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2015
Ramsis Ghazzaoui
Introducción.
Servicios públicos y modelos de gestión.
Después de tres décadas de intensa retórica a favor de las privatizaciones y en contra del Estado, la
titularidad gubernamental y la gestión pública vuelven a niveles de importancia en nuestros países. Los
gobiernos han retomado el control de servicios que antes habían vendido o externalizado al sector
privado, por lo que el número de empresas públicas ha aumentado en prácticamente gran parte del
mundo. Incluso, la cuna de la privatización (los sectores anglo-americanos) ha sido testigo de más
procesos de internalización que de externalización en la última década; los gestores públicos cada vez
se sienten más frustrados con la inadecuada calidad y el escaso ahorro de costos de la privatización,
sobre todos en servicios públicos esenciales, agua, luz o aseo urbano (Warner y Hefetz2012: 318).
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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reform a del Estado y de la Administración Pública, Lim a, Perú, 10- 13 nov. 2015
A partir de esa noción, podemos deslumbrar los diversos modos de gestión de los servicios públicos,
los que en una contemporánea clasificación podrían prestarse como sigue:
1. Gestión por la propia entidad:
a. Sin órgano especial de administración.
b. Mediante organización especializada. (Corporatización)
c. Asociaciones público-públicas. (Corporatización)
2. Gestión por organización con personalidad jurídica dependiente.
a. Personificación jurídico-pública.
a.1. Organismos Autónomos
b. Personificación jurídico-privada.
b.1. Empresas públicas (Corporatización)
c. Gestión indirecta mediante contrato de Gestión de servicios públicos.
c.1. Concesión a riesgo y ventura del concesionario
c.2. Gestión interesada con participación y resultado
c.3. Concierto con persona natural o jurídica
c.3.1. Sociedad de economía mixta
d. Gestión puramente privada.
La corporatización ha resultado ser uno de los modelos más populares de este interés renovado por la
titularidad gubernamental. Los entes (y órganos) corporatizados, en algunos lugares llamados
“agencias”, son de propiedad y gestión plenamente estatales, pero cuentan con cierto grado de
autonomía del gobierno. Por lo general tienen un régimen de derecho mixto (aunque cada vez mas de
derecho privado) y una estructura corporativa parecida a las compañías privadas, como por ejemplo
con un consejo de administración. El espectro es muy variado, agua, electricidad, aeropuertos,
hospitales, transporte, manufactura de bienes e insumos de necesidad básica (Nelson y Nokolakis:
2012).
La corporatización también se ha utilizado para crear culturas e ideologías del sector público favorables
al mercado. Desde la década de 1980, las empresas publicas corporatizadas se han gestionado cada vez
más con principios de funcionamiento orientados al mercado; estos cambios forman parte de una
tendencia neoliberal más general hacia la denominada “nueva gestión pública”, a menudo con la
intención explicita de la privatización total una vez se haya alcanzado el potencial de ganancias del ente
corporatizado. Es decir, puede que la corporatización sea pública en teoría, pero no lo es
necesariamente en la práctica, lo cual plantea numerosas interrogantes sobre la esencia y el carácter de
la titularidad estatal de servicios esenciales, y como se diferencia esto de los objetivos mercantilistas de
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Como los establece por ejemplo, en el caso venezolano, el artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (Gaceta Oficial N° 5.908 Extraordinario del 19 de febrero de 2009) al establecer un régimen mixto de economía
social de mercado.
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La corporatización es un fenómeno que se está extendiendo en todos los sectores y niveles de gobierno
a nivel mundial, especialmente en las economías de mercado. China es seguramente el país más activo
en el frente corporatizador, ya que ha transformado miles de sus empresas estatales en agencias
independientes (Ramesh y Araral: 2010). Muchos ven en ella una alternativa a la privatización,
especialmente en países donde la inversión del sector privado en servicios esenciales no se ha
materializado y donde la resistencia a las privatizaciones ha sido fuerte. La corporatización no ha sido
la única respuesta al fracaso del mercado y el retorno a lo público, pero si es un fenómeno generalizado
que puede convertirse en un modelo dominante para la prestación de servicios públicos. Las empresas
publicas corporatizadas constituyen el grueso de la esfera pública en muchos países de Europa
Occidental, por lo que es vital comprender mejor la gobernanza de este tipo cada vez más importante
de organizaciones hibridas (Florio: 2013; véase tambiénParejo: 2009).
Los detractores, apuntan a los efectos especialmente perniciosos de la corporatización en los países de
bajos ingresos, donde los proveedores estatales de servicios públicos pueden llegar a tener una
orientación aún más comercial que sus contrapartes del sector privado, cortando el servicio a los
hogares pobres, construyendo sistemas de acceso diferenciado a los servicios, persiguiendo contratos
del sector privado fuera de su país de origen y valorizando nuevos códigos morales de conducta en
torno a la idea de la responsabilidad y obligación del pago por los servicios orientados al mercado.
Es necesario transcender la oposición dualista que inunda gran parte del debate sobre la reforma
contemporánea del sector público y que pinta a los modelos de solo promover lo público o de solo otro
medio para fortalecer el régimen neoliberal. Lo cierto es que hay una nueva forma en que se está
desarmando y volviendo a armar lo público (Newman y Clarke: 2009, 132; también, Velasco: 2014).
Hay ejemplos positivos de proveedores de servicios corporatizados en los que la equidad, la rendición
de cuentas, la sostenibilidad y otros indicadores progresistas de lo público se toman en cuenta y tienen
alto valor, como veremos.
público, una nueva forma modernizadora que pone énfasis en el Estado como la fuerza integradora
irreproducible en la sociedad, con una personalidad jurídica y un sistema de valores operacionales que
no se pueden reducir al discurso del sector privado sobre la eficiencia, la competitividad y la
satisfacción del consumidor. Es una suerte de vis expansiva de lo público con pinceladas privadas
(Esteve: 2013).
Aunque puede que sea cierto que el núcleo duro de la nueva gestión pública ha perdido popularidad, las
nuevas formas de administración pública no son tan distintas en esencia, y para nosotros el
neoliberalismo tiene una presencia mucho mayor de lo que apuntan ciertos sectores. La nueva gestión
pública se caracteriza por tener formas más revisadas y más “amables” y menos “agresivas” de
comercialización en lo que a sectores de servicios esenciales se refiere. En ella se otorga al Estado un
rol más fuerte del que se reclamaba en las décadas de 1980 y 1990, pero que prácticamente no altera el
compromiso de la administración pública predominante con el proceso hacia la mercantilización y su fe
en el mercado. La nueva gestión pública mira a lo público con base e ideales en la eficiencia del
mercado.
Al igual que ha sucedido con el neoliberalismo en general, la nueva gestión pública ha experimentado
cambios significativos, transformándose con los años para responder a sus propias contradicciones y
limitaciones internas. Como ciertos aspectos de la nueva gestión pública se han vuelto muy difíciles de
defender frente a la resistencia a estos o su fracaso (por ejemplo, la privatización total, la plena
recuperación de los costos o los drásticos recortes en el gasto), se han introducido modificaciones sobre
estos temas (por ejemplo, en forma de asociación público-privadas, medidas de prepago y programas
de fomento, ayuda y autoayuda). Es que precisamente una de las características definitorias de la nueva
gestión pública es su naturaleza dinámica, cambiante, capaz de modificar sus modos de práctica en
respuesta a las crisis, como variaciones de sus ideales básicos originales.
En los sistemas de gestión pública se ha pasado de los insumos y los procesos a la gestión basada en
resultados; una constante tendencia de medir el desempeño priorizando indicadores y estándares
basados en el mercado; una preferencia por formas organizativas más especializadas, “livianas”,
horizontales y autónomas que por grandes burocracias jerárquicas y con múltiples propósitos, donde la
coordinación juega un papel primordial en la eficacia y ejecución de planes; y una sustitución
generalizada de relaciones contractuales o de tipo contractual por relaciones jerárquicas que se traducen
en el uso de mecanismos de mercado o de tipo mercantil para la prestación de servicios públicos. A
pesar que los gobiernos han dado un paso adelante hacia lo público, estos rasgos siguen estando
firmemente arraigados en la gestión pública, dando lugar a una constante tendencia a la expansión y
disipación de la frontera entre los sectores público y privado y un giro en las prioridades, que valoran
menos el universalismo, la equidad, la seguridad, y más la eficiencia y el individualismo (Pollitt: 2002,
474).
Sin embargo, existen algunos potentes rasgos comunes en las formas de corporatización basadas en el
mercado que dificultan la creación de un suministro de servicios equitativo y sostenible en una
economía global de mercado, lo hemos llamado “defectos de la corporatización neoliberal”, en este
sentido merecen especial atención tres grandes tendencias:
propiedad y gestión estatal que se comportan como compañías privadas, imitando el discurso y las
prácticas empresariales del sector privado. Los resultados pueden ser una sensación mayor de
comercialización, unos servicios con distintos niveles que responde a la responsabilidad del pago, más
que a la capacidad del pago. Aquí los gerentes creen en estos incentivos basados en el mercado,
habiendo una creciente vorágine en incrementar los ingresos fijando precios que reflejen los costos y
reduciendo los gastos mediante la externalización y a otras formas de recorte de gastos; de allí la
importancia capital para algunos de la regulación estatal intensa en las estructuras corporatizadas, ya
que el efecto entre los usuarios puede ser muy dramático. Los consumidores son vistos y se ven a sí
mismos como clientes en lugar de usuarios y ciudadanos, y los servicios como mercancías que se
venden y se compran como cualquier otro producto en el mercado.
El productivismo
La fijación por el crecimiento y expansionismo de las entidades corporatizadas es un rasgo inequívoco.
Las agencias corporatizadas de servicios tienden a comportarse como cualquier compañía privada en
este sentido, fomentando la expansión del servicio en zonas industriales y barrios acomodados con la
esperanza de que los ingresos se filtraran para financiar la prestación del servicio en áreas más pobres,
contribuyendo así al desarrollo de economías de consumo en masa y desligándose de los verdaderos
retos que plantea el sobreconsumo.
partidista. Por otra parte, tampoco hay que olvidar que la estructura administrativa, como instrumento y
al fin y al cabo de resguardo de los intereses generales, al afectar, en múltiples oportunidades intereses
particulares económicos o de la otra naturaleza, ha sido blanco de muchas veces injustas críticas. Pero
en todo caso, lo que aparece como cierto de la percepción común que el ciudadano tiene de la
administración es que no es absolutamente necesaria. ¿Cuántas veces la comparación con la eficiencia
de la empresa privada no conlleva una actitud de rechazo de la administración pública? y sin embargo
la realidad es totalmente otra: no sólo la administración pública es necesaria para manejar un país en
vías de desarrollo como el nuestro, sino que es indispensable para que podamos incorporarnos a dicho
proceso. El problema en todo caso está en determinar cuál administración pública es la que sirve y cuál
es la que no sirve, no a los intereses particulares de cada quien, algunas veces claros y otras obscuros,
sino a los intereses colectivos de las mayorías, que en definitiva constituyen el país, a pesar de muchos
(Brewer: 2014)
Por definición, la función ejercida por la Administración Pública está sujeta al servicio público o
interés general, por ende, debe estar al servicio de la ciudadanía sin ningún tipo de distinciones, de
privilegios o discriminaciones. En este contexto la aplicación de este contenido implica el cambio de
una cultura y de unos hábitos organizacionales que han enturbiado y obstaculizado el ejercicio de esta
función del Estado, desviándola hacia la satisfacción de los intereses subalternos, con lo cual se ha
facilitado la corrupción y la ineficacia e ineficiencia. Es por ello que se precisan los principios que
deben fundamentar a la Administración Pública, los cuales no requieren mayor explicación: honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad,
principios que expresan con claridad el nuevo camino que deben seguir los funcionarios que ejerzan el
Poder Público. Además de estos principios rectores se reitera el sometimiento a la Ley y al Derecho, es
decir, el principio de la legalidad de la actividad administrativa.
Dado que hoy día los Estados y las comunidades desconfían cada vez más de la privatización, y las
compañías privadas rehúyen de iniciativas arriesgadas en los países de bajos ingresos, la
corporatización se ve cada vez más como una opción pública segura para la provisión de servicios en
muchos países. Aunque este fenómeno está muy influenciado por los principios de la nueva gestión
pública, no es una vía intrínsecamente neoliberal. Las corporaciones públicas con autonomía legal y
financiera forman un marco institucional, no una ideología, y sus características deben basarse en
estándares y criterios público-privados modernos, que no son más que las señales para evaluar la
corporatización, así:
1. Equidad
2. Participación en la toma de decisiones
3. Eficiencia
4. Calidad del servicio
5. Rendición de cuentas
6. Transparencia
7. Calidad del lugar de trabajo
8. Sostenibilidad
9. Solidaridad
10. Etos público
públicos de las políticas concebidas a corto plazo de carácter nepotista, al crear un cuadro profesional
de burócratas, gerentes y técnicos que, en cierta medida, está al margen de los caprichos de políticos
elegidos de turno.
No debemos tampoco olvidar el papel central del Estado; los actores no estatales se pueden incorporar
en la planificación y la implementación de los servicios, pero el equilibrio de poder esta necesariamente
a favor de los organismos estatales, lo que puede dar lugar a formas autocráticas, paternalistas o
desiguales de provisión de servicios en la práctica. Como dijimos antes, este fenómeno mostrar cierta
predisposición a crear compartimientos verticales; feudos que pueden operar con indiferencia de las
necesidades de otros organismos públicos o de otros niveles del Estado. Juega un papel primordial la
planificación creativa y una fuerte voluntad política, aspecto sin duda capital, ya que sin ella ni siquiera
podríamos asomarnos a hablar de planificación público-privada, de nueva gestión pública corporatizada
o sencillamente de todo lo que implica la corporatización en sí, y que hasta ahora hemos revisado aquí.
No olvidemos, los servicios gestionados por vías corporativas son de titularidad y gestión totalmente
estatal, y por tanto públicos desde el punto de vista institucional, sin embargo, como también
señalamos, es una mixtura de lo público más lo privado.
Creemos que la propiedad estatal corporatizada de servicios esenciales (y las políticas públicas que la
fijen y asuman) es inherentemente mejor que la propiedad privada, y que tiene el potencial de proveer
recursos necesarios para una expansión de servicio rápida y a gran escala de forma progresista; así, por
ejemplo, las personas que ocupan puestos gerenciales y se dedican a la formulación de políticas pueden
ser notablemente creativas dentro de parámetros mercantiles estrechamente definidos, así mismo,
pueden reivindicar reformas orientadas a la equidad, y las nuevas tecnologías pueden contribuir a una
mayor transparencia de gobierno. Existen también formas innovadoras de gobernanza (por ejemplo, los
presupuestos participativos) que pueden dificultar la continuidad de los paternalismos burocráticos del
pasado y algunos del presente. Claro está, esta formulación de ideas no es única, un modelo progresista
de corporatización dependerá del lugar y del sector y una vez más lo reiteramos, de la voluntad política
de los gobernantes de turno.
Crear y popularizar los indicadores de desempeño arriba señalados en las empresas del sector público
corporatizadas no es fácil, en particular en lo que se refiere a criterios abstractos como el etos público y
dignidad. De allí que deba señalarse la necesidad de contar con mecanismos que permitan e impongan
a las empresas corporatizadas pensar más allá de sus límites institucionales. Aunque la corporatización
esta intrínsecamente vinculada con la creación de barreras financieras y gerenciales, la forma y el
carácter de estas es importante. El compartir funciones por ejemplo solo puede tener efectividad si
existen puertas y ventanas que promuevan la cooperación y la comunicación entre organismos, y que
impulsen la planificación integral a través de un amplio abanico de servicios públicos.
Una de las tendencias que merece la pena impulsar en este último sentido es la que apunta a las
asociaciones público-públicas. Como su nombre lo indica, las asociaciones público-públicas entrañan
la colaboración de dos o más organismos públicos para abordar la cuestión del servicio público. Estas
asociaciones suelen operar dentro del mismo sector de servicio, pero también pueden implicar más de
un sector y suelen abarcar más de un jurisdicción o área (en el plano nacional e incluso internacional)
(Boag y McDonald: 2010)
Se impone entonces el modelo de regulación en competencia que tiene una marcada dimensión
horizontal, puesto que la autoridad reguladora del Estado proyecta su actividad e intervención , su
regulación, sobre las relaciones entre operadores o sobre sus posiciones respecto a las redes de
usuarios, regulando con frecuencia el acceso a redes o a la interconexión de las existentes. Llegan a
regularse así con toda normalidad por la autoridad reguladora los precios que se establecen entre los
operadores, por ejemplo en el uso reciproco o interconexión que hagan de sus redes, con el objetivo de
que aquel operador que ostenta una situación de ventaja, al disponer tal vez de una amplia red que
extendió cuando era el operador monopolista con anterioridad a la liberalización del sector, ceda su red
en condiciones favorables a un operador entrante para que pueda plantearle una competencia efectiva.
La doctrina actual sobre la regulación de servicios públicos, puede ser resumida así:
1) Reserva y servicio público son conceptos que se diferencian de manera tajante. No todo servicio
público se encuentra reservado al Estado ni toda actividad reservada al Estado es un servicio
público.
2) La Reserva es entendida como la política del Estado por medio de la cual excluye a la libertad
económica de determinada área del quehacer económico. Que una actividad se encuentre
reservada implica, precisamente, que su desarrollo no puede ser llevado a cabo por la iniciativa
privada en ejercicio de la libertad económica, sino únicamente a través de la respectiva
concesión, cuyo efecto primario viene a ser la traslación del derecho a explotar la actividad que
ha sido reservada. Reserva, además, que debe ser expresa, enfática, y acordada de conformidad
con lo previsto en el artículo 302 constitucional.
3) La libertad económica no es siempre incompatible con el servicio público, en tanto la sola
declaratoria de una actividad como servicio público – por ejemplo, la actividad de
intermediación financiera – no implica, en sí misma, su reserva al Estado.
4) Entonces, servicio público serán aquellas actividades prestacionales que satisfacen necesidades
esenciales y que han sido reservadas por Ley Orgánica al Estado, de forma tal que su
explotación por la iniciativa privada sólo puede ser llevada a cabo a través de la correspondiente
concesión.
5) Frente al servicio público la Administración asume, básicamente, dos actividades: por un lado,
ordenación y limitación de la gestión de los servicios públicos por particulares; por el otro,
gestión directa de tales servicios.
6) Que en un sentido estricto la expresión servicio público tienda a reducirse a actividades
reservadas al Estado, no debe llevarnos a concluir que la consideración de una actividad como
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La corporatización goza de un buen grado de aceptación a nivel mundial, y es posible practicarla con
eficiencia, sin embargo no hay olvidar que sus resultados responden a un interés general, que debe
regularse (orden público económico), actividad de regulación que no tiene como objetivo preservar un
mercado que se desenvuelve de manera natural, como requería Adam Smith y los liberales clásicos,
sino recrear el mercado allí donde este no desarrolla su dinámica propia. Si nos situamos ante las
categorías más grandes y abstractas de referencia, podemos vislumbrar una nueva distinción entre
Estado y sociedad, pero en la que la sociedad, el mercado, carece de su natural capacidad de
funcionamiento autónomo y necesita del sustento e impulso del Estado (McDonald: 2014, con
provecho para el presente opúsculo).
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Reseña biográfica
Ramsis Ghazzaoui es Abogado especialista en Derecho Administrativo (Universidad Católica Andrés
Bello, Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela). Magister en Derecho Administrativo
(Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela). Máster (MPA) en Administración Pública y
Políticas Públicas (Columbia University, New York, NY, EEUU). Profesor de Derecho Administrativo
en la Universidad Católica Andrés Bello. Miembro del Consejo de Estudios de Postgrado en Derecho
de la Universidad Católica Andrés Bello. Profesor invitado en el Postgrado de Especialización en
Derecho Administrativo en la Universidad Católica del Táchira (San Cristóbal, Táchira, Venezuela).
Profesor invitado en la Maestría en Derecho Administrativo y en la Especialización en Derecho
Constitucional en la Universidad Arturo Michelena (Valencia, Carabobo, Venezuela). Profesor invitado
en la Maestría en Estudios Constitucionales y Comparados en la Universidad de Carabobo (Valencia,
Carabobo, Venezuela). Profesor visitante en el Curso Avanzado para graduados en Planificación y
Políticas Públicas en la Rutgers State University of New Jersey, NJ, EEUU. Conferencista nacional e
internacional, destacando su participación en la Pontifica Universidad Católica del Perú, Lima, Perú;
Universidad de La Coruña y Universidad de Salamanca, España; Universidad Nacional del Litoral,
Santa Fe, Argentina.
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