico 18
ESCENARIO 1: CAMBIO EN LA COMPOSICIÓN DE LOS PPSS
(en nuevos soles)
Programas Protectores Programas Habilitadores Programas Promotores

2,000,000,000 1,500,000,000 1,000,000,000 500,000,000 2007
Fuente: Elaboración propia.

2008

2009

2010

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5.2.2. Escenario 2 De acuerdo al contexto macroeconómico previsto por el MMM para el periodo 20082010, en este escenario se proyecta la participación del gasto social en el PBI, con el objetivo de alcanzar el promedio de la región, tal como se muestra en el Gráfico 19. El presente MSM recomienda asumir este escenario de programación multianual del gasto social, resolviendo en un segundo momento el número de años para cerrar la brecha con el promedio regional.

Gráfico 19
GASTO SOCIAL PÚBLICO
(como porcentaje del PBI)

América Latina Venezuela Uruguay Perú Paraguay Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0,0
Fuente: CEPAL (2007).
6.3 13.4 13.1 8.9 7.9 11.7

13.9

17.7

22.0 18.6 19.4

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

Cabe advertir que la información disponible sobre el gasto social como porcentaje del PBI en América Latina tiene el gran problema de que las coberturas (Gobierno Central, Gobierno General o Sector Público no Financiero) de cada país son distintas; de allí que las comparaciones tienen un margen de error apreciable. Para reducir ese margen de error, la información que se presenta, sobre la base de los datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), considera sólo a los países de la región con una cobertura similar a la peruana (gasto presupuestal o gasto del Gobierno Central). En este contexto, parece clara la necesidad de elevar la participación del gasto social como porcentaje del PBI en nuestro país para alcanzar, en el futuro, al menos el promedio latinoamericano. El ejercicio planteado, en términos de política fiscal, para mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas, implicaría reducir la participación en el PBI de algunas otras partidas del gasto público y/o elevar la presión tributaria de sus niveles actuales.

70

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Existe la necesidad de elevar la participación del gasto social como porcentaje del PBI para alcanzar así el promedio latinoamericano.

Podrían plantearse diversas opciones respecto al periodo de tiempo en el que el gasto social debe alcanzar el promedio latinoamericano actual. El ejercicio que busca alcanzar el promedio latinoamericano actual en el año 2010, y que planteamos en este documento, es ambicioso y sería necesario discutir su viabilidad macroeconómica, así como el destino de los recursos liberados para este propósito. En este ejercicio, para que el gasto social, como porcentaje del PBI del Perú, alcance los promedios latinoamericanos se necesitaría un crecimiento acumulado del gasto social de alrededor de 57.3% durante el periodo 2008-2010. En términos de montos, esto implica pasar de 28,030 millones de nuevos soles registrados en el año 2007 a 58,933 millones de nuevos soles en el 2010 (Gráfico 20).

Gráfico 20
ESCENARIO 2: GASTO SOCIAL TOTAL
(en millones de nuevos soles)
Gasto Social Total 1. Gasto Social no previsional 2. Gastos Previsionales 58,933 48,238 37,466 31,444 28,030 18,271 9,759 13,044 24,422 20,518 16,795 38,415

70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 -

2007
Fuente: Elaboración propia.

2008

2009

2010

Según los componentes del gasto social, el gasto social básico se incrementaría de 7,888 millones de nuevos soles registrados en el año 2007 a 16,584 millones de nuevos soles proyectados para el año 2010 (Gráfico 21).

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Gráfico 21
ESCENARIO 2: GASTO SOCIAL SEGÚN COMPONENTES
(en millones de nuevos soles)

25,000 20,000 15,000

Gasto Social Básico Gasto Social Complementario 21,831 17,869 13,879 10,383 10,543 13,574 16,584

10,000 5,000 -

7,888

2007
Fuente: Elaboración propia.

2008

2009

2010

El crecimiento del gasto social según función tendría el siguiente comportamiento (Gráfico 22) a lo largo del periodo analizado.

Gráfico 22
ESCENARIO 2: GASTO SOCIAL SEGÚN FUNCIÓN
(en millones de nuevos soles)
EDUCACION SALUD PROGRAMA EXTREMA POBREZA OTROS GASTOS SOCIALES GASTO SOCIAL SIN OBLIGACIONES PREVISIONALES 31,444

40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 8,724

38,415

24,422 18,343 15,014 11,661 3,936 3,685 1,925 5,262 4,925 2,573 6,775 6,341 3,313 8,276 7,747 4,048

18,271

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboración propia.

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En lo que respecta al gasto en PPSS, se proyecta su evolución manteniendo constante su participación dentro del gasto social en el año 2007. Como el gasto social en este escenario se está elevando más que en el escenario 1, el gasto destinado a los PPSS crece también a un ritmo mayor que en el escenario anterior. Dentro de este escenario 2, pasivo, se proyecta la evolución del gasto en PPSS manteniendo constante su composición y, en un escenario activo se altera la composición de los PPSS, del mismo modo que lo que ocurrió en el escenario1. En un escenario pasivo (Gráfico 23), el monto destinado a los PPSS pasaría de 3,619 millones de nuevos soles en 2007 a 7,610 millones de nuevos soles en 2010.

Gráfico 23
ESCENARIO 2: GASTO EN PPSS
(en nuevos soles)
Total Protector Total Promotor Total Habilitador Total PPSS

8,000,000,000 7,000,000,000 6,000,000,000 5,000,000,000 4,000,000,000 3,000,000,000 2,000,000,000 1,000,000,000 0

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboración propia.

En un escenario activo se realiza una recomposición del gasto en PPSS. A diferencia de los resultados obtenidos en el escenario activo 1, donde el monto destinado a los programas protectores disminuía hacia el final del periodo, bajo este escenario todas las categorías de PPSS registran una tasa de crecimiento positivo.

El escenario 2 supone un incremento del 26% para los PPSS protectores, del 142% para los PPSS habilitadores y del 70% para los programas promotores para el año 2010.

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La tasa de crecimiento acumulada, durante el periodo 2008-2010, para los programas protectores es de 25.84%, para los programas habilitadores es de 142% y para los programas promotores es de 70.05%. Este resultado se ve explicado por el incremento sustancial del monto total asignado a PPSS, que registra un crecimiento acumulado de 57.30%, para el mismo periodo analizado. Bajo esta recomposición del gasto en PPSS (Gráfico 24), el monto asignado a programas promotores pasaría de 1,111 millones de nuevos soles en 2007 a 3,044 millones de nuevos soles en 2010. El monto asignado a programas habilitadores pasaría de 386 millones de nuevos soles en 2007 a 1,522 millones de nuevos soles en 2010. Finalmente, el gasto destinado a programas promotores se incrementaría de 2,121 millones en 2007 a 3,044 millones de nuevos soles en 2010. En el siguiente gráfico se muestran los resultados obtenidos bajo estos supuestos.

Gráfico 24
ESCENARIO 2: CAMBIO EN LA COMPOSICION DE LOS PPSS
(en nuevos soles)
Programas Protectores Programas Habilitadores Programas Promotores

3,500,000,000 3,000,000,000 2,500,000,000 2,000,000,000 1,500,000,000 1,000,000,000 500,000,000 -

2007
Fuente: Elaboración propia.

2008

2009

2010

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6. LAS IMPLICANCIAS PARA LA POLÍTICA ECONÓMICA Y LA POLÍTICA SOCIAL

De lo visto en las secciones anteriores, el crecimiento económico sostenido e intensivo en mano de obra, las políticas económicas inclusivas y el gasto social creciente y de buena calidad, son condiciones necesarias y suficientes para reducir de manera permanente la pobreza.

El crecimiento económico sostenido e intensivo en mano de obra, las políticas económicas inclusivas y el gasto social creciente y de buena calidad, son condiciones necesarias y suficientes para reducir de manera permanente la pobreza.

6.1.

CRECIMIENTO SOSTENIDO Y POLÍTICAS ECONÓMICAS INCLUSIVAS

La economía peruana debería crecer a tasas superiores de alrededor de 8% anual para mejorar significativamente el nivel de vida de la población y reducir aceleradamente la pobreza. ¿Cuáles son los factores que permitirían este crecimiento alto y sostenido?16 Según la experiencia internacional, para tener un crecimiento económico sostenido se requieren tres condiciones básicas. En primer lugar, el capital físico por trabajador debe incrementarse a lo largo del tiempo; es decir, las economías tienen que alcanzar altas tasas de inversión. En segundo lugar, la productividad de la economía debe elevarse a lo largo del tiempo. En tercer lugar, los países que más crecen son aquellos cuyo crecimiento está liderado por las exportaciones; esto es, aquellos países donde las exportaciones constituyen una parte cada vez mayor del PBI. Las altas tasas de inversión en capital físico significan para la economía nuevas maquinarias, nuevos equipos, nuevas empresas, y por lo tanto una elevación de la demanda de trabajo necesaria para absorber la creciente oferta de mano de obra y enfrentar el problema del empleo. Altos niveles de productividad elevan la

16 Véase MEF (2002).

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competitividad de nuestra economía, lo que es indispensable para ingresar en los mercados internacionales y enfrentar con éxito la competencia externa. Tener un crecimiento liderado por las exportaciones evita que el mercado interno (en nuestro caso, pequeño, por los bajos ingresos per cápita), se convierta en un límite para el crecimiento económico. Los países con mayores tasas de inversión en capital físico son los más estables en términos macroeconómicos e institucionales y tienen una alta propensión al ahorro como porcentaje del PBI. La estabilidad macroeconómica se basa en tasas bajas de inflación, un crecimiento alto y no volátil del PBI y un sector externo sólido, capaz de enfrentar con éxito los choques externos desfavorables, cada vez más frecuentes en una economía abierta. La estabilidad institucional se consigue con el cumplimiento de la Constitución, las Leyes y con el respeto a la autonomía de los distintos poderes del Estado. También es indispensable el respeto a los ciudadanos, a la propiedad privada, y contar con gobiernos democráticamente elegidos, eficaces y respetuosos de las leyes y las instituciones, y que garanticen la continuidad de las políticas económicas que han probado ser eficaces. Por otro lado, toda inversión necesita de un financiamiento, abundante y con tasas de interés que reflejen las condiciones internacionales. Para financiar la inversión, se requiere fomentar el ahorro, doméstico o externo. Para elevar el ahorro privado interno, debe desarrollarse el mercado de capitales para generar instrumentos de ahorro atractivos para la población, y supervisar la fortaleza del sistema financiero para minimizar los riesgos del ahorro privado, entre otras medidas. En cuanto al ahorro fiscal, hay que persistir en la responsabilidad fiscal, que eleve el ahorro del sector público, racionalizando los gastos e incrementando la presión tributaria a través de la ampliación de la base. Para atraer el ahorro externo, hay que hacer de nuestro país una plaza financiera atractiva en términos internacionales. Para alcanzar esos objetivos, deben darse todas las señales necesarias para persuadir al inversionista de que nuestro país es una plaza segura para sus capitales. La estabilidad macroeconómica y la estabilidad institucional, junto con las políticas de fomento del ahorro, nos permitirán sentar las bases para el renacimiento de la inversión en capital físico, hasta alcanzar a fines de esta década, alrededor del 25 por ciento del PBI.

La inversión en capital físico requiere de mano de obra calificada. Sólo la combinación de ambos factores permite elevar sostenidamente la productividad.

Sin embargo, la inversión en capital físico es una condición insuficiente para el crecimiento alto y sostenido. La maquinaria y los equipos nuevos tienen que ser operados por mano de obra calificada, preparada, para enfrentar los rigores de la

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Marco social multianual 2009-2011 Orientaciones de Política para los Programas Sociales

competencia internacional de este nuevo siglo. Uno de los instrumentos esenciales que tiene el Estado para alcanzar este objetivo es la inversión en capital humano o el llamado gasto social. El Estado está entonces obligado a gastar cada vez más en capital humano, en educación, salud y nutrición, por motivos de equidad y para mejorar la competitividad de nuestra economía. Finalmente, para que el crecimiento sea sostenido, el tamaño del mercado tiene que ser grande y en permanente expansión. En un país pequeño y con un bajo ingreso per cápita como el Perú, el mercado interno es muy reducido; la producción no puede crecer sostenidamente si las empresas locales tuviesen que vender sólo en el mercado interno. Es indispensable ingresar a los mercados extranjeros, exportar bienes y servicios preferentemente intensivos en mano de obra, diversificados, para que el crecimiento vaya de la mano con el mayor empleo. Las experiencias exitosas de países que han elevado sus exportaciones como porcentaje del producto muestran que este éxito se ha conseguido en el marco de políticas que han promovido una elevación ordenada del tipo de cambio real y que han buscado muy dinámicamente mercados externos.

El Estado está obligado a gastar cada vez más en capital humano, en educación, salud y nutrición, si se busca lograr la equidad y mejorar la competitividad de nuestra economía.

Con una elevación permanente de la capacidad instalada y de la productividad de la economía conseguida a través de la inversión en capital físico y en capital humano, y con un mercado en expansión guiado por las exportaciones, se pueden alcanzar ritmos de crecimiento sostenido por encima del 6% anual. De esta manera, buena parte de los problemas del empleo, el déficit de consumo y la pobreza habrán quedado básicamente solucionados. Por otro lado, las políticas económicas tienen que tener una orientación inclusiva. Cuando por motivos macroeconómicos se implementan medidas que son positivas para el país en su conjunto, puede darse el caso de que sean perjudiciales para algunos sectores vulnerables, por tanto hay que estar atentos para aplicar las políticas complementarias necesarias. Éste puede ser el caso de la reducción de los aranceles a los productos agropecuarios y sus impactos en la pobreza rural.

6.2.

LAS REFORMAS NECESARIAS EN LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS PROGRAMAS SOCIALES

Del diagnóstico anterior se desprenden varias áreas críticas para la reforma de los PPSS. En algunas de éstas ya se vienen tomando las medidas adecuadas, pero en otras el avance es aún incipiente. A continuación, identificamos tres áreas claves para la reforma y modernización de los PPSS.

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6.2.1. Vincular la política económica con la social En la práctica, la política económica, liderada por el MEF, y la social, fragmentada entre los sectores, las OPD y los proyectos con apoyo externo, han dialogado poco. Ejemplo de ello es que pese a un ciclo económico expansivo que dura ya más de 6 años, la productividad total recién comienza a crecer desde el 2003-04 (García 2007). Se necesitan políticas para mejorar la productividad total y la competitividad de las empresas, expandiendo el capital privado y la innovación a las MYPES y al sector rural. Es también indispensable mejorar las capacidades básicas y laborales de la PEA y reducir el enorme déficit en la infraestructura productiva (estimada en más de 20 mil millones de dólares) mediante inversiones mixtas y asociaciones públicoprivadas.

El ciclo económico expansivo es una oportunidad para aumentar el gasto social en programas protectores y habilitadores que actualmente reciben menos de la mitad del gasto social.

En cuanto a la política social, pese al ciclo económico expansivo, se han mantenido e incluso incrementado los recursos para los programas protectores que aún en el 2006 sumaban más de la mitad del gasto social. De los 81 PPSS previos a la fusión, los programas esencialmente protectores del MIMDES, Salud y Vivienda, concentraban casi el 54% del gasto social (Arroyo y Marchena 2007). Los dos PPSS con mayor asignación presupuestal eran el del Vaso de Leche y el SIS con 29% del gasto social según la misma fuente. En contraste, programas habilitadores y promotores de oportunidades económicas como PROJOVEN, FONDOEMPLEO, PRONAMACHCS, MARENASS, no sólo tienen presupuestos menores, sino que dependen en más del 50% de recursos externos. El gasto social en programas protectores debería aumentar en ciclos recesivos y disminuir en ciclos expansivos; es decir deberían ser contra cíclicos. Por el contrario, los programas habilitadores y promotores de oportunidades económicas, deberían ser pro cíclicos. Este debe ser un lineamiento central de la articulación entre la política social y la económica. Para ello, es necesario que la elaboración del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y el Marco Social Multianual (MSM) sean trabajados en forma coordinada por los equipos responsables y tengan el mismo horizonte temporal.

6.2.2. Establecer objetivos y metas comunes a todos los sectores y PPSS Como se ha señalado, la fragmentación de los PPSS determina la multiplicidad de objetivos y metas y la baja eficiencia y efectividad de la política social. Dos reformas claves para lograr la articulación de los PPSS en torno a objetivos comunes han sido la fusión de 86 a 26 PPSS y el lanzamiento de la estrategia CRECER el año 2007. Un menor número de PPSS puede facilitar la coordinación inter e intrasectorial y mejorar

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su eficiencia, pero a condición de que éstos sean parte de una estrategia articuladora con objetivos comunes, metas factibles y responsabilidades bien definidas en ámbitos comunes de intervención. Esa es justamente la razón de ser de CRECER que por ahora articula 15 PPSS en los distritos más pobres en torno a un objetivo común: la disminución de la pobreza y la desnutrición crónica (DC) en menores de 5 años.

La fusión de PPSS facilita la coordinación inter e intrasectorial y mejora su eficiencia, siempre y cuando éstos sean parte de una estrategia articuladora con objetivos comunes, metas factibles y responsabilidades bien definidas en ámbitos de intervención común.

Para que la estrategia CRECER sea la columna vertebrada de la política social se requiere: • Fortalecer técnica y políticamente a la CIAS como ente rector de la política social y gestora de la estrategia CRECER. Para ello, se debe aplicar la norma respectiva, (DS 029 2007 PCM) y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) de reciente aprobación por el Congreso de la República. Simplificar, sistematizar y articular los diversos planes y estrategias de desarrollo social dando rumbo claro a mediano plazo al conjunto de los PPSS. Este MSM es una herramienta dirigida a los diferentes niveles de gobierno, para el logro de lo antes mencionado. Evitar que CRECER se convierta en un ente ejecutor perdiendo su carácter de estrategia articuladora, normativa, de apoyo técnico y de evaluación.

6.2.3. Integrar crecientemente los componentes de desarrollo de capacidades y de oportunidades económicas Históricamente la política social se ha orientado a priorizar programas protectores o asistenciales que reducían vulnerabilidad y aliviaban la pobreza, pero no incidían en las causas de la misma. La nueva teoría social sobre la pobreza (Verdera 2007) plantea que para atacar las causas de la pobreza se debe actuar simultáneamente sobre la población pobre asegurando su acceso a los bienes públicos que crean capacidades (educación básica y laboral, saneamiento, electrificación, conectividad, etc.) y sobre las dinámicas económicas para un crecimiento inclusivo (políticas de empleo, crédito, acceso a mercados, titulación, etc.) (Aramburu y Figueroa 2001). Dos de los tres ejes del Plan Nacional de Superación de la Pobreza (el de creación de capacidades y ejercicio de derechos y el de promoción de oportunidades económicas) corresponden a esta nueva concepción. En cuanto al eje de protección, ésta es sin duda indispensable como parte de la política social dirigida a la población más vulnerable en función de su ciclo de vida, pobreza extrema o en caso de desastres

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naturales o crisis personales y familiares. Sin embargo, aún en el caso de PPSS protectores, la nueva política social debe incorporar componentes habilitadores y de oportunidades económicas. Ello viene ocurriendo en programas como los nutricionales, en los que se incluyen actividades de capacitación sobre nutrición, crianza, higiene y en el SIS en lo referente a salud preventiva. Sin embargo, en muchos de los PPSS protectores estos componentes no tienen metas específicas ni indicadores de resultado. Precisar estos componentes, otorgarles los recursos necesarios y reforzar las competencias de los operadores para este tipo de actividades, son algunos de los retos centrales de la nueva política social.

6.3.

MARCO LÓGICO INTEGRADO: OBJETIVOS Y METAS PARA LA POLÍTICA SOCIAL 2008-2010.

El Marco Lógico Integrado que aparece a continuación presenta para hogares rurales y urbanos pobres y en pobreza extrema, los grupos objetivos, las metas por tipo de programa, los indicadores para medir sus resultados y las intervenciones claves. Se muestra así en forma sucinta las respuestas a preguntas centrales sobre los PPSS: dónde (ámbito territorial) a quiénes (grupos objetivos), para qué (metas por tipo de programa), cómo lo medimos (indicadores de resultados) y cómo lo hacemos (intervenciones claves). El contenido de este Marco Lógico Integrado permite identificar la lógica horizontal de las combinaciones o "paquetes" de intervenciones para cada población objetivo, y en la lógica vertical, los diferentes componentes y metas para cada tipo de programa.

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Marco social multianual 2009-2011 Orientaciones de Política para los Programas Sociales

MARCO LOGICO INTEGRADO 1. HOGARES RURALES POBRES Y POBRES EXTREMOS
Metas por tipo de programa Habilitador Promotor Reducir la pobreza rural, sobre todo entre mujeres jefas de hogar, del 64,6% al 45%. Tasa de DC en menores 3 años, mediante talla. Incidencia de anemia en menores de 3 años. Tasa de mortalidad materna (MM). Mejoran hábitos de salud. Cobertura de educación inicial en menores de 5 años. Nº personas documentadas y alfabetizadas. % de pobres rurales. Educación en salud preventiva a madres y mujeres en edad fértil. Incrementar cobertura de educación inicial del 43% al 53%. Dotar de DNI a 480 mil personas (mujeres rurales). Alfabetizar a 400 mil mujeres. Indicadores de resultado Intervenciones claves Provisión de micronutrientes. Lactancia materna exclusiva hasta 6 m. Lavado de manos. Inmunizaciones completas. Medición sistemática de los niveles de desnutrición y anemia. Saneamiento básico (construcción de letrinas). Cocinas mejoradas. Control prenatal. Planificación familiar. Parto seguro. Ampliar cobertura educación inicial. Proveer de DNI. Alfabetización de adultos. Proyectos productivos. % de escolares en zonas rurales afiliados al SIS. Incidencia de anemia en menores 6-12 años rurales. % de menores en trabajos de riesgo (minería, tala). N.A. Ampliación de cobertura SIS vía JUNTOS. Campañas de promoción de salud infantil MINSA. Vigilancia distrital de menores en abandono (MIMDES). Capacitación y selección de los

Población Objetivo

Protector

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1.Menores de 5 años, madres y mujeres en edad fértil

Reducir desnutrición crónica rural del 40% al 24%. Reducir anemia en menores de 3 años del 68% al 20%. Reducir mortalidad y materna de 200 a 50/ 100 mil nacidos vivos. Mejorar saneamiento vivienda rural (cocinas mejoradas, agua potable y letrinas).

2. Menores de 6 Extender cobertura del SIS a todos los a 12 años escolares/menores en pobreza extrema. Promover hábitos adecuados de higiene y nutrición. Reducir deserción escolar. Reducir atraso escolar del 60% al 40%. Mejora del 18% al 38% en comprensión

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Metas por tipo de programa Habilitador Promotor Tasa de deserción escolar en primaria. Tasa de extra-edad en primaria. Incorporar a adolescentes que trabajan con sus padres a procesos de capacitación conjunta en horarios que no compitan con su educación escolar. % de embarazos en menores de 19 años. No. de adolescentes con apoyo sicológico en zonas afectadas por violencia. % de adolescentes con adicciones. Tasa de cobertura en secundaria rural por sexo. Tasa de extra-edad. No. de centros educativos con programas de educ. laboral rural. mejores maestros. Fijar estándares de logro educativo para vigilancia por parte de padres MINED Educación sexual y servicios de prevención del embarazo (MINED-SIS). Programas joven a joven para disminuir adicciones. Ajustar calendario escolar a ciclo agrícola. Apoyo a escolares con bajo rendimiento (virtual y presencial). Incentivos a padres por asistencia a colegio. Reforzar capacitación técnica y laboral en colegios rurales y en campo. % de pobres rurales cubiertos por SIS.% de reducción de alcoholismo. Baja de casos de violencia familiar reportados. % de analfabetos rurales. Programa de salud integral para el adulto rural.Alfabetización de adultos. Implementación de programas de desarrollo territorial. Promover empresas mixtas privadas comunales Reducir pobreza del 70% al 45%. Elevar productividad de los activos. Mejorar manejo Indicadores de resultado Intervenciones claves Aumentar cobertura secundaria del 77% al 90%. Reducir extra edad del 83% al 60%. Incorporar educación para el trabajo en los centros educativos rurales. Ampliar acceso a educación secundaria técnica. Disminuir analfabetismo del 20% a menos del 10%. Dar capacitación técnica a productores rurales.

Población Objetivo

Protector

de lectura y Reducir deserción y ausentismo escolar por matemática. trabajo infantil.

3. Adolescentes entre 12 y 17 años

Reducir embarazo adolescente (menores de 19 años) del 17% al 10%. Dar apoyo sicológico a adolescentes víctimas de la violencia. Mejorar hábitos de salud (alcoholismo, tabaquismo, nutrición e higiene).

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4. Jóvenes y adultos

Ampliar cobertura del SIS. Disminuir alcoholismo. Disminuir violencia familiar. Apoyo sicológico a víctimas de violencia

Metas por tipo de programa Habilitador Promotor de agua de riego, RRNN. Diversificar la economía familiar y articularla al mercado. Proteger pérdida de activos por fenómenos climáticos. Incremento en esperanza de vida del AM. Disminuir niveles de anemia en AM rural. Nº de AM participantes en programas de protección y apoyo social. Nº. de centros poblados con programas para el AM. Número de cobertizos y medidas de prevención de pérdida de activos en hogares con AM. Productores que reciben asistencia técnica. Titular a campesinos y nativos. Indicadores de resultado (agropecuarias, acuicultura, artesanía, turismo, forestales). Revisar ley de usufructo. Uso de tierras eriazas. Uso productivo del canon. Intervenciones claves

Población Objetivo

Protector

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5. Adultos mayores (AM)

Mejorar salud del adulto mayor rural. Mejorar nutrición del AM en pobreza. Apoyo afectivo y protección social al AM solo o en abandono.

Crear programas de conservación de facultades mentales para el AM rural (artesanía, arte, relatos, etc.) Incorporar al AM a la vida comunal.

Ampliar cobertura del SIS y PADOMI para el AM rural. Incorporar a los PIN al AM. Voluntariado juvenil rural dirigido al AM solo o en abandono. Reforzar y conservar rol del AM en comunidades tradicionales (guía turístico, cuidado de menores, vigilancia, rescate de conocimientos tradicionales, etc.). Cobertizos y mitigación de fenómenos naturales.

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2. HOGARES URBANOS POBRES Y POBRES EXTREMOS
Metas por tipo de programa Habilitador Promotor Reconversión de comedores populares (CP) a restaurantes populares. Crear y ampliar capacidades de negocios para madres, reduciendo informalidad y precariedad. Tasa de D.C.Tasa de MM por causas evitables. Incidencia de cáncer a cuello uterino. % menores 5 años en educación inicial. Aumento de LME. Prevalencia anticonceptiva. Madres trabajadoras con acceso a cunas. Nº de CP reconvertidos. Tasa de informalidad en mujeres que trabajan. Cobertura del SIS en menores de 6-12 años. % de escuelas con educación en salud. Nº de menores trabajando y % en trabajos inadecuados. Desempeño escolar. Tasa de deserción Incrementar cobertura de ed. inicial y ET del 75% al 90% en menores de 5 años. Mejorar hábitos de cuidado infantil. Apoyar autocuidado de la salud de la mujer. Crear y ampliar servicios de cuna para madres trabajadoras. Mejora del 30% en comprensión lectora y matemáticas. Evitar deserción escolar en menores que trabajan. N.A. Indicadores de resultado Intervenciones claves Apoyo y educación alimentaria a menores de 5 años en pob. extrema. Ampliar acceso a anticoncepción eficaz y segura. Capacitar mujeres en cuidado de su salud. Ampliar servicios de cunas y ed. inicial en barrios más pobres. Graduar y capacitar a mujeres de CP para su reconversión. Ampliar programas productivos. Ampliar cobertura SIS. Educación en salud en escuelas públicas. Protección a menores que trabajan-Municipios. Acreditación y selección de los mejores maestros. Apoyo educativo al menor que trabaja.

Población Objetivo

Protector

1.Menores de 5 años, madres y mujeres en edad fértil

Reducir desnutrición crónica en niños urbanos del 15% al 9%. Reducir mortalidad materna debido a abortos, infecciones y preclampsia. Reducir incidencia del cáncer a cuello uterino.

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2. Menores de 6 a 12 años

Acceso al SIS a todos escolares y menores pobres. Promover hábitos de salud en 90% de escuelas públicas. Erradicar peores formas de trabajo infantil.

Metas por tipo de programa Habilitador Promotor Ampliar cobertura, calidad y pertinencia de educación técnica/laboral. Tasa de embarazo adolescente. % de colegios con programas en salud. % de adolescentes infractores. Incidencia de violencia y adicciones en morbilidad adolescente. Tasa de asistencia escolar. Edad promedio al terminar secundaria. Acceso a educación secundaria técnica/ laboral. Tasas de morbilidad y mortalidad por causa. Discapacitados con trabajo y capacitación % de viviendas populares tituladas, con saneamiento y electricidad. % de jóvenes en programas capacitación en trabajo. Nº de becas y préstamos para jóvenes. Tasa de informalidad. Reducir pobreza urbana en 20 puntos porcentuales. Reducir desempleo juvenil del 13% al 8%. Reducir trabajo informal del 53% al 35%. Aumentar asistencia escolar del 91% al 100%. 80% culmina secundaria en edad oportuna. Mejora del 30% en desempeño escolar. Incorporar en educación pública temas de derechos, responsabilidades, valores y prácticas democráticas. Indicadores de resultado Orientación y servicios de salud sexual en colegios. Educación en salud preventiva en colegios. Programas joven a joven para evitar ITS y adicciones. Mejorar calidad en secundaria e incorporar tema de valores democráticos y ciudadanía. Inversiones publico-privadas en secundaria técnica y laboral. Intervenciones claves

Población Objetivo

Protector

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3. Adolescentes entre 12 y 17 años

Reducir embarazo adolescente del 8% al 4%. Promover hábitos de salud en 90% de colegios públicos. Reducir en 50% casos de ITS/sida en adolescentes. Reducir en 50% la proporción de adolescentes infractores. Reducir en 50% daños por violencia y adicciones. Ampliar acceso a oportunidades de capacitación/trabajo en 30%. Duplicar becas y préstamos para educación superior y técnica.

4. Jóvenes y adultos

Promover estilos de vida saludables. Apoyo y protección a adultos con discapacidad. Ampliar SIS a jefes de hogar pobres.Mejora en vivienda y barrio urbanos; titulación al 70%, saneamiento y electrificación en 90% de hogares pobres urbanos.

Campañas de salud preventiva y promocional. Ampliar acceso a genéricos en farmacias. Ampliar cobertura SIS a pobres y discapacitados. Reforzar programas de vivienda popular. Incentivos a empresas para capacitación laboral. Acreditación de centros de ed. superior y técnica. Reducir sobre-costos laborales.

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Metas por tipo de programa Habilitador Promotor Programas de empleo para AM. Apoyo a PYMES con AM. Programas de responsabilidad empresarial para empleo de AM. Cobertura del SIS para AM. AM con visitas domiciliarias en salud. % AM pobres en comedores populares. % de municipios con programas para el AM. % de AM en programas de reconversión y capacitación laboral. Ampliar programas municipales para el AM. Programas de reconversión laboral para AM. Voluntariado local para AM. Indicadores de resultado Ampliar SIS para AM. Apoyo a familias con AM en su cuidado y atención. Ampliar acceso a comedores populares del AM en pobreza. Programas municipales para el AM. Programas de capacitación y reconversión laboral con participación empresa privada. Intervenciones claves

Población Objetivo

Protector

5. Adultos mayores (AM)

SIS cubre a AM en pobreza. Apoyo a hogares pobres con AM en su cuidado. Ampliar acceso de AM en pobreza a programas alimentarios.

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7. GESTION DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

Existe en el país una nueva gestión social, que en parte continúa, desarrolla, potencia, ideas e iniciativas que venían de antes y estaban inconclusas o débilmente implementadas, pero también integra ideas e iniciativas nuevas, que esclarecen el sentido diferente de la nueva política y gestión social respecto a la que se practicó en décadas anteriores.

7.1.

LA RENOVACIÓN DE LA NORMATIVA SOCIAL.

Con el gobierno nacional 2006-2011 se ha desarrollado un cuerpo normativo de leyes, decretos supremos y resoluciones ministeriales en el campo social que permiten prefigurar las características de la nueva política y gestión social. Entre la normatividad que se ha ido produciendo en los últimos dos años, con repercusiones directas sobre la política y gestión social, cronológicamente están: • El Decreto Supremo 080.2006-PCM del 4 de noviembre del 2006, que dispone actualizar el inventario de programas sociales y el establecimiento de lineamientos para su fusión, articulación y/o integración, luego de lo cual se emitieron a partir de febrero del 2008 los dispositivos de fusiones de programas sociales. El Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM del 25 de marzo del 2007, que dispone las "Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional", definiendo las 12 Políticas Nacionales de Estado priorizadas, en materia de: descentralización, igualdad de hombres y mujeres, juventud, pueblos andinos, amazónicos, afro peruanos y asiático peruanos, discapacidad, inclusión, tecnología, medio ambiente y competitividad, aumento de las capacidades sociales, empleo y MyPE, simplificación administrativa, anticorrupción y defensa nacional. La norma establece que los 16 ministerios, 30 Organismos Públicos Descentralizados (OPDs) y demás instituciones y empresas públicas estatales, deberán publicar metas concretas e indicadores de desempeño para evaluar semestralmente el cumplimiento de dichas políticas nacionales y sectoriales. El Decreto Supremo Nº 029-2007-PCM del 30 de marzo del 2007, "Plan de Reforma de Programas Sociales", que ordena actualizar el inventario

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de los Programas Sociales del Estado Peruano con el fin de arribar a una propuesta consistente de fusión, integración y/o articulación de éstos, enfatizando además en la multidimensionalidad de los problemas sociales, la coordinación multisectorial, la gestión por resultados y el monitoreo social, como elementos vigentes de la nueva política social. • El Decreto Supremo Nº 055–2007–PCM, del 2 de julio de 2007, que crea la Estrategia Nacional denominada CRECER, estableciendo la intervención articulada de entidades del Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Local vinculadas con la lucha contra la desnutrición crónica infantil, especialmente en los menores de cinco años. El Decreto Supremo Nº 080-2007-PCM del 8 de setiembre del 2007, "Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER", que establece que los Ministerios, programas, e instituciones del gobierno nacional, regional y local adecuarán sus planes y presupuestos de acuerdo a los objetivos y metas que se establezcan en el Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional. La Ley N° 29142 el 10 de diciembre del 2007, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2008, que establece en su capítulo IV el Presupuesto por Resultados y su implementación progresiva en las entidades del Sector Público. La Ley N° 29158 del 20 de diciembre del 2007, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que en el Título III relacionado a la Presidencia del Consejo de Ministros, fortalece a la PCM como ente de gobierno multisectorial, y que en su capítulo II sobre las Comisiones Permanentes de Coordinación, artículo 20º, encarga a la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), la responsabilidad de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la política y del gasto social, así como supervisar su cumplimiento. Tiene como función principal reducir la pobreza y la extrema pobreza. El Decreto Supremo Nº 002-2008-MIMDES del 6 de marzo del 2008, que aprueban el Reglamento del Registro Unificado Regional de Beneficiarios de los Programas Sociales (RURB) creado anteriormente mediante la Ley Nº 28540, estableciendo las funciones y procedimientos que deberán cumplir las instituciones públicas para generar el RURB. La Resolución Ministerial Nª 104-2008-PCM del 6 de abril del 2008, que aprueba la Norma Técnica Nº 001-2008-CRECER sobre la implementación regional y local de la Estrategia Nacional CRECER, generando las "instancias de articulación y coordinación" en los niveles regional y local.

La evolución de la normatividad ha seguido la preocupación social del gobierno, a la búsqueda de los mejores caminos para la lucha contra la pobreza, empezando primero por disponer reestructuraciones de la institucionalidad de los programas sociales entre fines del 2006 y primer trimestre del 2007, para luego afirmar objetivos y metas prioritarios de las entidades públicas en marzo del 2007, al mismo tiempo que lanzaba la reforma de los programas sociales con el DS 029-2007-PCM. Hacia julio del mismo año se formuló la estrategia de articulación CRECER y en setiembre se diseñó su primer plan operativo, todo ello mientras en paralelo el MEF ha ido estructurando e

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Marco social multianual 2009-2011 Orientaciones de Política para los Programas Sociales

implementando la iniciativa del presupuesto por resultados. Al final de este periodo, en diciembre del 2007, se dio inicio a la restructuración del Ejecutivo vía la LOPE, que dio mayor fuerza a la PCM, a la CIAS y a la ST de CIAS. Este camino de acumulación de facetas de la nueva gestión social ha sabido integrar de atrás iniciativas inconclusas o no implementadas, o desafíos pendientes, como los de la Ley N° 27245, "Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal", del 27 de diciembre de 1999, en base a la cual se formuló el MMM y se abrió el capítulo de la planificación y programación multianual, que ahora continúa el MSM. Igualmente se han conservado y profundizado los dispositivos sobre descentralización (Ley de Bases de la Descentralización, del 20.07.02; la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, del 18.11.02, la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003), proceso acelerado en el gobierno. Se ha actuado, además, sobre la base del Decreto Supremo Nº 002-2003-PCM del 03 de enero del 2003, "Bases para la Estrategia de Superación de la Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres", que por primera vez sistematizó los 3 ejes de políticas social que ahora el MSM profundiza. Por último, se ha implementado el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) (Decreto Supremo Nº 130-2004-EF del 10.09.04; las RM 399 y 400-2004-PCM, del 22 de diciembre del 2004; y la RM 372-2005-PCM del 19.10.05), que ha dado vida ahora a un sistema de focalización urbano (SISFOH) y rural (JUNTOS).

7.2.

CARACTERÍSTICAS DE LA NUEVA GESTIÓN SOCIAL.

El nuevo estilo de gestión y de política social, basada en elementos positivos de años anteriores y en la incorporación reciente de enfoques, metodologías e instrumentos de gestión pública social, se viene expresando en ocho desplazamientos observados en la gestión social actual: 1) Existe actualmente un énfasis en la racionalización de las estructuras estatales en las áreas sociales, a diferencia del énfasis anterior en la creación desordenada y superpuesta de organismos del Estado. Ello se ejemplifica en: • Las fusiones de programas sociales • La LOPE y las consiguientes racionalizaciones ministeriales • El Plan de Reforma de los Programas Sociales 2) Se viene desplazando igualmente el énfasis de lo sectorial a lo territorial, sin descuidarse lo sectorial, pero buscándose coordinaciones en los espacios regionales y locales y entre los niveles de gobierno, como las líneas de fuerza propia de la descentralización. Ello se ejemplifica en: • Mayor peso en la gestión intersectorial, con PCM y CIAS • Mayor peso en la gestión intergubernamental, con las reuniones con Presidentes Regionales y la creación del CCI 3) La política anti-pobreza de tiempos pasados era básicamente asistencial, destinándose los mayores recursos a ello. Ahora se plantea una política de superación de la pobreza basada centralmente en el desarrollo de capacidades y la promoción de oportunidades, sin descuidar la atención social a las poblaciones vulnerables y en extrema pobreza.

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• Reforma educativa por la calidad de la educación, desbloqueando el desarrollo de capacidades • Agrupamiento de programas de desarrollo rural en el MINAG y en el Eje 2 de CRECER • Componentes de desarrollo de capacidades también en los programas de protección social 4) La gestión por resultados y por tanto el planteamiento de una gestión de afuera hacia adentro, que enfatice en los resultados e impactos y no en los procesos y productos, lo que viene motivando proyectos pilotos hacia la primacía de un nuevo enfoque post burocrático en la gestión pública peruana. Ello se ejemplifica en: • Iniciativa del MEF de presupuesto por resultados • Seguimiento efectivo de la pobreza y la desnutrición infantil (impactos) 5) Las intervenciones dispersas, la fragmentación y actuación compartimentada, viene cediendo espacio progresivamente a la coordinación y articulación, las dos palabras claves de la nueva gestión social. Ello se ejemplifica en: • Lanzamiento e implementación de la Estrategia Crecer • Implementación de CIAS luego de años de inoperatividad 6) La ausencia de autoridad social era natural en un panorama de sectores y programas dispersos, pero no en una política caracterizada por la articulación y la búsqueda de concentración de los efectos, lo que se ha venido expresando en la construcción progresiva de una autoridad social. Ello se ejemplifica en: • Fortalecimiento de PCM, de CIAS y de su Secretaría Técnica. 7) La planificación social de los años anteriores era de los sectores y de los programas, pero no una planificación de lo social como conjunto, ni se contaba con objetivos ni metas para lo multisectorial. Ahora se viene iniciando la planificación y programación multisectorial. Ello se ejemplifica en: • Primer MSM 2009-2011 • Plan Operativo de CRECER • Metas quinquenales al 2011 8) La focalización, una iniciativa surgida desde los 90, desde entonces era más un proyecto que una realidad. Hoy hay mecanismos de focalización institucionalizados, que comienzan a ser utilizados. Ello se ejemplifica en: • El Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) • El Padrón General de Hogares, desarrollado por JUNTOS • El Mapa de Impactos de los Programas Sociales de la ST CIAS Tradicionalmente en los sectores y programas sociales no ha existido una práctica de monitoreo y evaluación, salvo en casos excepcionales. Hoy, con vistas al cumplimiento de las metas nacionales establecidas al 2011 para la disminución de la pobreza y la desnutrición, han comenzado a desarrollarse sistemas de monitoreo multisectoriales, faltando aún un sistema de evaluación. Ello se ejemplifica en:

9)

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• Seguimiento de la desnutrición con el Sistema MONIN del CENAN • Padrón Único de Beneficiarios de CRECER, que permite identificar el nivel de convergencia de los programas sociales Evidentemente la reforma de las áreas sociales llevará todavía varios años más y todos sus logros serán sostenibles si se desarrollan con continuidad y apoyo. El despliegue de la nueva gestión social es aún inicial y se tienen muchos desafíos por delante en la consolidación de la autoridad social, el despliegue de una institucionalidad articulada y efectiva, con programas sociales de buen desempeño e inversión estatal bien focalizada, entre otros temas. El MSM plantea la necesidad de concentrar esfuerzos, en forma permanente y sistemática, en esta reforma de los programas sociales. Cuadro 13 RESUMEN DE ÉNFASIS DE LA NUEVA GESTIÓN SOCIAL
Énfasis tradicional • Creación desordenada de organismos del Estado • Sin Autoridad Social • Privilegio de la actuación sectorial centralista • Autonomía de los programas sociales y actuación fragmentada • Énfasis en la especialización temática de los programas sociales • Política anti-pobreza basada mayormente en la protección social o asistencia social • Enfoque sectorial predominante • Planificación sectorial y de los programas, sin planificación social como conjunto • Sin metas nacionales • Presupuesto según asignaciones históricas • Programas de primer piso de bajo desempeño • Focalización como proyecto • Monitoreo & Evaluación inexistentes • Líneas de Base inexistentes Nuevo énfasis emergente • Énfasis en la racionalización de la institucionalidad estatal • Fortalecimiento de CIAS como Autoridad Social • Estado en descentralización efectiva • Articulación de los programas sociales: peso mayor de la coordinación intersectorial e intergubernamental • Fusiones de los programas sociales y concentración en 3 ejes • Política anti-pobreza basada en el peso mayor de la promoción de oportunidades y desarrollo de capacidades • Enfoque territorial emergente, sin soslayar lo sectorial • Inicio de la planificación multianual (MSM) y articulada (Crecer) • Con metas nacionales • Hacia el presupuesto por resultados • Programas de segundo piso, incentivan el desempeño: asignación con condicionalidades • Sistemas de focalización en desarrollo y uso: SISFOH y Censo de Juntos • Sistema de Monitoreo en construcción: MONIN (CENAN), Mapa de Impactos, Padrón Unificado de Beneficiarios. Evaluación pendiente. • Reclamo a los gestores por Líneas de Base inexistentes: Guía en preparación.

Marco social multianual 2009-2011 Orientaciones de Política para los Programas Sociales

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7.3.

DIMENSIONES DE LA NUEVA GERENCIA SOCIAL: MULTISECTORIAL, INTERGUBERNAMENTAL Y PÚBLICO-PRIVADA La gestión social actual se ejerce en varias modalidades: como gerencia multisectorial, como gerencia intergubernamental y como gerencia participativa.

La gestión social o gerencia social se ejerce en tres niveles. Existe una gerencia social multisectorial en el nivel central de gobierno a cargo de la CIAS y su Secretaría Técnica; una gerencia social intergubernamental que se ejerce en el marco de la descentralización a cargo de los niveles de gobierno nacional, regional y local, y por último una gestión social público-privada, una gerencia en red de entidades públicas y privadas y organizaciones sociales, que busca movilizar a la población, entidades no lucrativas y al empresariado para una convergencia en intervenciones sociales en beneficio de la población.

7.3.1. Gerencia Social Multisectorial La principal exigencia en materia de gestión que se desprende de los objetivos y políticas del presente Marco Social Multianual (MSM), es la de establecer objetivos y metas comunes para todos los sectores y PPSS. Facilita este propósito la función que la LOPE asigna al Presidente del Consejo de Ministros de presidir y dirigir la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), y que ésta, a su vez, esté encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la política e inversión social, así como supervisar su cumplimiento. Asimismo, el que la CIAS tenga como objetivo central reducir la pobreza y la pobreza extrema permite articular todos los PPSS en torno a esta meta. Dado el carácter multidimensional de la pobreza y sus efectos, su abordaje debe ser multisectorial. La forma de coordinación multisectorial a fortalecer en los próximos dos años es por ejes o tipos de programas sociales, según se trate de programas que cumplen funciones de protección, habilitación o promoción de oportunidades económicas, debiéndose avanzar en establecer una cultura de coordinación y sinergia entre programas en los tres niveles de gobierno. Una vez afirmada la coordinación entre sí de todos los programas protectores, de los habilitadores, o entre los promotores, se deberá evaluar el paso a otras formas de coordinación multisectorial complementarias, por temas o grupos etáreos, que podrían funcionar como grupos de trabajo con el respaldo técnico de la dependencia con mayor incidencia en la función. Así, el grupo de trabajo, que tenga como objeto de atención niños (0-5 años), gestantes, madres y mujeres en edad fértil (MEF), podría ser apoyado por la Dirección General de Salud de las Personas (DGSP) del MINSA; el grupo de trabajo a cargo de niños de 6 a 11

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Marco social multianual 2009-2011 Orientaciones de Política para los Programas Sociales

años, por la Dirección General de Educación Básica Regular (DGEBR) del MINEDU; el grupo de trabajo con adultos mayores (65 a más años) y personas con discapacidad, por la Dirección General de la Familia y la Comunidad o por la Dirección de Personas Adultas Mayores del MIMDES, y así sucesivamente.

7.3.2. Gerencia Social Intergubernamental. Las metas de la política social no podrán alcanzarse con medidas aisladas en cada nivel de gobierno, sino mediante la acción concertada de todos. De ahí la importancia del compromiso del Presidente de la República y los Presidentes de los gobiernos regionales de reunirse trimestralmente, lo que constituye un escenario que puede jugar un rol fundamental en la lucha contra la pobreza, en la que cada nivel de gobierno tiene una responsabilidad que cumplir de modo articulado y convergente.

Las metas de la política social no podrán alcanzarse con medidas aisladas en cada nivel de gobierno, sino mediante la acción concertada de todos.

El Plan de Reforma de Programas Sociales ha establecido que los gobiernos regionales y locales tengan una "participación determinante en el logro de los objetivos y metas" de los PPSS17. En términos de la gestión del MSM, implicará que la PCM propiciará una clara asignación de responsabilidades de política social en cada nivel de gobierno haciendo uso del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) que convoca y preside el Presidente del Consejo de Ministros. El CCI es la instancia idónea para establecer con los gobiernos regionales y locales compromisos de alcance político y programático alrededor de los objetivos estratégicos y prioridades en la lucha contra la pobreza y el desarrollo social. Como se ha dicho anteriormente, la descentralización político-administrativa y fiscal que vive el país es también una oportunidad y un reto para la política social. Para los gobiernos regionales es una oportunidad, pues les permite definir prioridades para la política social en función de su propia problemática; del mismo modo, a los gobiernos locales (GL) les posibilita responder a las demandas de su población. Es, asimismo, una oportunidad para las municipalidades que se benefician de los nuevos recursos provenientes de la descentralización fiscal, en especial los del canon minero en el co-financiamiento de los PPSS. Y es también un reto para los GL en la medida en que se les está transfiriendo el manejo de los programas de complementación alimentaria (PCA), lo que supone nuevas responsabilidades que requieren mejorar sus capacidades administrativas y de gestión. Como estas capacidades son limitadas en muchos de los GL, la ST-CIAS debe dar apoyo técnico y supervisión a los mismos para una adecuada ejecución de los PPSS bajo su responsabilidad.

17 DS 029-2007-PCM, acápite 2.2.1.

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La ST-CIAS debe dar apoyo técnico y supervisión a los gobiernos locales para una adecuada ejecución de los PPSS.

El ordenamiento normativo vigente proporciona pautas para determinar las funciones exclusivas y compartidas de los tres niveles de gobierno con relación a la ejecución de la política social. Cabe indicar, sin embargo, que éste es un proceso en curso que puede ser acelerado en el marco del CCI. Cuadro 14 FUNCIONES ESPECÍFICAS DEL GOBIERNO NACIONAL, GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES EN MATERIA SOCIAL DE ACUERDO A LA NORMATIVIDAD VIGENTE18
Exclusivas del Gobierno Nacional • Diseño de políticas nacionales y sectoriales. • Regulación de los servicios públicos de su responsabilidad. Exclusivas de Gobiernos Regionales • Ejecución de programas socioeconómicos. • Promoción y ejecución de inversión pública de ámbito regional en servicios básicos. • Promoción de la modernización de MYPES articulados con las tareas de educación y empleo. • Promoción del empleo productivo. • Funciones específicas regionales en educación, cultura, ciencia y tecnología, recreación, deportes, salud, vivienda, promoción del empleo, pequeña y micro empresa, saneamiento, desarrollo social, e igualdad de oportunidades. Compartidas entre Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales • Educación. Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria. • Salud pública. Exclusivas de Municipalidades Provinciales • Planificar y promover el desarrollo social en su circunscripción en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales. • Establecer canales de concertación entre las instituciones que trabajan en defensa de los derechos de niños y adolescentes, mujeres, discapacitados y adultos mayores, así como de los derechos humanos en general, manteniendo un registro actualizado.

18

El cuadro se refiere a las competencias establecidas en la LOPE, LBR y LOM. Sin embargo, está pendiente (i) la revisión de las leyes generales de actividad de sectores sociales (salud, educación, trabajo) y sus reglamentos promulgados antes del proceso de descentralización, y (ii) las leyes de los ministerios que deben ser elaboradas en el marco de la aplicación de la LOPE.

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• Ejecutar el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario con participación de la población, cuando la municipalidad distrital no pueda asumir esta función. • Establecer canales de comunicación y cooperación entre los vecinos y los programas sociales. Exclusivas de las Municipalidades Distritales • Planificar y concertar el desarrollo social en su circunscripción en armonía con las políticas y planes regionales y provinciales. • Reconocer y registrar a las instituciones y organizaciones que realizan acción y promoción social concertada con el gobierno local. • Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y de desarrollo social del Estado, propios y transferidos, asegurando la calidad y focalización de los servicios, la igualdad de oportunidades y el fortalecimiento de la economía regional y local. • Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la población en riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad y otros grupos de la población en situación de discriminación. • Contribuir al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales y provinciales de desarrollo social, y de protección y apoyo a la población en riesgo. • Facilitar y participar en los espacios de concertación y participación ciudadana para la planificación, gestión y vigilancia de los programas locales de desarrollo social, así como de apoyo a la población en riesgo. • Promover y concertar a la cooperación pública y privada en los distintos programas sociales locales. Compartidas entre Municipalidades Provinciales y Distritales • Difundir y promover los derechos del niño y del adolescente, de la mujer y el adulto mayor, propiciando espacios para su participación; promover la igualdad de oportunidades con criterio de equidad.
Fuente: Dispositivos vigentes.

El cuadro muestra una realidad paradójica, ya que es el nivel local el que recibe la mayor cantidad de encargos normativos siendo que no está en condiciones técnicas de ejecutarlos y, salvo excepciones, carece de los recursos presupuestales para ejercerlos; mientras que el nivel nacional y los gobiernos regionales tienen menores encargos normativos relativos a la política social, pero están en mejores condiciones técnicas y financieras. Es adecuado que el CCI llegue a una distribución de funciones por niveles de gobierno, cuyo criterio principal sea la jurisdicción del beneficio; vale decir, determinar a qué nivel de gobierno le corresponde el ejercicio de una competencia, función, o la ejecución de un programa, proyecto o actividad según el alcance del beneficio. Si la población que se beneficia del ejercicio de la competencia, función o de la ejecución del programa, proyecto o actividad es local, le corresponderá su ejercicio o ejecución a la Municipalidad Distrital, y si la población beneficiada es de más de un distrito o alcanza el ámbito de la provincia corresponderá el ejercicio o la ejecución a la

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Municipalidad Provincial. Del mismo modo, si la que se beneficia es la población regional, corresponderá el ejercicio o la ejecución al Gobierno Regional y, finalmente, cuando el beneficio alcanza a toda la población del país, corresponde el ejercicio o la ejecución al Gobierno Nacional. Naturalmente, el criterio de la jurisdicción del beneficio no puede sustituir al mandato legal previsto en las normas de organización del Poder Ejecutivo y de las regiones y municipalidades, pero debe servir para clarificar el ejercicio de competencias y funciones en caso de ambigüedad o duplicación y para adoptar compromisos e incluso acuerdos de gestión, mediante los cuales un organismo de un nivel de gobierno puede encargar la ejecución de un programa, proyecto o actividad a un organismo de otro nivel de gobierno. En esta agenda de definición de niveles de competencia, estarán incluidos los actuales PPSS, lo que significa que se deberá determinar cuáles permanecerán en calidad de programas nacionales conducidos desde el nivel central de gobierno y los que serán transferidos a las regiones y municipios; tomando, para estos efectos, como criterio el grado de eficacia, eficiencia y control que adquieren los programas al estar más cercanos a la población, pero también cuestiones de economía de escala. Cuadro 15 COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL
Nivel de Gobierno Nacional Competencias en materia de desarrollo social • Diseño y planificación de la PS y de las políticas sectoriales de alcance social. • Regulación y supervisión de la prestación de servicios públicos sociales, y ejercicio de capacidad sancionadora. • Ejecución de PPSS altamente especializados, cuya implementación justifica mantener la centralización por economía de escala o bien por efecto demostrativo. • Seguimiento o monitoreo continuo de intervenciones nacionales. • Evaluación de resultados e impactos de PPSS de alcance nacional. Regional • Diseño y planificación de políticas sociales regionales. • Gestión de servicios de educación y salud con sujeción a normas nacionales. • Supervisión de la prestación de otros servicios públicos sociales de alcance regional, y ejercicio de capacidad sancionadora. • Ejecución de infraestructura social y económica de alcance regional. • Ejecución de programas de promoción económica de PYMES y pequeña producción rural y generación de empleo. • Promoción de mecanismos de concertación para el desarrollo social de la región. • Seguimiento o monitoreo continuo de intervenciones regionales. • Evaluación de resultados e impactos de programas sociales de alcance regional.

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Nivel de Gobierno Provincial

Competencias en materia de desarrollo social • Diseño y planificación de intervenciones de desarrollo social en la provincia. • Ejecución de infraestructura social y económica de alcance interdistrital o provincial. • Ejecución de programas de seguridad alimentaria de alcance interdistrital o provincial. • Promoción de mecanismos de concertación para el desarrollo social de la provincia. • Seguimiento o monitoreo continuo de intervenciones provinciales. • Evaluación de resultados e impactos de programas sociales de alcance provincial.

Distrital

• Diseño y planificación de intervenciones de desarrollo social en el distrito. • Ejecución de infraestructura social y económica de alcance local. • Ejecución de programas de protección social para grupos vulnerables del distrito. • Movilización comunal y de centros poblados para la ejecución de programas locales y comunales de desarrollo social.

Fuente: Elaboración propia.

7.3.3. Gerencia social público-privada. Lo nuevo de los últimos años es que la gerencia del campo social no abarca sólo la gerencia de las instituciones prestadoras de servicios sino la gestión de todos los involucrados, deviniendo en una gerencia social público-privada. Por un lado, a medida que se profundiza el proceso de descentralización, se registran en regiones y municipios la existencia de espacios de concertación, audiencias públicas, mesas de diálogo y otras formas de consulta y expresión de las organizaciones sociales. De otro lado, se encuentra normada la participación de la población en la formulación de planes concertados de desarrollo, y el MEF ha impulsado desde 2003 los ejercicios de Presupuesto Participativo en municipalidades y regiones. Asimismo, se encuentra normada la rendición de cuentas de las autoridades regionales y locales y las disposiciones sobre transparencia presupuestal que contribuyen a alentar la participación ciudadana en los niveles sub nacionales. Por último, múltiples empresas privadas vienen emprendiendo en el país programas de responsabilidad social. Conscientes de todo ello, los procesos de participación deben ser aprovechados, también, para mejorar la intervención de los PPSS, que aseguren su eficiencia e impacto y permita redireccionar los lineamientos de la política social a nivel intergubernamental y multisectorial. Las dos funciones más importantes que pueden cumplir la población y las Organizaciones de Base son: (i) la vigilancia social de la

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intervención de los programas, proyectos y servicios sociales recibidos, y (ii) la generación de iniciativas para mejorar dicha intervención. Para ello, es necesario fortalecer capacidades técnicas en las organizaciones de base y en los gobiernos locales, a fin que estén en condiciones de cumplir dichas funciones. Se plantea como líneas de trabajo: a) el fortalecimiento de las capacidades de comunidades para intervenir en los ejercicios de Presupuestos Participativos; b) la promoción de la vigilancia social de los PPSS, que viene adoptando diversas denominaciones (vigilancia ciudadana, control social, veeduría ciudadana, control ciudadano, observatorio social); y c) la implementación del voluntariado juvenil en la lucha contra la pobreza, con la selección, capacitación y entrenamiento de brigadas de jóvenes (hombres y mujeres) polivalentes, de entre 14 a 25 años, en las labores de consejería de crecimiento y desarrollo infantil y prácticas productivas familiares, que prestarán servicios voluntarios en sus propias comunidades o en comunidades vecinas, coordinando la ST-CIAS con los centros de salud y los centros educativos de las localidades, así como con las agencias agrarias y/o gerencias descentralizadas del PRONAMACHCS para que presten apoyo a la labor de los voluntarios y cuenten con asesoría y acompañamiento permanente a cargo de entidades especializadas, cubriendo el Estado los costos de movilización y parte del mantenimiento de los voluntarios en las comunidades.

El voluntariado juvenil puede ser una herramienta útil para mejorar la cobertura y el impacto de los PPSS, integrando al joven a su comunidad y a la sociedad.

Por otro lado, se cuenta ahora con la presencia del sector privado, que viene originando programas de responsabilidad social, por lo general en los entornos de las empresas establecidas en las regiones y provincias. Esto debe ser contemplado e integrado en el accionar social gubernamental, pues ya son múltiples las experiencias de coordinaciones locales entre los municipios, las empresas, las ONGs, las organizaciones de base, para implementar programas sociales específicos. Las políticas públicas en el campo social deben buscar una convergencia con los esfuerzos de responsabilidad social.

7.4

HACIA UN SISTEMA DE GESTIÓN SOCIAL NACIONAL DESCENTRALIZADO: INSTRUMENTOS DE GESTIÓN

La visión al 2011 de las áreas sociales del Estado es la de un Sistema de Gestión Social Nacional Descentralizado Eficiente y Efectivo, capaz de optimizar la inversión social del Estado y aportar con ella a una mejor calidad de vida, acorde con el nuevo estatus y perspectivas del país tras ocho años de crecimiento. La propuesta del MSM es que el punto crítico para avanzar en la lucha contra la pobreza en forma más acelerada es el despliegue de la reforma social y que ésta no avanzará sino se empieza a dar los primeros pasos en la construcción de este Sistema

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de Gestión Social Nacional Descentralizado, que debe vertebrarse desde PCM-CIAS y abarcar los sectores y programas, y los gobiernos regionales y locales. En este sentido, alcanzar los objetivos de la política social exige contar con un conjunto indispensable de definiciones institucionales, asignación de recursos, desarrollo de capacidades y formulación e implementación de procesos de gestión, como los siguientes: 1. 2. 3. 4. Consolidar la institucionalización de la Autoridad Social nacional; La implementación del Comité de Coordinación Intergubernamental para el campo social y en particular los programas sociales; El establecimiento de líneas de base, con una clara identificación de los problemas encontrados en las áreas territoriales del país; La utilización efectiva y desarrollo de los sistemas de focalización existentes (SISFOH y Censo de JUNTOS) que permita focalizar las poblaciones objetivo, planificar y ejecutar acciones y evaluar resultados e impactos de los PPSS; Un subsistema de planificación social que identifique las necesidades y los consiguientes paquetes de ayuda y formas de la intervención, definiendo la operación y los roles de los diferentes actores en la ejecución social, incluyendo los diferentes niveles del Estado; Una gerencia basada en resultados que haga posible enlazar los procesos del plan y del presupuesto, que han estado funcionando como independientes; Un sub-sistema de monitoreo que permita controlar la ejecución de los PPSS, que integre un Sistema de Información confiable de los beneficiarios de los programas sociales del Estado, en coordinación con el INEI; Un sub-sistema de evaluación externa, que pueda medir los impactos logrados en relación a la línea de base establecida. La promoción de la formación de recursos humanos para la gestión social. Un Calendario Social Anual, que marque con claridad los plazos para los diferentes procesos comprendidos en las funciones de planificación, operación, monitoreo y evaluación.

5.

6.

7.

8. 9. 10.

7.4.1 Autoridad Social Nacional. Por más de 15 años, los PPSS no han contribuido decisivamente a reducir la pobreza y la desnutrición crónica. Para revirar esta situación hay que fortalecer la Autoridad Social Nacional. La CIAS es responsable de conducir el proceso de modernización y reforma de los PPSS. La modernización de la gestión social se debe iniciar con el reforzamiento técnico de la CIAS como autoridad social, lo que supone complementar a este órgano con las capacidades para conducir (i) la implementación de la Política Social en su conjunto y (ii) la reforma de los PPSS.

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Con relación a la conducción de la política social, la CIAS: 1) propondrá una política social compatible y concordante con la política económica y ambiental; 2) conducirá la reforma de gestión social y concertará objetivos y lineamientos estratégicos con los sectores sociales; 3) Definirá y concretará las prioridades de política en los procesos de formulación y ejecución del gasto social; 4) orientará a los gobiernos regionales en la formulación, programación, ejecución y evaluación de Planes Regionales de Desarrollo Social, programas y proyectos sociales y otras actividades de planeamiento regional vinculadas a la PS; 5) establecerá parámetros de costos de las intervenciones sociales y coordinará la formulación presupuestaria de los sectores sociales. Con relación a la conducción de la reforma de los PPSS, la CIAS: i. Dispondrá y orientará el levantamiento de LB en todos los PPSS (con información detallada de las familias, personas por comunidades y distritos) con los mismos criterios estadísticos. Definirá prioridades de política en los procesos de formulación y ejecución del gasto social con relación a las regiones y localidades más afectadas por la pobreza. Concertará los objetivos y lineamientos estratégicos entre los PPSS y los sectores, organismos y GR y GL, de manera de complementar intervenciones y evitar duplicaciones en el territorio; Orientará la focalización de las intervenciones de los PPSS integrando: (a) la identificación de la forma específica de pobreza en cada territorio; (b) la diferenciación de las intervenciones en las áreas rural y urbana; y (c) la selección de la forma de intervención por tipo de beneficiario (paquete mixto de protección, habilitación y/o promoción); Evaluará las intervenciones y los bienes y servicios (entregables) de los PPSS y establecerá si corresponden a las necesidades de su poblaciónobjetivo. Establecerá una gestión estratégica basada en resultados de los PPSS que articule los procesos de planeamiento estratégico, programación, presupuestación, ejecución, seguimiento o monitoreo continuo, y evaluación; Establecerá sistemas de seguimiento y monitoreo, diferentes paquetes de bienes y/o servicios planificados. Instalará un sistema de evaluación externa a nivel nacional, basado en líneas de base por territorios. Procesará las rectificaciones necesarias con relación a los PPSS.

ii.

iii.

iv.

v.

vi.

vii. viii. ix.

La ST-CIAS deberá conducir los siguientes procesos de modernización de la gestión social: a. Capacitación en gerencia social, dirigida a la alta dirección de los sectores sociales responsables de los PPSS y a las gerencias de desarrollo social y gerencias sociales de los gobiernos regionales.

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b.

En coordinación estrecha con el MEF y la Secretaría Técnica del Consejo Interministerial de Asuntos Económicos y Financieros (CIAEF), propiciará: (i) extender progresivamente la implantación del presupuesto por resultados acercando dicho proceso al planeamiento institucional de corto plazo; (ii) pasar de la presupuestación anual a la presupuestación multianual en función de los objetivos contenidos en los planes estratégicos de mediano plazo; y (iii) establecer los lineamientos de calidad e impacto del gasto social que se deben reflejar en los procesos de formulación y ejecución del presupuesto público. Asimismo, en coordinación con el MEF se revisará el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) a fin de facilitar la formulación de proyectos y programas sociales dirigidos a reforzar capacidades y habilidades y para facilitar el acceso a oportunidades económicas.

c.

7.4.2 Comité de Coordinación Intergubernamental Social. Corresponde a la CIAS y su ST impulsar la implementación y funcionamiento de la instancia social del Comité de Coordinación Intergubernamental (CCI). El CCI debe permitir definir con claridad las responsabilidades de los tres niveles de gobierno en torno a la política social (PS), empezando por determinar las competencias y funciones exclusivas de cada nivel, así como las compartidas. La instancia social del CCI permitirá, además, a la CIAS y su ST la construcción del Sistema de Gestión Social Nacional Descentralizado, estableciendo en forma negociada y concertada pautas para todos los 10 procesos o dimensiones de la nueva gestión social: 1) la construcción de la autoridad social; 2) el funcionamiento de la instancia social del CCI; 3) el establecimiento de las líneas de base; 4) la utilización efectiva y desarrollo de los sistemas de focalización existentes (SISFOH y Censo de JUNTOS); 5) la planificación social nacional y descentralizada; 6) la marcha hacia una gerencia basada en resultados; 7) el desarrollo de un subsistema de monitoreo social; 8) la creación de un subsistema de evaluación externa; 9) la promoción de la formación de recursos humanos para la gestión social; y 10) la efectivización del Calendario Social Anual de los PPSS.

7.4.3 Líneas de base, obligación de todo programa social y gobierno local y regional. Durante el plazo de los siguientes 12 meses, todos los programas sociales y gobiernos locales y regionales deberán dotarse de una línea de base. Deberán haber en el país, por tanto, líneas de base territoriales y líneas de base temáticas. Este es uno de los instrumentos básicos para la gestión de la política social y de los PPSS, tratándose de puntos de partida de las intervenciones que permitirán: (i) establecer fehacientemente objetivos y trazar metas, (ii) medir los cambios ocurridos conforme las intervenciones se vayan implementando, (iii) hacer confiables las evaluaciones de resultados y de impacto, y (iv) seleccionar entre los diferentes tipos de los programas sociales, sea por ejemplo un programa de protección, de

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capacitación y/o promoción, y los paquetes de bienes y servicios de los programas seleccionados, conforme a la situación especial de los beneficiarios de cada territorio. Son pocos los PPSS que cuentan con líneas de base actualizadas y completas. El Censo Nacional de Población y Vivienda 2007 aporta una base de datos nacional sobre la cual elaborar las líneas de base para los PPSS. Son igualmente útiles la información producida por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES), que se levantan periódicamente. Sin embargo, en muchos casos se requerirá construir registros especiales de la población beneficiaria para hacer factible la gestión por resultados. Ésta es una tarea que reviste cierta complejidad técnica por lo que debe ser liderada por un equipo interministerial e intergubernamental presidido por PCM-CIAS, con el apoyo técnico de la ST-CIAS, el INEI y los técnicos de cada PPSS. Las LB requeridas para la gestión de la política social serán las siguientes: • Los PPSS protectores levantarán LB relacionadas con la situación de nutrición infantil, mortalidad y morbilidad materno-infantil, trabajo infantil, fecundidad e ITS en adolescentes, entre otros. Los PPSS habilitadores levantarán LB relacionadas con mujeres analfabetas, matriculadas en educación inicial, desempeño escolar, educación bilingüe, adolescentes infractores, desempleo juvenil, entre otros. Los PPSS promotores levantarán LB relacionadas con ingresos familiares rurales, productividad de cultivos y otros activos, valor de ventas de unidades agropecuarias y MYPES, entre otros.

7.4.4 Sistemas de focalización efectivos (SISFOH y Censo de JUNTOS). En el segundo semestre del 2008 deberá normarse la aplicación de los sistemas de focalización existentes por todos los programas sociales, pues la convergencia de públicos-objetivos en los territorios es clave para conseguir resultados, dada la multidimensionalidad de la mayoría de problemas sociales. Las experiencias internacionales muestran que para que la gestión social sea exitosa se requiere un sistema de focalización, es decir, un sistema de identificación individual de los beneficiarios, del nivel de pobreza de los hogares, que todos los programas sociales estén obligados a utilizar para seleccionar a sus beneficiarios. Actualmente hay avances significativos en la construcción de un Padrón General de Hogares (PGH), siendo las tareas del futuro su extensión, su aplicación y su actualización periódica. El MEF ha desarrollado ya el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), que abarca las 30 ciudades y 60 provincias más pobladas del país, y JUNTOS ha empadronado a hogares en pobreza de 638 distritos rurales. Ambos registros deben ser complementarios y funcionar como un Sistema Único de Focalización. Para ello se requiere de una base de soporte informático común que integre ambos registros no solo para fines de focalización, sino también de

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seguimiento y evaluación. El PGH debe convertirse en la herramienta central de la política social por lo que debe ser accesible a todos los PPSS involucrados y a la propia población y organizaciones sociales de base (OSB) para fines de vigilancia y transparencia. A estos dos registros se ha añadido últimamente el Mapa de Impactos, instrumento que permite ubicar la presencia de los programas sociales de la Estrategia Crecer en todos los distritos y centros poblados de las zonas priorizadas. En otras palabras, están dadas las condiciones para que la focalización se haga efectiva y para que los programas sociales actúen convergentemente no sólo ya a nivel geográfico sino a nivel de centros poblados y familias, lo que permitirá una ampliación importante de los efectos de todos ellos. Igualmente deberá normarse el desarrollo y mantención actualizada del PGH, para lo cual deben asignarse las responsabilidades específicas a nivel local, regional y central y prestar el apoyo técnico a los gobiernos locales y organizaciones sociales para el uso del mismo con fines de focalización y vigilancia.

7.4.5 Planificación y gestión por resultados de los PPSS Los PPSS avanzarán progresivamente hacia el establecimiento de una gestión estratégica basada en resultados, que es el conjunto enlazado de procesos que van del planeamiento hasta la evaluación de impacto, pasando por la programación, presupuestación, ejecución, y seguimiento o monitoreo continuo. El planeamiento estratégico (hasta la implementación del CEPLAN) será aplicado por la CIAS para el conjunto de la política social de mediano y largo plazo, en la que se inscriben los PPSS. A estos efectos, con asistencia de la ST-CIAS, los PPSS agrupados por función principal (protección, habilitación y promoción), grupo vulnerable al que dirigen sus intervenciones, y dominio (urbano o rural), establecerán objetivos y metas comunes (y sus correspondientes indicadores), alineados de modo tal que contribuyan al logro de los objetivos y metas de la Política Social nacional de mediano y largo plazo. Es importante, asimismo, alinear los objetivos y metas de los programas sociales y sectoriales a cargo de los GR y GL (usando para tal fin el CCI para acordar compromisos de orden programático). Cada programa social, por su lado, llevará a cabo ejercicios de planeamiento estratégico en el marco de los correspondientes procesos de formulación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM). De estos ejercicios, se derivarán los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) de mediano y largo plazo que guardarán correspondencia con los objetivos y metas comunes de los PPSS y de la PS, así como los respectivos indicadores de proceso, resultado e impacto. Es importante, asimismo, que el planeamiento de los PPSS tome en consideración los esfuerzos de planeamiento estratégico de los gobiernos regionales y concerte con éstos sus intervenciones territoriales. El planeamiento estratégico debe ser traducido a un periodo anual, lo que se hace mediante el Plan Operativo Anual (POA) y el Plan Operativo Institucional (POI), ambos

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de corto plazo, que son los que orientan la programación19. El POA aporta las metas y objetivos para el año, la estrategia de abordaje, las actividades orientadas al logro de la meta-objetivo anual y la determinación de los insumos. En este contexto, se formula la o las "unidades programáticas" a fin de determinar la mejor forma y combinación de recursos o insumos (de personal, materiales o financieros) que permite alcanzar los objetivos al menor costo y tiempo. Las intervenciones operativas de los PPSS serán armonizadas y concertadas con los planes operativos de los distintos gobiernos regionales.

Una gestión articulada e integrada debe permitir avanzar más rápidamente en la obtención de resultados e impactos concretos.

Lo que se quiere enfatizar aquí es una gestión estratégica basada en resultados que permite enlazar procesos que por mucho tiempo han estado separados y actuando como independientes: el plan y el presupuesto. En los últimos años, se han formulado múltiples objetivos y metas de lucha y superación de la pobreza en estrategias y planes nacionales, pero se han incorporado muy poco en los procesos de programación y formulación presupuestal de los sectores y los PPSS, así como en la etapa de ejecución de presupuesto, actividades y proyectos. Una gestión articulada e integrada debe permitir avanzar más rápidamente en la obtención de resultados e impactos concretos.

7.4.6 Monitoreo de la Ejecución. La ST-CIAS tiene la responsabilidad de culminar en los próximos meses el desarrollo de las iniciativas en curso en el campo del monitoreo, poniendo la información levantada al alcance de todos: a) el Registro Unificado de Beneficiarios, en base a las bases de datos de los PPSS; b) el monitoreo de los PPSS desde las regiones, provincias y distritos, en base a trabajo de campo y muestras de beneficiarios; y c) el monitoreo de avances en resultados, en base a las encuestas de nutrición del CENAN y su integración progresiva con el trabajo del INEI. La ST-CIAS deberá coordinar y asegurar que los indicadores y los sistemas de monitoreo sean comparables y permitan que los datos de los diferentes PPSS sean agrupables para mostrar lo que los PPSS han logrado conjuntamente. El Seguimiento o Monitoreo Continuo (S/MC) constituye una autoevaluación permanente que realizan los operadores de una política o programa lo que permite obtener una comprensión del comportamiento de determinados indicadores que sirven para medir el progreso en ruta para lograr los objetivos trazados.

19 Las características de los planes operativos institucionales están normadas en la Ley 28411, Art. 71. del Sistema Nacional de Presupuesto Público.

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Sólo un programa que tiene una línea de base, que tiene una planificación de su ejecución y operación, que ha establecido los indicadores de los resultados planificados y de los impactos deseados, puede desarrollar un sistema de monitoreo basado en los aspectos mencionados anteriormente. El sistema de monitoreo permite el control interno de la ejecución. Es indispensable que cada PPSS desarrolle este sistema del monitoreo de la ejecución. Por lo general, el monitoreo se lleva a cabo luego de etapas de la ejecución, cuando los informes mensuales son entregados al sistema. El sistema del monitoreo debe basarse en indicadores de los programas sociales que contribuyan a su vez al logro de estas metas y objetivos. Estos indicadores deberían ser desarrollados y basados en la línea de base territorial, las metas y los objetivos y los resultados de los PPSS.

7.4.7 Evaluación externa de resultados e impactos. Es una obligación de la CIAS y los sectores sociales implementar un sistema de evaluación de los impactos de los programas sociales. Si bien todos tienen la intención de superar la pobreza esta tarea es muy complicada y muchas veces se necesita corregir la dirección en que marchan los programas. Solo una evaluación externa puede dar indicios y evidencias de lo logrado en términos de impacto, para que la CIAS pueda cumplir con su rol rector. Es normal en la vida y en la planificación de proyectos sociales que cada año sea necesaria una "replanificación" y corrección de los mismos. Por lo general, la evaluación se lleva a cabo luego de algunos años de aplicación de una política o a medio término de la ejecución de un programa con el objeto de conocer si lo implementado hasta ese momento proporciona indicios de éxito o de fracaso. Con ello se puede decidir si se continúa la ejecución, se toman medidas correctivas o se concluye la iniciativa. También se realiza una evaluación cuando se quiere saber si una política está teniendo los efectos deseados y esperados. Se debe contar con apoyo técnico especializado para el diseño de dicho sistema por su complejidad y cobertura, así como la buena práctica de encargar evaluaciones periódicas de impacto a instituciones de investigación independientes, lo que le daría mayor credibilidad y calidad a la gestión de los PPSS. Ello supone implementar un mecanismo concursable para la selección de firmas o instituciones especializadas, para lo que se debe presupuestar los recursos necesarios desde el diseño mismo del programa o proyecto. Es, asimismo, recomendable que los resultados de dichas evaluaciones sean parte de la gestión por resultados y tratados como un bien público para asegurar la transparencia y permitir la vigilancia sobre los PPSS. Del mismo modo que los Gobiernos Regionales deben tomar la responsabilidad de un seguimiento permanente que genere informes mensuales de la ejecución de los PPSS, es obligación de la CIAS analizar estos informes y evaluar las trayectorias de acción necesarias y determinar si se está en curso de lograr los resultados e impactos de los PPSS. De otro lado, los ejecutores de éstos en los distritos deben asumir una autoevaluación permanente que les permita, como operadores de una política o

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programa, obtener una comprensión del comportamiento de determinados indicadores que miden el avance de los objetivos trazados. En el caso de la política social, en la que intervienen múltiples agentes, el sistema de seguimiento y evaluación que se diseñe deberá ser un sistema abierto en el que se dé participación a todos los involucrados. La literatura especializada (Selener y Zapata 1996, Bell 1991) coincide en diferenciar dos tipos de sistemas de seguimiento y evaluación: (i) los sistemas cerrados en los que la participación se limita a los operadores y cuya información sirva exclusivamente para apoyar las decisiones de quienes tienen la responsabilidad de dirección de programas o proyectos, y (ii) los sistemas abiertos o participativos donde intencionadamente se busca involucrar a los agentes interesados o beneficiarios (stakeholders) en las actividades del sistema y la progresiva apropiación por estos actores de los resultados. De otro lado, los destinatarios de la información son múltiples, hecho que contribuye a la transparencia y rendición de cuentas, y a asegurar aliados a la hora de negociar el presupuesto y a consolidar los vínculos con los socios del desarrollo. Las diferencias fundamentales están en los resultados de uno y otro sistema, habiéndose establecido que las evidencias favorecen a los sistemas abiertos debido a que la participación potencia los niveles de reflexión y análisis y se nutre de un nivel de retroalimentación más extenso que permite afinar la información y evitar interpretaciones sesgadas o erradas que pueden llevar a decisiones equivocadas.

7.4.8 Promoción de la formación de recursos humanos para la gestión social. El factor humano es una pieza fundamental en el éxito de cualquier proceso de reforma estatal, incluyendo la reforma de la gestión de los PPSS. Sin embargo, el Estado carece aún de una función pública altamente capacitada y profesionalizada, prevaleciendo la alta rotación de personal y en algunos casos la incorporación de servidores no siempre con criterios técnicos o en función de la necesidad de la función o servicio. Esta situación afecta, tanto las intervenciones de los programas y la prestación de asistencia efectiva a la población y usuarios, como a las funciones de formación de políticas, planeamiento y uso de instrumental especializado, entre otros múltiples problemas. Si bien la conformación de la función pública constituye una tarea de enormes proporciones, para efectos de la reforma de la gestión de los PPSS, la ST-CIAS puede contribuir a mejorar su desempeño promoviendo programas de capacitación en dos niveles. El primer nivel es de la formación del servicio civil, lo que incluye la recalificación del personal de servidores públicos a fin de movilizarlos de tareas improductivas a productivas en el campo social, enterando a cada servidor de los objetivos institucionales y del rol que cumple en el organismo o programa, y haciéndolos participar en el diseño de las actividades. Es importante institucionalizar una evaluación con base en resultados, así como la evaluación de los servicios a los usuarios y beneficiarios y que esta última forme parte de la evaluación y régimen de promoción del servidor.

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El otro nivel es el del estamento profesional especializado de la función pública que asiste en la tarea de gobierno, la alta asesoría y la formación de la política social para la toma de decisiones. Este estamento debe ser sometido a programas de gerencia estratégica dirigida a la alta dirección de los sectores sociales, responsables de los PPSS, y cuadros de las gerencias de desarrollo social de los gobiernos regionales. Asimismo, la ST-CIAS debe proponer, en el escenario de la CIAS, medidas destinadas a crear condiciones de mínima estabilidad en el desempeño de las funciones técnicas, de modo de asegurar la acumulación de conocimiento y de información y el sostenimiento de los programas sociales que se emprenden en el marco de la política general del Gobierno.

7.4.9 Calendario Social Anual. La ST-CIAS deberá formular un Calendario Social Anual, que marque con claridad los plazos para los diferentes procesos comprendidos en las funciones de planificación, operación, monitoreo y evaluación de los PPSS, actuando en forma articulada, como partes coordinadas en el Sistema de Gestión Social Nacional Descentralizado.

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ÍNDICE DE SIGLAS

AM AN APAFA APCI BCR BCRP BID BM CCI CEPAL CEPLAN CGR CIAS CIES CLAS CND COFIDE CONAJU CONCYTEC CVR DC DGEBR DGSP DNPP EDA ENAHO

Adulto Mayor Acuerdo Nacional Asociación de Padres de Familia Agencia Peruana de Cooperación Internacional Banco Central de Reserva Banco Central de Reserva del Perú Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Consejo de Coordinación Intergubernamental Comisión Económica para América Latina y el Caribe Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Contraloría General de la República Comisión Interministerial de Asuntos Sociales Consorcio de Investigación Económica y Social Comunidad Local de Administración de Salud Consejo Nacional de Descentralización Corporación Financiera de Desarrollo Consejo Nacional de la Juventud Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Comisión de la Verdad y Reconciliación Desnutrición Crónica Dirección General de Educación Básica Regular Dirección General de Salud de las Personas Dirección Nacional de Presupuesto Público (MEF) Enfermedad Diarreica Aguda Encuesta Nacional de Hogares

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ENDES FIS FITEL FONCODES FONCOMUN GL GR IGV INCAGRO INEI IPAE IPC IRA ITDG JBIC LB LBR LME LOM LOPE LRTF MARENASS MCLCP MEF MEF MIDEPLAN MIMDES MMM MSM MYPE NBI ODM ONG OPD

Encuesta Demográfica y de Salud Familiar Fondo de Inversión Social Fondo de Inversión en Telecomunicaciones Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social Fondo de Compensación Municipal Gobierno Local Gobierno Regional Impuesto General a las Ventas Innovación y Competitividad para el Agro Peruano Instituto Nacional de Estadística e Informática Instituto Peruano de Administración de Empresas Inversión Per Cápita Infección Respiratoria Aguda Intermediate Technology Development Group Japan Bank for International Cooperation (Banco de Cooperación Internacional del Japón) Línea de Base Ley de Bases de la Regionalización Lactancia Materna Exclusiva Ley Orgánica de Municipalidades Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal Proyecto de Manejo de Recursos Naturales de la Sierra Sur Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza Ministerio de Economía y Finanzas Madres en Edad Fértil Ministerio de Planificación y Cooperación (Chile) Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Marco Macroeconómico Multianual Marco Social Multianual Micro y Pequeña Empresa Necesidades Básicas Insatisfechas Objetivos de Desarrollo del Milenio Organización No Gubernamental Organismo Público Descentralizado

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0SB PAM PBI PCA PCD PCDR PCM PE PEA PEI PESEM PGH PIA PIN PNAIA PNSP PNUD POI PPSS PROJOVEN

Organizaciones Sociales de Base Persona Adulto Mayor Producto Bruto Interno Programa de Complementación Alimentaria Plan Concertado de Desarrollo Plan Concertado de Desarrollo Regional Presidencia del Consejo de Ministros Pobreza Extrema Población Económicamente Activa Plan Estratégico Institucional Plan Estratégico Sectorial Multianual Padrón General de Hogares Presupuesto Institucional de Apertura Programa Integral de Nutrición Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia Plan Nacional para la Superación de la Pobreza Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan Operativo Institucional Programas Sociales Programa de Capacitación Laboral Juvenil

PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos PRPS SASE SIDA SIS SISFHO SMC ST SUB TLC TMM USAID VIH Plan de Reforma de Programas Sociales Society for the Advancement of Socio-Economics Síndrome de Inmuno Deficiencia Adquirida Sistema Integral de Salud Sistema de Focalización de Hogares Seguimiento y Monitoreo Continuo Secretaría Técnica Sistema Único de Beneficiarios Tratado de Libre Comercio Tasa de Mortalidad Materna Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Virus de Inmuno Deficiencia Humana

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MARCO SOCIAL MULTIANUAL 2009-2011 Orientaciones de Política para los Programas Sociales Derechos Reservados, prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores PARTICIPANTES EN LA FORMULACIÓN DEL DOCUMENTO: Secretaría Técnica del CIAS: Iván Hidalgo (Secretario Técnico) Integrantes de la ST-CIAS: Jorge Gobitz, Silvia Ruiz, Walter Begazo, Elizabeth Vargas-Machuca y Milagro Núñez. Elaboración del Primer Borrador: Carlos Eduardo Aramburú, Waldo Mendoza y Alberto García (consultores externos) Gustavo Ganiko y Mario Bazán (asistentes) Mejorado por los participantes en los siguientes Talleres: Taller de Especialistas en Políticas y Programas Sociales: Pilar Nores de García (Programa Sembrando), Javier Barreda (Viceministro de Desarrollo Social del MIMDES), Javier Abugattás (Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza), Paola Bustamante (Asesora MIMDES), Baltazar Caravedo (SASE), Juan Chacaltana (CEDEP), Javier Iguíñiz (Pontificia Universidad Católica del Perú), Manuel Iguiñíz (ex Viceministro de Educación), Miguel Mejía (Asesor Programa Sembrando), Javier Portocarrero (Director Ejecutivo CIES), Javier Tantaleán (Director del Instituto de Gobierno de la Universidad San Martín de Porras), Enrique Vásquez (Universidad del Pacífico). Taller de Directores y Funcionarios de Programas Sociales: Óscar Quiroz (Jefe de Planeamiento del Programa Agua para Todos), David Palacios (Director Ejecutivo del Programa Construyendo Perú), Filiberto Peralta (Jefe de Planeamiento del Programa Construyendo Perú), Irma Mora (Asesora FITEL), Nélida Chávez L. (Directora Ejecutiva del INABIF), Juan Carlo Li (Jefe de Planeamiento del INABIF), Sara Hurtado Cristóbal (Jefe de Planeamiento del Programa JUNTOS), Edwin Arellano (Jefe del Programa Mejorando Mi Pueblo), Brenda Bartolo (Coordinadora de componente del Programa Mejorando mi Pueblo), José Eslava (Director Ejecutivo del MINEM), Oscar Ñique (Asesor del PRONAMA), Víctor Salcedo E. (Jefe de Planeamiento del PRONAMA), Rodolfo Beltrán (Director Ejecutivo del PRONAMACHCS), Carlos Herrera S. (Jefe de Planeamiento del PRONAMACHCS), Viviana Alba (Directora Ejecutiva del PROSAMER), Daniel Rivera Ch. (Encargado de planificación del PROSAMER), Hiler Maizel (Asesor Director Ejecutivo del SIS), Flor García Grados (Jefe de Planeamiento del SIS). Taller de Funcionarios de Ministerios del Estado: Félix Miranda Reyes (Dirección de Planificación del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento), Dolores Tasayco (Viceministra de la Mujer del MIMDES), Natalia Urbina (Jefe de Oficina de Planificación del MIMDES), Galo Marino (Director MINJUS), Ángela Goñi (Subdirectora MINJUS), Rosa Montalvo (Asesor Alta Gerencia del MINJUS), Ángel Paul Rodríguez (Asesor Alta Gerencia del MINSA), Abel Salinas (Asesor Despacho Vice Ministerial MINSA), Javier Nombera (Oficina de Planeamiento MINSA), Jose Luis Chauca D. (MINSA), Norma Eyzaguirre (MINEDU), Tomás Flores (Asesor Viceministerio de Promoción del Empleo MTPE), Alberto Guzmán (Director General de la Oficina de Planificación y Presupuesto MTPE), Christian Sánchez (Asesor MTPE), Ana Coletti (Coordinador General del PRONASAR), Isabel Hernández (Planeamiento y Evaluación del PRONASAR),

Taller con Gerentes de Desarrollo Social de las Regiones: Mairam Durand (Asesora del Gobierno Regional de Lambayeque), Hugo García-Godos L (Gerente de Desarrollo Social del Gob. Regional de Ayacucho), María Isabel Gonzáles (Gerente Regional de Desarrollo Social del Gob. Regional de Junín), María Hinojosa V. (Coordinadora del Programa Regional de Desarrollo de Capacidades del Gobierno Regional de Apurímac), Luis Alberto Ortiz G. (Gerente Regional de Desarrollo Social del Gob. Regional de Piura), Dimas Valle C. (Gerente Regional de Desarrollo Social del Gob. Regional de Pasco), Augusto Vásquez S. (Gerente de Desarrollo Social del Gob. Regional de Huánuco), Rubén Vílchez (Gerente de Desarrollo Social del Gob. Regional de Cajamarca). Reuniones de Trabajo con Autoridades y Funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF): María Soledad Guiulfo Suárez-Durand (Vice Ministra de Economía - MEF), Roger Salhuana (Dirección Nacional del Presupuesto Público), Javier Kapsoli (Director General de Asuntos Económicos y Sociales), Alejandro Olivares (Dirección de Asuntos Económicos y Sociales), Hilman Farfán (Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales), Juan Pichihua (Director del SISFOH). Reunión de Trabajo con CONFIEP: Ximena Zavala (Gerente General CONFIEP), José Altamiza (Director de Desarrollo CONFIEP). Revisión de contenidos: Secretaria Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales Juan Arroyo (Asesor, GTZ) Iván Castillo (Asesor Principal, GTZ) Responsable de contribución de GTZ: Janos J. Zimmermann (Coordinador del Programa de Gobernabilidad e Inclusión Social, GTZ) Edición y Coordinación: Presidencia del Consejo de Ministros - Comisión Interministerial de Asuntos Sociales Secretaria Técnica Ing. Iván Hidalgo Romero (Secretario Técnico) Av. 28 de Julio 873 - 4to piso. Edificio MAPFRE, Miraflores - Lima - Perú Teléfono: (5 11) 616 3000 Email: crecer@pcm.gob.pe Web: www.crecer.gob.pe Diseño y diagramación: Renzo Espinel / Luis de la Lama Impresión: Tiraje: Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: Auspiciado por: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH por encargo del Ministerio Federal de Desarrollo y Cooperación Económica (BMZ)

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