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ALGUNOS ELEMENTOS Y PUNTOS DE VISTA PARA FORMARSE


CRITERIOS ACERCA DE LAS PROPUESTAS DE GRAVÁMENES O
IMPOSITIVAS SOBRE LA TIERRA Y SU UTILIZACIÓN
PREÁMBULO.............................................................................................................2
Antecedentes ...............................................................................................................2
LOS PROBLEMAS DEL CONTEXTO A LOS CUALES SE QUIERE
SOLUCIONAR MEDIANTE LA VÍA IMPOSITIVA. Concentración de la
propiedad y conflictos del uso del suelo.......................................................................3
LA CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD TERRITORIAL ............................ ....4
LOS CONFLICTOS DE USO DEL SUELO EN COLOMBIA ....................................5
LOS BAJOS APORTES AL DESARROLLO LOCAL DE LA PROPIEDAD
RURAL: LOS IMPUESTOS PREDIALES.............................................. .......................6
LA TRANSICIÓN HACIA CONDICIONES CAPITALISTAS DE MERCADOS DE
TIERRAS............................................................................................... ............................8
1. LAS TESIS, CONCEPTOS Y OPCIONES. ........................................................10
LA TIERRA COMO ACTIVO , INVERSIÓN y FACTOR PRODUCTIVO Y LA
TRANSICIÓN A RELACIONES CAPITALISTAS DE PRODUCCIÓN....................10
Los aspectos instrumentales: sus ventajas y límites..................................................... .13
1.1 Los aspectos Institucionales y Normativos: sus bondades y problemas.................14
2. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES............................................................................15
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ALGUNOS ELEMENTOS Y PUNTOS aspectos instrumentales,


DE VISTA PARA FORMARSE institucionales y normativos que esta
CRITERIOS ACERCA DE LAS opción plantea.
PROPUESTAS DE GRAVÁMENES O
IMPOSITIVAS SOBRE LA TIERRA Y Finalmente se hace una breve síntesis
SU UTILIZACIÓN α y se enuncian algunas conclusiones.

PREÁMBULO Antecedentes

Esta es una revisión breve acerca de 1. La Misión del BIRF dirigida por
algunas propuestas, antiguas y Lauchlin Currie a inicios de los
recientes, en torno a estrategias años cincuenta1, hallaba en su
fiscales relacionadas con el régimen lectura de la realidad rural
de la tenencia de la tierra. Tal revisión colombiana, asociada al
busca aportar elementos de juicio y desarrollo económico y social de
criterios para formarse una opinión comienzos y mitad del siglo XX,
inicial sobre su pertinencia, que la utilización de la tierra era
oportunidad y valor estratégico. antieconómica e inferior a la
óptima.
Sea cual fuere las decisiones que se
desprendan del actual debate, existe 2. Para abordar la solución a tal
consenso acerca de la necesidad de problema, la Misión sugería un
encaminar al país a la equidad impuesto progresivo a la tierra
distributiva, la eficiencia, la para presionar a los propietarios a
competitividad y la sostenibilidad del intensificar el cultivo de la tierra
sector agrario y rural, en la economía subutilizada o vender la que
y la vida nacional. utilizaba de manera ineficiente.
Suponían las recomendaciones de
El documento se expone así: En la Misión, que tal decisión de
primer lugar se introducen algunos política fiscal y tributaria propiciaría
antecedentes que se remontan a los el abaratamiento y la reducción de
años cincuenta del siglo pasado. la renta del suelo.

Posteriormente se enuncian las 3. Por supuesto esta se concebía


circunstancias o problemas que se como una estrategia auxiliar en
intentan solucionar con los impuestos apoyo al objetivo de política
o gravamen sobre la propiedad y el económica principal de modernizar
uso de la tierra. el aparato productivo agrario y
hacerlo funcional al capitalismo
En tercer lugar se presentan las tesis industrial de la década de los
sobre la necesaria evolución hacia cincuenta.2
instituciones de carácter moderno y
capitalista en las relaciones sociales 1
Que dio origen a la obra de Currie, Bases para un
de propiedad territorial que algunos programa de fomento para Colombia. Bogotá,
analistas proponen. BIRF, 1951
2
La Agricultura en Colombia entre 1950 y 2000,
Una cuarta parte considera los en: Salomón Kalmanovitz y Enrique López “La
agricultura en el siglo XX”
Econ. Jorge H.Granados R. . . Abril 2.004 www.banrep.gov.co/junta/publicaciones/salom
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propiedad y conflictos del uso del


suelo.
4. El uso del gravamen fiscal como
instrumento de transformación 5. Diversos autores económicos y
rural fue recomendado por la analistas políticos consideran que
Misión a cargo del profesor la propiedad en si misma no es
Lauchlin Currie en 1949, y en generadora de derechos
adelante se han establecido en la absolutos.
legislación elementos para
optimizar el uso de la tierra y 6. De hecho tal corriente de opinión
desarrollar armónicamente los prevaleció en el diseño de la Carta
sectores de la economía (Ley 135 Política de la Nación. A la
de 1961, Ley 1a. de 1968, Ley 35 propiedad, en virtud de la
de 1982, Ley 30 de 1988 y Ley Constitución del 1991, se la dota
160 de 1994). Sin embargo, estos de atributos funcionales
mecanismos han tenido pobres particulares, en tanto se considera
resultados para solucionar el que cumple funciones sociales y
problema agrario del país. 3 ecológicas: “La propiedad es una
función social que implica
LOS PROBLEMAS DEL CONTEXTO obligaciones. Como tal, le es
A LOS CUALES SE QUIERE inherente una función ecológica”. 4
SOLUCIONAR MEDIANTE LA VÍA
IMPOSITIVA. Concentración de la 7. Al fondo del debate se halla el
fenómeno estructural de las
on/agr.pdf brechas y asimetrías existentes en
3
. “(…) En un poco menos de 40 años de reforma el desarrollo urbano-rural y
agraria se han alcanzado los siguientes resultados territorial. Aunque para Currie “La
a) Por compra y, casi en forma marginal, por preocupación (sobre la
expropiación se han redistribuido apenas 1.5 concentración y subutilización
millones de hectáreas. Adicionalmente se titularon
15 millones de hectáreas de tierras baldías y se productiva de las tierras) no es
delimitaron 30 millones de hectáreas para tanto con la economía de la
resguardos indígenas. Al interior de la frontera producción agrícola como con la
agrícola el índice de concentración de la propiedad desigualdad misma “5
no cambió en forma significativa. b) A través de
programas de redistribución se han beneficiado un
poco menos de 102 mil familias, de las cuales más 8. Aún se percibe, agravada, la
de la mitad corresponden a lo realizado en los situación que anotaba la Misión
últimos 10 años. Un poco más de 430 mil familias encabezada por el economista en
han obtenido títulos de propiedad sobre predios 1951: en Colombia la estructura de
baldíos, y más de 65 mil familias de comunidades
indígenas han logrado beneficiarse por la tenencia de la tierra es
definición y delimitación de resguardos y reservas caracterizada por una alta
indígenas. El esfuerzo fiscal de la nación a través concentración de la propiedad,
de asignaciones ejecutadas por el INCORA en los severos conflictos de uso,
programas de redistribución asciende a algo más
vocación rentística del monopolio
de 3.500 millones de dólares. En promedio, el gasto
efectuado por familia beneficiada asciende a más territorial y una incipiente o muy
de 35 mil dólares, y por hectárea redistribuida, a baja capacidad de generación de
casi 2.450 dólares (…)”. Balcazar, Álvaro, et.al., ambientes y condiciones de
Colombia: alcances y lecciones de su experiencia
en reforma agraria, Santiago de Chile, septiembre 4
de 2001, p.47, CEPAL. << C.P.N. Título I. Capitulo II, articulo 58.
www.cepal.org/publicaciones/DesarrolloProductivo/ 5
L.Currie, p.33.-Programna de desarrollo
2/LCL1602P/LCL1602P.pdf ->> económico del Valle del Magdalena y Norte de
Colombia , Informe de Una Misión, Bogotá, 1960
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competencia con el entorno propietarios (0.4% del total ) de


nacional e internacional. fincas mayores de 500 has, con un
promedio cercano a 2 mil has. ,
controlaban una extensión de 22.6
LA CONCENTRACIÓN DE LA
millones de hectáreas (45% del
PROPIEDAD TERRITORIAL total bajo explotación) de otra
9. La estructura de la propiedad rural parte 2,2 millones de pequeños
de 1960 a 1984 y luego de 1984 a propietarios (69,9%) con parcelas
2002, registra un avance de la inferiores a 5 has poseían en
gran propiedad, el deterioro de la conjunto 2,2 millones de has (4,3%
mediana y la continua para un promedio de 1ha./familia)7.
fragmentación de la pequeña.
Estos tres fenómenos se 13. En 1996 y en comparación con lo
acompañan de violencia, que se presentaba 12 años antes,
desplazamiento de pobladores las propiedades de menos de tres
rurales y masacres continuas por hectáreas se habían elevado al
parte de fuerzas irregulares. Tales 58.27% y el número de
dinámicas han conformado un propietarios al 56. 5%. La
nuevo mapa de dominio y de superficie de que disponían se
apropiación territorial en Colombia. había reducido al 2.48%, al tiempo
que las propiedades de más de
1.000 hectáreas representan sólo
10. Durante los primeros años de la
el 0.12% de los predios y apenas
década de los 60, Antonio García6
el 0.13% del número de
señalaba que menos del 0.5% de
propietarios, pero, en cambio, se
las fincas (registradas) disponía
incrementó al 39.23% la superficie
del 31% de las tierras cultivables,
de la que eran dueños 8.
o presentado de otra forma, el 3%
de los propietarios controlaba el
55% de las propiedades, mientras 14. Según EL IGAC y Corpoica, en el
el 56% de estos (en fincas de año 2002 el 0,4 por ciento de los
menos de 5 has. y con área propietarios, es decir 15.273,
promedio de 2 has.), poseía el 4% poseían el 61,2 por ciento del área
de los predios rurales. predial rural registrada en
Colombia, equivalente a
47.147.680 hectáreas. Estas
11. En 1984, las propiedades de
propiedades en su mayoría
menos de tres hectáreas
corresponden a predios con
representaban el 56.89% de los
extensiones superiores a 500
predios, el 54.96% de los
hectáreas. Entre tanto, el 97 por
propietarios y disponían de sólo el
ciento de los propietarios
2.88% de la superficie, en tanto
registrados en el Catastro, unos
que las de más de 1.000 hectáreas
3,5 millones de personas, poseen
constituían el 0.14% de los
sólo el 24,2 por ciento del área
predios, el 0.17% de los
predial rural nacional, lo que
propietarios, pero tenían el 24.78%
de la superficie.
7
PNUD, El conflicto Callejón con salida, Informe
12. Después de un poco más de Nacional de Desarrollo Humano para Colombia-
veinte años, en 1996, 11.070 2.003.
8
Apolinar Díaz-Callejas, Colombia: la cuestion
6
García, Antonio, Colombia: Esquema de una agraria Revista Credencial- Historia. Bogotá,
República Señorial, Ediciones Cruz del Sur, 1977 Noviembre 1999. No.119
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equivale a 18.646.473 hectáreas.9 disminución en la mediana


propiedad”. 14
15. En 1997, Heath & Deininger10 ,
señalaban cómo entre 1960 y
1988 el o Coeficiente de Gini LOS CONFLICTOS DE USO DEL
utilizado para medir la SUELO EN COLOMBIA
concentración de la propiedad11 se
desplazó de 0.86 a 0.84. En el
2003 el coeficiente se hallaba en
17.Durante los últimos 50 años las
asimetrías existentes entre la
0.85 (ajustado por calidad del
oferta ambiental disponible para
suelo) según un estudio de Klaus
las actividades agrícolas y
Deininger & Isabel Lavadenz,
pecuarias y las demandas por uso
nuevamente del Banco Mundial12.
de estos sectores se han
agudizado en el territorio
16. Por su parte Rincón13 concluye que
colombiano.
el coeficiente se incrementó de
0.85 a 0.88 entre 1984 - 1996. En
18.A comienzos de los años sesenta,
2001 la Contraloría General de la
de 30 millones de hectáreas
República, con base en el cálculo
utilizadas en las actividades
de este mismo coeficiente, registró
agrícolas y pecuarias, 26.9
para el período 1985-2000 “una
millones (un 90,7% de las tierras
concentración de la propiedad
con uso agropecuario) estaban
privada incrementada en 0.0195
ocupadas por ganadería extensiva.
puntos,, tendencia que se acentúa
a partir de la década de los 90 con
un aumento evidente en la 19. Cuarenta años después, los
superficie para predios de mas de pastos ocupan 41, 7 millones de
2.000 has, a costa de una has. (87% del uso agropecuario,
37% superficie del país), mientras
9 que la agricultura ocupa tan solo
IGAC-corpoica,2002
5.8 millones de has15. Es decir la
10
Heath, J., K. Deininger,
“Implementing Negotiated Land proporción permanece casi
Reform: The Case of Colombia”, The inalterable, aunque en ese
World Bank, Washington, 1997 (poligraf.). período el globo total de las tierras
11
El coeficiente de desigualdad de GINI sirve para utilizadas para las actividades
conocer como están distribuidos los recursos en una agropecuarias se halla
población, si los recursos son equitativos ( todos los incrementado por la expansión de
valores son iguales y mayores de cero ) entonces no
la frontera agrícola.
existe desigualdad y el indice tenderá a ser cero (0),
por el contrario si los recursos están desigualmente
distribuidos el índice tenderá o se acercará a la
unidad (1).. 14
Rincón, D. Op.cit. y Contraloría General
12
Banco Mundial, Política de Tierras en de la República, Modelo, política e
Colombia, Klaus Deininger & Isabel institucionalidad agropecuaria y
Lavadenz. Basado en estudios rural, Bogotá, 2002. Citados por :
elaborados por Mara Gonzalez, Diana Fajardo, “ situación y perspectivas del
Gruscynski, Luis Hillon, Ana Maria Ibanez, desarrollo rural en el contexto del
Norman Offstein, Pablo Querubin, Ruth conflicto colombiano”, Documento
Suarez, Katja Vinha y Juan Gonzalo presentado ante el seminario:
Zapato, 2003 “Situación y perspectivas para el
13 desarrollo agrícola y rural en
Rincón, Claudia, Estructura de la propiedad
rural y mercado de tierras. Tesis Facultad de Colombia” FAO, Santiago de Chile, julio
Ciencias Económicas, Universidad Nacional, 17-19, 2002
15
Bogotá.,1997 PNUD, IDH El conflicto..., Op.cit.
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20. La aptitud de uso del suelo en expropiación. 17


ganadería es de tan solo 19
millones frente a las cerca de 42 24. Al ser titularizados y normalizados
millones de hectáreas utilizadas en los derechos de propiedad sobre
ese ramo productivo. La aptitud de tierras de colonización y baldíos,
los suelos para usos agrícolas es fueron cubiertas alrededor de 15
de 9 millones. Sin embargo solo millones de hectáreas (sumadas a
son utilizadas cerca de 5.8 más de 30 millones en ampliación
millones de has. de los resguardos indígenas).
Tales decisiones no solo
21. Del total de tierras ocupadas tan generaron impactos en la calidad
solo el 38% no presenta conflictos del acceso a la propiedad, sino
de uso. El resto de la superficie indujeron incentivos económicos
esta sobreutilizada o subutilizada. “perversos” para los agentes
El 30% de las tierras ocupadas por económicos. Estos incentivos
usos agropecuarios (17.8 millones contribuyeron, entre otros
de has) están subutilizadas; el fenómenos explicativos, a
33% de las tierras (19.6 millones acelerar la dinámica de expansión
de has.) sobreutilizadas.16 de la frontera agraria,
frecuentemente a expensas de
22. El proceso de reforma agraria en valores y opciones representadas
Colombia también propicio en estratégicos y frágiles
importantes efectos ambientales, ecosistemas nacionales.
aún insuficientemente
dimensionados. El grueso de LOS BAJOS APORTES AL
familias beneficiadas por la DESARROLLO LOCAL DE LA
reforma agraria en cuarenta años PROPIEDAD RURAL: LOS
(de un total de 532 mil familias IMPUESTOS PREDIALES
(excluyendo las 65 mil familias
indígenas a las que se les amplió
las áreas de resguardos) lo fueron 25. Según el INDH, el impuesto predial
por las adjudicaciones en terrenos rural efectivo asciende a solo el
baldíos. 2,4 por mil del valor catastral de la
propiedad, lo que resulta, según el
23. Tales baldíos, frecuentemente eran informe, subestimado respecto de
áreas de ocupación colonizadora su precio o avalúo comercial18.
en ecosistemas de escasa Analistas como el codirector del
vocación u oferta ambiental para Banco de la República señalan
las actividades agrícolas. 430 mil que el impuesto predial no alcanza
familias (el 80% de los a ser el 1% del PIB .19
beneficiarios de la reforma agraria) 17
“El esfuerzo fiscal de la nación a través de
ocuparon esas tierras. Mientras asignaciones ejecutadas por el INCORA en los
tanto solo 102 mil familias lo programas de redistribución asciende a algo más de
hicieron en tierras compradas (la 3.500 millones de dólares. En promedio, el gasto
mayoría) y en mínima parte efectuado por familia beneficiada asciende a más de
35 mil dólares, y por hectárea redistribuida, a casi
aquellas obtenidas por el Estado 2.450 dólares” .Balcazar, A. et.al. Colombia:
mediante el uso de la Lecciones de su experiencia en reforma
agraria..op.cit. p.6
18
16
IGAC-CORPOICA, Zonificación de los PNUD, IDH El conflicto..., Op.cit.p.352.
19
Conflictos de uso del suelo en Colombia, Bogotá, Salomón Kalmanovitz, El Neoinstitucionalismo
2002. Como Escuela, << www. banrep. gov.co/ junta/
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problemas de gestión y
26. En 1960 el impuesto predial rural administración tributaria, evasión,
solo representaba entre el 0.29 y corrupción y violencia.
el 10.8 de los ingresos
municipales20. En el período 1990 29. Las tarifas nominales en la
- 2001 el impuesto predial aportó mayoría de los municipios de la
un 32% del total de las rentas muestra del trabajo de Iregui (75
tributarias locales, mientras el en total) son relativamente bajas,
aporte del impuesto de industria y explicado en parte a la amplia
comercio fue del 43% 21 potestad de la que disponen los
concejos para fijar tales tasas
27. Existe un importante rezago tributarias y las debilidades de
nacional de los avalúos catastrales decisión y aplicación que ello
en el país siendo muy importante conlleva. Todo ello se acompaña
en el caso de los avalúos rurales. del atraso existente en la
En Colombia el 84.9% de avalúo actualización de los avalúos
total del país corresponde a las catastrales.
áreas urbanas, mientras que el
15.1% restante corresponde a las
rurales. El bajo avalúo catastral
rural es explicado en parte por la
ausencia casi total de formación
catastral en varios departamentos,
como Amazonas, Chocó, Guainía,
Guaviare, Vaupés y Vichada. En
muchos departamentos el
porcentaje de avalúo rural también
es bastante bajo, (solo
Cundinamarca supera el 50%). En
algunos departamentos como
Tolima, Santander, Huila y los de la
zona cafetera, el avalúo de su
zona rural es inferior al 25% del
avalúo total. 22

28. Los resultados del trabajo de Iregui


muestran que en la mayoría de los
municipios estudiados existe una
brecha entre las tarifas nominales
ponderadas y las efectivas
(recaudo / avalúo catastral), lo que
indica que existen serios
publicaciones/ salomon/ >>
20
Garcia, Op.cit.
21
Ana María Iregui B.,Ligia Melo B.,Jorge Ramos
F.El impuesto predial en Colombia: evolución
reciente, comportamiento de las tarifas y
potencial de recaudo, BANCO DE LA
REPUBLICA, SUBGERENCIA ESTUDIOS
ECONÓMICOS Bogotá, D.C., Diciembre de 2003
22
Ibid.
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30. El trabajo de Bird y Snack 23


Indonesia25
considera que, en la mayoría de
los 25 países estudiados 24, “ las 32. Según la dirección de Catastro del
propiedades agrícolas tienden a IGAC26, De los 3.294.238 predios
recibir un trato preferencial en la rurales que existen en el país, el
mayor parte de los sistemas de 70,4 por ciento de ellos, es decir
impuestos a la propiedad”. 2.319.722 predios están
Distintas maneras de desactualizados catastralmente.
favorecimiento son examinadas:
avalúos más bajos, exenciones 33. En 1997 el Banco Interamericano
para parte o el total de la de Desarrollo aprobó un préstamo
propiedad agrícola, tasas de de 38,5 millones de dólares a
impuestos más bajas sobre las Colombia para apoyar un
haciendas o reembolsos de programa de titulación y
impuestos agrícolas son las más modernización del registro y
frecuentemente utilizadas. catastro de tierras. Este empréstito
fue diseñado para consolidar y
31. Bird concluye que aunque para fortalecer un mercado de tierras
países en desarrollo y en que facilitara a los propietarios
transición halla relativamente urbanos y rurales el acceso al
poca información disponible sobre sistema financiero. Sin embargo
“tasas efectivas del impuesto a la existen limitantes al uso de estos
propiedad”, parece que la TEIP recursos administrados por
tiende a ser mucho menor en la FONADE de parte de muchos
mayoría de los países en municipios, resultado de las crisis
desarrollo. Por ejemplo, se registra fiscales municipales de los años
un estimado del 0.41% para 90. 27
Colombia, 0.07% para las Filipinas
y entre el 0.01% y el 0.41% para
LA TRANSICIÓN HACIA
CONDICIONES CAPITALISTAS
23
DE MERCADOS DE TIERRAS.
Richard M. Bird and Enid Snack, (Eds) LAND
TAXATION IN PRACTICE:SELECTED CASE
STUDIES, World Bank ,march 2002, << http: // 25
Richard M. Bird and Enid Snack, (Eds) land
lnweb18. worldbank. org/ ESSD/ ardext.nsf/ taxation in practice:selected case studies, World
24ByDocName/ Bank ,march 2002.
Presentationadditional/$FILE/Land_Taxation.pdf>> 26
Martínez , Yovanny , la tenencia de la tierra en
Richard M. Bird and E.Snack Land and Property Colombia, 2003. << http: // www. sogeocol.
Taxation: A Review, March 2002. com.co/ docmentos/ 09late.pdf>>
Richard M. Bird and Enid Snack, LAND 27
Los municipios en ocasiones no cuentan con
TAXATION IN PRACTICE: SELECTED CASE recursos de inversión o su capacidad de
STUDIES, Edited for World Bank by Toronto, endeudamiento y de garantías son reducidas Ello les
Revised; March 2002 << http: //www1. worldbank. ha impedido asumir los costos necesarios para la
org/ publicsector/ actualización del régimen catastral. También a
DecentralizationSubNationalEconomics/ menudo las entidades territoriales que atraviesan
June2003Seminar/CaseStudiesIntro.pdf>> crisis financieras y que han acudido a la ley 550 de
24
Cinco de cada una de las cinco regiones 1999 para ampararse, no tiene acceso, por esa
económicas y geográficas del planeta, OCDE, misma norma, a los fondos de empréstito
Europa Central y del Este, Asia, África y administrados por FONADE para el financiamiento
Latinoamérica: Australia, Canadá, Japón, Alemania, de los trabajos de actualización del sistema de
R.U., Hungría, Latvia, Polonia, Rusia, Ukrania, catastro, y con ello el mejoramiento de la
Argentina, Chile, Colombia, Nicaragua, México, tributación y de sus ingresos propios. Charla
China, India, Indonesia, Filipinas, Tailandia, personal con la Doctora Marilu Franco,
Guinea, Kenia, Túnez, Sudáfrica y Tanzania. INCODER, abril 2004
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34. Desde la economía política, el


telón de fondo del debate es la 37. El economista considera que una
tesis según la cual se le asigna un política redistributiva de la tierra y
rol a las actividades agrarias en el una política tributaria
proceso de acumulación, discriminatoria no son suficientes
crecimiento y desarrollo ni poderosas impulsoras de los
económicos. Se parte de cambios en la estructura de
reconocer que las reglas de juego, tenencia de la tierra. Para Balcazar
la institucionalidad dominante y el el mantener las mismas premisas
comportamiento de los actores de política y técnicas de las
económicos y sociales modifican reformas agrarias de los cincuenta
las circunstancias y condiciones no contribuye a cambiar las
que cumplen el sector agrícola, así relaciones y estructuras
como los territorios y sociedades productivas en el agro colombiano.
29
rurales, en la dinámica general del
sistema económico nacional.
38. Este no elude ni descarta, por
35. Es por tales razones que el acento motivos de equidad, las necesarias
esta puesto sobre de que manera tributaciones derivadas de los
las instituciones y las reglas de agentes económicos que cuentan
juego afectan o no las condiciones con mayores rentas y riqueza,
generales o los ambientes de pero estas políticas en su opinión
desarrollo económico. Para no inducirán una mejor utilización
Garay28, los propietarios de tierra de la tierra. Para el analista se
tienen un tratamiento preferencial torna prioritario corregir los
en materia tributaria. En su desequilibrios y fallas
opinión la tierra se adquiere como institucionales que impiden
un factor de acumulación o de asegurar los derechos de
poder y no de producción, propiedad en las transacciones de
existiendo pues un sesgo derechos de uso.
rentístico, donde con frecuencia el
costo de la tierra es cero. 39. Por su parte los gremios de la
producción agrícola consideran
36. La desconcentración y
29
democratización son consideradas Balcazar sustenta sus tesis poniendo en entredicho
la validez de los supuestos que guiaron las reformas
por tales propuestas como un agrarias de los años cincuentas y sesentas en
factor de competitividad. Estas América Latina.: 1er. Supuesto: los factores
incluyen el impuesto predial rural, tradicionales de la producción son las principales
y se asocian al aumento de fuentes de creación de valor y de riqueza. 2º.
competitividad vía tecnologías y supuesto: la distribución de la propiedad de los
factores tradicionales (la tierra, entre ellos)
formas modernas de propiedad, determina la distribución del ingreso, así como la
producción y comercialización. distribución del poder político y social. 3er.
Distintos puntos de vista sobre el supuesto: como un corolario del segundo supuesto,
papel que le cabe a la distribución para construir democracia, equidad económica y
justicia social es imprescindible redistribuir la
de la tierra y la reforma agraria son propiedad sobre los medios tradicionales de
esgrimidos por analistas como A. producción (la tierra y el capital físico). 4º.
Balcazar. supuesto: el alto precio de la tierra, originado en las
distorsiones de política y en los privilegios
institucionales que están asociados a la propiedad
28
, , “Arranca el debate por el impuesto a la tierra”, rural, impide el desarrollo de la producción
Portafolio, Marzo 2 de 2004 <<www. agrícola. Balcazar, Álvaro, et.al.Colombia:
portafolio.com.co>> alcances op.cit.
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inconveniente e inoportuna una


nueva carga tributaria. Piensan LA TIERRA COMO ACTIVO ,
que para el sector existe una carga INVERSIÓN y FACTOR
de gravámenes múltiples lo que PRODUCTIVO Y LA TRANSICIÓN A
unido a esta propuesta RELACIONES CAPITALISTAS DE
compromete aún más su PRODUCCIÓN
competitvidad futura. Sin embargo
los dirigentes gremiales no
parecen estar del todo en 42. Don Hernán Echevarria Olózaga,
desacuerdo con la opción de antiguo defensor de la tributación a
gravar terrenos ociosos o la tierra subutilizada afirma que en
improductivos y actualizar los el país las inversiones en tierra
avalúos catastrales30 compiten con el dinero como
fuente de renta y de valorización “
El activo de la tierra,
40. Adicionalmente y relacionado con
cuidadosamente analizado como
la función ecológica que ha de
lo hace Keynes, resulta que
cumplir la propiedad, se estima,
mantiene su valor, produce una
de parte de algunos sectores, que
renta anual, muchas veces
este instrumento impositivo, de la
solamente por valorización, no
mano con otros procesos,
tiene costo de mantenimiento y
principalmente el ordenamiento
tiene liquidez”.
ambiental y territorial, puede
beneficiar las políticas de
43. La lógica del análisis de
conservación, recuperación y uso
Echavarría vincula las inversiones
sostenible de la base y oferta
en tierra que prefieren las clases
natural.
más pudientes dirigidas a
beneficiarse por su valorización.
41. En tal sentido Jaramillo y Villa 31
De esta manera una inversión de
proponen una sobretasa baja productividad compite con la
ambiental al impuesto predial inversión en bienes de capital,
como instrumento de regulación equipamientos, maquinaria y
ambiental, no necesariamente equipos para la producción
relacionado con la actividad o el compleja, industrial, proveedora de
bien gravado. Esta, según los acumulación ampliada.
autores, ofrecería oportunidades
para alcanzar los objetivos de
44. Para el ex ministro:“ Lo único que
desarrollo sostenible.
puede resolver el problema de la
indigencia y la pobreza de gran
parte de la población es un
impuesto a la tierra que tenga por
1. LAS TESIS, CONCEPTOS Y objeto hacer que la clase que tiene
OPCIONES. el dinero para invertir deje de
hacerlo en tierras con miras a
30
, “Arranca el debate por el impuesto a la tierra”, beneficiarse por el incremento de
Portafolio... Op.cit su valorización. En pocas
31
Jaramillo Lemos, Carolina y Villa Posada, palabras, un impuesto a la tierra
Marcela I. Ecos de Economía No. 17. Medellín, sobre su valorización
octubre 2003, pp. 109 – 129. La sobretasa
ambiental al Impuesto Predial: Una propuesta de permanente”. 32
análisis desde la política ambiental y la hacienda
32
pública , Ecos de Economía No. 17. Medellín, Conferencia de Hernán Echavarría Olózaga "El
octubre 2003, pp. 109 – 129 Interés en Invertir",Universidad de los Andes,
Página 11 de 18 Notas impuesto sobre la tierra y su utilización

compendia, por parte de


45. Avanza Echavarría en su significativos sectores académicos
desarrollo teórico relacionando el y de opinión norteamericana, una
ahorro, la inversión, el empleo y la propuesta de desarrollo rural
tasa de interés con la valorización andino. Este informe parte de las
improductiva de la propiedad: “(…) siguientes tesis de interpretación
La falta de la inversión en bienes del contexto andino y de sus
de capital deja a un sector políticas, así como de su
importante sin puestos de trabajo. evolución:
La continua valorización de la
tierra ocasiona el alza de la tasa a. Tesis 1. Ninguno de los países
de interés a un nivel que hace que andinos ha incorporado,
el costo marginal de producción de financiado y puesta en práctica de
cualquier bien de capital siempre una coherente y comprensiva
tenga que ser superior al costo del política para la integración política
dinero(…)”. y económica de la mayoría de sus
poblaciones rurales.
46. El debate profundiza en las
b. Tesis 2. Las prioridades para una
condiciones estructurales de la
estrategia rural incluyen la
tenencia de la tierra, en su reducción de pobreza, la reforma
improductividad demostrada, en agraria, desarrollo de
los conflictos de uso y infraestructura, la creación de
socioeconómicos que han sido ocasiones legítimas económicas
descritos por distintos analistas a en agricultura e industria, y
los largo de los últimos 70 años de acceso ampliado a los mercados,
vida republicana. así como inclusión política.

47. Se trata, en ese orden de ideas, c. Tesis 3. El estadio actual de


de construir relaciones modernas desarrollo alternativo en zonas de
de producción de tipo capitalista y expansión de los cultivos ilegales
política, complementaria a la
particularmente industrial- impopular erradicación por
manufacturero. La fumigación aérea, ha mostrado
democratización en el acceso al ser poco efectiva en ausencia de
recurso tierra, sea este bajo una amplia estratégica económica
modalidades de propiedad o para las regiones rurales de los
arriendo es un pre requisito para países andinos.
asegurar la plena ocupación del
recurso tierra y del recurso
humano. d. Tesis 4. Reconoce los obstáculos
limitantes al despliegue de la
48. Un nuevo actor ingresa al debate capacidad nacional de los países
sobre el problema del desarrollo andinos que impiden la inversión
rural en los países andinos y suficiente en el sector rural34.
particularmente en Colombia,
matizando la discusión. Se trata on Foreign Relations Center for Preventive Action,
Julia E. Sweig, Project Director, chapter two: land
del Informe Andes 2020 33 que reform and rural development
34
Algunos de estos factores son de tipo físicos, de
Septiembre 23, 2003 inseguridad, en algunas regiones de carencia de
33
Daniel W. Christman and John G. Heimann, Co- soberanía y gobernabilidad estatal eficaz. Otros
Chairs, Andes 2020: A New Strategy for the factores que conspiran contra una mejor gestión son
Challenges of Colombia and the Region Report of las importante restricciones fiscales y de gasto
an Independent Comisión Sponsored by the Council público, al igual que vacíos y problemas de
Página 12 de 18 Notas impuesto sobre la tierra y su utilización

Concentrar nuevas Inversiones


49. Una serie de recomendaciones, a rurales en infraestructura pública y
ser vistas de manera integral, privada. Se trata de inversiones de
incluyendo políticas de corto plazo, buscando fortalecer las
capacidades productivas locales,
intervención relacionadas con el
generar empleo y reforzar los
problema de tenencia y uso de la gobiernos locales y las organizaciones
propiedad rural son las que hace de las comunidades. e. Movilizar
la comisión del estudio Andes Microfinanzas para convertir el
2020: a. Imponer y hacer cumplir Sector Informal en un sector privado
tasas impositivas sobre la de negocios pequeños y medianos
propiedad patrimonial y castigar la genuino; en tanto se considera, que la
evasión mediante la clarificación de diversificación económica y el
los títulos sobre las propiedades.35 ; desarrollo de pequeños medianos
b. Acelerar la titulación y el registro negocios es un factor crítico en una
de la Tierra. 36; Priorizar una estrategia de desarrollo rural eficaz ,
responsable reforma agraria. 37 c. y finalmente; f. Procurar y Coordinar
Asegurar instrumentos de Fondos dirigidos a financiar
financiamiento para tales estrategias a iniciativas para el Desarrollo Rural.
través de la creación de Fondos Busca afinar y utilizar al nuevo grupo
Fiduciarios para el Financiamiento Inter-agencias basado en una
del Desarrollo Rural Andino. 38 . d. sociedad de agencias principales
multilaterales y donantes claves
coordinación institucional en las actividades de bilaterales, con la inclusión de los
planificación regional para el desarrollo rural.
Estados Unidos y la Unión europea,
35
La Comisión recomienda asociar la extensión de que ha sido creado por el BID a fin
derechos de propiedad, al establecimiento de servir como un mecanismo de
impuestos de bienes raíces, pago de impuesto sobre coordinación para desarrollo rural en
propiedad patrimonial, y la ejecución de los
recaudos. Esto requiere una doble condición: la
América Latina.
imposición de un régimen de recaudo más estricto
y la institución de un proceso para clarificar las 50. Entre las propuestas recientes se
propiedades abandonadas por sus dueños, mediante destaca la que hace el Informe
el cual aquellos que trabajan la tierra reciben el Nacional de Desarrollo Humano
título después de un período establecido de no pago
de impuestos por los dueños ausentes.
2003 del PNUD. El objetivo de las
36
medidas es contrarrestar la
Ello entraña establecer y fortalecer un real
régimen impositivo como un primer y vital paso tenencia improductiva de la tierra y
hacia la ampliación de la hacienda pública en los dinamizar un mercado de suelos
Andes. La ausencia del los títulos impiden el acceso de calidad. Plantea el reajuste del
a los recursos crediticios a sectores campesinos y avalúo catastral, acercándolo al
pobres de la población y por tanto los excluye del
mercado de recursos y de bienes.
valor comercial de la tierra;
37
incrementar la tasa del impuesto
Para ello se requerirá un proceso creible y
sistemático de titulación y agrimensura que permita
predial; establecer tarifas, liquidar
explorar otras estrategias y opciones de reformas. y recaudar el impuesto,
Tales tareas implicarán apoyo y asistencia técnica minimizando la injerencia de los
bilateral y multilateral. Igualmente importante, se directamente concernidos.
enfatizará para que se emitan claras señales de parte
de los Estados Unidos en el sentido que la reforma
agraria es una cuestión estratégica y crítica para el
desarrollo sostenible y la seguridad en la Región recomendación incluye que los Estados Unidos
Andina. establezca fondos subvencionados en la
38
Estos fondos expresarían el compromiso político Corporación Andina de Fomento y/o en el BID,
y financiero, en particular de los Estados Unidos, disponibles a los países andinos que muestren
expresamente dirigido a financiar las cuestiones esfuerzos en materia de reforma agraria y otras
rurales. Tal componente es considerado como reformas estructurales para la creación de mejores
crucial para la eficaz puesta en práctica y éxito ambientes económicos y oportunidades para los
eventual de las estrategias de desarrollo andino La pobres rurales.
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51. Sugiere vivamente la necesidad alimentarios, aumento del poder


que las tarifas no sean adquisitivo de los salarios de todos los
determinadas por los concejos, a trabajadores, incremento en las
exportaciones y reducción de las
los que atribuye extrema debilidad
importaciones de alimentos, y
frente a los intereses, influencias y construcción de una infraestructura
poder relativo de los grandes rural de mejor calidad”.
propietarios. Además considera
que las tarifas y el recaudo 55.Desde el punto de vista tributario y
deberían ser efectuados por la de incremento de la capacidad de
DIAN, haciendo más transparente inversión de los gobiernos locales
y alejándolo de influencias y central estos nuevos recursos
exógenas y manteniendo al mismo contribuirían “(...) a legitimar la
tiempo la propiedad para los democracia y fortalecer al Estado, el
municipios.39 que ganaría el monopolio de las
armas, tanto como el de la tributación
52.Aunque no es clara la concreción (..)”. Esta doble legitimización
de la propuesta impositiva se ha corresponde a las circunstancias
llegado a mencionar elevar la actuales del país donde grupos al
tarifa del predial para terrenos de margen de la ley, merced a la
más de 500 hectáreas40. fragmentación del poder han
conducido a la ruptura del
53. Por supuesto que es preciso monopolio por parte del Estado de
reconocer que esa área tendrá una las decisiones económicas y
valoración y justipreciación, tributarias, así como de las armas
relacionada con sus capacidades y de la fuerza.
intrínsecas de producción, así
como de las ventajas y atributos 56. Para Balcazar42 al cambiar
geográficos y competitivos significativamente las
asociados a las relaciones circunstancias que originaron las
funcionales con el territorio, los decisiones de política de reforma
sistemas de conocimiento y de agraria, el énfasis debe ser
organización para la producción, otorgado a una mejor clarificación
la oferta ambiental, la de los derechos de propiedad, en
infraestructura, los equipamientos promover las capacidades de los
rurales y las conexiones a los campesinos (capital humano), así
mercados. como el ambiente institucional
para favorecer sus oportunidades
54.Kalmanovitz41, afirma que los de acceso a recursos productivos,
beneficios de una decisión fiscal y y a la tierra necesariamente por la
tributaria se expresarían en el vía de la propiedad.
siguiente encadenamiento de
eventos económicos: “ venta de los Los aspectos instrumentales: sus
excesos de tierra improductiva, ventajas y límites.
abaratamiento y uso más intensivo de
la tierra, incremento del empleo rural, 57. Un impuesto a la tierra debería ser
reducción de los precios de bienes
objeto de una reforma tributaria
39
PNUD, IDH El conflicto..., Op.cit.p.353 territorial y centrada principalmente
40
Se abre el debate....Portafolio, Op.cit.
en las entidades territoriales
41
municipales. Así la reforma
Salomón Kalmanovitz, El Neoinstitucionalismo
Como Escuela, << www. banrep. gov.co/ junta/
42
publicaciones/ salomon/ >> Balcazar, Colombia alcances y lecciones ..Op.cit.
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agraria, desde la óptica fiscal se 62. La Misión rural propone


43

relaciona en buena medida con la igualmente que el impuesto


reforma fiscal territorial. “tendría que definirse en todo caso,
en forma progresiva en función
58. Se estima que la modificación de positiva del tamaño de finca, y en
la estructura tarifaria del impuesto función negativa del área cultivada, a
predial, contribuiría a fin de castigar específicamente las
desincentivar, merced a una fuerte propiedades improductivas de gran
tributación la existencia de tamaño”. Observa el informe que
latifundios de valorización una reforma requiere criterios de
rentística independientemente de eficiencia y equidad. Plantea
cualquier esfuerzo productivo. entonces gravar de manera
distinta, por ejemplo, a predios
59. El impacto sobre la decisiones de rurales de uso recreativo, que a
los inversionistas y propietarios se aquellos que poseen un uso
manifestaría en el incremento del productivo o de protección de la
costo de oportunidad de mantener oferta ambiental.
grandes propiedades subutilizadas
1.1 Los aspectos
o improductivas. Se trataría en ese
Institucionales y
orden de ideas de rediseñar unas
Normativos: sus bondades y
reglas de juego en apoyo a la
problemas.
producción y en contra de la
especulación rentista.

60. Esta medida contribuiría 63. En el proceso de modernización


complementariamente a institucional se distinguen dos
democratizar la propiedad al elementos: el marco normativo que
favorecer la expansión de áreas o regula un tema y las entidades
unidades productivas de encargadas de su implantación.
explotación o aprovechamiento Desde fines de los años 80, la
optimizadas de mediano tamaño. mayoría de los países de América
Latina hicieron modificaciones en
61. Otro aspecto es el del aporte que sus sistemas tributarios en el cual
se piensa haría a efectos del el gobierno central concentró los
ordenamiento ambiental y tributos tales como el IVA, el
territorial del uso del suelo. En la impuesto a la renta, los tributos
medida que este instrumento sobre el comercio exterior y los
económico contribuya, junto con que gravan a la nómina salarial.
otros de carácter indicativo, Los municipios administran un
normativo e institucional, a número reducido de gravámenes,
modificar los actuales patrones de de los cuales el más importante es
uso insostenible del suelo y de la el impuesto inmobiliario o
tierra. Esto coadyuva a racionalizar predial.. 44

los procesos de ocupación del


territorio, así como el 43
BERNAL, Fernando. Poder y crisis institucional
aprovechamiento y potenciación en el campo colombiano. Misión Rural. IICA-
de su oferta ambiental, y de sus Tercer Mundos Eds. Bogotá, 1998. Pág. 40.
ventajas económicas comparativas 44
Mendoça, María Luisa, Duque G., Martha Alicia
y competitivas. y Wolff, Lucíano André. Ponencia: enunciados
sobre modelo de desarrollo agrario y cultivos de
uso ilícito. 5 de abril de 2002. Reforma agraria.
Trampas del comercio de tierras.
Página 15 de 18 Notas impuesto sobre la tierra y su utilización

64. Normalmente se considera el tipo de cultivos; a veces, se


gravamen a la propiedad como un establecen dichas valuaciones con
impuesto sobre el patrimonio, por base en estudios catastrales y
lo cual, los propietarios que otras veces en base a los datos de
realicen alguna mejora a su venta de propiedades similares;
vivienda, por ejemplo, tendrán que con frecuencia, la valuación de la
enfrentar mayores impuestos tierra agrícola parece establecerse
como resultado de ello 45 del lado más bajo, en parte para
evitar un exceso de protestas y
65. Por lo general, se gravan
apelaciones.
impuestos a todo tipo de propiedad
inmobiliaria, ya sea residencial, 69. Luego de revisar los impuestos
comercial, industrial e incluso sobre la tierra y la propiedad en los
agrícola. Algunos países sólo 25 países de la muestra, Bird
gravan el suelo; otros, sólo las concluye que los impuestos sobre
construcciones. La mayoría grava la tierra pueden contribuir
tanto la tierra como las “mejoras”. eficientemente a mejorar los
ingresos de los gobiernos locales y
66. Un impuesto sobre el valor del
a un uso más eficiente de la tierra.
suelo de hecho grava las rentas
del lugar; al no gravarse las 70. Los principales obstáculos para
mejoras al suelo (como las gravar de manera transparente y
estructuras), el propietario cuenta eficiente son de índole
con un incentivo para desarrollar la administrativa (altos costos,
tierra hasta alcanzar el uso más ineficiencia y corrupción) y política.
rentable de la misma; en contraste, Algunos analistas piensan para la
con el impuesto a la propiedad mayoría de los países en
sobre construcciones y suelo que desarrollo, la mejor forma de
desalienta la inversión a la gravar tierras agrícolas sería
propiedad, un impuesto al valor del aplicar un impuesto simple y
suelo incentiva la construcción y uniforme sobre una base de zona
las mejoras 46 clasificada, dada la aparente poca
efectividad del uso de los
67. Hay países donde las tierras
impuestos sobre la tierra en zonas
agrícolas quedan exentas de
rurales.
impuestos; algunos gobiernos
hacen un pago en vez de cubrir los 71. El impacto que estos gravámenes
impuestos sobre sus propiedades, depende en buena parte de los
cuyo monto no alcanza a cubrir el efectos que tenía sobre la
valor de los impuestos; incertidumbre y sobre el marco
institucional que define las reglas
68. En muchos países la propiedad
de juego e incide sobre los costos
agrícola se valúa por metro
y riesgos productivos.
cuadrado y el valor unitario varía
de acuerdo con la ubicación,
fertilidad, y en ocasiones según el 2. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES
45
Bird, Richard M. y Slack, Enid. La
modernización de las finanzas municipales: un 72. El debate sobre el impuesto a las
paso esencial para la consolidación institucional. tierras ociosas, subutilizadas o
Banco Mundial,
improductivas no es nuevo en el
46
Ibid.. país. Sin embargo la profunda
crisis por la que atraviesa la vida
Página 16 de 18 Notas impuesto sobre la tierra y su utilización

rural colombiana pone otra vez medios dispuestos por la


sobre la mesa la discusión acerca constitución y las leyes para
de su conveniencia. enfrentar un problema de
inequidad crítico
73. El impuesto o gravamen sobre la
contemporáneamente .
tierra improductiva o subutilizada,
sería una estrategia adicional en 78. Cualquier instrumento o conjunto
un objetivo de política superior de instrumentos elegidos,
cual es el desarrollo rural dotado requerirá vencer obstáculos
de criterios de sostenibilidad y clásicos que van desde la
viabilidad socioeconómica y ineficiencia e ineficacia
ambiental. administrativas, el tráfico de
influencias y los problemas
74. Alguna propuestas estiman que un
operativos del recaudo. Igualmente
impuesto gravando la tierra
la decisión sobre la calidad y tipo
subutilizada generaría efectos
de instituciones responsables de
fiscales y no fiscales. Entre los
poner en marcha esta estrategia
fiscales se halla la mejora de los
será definitiva en su capacidad de
ingresos municipales. Entre los no
éxito.
fiscales el de mejorar, dinamizar y
hacer más transparente el 79. Si se quisiera fijar una estrategia
mercado del recurso tierra.47 que contuviera argumentos
razonables y que garantizara su
75. otros sectores de opinión
viabilidad y operacionalidad para
consideran que un gravamen
las actuales condiciones del país,
adicional a los existentes aplicados
esta podría, paulatinamente 48:
al sector agropecuario, conspiraría
contra la competitividad del sector.
76. Sin embargo algunos analistas, al a) En una primera etapa,
recordar el cambio del contexto actualizar los catastros y
general nacional e internacional, formaciones catastrales
estiman que las políticas de municipales, de manera que
redistribución de las tierras y de se incrementen los recaudos
los regímenes fiscales especiales y en particular, teniendo en
para el sector no se muestran cuenta sus condiciones
suficientemente eficientes para relativas de productividad y
abordar el reto de modernizar su factores de localización. Lo
estructura. anterior requiere que les
facilite aún más a los
77. Por supuesto las discusiones
Municipios condiciones
recaen sobre entre liberar los
financieras, operativas y
mecanismos y fuerzas del
logísticas, para implementar
mercado como orientadores de la
la actualización de los
asignación del recurso tierra o
catastros.
reforzar la intervención del estado
mediante el uso de distintos
b) Ello incentivaría a los
47
Uno de los obstáculos históricos en la puesta en propietarios a responder con
marcha de las políticas de adquisición de tierras y el pago de los impuestos,
su redistribución es el que, a fin de afectar la gran mejorar la ocupación y
propiedad, el Estado tiene inconvenientes jurídicos
y económicos para inducir su salida al mercado de
productividad de la tierra,
tierras. Comunicación personal con la Dra. Marilu
48
Franco, INCODER. Con aportes de Marilu Franco. INCODER.
Página 17 de 18 Notas impuesto sobre la tierra y su utilización

vender o alquilar. El efecto


sería de una mejora
sustancial de los ingresos
municipales (desde el lado
fiscal). Los efectos no
fiscales se verían
concretados en una
reactivación y flexibilización
del mercado de tierras.

c) La segunda etapa, estaría


encaminada a dimensionar y
evaluar la aplicación de la
primera y actualizar la
información sobre uso de la
tierra, a fin de contrastar los
cambios como efecto de la
aplicación de la política
catastral y de acuerdo con
los resultados, el Estado
definirá si se aplica o no el
gravamen.
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