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DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

Presidente
Dr. Alberto Dibbern

Vicepresidente
Dr. Rogelio Simonatto

Secretario General
Abog. Guillermo Tamarit

Secretaria Académica
Prof. María Rosa Depetris

Secretaria de Ciencia y Técnica


Dra. Nelba Tacconi

Secretario de Relaciones Institucionales


Ing. Agr. Alejandro Etchegaray

Secretario de Extensión Universitaria


Arq. Fernando Tauber

Secretaria de Asuntos Económico – Financieros


Cdora. Mercedes Molteni

Director de la Editorial (EDULP)


Lic. Jorge Luis Bernetti
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ALBERTO PORTO (DIRECTOR)

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

MARZO 2004
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Alberto Porto (Director)

Diseño de tapa: Paula Romero (DCV)

Calle 47 N° 380 e/2 y 3


(1900) La Plata. Provincia de Buenos Aires. Argentina
Tel/Fax: 54-221-427-4898/427-3992
E-mail: edulp@net-alliance.net.ar

La EDULP integra la Red de Editoriales Universitarias (REUN)

1° edición – marzo 2004


ISBN N° 950-34-0270-0
Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723
©2004 EDULP
Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra
Impreso en Argentina
Contenido
I - Introducción _____________________________________________________ 11
I.1 - La Coparticipación Federal de Impuestos _____________________________________________11
I.2 - Objetivo del trabajo ______________________________________________________________11
I.3 - Contenido del estudio_____________________________________________________________12

II - Caracterización de las provincias ___________________________________ 15


II.1 - Descripción de los indicadores _____________________________________________________15
II.2 - Metodología ___________________________________________________________________28
II.3 - Resultados _____________________________________________________________________30
II.4 - Conclusiones ___________________________________________________________________40

III - La teoría económica del federalismo fiscal___________________________ 41


III.1 - Participación política ____________________________________________________________42
III.2 - Eficiencia económica____________________________________________________________43
III.3 - La frontera del federalismo _______________________________________________________47
III.4 - Descentralización, autonomía local y responsabilidad local ______________________________47
III.5 - Asignación de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre niveles de gobierno _______51
III.6 - Interdependencias ______________________________________________________________64
III.7 - Expandiendo el nivel de análisis ___________________________________________________65

IV - Fundamentos teóricos para la centralización tributaria y las


transferencias intergubernamentales ___________________________________ 67
IV.1 - Subaditividad de la función de costos de recaudación __________________________________67
IV.2 - Minimización de la carga excedente de la recaudación _________________________________67
IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales ____________________________________69
IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales ________________________________________________69
IV.5 - Corrección de fracasos por toma de decisiones colectivas _______________________________70
IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de
gobierno ___________________________________________________________________________72
IV.7 - Niveles mínimos (ingreso mínimo y/o cantidad mínima de algún bien) ____________________72
IV.8 - Redistribución del ingreso________________________________________________________74
IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes públicos locales_______________________80
IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamentales. Distintos tipos __________82

V - Distribución personal y regional del ingreso y transferencias


intergubernamentales en la Argentina __________________________________ 83
V.1 - La corrección de disparidades fiscales como objetivo de las políticas públicas________________83
V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instrumentación _________________91

VI - Tamaño y estructura vertical del Sector Público argentino: evolución


de largo plazo ______________________________________________________ 97
VII - Tamaño y perfil de las erogaciones y recursos de los gobiernos
nacional y provincial: 1950-2001______________________________________ 109
VII.1 - Comparación de la estructura y de la evolución de las erogaciones de ambos niveles de
gobierno __________________________________________________________________________109
VII.2 - Comparación del tamaño y perfil de los recursos entre niveles de gobierno: situación
actual y comparación retrospectiva _____________________________________________________112
VII.3 - Resumen____________________________________________________________________113

VIII - Comportamiento de los gastos y recursos públicos provinciales. 1959-2001 _ 123


VIII.1 - Gasto total y gasto según clasificación económica___________________________________123

5
VIII.2 - Gasto según finalidad _________________________________________________________137
VIII.3 - Recursos provinciales _________________________________________________________146

IX - Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos. Un análisis crítico__ 155


IX.1 - El período previo a la Coparticipación Federal de Impuestos (1853-1934). El
Federalismo Competitivo_____________________________________________________________155
IX.2 - El período de la Coparticipación Federal de Impuestos (1935 hasta el presente).
Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo _________________________________157

X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000___________ 201


X.1 - Turbulencia tributaria ___________________________________________________________202

XI - Inestabilidad de los parámetros básicos del Régimen de


Coparticipación Federal de Impuestos _________________________________ 211
XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina ____________211
XI.2 - Estabilidad de la distribución primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su
impacto sobre el Régimen de Coparticipación de Impuestos _________________________________214
XI.3 - Una institución para el funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos. Una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______219
XI.4 - Conclusión___________________________________________________________________222

XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las políticas


públicas argentinas_________________________________________________ 223
XII.1 - Características de los prorrateadores de la distribución secundaria y su evolución___________224
XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina_________________________________________227
XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto público por habitante: evolución de
largo plazo _______________________________________________________________________237

XIII - Las políticas de descentralización fiscal y los condicionantes de las


disparidades regionales ____________________________________________ 241
XIII.1 - Modelo simple ______________________________________________________________242
XIII.2 - Cuantificaciones y evaluación de políticas_________________________________________244
XIII.3 - Comentarios finales __________________________________________________________247
XIII.4 - Anexo de Tablas _____________________________________________________________250

XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación ___________________ 253


XIV.1 - Fundamentos del régimen de transferencias________________________________________253
XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipación________________________________254
XIV.3 - La institución para el funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos: una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______256
XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional ___________________________________________256
XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación___________________________________256

XV - Conclusiones__________________________________________________ 263
XVI - Anexo I. Medidas de autonomía y de descentralización fiscal del
Sector Público argentino ____________________________________________ 269
XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal _________ 277
XVII.1 - La teoría sobre el uso racional de los recursos no renovables en un esquema de
gobierno único _____________________________________________________________________277
XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal ____________________________________________280
XVII.3 - La legislación argentina sobre la propiedad y explotación del recurso no renovable________284

6
XVII.4 - La relevancia económica de los recursos por regalías recibidas por las provincias
argentinas, la Coparticipación Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los
gobiernos de Argentina en décadas recientes _____________________________________________285
XVII.5 - Conclusiones _______________________________________________________________294

XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el déficit y la deuda del sector


público argentino ___________________________________________________ 297
XVIII.1 - El déficit del Sector Público __________________________________________________297
XVIII.2 - Deuda del Sector Público. 1991–2001___________________________________________300
XVIII.3 - Conclusión ________________________________________________________________300

XIX - Anexo IV. Gastos y recursos públicos provinciales 1959-2001 por


provincias ________________________________________________________ 301
XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolución, tendencia y ciclo.
1932-2001_________________________________________________________ 315
XX.1 - Evolución de la estructura tributaria ______________________________________________315
XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicación del filtro Hodrick-
Prescott___________________________________________________________________________318

XXI - Anexo VI. Desempeño comparado Impuesto al Valor Agregado e Impuesto


sobre los Ingresos Brutos______________________________________________ 325
XXI.1 - Evolución comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el Impuesto al Valor
Agregado _________________________________________________________________________325
XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolución del Impuesto sobre los Ingresos Brutos ______________326

XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales________________________________ 337


XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones_____________________________________________337
XXII.2 - Resultados de la proyección del status-quo________________________________________343
XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios ___________________________345
XXII.4 - Incorporación de la propuesta de coparticipación a las proyecciones____________________348
XXII.5 - Descentralización de gastos ___________________________________________________352
XXII.6 - Reforma tributaria provincial __________________________________________________353

XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional _____________________________ 355


XXIII.1 - Perspectiva general _________________________________________________________355
XXIII.2 - Análisis por países __________________________________________________________358

XXIV - Bibliografía ________________________________________________ 385

7
Prefacio
Este estudio fue realizado por docentes-investigadores del Departamento de Economía
de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata. Se
contó con el ambiente académico que brinda la Universidad Nacional de La Plata, con
su trayectoria más que centenaria en la creación, transmisión y transferencia de cono-
cimientos. La Fundación Tinker brindó apoyo financiero y el Ministerio de Economía
de la Provincia de Buenos Aires colaboró para la publicación de este volumen.
En las distintas etapas del proyecto colaboraron los docentes-investigadores Mar-
tin Cicowiez, Luciano Di Gresia, Atilio Elizagaray, Diego Fernandez Felices, Gonzalo
Fernandez, Marcelo Garriga, Horacio Piffano, Alberto Porto, Natalia Porto, Cecilia
Rumi y Jorge Sereno. Como Auxiliares de Investigación participaron Aurora Gallerano
y Alejandro Támola. En cada capítulo se deja constancia de la autoría y las colabora-
ciones. La creación y actualización de la página web fue realizada por Martín Cico-
wiez. Las tareas de revisión final del libro fueron realizadas por Natalia Porto y las de
edición estuvieron a cargo de Luciano Di Gresia con la colaboración de Martín Cico-
wiez. La dirección del proyecto estuvo a cargo de Alberto Porto.
Varios estudios que no se incluyen en este volumen por razones de espacio, así co-
mo versiones más detalladas de algunos capítulos, fueron publicadas en la Serie Docu-
mentos de Federalismo del proyecto “Desequilibrios Territoriales y Federalismo Fiscal”
y pueden consultarse en www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo En esta página
pueden consultarse todas las actividades desarrolladas en el marco del proyecto.

Dr. Alberto Porto


Director del Proyecto
aporto@netverk.com.ar
La Plata, marzo de 2004.

9
CAPÍTULO I – INTRODUCCIÓN

I - Introducción
Alberto Porto

L os desequilibrios territoriales y el papel de las políticas públicas para su correc-


ción es un tema que ha sido y es preocupación permanente. La historia muestra
una creciente descentralización fiscal, de la Nación a las provincias, que se debió a la
creación de nuevas provincias (de las 14 originales a 23 y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires en la actualidad) y a la transferencia de funciones y responsabilidades de
gasto. La descentralización fiscal ha sido asimétrica entre los poderes tributarios –que
quedaron concentrados en el gobierno nacional- y los gastos –que se transfirieron a las
provincias- lo que originó un importante “desbalance vertical” que tuvo que ser cubier-
to con transferencias intergubernamentales: en promedio, más del 60% de los gastos
provinciales se financian con fondos recaudados por la Nación. Los desequilibrios te-
rritoriales, junto con el objetivo de prestar los servicios públicos en niveles similares en
todo el territorio, con niveles también similares de presión tributaria, llevó a que el
promedio antes mencionado tuviera desvíos significativos, con provincias que sólo fi-
nancian con recursos propios una fracción muy pequeña de su gasto público total. La
fuerte disociación entre las responsabilidades de gastar y de recaudar, junto con un po-
bre diseño de los sistemas de transferencias, constituyó un incentivo para la indiscipli-
na fiscal, el endeudamiento excesivo y otras plagas que culminaron, en varias oportu-
nidades a lo largo de la historia, en el colapso del sistema fiscal argentino.

I.1 - La Coparticipación Federal de Impuestos


El tema de las transferencias intergubernamentales fue incorporado a la Constitución
Nacional de 1994 que mandó sancionar un nuevo régimen “antes del 31 de diciembre
de 1996”. En parte por la complejidad del tema y en parte por la falta de un amplio de-
bate que tienda un puente entre los académicos, los prácticos, los políticos y el público
en general, han pasado siete años y el mandato constitucional sigue incumplido. La
crisis actual de la economía argentina y del sector fiscal en particular ha reinstalado en
la agenda de problemas a encarar y resolver el de las relaciones fiscales entre la Nación
y las Provincias.

I.2 - Objetivo del trabajo


El objetivo de este trabajo es estudiar los principales problemas de la descentralización
fiscal en la Argentina en su situación actual y en la perspectiva histórica, brindar ele-
mentos que resulten de utilidad para diseñar y evaluar políticas públicas y proponer un
nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.

11
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

I.3 - Contenido del estudio


Las disparidades provinciales de tamaño y nivel económico-social constituyen un con-
dicionante de las políticas de descentralización fiscal. Estas disparidades económico-
sociales se documentan en el Capítulo II.
En el Capítulo III se desarrollan los principales temas de la teoría del federalismo
fiscal. En primer lugar se estudia que estructura de gobierno –centralizada o descentra-
lizada- es más adecuada para el logro de los objetivos de eficiencia económica y parti-
cipación política. En segundo lugar, se definen los conceptos de descentralización, au-
tonomía local y rendición de cuentas local (local accountability) que son clave en el
debate sobre los gobiernos locales. Se estudian luego los temas más tradicionales de la
teoría del federalismo fiscal: la asignación de funciones o gastos entre niveles de go-
bierno, la distribución de poderes tributarios, las transferencias intergubernamentales y
el financiamiento de las inversiones. La teoría tradicional del federalismo fiscal se
ocupa de las cuestiones normativas vinculadas con los problemas antes mencionados.
La teoría positiva explora el comportamiento real cuando aparecen políticos y burócra-
tas con sus propias funciones objetivo. Se estudian luego las interdependencias en la
estructura federal de gobierno, o sea, como una modificación impacta de un modo u
otro sobre el funcionamiento de todo el sistema. El capítulo finaliza con una reflexión
sobre el problema de elección entre distintos modelos de federalismo para el logro de
los objetivos de eficiencia económica, participación política y protección de la libertad.
Como el interés central de este trabajo es el diseño de un nuevo sistema de Copar-
ticipación Federal de Impuestos, el Capítulo IV se destina al estudio del fundamento
teórico de las transferencias intergubernamentales. En el Capítulo V se estudia la dis-
tribución personal y regional del ingreso y su relación con las transferencias intergu-
bernamentales en la Argentina. Se presenta un argumento para justificar la corrección
de las disparidades fiscales, basado en la complementariedad de los bienes y se estu-
dian que disparidades deberían compensarse y las formas alternativas de instrumentar
la corrección.
Los Capítulos VI a XIII estudian la evolución del federalismo fiscal en la Argen-
tina. Como introducción al tema, en el Capítulo VI se presenta una breve síntesis de la
evolución de largo plazo del Sector Público Argentino y su estructura vertical. Para
contar con un patrón de comparación se agrega información similar para los Estados
Unidos y para un conjunto de países desarrollados. En el Capítulo VII se documenta,
con mayor desagregación, la evolución del tamaño relativo y del perfil económico y
funcional de los gastos de los gobiernos nacional y provinciales para la segunda mitad
del siglo XX. Se incluye también la evolución comparada de los recursos públicos co-
rrientes de los dos niveles de gobierno. El Capítulo VIII se destina al estudio de la evo-
lución de los gastos y recursos provinciales, a nivel de provincias, para 1959-2001. El
Capítulo IX estudia las etapas del federalismo fiscal en la Argentina. Se distingue un
primer gran período, denominado de Federalismo Competitivo, que comprende el pe-
ríodo previo a los Regímenes de Coparticipación (1853-1934) y un segundo gran pe-
ríodo, desde 1935 hasta nuestros días, en el que se distinguen nueve períodos o etapas
del régimen, que comienzan con un Federalismo Cooperativo y culminan con el Fede-
ralismo Coercitivo con el que se transita desde fines de los años 70. De cada uno de los
períodos se obtienen lecciones y enseñanzas de utilidad para el diseño de un nuevo ré-
12
CAPÍTULO I – INTRODUCCIÓN

gimen. El Capítulo X estudia la turbulencia de la estructura tributaria argentina y su


comparación con la de otros países de la OECD y de América Latina. Argentina exhibe
un alto índice anual de turbulencia tributaria. Esa turbulencia se traslada al Régimen de
Coparticipación de Impuestos por la vía de cambios en la mezcla de recursos naciona-
les coparticipables y no coparticipables, que es la primera fuente de conflictos entre el
gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. A la inestabilidad de la
mezcla se agrega la inestabilidad en el reparto de la masa coparticipable entre la nación
y las provincias (distribución primaria). Esta inestabilidad en los dos parámetros bási-
cos del régimen se documenta en el Capítulo XI. La tercera fuente de conflictos es la
distribución de la parte provincial entre cada una de las jurisdicciones (distribución
secundaria). En el Capítulo XII se estudia el rol de la capacidad, necesidad, confort y
stress fiscales en las políticas públicas argentinas. Se comienza con la evolución de la
filosofía del régimen en cuanto a distribución secundaria, se revisan algunas cuantifi-
caciones disponibles y se culmina con la evolución de largo plazo (1900-2000) del gas-
to provincial por habitante en las distintas provincias argentinas.
La comparación interprovincial del gasto por habitante, antes y después de los
Regímenes de Coparticipación, es ilustrativa per se de los condicionantes que las dis-
paridades regionales imponen a las políticas de descentralización fiscal. Estas dispari-
dades darán lugar a grandes diferencias interjurisdiccionales en cuanto a disponibilidad
de bienes públicos locales, o a la implementación de regímenes de transferencias que
deben diseñarse adecuadamente para que cumplan con sus objetivos y no generen dis-
torsiones. El tema del diseño no es simple ya que, aun con gobiernos benevolentes,
implican conflictos entre las partes (jurisdicciones que ganan y pierden). Los proble-
mas son mayores si los actores introducen sus propios objetivos –el gobierno nacional
en cuanto a como distribuir las transferencias a las provincias y los gobiernos locales
en cuanto a como usarlas. Como varios estudios sobre descentralización fiscal-
regímenes de transferencias-correspondencia fiscal, proponen descentralizar servicios
desde las provincias hacia las municipalidades, se ha incluido el Capítulo XIII que ilus-
tra los condicionantes impuestos por las disparidades regionales en el caso específico
de la transferencia a las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires del gasto en
educación general básica y de un impuesto local (sobre la propiedad inmueble) para
financiarlo.
En el Capítulo XIV se presenta la propuesta de un nuevo Régimen de Copartici-
pación de Impuestos. En base a la asignación actual de funciones se calcula la distri-
bución primaria. Para la distribución secundaria se parte de la distribución actual y se
propone un sendero temporal hasta el año 2014, que corrige suavemente las principales
distorsiones. La propuesta está basada en la proyección de las variables fiscales para la
próxima década, de modo de darle viabilidad y explicitar los necesarios ajustes que
deberán realizar los dos niveles de gobierno. La distribución entre provincias se realiza
utilizando datos no manipulables por ninguna de las partes. El mecanismo de distribu-
ción es simple y de fácil control. La propuesta es viable políticamente.
En el Capítulo XV se concluye.
Se agregan varios Anexos con la finalidad de completar la información estadística
y el desarrollo de distintos temas. En el Anexo I se cuantifican la descentralización y
la correspondencia fiscal en la Argentina. En el Anexo II se estudia la imposición so-
13
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

bre los recursos naturales. En el Anexo III se documenta como se reparte la responsabi-
lidad en el déficit fiscal y en la deuda pública, entre el gobierno nacional y los gobier-
nos provinciales. El Anexo IV presenta un detalle de los gastos e ingresos de las pro-
vincias para 1959-2001. En el Anexo V se documenta la evolución en el tiempo de la
estructura tributaria nacional para el período 1932-2001. La evolución comparada del
principal impuesto provincial, Ingresos Brutos, con el impuesto nacional sobre el valor
agregado se estudia en el Anexo VI. En el Anexo VII se presentan en forma detallada
las proyecciones de las variables fiscales para la próxima década, así como la metodo-
logía y las fuentes de información utilizadas. Finalmente, en el Anexo VIII se repasan
varias experiencias internacionales.
Varios documentos que complementan este libro y que no pudieron incluirse por
razones de espacio se encuentran disponibles en la página web
www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo. En esa misma página se han incorpora-
do los Documentos de Trabajo correspondientes al proyecto, con un contenido más
amplio y detallado que el de los capítulos de este libro.

14
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

II - Caracterización de las provincias


Martín Cicowiez1

E l objetivo de este capítulo es describir la situación relativa de las provincias argen-


tinas utilizando indicadores tanto económicos como sociales. Son muchos los in-
dicadores que pueden emplearse para reflejar la situación económica y social de las
provincias argentinas. En la elección acerca de cuáles indicadores utilizar debe lograrse
un compromiso adecuado entre cantidad de indicadores y complejidad del análisis.
Se emplea la metodología del análisis de factores para seleccionar, de manera no
arbitraria, el menor número de indicadores necesario para describir la situación relativa
de las provincias argentinas. La idea básica detrás del análisis de factores es que un
mayor número de indicadores no siempre aumenta la capacidad descriptiva del análisis
si existe correlación entre ellos.
El capítulo se organiza de la siguiente manera. En la sección II.1 se describen ca-
da una de las variables empleadas en el análisis. La sección II.2 describe brevemente la
metodología del análisis de factores. En la sección II.3 se presentan los resultados ob-
tenidos con respecto a los tres indicadores sintéticos construidos con el fin de realizar
la caracterización económico-social de las provincias argentinas. La sección II.4 con-
tiene las conclusiones del capítulo.

II.1 - Descripción de los indicadores


En esta sección se describen los 16 indicadores, que se emplean luego para construir
los tres indicadores sintéticos. De los 16 indicadores 7 son variables económicas y 9
son variables sociales.
Las variables elegidas captan varios de los aspectos que contribuyen al desarrollo
económico-social de las provincias argentinas.
Las variables fueron seleccionadas prestando especial atención a las fuentes de in-
formación. En los casos donde fue posible se utilizó información del último Censo Na-
cional de Población y Vivienda (CNPV) realizado en 2001. Para algunas de las varia-
bles, que no pueden calcularse a partir de información censal, se empleó la onda de
octubre de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que elabora el INDEC. 2 3 Las

1
Participó como asistente de investigación Magalí García. Se agradecen los comentarios de Natalia Porto.
2
La EPH es una encuesta que recaba información demográfica, social y económica sobre los hogares de
los principales aglomerados urbanos del país. Esta encuesta se realiza dos veces al año en los meses de
mayo y octubre.
3
Para las variables construidas a partir de la EPH los valores correspondientes a la provincia de Buenos
Aires se obtienen como el promedio ponderado por la población de referencia de los aglomerados Gran La
Plata, Partidos del Conurbano Bonaerense, y Bahía Blanca mientras que para la provincia de Santa Fe se
calcula el promedio ponderado por la población de referencia de los aglomerados Santa Fe y Rosario. La
15
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

variables restantes se obtuvieron de las estadísticas oficiales elaboradas por el ministe-


rio de gobierno correspondiente. Para evitar el efecto de considerar un único año, en
que pueden reflejarse circunstancias coyunturales, para las variables que no fueron ob-
tenidas de fuente censal se consideran promedios para el período 1999 a 2001.

II.1.a - Indicadores sociales


En este grupo se incluyen variables que captan aspectos sociales tales como densidad
poblacional, educación, salud, características de la vivienda y delincuencia.

Densidad poblacional
La densidad poblacional mide la cantidad de habitantes por Km2 de superficie territo-
rial. Para su construcción se utilizó información obtenida del Censo Nacional de Po-
blación y Vivienda (CNPV) de 2001. La Tabla 1 muestra grandes diferencias en la
densidad poblacional. Para todo el país la densidad poblacional es de 13 habitantes por
Km2 de superficie. El mínimo se observa en Santa Cruz (0,8 habitantes por Km2) y el
máximo en la Ciudad de Buenos Aires (13.843,9 habitantes por Km2).
En términos de población, la
Tabla 1 – Densidad poblacional año 2001
provincia de Buenos Aires concen-
Provincia Población
Superficie
2 Densidad (*) tra al 38% de la población total del
(km )
Ciudad de Bs As 2.768.772 200 13.843,9
país. A continuación se ubican Cór-
Buenos Aires 13.818.677 307.571 44,9 doba (8,5%), Santa Fe (8,3%) y la
Catamarca 333.661 102.602 3,3 Ciudad de Buenos Aires (7,6%). En
Córdoba 3.061.611 165.321 18,5 términos de superficie, estas cuatro
Corrientes 929.236 88.199 10,5
Chaco 983.087 99.633 9,9
provincias consideradas en conjunto
Chubut 413.240 224.686 1,8 abarcan el 22% del territorio argen-
Entre Ríos 1.156.799 78.781 14,7 tino. El 37,5% restante de la pobla-
Formosa 485.700 72.066 6,7
ción se distribuye en las demás pro-
Jujuy 611.484 53.219 11,5
La Pampa 298.460 143.440 2,1 vincias.
La Rioja 289.820 89.680 3,2
Mendoza 1.576.585 148.827 10,6 Tasa de analfabetismo
Misiones 963.869 29.801 32,3
Neuquén 473.315 94.078 5,0 La tasa de analfabetismo se calcula
Río Negro 552.677 203.013 2,7
como el porcentaje de personas ma-
Salta 1.079.422 155.488 6,9
San Juan 622.094 89.651 6,9 yores de 10 años que no saben leer
San Luis 366.900 76.748 4,8 ni escribir. Esta información se ob-
Santa Cruz 197.191 243.943 0,8 tuvo del CNPV de 2001. La tasa de
Santa Fe 2.997.376 133.007 22,5
Santiago del Estero 806.347 136.351 5,9
analfabetismo (Tabla 2) registra
Tierra del Fuego 100.960 21.263 4,7 valores que van desde 0,5% en la
Tucumán 1.336.664 22.524 59,3 Ciudad de Buenos Aires hasta 8%
TOTAL PAIS 36.223.947 2.780.092 13,0 en Chaco.
(*) Habitantes por km2
Fuente: INDEC

información para Río Negro de la EPH se obtuvo aplicando a los datos de Neuquén el cociente entre los
datos de Río Negro y los de Neuquén de octubre de 2002. Es sólo a partir de octubre de 2002 que la EPH
incorpora un aglomerado urbano de la provincia de Río Negro.
16
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

Tasa neta de escolarización secundaria


La tasa neta de escolarización secundaria se define como el porcentaje de personas de
entre 13 y 17 años que asisten a la escuela con respecto al total de personas de esa
edad. Esta información se obtuvo del CNPV de 2001. La Tabla 3 muestra que en 18 de
las 24 provincias la tasa neta de escolarización secundaria supera el 60%. Las excep-
ciones son Santiago del Estero
(48,1%), Misiones (50,2%),
Chaco (52,3%), Corrientes Tabla 2 – Tasa de analfabetismo
(54,3%), Tucumán (57%) y Provincia 1980 1991 2001
Formosa (57,1%). Para todo el Ciudad de Bs.As. 1,5 0,7 0,5
país la tasa neta de escolariza- Buenos Aires 4,0 2,5 1,6
Catamarca 8,6 4,9 2,9
ción secundaria es 68,1%. La Córdoba 5,6 3,5 2,1
provincia con mayor tasa de Corrientes 15,9 10,3 6,5
escolarización secundaria es Chaco 17,7 12,3 8,0
Chubut 8,2 5,0 3,1
Tierra del Fuego (94,1%). Entre Ríos 8,3 5,4 3,1
Formosa 13,7 9,3 6,0
Jujuy 13,4 7,9 4,7
La Pampa 6,7 4,5 2,7
Calidad educativa La Rioja 6,9 4,3 2,5
Mendoza 7,8 5,0 3,2
La calidad educativa se mide Misiones 12,9 9,1 6,2
empleando información del Neuquén 10,5 6,0 3,4
Río Negro 10,2 6,2 3,8
Primer Operativo Nacional de Salta 12,4 7,6 4,7
Evaluación de Finalización del San Juan 7,8 4,7 3,0
Nivel Secundaria llevado a cabo San Luis 8,2 4,7 2,9
Santa Cruz 4,1 2,4 1,4
en 1997 por el Ministerio de Santa Fe 6,1 3,9 2,5
Cultura y Educación de la Na- Santiago del Estero 13,9 9,5 6,0
ción. Se emplea como indicador Tierra del Fuego 2,4 1,2 0,7
el promedio de respuestas co- Tucumán 9,1 5,4 3,6
TOTAL PAIS 4,0 2,6
rrectas en las pruebas de Lengua Promedio 9,0 5,7 3,5
y Matemática. La Tabla 3 mues- Mínimo 1,5 0,7 0,5
tra que para el total del país este Máximo 17,7 12,3 8,0
Desvío estandar 4,2 2,9 1,9
promedio es 63,7. Las tres pro- Porcentaje de personas mayores de 10 años que no saben leer ni escribir
vincias mejor ubicadas son la Fuente: INDEC
Ciudad de Buenos Aires (65,5),
Buenos Aires (67,9), y Neuquén (65,1), mientras que las tres provincias peor ubicadas
son La Rioja (49,1), Catamarca (50,2), y Santiago del Estero (51,8%).

17
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 3 - Tasa neta de escolarización secundaria y calidad educativa


Tasa de escolarización (1) Calidad educativa 1997 (2)
Provincia
1991 2001 Lengua Matemática Promedio
Ciudad de Bs.As. 82,0 81,4 71,8 67,3 69,5
Buenos Aires 60,2 74,9 68,8 66,9 67,9
Catamarca 54,8 66,9 52,7 47,7 50,2
Córdoba 64,5 64,6 64,4 61,4 62,9
Corrientes 44,5 54,3 57,2 55,2 56,2
Chaco 41,3 52,3 54,7 49,9 52,3
Chubut 61,2 71,3 62,7 56,8 59,8
Entre Ríos 56,9 64,0 65,8 60,0 62,9
Formosa 48,5 57,1 54,2 50,2 52,2
Jujuy 60,8 68,1 57,1 56,6 56,9
La Pampa 59,8 70,1 67,0 62,2 64,6
La Rioja 57,4 64,5 50,2 48,0 49,1
Mendoza 58,4 67,3 63,3 64,6 64,0
Misiones 39,4 50,2 58,7 55,7 57,2
Neuquén 58,9 65,2 66,8 63,4 65,1
Río Negro 57,8 64,1 66,6 63,4 65,0
Salta 59,1 65,6 57,9 54,1 56,0
San Juan 58,4 64,3 58,5 57,3 57,9
San Luis 55,7 62,7 61,8 54,9 58,4
Santa Cruz 73,2 70,7 61,7 57,4 59,5
Santa Fe 61,4 69,9 66,3 63,3 64,8
Santiago del Estero 41,6 48,1 54,5 49,1 51,8
Tierra del Fuego 73,4 78,7 61,1 55,4 58,2
Tucumán 52,8 57,0 58,5 50,4 54,4
TOTAL PAIS 59,3 68,1 65,2 62,3 63,7
Promedio 57,6 64,7 60,9 57,1 59,0
Mínimo 39,4 48,1 50,2 47,7 49,1
Máximo 82,0 81,4 71,8 67,3 69,5
Desvío estandar 10,1 8,4 5,6 6,0 5,7
(1) Porcentaje de personas con 13-17 años que asisten a la escuela sobre el total en esas edades. Fuente: INDEC
(2) Promedio de respuestas correctas. Fuente: Ministerio de Cultura y Educación de la Nación

Tasa de mortalidad infantil


La tasa de mortalidad infantil se obtuvo del Programa Nacional de Estadísticas de Sa-
lud del Ministerio de Salud de la Nación. La mortalidad infantil se calcula cada 1000
nacidos vivos según el lugar de residencia de la madre. La Tabla 4 muestra, a lo largo
del período 1991-2001, una disminución de la tasa de mortalidad infantil para todo el
país que pasa de 25 por mil en 1991 a 16 por mil en 2001. Esta tendencia decreciente
se observa en todas las provincias. Cuando se considera el promedio 1999-2001 las
provincias con menor tasa de mortalidad infantil son Tierra del Fuego (9,5 por mil), la
Ciudad de Buenos Aires (9,9 por mil) y Neuquén (12,3 por mil), mientras que las pro-
vincias con las tasas de mortalidad infantil más elevadas son Corrientes (25,2 por mil),
Formosa (25,6 por mil) y Chaco (25 por mil).

18
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 4 – Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)


Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 15,2 14,9 14,6 14,3 13,1 14,7 12,2 13,0 10,7 9,4 9,6
Buenos Aires 24,2 22,4 22,3 21,8 22,2 20,9 18,8 19,1 16,6 15,6 15,5
Catamarca 31,8 28,1 23,1 29,8 26,1 26,4 25,6 23,3 20,3 21,0 15,5
Córdoba 22,3 19,6 20,8 20,0 20,5 19,4 16,3 16,8 15,3 15,0 16,2
Corrientes 28,5 27,7 26,9 26,1 27,3 26,1 22,8 23,8 22,9 30,4 23,5
Chaco 32,3 33,5 34,3 31,4 32,8 34,4 28,2 31,8 29,0 21,9 24,0
Chubut 19,1 19,8 18,0 18,4 20,3 18,0 19,1 19,7 17,9 15,8 13,1
Entre Ríos 23,2 22,1 22,7 20,4 20,5 19,5 19,6 18,8 19,5 16,9 14,9
Formosa 24,5 32,3 27,9 30,7 30,5 31,4 29,8 26,9 23,6 23,0 28,9
Jujuy 33,2 32,5 26,7 25,2 26,4 24,4 24,0 21,5 23,4 23,1 18,4
La Pampa 20,5 21,3 17,9 15,0 17,4 12,4 12,1 14,0 15,2 15,3 12,4
La Rioja 27,2 26,0 24,1 22,8 22,1 25,7 19,3 22,9 20,6 20,9 23,5
Mendoza 23,6 22,1 20,5 18,8 18,4 17,5 16,7 15,6 16,2 14,3 12,1
Misiones 32,1 27,0 29,8 23,1 23,2 24,1 21,3 20,0 21,7 22,2 19,6
Neuquén 15,6 16,1 16,2 15,3 14,1 15,7 13,8 14,8 12,4 11,4 13,0
Río Negro 24,1 22,7 21,4 19,6 20,8 16,2 15,5 17,7 15,8 16,6 14,7
Salta 32,9 32,8 27,7 29,8 26,8 25,5 20,5 22,6 21,2 18,8 19,1
San Juan 24,6 23,7 21,3 21,3 25,2 21,6 21,5 21,7 20,7 19,4 18,8
San Luis 28,6 23,7 26,2 27,6 23,1 20,6 19,9 20,6 18,9 17,2 17,8
Santa Cruz 19,9 20,4 18,5 15,9 21,9 12,8 16,0 18,0 13,2 17,2 14,5
Santa Fe 22,2 20,8 19,8 17,8 17,6 15,7 16,3 16,2 15,2 14,4 14,3
Santiago del Estero 29,2 28,7 28,9 29,0 23,3 17,1 16,6 18,1 15,5 13,2 14,8
Tucumán 28,6 28,8 27,1 23,9 28,9 28,8 19,6 19,9 22,5 22,4 24,5
Tierra del Fuego 16,7 11,2 15,2 13,6 11,1 9,7 11,2 11,9 7,8 10,5 10,1
TOTAL PAIS 24,7 23,6 22,9 22,0 22,2 20,9 18,8 19,1 17,6 16,6 16,3
Promedio 25,0 24,1 23,0 22,2 22,2 20,8 19,0 19,5 18,2 17,7 17,0
Mínimo 15,2 11,2 14,6 13,6 11,1 9,7 11,2 11,9 7,8 9,4 9,6
Máximo 33,2 33,5 34,3 31,4 32,8 34,4 29,8 31,8 29,0 30,4 28,9
Desvío estandar 5,5 5,8 5,1 5,6 5,4 6,2 4,8 4,5 4,8 4,8 4,9
Fuente: Ministerio de Salud de la Nación

Características habitacionales
Se agrupan aquí las siguientes tres variables que se emplean para medir las característi-
cas habitacionales de los hogares:4 i) hacinamiento del hogar (hogares con más de tres
personas por cuarto); ii) tipo de vivienda (hogares con una vivienda de tipo inconve-
niente);5 y iii) condiciones sanitarias (hogares que no tienen ningún tipo de retrete).
Cada una de estas tres variables expresa el total de hogares con déficit habitacional
como porcentaje del total de hogares de la provincia. La información de estas variables
se obtuvo del CNPV de 2001.
La Tabla 5 muestra que el 4,8% de los hogares del país tiene problemas de haci-
namiento. Las provincias con menor porcentaje de hogares con problemas de hacina-
miento son la Ciudad de Buenos Aires (1,6%), Tierra del Fuego (2%) y La Rioja

4
Se entiende por hogar al grupo de personas que viven bajo el mismo techo y que, además, comparten los
gastos de alimentos (INDEC, 2003).
5
Se consideran como viviendas inconvenientes a ranchos, casillas, piezas de inquilinato, locales no cons-
truidos para viviendas y viviendas móviles (INDEC, 2003).
19
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

(2,3%) mientras que las provincias con mayor porcentaje son Formosa (13,3%), Salta
(12%) y Jujuy (10,5%).
El 17% de los hogares del país presenta condiciones sanitarias deficita-
rias. El valor mínimo de hogares que habitan en viviendas con condiciones
sanitarias deficitarias se observa en la Ciudad de Buenos Aires mientras que
el valor máximo se observa en Formosa.
El 6% de los
Tabla 5 – Características habitacionales año 2001 hogares del país habi-
Hacinamiento Tipo de vivienda Condiciones
ta en viviendas de
Provincia tipo inconveniente.
del hogar (1) (2) sanitarias (3)
Ciudad de Bs.As. 1,6 3,1 1,9 Las provincias con
Buenos Aires 4,0 5,4 14,8 mayor porcentaje de
Catamarca 7,5 6,2 24,8
Córdoba 3,9 2,4 10,7
hogares en viviendas
Corrientes 8,7 13,8 32,0 de tipo inconveniente
Chaco 10,3 11,7 45,4 son Formosa (18,3%),
Chubut 4,9 4,0 14,2 Santiago del Estero
Entre Ríos 4,7 5,3 14,8 (16,3%) y Salta
Formosa 13,3 18,3 51,7
Jujuy 10,5 14,2 32,8
(15,3%) mientras que
La Pampa 2,3 2,1 6,1 las provincias con
La Rioja 7,1 6,7 20,9 menor porcentaje son
Mendoza 4,5 4,1 13,2 La Pampa (2,1%),
Misiones 6,2 10,5 43,9 Córdoba (2,4%) y la
Neuquén 5,1 6,1 11,9
Río Negro 4,8 5,8 16,5
Ciudad de Buenos
Salta 12,0 15,3 33,2 Aires (3,1%).
San Juan 5,6 9,6 18,8
San Luis 4,6 4,0 13,3
Santa Cruz 3,0 3,8 8,0
Santa Fe 4,1 4,0 13,6
Santiago del Estero 10,0 16,3 48,5
Tierra del Fuego 1,8 12,5 5,5
Tucumán 7,5 8,8 27,1
TOTAL PAIS 4,8 6,0 16,9
Promedio 6,2 8,1 21,8
Mínimo 1,6 2,1 1,9
Máximo 13,3 18,3 51,7
Desvío estandar 3,2 4,9 14,4
(1) Porcentaje de hogares con hacinamiento (más de 3 personas por cuarto)
(2) Porcentaje de hogares que habitan en viviendas de tipo inconvenientes
(3) Porcentaje de hogares que no tienen ningún tipo de retrete
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

Tasa de delincuencia
La tasa de delincuencia se calcula como la cantidad de delitos denunciados cada mil
habitantes. El número de delitos denunciados en cada provincia se obtuvo del Ministe-
rio de Justicia de la Nación. La Tabla 6 muestra, para todo el país, un crecimiento de la
tasa de delincuencia durante la década del 90 que pasa de 150 por mil en 1991 a 325
por mil en 2001. Este crecimiento se da en todas las provincias excepto Salta donde la
20
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

tasa de delincuencia disminuyó levemente. El mayor crecimiento se observa en la Ciu-


dad de Buenos Aires donde la tasa de delincuencia pasó de 145 por mil en 1991 a 730
por mil en 2001. Cuando se considera el promedio 1999-2001 la tasa de delincuencia
muestra sus valores mínimo y máximo en Misiones (181 por mil) y la Ciudad de Bue-
nos Aires (672 por mil), respectivamente.

Tabla 6 – Tasa de delincuencia (delitos cada 1000 habitantes)


Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 144,5 102,7 126,7 211,9 397,6 418,6 474,4 630,1 655,1 729,9
Buenos Aires 87,2 114,6 112,0 120,5 111,4 126,0 151,6 209,2 212,4 217,4
Catamarca 170,2 185,1 198,2 229,2 247,2 271,4 299,8 323,0 344,1 340,3
Córdoba 220,6 201,1 241,3 251,4 296,6 348,2 335,8 341,2 376,1 404,3
Corrientes 128,4 126,6 144,1 166,4 164,7 188,9 204,3 234,7 255,0 291,8
Chaco 224,6 222,4 214,9 208,6 239,9 272,5 330,7 356,0 397,2 441,9
Chubut 147,1 150,9 144,2 151,4 202,8 209,5 226,3 205,3 246,7 297,1
Entre Ríos 126,8 128,2 136,5 129,9 132,9 174,1 189,0 189,4 209,2 197,5
Formosa 91,3 92,3 99,5 96,3 102,9 118,0 133,7 176,8 208,8 269,4
Jujuy 282,4 271,2 289,2 299,5 321,6 334,3 n/d 119,6 341,0 395,4
La Pampa 263,6 217,1 259,9 267,4 295,6 320,6 326,0 351,1 423,2 402,5
La Rioja 132,3 152,5 159,8 193,3 215,9 201,0 193,1 196,6 224,9 238,3
Mendoza 199,4 191,0 255,9 320,4 313,6 366,9 424,5 566,3 570,3 562,7
Misiones 126,7 125,2 111,9 118,4 137,6 120,7 138,0 159,1 170,9 214,2
Neuquén 374,7 383,5 322,7 330,3 398,7 534,0 368,2 451,9 460,4 610,2
Río Negro 157,5 161,8 159,5 177,9 206,7 225,9 230,8 276,9 295,5 385,6
Salta 343,2 367,2 357,6 407,7 379,4 n/d n/d 247,4 287,9 303,8
San Juan 210,2 194,1 210,6 142,9 170,4 237,4 237,4 370,3 342,7 398,7
San Luis 103,2 123,2 147,9 137,5 157,4 183,0 172,5 189,9 223,6 210,7
Santa Cruz 189,6 186,4 205,4 217,9 217,6 295,8 274,6 316,8 327,9 429,1
Santa Fe 200,4 201,6 218,5 227,7 229,0 241,9 253,1 241,0 287,7 319,6
Santiago del Estero 187,2 180,0 166,0 167,5 169,3 187,1 196,9 219,1 235,5 221,2
Tierra del Fuego 100,9 104,9 134,2 174,7 201,6 269,5 257,2 262,2 285,5 307,3
Tucumán 122,4 140,0 154,2 168,2 173,0 192,5 189,7 195,0 211,7 216,3
TOTAL PAIS 149,8 154,3 164,0 182,8 204,3 216,6 228,8 285,3 305,1 325,3
Promedio 180,6 180,2 190,4 204,9 228,5 253,8 254,9 284,5 316,4 350,2
Mínimo 87,2 92,3 99,5 96,3 102,9 118,0 133,7 119,6 170,9 197,5
Máximo 374,7 383,5 357,6 407,7 398,7 534,0 474,4 630,1 655,1 729,9
Desvío estandar 76,0 74,6 69,0 76,8 87,0 100,7 91,4 125,2 118,8 136,2
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Justicia de la Nación

II.1.b - Indicadores económicos


Este grupo de variables describe el nivel de actividad, el mercado laboral, la distribu-
ción del ingreso y el nivel de la pobreza en las provincias argentinas.

Nivel de actividad
Como indicadores indirectos del nivel de actividad provincial se emplean las exporta-
ciones y el consumo de energía eléctrica. Debido a que la población no está distribuida
de manera homogénea en las provincias, para las variables relacionadas con el nivel de
actividad se consideran valores per cápita.
21
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Las exportaciones per cápita muestran, en el período 1999-2001, un valor prome-


dio de 667 dólares. Por encima del promedio se ubican Buenos Aires, Catamarca, Cór-
doba, Chubut, Neuquén, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. El valor
máximo de exportaciones per cápita se observa en Santa Cruz (4.621 dólares) y el mí-
nimo en Formosa (35 dólares). En la Tabla 7 se presentan las exportaciones per cápita
para el período 1991-2001.

Tabla 7 – Exportaciones en dólares per cápita


Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 28,8 26,4 63,4 102,7 87,3 85,7 102,8 96,2 84,8 77,4 75,6
Buenos Aires 279,4 300,7 398,8 472,0 610,0 660,7 760,3 756,4 615,1 678,2 730,5
Catamarca 7,9 5,9 41,5 88,5 64,0 73,8 322,2 1.614,5 1.470,9 1.060,7 1.263,7
Córdoba 58,8 28,4 53,4 554,2 686,2 792,2 913,8 1.031,9 841,3 896,3 902,1
Corrientes 442,6 423,6 477,9 115,7 170,1 140,4 147,0 125,9 130,7 101,3 85,7
Chaco 540,0 619,7 1.608,9 279,7 437,3 474,2 352,8 232,2 232,2 158,7 168,9
Chubut 104,1 69,8 174,0 1.393,7 1.878,5 2.073,9 2.563,8 2.098,5 2.024,5 2.870,9 3.131,7
Entre Ríos 205,9 179,1 212,2 194,3 358,9 377,9 444,9 462,8 302,9 259,8 326,6
Formosa 32,4 36,0 74,1 80,7 119,0 123,5 93,6 62,6 42,4 28,1 34,9
Jujuy 204,9 152,0 131,6 130,2 194,1 265,0 274,7 207,1 197,9 157,4 182,0
La Pampa 38,5 28,1 387,3 473,6 510,2 510,6 495,1 713,8 407,5 406,7 404,2
La Rioja 65,7 38,9 198,7 290,9 552,5 453,3 563,8 467,0 435,7 534,0 568,4
Mendoza 182,6 152,0 322,1 310,6 485,2 432,5 564,5 524,4 509,0 562,8 572,8
Misiones 134,9 156,0 563,1 181,4 263,8 218,1 279,5 253,3 244,8 283,4 256,9
Neuquén 147,9 161,1 325,0 1.215,9 1.513,7 1.693,9 1.601,2 1.303,1 1.565,1 2.275,1 2.143,5
Río Negro 343,3 405,9 597,4 426,4 725,7 737,9 705,1 579,2 612,7 646,5 714,3
Salta 192,1 143,1 233,0 245,0 319,0 373,5 424,4 403,3 345,3 381,9 434,4
San Juan 63,0 82,2 324,9 84,4 155,8 199,2 244,5 246,8 295,8 272,1 182,0
San Luis 121,5 180,2 137,4 356,5 635,1 727,2 837,2 909,1 840,7 890,1 923,3
Santa Cruz 891,5 1.619,1 516,4 3.233,4 4.267,3 7.020,6 5.563,3 3.560,2 3.419,2 5.005,2 5.439,9
Santa Fe 390,4 329,4 868,2 976,0 1.177,8 1.424,6 1.424,2 1.544,1 1.408,6 1.389,1 1.445,3
Santiago del Estero 17,0 8,5 55,9 89,6 191,8 248,4 202,7 201,5 147,1 82,4 59,3
Tierra del Fuego 1.274,3 1.077,4 2.373,8 2.654,1 2.402,1 2.493,7 2.203,4 2.005,2 1.751,7 3.170,2 2.822,4
Tucumán 127,9 111,9 129,7 187,1 320,2 296,2 336,6 306,3 264,3 315,3 311,8
TOTAL PAIS 223,3 225,2 376,0 446,2 582,5 654,0 713,3 713,3 619,6 678,1 702,7
Promedio 245,6 264,0 427,9 589,0 755,2 912,4 892,6 821,1 757,9 937,7 965,8
Mínimo 7,9 5,9 41,5 80,7 64,0 73,8 93,6 62,6 42,4 28,1 34,9
Máximo 1.274,3 1.619,1 2.373,8 3.233,4 4.267,3 7.020,6 5.563,3 3.560,2 3.419,2 5.005,2 5.439,9
Desvío estandar 299,2 375,8 536,3 810,4 951,4 1.450,4 1.186,1 838,5 808,1 1.220,4 1.274,4
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

El consumo de energía eléctrica se calcula a partir de información obtenida de la


Secretaría de Energía de la Nación. Se incluye tanto el consumo residencial como el no
residencial.6 El valor promedio para el período 1999-2001 del consumo de energía
eléctrica per cápita fue de 1.844 Kwh. Los valores máximos se observan en Chubut,
Catamarca y la Ciudad de Buenos Aires mientras que los valores mínimos se observan
en Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. El consumo de energía eléctrica per cápita
para el período 1991-2001 se presenta en la Tabla 8.

6
Los resultados del trabajo no cambian si sólo se considera el consumo de energía eléctrica no residencial.
22
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 8 – Consumo per cápita de energía eléctrica (Kwh)


Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 1.801,6 1.874,9 2.034,7 2.256,1 2.473,6 2.558,7 2.702,1 2.838,7 3.011,9 3.047,0 3.489,6
Buenos Aires 1.110,4 1.205,5 1.279,5 1.389,3 1.486,8 1.590,9 1.741,2 1.861,9 1.881,0 1.950,5 2.029,4
Catamarca 819,9 874,8 926,3 1.035,8 1.035,3 1.062,4 1.693,4 3.425,1 3.552,8 3.288,1 3.151,0
Córdoba 885,6 959,7 1.029,5 1.082,3 1.076,0 1.132,7 1.194,7 1.292,5 1.292,5 1.393,8 1.440,0
Corrientes 629,6 654,7 679,3 696,5 726,5 789,3 748,2 800,9 889,7 878,6 884,6
Chaco 594,5 590,4 602,9 663,5 707,1 772,2 828,5 839,3 881,9 842,6 874,7
Chubut 8.935,2 8.530,9 8.968,6 8.744,1 8.916,8 7.929,8 8.029,1 6.585,8 5.180,5 6.908,4 9.134,6
Entre Ríos 732,4 775,7 821,3 871,9 962,2 1.050,1 1.107,5 1.174,1 1.271,9 1.263,3 1.277,5
Formosa 416,6 423,7 472,8 509,2 521,1 534,2 624,7 635,2 634,4 614,8 705,6
Jujuy 488,3 483,4 522,2 581,1 610,2 632,3 726,0 727,5 691,9 685,7 734,8
La Pampa 856,4 907,4 871,8 998,3 1.005,7 1.059,3 1.111,9 1.177,5 1.223,7 1.245,7 1.279,0
La Rioja 976,7 1.027,7 1.123,9 1.021,5 1.174,6 1.315,4 1.523,0 1.671,7 1.771,2 1.760,1 1.808,7
Mendoza 1.721,3 1.749,8 1.862,2 1.900,7 1.973,3 2.044,9 2.115,2 2.123,6 2.150,5 2.008,7 2.100,1
Misiones 511,9 563,6 624,0 659,3 682,9 659,6 688,4 749,9 776,9 786,8 825,6
Neuquén 1.394,4 1.424,4 1.657,1 2.150,5 1.934,4 1.919,7 2.777,5 2.898,8 2.922,8 2.632,8 3.049,5
Río Negro 1.873,6 1.661,9 1.881,3 1.925,4 1.972,2 1.909,5 1.717,3 1.783,9 1.796,3 1.725,7 1.922,4
Salta 424,3 453,8 485,3 499,6 527,5 536,9 525,6 646,9 702,3 764,3 777,4
San Juan 983,3 893,3 1.016,1 1.200,3 1.322,9 1.422,8 1.527,2 1.692,5 1.670,1 1.728,1 1.448,4
San Luis 1.226,8 1.382,7 1.451,1 1.564,5 1.520,9 1.648,4 1.794,7 1.916,1 1.991,2 2.063,1 2.123,2
Santa Cruz 2.704,9 2.766,4 2.566,2 2.278,2 2.745,9 2.847,2 2.551,9 2.822,2 2.707,9 2.438,8 3.265,0
Santa Fe 1.290,1 1.409,0 1.479,8 1.482,6 1.593,0 1.679,6 1.755,9 1.855,6 1.881,8 1.942,6 2.033,9
Santiago del Estero 327,7 368,3 394,3 425,7 439,3 518,9 575,0 608,9 665,2 675,2 626,5
Tierra del Fuego 1.125,9 1.129,7 1.183,9 1.265,5 1.296,4 1.246,7 1.288,9 1.243,2 1.271,1 1.619,9 1.997,1
Tucumán 614,1 679,0 658,1 711,9 800,0 849,6 942,8 1.002,4 1.047,9 1.054,4 1.041,7
TOTAL PAIS 1.176,9 1.239,4 1.318,5 1.403,8 1.487,2 1.551,0 1.663,6 1.756,7 1.777,5 1.829,8 1.926,1
Promedio 1.351,9 1.366,3 1.441,3 1.496,4 1.562,7 1.571,3 1.678,8 1.765,6 1.744,5 1.805,0 2.000,8
Mínimo 327,7 368,3 394,3 425,7 439,3 518,9 525,6 608,9 634,4 614,8 626,5
Máximo 8.935,2 8.530,9 8.968,6 8.744,1 8.916,8 7.929,8 8.029,1 6.585,8 5.180,5 6.908,4 9.134,6
Desvío estandar 1.711,3 1.627,2 1.701,3 1.648,5 1.685,9 1.495,3 1.508,2 1.306,6 1.097,1 1.323,0 1.748,8
Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Energía de la Nación

Coeficiente de Gini
El coeficiente de Gini permite medir la desigualdad en la distribución del ingreso. Este
coeficiente puede tomar valores comprendidos entre cero y cien. Cuando vale cero la
distribución del ingreso es perfectamente igualitaria. Cuando vale cien la desigualdad
en la distribución del ingreso es máxima. Como medida de ingreso se emplea el ingre-
so familiar equivalente individual que se calcula como el ingreso total del hogar divi-
dido por el número de adultos equivalentes elevado a un parámetro que intenta captar
economías de escala internas al hogar7 (Gasparini et.al., 2001). La Tabla 9 muestra que
el coeficiente de Gini promedio del país creció durante la década del 90 pasando de 41
en 1992 a 46 en 2001. Cuando se considera el promedio del período 1999-2001 se ob-
serva un valor mínimo de 39 en Santa Cruz y un valor máximo de 51 en Chaco.

7
Para el cálculo del ingreso familiar equivalente se emplea la escala de adulto equivalente oficial del IN-
DEC y se postula, a falta de estudios sobre el tema, un parámetro para captar las economías de escala in-
ternas al hogar de 0,8 que implica economías de escala moderadas.
23
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 9 – Coeficiente de Gini


Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 39,4 40,0 42,6 44,1 42,6 42,1 43,1 42,6 43,6 44,0 44,8
Buenos Aires 38,4 39,0 38,9 41,8 41,2 41,9 43,5 42,6 44,0 47,2 47,4
Catamarca 42,3 43,3 43,8 44,3 41,7 45,1 44,2 44,8 47,1 46,8 45,2
Córdoba 39,7 38,5 41,3 40,2 - 40,7 41,1 42,8 42,2 42,5 44,4
Corrientes 43,0 43,5 43,2 43,6 43,8 46,0 46,0 42,6 42,9 49,2 44,8
Chaco 47,8 44,8 45,2 46,1 45,7 46,3 51,0 50,6 51,7 52,5 51,3
Chubut 38,4 38,5 41,0 38,8 40,2 42,7 43,2 44,6 44,6 44,3 45,8
Entre Ríos 40,2 39,6 40,1 40,1 43,6 44,1 43,3 44,7 44,7 44,0 48,3
Formosa 42,6 42,9 42,7 42,4 46,0 44,4 47,0 48,5 51,0 51,7 47,4
Jujuy 46,8 45,1 43,6 43,4 43,7 46,2 49,8 46,1 46,7 49,4 47,8
La Pampa 37,4 37,2 38,7 41,1 40,9 44,2 39,7 39,6 41,8 45,2 46,5
La Rioja 41,9 42,8 43,8 42,8 42,1 43,1 47,1 44,3 45,8 45,3 46,4
Mendoza 40,5 42,4 42,0 40,7 43,1 46,4 41,1 43,3 46,7 45,9 46,8
Misiones 45,7 43,1 43,6 42,9 46,1 47,1 48,7 47,4 50,6 49,6 49,8
Neuquén 44,0 42,1 43,3 45,9 47,7 45,3 47,1 46,1 45,4 42,9 47,6
Río Negro 50,6
Salta 40,9 40,2 41,0 42,3 44,8 44,4 46,4 46,2 47,6 51,4 50,2
San Juan 40,4 38,8 39,0 42,3 44,0 45,2 44,9 44,8 46,8 46,1 44,2
San Luis 37,9 43,1 41,7 42,4 42,7 44,8 43,4 42,6 56,3 44,2 44,8
Santa Cruz 37,6 37,0 36,8 40,4 39,0 40,3 40,2 38,8 39,7 38,7 40,7
Santa Fe 40,9 39,3 38,9 40,0 40,2 40,4 43,9 39,6 43,7 45,8 45,5
Santiago del Estero 43,1 41,6 43,1 42,1 41,5 40,5 43,2 42,1 45,9 47,1 46,3
Tierra del Fuego 37,7 38,1 38,2 39,9 41,2 40,6 40,9 40,7 42,8 41,7 47,0
Tucumán 43,6 45,4 46,6 47,0 42,3 44,4 45,7 43,5 44,4 44,7 47,9
Promedio 41,3 41,1 41,7 42,4 41,0 43,7 44,5 43,9 45,9 46,1 46,7
Mínimo 37,4 37,0 36,8 38,8 - 40,3 39,7 38,8 39,7 38,7 40,7
Máximo 47,8 45,4 46,6 47,0 47,7 47,1 51,0 50,6 56,3 52,5 51,3
Desvío estandar 3,0 2,6 2,5 2,1 9,2 2,2 3,0 2,9 3,7 3,4 2,4
Fuente: Elaboración propia en base a EPH

Tasa de incidencia de la pobreza


La tasa de incidencia de la pobreza expresa la cantidad de personas pobres como por-
centaje de la población total. Una persona es considerada pobre si su ingreso no alcan-
za para cubrir el costo de la canasta básica (línea de pobreza). Como medida de ingreso
se emplea el ingreso familiar equivalente. La tasa de incidencia de la pobreza muestra
(Tabla 10) un crecimiento sostenido a lo largo de todo el período que va desde 1992
hasta 2001. Este comportamiento se repite en todas las provincias excepto Santa Cruz
donde la tasa de incidencia de la pobreza disminuyó pasando de 15,9 en 1992 a 11,6 en
2001.8 La tasa de incidencia de la pobreza promedio del país pasó de 28,2 en 1992 a
40,5 en 2001.

8
En 2002 todas las provincias experimentaron un marcado aumento de la pobreza (CEDLAS, 2003).
24
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 10 – Tasa de incidencia de pobreza


Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 5,6 6,2 6,7 8,0 7,5 7,5 5,9 8,3 9,5 9,8 21,2
Buenos Aires 21,7 19,8 22,7 29,9 33,8 31,1 31,2 32,0 33,9 41,7 62,7
Catamarca 33,2 27,8 32,0 36,8 40,6 35,0 39,7 40,1 39,4 36,9 62,7
Córdoba 19,0 18,3 14,9 24,3 29,3 28,3 28,4 29,7 36,2 58,5
Corrientes 42,8 42,0 41,7 43,2 49,2 46,5 49,3 50,9 52,4 58,8 74,4
Chaco 46,7 38,9 43,5 48,1 49,0 51,0 56,3 52,0 53,5 58,0 71,6
Chubut 15,8 15,3 18,1 16,8 19,1 18,5 20,8 26,6 26,6 24,4 42,2
Entre Ríos 26,5 25,8 29,9 30,8 34,9 35,1 36,1 34,3 36,3 50,1 66,7
Formosa 45,4 45,6 42,7 46,8 54,1 51,8 50,1 56,2 59,3 58,2 69,1
Jujuy 45,1 44,4 41,7 52,9 54,2 55,4 58,0 53,9 50,4 57,3 73,1
La Pampa 18,3 18,6 21,0 26,0 25,2 28,5 28,6 29,1 30,5 33,8 49,3
La Rioja 28,8 29,6 30,1 33,7 35,1 31,8 36,7 29,7 39,6 44,5 66,3
Mendoza 19,3 19,8 20,2 33,5 32,3 29,1 31,1 33,0 37,7 36,8 58,5
Misiones 36,0 30,0 35,6 43,0 44,6 44,8 44,2 44,9 49,5 53,8 70,0
Neuquén 23,8 18,0 25,2 31,6 30,6 30,0 29,7 30,4 30,3 30,0 50,9
Río Negro 52,2
Salta 31,2 30,9 34,5 40,1 47,3 41,3 40,3 43,0 48,3 52,8 70,5
San Juan 36,1 26,3 28,9 41,8 39,6 36,8 35,2 33,4 42,0 46,2 67,9
San Luis 26,1 25,4 22,5 36,3 38,2 37,9 36,0 35,6 41,5 40,5 62,8
Santa Cruz 15,9 13,1 13,5 14,3 14,6 14,7 17,2 14,5 12,2 11,6 33,3
Santa Fe 22,9 23,3 25,2 30,5 33,4 29,4 34,8 32,4 34,6 42,1 61,5
Santiago del Estero 41,5 36,4 36,9 44,0 44,0 43,2 46,3 44,8 44,7 47,6 66,5
Tierra del Fuego 10,0 6,6 5,8 11,7 14,6 12,1 11,7 15,2 16,1 15,3 38,3
Tucumán 38,0 36,8 40,0 39,6 41,6 40,5 37,9 36,7 39,8 45,9 70,8
Promedio 28,2 26,0 27,5 33,2 34,1 34,0 35,0 35,0 37,3 40,5 59,2
Mínimo 5,6 6,2 5,8 8,0 7,5 7,5 5,9 8,3 9,5 9,8 21,2
Máximo 46,7 45,6 43,5 52,9 54,2 55,4 58,0 56,2 59,3 58,8 74,4
Desvío estandar 11,8 11,2 11,2 12,0 14,7 12,5 13,1 12,4 12,9 14,6 13,8
Fuente: Elaboración propia en base a EPH

Mercado laboral
En este grupo de variables se incluyen la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa
de desempleo. La información correspondiente a estas variables es elaborada por el
INDEC en base a la EPH.
La tasa de actividad (Tabla 11) se calcula como el cociente entre la pobla-
ción económicamente activa, compuesta por la población ocupada más la pobla-
ción desocupada, y la población total. Esta variable muestra, para el promedio del
país, una evolución creciente entre 1992 y 2001. Este patrón se reproduce en la
mayor parte de las provincias especialmente hasta 1998.9 Para el promedio 1999-
2001 las mayores tasas de actividad se registran en la Ciudad de Buenos Aires,
La Pampa, y Buenos Aires y las menores en Formosa, Santiago del Estero y Cha-
co.

9
Las excepciones son Formosa, Mendoza, Misiones, San Luis y Tierra del Fuego que muestran un com-
portamiento errático durante el período.
25
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 11 – Tasa de actividad


Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 46,7 47,7 46,4 48,2 48,9 49,6 49,8 50,7 51,0 50,2 52,0
Buenos Aires 39,9 41,5 41,8 42,6 43,3 43,4 43,8 44,1 43,2 42,4 43,4
Catamarca 34,8 35,4 35,1 34,6 35,1 37,2 34,9 38,8 37,1 38,7 40,3
Córdoba 37,5 38,4 39,2 38,4 41,7 40,0 40,9 40,9 37,0 40,5
Corrientes 31,0 31,9 31,8 35,9 35,5 36,9 36,3 35,5 34,8 38,0 38,8
Chaco 34,3 35,0 33,4 33,2 33,6 34,3 32,5 33,9 34,5 34,9 36,0
Chubut 39,4 38,4 38,0 38,7 38,6 39,4 39,7 39,1 40,1 39,2 39,9
Entre Ríos 36,6 34,3 34,5 36,0 36,3 36,5 37,8 39,3 38,6 39,5 37,5
Formosa 33,8 33,7 33,0 33,0 31,0 33,5 34,3 32,8 31,0 31,5 33,7
Jujuy 33,1 32,5 33,1 31,9 30,3 35,0 32,8 33,3 35,7 35,0 38,1
La Pampa 38,7 39,8 40,5 41,4 41,4 42,1 44,3 43,8 42,6 44,2 42,9
La Rioja 35,8 34,8 35,7 36,2 35,0 36,6 36,5 37,8 38,2 36,6 38,6
Mendoza 40,2 37,3 38,5 37,5 39,2 37,7 37,5 39,3 39,4 39,4 39,0
Misiones 36,4 39,1 35,6 36,1 35,1 35,5 35,5 35,2 36,2 34,1 35,5
Neuquén 39,6 40,6 40,4 40,0 41,8 40,5 41,2 42,1 43,0 43,6 42,9
Río Negro 44,2
Salta 36,9 36,1 37,6 36,5 36,9 38,0 38,9 40,4 38,9 39,4 37,6
San Juan 35,6 36,0 36,9 37,0 36,0 37,2 37,7 37,5 38,5 39,3 39,2
San Luis 38,1 39,8 39,8 38,2 37,3 38,9 37,0 36,8 40,2 37,1 38,7
Santa Cruz 37,4 37,8 37,8 38,5 38,1 37,7 38,2 39,6 39,4 40,2 38,9
Santa Fe 40,9 39,5 38,8 39,4 37,5 38,9 37,9 38,7 41,1 42,6 42,1
Sgo.del Estero 35,1 33,6 34,2 33,0 32,3 32,5 31,0 32,2 34,5 35,0 34,5
Tierra del Fuego 42,6 41,5 41,4 40,9 40,5 41,3 41,6 38,8 39,9 42,6 40,0
Tucumán 37,4 37,2 35,8 36,2 37,5 37,7 38,0 38,9 40,0 38,2 36,3
Promedio 37,5 37,5 37,4 37,5 37,3 38,4 38,1 38,7 39,1 39,1 39,6
Mínimo 31,0 31,9 31,8 31,9 30,3 32,5 31,0 32,2 31,0 31,5 33,7
Máximo 46,7 47,7 46,4 48,2 48,9 49,6 49,8 50,7 51,0 50,2 52,0
Desvío estandar 3,4 3,6 3,5 3,6 4,2 3,7 4,2 4,1 4,0 4,0 3,8
Fuente: INDEC

La tasa de empleo (Tabla 12) se calcula como el cociente entre la población ocu-
pada y la población total. Las provincias que muestran, para el promedio 1999-2001,
tasas de empleo más elevadas son la Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, y La Pampa
mientras que las más bajas se registran en Formosa, Jujuy y Chaco.
La tasa de desempleo se calcula como el cociente entre la población desocupada y
la población económicamente activa. Esta variable muestra, para el promedio del país,
un crecimiento durante el período 1992-2001 pasando de 7% en 1992 a 15,3% en 2001.
Las provincias con las tasas de desempleo más altas, cuando se considera el promedio
1999-2001, son Santa Fe, Jujuy y Buenos Aires mientras que las más bajas se observan
en Santa Cruz, Misiones y San Luis.

26
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 12 – Tasa de empleo y desempleo


Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 44,5 44,2 42,3 41,8 42,7 44,0 45,5 45,5 45,7 43,0 45,0
Buenos Aires 36,9 37,2 35,6 34,5 34,2 36,8 37,3 37,1 36,1 33,6 34,5
Catamarca 32,7 32,0 32,4 30,4 30,6 32,2 30,6 32,6 30,9 31,4 32,0
Córdoba 35,5 35,8 35,4 32,2 35,0 34,9 35,4 35,8 31,1 32,7
Corrientes 29,9 29,4 28,8 30,6 30,0 32,0 32,0 30,6 29,0 30,5 31,2
Chaco 32,4 32,2 29,7 29,0 28,6 30,8 28,9 29,7 30,6 29,4 39,7
Chubut 33,9 33,9 33,3 33,1 34,0 34,7 34,6 34,5 34,8 33,6 34,2
Entre Ríos 34,0 31,7 31,4 31,3 32,4 32,1 34,0 34,1 33,4 32,5 31,8
Formosa 30,8 30,9 30,8 30,8 28,4 31,4 32,0 30,1 27,6 27,0 30,6
Jujuy 30,9 30,4 29,8 28,0 26,5 29,6 27,7 27,9 28,9 28,2 30,3
La Pampa 37,8 37,7 38,4 37,0 37,9 38,2 39,3 39,1 37,8 37,5 36,9
La Rioja 32,7 32,8 31,8 32,1 31,4 33,0 33,7 35,1 33,6 31,5 33,3
Mendoza 38,4 35,6 36,5 35,0 36,6 35,4 35,4 36,6 35,5 34,1 34,5
Misiones 34,3 36,6 32,6 33,3 32,5 33,8 33,8 33,3 33,6 31,8 32,0
Neuquén 36,1 35,9 35,0 33,4 36,7 35,9 36,2 37,1 37,0 36,3 35,2
Rio Negro 37,8
Salta 33,3 32,5 32,6 30,8 30,9 32,5 34,2 34,7 33,1 32,2 30,9
San Juan 32,3 33,9 33,9 31,8 32,5 34,0 35,0 33,7 33,6 32,8 34,0
San Luis 35,5 36,2 37,1 34,3 34,1 34,4 34,8 34,5 36,5 32,6 33,8
Santa Cruz 36,0 36,7 35,5 35,8 35,7 35,9 36,7 38,2 38,6 39,2 37,7
Santa Fe 37,1 34,6 33,7 32,0 30,8 33,5 32,8 32,5 34,0 33,1 34,0
Sgo.del Estero 34,3 32,3 32,6 30,2 28,3 29,4 29,5 29,4 30,9 30,7 31,0
Tierra del Fuego 38,7 39,3 38,6 36,7 36,4 37,0 38,0 35,2 34,8 37,5 33,7
Tucumán 32,7 32,8 30,7 29,3 29,3 31,9 32,4 32,7 32,6 31,3 29,8
Promedio 34,8 34,5 33,8 32,8 32,8 34,1 34,3 34,3 34,1 33,1 34,0
Mínimo 29,9 29,4 28,8 28,0 26,5 29,4 27,7 27,9 27,6 27,0 29,8
Máximo 44,5 44,2 42,3 41,8 42,7 44,0 45,5 45,5 45,7 43,0 45,0
Desvío estandar 3,2 3,3 3,3 3,1 3,9 3,2 3,8 3,8 3,8 3,6 3,5
Fuente: INDEC

Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 4,8 7,5 8,7 13,3 12,8 11,1 8,6 10,3 10,4 14,3 13,5
Buenos Aires 7,5 10,4 14,9 19,0 21,0 15,5 14,9 15,9 16,5 20,7 20,6
Catamarca 5,9 9,7 7,5 12,1 12,7 13,2 12,5 16,0 16,8 19,0 20,5
Córdoba 5,3 6,8 9,6 15,9 16,1 12,8 13,6 12,5 15,9 19,4
Corrientes 3,6 7,7 9,6 14,9 15,4 13,4 12,0 13,8 16,7 19,8 19,7
Chaco 5,4 7,9 11,0 12,8 14,9 10,1 11,3 12,4 11,3 15,9 17,4
Chubut 13,9 11,6 12,5 14,5 11,9 11,8 12,8 11,8 13,3 14,1 14,2
Entre Ríos 7,1 7,5 8,8 13,2 10,7 12,2 10,0 13,3 13,5 17,7 15,4
Formosa 8,9 8,3 6,8 6,7 8,1 6,3 6,9 8,2 11,1 14,5 9,2
Jujuy 6,6 6,5 9,7 12,4 12,5 15,5 15,6 16,1 19,1 19,5 20,5
La Pampa 2,4 5,3 5,3 10,6 8,6 9,3 11,3 10,7 11,2 15,2 14,0
La Rioja 8,7 5,7 10,9 11,3 10,5 9,7 7,6 7,2 12,1 13,8 13,6
Mendoza 4,4 4,6 5,1 6,7 6,6 6,1 5,7 6,8 10,0 13,5 11,5
Misiones 5,8 6,5 8,3 7,8 7,5 4,9 4,8 5,6 7,1 6,8 9,7
Neuquén 8,9 11,5 13,5 16,5 12,3 11,3 12,2 12,0 14,0 16,7 18,0
Rio Negro 14,6
Salta 9,8 10,1 13,3 15,7 16,3 14,3 12,0 14,1 14,9 18,3 17,7
San Juan 9,3 6,0 8,1 13,9 9,6 8,6 7,1 10,2 12,8 16,4 13,4
San Luis 6,7 8,9 6,7 10,4 8,5 11,5 6,0 6,3 9,4 12,2 12,6
Santa Cruz 3,7 3,0 6,1 7,0 6,3 4,6 3,9 3,6 1,9 2,5 3,0
Santa Fe 9,5 12,6 13,1 18,7 17,8 13,9 13,5 16,0 17,3 22,2 19,3
S.del Estero 2,3 3,9 4,6 8,6 12,4 9,4 4,8 8,7 10,5 12,3 10,1
Tierra del Fuego 9,1 5,3 6,7 10,3 10,1 10,3 8,7 9,2 12,8 12,1 15,6
Tucumán 12,5 11,8 14,2 19,1 21,8 15,5 14,9 15,9 18,4 17,9 17,8
Promedio 7,0 7,8 9,3 12,7 12,2 11,1 10,0 11,2 12,8 15,3 15,1
Mínimo 2,3 3,0 4,6 6,7 6,3 4,6 3,9 3,6 1,9 2,5 3,0
Máximo 13,9 12,6 14,9 19,1 21,8 16,1 15,6 16,1 19,1 22,2 20,6
Desvío estandar 3,0 2,7 3,1 3,8 4,3 3,4 3,6 3,8 3,9 4,4 4,4
Fuente: INDEC.

27
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

II.2 - Metodología
En esta sección se describe brevemente la metodología del análisis de factores que se
emplea en la siguiente sección para reducir el número de indicadores necesario para la
caracterización económico-social de las provincias argentinas. Para una presentación
completa de esta metodología puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
El análisis de factores se emplea para replicar la matriz de correlación de las 16
variables originales empleando una cantidad de factores comunes menor al número de
variables originales. Al reducir el número de indicadores bajo análisis esta metodología
permite simplificar el análisis subsiguiente.10
El objetivo del análisis de factores es describir las relaciones de correlación entre
varias variables en términos de unos pocos factores subyacentes. Se asume que las va-
riables pueden agruparse según su correlación: las variables que pertenecen a un grupo
particular estarán altamente correlacionadas entre sí pero presentarán baja correlación
con las variables pertenecientes a grupos diferentes. De esta manera es posible que ca-
da grupo de variables represente un factor común responsable de la correlación obser-
vada entre las variables originales.
La utilidad de aplicar este método reside en que permitirá identificar unos pocos
factores subyacentes que brindan similar información que un número más grande de
indicadores.11 Por ejemplo, se cuenta con tres indicadores que describen las caracterís-
ticas habitacionales de los hogares: hacinamiento del hogar, tipo de vivienda y condi-
ciones sanitarias. Estas tres variables están positivamente correlacionadas. Para el aná-
lisis de factores esta correlación evidencia la existencia de algún factor común a estos
tres indicadores capaz de resumir su comportamiento conjunto. Este factor podría de-
nominarse factor de características habitacionales. El objetivo del análisis de factores
es, entonces, describir el comportamiento de las variables originales empleando para
ello el menor número posible de factores comunes.
A continuación se describe la metodología del análisis de factores. Sean
X1, X2,…, Xp variables aleatorias observables. El modelo de factores postula que Xi es
linealmente dependiente de m variables aleatorias inobservables F1, F2, …, Fm denomi-
nadas factores comunes y de p fuentes de variación adicionales e1, e2, …, ep denomina-
das factores específicos. El modelo de análisis de factores puede escribirse como

X 1 = l11 F1 + l12 F2 + ... + l1m Fm + ε 1

X 2 = l 21 F1 + l 22 F2 + ... + l 2 m Fm + ε 2

X p = l p1 F1 + l p 2 F2 + ... + l pm Fm + ε p

10
La idea básica del análisis de factores es que si dos variables están altamente correlacionadas parte de la
información que brinda una es reproducida por la otra. En el caso extremo, si la correlación entre dos va-
riables es perfecta, utilizar una o la otra es indiferente cuando se intenta describir el comportamiento rela-
tivo.
11
En la siguiente sección se obtienen tres factores comunes a partir de las 16 variables descriptas en la
sección anterior.
28
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

donde cada coeficiente lij es el peso de la variable i en el factor j. Las p variables X1, X2,
…, Xp se expresan en términos de m más p variables aleatorias F1, F2, …, Fm, e1, e2, …,
ep que son inobservables. El factor específico ei está asociado únicamente con la varia-
ble Xi. La inobservabilidad de las variables Fj distingue al modelo de factores del mo-
delo de regresión multivariado en el que las variables independientes son observables.
Todo excepto el lado izquierdo de las ecuaciones anteriores debe estimarse por lo que
el modelo tiene un número infinito de soluciones. Si no existe correlación entre las va-
riables el análisis de factores no será de utilidad ya que los factores específicos juegan
el rol dominante mientras que esta metodología busca identificar algunos factores co-
munes importantes.
Tanto los factores como los términos aleatorios son inobservables por lo que una
verificación directa del modelo a partir de observaciones para X1, X2,…, Xp carece de
sentido. Sin embargo, con supuestos adicionales acerca de las variables aleatorias Fj y
ei, el modelo de análisis de factores implica ciertas relaciones de covarianza que pue-
den verificarse. En notación matricial el modelo de análisis de factores puede expresar-
se como X = L F + ε donde L es la matriz de pesos factoriales lij. El modelo de análi-
sis de factores asume que los vectores aleatorios inobservables F y e satisfacen las si-
guientes condiciones

E (F ) = 0 Cov (F ) = I

⎡ψ 1 0 ... 0⎤
⎢0 ψ2 ... 0 ⎥⎥
E (ε ) = 0 Cov(ε ) = ψ = ⎢
⎢ ... ... ... ... ⎥
⎢ ⎥
⎣⎢ 0 0 ... ψ p ⎦⎥

Cov (ε , F ) = 0
La última condición supone que los vectores F y e son independientes. Puede de-
mostrarse que lo anterior implica la siguiente estructura de covarianza para el vector X

Var ( X i ) = li21 + ... + l im2 + ψ i

Cov( X i X k ) = li1l k 1 + ... +l im l km

Cov (X i F j ) = l ij

La porción de la varianza de la variable i explicada por los m factores comunes se


denomina communality. La porción de la varianza de la variable i, Var(Xi) = σii, expli-
cada por el factor específico se denomina varianza específica. Denotando con hi2 la
communality i se desprende de la estructura de covarianza que

σ ii = li21 + li22 + ... + lim2 + ψ i

hi2 = li21 + li22 + ... + lim2

29
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

σ ii = hi2 + ψ i
con i = 1, 2, …, p
La communality i es la suma de los cuadrados de los pesos de la variable i en los
m factores comunes.
El modelo de análisis de factores asume que la matriz de covarianza de X puede
reproducirse empleando los p x m pesos factoriales lij y las p varianzas específicas ψi.
Cuando p = m la matriz de covarianza de X puede reproducirse exactamente como LL'
por lo que ψ puede ser una matriz de ceros. Es cuando m es menor que p que el análisis
de factores resulta de utilidad.
El análisis de factores estima los pesos factoriales lij; los m factores Fj; y los p
términos aleatorios ei. Para una descripción de los métodos alternativos de estimación
del modelo de análisis de factores puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
Cuando los pesos factoriales estimados no son fácilmente interpretables es usual
rotarlos con el fin de obtener una estructura de pesos factoriales alternativa. La rotación
puede realizarse debido a la indeterminación inherente a la construcción de los factores
mencionada más arriba. A partir de una rotación ortogonal de los pesos factoriales ini-
ciales pueden obtenerse pesos factoriales que tienen la misma habilidad para reproducir
la matriz de correlación. Una transformación ortogonal corresponde a una rotación rí-
gida de los ejes de coordenadas.12 La rotación intenta lograr un patrón de pesos tal que
cada variable muestre peso alto en sólo un factor y pesos bajos en los demás. La de-
terminación de cuál es el conjunto de factores más fácilmente interpretable se realiza
de manera arbitraria.

II.3 - Resultados
En esta sección se aplica la metodología del análisis de factores a los 16 indicadores
presentados anteriormente. El análisis se realiza para un momento del tiempo. En el
caso de las variables censales se emplea información correspondiente al año 2001. Para
las variables que no fueron construidas a partir de información censal se considera el
promedio del período 1999-2001 con el fin de evitar fluctuaciones de corto plazo. Sólo
para el indicador de calidad educativa se emplea información correspondiente única-
mente al año 1997.
La Tabla 13 muestra los coeficientes de correlación lineal entre las variables ori-
ginales. El coeficiente de correlación lineal entre dos variables toma valores entre -1 y
1. Un valor cercano a 1 indica que las dos variables se mueven simultáneamente en la
misma dirección. Un valor cercano a -1 indica que las dos variables se mueven simul-
táneamente en direcciones opuestas. Un valor cercano a cero indica que no hay asocia-
ción lineal entre las variables. Los coeficientes de correlación significativamente dis-
tintos de cero se muestran resaltados.

12
En la siguiente sección se emplea la rotación varimax para la construcción de los factores.
30
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 13 – Matriz de correlaciones

HACINAMI

DENSIDAD
ENERG PC

MORT INF

VIVIENDA

SANITARI

POBREZA

CAL EDU
DELITOS
EMPLEO

DESEMP

ESC SEC
EXP PC

ANALF
ACTIV

GINI
EXP PC 1,00
ENERG PC 0,57 1,00
ACTIV 0,19 0,39 1,00
EMPLEO 0,39 0,40 0,90 1,00
DESEMP -0,39 -0,08 0,05 -0,36 1,00
GINI -0,59 -0,31 -0,51 -0,55 0,11 1,00
MORT INF -0,18 -0,35 -0,67 -0,61 0,00 0,53 1,00
ANALF -0,47 -0,44 -0,73 -0,69 0,06 0,75 0,52 1,00
ESC SEC 0,43 0,49 0,74 0,65 0,09 -0,56 -0,34 -0,87 1,00
DELITOS 0,06 0,23 0,58 0,58 -0,11 -0,21 -0,40 -0,30 0,42 1,00
HACINAMI -0,45 -0,42 -0,74 -0,80 0,25 0,71 0,53 0,80 -0,65 -0,37 1,00
VIVIENDA -0,35 -0,53 -0,68 -0,64 0,11 0,53 0,63 0,68 -0,53 -0,38 0,82 1,00
SANITARI -0,48 -0,48 -0,81 -0,77 0,05 0,74 0,54 0,90 -0,82 -0,44 0,90 0,82 1,00
POBREZA -0,64 -0,57 -0,78 -0,88 0,34 0,76 0,58 0,85 -0,76 -0,48 0,84 0,66 0,84 1,00
DENSIDAD -0,16 0,21 0,61 0,58 -0,07 -0,15 -0,36 -0,35 0,42 0,61 -0,30 -0,22 -0,29 -0,47 1,00
CAL EDU 0,14 0,25 0,79 0,71 0,04 -0,42 -0,58 -0,54 0,60 0,49 -0,71 -0,63 -0,70 -0,56 0,39 1,00

Se destacan, entre otras, las siguientes correlaciones entre las 16 variables inclui-
das en el análisis:
• las exportaciones per cápita están positivamente correlacionadas con el
consumo de energía eléctrica per cápita;
• la tasa de desempleo no está correlacionada con ninguna de las demás va-
riables;
• la tasa de analfabetismo se correlaciona positivamente con el coeficiente
de Gini de la distribución del ingreso;
• la tasa neta de escolarización secundaria se correlaciona positivamente
con la calidad educativa;
• la tasa de mortalidad infantil se correlaciona positivamente con la tasa de
analfabetismo y con la tasa de incidencia de la pobreza y negativamente
con la calidad educativa; y
• la tasa de incidencia de la pobreza muestra correlaciones estadísticamente
significativas con la mayoría de las variables.
La existencia de correlaciones estadísticamente significativas entre las variables permite
asumir que el análisis de factores identificará factores comunes a las 16 variables originales
de manera tal que el número de factores comunes necesario para reproducir adecuadamente
la matriz de correlaciones presentada más arriba sea menor al número de variables originales.
La Tabla 14, que inicia el análisis de factores, permite determinar cuál es el número de
factores comunes que permite una descripción adecuada de las 16 variables originales. La pri-
mera columna muestra el número de factores que va desde un mínimo de 1 hasta un máximo
igual al número de variables incluidas en el análisis. La segunda columna muestra la proporción
de la varianza total de la muestra que logra explicar cada factor. La primera fila muestra que si
sólo se retuviera el primer factor sería posible explicar el 56% de la varianza muestral.

31
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

El factor más importante es aquel capaz de explicar una mayor proporción de la


varianza muestral. El primer factor logra explicar el 56% de la varianza muestral. Los
siguientes dos factores explican el 20% de la varianza muestral. La tercera columna
muestra que los tres primeros factores, considerados en conjunto, logran explicar el
76% de la varianza muestral. A medida que se agregan factores aumenta la proporción
de la varianza muestral que se logra expli-
car: con 16 factores sería posible reproducir Tabla 14 – Análisis de factores
perfectamente la estructura de correlación
entre las 16 variables originales. Factor Proporción Acumulativa
1 56,1 56,1
El beneficio de aplicar la metodología 2 11,9 68,1
del análisis de factores es mayor cuanto ma- 3 8,2 76,2
yor es la proporción de la varianza total de 4 5,7 81,9
la muestra explicada por un número pequeño 5 5,0 86,9
de factores. El analista debe seleccionar el 6 3,7 90,6
número de factores que considera relevantes 7 2,9 93,5
teniendo en cuenta el trade off que existe 8 2,3 95,9
entre el número de factores elegidos y la 9 1,4 97,3
capacidad explicativa de los mismos. El aná- 10 1,1 98,5
11 0,6 99,1
lisis subsiguiente se realizará empleando los
12 0,4 99,5
primeros tres factores ya que son, como se
13 0,2 99,8
verá más adelante, fácilmente interpretables.
14 0,2 99,9
La Tabla 15 muestra el peso factorial que
15 0,1 100,0
tiene cada variable en cada uno de los tres 16 0,0 100,0
factores.

Tabla 15 – Análisis de los factores – Pesos factoriales


Variable 1 2 3 Unicidad
Exportaciones per cápita -0,659 -0,309 0,557 0,160
Consumo energia eléctrica per cápita -0,595 0,025 0,220 0,597
Tasa de actividad -0,680 0,666 -0,127 0,078
Tasa de empleo -0,644 0,641 0,296 0,086
Tasa de desempleo 0,000 -0,114 -0,934 0,115
Coeficiente de Gini 0,820 -0,005 -0,119 0,314
Tasa mortalidad infantil 0,552 -0,443 0,081 0,492
Tasa de analfabetismo 0,894 -0,205 -0,002 0,159
Tasa neta de escolarizacion secundaria -0,789 0,290 -0,096 0,284
Tasa de delincuencia -0,207 0,777 0,121 0,338
Hacinamiento del hogar 0,840 -0,311 -0,155 0,173
Tipo de vivienda 0,772 -0,272 -0,010 0,330
Condiciones sanitarias 0,920 -0,281 0,011 0,075
Tasa incidencia pobreza 0,829 -0,364 -0,357 0,052
Densidad poblacional -0,102 0,858 0,045 0,251
Calidad educativa -0,594 0,553 -0,199 0,302
Método de componentes principales. Rotación varimax

32
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

La columna denominada unicidad indica cuál es el porcentaje de la varianza de la


variable que no es explicado por los tres factores.13 La unicidad de una variable capta
algún aspecto que es medido únicamente por esa variable. Valores por encima de 0,6
suelen considerarse altos (Johnson y Wichern, 1992). La Tabla muestra que el valor
más alto para la unicidad es 0,596 correspondiente a la variable consumo de energía
per cápita.14
Los pesos factoriales considerados altos aparecen resaltados. La determinación de
qué es un peso factorial alto y qué es un peso factorial bajo se hace en base a conside-
raciones subjetivas. Se observa que los valores resaltados para cada factor son clara-
mente más altos que el resto. La información de la Tabla se emplea, a continuación,
para definir cada uno de los factores comunes que surgen del análisis de factores.

II.3.a - Definición de los factores


Se definen a continuación cada uno de los tres factores identificados más arriba. Cada
uno de los tres factores se interpreta a partir de las variables que muestran los pesos
factoriales más elevados. Una vez seleccionadas las variables que integran cada factor
común, en el apartado siguiente se construyen los indicadores sintéticos correspondien-
tes a cada uno de ellos.

Factor económico-social
Este es el factor más importante capaz de explicar el 56% de la varianza total de las 16
variables incluidas en el análisis. En la Tabla 16 se observa que las variables con ma-
yor peso en este factor son las exportaciones per cápita, el consumo de energía eléctri-
ca per cápita, la tasa de actividad, la tasa de empleo, la tasa neta de escolarización se-
cundaria, la calidad educativa, el coeficiente de Gini, la tasa de mortalidad infantil, la
tasa de analfabetismo, el hacinamiento del hogar, el tipo de vivienda, las condiciones
sanitarias y la tasa de incidencia de la pobreza. Las primeras seis variables tienen peso
factorial negativo mientras que las restantes siete tienen peso factorial positivo. Se ob-
serva, entonces, que la metodología del análisis de factores permite identificar un fac-
tor común a 13 de las 16 variables utilizadas para describir la situación relativa de las
provincias argentinas.
Este factor tiene una connotación negativa ya que las provincias que muestran va-
lores más altos para el indicador sintético que se construye más abajo a partir de este
factor serán aquellas con menor nivel de actividad, distribución del ingreso más des-
igual, peores indicadores educativos, peores indicadores de salud, mayor proporción de
hogares con características habitacionales deficientes y mayor proporción de población
pobre. En lo que sigue a este primer factor se lo denomina factor económico-social ya
que combina ambos tipos de variables.

Factor de mercado laboral


En este factor tienen pesos más elevados las variables tasa de actividad, tasa de em-
pleo, tasa de delincuencia y densidad poblacional. Las cuatro variables tienen pesos

13
La unicidad se denomina también varianza específica.
14
La unicidad puede reducirse, trivialmente, seleccionando un mayor número de factores.
33
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

factoriales positivos por lo que las provincias más densamente pobladas son aquellas
en las que el mercado laboral es más grande al mismo tiempo que la delincuencia tam-
bién es mayor. A este segundo factor común se lo denomina factor de mercado laboral.
El resultado de que la tasa de delincuencia es mayor en las provincias con mayo-
res tasas de actividad y empleo es consistente con el trabajo de Cerro y Meloni (1999)
que encuentran que la tasa de delincuencia se asocia positivamente con el nivel de acti-
vidad económica.

Factor de tasa de desempleo


El tercer factor logra explicar el 8% de la varianza total de las 16 variables analizadas.
La única variable con un peso relativamente alto en este factor es la tasa de desempleo.
Este resultado es consistente con la falta de correlación entre la tasa de desempleo y
cualquiera de las demás variables señaladas al analizar la matriz de correlación de las
16 variables originales.
Las provincias con un valor más alto para el indicador sintético construido a partir
de este factor serán aquellas con tasas de desempleo más elevadas.

II.3.b - Indicadores sintéticos


En este apartado se presentan los indicadores sintéticos que se construyen a partir de
los tres factores identificados en el apartado anterior. Para construir los cuatro indica-
dores sintéticos que surgen del análisis de factores se sigue la siguiente metodología: i)
de cada factor se seleccionan las variables con el peso más alto; ii) el indicador sintéti-
co para el factor 1 se obtiene mediante la suma de los valores estandarizados15 de las
variables seleccionadas en el paso anterior de acuerdo con el signo de sus pesos facto-
riales; y iii) el procedimiento se repite para los demás factores.

Indicador sintético económico-social


La segunda columna de la Tabla 16 muestra el valor del indicador sintético construido
a partir del factor económico-social mientras que la tercera columna muestra la ubica-
ción en el ranking de cada provincia. Con el objetivo de facilitar la presentación se su-
pone un valor de 100 para la Ciudad de Buenos Aires. Las que tienen mejor ubicación
son cuatro provincias de la región patagónica, tres provincias de la región pampeana y
la Ciudad de Buenos Aires que tiene el mejor desempeño económico-social. Las que
muestran el desempeño económico-social menos satisfactorio son cuatro provincias del
noreste y cuatro provincias del noroeste. Las restantes 8 provincias tienen un desempe-
ño económico-social intermedio.
El indicador sintético económico-social puede descomponerse en dos componen-
tes (Tabla 17): i) un indicador económico empleando las variables exportaciones per
cápita, consumo de energía eléctrica per cápita, tasa de actividad y tasa de empleo; y ii)

15
Debido a que están expresadas en unidades diferentes, para la construcción de los indicadores sintéticos,
las variables se estandarizan de manera tal que su media sea cero y su desvío estándar sea uno. El valor
estandarizado de una variable X se obtiene empleando la fórmula ( X i − X ) S X donde Xi es la observa-
ción i de la variable X; X es la media de la variable X; y SX es el desvío estándar de la variable X.
34
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

un indicador social empleando las variables mortalidad infantil, tasa de analfabetismo,


tasa neta de escolarización secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, con-
diciones sanitarias, coeficiente de Gini, tasa de incidencia de la pobreza y calidad edu-
cativa. Se observa que, en términos generales, las provincias con mejor desempeño
económico muestran al mismo tiempo un mejor desempeño social.
Tabla 16 – Indicador sintético económico-social Cuando se analiza el valor
Valor que toma este indicador sintético
Provincia Ranking se observa que la diferencia entre
indicador
Ciudad de Buenos Aires 100 1 el valor máximo, correspondiente
Santa Cruz 123 2 a la Ciudad de Buenos Aires, y el
Chubut 148 3 valor mínimo, correspondiente a
La Pampa 153 4
Formosa, es de una magnitud
Tierra del Fuego 155 5
Neuquén 159 6
considerable: la primera muestra
Buenos Aires 162 7 una situación económico-social
Santa Fe 166 8 medida por este indicador que es
Córdoba 172 9 tres veces superior a la de la se-
Río Negro 176 10 gunda. Estas diferencias se obser-
Mendoza 178 11 van tanto en el componente eco-
Entre Ríos 193 12
nómico como en el componente
San Luis 196 13
Catamarca 207 14
social de este indicador.
San Juan 209 15
Cuando se comparan las
Tucumán 212 16
La Rioja 216 17
ubicaciones en el componente
Salta 245 18 económico y en el componente
Jujuy 255 19 social se observa que tres provin-
Misiones 257 20 cias cambian su ubicación en al
Corrientes 261 21 menos seis lugares: i) Córdoba se
Santiago del Estero 265 22 ubica 13 en el ranking económico
Chaco 288 23
y 6 en el social (-7); ii) Río Negro
Formosa 301 24
se ubica 5 en el ranking económi-
co y 12 en el social (+7) y iii) Ca-
tamarca se ubica 10 en el ranking
económico y 16 en el social (+6).
Debido a que el factor económico-social capta gran parte de la varianza muestral
de los 16 indicadores considerados gran parte del análisis posterior se basa en el indi-
cador sintético económico-social. Al mismo tiempo las variables incluidas en este indi-
cador sintético permiten una caracterización económico-social de las provincias argen-
tinas que abarca diversos aspectos.

35
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 17 – Descomposición del indicador sintético económico-social


Componente económico Componente social
Valor Valor
Provincia Ranking Provincia Ranking
indicador indicador
Ciudad de Buenos Aires 100 1 Ciudad de Buenos Aires 100 1
Santa Cruz 103 2 Santa Cruz 132 2
Chubut 104 3 La Pampa 143 3
Neuquén 141 4 Tierra del Fuego 154 4
Río Negro 157 5 Buenos Aires 155 5
Tierra del Fuego 157 6 Córdoba 157 6
La Pampa 178 7 Santa Fe 158 7
Buenos Aires 181 8 Chubut 167 8
Santa Fe 185 9 Neuquén 167 9
Catamarca 191 10 Mendoza 170 10
Mendoza 197 11 Entre Ríos 182 11
San Luis 201 12 Río Negro 184 12
Córdoba 209 13 San Luis 194 13
San Juan 219 14 San Juan 205 14
La Rioja 220 15 Tucumán 205 15
Entre Ríos 221 16 Catamarca 214 16
Salta 225 17 La Rioja 214 17
Tucumán 229 18 Jujuy 249 18
Misiones 246 19 Salta 253 19
Corrientes 254 20 Misiones 261 20
Chaco 261 21 Corrientes 264 21
Santiago del Estero 263 22 Santiago del Estero 266 22
Jujuy 269 23 Chaco 299 23
Formosa 290 24 Formosa 307 24

Indicador sintético de mercado laboral


La Tabla 18 muestra que en este indicador aparecen mejor ubicadas en el ranking las
provincias de La Pampa, Río Negro, Neuquén y la Ciudad de Buenos Aires que son,
por lo tanto, provincias con mayores tasas de actividad, empleo y delincuencia y mayor
densidad poblacional. Las provincias con ubicación más desfavorable son Formosa,
Santiago del Estero, Jujuy y Misiones.

Indicador sintético de tasa de desempleo


Por tratarse de un indicador construido a partir de una única variable su comportamien-
to es idéntico al descripto anteriormente para la tasa de desempleo.
La tasa de desempleo más baja se observa en Santa Cruz mientras que la más alta
se observa en Santa Fe.

36
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 18 – Indicadores sintéticos laborales


Indicador sintético de mercado laboral Indicador sintético de tasa de desempleo
Valor Valor
Provincia Ranking Provincia Ranking
indicador indicador
Formosa 21 1 Santa Cruz 53 1
Santiago del Estero 27 2 Misiones 73 2
Jujuy 28 3 San Luis 88 3
Misiones 29 4 Mendoza 92 4
Corrientes 30 5 Santiago del Estero 94 5
La Rioja 33 6 La Rioja 97 6
Chaco 33 7 Formosa 98 7
Tucumán 34 8 Tierra del Fuego 98 8
Entre Ríos 35 9 Río Negro 99 9
San Luis 35 10 Ciudad de Buenos Aires 100 10
Catamarca 37 11 La Pampa 104 11
Salta 38 12 Chubut 107 12
Chubut 38 13 San Juan 108 13
Santa Fe 40 14 Chaco 108 14
San Juan 41 15 Córdoba 112 15
Córdoba 41 16 Neuquén 113 16
Buenos Aires 42 17 Entre Ríos 116 17
Tierra del Fuego 44 18 Salta 121 18
Santa Cruz 49 19 Corrientes 126 19
Mendoza 50 20 Catamarca 129 20
La Pampa 52 21 Tucumán 130 21
Río Negro 53 22 Buenos Aires 131 22
Neuquén 55 23 Jujuy 134 23
Ciudad de Buenos Aires 100 24 Santa Fe 135 24

II.3.c - Evolución temporal


Con el fin de analizar la evolución temporal de la situación relativa de las provincias
argentinas resulta de interés comparar los resultados presentados más arriba con los
obtenidos por Nuñez Miñana (1972). Este autor ordena a las provincias argentinas se-
gún su desarrollo económico relativo a partir de la construcción de un indicador básico
utilizando las siguientes tres variables: i) calidad de la vivienda (1960); ii) automóviles
per cápita (1970); y iii) calidad de los recursos humanos (1960).
Por los motivos mencionados más arriba la clasificación de las provincias del tra-
bajo citado se compara con la que se obtiene del indicador sintético económico-social.
La Tabla 19 muestra ambas clasificaciones.

37
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 19 – Comparación ordenamientos de provincias

Ranking Nuñez Ranking


Provincia Provincia
Miñana (1972) económico social
AVANZADAS
Buenos Aires 1 Santa Cruz 1
Santa Fe 2 Chubut 2
Córdoba 3 La Pampa 3
Mendoza 4 Neuquén 4
ESPECIALES
Chubut 5 Buenos Aires 5
Santa Cruz 6 Santa Fe 6
La Pampa 7 Córdoba 7
Río Negro 8 Río Negro 8
INTERMEDIAS
San Juan 9 Mendoza 9
San Luis 10 Entre Ríos 10
Entre Ríos 11 San Luis 11
Neuquén 12 Catamarca 12
Tucumán 13 San Juan 13
Salta 14 Tucumán 14
REZAGADAS
La Rioja 15 La Rioja 15
Catamarca 16 Salta 16
Corrientes 17 Jujuy 17
Jujuy 18 Misiones 18
Misiones 19 Corrientes 19
Chaco 20 Santiago del Ester 20
Santiago del Ester 21 Chaco 21
Formosa 22 Formosa 22

Cuando se comparan los resultados de ambos trabajos se observa que las provin-
cias que mejoran su posición relativa son Neuquén (-8), Santa Cruz (-5), La Pampa (-4)
y Catamarca (-4), mientras que las provincias que empeoran su posición relativa son
Mendoza (+5), Buenos Aires (+4), Santa Fe (+4), Córdoba (+4) y San Juan (+4).
También se observa que, a excepción de Catamarca, las provincias clasificadas
como rezagadas por Nuñez Miñana (1972) son las que muestran el peor desempeño
económico-social: Formosa, La Rioja, Corrientes, Jujuy, Misiones, Chaco y Santiago
del Estero. Tanto las provincias avanzadas como las especiales en la clasificación de
Nuñez Miñana (1972) aparecen en las mejores ubicaciones del indicador sintético eco-
nómico-social: Río Negro, La Pampa, Chubut, Santa Cruz, Mendoza, Córdoba, Santa
Fe y Buenos Aires. Las provincias de San Juan, Entre Ríos, San Luis y Tucumán apa-
recen en posiciones intermedias en ambas clasificaciones. Las provincias que cambian
de ubicación en una y otra clasificación son: Catamarca, Salta y Neuquén. De estas tres
provincias sólo Neuquén muestra un importante cambio en su ubicación relativa luego
de transcurridos más de 30 años.

38
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

II.3.d - Convergencia
En este apartado se analiza la hipótesis de convergencia de las variables empleadas en
la construcción del indicador sintético económico-social. Con este objetivo se utiliza
información para los años 1980, 1991 y 2001 de las siguientes variables: tasa de morta-
lidad infantil, tasa de analfabetismo, tasa neta de escolarización secundaria, hacina-
miento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, exportaciones per cápita,
consumo de energía eléctrica per cápita, tasa de empleo, tasa de actividad, tasa de des-
empleo y tasa de delincuencia. También se construyen versiones comparables de los
componentes económico y social del indicador sintético económico-social para los
años 1991 y 2001.
Existe convergencia si las provincias que parten de un nivel inicial menor mues-
tran tasas de crecimiento más elevadas. De esta manera las provincias más rezagadas
alcanzarán a las más avanzadas. La idea detrás del concepto de convergencia es rela-
cionar estadísticamente el valor inicial de la variable con su tasa de crecimiento. Se
dice que existe convergencia si la relación entre nivel inicial y tasa de crecimiento es
negativa. En la Tabla 20 se presentan los resultados que arrojan las estimaciones para
1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001.

Tabla 20 – Análisis de convergencia


1980-1991 1991-2001 1980-2001
Variable
Coef. t Coef. t Coef. t
Tasa mortalidad infantil -0,006 -3,18 -0,004 -0,68 -0,003 -1,59
Tasa de analfabetismo 0,008 3,71 0,004 2,02 0,007 3,82
Tasa neta de escolarizacion secundaria -0,014 -3,54 -0,006 -5,62 -0,026 -6,87
Hacinamiento del hogar -0,277 -6,99 -0,003 -0,87 -0,017 -2,46
Tipo de vivienda -0,222 -2,14 -0,023 -2,22 -0,023 -0,80
Condiciones sanitarias -0,450 -2,26 -0,036 -1,43 -0,108 -2,36
Exportaciones per cápita -0,023 -1,02
Consumo energia eléctrica per cápita 0,000 -1,63
Tasa de actividad -0,004 -0,96
Tasa de empleo 0,001 0,31
Tasa de desempleo -0,340 -4,05
Tasa de delincuencia -0,005 -2,37
Componente económico ind. sintético 0,000 0,00
Componente social ind. sintético 0,000 0,00

Los casos en que no puede rechazarse la hipótesis de convergencia son los si-
guientes: tasa de mortalidad infantil para 1980-1991; tasa neta de escolarización se-
cundaria para 1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001; hacinamiento del hogar para 1980-
1991 y 1980-2001; condiciones sanitarias para 1980-1991 y 1980-2001; tipo de vi-
vienda para 1980-1991 y 1980-2001; tasa de desempleo para 1991-2001; y tasa de de-
lincuencia para 1991-2001.
Las variables que se emplean para aproximar el nivel de actividad muestran el
signo esperado bajo la hipótesis de convergencia pero no resultan estadísticamente sig-
nificativas. Los componentes económico y social del indicador sintético económico-
social no muestran convergencia entre los años 1991 y 2001.

39
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

II.4 - Conclusiones
Las 24 provincias argentinas pueden clasificarse, empleando el indicador sintético eco-
nómico-social, en tres grupos: Rezagadas, Intermedias, y Avanzadas. En cada uno de
los grupos se incluyen las siguientes provincias:
• Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, Chubut, La Pampa, Tierra
del Fuego, Neuquén, Buenos Aires y Santa Fe.
• Intermedias: Córdoba, Río Negro, Mendoza, Entre Ríos, San Luis, Catamarca,
San Juan y Tucumán.
• Rezagadas: La Rioja, Salta, Jujuy, Misiones, Corrientes, Santiago del Estero,
Chaco y Formosa.
Esta clasificación de las provincias se comparó con la realizada por Nuñez Miña-
na (1972). Los resultados muestran que, a excepción de tres provincias, los ordena-
mientos obtenidos en uno y otro trabajo no cambian de manera significativa. Consis-
tente con esto se rechaza la hipótesis de convergencia económico-social de las provin-
cias argentinas en el período 1980-2001. No puede rechazarse, en cambio, la hipótesis
de convergencia de algunos indicadores sociales, como mortalidad infantil, tasa neta de
escolarización secundaria, hacinamiento del hogar, condiciones sanitarias y tipo de
vivienda. De aquí se desprende que en el período 1980-2001 se observa convergencia
para algunos de los indicadores sociales al mismo tiempo que ninguno de los indicado-
res económicos muestra convergencia.

40
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

III - La teoría económica del federalismo fiscal


16
Alberto Porto

L a teoría tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignación de


funciones (gastos) y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de go-
bierno. También es central en esa teoría el estudio de los mecanismos de coordinación
de decisiones fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias interguber-
namentales y a los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas
acciones fiscales –las más importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las
condiciones bajo las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas
de sus actividades.17
En tiempos recientes la visión tradicional del federalismo fiscal se ha expan-
dido más allá del estudio de la organización vertical más eficiente del gobierno,
incorporando el valor participación política como objetivo rival o competitivo de la
eficiencia. Determinar qué estructura de gobierno –centralizada o descentralizada-
es la más adecuada para el logro de esos dos objetivos es el punto de partida de esta
sección.
Es útil comenzar definiendo cuál es el significado de estructuras políticas centra-
lizadas y descentralizadas. Siguiendo a Inman y Rubinfeld (1997a), la clasificación se
hace en base a dos cláusulas constitucionales. La primera es la alternativa de organizar
el gobierno como una estructura monolítica o con más de un nivel. Esta decisión de
partición divide a la Nación (y a sus habitantes) en provincias; esta es la división polí-
tico-territorial de la Nación. La segunda es la decisión de asignación de responsabili-
dades fiscales a cada nivel de gobierno.18
Si la Constitución crea provincias y les asigna responsabilidades para decidir polí-
ticas de gastos e impuestos, se trata de un gobierno descentralizado. En cambio, si sólo
crea un gobierno nacional, o si existiendo las provincias, todo el poder de decisión en
materia fiscal se asigna al gobierno nacional, se trata de un gobierno centralizado. La
Figura 1 resume los conceptos anteriores.

16
Se agradece el aporte y los comentarios de Diego Fernández Felices y Gonzalo Fernández.
17
Algunos autores incluyen también dentro de la problemática del federalismo fiscal la distribución ópti-
ma de la población entre jurisdicciones. Dicha cuestión se encuentra interrelacionada con la distribución
de funciones entre distintos niveles de gobierno ya que, por un lado, la distribución de funciones en parte
determina cómo se mueven las personas entre jurisdicciones; y por otro lado, la movilidad de las personas
como respuesta a las políticas fiscales determina en parte cómo deberían asignarse las funciones entre
jurisdicciones.
18
En esta sección se enfatizan las decisiones fiscales, pero la dimensión no fiscal es tan o más importante.
41
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 1 – Estructuras centralizadas y descentralizadas


Partición (político-territorial)

Si No

Poder de decisión de las Si DESCENTRALIZADO


provincias sobre las políticas CENTRALIZADO
de gastos e impuestos
No CENTRALIZADO

La Constitución Nacional Argentina establece la forma descentralizada (art. 1º, 5º,


121º a 125º).19 20 Es interesante notar que mientras existieron Territorios Nacionales
había partición, pero las jurisdicciones no tenían poder de decisión sobre las políticas
de gastos e impuestos, que quedaban en manos del Congreso Nacional (ex art. 67º inc.
15; actual art. 75º inc. 15).21 La elección de la forma centralizada-descentralizada afec-
ta a dos objetivos que son valuados positivamente: la participación política y la efi-
ciencia económica.22

III.1 - Participación política


La participación política incluye todas las acciones de los ciudadanos con el objeto de
influir en los resultados políticos. Es posible agrupar a los beneficios resultantes de la
participación política en tres categorías:
• el instrumental o utilitario, que asegura que el gobierno maximice la utilidad
agregada y proteja a los ciudadanos de los abusos de los políticos y/o burócratas;
• el educativo,23 que resulta del aprendizaje de las personas para evaluar y
computar no sólo sus propios intereses, sino también los del conjunto de la
sociedad; y
19
La Nación Argentina se formó con catorce provincias. Hacia 1960 la mayoría de los Territorios Nacio-
nales se habían convertido en provincias, llegando en número a 22. Tierra del Fuego fue la última provin-
cia creada (1990). La Capital Federal se transformó en Ciudad Autónoma en 1994. En la actualidad no
existen más Territorios Nacionales.
20
Además de los gobiernos nacional y provinciales, la Constitución crea un tercer nivel, las Municipalida-
des, pero su organización queda dentro del poder de decisión de las provincias (art. 5º).
21
Es atribución del Congreso Nacional “determinar por una legislación especial la organización, adminis-
tración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los límites que se asig-
nen a las provincias”
22
La tercera virtud social a tener en cuenta en la elección de la estructura política es la protección de los
derechos de los ciudadanos. Esta dimensión no se trata en este capítulo. Se supone implícitamente que
esos derechos están protegidos de la misma forma por los gobiernos centralizados y descentralizados.
23
Según Olivera (1977) “el efecto educativo de formas alternativas de organización económica era impor-
tante en las ideas prevalecientes durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX. Por ejemplo, uno de los
argumentos principales del liberalismo clásico consistía en que la libertad económica desarrolla las capa-
cidades individuales en una medida que nunca pueden lograr los sistemas estatistas. La libertad económica
estimula la iniciativa y la invención, fomenta el sentido de responsabilidad, hace a los hombres más acti-
vos, alertas y providentes. También las doctrinas socialistas del siglo pasado en gran parte se basaban so-
bre los efectos educativos de la organización económica. El socialismo descentralizado de Fourier y otros
autores de la época aspiraba, sobre todo, a establecer hábitos de cooperación y sentimientos de solidaridad
social que, a su juicio, eran destruidos por la competencia. Todos estos sistemas consideraban que el pro-
ducto más valioso de la organización económica es el hombre mismo, y que los méritos o ventajas respec-
42
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

• el de consumo o utilidad directa que se obtiene por el hecho de participar en la


actividad política.
El nivel de participación política en la sociedad, que resulta de ponderar la in-
fluencia y el esfuerzo de los ciudadanos, depende de:
• las instituciones políticas formales e informales (existe menor participación
política en una dictadura que en una democracia);
• la estructura federal de los gobiernos (se supone, en general, que la participa-
ción política es mayor cuanto mayor es la descentralización); y
• los poderes en los que se organiza el gobierno (habrá mayor participación polí-
tica en las legislaturas que en el ejecutivo).
La literatura sugiere que cuanto mayor partición (estructura multinivel, con uni-
dades de gobierno pequeñas) y mayores responsabilidades asignadas a los gobiernos
locales democráticos, mayor será la participación política.24

III.2 - Eficiencia económica


La otra variable relevante para la elección de la estructura de gobierno es la eficiencia
económica. Las dos dimensiones de la eficiencia que interesan en el análisis de la es-
tructura gubernamental son: la eficiencia intrajurisdiccional, o sea, la maximización de
la utilidad en cada comunidad; y la eficiencia interjurisdiccional, o sea, la asignación
eficiente de las personas y del capital a las distintas jurisdicciones del país. Estas dos
dimensiones determinan el tamaño óptimo de una jurisdicción (Figura 2). A mayor ta-
maño, menor adaptación de la oferta de bienes públicos locales a la demanda de los
ciudadanos; a mayor tamaño, mayor posibilidad de internalizar las externalidades inter-
jurisdiccionales.

tivos de los sistemas económicos deben juzgarse especialmente por sus efectos sobre la capacidad y la
moralidad individuales”.
24
Bird (1996) sostiene que la descentralización es intrínsecamente buena porque institucionaliza la parti-
cipación de los afectados por las decisiones locales. Para evidencia empírica sobre la asociación positiva
entre participación política y descentralización ver, entre otros, Huther y Shah (1996) e Inman y Rubinfeld
(1997a). Stigler (1957), en un artículo pionero, justifica la presencia de gobiernos locales basándose en dos
principios: que un gobierno representativo funciona mejor cuanto más cercano está de su electorado, y que
subconjuntos de personas dentro de un país tienen derecho a votar por diferentes tipos y cantidades de
servicios públicos. Dichos principios implican que las decisiones deben tomarse al nivel de gobierno más
bajo compatible con los objetivos de eficiencia económica y equidad distributiva.
43
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 2 – Eficiencia interjurisdiccional e intrajurisdiccional

Jurisdicción A Jurisdicción B

Eficiencia interjurisdiccional Eficiencia intrajurisdiccional


- Provisión eficiente de bienes públicos - Provisión de la cantidad eficiente de los bienes
nacionales o con fuertes externalidades públicos locales en jurisdicciones de tamaño
interjurisdiccionales. eficiente.

- La posibilidad de internalizar las externalidades - El control de los políticos y burócratas es mayor


es mayor cuanto mayor es el tamaño de la cuanto menor es el tamaño de la jurisdicción
jurisdicción. (entre otras razones por mayor información y más
mecanismos de control a disposición de los
- El control de los políticos y burócratas es menor ciudadanos).
cuanto mayor es el tamaño de la jurisdicción
(problemas de información y mecanismos de
control).

INFORMACION: es más fácil de obtener e interpretar


cuando se refiere a un bien público local (p.ej. recolección
de residuos) comparado con uno nacional (p.ej. control
macroeconómico).

Para que se cumpla la condición de eficiencia intrajurisdiccional la oferta de los


bienes públicos locales debe adaptarse a la demanda de la comunidad, proveyendo la
cantidad eficiente. Esto se logra cuando se cumple la condición samuelsoniana de igua-
lación de la suma de las tasas marginales de sustitución con el precio relativo o tasa
marginal de transformación. El tamaño eficiente de la comunidad resulta para el nivel
de población para el cual el costo medio de provisión de los bienes es mínimo.25 Es
probable que para cada bien público local exista un tamaño óptimo distinto de la po-
blación y esto significaría, en teoría, un nivel de gobierno separado para la provisión de
cada bien. Los costos fijos, los costos de toma de decisiones colectivas y los de admi-
nistración ponen un límite al número de gobiernos locales que, debido a esos costos, se
organizarán para proveer canastas de bienes. Para un nivel dado de gobierno (provin-
cias, municipalidades), por distintas razones que van desde lo histórico hasta la dota-
ción de tierra y recursos naturales, existirán jurisdicciones de distinto tamaño, ofre-
ciendo canastas diferentes de bienes. En el caso normal se espera que la variedad de
bienes provistos dependa positivamente del tamaño de la población.26
La información disponible y los mecanismos de control de la comunidad, para
que se respeten las preferencias locales y los bienes se provean al mínimo costo, son
mayores en comunidades pequeñas.
La eficiencia interjurisdiccional requiere que las personas y el resto de los factores
productivos se asignen eficientemente entre las regiones.

25
Para su cumplimiento se requiere que los bienes públicos locales sean congestionables y/o que la pro-
ductividad marginal del trabajo sea decreciente. Para más detalle, ver la sección III.5 -.
26
Este es el efecto “zoo” de Oates (1988). La denominación se refiere a que sólo tienen zoológico (o mu-
seos, salas de concierto, orquestas) las jurisdicciones que tienen un tamaño mínimo de la población.
44
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

En varias situaciones la libre movilidad no conduce a la distribución eficiente


dentro del territorio nacional. Por ejemplo, si las regiones difieren en la dotación de un
factor fijo y el trabajo es un factor perfectamente móvil, habrá más población en la re-
gión con mayor cantidad del factor fijo. Si la renta de ese factor es, en términos per
cápita, mayor en la región en la que es más abundante, y si se distribuye igualitaria-
mente dentro de cada región, la población migrará hasta igualar los productos medios
del trabajo (para maximizar utilidades) y no los productos marginales (para maximizar
la producción). En este caso el gobierno central debería capturar toda la renta del factor
fijo y distribuirla igualitariamente en todo el territorio nacional. Aun si ese fuera el ca-
so, si existen bienes públicos locales, como hay más población en una región que en la
otra, el bien público sería más barato en la primera región, el impuesto por trabajador
sería menor y nuevamente la libre migración llevaría a un resultado ineficiente. El go-
bierno central tendría que intervenir en el financiamiento del bien público gravando a
los trabajadores de la región más poblada, para subsidiar a los de la otra región.27
Además de este tipo de intervención del gobierno central, se requerirá también la
provisión de aquellos bienes con fuertes externalidades territoriales. La posibilidad de
internalizar las externalidades interjurisdiccionales es mayor cuanto mayor es el tama-
ño de la comunidad. Estas externalidades serán muy importantes en bienes tales como
el control macroeconómico, la distribución del ingreso y, en general, aquellos con be-
neficios para un ámbito territorial mayor que el de las jurisdicciones locales.28
Para las actividades que se centralizan la posibilidad de control de las influencias
políticas y burocráticas por parte de la comunidad es menor y de esa forma es mayor la
posibilidad de comportamientos leviatánicos.
Resumiendo, los objetivos de participación política y eficiencia económica intra-
jurisdiccional favorecen la elección de formas de gobierno descentralizadas. El objeti-
vo de eficiencia económica interjurisdiccional, en cambio, favorece la centralización.
En este punto resulta de interés hacer una reflexión sobre el marco teórico en el
que se desarrolla la teoría tradicional del federalismo, dentro de la teoría normativa de
las finanzas públicas. Según esta teoría, el objetivo de la intervención del gobierno en
la economía es la maximización del bienestar social, que se traduce en la consecución
de la eficiencia y la equidad (dejando de lado por el momento las cuestiones relativas a
la estabilización). Este objetivo implica reglas de decisión simples de describir, pero
difíciles de implementar, aún en un contexto plenamente centralizado. Es lógico espe-
rar que la existencia de una estructura federal de gobierno complique tanto la teoría
como la aplicación de las reglas de decisión públicas, debido a que más de un gobierno
pasaría a tener jurisdicción sobre un mismo individuo en la sociedad. Ello implica po-
tenciales inconsistencias e incompatibilidades que surgirían naturalmente si cada go-
bierno intentara comportarse siguiendo reglas similares a las derivadas de la existencia
de un sólo gobierno. Es decir, si se supone que cada gobierno autónomo formula su

27
Para más detalle, ver la sección III.5.
28
Para los bienes con externalidades interjurisdiccionales, la centralización no es la única cura. Depen-
diendo del tipo de externalidad y de la elasticidad de la función de beneficio marginal, se pueden utilizar
mandatos sobre cantidades o subsidios sobre el precio del bien. Por ejemplo, si el gobierno central quiere
asegurar una cierta cantidad de un bien en una comunidad local, un subsidio por unidad del bien implicará
un costo menor que el mandato si la función de beneficio marginal es elástica.
45
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

propia función de bienestar social que intenta maximizar (la extensión natural del mo-
delo normativo con un solo nivel de gobierno al caso de una estructura federal de go-
biernos) la posibilidad de que no existan conflictos de objetivos entre distintos niveles
de gobierno (o entre gobiernos a un mismo nivel de la estructura federal) es práctica-
mente nula, tanto en contextos de población móvil como inmóvil. La literatura teórica
del federalismo fiscal ha intentado simplificar dicho problema de diseño de la estructu-
ra federal óptima, suponiendo que solamente el nivel más alto de gobierno posee una
función de bienestar social. Esto implica que los niveles inferiores de gobierno se debe-
rían ocupar exclusivamente de cuestiones asignativas, dejando la tarea distributiva en
manos del gobierno central. Si bien este enfoque simplifica el análisis en gran medida,
no deja de ser poco satisfactorio, ya que implica en última instancia que solamente el
gobierno nacional cuenta con identidad política propia.29
Por otro lado, muchos modelos teóricos de federalismo fiscal se formulan en un
contexto de first best, que permite (como es sabido) aprovechar la separación de las
cuestiones asignativas y distributivas (la llamada “dicotomización” eficiencia-equidad).
Esto no sería posible en un contexto de second best.
La pregunta fundamental que surge cuando se combina el supuesto de un ambien-
te first best con el supuesto de que solamente el gobierno central posee una función de
bienestar social es la siguiente: ¿cuál es la ventaja (si es que existe alguna) de poseer
una estructura federal de gobierno por sobre una centralizada? Es decir, si el gobierno
central puede hacerlo todo (es decir, maximizar la función de bienestar para toda la
sociedad restringido solamente por una función de producción agregada para la eco-
nomía) ¿qué es lo que puede agregar la presencia de gobiernos locales al bienestar de
la sociedad? La respuesta, casi obvia, es nada.
Resulta entonces que todos los argumentos dados por la literatura teórica del fede-
ralismo fiscal a favor de la existencia y los roles de niveles inferiores de gobierno en la
estructura federal son correctos, pero en contextos de second best. Por ejemplo, el teo-
rema de la descentralización de Oates plantea como una restricción adicional del mode-
lo la uniformidad del nivel de algún servicio público por parte del gobierno central.
Esto hace que nunca pueda obtenerse, con preferencias heterogéneas entre consumido-
res, el mismo nivel de utilidad que con diferentes jurisdicciones locales ofreciendo dis-
tintos niveles de servicios públicos. Pero esta restricción de uniformidad a nivel nacio-
nal convierte el problema en uno de second best. El mismo tipo de argumento puede
plantearse para advertir que la justificación de la existencia de gobiernos locales está
basada en cuestiones de tipo informativo; o sea, que los gobiernos locales tienen acceso
a mejor información acerca de las preferencias de sus ciudadanos que el gobierno cen-
tral. También en estos casos se está considerando una restricción adicional que con-
vierte el problema en uno de second best.

29
De acuerdo con la teoría normativa, la posibilidad de realizar ponderaciones distributivas es el único
elemento que un cierto nivel de gobierno aporta al análisis de decisiones políticas colectivas. Sin esta pro-
piedad no sería posible explicar la existencia de un gobierno local autónomo. Pauly (1976) desarrolla un
modelo basado en la noción de redistribución de ingreso Pareto óptima, en el que bajo ciertas condiciones,
las redistribuciones a nivel de gobiernos locales son óptimas. Sobre este tema, ver también Bird (1995).
46
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

III.3 - La frontera del federalismo


Los objetivos de participación política y eficiencia económica pueden no ser conflicti-
vos en ciertos intervalos. En otros, la mayor centralización puede ser favorable a la
eficiencia económica, pero impactar negativamente en la participación política. En este
caso no hay una estructura política dominante. La elección resulta de la ponderación
que se otorgue a la participación política y a la eficiencia económica en la función ob-
jetivo de la comunidad. La frontera del federalismo de Inman y Rubinfeld (1997a)
muestra estas relaciones (Figura 3).
El eje de las abcisas mide
Figura 3 – La frontera del federalismo la participación política con un
EE
índice que pondera la influencia
F y el esfuerzo político que reali-
zan los ciudadanos. En el eje de
C las ordenadas se mide un índice
de eficiencia económica. El
punto C corresponde a una es-
F' tructura totalmente centralizada
(gobierno unitario) y el punto D
D a una totalmente descentralizada
(no existe gobierno). A partir de
PP C hasta F, una mayor descentra-
lización permite obtener ganan-
cias de eficiencia económica -las derivadas, por ejemplo, del teorema de la descentrali-
zación- y de participación política -por la posibilidad de participar más activamente en
la elección no sólo de candidatos nacionales, sino también provinciales y municipales,
tener mayores incentivos para esforzarse en generar iniciativas y controlar a los políti-
cos, etc. Lo mismo ocurre de D hasta F', cuando la sociedad sale del estado de anarquía
-las ganancias resultan de escapar del estado de naturaleza y contar con un gobierno
que provea un conjunto de bienes públicos que posibilite vivir en sociedad. La frontera
con conflicto de objetivos es FF'; la mayor participación política sólo puede lograrse a
costa de menor eficiencia económica. Un ejemplo se da en el caso en el que la mayor
descentralización (que posibilita una mayor participación política) genera externalida-
des fiscales. Las preferencias de la sociedad determinan el punto concreto sobre FF' y a
ese punto le corresponden determinadas instituciones políticas y una cierta estructura
fiscal.
Descentralización, autonomía local y responsabilidad fiscal local (local accoun-
taiblity) son tres conceptos claves en la problemática de los gobiernos locales. Al estu-
dio de estos conceptos está dirigida la sección siguiente.

III.4 - Descentralización, autonomía local y responsabilidad local30


Los conceptos de descentralización, autonomía local y responsabilidad local o rendi-
ción de cuentas local (local accountability) son claves en el debate sobre gobiernos

30
Ver Owens y Norregaard (1991).
47
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

locales. Por esta razón es importante definirlos y medirlos con precisión. Las principa-
les relaciones se resumen en la Figura 4.
La autonomía local se refiere al poder de decisión de los gobiernos locales en
cuanto a gastos y su financiamiento. La principal razón para la autonomía local es alen-
tar la responsabilidad local o rendición de cuentas local. El electorado de la municipa-
lidad o de la provincia puede influir en las canastas de bienes locales e impuestos,
promoviendo la asignación eficiente de los recursos y la minimización de costos. Los
políticos y burócratas estarán controlados por el electorado y tendrán que rendir cuen-
tas a la población local que los elige. Este es el principal argumento para la descentrali-
zación fiscal.
La autonomía total con correspondencia fiscal media perfecta y rendición de
cuentas únicamente al electorado local representa un caso extremo. Por varias razones
(entre otras, el manejo macroeconómico, la eliminación de trabas al comercio interju-
risdiccional, la equidad y los gastos nacionales prioritarios) la autonomía local está li-
mitada en cuanto a los recursos propios y los gastos. El gobierno central cubrirá con
transferencias parte del presupuesto local y mandará gastar en determinados bienes.
Este escenario, que origina correspondencia fiscal media imperfecta, es compatible con
distintas formas de autonomía local.31
En primer lugar la autonomía local se puede definir en cuanto a recursos propios.
La máxima (mínima) autonomía corresponde a la situación en la que el gobierno local
puede (no puede) elegir bases y alícuotas de los impuestos. En una situación intermedia
el gobierno local tiene autonomía para fijar las alícuotas sobre bases definidas por el
gobierno central.
El tipo de transferencias permite definir otra dimensión de la autonomía local. En
los impuestos coparticipables el gobierno nacional fija las bases y las alícuotas de mo-
do que no existe autonomía local. Pero los gobiernos locales pueden influir en algunos
casos en el tamaño de la transferencia, o sea, en el reparto de la recaudación total; por
ejemplo, si la transferencia es con contrapartida local y abierta en cuanto a monto (por
cada peso gastado por el gobierno local, el gobierno nacional aporta x pesos). En otros
casos los gobiernos locales no pueden influir en el monto a recibir, ya que éste está
fijado por Ley, sea una suma fija o un porcentaje de la recaudación de algún (algunos)
impuesto(s).
La decisión sobre cuánto gastar y cómo gastar es la tercera dimensión de la auto-
nomía local. En general, salvo en el caso de transferencias condicionadas a fines espe-
cíficos, los gobiernos locales mantienen el poder de decisión sobre el gasto. La auto-

31
De acuerdo con Oates (1977a), la correspondencia fiscal perfecta resulta cuando la jurisdicción que
determina el nivel de provisión de un bien público incluye precisamente el conjunto de individuos que
consumen y financian dicho bien. Así, la forma óptima de federalismo para proveer un conjunto de n bie-
nes públicos locales contiene un nivel de gobierno para cada subconjunto de la población total sobre el
cual se define el consumo de cada bien. De este modo, en una situación de first best en la que cada nivel
de gobierno posee completo conocimiento de los gustos de sus ciudadanos y cuyo objetivo sea la maximi-
zación del bienestar, se proveerá el nivel Pareto eficiente de cada bien público, financiándolo con impues-
tos basados en el principio del beneficio. El cociente entre recursos propios de una cierta jurisdicción y el
nivel de gasto de la misma (correspondencia fiscal media) provee una medida del apartamiento para dicha
jurisdicción del principio de correspondencia perfecta.
48
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

nomía puede ser amplia (aquellas funciones que no se han reservado con exclusividad
al gobierno central) o estar sujetas a restricciones de distinto tipo. La autonomía com-
prende el tipo de funciones que está a cargo del gobierno y la forma de llevarlas a cabo
–producción pública o contratación con el sector privado, en forma gratuita o arancela-
da, con estándares mínimos, etc.
Cada uno de estos modelos de autonomía tiene ventajas y desventajas. La auto-
nomía local amplia es conveniente desde el punto de vista de la correspondencia fiscal,
pero puede originar problemas de control macroeconómico, trabas al comercio interju-
risdiccional y diferentes residuos fiscales para los habitantes de las diferentes regiones.
Con centralización de impuestos y transferencias fijadas por Ley se pueden evitar estos
problemas, pero aparecen los de correspondencia fiscal media imperfecta. Adicional-
mente, si las transferencias se distribuyen con arreglos ad-hoc entre el gobierno nacio-
nal y los gobiernos locales, no sólo la correspondencia media sino también la marginal
puede desaparecer. La autonomía local restringida para enfrentar los problemas de con-
trol macroeconómico no soluciona, en general, el diferencial de residuos fiscales entre
las regiones ricas y las pobres, lo que puede provocar migraciones ineficientes de per-
sonas y del capital. Finalmente, las transferencias condicionadas a fines específicos no
respetan ninguna de las dimensiones de la autonomía local, excepto la meramente ad-
ministrativa.
El concepto de responsabilidad o rendición de cuentas local (local accountability)
es también central en el debate sobre descentralización. Hay varias formas de rendición
de cuentas local que son, en general, complementarias. La primera es la de correspon-
dencia fiscal que se refiere a que los recursos necesarios para financiar los gastos de-
terminados localmente estén a cargo del electorado local. Este financiamiento local le
daría claridad al proceso presupuestario y la gente elegiría paquetes fiscales de gastos
conociendo los costos y pagando los precios y/o impuestos correspondientes. La idea
es dotar a los gobiernos locales con potestades tributarias de modo de financiar sus pre-
supuestos. En esta línea se cuestionan las transferencias intergubernamentales ya que
separan las decisiones de gastar de las de recaudar y esta separación puede alentar con-
ductas fiscales irresponsables. Sobre este punto debe distinguirse entre la correspon-
dencia fiscal media y la marginal. En tanto la marginal es la económicamente relevante
con información completa (cuando el electorado local vota un peso más de gasto debe
pagar un peso más de impuestos, o sea, el costo total en el margen), la magnitud media
puede ser importante en tanto una gran separación media puede originar el fenómeno
de ilusión fiscal, aún cuando exista perfecta correspondencia marginal.
Una segunda forma de rendición de cuentas local es la responsabilidad financiera
que aparece cuando parte del financiamiento proviene de transferencias del gobierno
central y se refiere a la responsabilidad de rendir cuentas ante el gobierno que otorga la
transferencia. Esta rendición comprende la demostración de que la transferencia se uti-
lizó para los fines que fue otorgada y en las condiciones pactadas –contrapartida, es-
tándares, etc.
La tercera forma son las rendiciones de cuentas de gestión (o auditorías de ges-
tión) que son complementarias de las anteriores y se refieren a la eficiencia de los go-
biernos locales. Las auditorias de gestión procuran mejorar la efectividad de los go-
biernos locales, minimizar costos y proveer la información agregada y desagregada que
49
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

posibilite la competencia por comparación -qué bienes se proveen, con qué calidad, a
qué costos, con qué efectividad, etc.
Las tres formas de rendición de cuentas son importantes y complementarias y el
sistema federal debería contar con medidas adecuadas y al alcance de los ciudadanos
para cada una de ellas.

III.4.a - Medidas de autonomía local, responsabilidad local y descentralización32


Las medidas más usuales de autonomía local son las siguientes:
• Recursos propios / gasto total (= recursos totales). Esta medida de auto-
nomía es la de correspondencia fiscal media. Mide qué porcentaje del
gasto local es pagado con impuestos decididos por la autoridad local, que
asume de esa forma el costo político de recaudar. No tiene en cuenta que
una parte del financiamiento vía transferencias se recauda en la propia ju-
risdicción (aunque el costo político lo asume el gobierno central). Tam-
poco tiene en cuenta las restricciones que sobre las bases imponibles y/o
alícuotas puede imponer el gobierno central.
• (Recursos propios + transferencias no condicionadas) / gasto total. Esta
medida refleja el poder de decisión en cuanto a gastos del gobierno local.
• Incremento en los recursos propios / incremento en el gasto en un periodo
determinado. Refleja correspondencia fiscal marginal.
• Transferencias no condicionadas / transferencias totales. Refleja el poder
de decisión en cuanto a gasto de las transferencias recibidas del gobierno
central.
• Porcentaje de financiamiento local (con ahorro y endeudamiento) de la
inversión local.
Las medidas de descentralización fiscal más usuales son:
• Recursos propios / recursos totales de todos los niveles de gobierno.
• Recursos propios / PBI.
• Gasto local (decisión) / gasto total de todos los niveles de gobierno.
• Gasto local (ejecución) / gasto total de todos los niveles de gobierno.
• Gasto local / PBI.
Los tipos de descentralización fiscal dependen de la autonomía local y de la rendi-
ción de cuentas o responsabilidad fiscal local. Por ejemplo, el gobierno central puede
otorgar una transferencia condicionada a fines específicos; si no se exige la rendición de
cuentas, la responsabilidad financiera del gobierno local no existe y es un tipo de descen-
tralización distinta a la que resulta cuando hay responsabilidad financiera del gobierno
local. Con transferencias de libre disponibilidad fijadas por Ley también puede o no
haber obligación de rendir cuentas (responsabilidad financiera) y el resultado son otra
vez distintas variantes de la descentralización fiscal. En cualquiera de esos dos casos hay
correspondencia fiscal marginal. Pero si el gobierno local puede conseguir aportes espe-

32
Ver cuantificaciones para la Argentina en el Anexo I.
50
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

ciales para financiar gastos adicionales o déficits presupuestarios, no es fiscalmente res-


ponsable en el margen y es otro tipo de descentralización fiscal.

Figura 4 – Descentralización, autonomía local y responsabilidad local

Descentralización

Responsabilidad local
Autonomía local
(local accountability )

Recusos propios Transferencias Gastos 1 - Correspondencia fiscal (media, marginal)


Bases y Fijadas por el Amplia 2 - Responsabilidad financiera por las transferencias del gobierno
alícuotas gobierno central central (en caso de correspondencia media imperfecta)
Alícuotas Los gobiernos locales Restringida: (a) Total 3 - Rendición de cuentas de gestión (facilita la competencia por
pueden influir en el (sólo administran); (b) comparación al brindar información sobre cantidad, calidad y costos
monto Parcial (cumplen de los servicios)
pautas)

Autonomía sobre recursos propios, transferencias y gastos


Base imponible Alícuotas Reparto Gastos
Recursos propios
Autonomía local amplia L L - L
Autonomía local restringida a la alícuota N L - L
No autonomía local N N - L
Transferencias
Fijadas por Ley (suma fija o porcentajes
N N N L
de la recaudación de impuestos)
El monto depende del comportamiento de
los gobiernos locales (p.ej. transferencias
N N N/L L
con contrapartida, abiertas en cuanto a
monto)
Condicionada a fines específicos N N N N

III.5 - Asignación de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre


niveles de gobierno
El paso siguiente es estudiar en detalle los tres temas centrales de la teoría económica
del federalismo fiscal (Figura 5). Como los bienes públicos tienen distinta jerarquía
territorial, un tema a estudiar es qué funciones debe cumplir cada nivel de gobierno. De
esa división de funciones surge la estructura vertical del gasto público; o sea, cuánto
gasta el gobierno nacional, cuánto los gobiernos provinciales y cuánto los gobiernos
municipales (sección III.5.a). Una vez determinadas las funciones (y gastos) de cada
nivel de gobierno aparece el problema de asignarle los recursos para financiarlos; esto
es, la distribución de poderes tributarios, qué impuestos recauda cada nivel de gobierno
(sección III.5.b). Si no existe correspondencia media perfecta como consecuencia de la
distribución de los gastos y de los impuestos, los superávits y déficits deben compen-
sarse con transferencias intergubernamentales -en general, del gobierno nacional a los
gobiernos provinciales y de éstos a sus municipalidades (sección III.5.c). Además, co-
mo parte de los gastos que realiza cada nivel de gobierno son inversiones en bienes que
prestan servicios por varios años (escuelas, hospitales, pavimentos, etc.) es necesario -

51
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

desde el punto de vista de la eficiencia económica y de la equidad intergubernamental-,


recurrir a la deuda pública (sección III.5.d).

Figura 5 – Estructura vertical del sector público

Presupuesto de funcionamiento (ingresos y gastos corrientes)

Gastos Impuestos
Gobiernos
provinciales y
Gobiernos municipales
provinciales y
municipales
Transferencias
Gobierno Nacional

Gobierno Nacional

Ahorro

Presupuesto de capital (inversiones y financiamiento)

Endeudamiento del
Inversiones del sector sector público
público
Ahorro

La teoría tradicional del federalismo fiscal se ocupa de las cuestiones normativas


vinculadas con los problemas planteados más arriba. La teoría positiva (sección III.5.e)
explora el comportamiento real de los gobiernos (lo que es versus lo que debería ser)
cuando aparecen políticos y burócratas con sus propias funciones objetivo.

III.5.a - La división de funciones fiscales entre niveles de gobierno

Categorías de bienes públicos


La división de funciones fiscales entre niveles de gobierno es un tema central en la teo-
ría normativa del federalismo fiscal. La teoría tradicional estudia esta cuestión separa-
damente de la forma de financiamiento.33
Los bienes públicos puros -aquellos que no son rivales en el consumo y a los que no
se puede aplicar el principio de exclusión, sea por razones técnicas o económicas- se di-
ferencian por el ámbito territorial en el que producen los beneficios. Algunos bienes, co-
mo la defensa nacional, las relaciones diplomáticas con el resto del mundo y la estabili-

33
En la economía positiva, en cambio, cuánto se gasta y en qué se gasta depende de la forma de financiamiento.
52
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

dad macroeconómica, benefician a toda la comunidad. Otros -como el alumbrado público


o una plaza pública- tienen beneficios limitados a un barrio o una ciudad. El principio
económico es que los bienes públicos locales deberían se provistos localmente ya que la
cantidad eficiente variará entre jurisdicciones debido tanto a diferencias en las preferen-
cias e ingresos como en los costos. Se puede concebir teóricamente la existencia de un
continuo de bienes públicos que van desde los consumidos por un pequeño grupo hasta
los consumidos por toda la comunidad. Si el grupo es pequeño es posible que los arreglos
privados permitan alcanzar la solución eficiente (consorcio de propietarios de un edificio,
pileta de natación de un club, etc.).34 A medida que el número de beneficiarios aumenta,
la posibilidad de arreglos privados es menor. Aparecen entonces los gobiernos municipa-
les, los provinciales y el gobierno nacional.
Muchos de los bienes caen en una categoría intermedia entre los privados puros y
los públicos puros. Son aquellos bienes mixtos en los que existe un componente privado
y uno público. Un ejemplo es una vacuna: beneficia en forma directa al vacunado, pero
también beneficia al resto de la comunidad al disminuir el riesgo de contagio.
El efecto externalidad puede tener característica local o nacional. Una campaña de
vacunación de animales domésticos tendrá más características locales que una campaña
de vacunación de personas contra enfermedades infecciosas.
Es importante también distinguir entre bienes públicos (puros o impuros, locales o
nacionales) según el consumo sea obligatorio o voluntario. Una plaza pública o una
pileta de natación pública es de uso voluntario; el servicio de recolección de residuos,
en cambio, es obligatorio.
Otra característica a tener en cuenta es si la provisión pública puede o no suplemen-
tarse con provisión privada o si la utilización es excluyente. En el primer caso se encuentra,
entre otros, el servicio de seguridad policial: a la provisión pública se le puede adicionar
provisión privada vía mayor protección de la vivienda, uso de agentes privados de seguri-
dad y otros mecanismos de defensa personal. En otros casos la adición privada no es posi-
ble –por ejemplo, estabilidad macroeconómica, relaciones diplomáticas, defensa nacional-
o lo es sólo a través de bienes complementarios –por ejemplo, un niño va a la escuela pri-
maria pública o a la privada, pero ambas admiten luego adicionar provisión privada a tra-
vés de educación complementaria como clases de apoyo, estudio de idiomas, artes, etc. En
todos los casos de provisión pública hay que tener en cuenta que la producción puede estar
a cargo del estado o bien ser contratada con el sector privado.
En la Figura 6 se presenta una clasificación de los bienes económicos que recoge
las dimensiones antes analizadas.

34
La teoría económica denomina club a un grupo voluntario de individuos que obtiene beneficios mutuos
de compartir los costos de producción de algún bien, ciertas características intrínsecas de sus miembros, o
el consumo de algún bien sujeto a exclusión. El tratamiento usual en la teoría de clubes consiste en el aná-
lisis de provisión de un bien público con características de rivalidad en un contexto en el que resulta posi-
ble la exclusión. A un bien con esas características se lo conoce usualmente con el nombre de bien de club.
El artículo pionero en esta literatura es Buchanan (1965). Ver Cornes y Sandler (1996) para un resumen
del desarrollo de la literatura posterior.
53
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 6 – Categoría de bienes públicos


Bienes económicos
Característica Distinción

Uso exhaustivo Si Bienes privados No Bienes públicos Técnica

Posibilidad de Si No Institucional y
exclusión técnica

Obligatoriedad del Institucional y


Si No Si No
consumo técnica

Jurisdicción
L F L F L F L F Técnica
(L= Local, F= Federal)

Pileta de Protección Descontamina-


Luz de la calle
natación policial ción de una río

Educación
Televisión por Defensa
pública Radio nacional
cable nacional
obligatoria

Fuente: Laffont (1996)

Extensiones

Posibilidad de
Si Si Si No Si No No No
complementación
privada

Posibilidad de
No Si Si No No No No No
sustitución privada

La teoría tradicional reserva un rol para cada nivel de gobierno en la provisión de


bienes, según su jerarquía territorial. En cambio, asigna con exclusividad al gobierno
nacional las funciones de estabilización económica y la de distribución del ingreso.
Varios desarrollos teóricos presentan argumentos a favor de la participación de los go-
biernos locales tanto en las cuestiones macroeconómicas como en las relativas a distri-
bución del ingreso. Los hechos muestran activa participación local en estas cuestiones.

Condiciones de provisión eficiente de los bienes públicos locales y tamaño eficiente de


la jurisdicción
En la Tabla 21 se presentan las condiciones de eficiencia para la provisión de bienes
públicos locales, para la distribución eficiente de la población entre regiones y para el
tamaño eficiente de la población total.

54
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

Tabla 21 - Provisión óptima del bien público local y tamaño de la población


Distribución óptima de la Tamaño óptimo de la
Canasta óptima
población entre regiones población total
Bien público nacional ∑ TMS = TMT - Población total del país dada

I – Una región. Bien público UG Población de tamaño dado en la


L. = pg -
local puro UC región

II - Una región
II.1 - Bien público local UG
L. = α ( L). p g - ηα = 1
congestionable UC
II.2 - Bien público local puro y UG
L. = pg - F(L,S) - f L L = pg.G
existencia de un factor fijo UC
III – Dos regiones. Bien público
local puro ⎛U ⎞
L1 .⎜⎜ G ⎟⎟ = p g1
⎝UC ⎠1
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0 Población total de tamaño dado
⎛U ⎞
L2 .⎜⎜ G ⎟⎟ = p g 2
⎝UC ⎠2
IV - Dos regiones. Bien público
local puro ⎛U ⎞
L1 .⎜⎜ G ⎟⎟ = p g1 (f L1-c1) = 0
⎝UC ⎠1
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0
⎛U ⎞
L2 .⎜⎜ G ⎟⎟ = p g 2 (f L2-c2) = 0
⎝UC ⎠2
TMS (= UG/UC) es la tasa marginal de sustitución entre bienes en el consumo; TMT es tasa marginal de
transformación; pg es el precio de una unidad del bien público local; L es el tamaño de la población; α(L)
es un parámetro de costos de congestión, con (dα/dL)>0; ηα es la elasticidad población de los costos de
congestión; F(L,S) es la función de producción, donde S es un factor fijo; fL es la productividad marginal
del trabajo; G es la cantidad del bien público local; c es el consumo per cápita del bien privado. Para deta-
lles y obtención de las fórmulas, ver Porto (2002a).

La condición de canasta óptima implica siempre la igualación de la sumatoria de las


tasas marginales de sustitución en el consumo (TMS=L(UG/UC), si todos los habitantes
tienen la misma función de utilidad) con la tasa marginal de transformación relevante
(TMT=pg si no hay congestión; TMT = α(L).pg si hay congestión; (dα /dL)>0).
En el modelo II, si el bien es congestionable, la población de tamaño óptimo es
aquella para la que la elasticidad de congestión es unitaria.
Si el bien es puro y el límite viene dado por la existencia de un factor fijo, la po-
blación óptima es la que maximiza el consumo per cápita del bien privado. Esto ocurre
cuando el gasto público es igual a la renta de la tierra.
En el modelo III la distribución óptima de una población de tamaño dado requiere
la igualación del impuesto per cápita pagado por los trabajadores en cada región. En el
modelo IV se agrega la condición de población total de tamaño óptimo, que es aquella
para la que el impuesto pagado por cada trabajador es cero. Todo el bien público es
financiado con renta de la tierra (como en II).
La condición de eficiencia se define en la misma forma para el bien público na-
cional y para los bienes públicos locales (igualdad de la suma de las TMS y la TMT).
En el caso de un bien público nacional se suma sobre todos los habitantes del país,
mientras que en el caso del bien público local la misma se realiza sobre la población de
la región. La existencia de políticas redistributivas y macroeconómicas con efectos te-

55
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

rritoriales limitados al ámbito local es lo que da fundamento a la participación de los


gobiernos locales en esas políticas.

III.5.b - Asignación de recursos tributarios


La teoría normativa de los impuestos brinda un conjunto de principios generales para la
asignación de tributos a los distintos niveles de gobierno. Desde el punto de vista del
impacto sobre la eficiencia en la asignación de los recursos, lo fundamental es la movi-
lidad o no de las bases imponibles; desde el punto de vista del impacto sobre la distri-
bución del ingreso, lo fundamental es la aplicación del principio del beneficio o del
principio de la capacidad de pago.
El principio general consiste en que, teniendo en cuenta que la movilidad es mayor
a nivel local que a nivel nacional, los tributos sobre bases móviles deben recaudarse a
nivel nacional y aquellos sobre bases no móviles a nivel local. Ese principio general se
modifica según los tributos se diseñen en base al principio del beneficio o de la capaci-
dad de pago. Los gobiernos locales pueden aplicar impuestos sobre bases móviles si res-
ponden al principio del beneficio. En cambio el gobierno nacional tiene mayor posibili-
dad de aplicar tributos sobre bases móviles, aunque éstas se diseñen según el principio de
la capacidad de pago. Aún así, el gobierno nacional está limitado por la movilidad inter-
nacional de las bases imponibles. La Tabla 22 resume los principios generales.

Tabla 22 – Principios de la tributación local


Bases tributarias Recursos
Criterio
Móviles No móviles naturales
Gobierno
Eficiencia económica Gobierno nacional Gobierno local
nacional
Aplicación del principio Gobierno nacional /
Gobierno local
del beneficio Gobierno local Gobierno
Distribución del ingreso
Aplicación del principio de nacional
Gobierno nacional Gobierno local
la capacidad de pago

En todos los países del mundo, pese a estos principios teóricos generales, los go-
biernos locales aplican impuestos que se apartan del principio del beneficio. En este
caso los impuestos basados en la capacidad de pago deberían diseñarse en base al prin-
cipio de residencia, para evitar la exportación de impuestos. Sin embargo, el principio
de residencia puede originar problemas desde el punto de vista de la localización efi-
ciente.35
Estos principios brindan una guía general para el diseño del sistema tributario. A
esos principios generales es conveniente agregar un conjunto de criterios para un buen
sistema tributario local (Zimmerman, 1992). Un primer criterio se relaciona con la
perspectiva nacional, mientras que los otros dos se refieren a características particula-
res de los gobiernos locales. Dichos criterios son los siguientes:

35
Esto ocurrirá excepto que se aplique el principio de residencia y que el impuesto por trabajador sea el
mismo en las dos regiones. Excepto en el caso en que la población total sea la óptima, se requerirán trans-
ferencias interregionales de recursos. Para un análisis detallado de la imposición sobre los recursos natura-
les ver en Anexo II.
56
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

1. Criterios para el sistema tributario local desde la perspectiva nacional. La idea


es que es necesario que un sistema tributario global sea coherente y que los
sistemas locales se adapten a dicho objetivo, aún cuando esto implique dife-
rencias desde otros ángulos (por ejemplo: nivel recaudatorio, libertad tributa-
ria, etc.). El sistema local debe juzgarse en base a los objetivos nacionales de
eficiencia, equidad y estabilidad.
2. Criterios específicos para impuesto locales:
Referido a relaciones verticales con el gobierno nacional:
• Pequeñas fluctuaciones en el ciclo.
• Crecimiento de la recaudación en proporción al crecimiento de la econo-
mía local.
• Recaudación sobre bases tributarias locales.
• Impuestos visibles que contemplen los intereses de los distintos grupos,
familias y empresas.
Referido a relaciones horizontales:
• Distribución del potencial tributario según las necesidades locales.
• Flexibilidad de las alícuotas locales.

III.5.c - Transferencias intergubernamentales36

Justificación
Las transferencias intergubernamentales son una característica de los gobiernos organi-
zados en forma federal (o sea, con múltiples niveles). En los casos en los que no existe
correspondencia media perfecta entre la asignación de funciones (gastos) y la de im-
puestos, habrá niveles de gobierno superavitarios (usualmente el gobierno nacional) y
otros deficitarios (los gobiernos locales), aún cuando el sector público global esté en
equilibrio. En la organización federal del gobierno, utilizando transferencias intergu-
bernamentales, hay un grado adicional de libertad: las funciones (gastos) y los impues-
tos se distribuyen según lo requerido para la eficiencia económica, sin necesidad de
tener que balancear los ingresos y gastos de cada nivel.
En general, los gobiernos locales tienen jurisdicción no sólo sobre grupos de per-
sonas con preferencias distintas (a partir de esas diferencias surgen las ventajas de la
organización federal) sino también sobre territorios con distintas bases imponibles y
distintos costos de provisión de los servicios públicos. Existen regiones ricas y pobres,
con costos de provisión relativamente altos o bajos. Estos dos hechos (desequilibrios
territoriales y costos diferenciales) pueden originar migraciones ineficientes (inducidas
fiscalmente) si es que no se corrigen (vía transferencias intergubernamentales) de mo-
do de igualar los residuos fiscales originados en los gobiernos locales a lo largo de la
federación. Además de este argumento de eficiencia económica para la igualación de
residuos fiscales, existen las cláusulas constitucionales y/o legales que establecen el

36
Para más detalle sobre el fundamento de las transferencias intergubernamentales por razones de eficien-
cia y equidad, ver el Capítulo IV.
57
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

principio de igualdad de oportunidades o igualdad de provisión de ciertos bienes públi-


cos locales. Por estas dos razones, las transferencias intergubernamentales tienen tam-
bién la finalidad de compensar desequilibrios fiscales horizontales (entre gobiernos
locales), además de las mencionadas más arriba de compensar el desequilibrio vertical
(entre niveles de gobierno).
Una tercera justificación para la existencia de transferencias intergubernamentales
basadas en consideraciones de eficiencia económica es la existencia de derrames terri-
toriales (spillovers). Un bien provisto por un gobierno local puede beneficiar no sólo a
sus habitantes sino también a las jurisdicciones vecinas. Aquel gobierno debe ser com-
pensado por esas externalidades, ya que de otro modo producirá una cantidad inferior a
la óptima.
Las compensaciones del desequilibrio vertical, de los desequilibrios horizontales
y de las externalidades (“spillovers”) constituyen el fundamento de las transferencias
intergubernamentales.

Tipos de transferencias
El diseño de las transferencias depende del objetivo que se persiga. Si compensan un
desequilibrio vertical, se debería devolver una transferencia no condicionada. Si se tra-
ta de compensar desequilibrios horizontales, lo apropiado son las transferencias no
condicionadas. Si se trata de igualar oportunidades en cuanto a un bien público (o una
canasta), debería condicionarse a ese tipo de gasto. Si compensan una externalidad,
debería condicionarse al gasto en el bien que la origina. Sean condicionadas o no, lo
usual es recurrir a fórmulas en las que se incluyan las variables a considerar y las pon-
deraciones que se darán a cada variable. Por ejemplo, si la transferencia es no condi-
cionada y se aplica el criterio devolutivo, se la puede asignar a cada gobierno local se-
gún la recaudación de los impuestos en su jurisdicción (o utilizar algún "proxy" como
el PBI geográfico, el valor de producción de los sectores gravados, etc.). Si la transfe-
rencia es compensatoria de la debilidad de la base tributaria de una región, se puede
construir un indicador en base a la inversa del PBI per cápita, la inversa del nivel de
desarrollo, la brecha de desarrollo, etc. Si la diferencia entre regiones no es de capaci-
dad fiscal como antes, sino de necesidad fiscal se utilizarán indicadores como superfi-
cie, dispersión de la población, número de hogares con NBI, etc. Si se trata de compen-
sar derrames entre jurisdicciones, se otorgarán para gastos en el bien que genere la ex-
ternalidad y probablemente atadas a lo que la jurisdicción gasta en ese bien.

III.5.d - Endeudamiento provincial37

El problema del endeudamiento local


La preocupación por los déficits de los gobiernos provinciales y por el efecto que po-
drían tener sobre la capacidad del gobierno nacional de ejercer una política anticíclica
efectiva ha llevado a proponer el establecimiento de estrictos límites (o la eventual
prohibición) a la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Si bien
tal preocupación es legítima –y la conducta de algunos gobiernos provinciales en el
pasado amerita tal determinación- convendría revisar los argumentos que están detrás
37
Esta sección se desarrolla en base al Cuaderno de Economía N°15 (1996) y Sanguinetti y Porto (1996).
58
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

de este tipo de recomendaciones con el fin de discernir con claridad su validez. Como
se argumenta más abajo, en el caso general esta política sería innecesaria y perjudicial
–atentando contra la eficiente asignación de recursos a nivel provincial- si el funcio-
namiento del federalismo fiscal implica un régimen de transferencias intergubernamen-
tales con criterios preestablecidos, transparentes y sin posibilidad de ser afectados por
decisiones discrecionales tanto de las provincias como del gobierno central.

El endeudamiento local y los déficits provinciales38


Respecto de las preocupaciones por los déficits de los gobiernos provinciales, la res-
tricción más importante para lograr que los gobiernos locales no se endeuden en forma
irresponsable es eliminar la posibilidad de que existan salvatajes (bailout) por parte de
las autoridades nacionales a aquellas jurisdicciones que, por mal manejo financiero,
enfrenten problemas de solvencia.39 Esta condición de no salvataje –implícita en un
buen diseño del mecanismo de transferencias intergubernamentales- se reflejará en los
mercados de deuda provincial, permitiendo a aquellos gobiernos responsables emitir
bonos a un precio razonable y haciendo desaparecer los mercados de deuda para aque-
llos otros de reconocida insolvencia. En este sentido, el funcionamiento de estos mer-
cados de deuda provincial puede verse facilitado si dichos títulos, tal como en el caso
de deuda privada, están sujetos a calificaciones de riesgo hechas por instituciones in-
dependientes. En tal caso, la posibilidad de endeudarse por parte de un gobierno pro-
vincial estará ligada a la evaluación sobre la capacidad de repago futura que realice
dicha institución.

El endeudamiento local y las políticas centrales


En relación al segundo punto, las políticas de endeudamiento provincial no tendrían
por qué interferir con una política de endeudamiento (déficit) nacional tendiente a mo-
derar el ciclo económico. Las provincias y municipios emiten deuda fundamentalmente
para distribuir en el tiempo los costos impositivos que resultan de financiar gastos que
se consideran no recurrentes y que benefician a más de una generación de ciudadanos –
tal es el caso de la inversión pública en escuelas, hospitales, caminos, etc.. Es de pre-
sumir que las demandas de inversión pública que enfrentan las distintas provincias no
sean coincidentes, por lo cual no tendrían que estar asociadas unas con otras. Esto es,
los picos de inversión-endeudamiento local no tendrían por qué darse al mismo tiempo
en todas las provincias. De esta forma, el efecto macroeconómico de dicho endeuda-
miento local con motivo de financiar inversiones no sería significativo.
En tales circunstancias, el gobierno nacional podría tener una política de endeudamien-
to público no sólo para financiar su propio gasto de inversión, sino también con el fin
de contrarrestar el ciclo económico. Esta última política intentaría contrarrestar la ac-
ción de un shock que sea común a todo el territorio. El endeudamiento local fruto de
necesidades de inversión responde a “shocks” locales y tiene un efecto macroeconómi-
co (y microeconómico) localizado que, por lo tanto, no tendría mayor interferencia con
la acción estabilizadora de las autoridades nacionales.

38
Ver cuantificaciones para Argentina en el Anexo III.
39
La eliminación de los salvatajes debe ser simétrica. Es decir, ni la Nación debe otorgar salvatajes a las
provincias, ni las provincias hacer lo propio con la Nación. El salvataje, que se ha publicitado mirando
sólo los salvatajes nacionales es, en el caso argentino, simétrico (Porto, 2002b).
59
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Se ha argumentado que el endeudamiento provincial podría generar una externa-


lidad negativa si al endeudarse se produce un aumento en la tasa de interés para toda la
deuda emitida tanto por otros niveles de gobierno como por el sector privado. Esto
ocurre porque el país no enfrentaría una prima de riesgo constante, sino creciente con
el stock de deuda total. Si bien este argumento es atendible, no genera ninguna reco-
mendación de política a favor de restricciones al endeudamiento provincial per se. En
todo caso, la necesidad de que todos los potenciales emisores de deuda internalicen el
costo mencionado puede justificar ciertas restricciones al endeudamiento tales como
impuestos, límite a la entrada de capitales de corto plazo, etc. Sin embargo, estas res-
tricciones serían globales y se aplicarían aún para el caso de la deuda contraída por el
gobierno nacional.

Deuda y eficiencia asignativa


Imponer límites o prohibiciones para el endeudamiento provincial puede implicar seve-
ros costos en términos de eficiencia económica. El siguiente análisis ilustra este aspec-
to microeconómico del problema.
Supóngase que un gobierno local (provincial o municipal) tiene un stock dado de
capital (K0) que utiliza, junto con el insumo variable trabajo (L), para producir un ser-
vicio público (Q); la función de producción –que se supone tiene las propiedades usua-
les- es

Q = f(L,K0)

La situación se representa en la Figura 7. Dados los precios de los servicios del


trabajo y del capital (PL/PK), la combinación de factores de costo mínimo, para el nivel
de producción Q0, se alcanza en el punto A. Supóngase ahora que la provincia no tiene
acceso al endeudamiento y que la demanda de Q es creciente (ya sea porque crece la
población y/o el ingreso, etc.). En esa situación pueden presentarse dos alternativas.
Una es que la provincia deba expandir la cantidad del bien con K=K0; por ejemplo, si
Q crece de Q0 a Q1, se ubicaría en C, con un nivel de costos superiores al que resultaría
de la combinación eficiente de factores en B (la diferencia de costos resultante es la
que surge de la diferencia entre el isocosto que pasa por C versus el que pasa por B).

60
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

Figura 7 - Incremento de la demanda de un servicio público


Combinación de factores para su producción

B
K0 A C
Q1

Q0

0
(P L /P K ) L

La otra alternativa es que la provincia seleccione la combinación eficiente de fac-


tores (punto B en la Figura 7). Supóngase que la función de producción es de rendi-
mientos constantes a escala de modo tal que los costos medios y marginales de largo
plazo son constantes.

Figura 8 - Incremento de la producción del servicio público


con prohibición de endeudamiento

Cme
F
Cma
P

Pi
F
Cme = Cma

D1
D0

Q0 Qi Q1 Q

En la Figura 8, al desplazarse la demanda de Q de D0 a D1, el producto aumenta


de Q0 a Q1. Pero como la provincia no tiene acceso al endeudamiento, debe cargar a los
usuarios el costo financiero total de la inversión (o sea, financiarlo con ahorro corrien-
te). La curva de requerimiento financiero total FF, es la suma de los costos económicos
(Cme = Cma) más la cantidad necesaria para pagar toda la inversión. En el mejor de
los casos, de la intersección de FF y D1 surgirá un precio mayor (Pi) al económicamen-
te eficiente (Cma) y una cantidad menor (Qi). La prohibición de endeudamiento lleva
entonces a la utilización de técnicas de producción ineficientes (que implican no mini-
mizar los costos de producción) y/o a cantidades y precios ineficientes de los bienes
públicos provinciales y municipales.
61
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Política de endeudamiento local


Posibilitar el endeudamiento provincial y municipal para financiar inversiones tiene un
sólido fundamento económico. La conducta del gobierno nacional debería ser la de no
permitir que las provincias se endeuden en forma irresponsable; para ello bastaría con
eliminar la posibilidad de salvatajes. La provincia, enfrentada a una restricción finan-
ciera “fuerte”, tendrá incentivos para seleccionar el mix óptimo de financiamiento. Si el
endeudamiento genera una externalidad negativa, las restricciones deberían ser globa-
les y aplicarse tanto al sector público –de todos los niveles de gobierno- como al sector
privado.

III.5.e - Teoría normativa y positiva

Diseño de las transferencias


La correspondencia entre los principios teóricos para el diseño del régimen de transfe-
rencias intergubernamentales y el diseño real ha sido analizada empíricamente para
distintos países. Una conclusión importante de estos estudios ha sido la de encontrar un
bajo poder explicativo de las variables económicas y un poder explicativo mayor de las
variables políticas (distribución del poder político en el Congreso, reglas que rigen el
funcionamiento del Congreso, color político del gobierno local comparado con el na-
cional, etc.). Este hallazgo es importante porque revela que hay diferencias entre los
principios de la economía y las prescripciones constitucionales y legales, por un lado, y
la instrumentación en la práctica de los regímenes de transferencias, por otro lado.40

Respuesta de los gobiernos locales41


Un segundo punto vinculado con los regímenes de transferencias intergubernamenta-
les es el de cómo reaccionan los gobiernos receptores. En teoría, una transferencia no
condicionada debería tener el mismo efecto que un incremento del ingreso (PBI) de
la comunidad (teorema de la equivalencia de Bradford y Oates (1971)). Una transfe-
rencia condicionada del mismo monto debería tener un mayor impacto sobre el gasto
público local, ya que existiría no sólo un efecto ingreso sino también un efecto susti-
tución. El funcionamiento real de las transferencias no permite aceptar ninguna de las
dos hipótesis anteriores. En particular, es preocupante la anomalía bautizada como
flypaper effect, que consiste en que los gobiernos gastan más si reciben una transferen-
cia del nivel superior de gobierno, que si lo que aumenta es el nivel de ingreso de la
comunidad. Esta anomalía significa que los representantes de la comunidad no cum-
plen con los deseos de los ciudadanos, al menos en materia presupuestaria. El flypaper
effect se presenta como una evidencia de comportamientos leviatánicos en el sector
público local. Para corregir esos comportamientos se han propuesto medidas que no
son siempre consistentes con el diagnóstico.

40
Para la Argentina ver Porto y Sanguinetti (2001). Ver también Alperovich (1984), Atlas et.al. (1995),
Bennett y Mayberry (1979), Grossman (1994), Holcombe y Zardkoohi (1981), Inman (1988), Pereyra
(1996), Raimondo (1983), Rozevitch y Weiss (1993) y Sanguinetti (1993).
41
Ver, entre otros, Hines y Thaler (1995), Oates (1991, 1994, 1999), Quigley y Smolensky (1991) y Porto
(2002a).
62
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

Las transferencias y la cuestión macroeconómica


El nuevo contexto institucional ha ubicado a los problemas macroeconómicos en un
primer nivel en la decisión de políticas públicas. Se ha acentuado en muchos autores y
en hacedores de políticas la idea de que la cuestión macroeconómica es una función
exclusiva del gobierno central. El régimen de transferencias intergubernamentales y el
uso de la deuda pública por los gobiernos locales deberían estar subordinados, según
esta línea de razonamiento, a la política macroeconómica nacional. Las transferencias
deberían servir a la función de impedir el crecimiento a largo plazo del gobierno local
y a evitar su fluctuación procíclica. El argumento suele presentarse otorgando al go-
bierno nacional la función de asegurador ex-ante de los gobiernos locales. Los gobier-
nos locales dependen de un flujo constante de recursos a lo largo del ciclo, con el que
suavizan el consumo en el tiempo, lo que -asumida la concavidad de la función de uti-
lidad (aversión al riesgo)- le incrementaría el valor esperado del consumo intertempo-
ral. El gobierno nacional ampliaría su rol de asegurador tomando préstamos en el mer-
cado internacional en la fase decreciente del ciclo y cancelando deuda en las fases de
recuperación y expansión.
También en este caso, si se contrasta el funcionamiento teórico del rol del gobier-
no nacional como asegurador con su comportamiento en la realidad, aparecen claras
discrepancias. En la recesión y expansión, cuando el gobierno nacional debe ahorrar o
cancelar deudas contraídas en la depresión, en realidad gasta todos los incrementos de
recaudación y probablemente se siga endeudando para incrementar su propio gasto.

Planificador central versus regla fija


Como por un lado, la respuesta de los gobiernos locales a las transferencias interguber-
namentales se aparta de lo esperado según la teoría normativa, encontrándose conduc-
tas leviatánicas; y, por otro lado, debido a cuestiones macroeconómicas sería necesario
controlar centralmente la política fiscal, se ha sugerido la necesidad de otorgar más
facultades al planificador central. Esas facultades se refieren a la política fiscal en ge-
neral y a los regímenes de transferencias intergubernamentales en particular. Frente a
esta situación, la primera reflexión que surge es que nada garantiza que el planificador
central no se comporte también en forma leviatánica. Para controlar su conducta se
propone recurrir a Leyes de solvencia fiscal o convertibilidad fiscal que pongan límites
al nivel de alguna(s) variable(s) clave(s), por ejemplo, el déficit fiscal.
Frente a los comportamientos leviatánicos de los gobiernos locales (la evidencia
más importante es el flypaper effect) y del gobierno central (las evidencias más impor-
tantes surgen, por un lado, de la diferencia entre el diseño de las transferencias siguien-
do los criterios de la teoría normativa del federalismo fiscal y el diseño real; por otro
lado, de la diferencia entre su rol teórico de asegurador de fluctuaciones cíclicas y su
comportamiento real en el ciclo) no parece haber una mejor solución para el régimen
de transferencias que reglas "estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no
negociables. Deben evitar incentivos desestabilizadores y no deben infringir el princi-
pio de responsabilidad" (Spahn, 1997). Dado un régimen de transferencias con esas
características, los gobiernos locales deberían tener la más amplia libertad para decidir
sus políticas y dar cuenta de ellas a sus ciudadanos-votantes.

63
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

III.6 - Interdependencias42
Una cuestión que resulta clara de la Figura 5 es que los problemas de la estructura verti-
cal del sector público no pueden abordarse separadamente. Una modificación impacta de
un modo u otro sobre todo el funcionamiento del sistema. Medidas aisladas terminan
provocando efectos no deseados que requerirán luego otras soluciones (estas otras solu-
ciones pueden ser la reversión de la medida, su no cumplimiento, etc.). Por ejemplo, si el
gobierno nacional transfiere un gasto a las provincias, entonces o bien les incrementa las
transferencias intergubernamentales o les transfiere poderes tributarios. Puede argumen-
tarse que los costos por la provisión a cargo de las provincias serán menores, en cuyo
caso habrá una reducción del gasto asociada con la descentralización. Si estos tres meca-
nismos no operan u operan imperfectamente, las vías de ajuste posibles son la baja cali-
dad del servicio o que el servicio directamente no se preste. Un fenómeno similar ocurre
cuando por razones de eficiencia económica (entre otros), se limita el poder tributario de
los gobiernos locales. En este caso se compensa con mayores transferencias interguber-
namentales, o con crecimiento de la recaudación local (combatiendo evasión tributaria,
etc.) o se disminuye el gasto local (que puede ser por mejora en la eficiencia, pero tam-
bién por disminución de la cantidad y/o calidad de los servicios). Se debe tener en cuenta
que la dimensión temporal es relevante. Por ejemplo, la transferencia de un gasto de la
Nación a la provincia tiene un impacto presupuestario inmediato; las posibles reduccio-
nes de costos debidas a la transferencia sólo se producirán en plazos medianos o largos.
Similarmente, la limitación del poder tributario de los gobiernos locales tiene un impacto
inmediato en la recaudación que sólo podrá compensarse en el mediano y largo plazo con
menor evasión.
Otra cuestión importante que surge de la Figura 5 es que, en la medida en que par-
te de las inversiones del sector público las realicen los gobiernos locales, es deseable
que las financien con deuda pública. El intento de financiarlas con ahorro corriente
originará, por un lado, un nivel de inversión menor que el eficiente y, por otro lado,
inequidad intergeneracional
Figura 9 - Externalidades fiscales (ya que, por ejemplo, una es-
interjurisdiccionales en la imposición cuela será pagada por los con-
P tribuyentes de hoy, pero será
utilizada por muchos años).
Un problema similar se
J
N presenta cuando un nivel de
C'+tp+tn1

D K E
C'+tp+tno gobierno, por ejemplo el go-
L F H bierno nacional, decide unila-
C C'+tp teralmente incrementar la alí-
M G I
B C' cuota de un impuesto cuya
base imponible es compartida
con los otros niveles. Supón-
0 q
A' A gase para simplificar que se
trata de la imposición sobre
un bien y que existen un precio sin impuestos constante (igual al costo marginal), un

42
Ver Dahlby (1996) y Porto (2002a).
64
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

impuesto provincial con alícuota tp y un impuesto nacional con una alícuota fijada ini-
cialmente en tno (Figura 9). La cantidad vendida es OA, el precio con impuestos es OD,
la recaudación provincial es BCFG y la recaudación nacional es CDEF. Si la Nación
aumenta la alícuota a tn1 su recaudación pasa a CNJL. La recaudación provincial dis-
minuye a BCLM. La recaudación total aumenta si la elasticidad-precio de la demanda
es menor que la unidad. En todos los casos la recaudación provincial disminuye y nue-
vamente deberán operar algunos de los mecanismos de ajuste antes mencionados.43

III.7 - Expandiendo el nivel de análisis


Llegado a este punto parece útil y necesario expandir el nivel de análisis. Desarrollos
recientes (Inman y Rubinfeld, 1997a) sostienen que el federalismo debe juzgarse
considerando no sólo la dimensión de la eficiencia, sino también la de la participa-
ción política y la de la protección de la libertad. La pregunta que surge es qué institu-
ciones del federalismo ayudan al logro de estos tres objetivos. La respuesta es que
hay tres tipos de federalismo que difieren, fundamentalmente, en la participación de
los gobiernos locales en el gobierno central. El denominado federalismo económico
es un modelo centralista en el que un planificador central toma con exclusividad la
decisión sobre las funciones centralizadas. Entre éstas se encuentran las transferen-
cias intergubernamentales. La confianza en el planificador se ha debilitado desde el
punto de vista económico, debido a los comportamientos leviatánicos más arriba
mencionados. Además, es un modelo que desalienta la participación política y des-
plaza las virtudes cívicas (Frey, 1997). También se considera que un planificador
central fuerte constituye un peligro para los derechos de propiedad de las personas.44
En el otro extremo, el modelo totalmente descentralizado, al requerir unanimi-
dad de los gobiernos locales, elimina la posibilidad de algunas políticas (redistributi-
vas) y genera fallas o fracasos de coordinación en otras (por ejemplo, macroeconó-
micas). El federalismo democrático, en el que las decisiones del gobierno central se
toman por mayoría de los representantes de los gobiernos locales, se visualiza como
el sistema (también imperfecto) más compatible con las tres dimensiones del federa-
lismo.45
El federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrático y han
quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel con un gobierno central que
interfiere en las políticas locales, gobiernos locales que interfieren en las políticas nacio-
nales y pobre coordinación interjurisdiccional. La idea prevaleciente en la mayoría de las
propuestas de reordenamiento institucional del federalismo argentino postula, de una u

43
Además de la variación de la recaudación es interesante observar que el crecimiento de la alícuota pro-
voca una pérdida de eficiencia (carga excedente) que es mayor que el triángulo de Harberger. Ahora la
pérdida es el trapezoide MJEG.
44
Una variante cercana es el Federalismo Coercitivo de la Argentina. Ver Capítulo IX.
45
En teoría el grado de descentralización resulta de la igualación de los beneficios y costos marginales. El
beneficio total es creciente con la descentralización ya que a mayor descentralización mejor representación
de las preferencias. El beneficio será tanto mayor cuanto mayor la diversidad de preferencias. El beneficio
total aumenta (la función se desplaza) por la mayor participación política y protección de las libertades que
posibilita la descentralización. Por otro lado los costos totales aumentan al aumentar la descentralización
ya que se supone que provoca un tamaño mayor del presupuesto. Obsérvese que al agregar las dimensio-
nes participación política y protección de la libertad, el grado óptimo de descentralización aumenta.
65
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

otra forma, el modelo de federalismo económico con el Organismo Fiscal Federal –


establecido por la Constitución Nacional de 1994- ejerciendo el rol de planificador cen-
tral.

66
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

IV - Fundamentos teóricos para la centralización tribu-


taria y las transferencias intergubernamentales
46
Alberto Porto

L as transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organización


federal de gobierno. Varios argumentos teóricos justifican su existencia, tanto por
razones de eficiencia económica como de equidad distributiva. El objetivo de este capí-
tulo es presentar una revisión de esos argumentos.

IV.1 - Subaditividad de la función de costos de recaudación


La subaditividad significa que un solo organismo recaudador es la forma de mínimo
costo de obtener un nivel dado de recaudación. Esta puede surgir, entre otras razones,
por la existencia de costos fijos, de rendimientos crecientes para los factores varia-
bles y/o de economías de diversificación (economies of scope). Además de los meno-
res costos para el gobierno, también existirán economías para los contribuyentes, los
cuales deberían presentar declaraciones de impuestos y efectuar pagos a un solo or-
ganismo.
La subaditividad brinda un primer argumento para centralizar la recaudación y
coparticipar el producido. En este caso, las transferencias a los niveles inferiores de
gobierno deberían ser de libre disponibilidad (no condicionadas) y efectuarse en base
al criterio devolutivo (cada jurisdicción recibe lo recaudado en la misma).

IV.2 - Minimización de la carga excedente de la recaudación


Suponiendo una región en la que se gravan n bienes (i = 1,… n), que se producen con
costos marginales constantes (ci) y están sujetos a impuestos específicos (ti) de modo
de obtener un nivel objetivo de recaudación (Ro), la regla de Ramsey que surge impli-
cará tasas impositivas tales que el costo marginal social de los fondos públicos sea el
mismo para todos los bienes. Esto es 47
µ 1
= i = 1,... n
λ 1 − τ iη i

46
Se agradecen los comentarios de Diego Fernández Felices y Horacio L. P. Piffano.
47
Se supone, a fines de simplificar el análisis, la inexistencia de efectos ingreso y de efectos precio cruza-
dos. Las expresiones resultantes de levantar estos supuestos, si bien más complejas, implican similares
interpretaciones en cuanto a la igualación de costos marginales sociales de fondos públicos en todos los
márgenes.
67
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

donde µ es el costo marginal de la recaudación en términos de utilidad social, λ


es la utilidad marginal privada del ingreso, τ i es la alícuota como porcentaje del precio
final del bien y η i es la elasticidad-precio de la demanda.
Si se considera una región o país con M jurisdicciones (m = 1, … M) y el sistema tri-
butario está descentralizado, la regla anterior se cumplirá dentro de cada región, o sea

µm 1
= i = 1,... n m = 1,… M
λ 1 − τ imηim
con λ igual en todas las regiones. Si el sistema tributario fuera centralizado, la
condición para minimizar la carga excedente de los impuestos sería

µ 1 1 1
= = = i = 1,... n
λ 1 − τ i1η i1 1 − τ i 2η i 2 1 − τ iM η iM
La Figura 10 representa la situación anterior para el caso especial de M=2.

Figura 10 - Minimización de la carga excedente de la recaudación


Sistema tributario centralizado y descentralizado

µ/λ
µ1
µ2

µ1 / λ
µ/λ
µ2 / λ

O A R0 B R

La minimización de la carga excedente a nivel de todo el país requiere recaudar


OB en la región 2 y OA en la región 1 y que R0B = AR0 se transfiera como suma fija
de 2 a 1. Con un sistema descentralizado cada región recauda R0 con un costo marginal
social igual a µ1/λ en 1 y µ2/λ en 2 –suponiendo que λ es la misma en las dos regiones
(Gordon, 1983; Dahlby y Wilson, 1994; Porto, 2002a).48

48
Porto (2002a) analiza la extensión del modelo correspondiente al caso en que los ingresos de las perso-
nas difieren entre regiones, pero son iguales dentro de cada región. En este caso las consideraciones distri-
butivas harán que, aún bajo igualdad de elasticidad-precio de demanda entre regiones, resulte óptimo dife-
renciar las alícuotas impositivas.
68
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales


La competencia tributaria interjurisdiccional puede originar una ineficiente provisión
de bienes públicos locales (Break, 1967). La competencia llevaría a cada jurisdicción a
disminuir sus impuestos para atraer capital a su jurisdicción, al reconocer que sus nive-
les de ingresos y gastos influyen en las decisiones de localización de las firmas. Si to-
das las jurisdicciones reaccionaran en la misma forma, el resultado final sería un equi-
librio con una canasta no óptima de bienes privados y bienes públicos locales y una
estructura no óptima de bienes locales. Este resultado surge por el hecho de que al re-
ducirse la recaudación como consecuencia del mecanismo competitivo, disminuiría el
gasto público local. Esto ocurrirá en servicios distintos a los provistos a las empresas,
ya que de otra forma el menor impuesto implicaría menor beneficio para la firma, anu-
lándose el efecto de incentivo buscado. Según esta visión, la recaudación debería cen-
tralizarse en cabeza del gobierno nacional y las transferencias deberían ser no condi-
cionadas (libre disponibilidad) y efectuarse en base al criterio devolutivo.
Un argumento que conduce a la conclusión opuesta fue expuesto por Brennan y
Buchanan (1977, 1978). En la visión de comportamientos leviatánicos en el sector públi-
co, la descentralización y la competencia tributaria interjurisdiccional constituyen una
restricción para el tamaño del gobierno y, por consiguiente, debería ser alentada. La idea
es que, si en lugar de existir una sola jurisdicción hay 2 (m = 1, 2) y si la base imponible
(BI) en 1 depende de las alícuotas (t) en 1 y 2 (y similarmente para 2), será
BI1 = BI1 (t1, t2)
Con ∂BI1/∂t1 < 0 y ∂BI1/∂t2 > 0. La competencia tributaria y la movilidad de facto-
res pondrán frenos a las políticas de alícuotas en 1 y 2, y dicho freno se considera de-
seable para controlar el tamaño del sector público. Consistente con el objetivo de dis-
minuir el tamaño del sector público, en esta visión no existe rol para las transferencias
intergubernamentales.

IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales


Supóngase dos comunidades, 1 y 2. Sea Gm (m = 1, 2) un bien público local en la co-
munidad m, cuyo precio es Pgm. Sean ym el ingreso que se gasta en bienes privados, Ym
el ingreso antes de impuestos y Lm la población (no móvil) en m. Así
ym = Ym – hm
Tm = Pgm.Gm
hm = Pgm.Gm / Lm
donde hm es el impuesto pagado al gobierno local y Tm es el presupuesto del go-
bierno local. Se supone a su vez que la regla tributaria consiste en iguales impuestos
per cápita dentro de la comunidad m.
La canasta de bienes en cada jurisdicción, con decisiones descentralizadas, surge
de maximizar
Um = Um (ym, Gm)

69
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

sujeta a
ym = Ym – (Pgm.Gm)/Lm
resultando de las condiciones de primer orden del problema
L1.(Ug1/Uy1) = Pg1
L2.(Ug2/Uy2) = Pg2
donde Ugm y Uym son utilidades marginales de ambos bienes en la comunidad m.
Cada jurisdicción provee la cantidad Gm para la que se iguala la sumatoria de las
tasas marginales de sustitución con el precio del bien público local.
En presencia de externalidades interjurisdiccionales, puede darse el caso en el que
G1 brinde beneficios no sólo a los habitantes de la jurisdicción 1, sino también a los de
la jurisdicción 2. Las dos jurisdicciones, con decisiones descentralizadas, proveerán los
niveles que resultan de la solución del problema anterior. Es decir, en 1 se computará
el beneficio de G1 para sus habitantes, pero no el que resulta para los individuos que
viven en 2. En cambio, en el caso de una decisión social se maximiza
W = U1(y1,G1) + U2(y2,G2,G1)
Las condiciones de primer orden son
∂W/∂G1 = Ug1 + Uy1 (-Pg1/L1) + ∂U2/∂G1 = 0
∂W/∂G2 = Ug2 + Uy2 (-Pg2/L2) = 0
que pueden rescribirse como
Ug1/Uy1 + Boj = Pg1/L1
Ug2/Uy2 = Pg2/L2
donde Boj es el beneficio en otras jurisdicciones.
Es necesario un subsidio de Boj por unidad del bien público que genera la externa-
lidad para llegar a la solución eficiente. Ese subsidio debe ser condicionado. Un limi-
tante de importancia para este tipo de transferencia es la información necesaria sobre
qué bienes generan externalidades y cuál es la magnitud cuantitativa de esas externali-
dades.

IV.5 - Corrección de fracasos por toma de decisiones colectivas


Supóngase que la función de bienestar social es
W = ∑ wj.Uj(cj, G) j=1, 2,..., L (individuos)
donde G es el bien público local, c es el bien privado y wj = ∂W/∂Uj es el valor
marginal social de la utilidad de j.

70
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

El presupuesto del gobierno local se financia con un impuesto que grava con alí-
cuota proporcional (t) la base imponible de cada individuo (Vj). La base imponible total
es ∑Vj = V. La ecuación del presupuesto equilibrado es Pg.G = t.V. Las personas gas-
tan el ingreso exógeno (Yj) en el bien privado (cj, cuyo precio se supone igual a la uni-
dad) y en el pago de impuestos al gobierno local
Yj = cj + t.Vj = cj + Pg.G.(Vj/V)
La condición de primer orden para un máximo es
dW/dG = ∑ [ wj.dUj/dcj (- Pg). (Vj/V) + wj.dUj/dG ] = 0
siendo σj = wj.(dUj/dcj) el valor marginal social del consumo del bien privado del
individuo j, la condición de primer orden se puede expresar
Pg.∑σj.(Vj/V) = ∑ σj TMSj
Si las ponderaciones individuales σj son todas iguales, se obtiene la condición
samuelsoniana
[1] Pg = ∑ TMSj
Supóngase ahora que el individuo que decide es el individuo d (que puede ser el
votante mediano u otro que logre imponer sus preferencias). La cantidad provista surge
de
[2] TMSd = Pg.(Vd/V)
Para la eficiencia se requiere el cumplimiento de [1], mientras que la regla de de-
cisión colectiva lleva a [2]. Sólo por casualidad la cantidad que surge de [2] será igual
a la que resulta de [1]. Dicha igualdad se verifica cuando
[3] ∑TMSj = TMSd(V/Vd)
Si la igualdad [3] no se verifica, se puede utilizar una transferencia condicionada
–positiva o negativa- de u pesos por unidad que altere el precio del bien para el votante
d, de modo de lograr
[4] TMSd = (Pg – u) (Vd/V)
con u = Pg - ∑TMSj
La expresión [4] provee otra justificación para las transferencias interguberna-
mentales condicionadas (Downes y Pogue, 1994). Las transferencias pueden ser utili-
zadas para inducir al individuo que decide –votante mediano u otro- a aumentar o dis-
minuir G, vía la modificación de su precio. De esa forma, el nivel del gasto público
local será el requerido para la eficiencia asignativa en la comunidad (expresión [1]).
Este es un argumento de eficiencia que permite corregir el fracaso del proceso de toma
de decisiones en proveer el nivel que resulta de [1]. Los fracasos pueden ser el resulta-
do de las preferencias del votante mediano, de minorías bien organizadas que determi-
nan las decisiones a nivel local, o de mayorías que no contemplan las necesidades de

71
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

las minorías. El requerimiento informativo de [4] es un obstáculo para instrumentar


este tipo de transferencias.

IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a


cada nivel de gobierno
Este es el argumento de Heller y Pechman (1967) como justificación del Régimen de
Coparticipación (revenue sharing) en los Estados Unidos.
Supóngase que inicialmente el sector público global y cada nivel de gobierno es-
tán en equilibrio financiero. Se suponen dos niveles de gobierno. El central o federal
recauda impuestos RF que son elásticos con respecto a variaciones en el ingreso Y y
realiza un gasto GF que permanece fijo en el tiempo, es decir
RF(Y) = GF
dRF (Y ) dGF
con >0 y =0
dY dY
Los gobiernos locales realizan gastos iguales a GL(Y), que varían positivamente
con el ingreso y cuentan con una recaudación que permanece fija en el tiempo (RL); es
decir
GL(Y) – RL = 0
dGL(Y ) dRL
con >0 y =0
dY dY
La función de la coparticipación es conectar el rápido crecimiento de los recursos
del gobierno central con el rápido crecimiento del gasto de los gobiernos locales. Sien-
do inicialmente
RF(Y) + RL – GF – GL(Y) = 0
Derivando con respecto al tiempo t y suponiendo que se mantiene el equilibrio pa-
ra el sector público global

dRF (Y ) dY dGL(Y ) dY
= =0
dY dt dY dt
El nivel de gobierno central, cuyos recursos crecen con el tiempo a una tasa ma-
yor que sus gastos, debe realizar transferencias a los gobiernos locales, cuyos gastos
crecen con el ingreso más que sus recursos.

IV.7 - Niveles mínimos (ingreso mínimo y/o cantidad mínima de algún bien)
Supóngase que la función de utilidad de los consumidores (j = 1,2,.....L) es del tipo
Stone-Geary: 49

49
Ver Dieguez y Porto (1972).
72
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

n
U j = ∑ α i ln (qi − β i )
i =1

que se define para valores de qi > (βi + 1). En este tipo de función, el parámetro βi
indica lo que podría considerarse el consumo “vital” o “mínimo” del bien i (i=1,...n).
La restricción presupuestaria individual es

y j = ∑ pi ⋅ qi
i

Resolviendo el problema del individuo resultan las demandas walrasianas. La ex-


presión para la demanda del individuo j por el bien i es

y j − ∑ pi ⋅ β i
αi
qi = β i + ⋅ i

∑α i
i
pi

Esta expresión puede utilizarse para analizar dos tipos de transferencias intergu-
bernamentales. La primera (sección IV.7.a) es la que surge de las políticas de combate
a la pobreza, cuyo objetivo es brindar un ingreso mínimo a cada persona que le permi-
ta, al menos, alcanzar la “línea de pobreza”. La segunda (sección IV.7.b) es la que sur-
ge de brindar un nivel mínimo de ciertos bienes primarios. A continuación se analizan
en detalle estos casos.

IV.7.a - Transferencias para lograr un ingreso mínimo para todas las personas (polí-
tica de combate a la pobreza)
Para un consumidor j y para algunos de los qi que son bienes privados (ci), βi es la can-
tidad que no alcanza a producir ninguna utilidad y que, por consiguiente, se demanda
independientemente de los precios; ∑ pi βi es el ingreso que se gasta en lo que puede
considerarse “consumo vital”, sin producir utilidad a la unidad de consumo. El ingreso
que la persona j puede destinar a comprar los bienes que le brindan utilidad es por lo
tanto yj - ∑ pi βi . En alguna medida, ∑ pi βi puede interpretarse –para una cierta canasta
de bienes- como el ingreso correspondiente a la “línea de pobreza”. Si las yj difieren
entre las personas, serán necesarias transferencias personales (para garantizar el ingre-
so mínimo) que, en general, implicarán transferencias regionales. Las transferencias
puede realizarlas directamente el gobierno central a las personas o pueden ser del go-
bierno central a los gobiernos locales que, por ventajas informativas, las transfieran a
las personas de su jurisdicción. En los dos casos, las transferencias son en dinero y en
función a la cantidad de personas pobres en cada localidad.

IV.7.b - Niveles mínimos de ciertos bienes privados


Considérese ahora que la función de utilidad anterior corresponde a un gobierno local y
que algunos de los qi son bienes públicos locales (Gi). El gobierno central puede defi-
nir, para algunos Gi, un valor mínimo βi que debe ser garantizado a todos los habitan-
tes, independientemente de su lugar de residencia e ingreso (administración general,
nivel mínimo de educación y salud básica, etc.). En este caso, Gi es de hecho un bien
73
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

público nacional cuyo fundamento puede ser tanto la eficiencia (nivel mínimo) como la
equidad (distribución equitativa de bienes “éticamente primarios”).
Oates (1977b) expresa que el argumento de niveles mínimos no tiene un funda-
mento económico claro. Puede basarse tanto en razones de eficiencia como de equidad.
Desde el punto de vista de la eficiencia, el mínimo βi puede justificarse por externali-
dades (es decir, que a cada individuo le interese que toda la población tenga un nivel
mínimo de educación y salud) y como valor de opción (tener disponibilidad de servi-
cios en el caso de ir a residir en el futuro a otra localidad, o necesitar recurrir a servi-
cios básicos en otra localidad –viaje, accidentes en rutas, etc.). Desde el punto de vista
de la equidad, el argumento se basa en que no se debería privar a un individuo de cier-
tos niveles mínimos de los bienes “éticamente primarios”, tales como educación y sa-
lud básica (Feldstein, 1975; Inman, 1988).
El argumento de niveles mínimos –eficiencia y/o equidad- genera tensiones en el
sistema federal, ya que implica definir centralmente los estándares mínimos y diseñar
el mecanismo de transferencias de modo de lograr el objetivo, lo cual implica limitar el
poder de decisión de los gobiernos locales.

IV.8 - Redistribución del ingreso


Esta sección se ocupa de las transferencias intergubernamentales como instrumento de
la política de redistribución personal del ingreso. En primer lugar (sección IV.8.a) se
estudia la distribución del ingreso como bien público local en una jurisdicción. El aná-
lisis se extiende (sección IV.8.b) considerando varias jurisdicciones locales y un go-
bierno central que diseña las transferencias interjurisdiccionales para mejorar la distri-
bución del ingreso (sección IV.8.c). En la sección IV.8.d se demuestra que si el gobier-
no nacional centraliza la política redistributiva y puede instrumentarla en forma ópti-
ma, los gobiernos locales no deberían ocuparse de la redistribución.

IV.8.a - La distribución del ingreso como bien público local. Una jurisdicción50
Se supone que la función de utilidad indirecta de las personas –igual para todas- viene
dada por

V j* = y j j = 1, 2

donde V j* es la utilidad de la persona j e yj es el ingreso personal disponible, in-


corporando el efecto de la política fiscal de los niveles de gobierno local y central.
Existen dos grupos de personas, pobres (j = 1) y ricos (j = 2). Los ingresos antes de la
política fiscal son Y2 > Y1; esos ingresos son iguales para todos dentro de cada grupo.
La función de bienestar del gobierno local es 51

⎛1⎞ ⎛1⎞
W = z ⎜ ⎟( y1 ) + A(1 − z )⎜ ⎟( y 2 )
α α
[5]
⎝α ⎠ ⎝α ⎠

50
El modelo esta basado en Oakland (1983).
51
Para más detalles, ver Porto (1989) y la bibliografía allí citada.
74
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

donde z es la cantidad relativa de pobres en la jurisdicción (L1/L), L1 es el núme-


ro de pobres y L la población total. α es un “parámetro social” que representa el jui-
cio de valor sobre la desigualdad (si α = 1, la distribución del ingreso es indiferente;
si α = - ∞ , sólo importa el bienestar de los pobres). La constante A (A > 1) representa
una restricción a la posibilidad de redistribuir ingresos a nivel local. Si A = 1, el máximo
de W, para un nivel dado del ingreso total de la comunidad, llevaría a redistribuir ingre-
sos hasta lograr la completa igualdad. La comunidad local elimina esa posibilidad pon-
derando más la utilidad de los ricos, comparada con la de los pobres. De otro modo
se alentarían migraciones tanto de pobres como de ricos, el no pago de impuestos y/o
se generarían incentivos contrarios al esfuerzo. La restricción es tanto mayor cuanto
mayor el valor de A.
A partir de [5] se obtiene la pendiente de la función de bienestar social 52
α −1
dy ⎛ 1 − z ⎞⎛ y 2 ⎞
[6] TMS = − 1 = A⎜ ⎟⎜⎜ ⎟⎟
dy 2 ⎝ z ⎠⎝ y1 ⎠
El ingreso promedio de la comunidad viene dado por 53
[7] y = zy1 + (1 – z)y2
de donde resulta que la pendiente de la restricción de presupuesto de la comuni-
dad es 54
[8] -dy1/dy2 = (1 – z ) / z
Se supone que el gobierno local recauda un impuesto sobre el ingreso con alícuota
proporcional tL y realiza un gasto per cápita igual a gL –que se supone beneficia a todos
por igual. La restricción presupuestaria del gobierno local es
[9] tL.Ypro = gL
donde Ypro es el ingreso promedio de la comunidad. El ingreso que brinda utilidad
a la persona j (yj) es igual al ingreso antes de la política fiscal (Yj), más el gasto público
local (gL) y el aporte federal per cápita (gF), menos los impuestos locales (tLYj) y fede-
rales (tFYj). Se supone que la base imponible de ambos impuestos es Yj, o sea
[10] yj = Yj + gL + gF – (tL + tF )Yj
Inicialmente se supone que los impuestos y gastos federales son iguales a cero. El
gobierno local maximiza [5] sujeto a [9]. Para un máximo se requiere la igualdad de la

52
La expresión [6] es la tasa marginal de sustitución (TMS) entre los ingresos de ricos y pobres. Derivan-
do [6] con respecto a A, z, y2/y1 y α resulta que la TMS será tanto mayor (habrá menor redistribución, cete-
ris paribus) cuanto mayores sean A y α y cuanto menores sean z e y2/y1.
53
El ingreso promedio puede definirse como el promedio ponderado (por el número de pobres y de ricos)
de los ingresos de pobres y ricos, antes o después de la política fiscal. De esa forma se supone que la polí-
tica fiscal no tiene costos en términos de eficiencia.
54
La expresión [8] refleja el “precio” de la redistribución: si se cobra un peso de impuestos a los ricos, el
incremento en el ingreso de los pobres depende de la proporción de ricos (1 – z) y pobres (z).
75
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

pendiente de la función de bienestar social con la pendiente de la recta de presupuesto


de la comunidad (expresiones [6] y [8], respectivamente).
α −1
(1 − z ) ⎛ y 2 ⎞ (1 − z )
[11] A⋅ ⋅ ⎜⎜ ⎟⎟ =
z ⎝ y1 ⎠ z

En la Figura 11 el punto inicial (Y1, Y2) es S y el óptimo es M. La política redistri-


butiva del gobierno local mejora la distribución personal del ingreso. Reordenando [11]
se obtiene
1

y 2 = k ⋅ y1 ⎛ 1 ⎞ α −1
[12] k =⎜ ⎟
⎝ A⎠
que indica el sendero de máximo bienestar, para niveles alternativos de ingreso
promedio de la comunidad local. Es interesante observar que k (relación entre los in-
gresos de pobres y ricos post-política fiscal) es independiente de z; sólo depende de A y
de α.
La política redistributiva de un gobierno local mejora la distribución personal del
ingreso (se cumple la condición de Pigou–Dalton; puntos M y S de la Figura 11).55

Figura 11 – La redistribución del ingreso como bien público local


Una jurisdicción

Y1

45°

Y2=k.Y1

Y1
S

Y2 Y2

IV.8.b - La redistribución personal como bien público local. Varias jurisdicciones.


El tamaño del presupuesto de redistribución en cada jurisdicción
Supóngase ahora que existen tres comunidades locales (A, B y C) en las que los ingre-
sos de los pobres y ricos son iguales en la situación inicial (por ejemplo, Y1 e Y2 en la
55
La condición Pigou–Dalton establece que el valor del índice de desigualdad debe reducirse si se trans-
fieren ingresos de una unidad de ingreso más alto a otra de ingreso más bajo, manteniéndose constante el
ingreso global. Ver, por ejemplo, Atkinson (1970).
76
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

Figura 12). La proporción de pobres difiere en las tres comunidades; se supone zA < zB
< zC y que zB= z, es el promedio nacional. yjm (j= 1,2; m = A, B, C) es el ingreso des-
pués de la política fiscal. La actuación de los gobiernos locales lleva a las comunidades
a los puntos P, M y N, por el proceso descripto anteriormente. La redistribución por
pobre es mayor cuanto mayor es el ingreso promedio de la comunidad; es decir, cuanto
menor es la proporción de pobres, ya que los ingresos pre–acción fiscal se suponen
iguales en las tres comunidades.56
El presupuesto de redistribución es tanto mayor cuanto mayor es la cantidad de
pobres en la comunidad. En este modelo, la acción de los gobiernos locales implica
distintos tratamientos fiscales de pobres y ricos en las distintas comunidades. Esta es
una versión del argumento de Buchanan (1950) de equidad horizontal para justificar las
transferencias intergubernamentales: si se aplica la misma presión tributaria sobre los
ricos, los pobres estarán mejor en A, luego en B y finalmente en C. El mismo ordena-
miento se verifica para los ricos. Si no hay movilidad, se violaría el principio de igual
trato a los iguales, ya que los ricos y pobres de las distintas jurisdicciones están ini-
cialmente en la misma situación (iguales ingresos), pero terminan en situaciones dife-
rentes (diferentes ingresos disponibles en cada jurisdicción) luego de la política fiscal.
En un contexto de movilidad habrá incentivos de los ricos y pobres de B y de C a mo-
verse hacia A.57 El resultado sería que todos terminarían en la situación de la comuni-
dad promedio (B).
En conclusión, con varias comunidades locales que difieren sólo en la proporción
de pobres y ricos, a partir de la situación inicial (punto S), en cada localidad, la acción
del gobierno local disminuye la desigualdad. Es decir, los índices de desigualdad son
menores en N (para la localidad A), en M (para B) y en P (para C), comparados con la
situación inicial S (Figura 12). En cada comunidad, con el mismo ingreso promedio, la
diferencia de ingresos entre ricos y pobres disminuye, manteniéndose constante la can-
tidad de personas en cada grupo (condición Pigou–Dalton) dentro de cada localidad.58
Los pobres y ricos son tratados en forma diferente, según la región de residencia. Asi-
mismo, la transferencia para cada pobre será mayor cuanto mayor sea el ingreso pro-
medio de la comunidad. El presupuesto de redistribución será mayor cuanto mayor sea
la proporción de pobres.

56
Inicialmente y1A = y1B = y1C. En los puntos de maximización del bienestar y1A > y1B > y1C. Por consi-
guiente la transferencia neta por pobre es mayor en la comunidad con menor proporción de pobres (comu-
nidad A en este caso).
57
Los incentivos resultan de los distintos residuos fiscales –diferencia entre el beneficio del gasto público
y los pagos tributarios– en las distintas regiones. En Flatters, Henderson y Mieszkowski (1974) la diferen-
cia de residuos fiscales entre regiones surge del diferente tamaño de la población, que hace que el bien
público local sea más barato en la región más poblada.
58
En este caso no se altera el ingreso global de cada localidad; es decir, tomando las modificaciones de
ingreso de a dos, siempre se transfiere de ingresos más altos a más bajos. Como el ingreso global del país
no se altera, la desigualdad en la distribución personal, a nivel nacional, es menor cuando los consumido-
res están en P, M y N comparados con la situación en la que todos están en S. La condición Pigou–Dalton
se cumple para los índices más usuales (tales como los de Gini y de Atkinson).
77
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 12 - Políticas redistributivas centralizadas y descentralizadas


Varias jurisdicciones

Y1
A
45°

Y2=k.Y1

B
N
C M
P
Y1

Y2 A B C Y2

IV.8.c - Transferencias intergubernamentales para corregir la inequidad horizontal


y mejorar la distribución del ingreso
El efecto de las transferencias intergubernamentales puede analizarse suponiendo en
forma ad–hoc que el gobierno nacional cobra un impuesto sobre el ingreso con alícuota
proporcional (tF) y distribuye la recaudación en forma de un aporte federal per cápita,
no condicionado, uniforme territorialmente, igual a gF. La transferencia per cápita (R) -
positiva o negativa– para las regiones es

[13] Rm = g F − t F ⋅ Ym

con m = A, B, C. Se supone que el gobierno provincial distribuye gF sin costos a


cada habitante en su jurisdicción. El aporte provincial a cada habitante es igual a gF
(recibido del gobierno federal) más gL (decidido por el gobierno local).
La restricción financiera del gobierno nacional es

[14] t F ⋅ [(Y A + YB + YC ) / 3] − g F = 0

Por consiguiente

t F ⋅ Y prn = g F

donde Yprn es el ingreso per cápita promedio nacional.


Reemplazando [14] en [13] resulta

[15] t F ⋅ (Y prn − Ym ) = Rm

La política fiscal nacional redistribuye ingresos, disminuyendo las desigualdades


regionales. Recibe una transferencia positiva (negativa) la región con ingreso per cápita
promedio inferior (superior) al promedio nacional. En este caso, la transferencia es ne-
78
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

gativa para A, positiva para C y cero para B. La situación se representa en la Figura 12.
BB es la restricción presupuestaria de la comunidad B, que tiene ingreso per cápita
igual al promedio nacional; AA y CC son las restricciones correspondientes a las co-
munidades locales más rica (A) y más pobre (C). En la comunidad B la situación de
óptimo se cumple en M, ya que no recibe transferencia alguna. En cambio, tanto la
comunidad A como la C se moverán hacia el punto M (ver expresión [12]).59 Los po-
bres y ricos de la jurisdicción C mejoran, mientras que los pobres y ricos de la comuni-
dad A empeoran. Los ordenamientos de las regiones y de los ricos y pobres de las re-
giones se mantienen hasta el punto M. Salvo en el caso en que todas las jurisdicciones
terminen en M subsistirán, aunque atenuados, los problemas de diferentes residuos fis-
cales regionales para provincias que están en la misma situación. La distribución per-
sonal del ingreso, a nivel de todo el país, mejora. La redistribución federal es función
de la alícuota tF –que determina el nivel del aporte federal per cápita. La mayor equi-
dad horizontal –entre comunidades– y vertical –entre personas– se logra al costo de la
separación de las decisiones de recaudar y gastar a nivel local. Esta separación no ori-
gina problemas en el modelo planteado en el que el gobierno federal y los gobiernos
locales se comportan en forma benevolente –el primero, asignando adecuadamente las
transferencias, y los segundos, distribuyéndolas en forma adecuada. Ante comporta-
mientos leviatánicos de alguno o ambos niveles de gobierno, se plantea un trade off
entre equidad y separación.
Sobre el sendero de óptimos (expresión [12] y línea PMN en la Figura 12), un mo-
vimiento de P hacia M y de N hacia M debido, por ejemplo, a un sistema de transferen-
cias nacionales, incrementa el bienestar de la comunidad en su conjunto. Esas transferen-
cias federales mejoran a pobres y ricos de la región pobre (P se mueve hacia M), y em-
peora a ricos y pobres de la región rica (N se mueve hacia M). La distribución personal a
nivel de todo el país mejora. La diferencia entre regiones disminuye y, por consiguiente,
la que existe entre los ingresos de ricos y pobres de las distintas regiones.60 Excepto que
todas las jurisdicciones terminen en M, los pobres y ricos siguen siendo tratados en for-
ma diferente en las diferentes regiones. Las transferencias implican separación de las
decisiones de recaudar y gastar, que puede tener efectos perversos sobre la eficiencia.
Existe, por consiguiente, un trade off entre equidad y separación.

IV.8.d - La redistribución a cargo del gobierno central. Redistribución regional y


personal
Supóngase ahora que el gobierno central actúa de modo de maximizar una función de
bienestar social (WF) que es la sumatoria de las funciones de bienestar de los gobiernos
locales (que se suponen iguales, excepto en cuanto a la proporción de pobres)

WF = W A + WB + WC

59
Con un nivel adecuado de transferencias, cualquier comunidad se ubicará en algún punto dado sobre el
sendero de óptimos (expresión [12]).
60
Condición Pigou–Dalton al nivel de todo el país. No se altera el ingreso global del país y se transfiere de
ingresos más altos a ingresos más bajos.
79
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

La restricción presupuestaria central viene dada por [14]. El gobierno central al-
canza el óptimo en el punto M de la Figura 12, ya que de las condiciones de primer
orden resulta

y1 A = y1B = y1C

y 2 A = y 2 B = y 2C

La política óptima de los gobiernos locales es, de esa forma, fijar tL = 0.61 Si se
compara el resultado de la política redistributiva bajo las dos estructuras institucionales
(descentralización: puntos P, M y N en la Figura 12, versus centralización: punto M
para todas las comunidades) resulta que la redistribución (transferencia promedio a los
pobres) es mayor cuando la política redistributiva es centralizada.62 Obsérvese que en
este caso no aparece el problema del diferente residuo fiscal de pobres y ricos según el
lugar de residencia. Todas las jurisdicciones están en el punto M. El subsidio neto y el
impuesto neto son iguales para todos los pobres y ricos, respectivamente. Es interesan-
te notar que el punto M se alcanzaría también en un modelo descentralizado con movi-
lidad sin costo de pobres y ricos.63
Las mayores posibilidades de redistribuir en un modelo centralizado entran en con-
flicto con las ventajas informativas diferenciales (mayores para los gobiernos locales).

IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes públicos locales


Definir una canasta básica de bienes privados y de ciertos niveles mínimos de esos bie-
nes para conformar un ingreso mínimo para combatir la pobreza (por ejemplo, ∑piβi de
la sección IV.7.a -) puede no ser la política óptima del gobierno nacional. Supóngase
que el gobierno nacional dispone de un cierto monto (C1) para transferir a la región
pobre (por ejemplo, la región 1). El aporte puede hacerse en la forma de s1 pesos a cada
pobre -para incrementar su ingreso personal- o al gobierno local, a razón de g1 pesos
por pobre –para financiar el gasto público local (G1).
La función de utilidad de los pobres de la región 1 es
[16] Up1 = Up1(yp1, G1)
Se supone que el gobierno local es el único proveedor eficiente de G1 –puede de-
berse a razones informativas- y que gasta en ese bien público local (o vector de bienes
públicos locales) todo el aporte que recibe del gobierno nacional. El gobierno nacional
maximiza [16] sujeto a la restricción presupuestaria

61
Este es el resultado estándar: la política redistributiva óptima puede ser lograda por el gobierno central,
sin participación de los gobiernos locales.
62
Esta conclusión es similar a la de Brown y Oates (1987).
63
Obsérvese que en el caso en que, realizadas las transferencias federales, todas las jurisdicciones llegan al
punto M y luego las transferencias continúan en la misma dirección, los puntos N y P intercambian sus
posiciones. A partir de M, los ricos y pobres de la jurisdicción pobre (que luego de las transferencias es la
región A) subsidian a los ricos y pobres de la región rica (que luego de las transferencias es la región C).
Estas transferencias carecen de fundamento con una función de bienestar social estándar, debido a que en
M se agotan las posibilidades de mejorar la distribución personal del ingreso utilizando redistribuciones
territoriales.
80
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

[17] C1 = (s1 + g1) p1


Resultando
[18] ∂Up1/∂yp1 = (∂Up1/∂G1) p1
que es la condición samuelsionana. Reordenando la condición de primer orden resulta

∂G1
[19] = p1
∂y p1

La política óptima es la que cumple la condición [19]. Obsérvese que el costo de


un peso de G1, en términos de pérdida de ingreso individual de cada pobre, es tanto
menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa región.
Si sólo se aumenta yp1, la condición de maximización no se cumple. El costo en
términos de bienestar de los pobres va a depender de cuán sustituti-
vos-complementarios sean los bienes. Si se supone una función de utilidad de tipo CES
para las personas pobres

[ ]
1
U p1 = y pρ1 + G1ρ ρ

donde σ = 1/(1-ρ), siendo σ la elasticidad de sustitución entre bienes en el con-


sumo y ρ un parámetro tal que 1 ≥ ρ ≥ −∞ , la utilidad marginal del ingreso disponible
–representativo de los bienes privados– es

∂U
[ ]
1
−1
= y ρp1 + G1ρ ρ ⋅ y ρp1−1
∂y p1

Si ρ → 1 y σ → ∞ , la utilidad marginal de yp1 es constante. Si ρ → −∞ y


σ → 0 , los bienes tienden a ser complementarios perfectos y la utilidad marginal de
yp1 tiende a cero.
Cuanto más complementariedad exista entre yp1 y G1 más errónea será la política de
focalizar la redistribución en la distribución personal del ingreso monetario y/o en atender
situaciones de pobreza o pobreza extrema sólo con aportes monetarios, sin atender a la
compensación de las disparidades fiscales de los gobiernos locales (Porto, 2003).

81
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamenta-


les. Distintos tipos
Objetivos Criterio de reparto Receptor de la
Fundamentos Tipo de transferencia
Eficiencia Equidad entre jurisdicciones transferencia
1. Subaditividad de la función de costos X Devolutivo Libre disponibilidad Gobierno local
2. Minimización de carga excedente de la X Redistributivo por Libre disponibilidad Gobierno local
recaudación eficiencia
3. Competencia tributaria X Devolutivo Libre disponibilidad Gobierno local
4. Externalidades X Devolutivo de Condicionada (por unidad Gobierno local
beneficios recibidos y/o del bien que genera la
generados externalidad)
5. Corrección de fallas por toma de X Devolutivo Condicionada (para Gobierno local
decisiones colectivas cambiar precio que
enfrenta el votante o grupo
decisor)
6. Diferente elasticidad-ingreso de los gastos X Devolutivo o Libre disponibilidad Gobierno local
e impuestos asignados a cada nivel de redistributivo
gobierno
7. Niveles mínimos
7.1. Nivel mínimo de ingresos personales X Redistributivo Condicionada (políticas de Personas pobres
combate a la pobreza)

7.2. Nivel mínimo de ciertos serivicios

(i) Externalidad - interesa que se X Devolutivo de Condicionada a la Gobierno local


brinden esos servicios en todo el país. beneficios recibidos y/o provisión de determinados
Valor de opción generados bienes
(ii) Equidad específica (categorical X Redistributivo Condicionada a la Gobierno local
equity ) provisión de determinados
bienes
8. Complementariedad entre bienes privados X X Redistributivo Libre disponibilidad Personas pobres y
y bienes públicos locales Gobierno local

82
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

V - Distribución personal y regional del ingreso y trans-


ferencias intergubernamentales en la Argentina
64
Alberto Porto

E n este capítulo se estudia la relación entre las transferencias intergubernamentales


y la distribución personal y regional del ingreso, con especial referencia al caso
argentino. El régimen ha estado sujeto a fuertes críticas, que han llevado a proponer un
replanteo basado en atender situaciones de distribución personal del ingreso, la pobreza
y la provisión de educación elemental y atención primaria de la salud. Se demuestra
que la corrección de las disparidades fiscales es un objetivo valioso para las transferen-
cias en la medida en que financie bienes públicos y/o cuasi-públicos complementarios
(sección V.1). En la sección V.2 se estudia qué disparidades deberían compensarse y
las formas alternativas de instrumentar la corrección.

V.1 - La corrección de disparidades fiscales como objetivo de las políticas


públicas
V.1.a - Las transferencias interregionales en la Argentina
El Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos existe en la Argentina desde
1935. Sin embargo, las transferencias intergubernamentales están incorporadas en la
Constitución Nacional de 1853, cuyo art. 67° inc. 8 establecía como una de las atribu-
ciones del Congreso Nacional la de “acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Pro-
vincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordina-
rios” (actual art. 75° inc. 9 de la Constitución de 1994).
Estas cláusulas también aparecen en las Constituciones o Leyes provinciales. Por
ejemplo, en la primera Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Buenos
Aires (Ley 35) de 1854 se declara “renta municipal” a una fracción de ciertos impues-
tos recaudados en su jurisdicción y se establece que en el caso de no alcanzar las rentas
municipales para cubrir los gastos que demande el servicio del partido, el Tesoro Gene-
ral del Estado proveerá las cantidades que falten para cubrir el presupuesto de cada
distrito.
Estos antecedentes son de utilidad, ya que consagran a estos institutos fiscales
formando parte de la tradición argentina.65 El respeto por la tradición fiscal y por las

64
Se agradecen los comentarios de Diego Fernández Felices y Horacio L. P. Piffano.
65
Las transferencias intergubernamentales de ningún modo son un “curiosum” de la Argentina. Por ejem-
plo, en los Estados Unidos el primer antecedente de Coparticipación de Impuestos (revenue sharing) se
remonta a 1835; en Canadá las transferencias intergubernamentales están presentes en el Acta Constitu-
cional de 1867 (representando el 20% de los recursos federales y el 50% de los ingresos provinciales pro-
pios); en Australia datan de 1899 (el 75% de lo recaudado por Impuestos Aduaneros y a las Ventas se
83
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

prácticas socialmente aceptadas de los países debe considerarse una restricción al for-
mular propuestas de reformas, tal como lo reconocen, entre otros, Baumol (1987),66
Bird (1995)67 y Musgrave (1969).68

V.1.b - Críticas al régimen


En los últimos años estos regímenes han pasado a estar en el centro del debate de las
políticas públicas en casi todos los países y en la Argentina con particular intensidad.
Una primera razón que da lugar a este debate es que a lo largo del tiempo ha au-
mentado la significación cuantitativa a medida que las provincias y sus municipalida-
des se hicieron cargo de más servicios públicos –sea porque la Nación congeló su ofer-
ta de algunos de ellos, o porque la Nación les transfirió servicios que prestaba, o por-
que unidades territoriales que estaban a cargo de la Nación se transformaron en provin-
cias.
Un segundo motivo es la insatisfacción creciente con el desempeño del Sector
Público. Esa insatisfacción concentró las críticas en los niveles locales de gobierno, por
ser éstos los que proveen los servicios más próximos a la población. Uno de los reme-
dios a los que se apeló para enfrentar este problema fue el de presentar un conjunto de
propuestas que, por la vía de modificaciones en el Régimen de Coparticipación, inten-
taban mejorar la calidad de los bienes ofrecidos por las provincias y sus municipalida-
des.69
En tercer lugar, el tamaño de la coparticipación la llevó a ocupar un lugar central
en las políticas de corto plazo, de las que había estado separada hasta fines de los años
60 –sin que con esa separación los resultados macroeconómicos resultaran peores que
los de los últimos años.
Finalmente, al existir en la Argentina profundos desequilibrios territoriales, cual-
quier sistema que centralice la recaudación de impuestos y redistribuya, aún con crite-
rios relativamente moderados, implica una fuerte redistribución territorial.
A raíz de esto último, apareció entonces como argumento central de crítica al ré-
gimen –además de todos los anteriores- que el sujeto de las políticas de redistribución

distribuía entre los estados). En la actualidad, con variantes propias de cada país, existen regímenes de
transferencias intergubernamentales en todos los países del mundo. Ver Anexo VIII.
66
“It is important to recognize that ‘fairness’ in a pricing arrangement depends heavily on consistency
with the practices of the past to which people have become habituated” (Baumol, 1987). Lo mismo puede
aplicarse a la Coparticipación de Impuestos.
67
“The first lesson is that since every country is both unique and in some sense constitutes an organic
unity, the significance of any particular component of its federal finance system –for example, the assign-
ment of taxes or the design of intergovernmental transfers- may be understood only in the context of the
system as a whole. One cannot pick an institution from a specific setting, plant it in the alien soil of an-
other environment, and expect the same results. Policy recommendations in the area of federal finance
must be firmly rooted in understanding of the rationale of the existing intergovernmental system and its
capacity for change if they are to be acceptable or, if accepted, successfully implemented” (Bird, 1995).
68
“In most instances, the regional organization of the fiscal structure has not been designed to yield an
efficient pattern, but has grown as a by-product of historical development” (Musgrave, 1969).
69
En este caso las modificaciones al sistema de transferencias buscan un objetivo distinto al que surge de
la crítica anterior. No se trata de modificaciones que permitan prestar ciertos servicios sino que induzcan
ciertos comportamientos.
84
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

deben ser las personas y no las regiones y que el régimen debería adecuarse para atacar
problemas de distribución personal del ingreso o, en una visión alternativa, las situa-
ciones de pobreza o pobreza extrema.70 71
A continuación se analiza este último punto. ¿Hay algún fundamento para corre-
gir las disparidades fiscales regionales? ¿Es un objetivo a tener en cuenta en la política
económica? La política redistributiva ¿debe contemplar sólo la redistribución personal
del ingreso?

V.1.c - La distribución personal del ingreso como objetivo del gobierno nacional
La situación más favorable para centralizar la política redistributiva se puede presentar
en la forma siguiente. Se suponen dos regiones (1, 2) con ricos (R) y pobres (P). Los
ingresos totales (Yj) de las regiones son

Y1 = Yp1 P1 + Yr1 R1

Y2 = Yp 2 P2 + Yr 2 R2

donde P1 > P2 ; R2 > R1 ; R = R1 + R2 > P = P1 + P2 ; Yp1 < Y p 2 ; Yr1 = Yr 2 = Yr ;


y P1 + R1 = L1 = P2 + R2 = L2

70
El fundamento de las transferencias intergubernamentales es un tema debatido sobre el que no existe
acuerdo en la literatura (ver estudios con distintas posiciones en Anderson, 1994). Sobre bases de eficien-
cia pueden justificarse para evitar migraciones ineficientes por diferentes residuos fiscales según la región
de residencia –argumento que tiene también un componente de equidad individual horizontal (ver, entre
otros, Buchanan, 1950; Flatters, Henderson y Mieszkowski, 1974); también sobre bases de eficiencia se
justifican como forma de minimizar la carga excedente de los impuestos a nivel de todo el país (Gordon,
1983; Dahlby y Wilson, 1994). El argumento de “igualación fiscal” de las regiones, compensando diferen-
cias de capacidad y/o necesidad fiscal, no ha encontrado un fundamento que sea aceptable teóricamente
(Oakland, 1994). Ladd (1994) considera razonable, pero sujeto a discusión, el objetivo de reducir las dis-
paridades fiscales regionales. Su argumento es que aún cuando haya una sustancial redistribución del in-
greso entre las personas, es más probable que la gente de bajos ingresos viva en jurisdicciones pobres y
esa situación la considera “socialmente indeseable”.
71
Si el régimen tuviera como único objetivo mejorar la distribución personal del ingreso o atender situa-
ciones de pobreza, las transferencias regionales se justificarían sólo como instrumento de segundo mejor,
si las distribuciones regional y personal fueran complementarias. En Porto y Cont (1998) se estudió el
tema con la metodología siguiente. Las transferencias interjurisdiccionales desplazan recursos de regiones
ricas a regiones pobres –dando por supuesto que están bien diseñadas. Pero como en las regiones ricas
viven pobres y en las regiones pobres viven ricos, existe la posibilidad de que las transferencias terminen
finalmente empeorando la distribución personal del ingreso a nivel de todo el país. Crucial para que esto
ocurra o no es el grado de progresividad de la política fiscal de las provincias. El resultado final es una
cuestión empírica. En el trabajo de Porto y Cont (1998) se obtuvo complementariedad entre la distribución
regional y personal del ingreso para el caso de las transferencias nacionales a las provincias y los presu-
puestos provinciales –resultado que debe tomarse con precaución ya que, como se expresa en el trabajo,
está basado más en especulación que en buena información.
Toda política de second o third best enfrenta estos problemas. Por ejemplo, al introducir consideraciones
distributivas en las políticas de precios de empresas públicas, o privadas reguladas, o en la imposición
sobre bienes, se conduce a precios relativamente más bajos para algunos bienes que son consumidos por
pobres y por ricos. Para una aplicación para los precios de empresas públicas en la Argentina, ver Navajas
y Porto (1990).
85
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

La cantidad de pobres es mayor en 1; la de ricos es mayor en 2; la cantidad total


de ricos (R) es mayor que la cantidad total de pobres (P); el ingreso de los pobres (Ypj)
es menor en la región 1 que en la región 2; el ingreso de los ricos (Yrm) es el mismo en
las dos regiones; la población es igual en las dos regiones (L1 = L2) y es inmóvil.
La desigualdad en la distribución personal del ingreso se mide con la relación en-
tre el ingreso de los ricos y el de los pobres pre-política fiscal

Yr1 / Yp1 > Yr 2 / Yp 2

Esto es, la distribución personal del ingreso es más desigual en la región 1 que en
la región 2.
Supóngase que el gobierno nacional lleva adelante una política de redistribución
personal que tiene perfectamente identificados a los ricos y pobres de cada región, y
que el objetivo es igualar los ingresos disponibles de los pobres (yp) de las dos regiones
en el nivel Yp2, que puede asumirse como algún mínimo aceptable políticamente (para
paliar la pobreza, la pobreza extrema o para alcanzar un determinado nivel objetivo de
la relación Yr/Yp, menor que el inicial).
El gobierno nacional recauda un impuesto proporcional con alícuota tn sobre los
ingresos de los ricos de las dos regiones, obteniendo la recaudación

t n ( R1 + R2 )Yr

que destina a subsidiar a los pobres de la región 1 para igualar su ingreso disponi-
ble (yp1) al ingreso pre-política fiscal de los pobres de la región 2 (Yp2=yp2). El gasto
total en redistribución es

P1 (Yp 2 − Yp1 )

La alícuota resultante es

t n = ( P1 / R.Yr )(Yp 2 − Yp1 )

En esta política se utiliza sólo el instrumento de first best (el impuesto lo pagan
los ricos de las dos regiones) para mejorar el ingreso de los que se encuentran en peor
situación (los pobres de la región 1). La política es de redistribución personal del ingre-
so, que implica redistribución regional debido a que hay más pobres en 1 que en 2, más
ricos en 2 que en 1, y el ingreso de los pobres en 1 es más bajo que el ingreso de los
pobres en 2.
El ingreso de los pobres en 2 es el mismo antes y después de la política fiscal ya
que no reciben subsidio ni pagan impuesto. El ingreso disponible de los pobres en 1 es
mayor post-política fiscal ya que reciben subsidio. El ingreso disponible de los ricos
post-política fiscal es el mismo en las dos regiones ( y r = (1 − t n )Yr ).

El resultado del presupuesto de redistribución del gobierno nacional es igualar en-


tre regiones los ingresos disponibles de ricos y pobres y mejorar la distribución perso-

86
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

nal del ingreso en cada región y a nivel de todo el país. yr/yp es igual en todo el país y
es menor que el promedio nacional inicial Yr/Yp.
La política fiscal provincial consiste en un impuesto con alícuota proporcional tp
sobre los ingresos pre-política fiscal que se destina a la provisión de un conjunto de
bienes públicos y cuasi-públicos representados con el vector Gj. Si se supone
tp1=tp2=tp, los presupuestos provinciales para las regiones 1 y 2 son

t pY1 = G1

t pY2 = G2

y dado que Y1>Y2, resulta que G1>G2.


La utilidad o bienestar de los pobres de cada región es

U p1 = U p1 ( y p1 , G1 , Gn )

U p 2 = U p 2 ( y p 2 , G2 , Gn )

donde Gn es un vector de bienes provistos en un nivel mínimo por el gobierno na-


cional, igual en todas las regiones72 (por ejemplo, educación básica y atención primaria
de la salud).
Aún cuando la política de redistribución personal del gobierno nacional haya
igualado los ypj y mejorado la distribución personal del ingreso, la distinta dotación de
bienes públicos locales hará que existan diferencias en los niveles de las Upj.73 G1 es un
vector de bienes públicos y cuasi públicos locales. Muchos de estos bienes locales son
complementarios con ypj y con los Gn. Por ejemplo, los servicios urbanos de desagües,
pavimento e iluminación que posibilitan el acceso a otros bienes privados y públicos;
otros ejemplos son los servicios de seguridad, justicia y bienes culturales. Una política
de igualación de oportunidades debería contemplar no sólo las diferencias en los ypj y
la provisión de un nivel mínimo de educación y salud, sino también la dotación de cier-
tos bienes locales en cada jurisdicción.
Como se verá en la sección siguiente, cuanto mayor sea la complementariedad en-
tre los bienes, mayor será el fundamento para las políticas que mejoren la provisión de
bienes públicos y cuasi-públicos locales en la localidad pobre. En el caso límite de
complementariedad perfecta deberían incrementarse tanto yp1 y Gn como los bienes G1,
para que Up1 aumente.
Como los bienes G1 son públicos o cuasi-públicos, están fuera del poder de deci-
sión de las personas. Además, por la característica local, están lejos de la atención e

72
Financiado, por ejemplo, con un impuesto proporcional sobre todos los ingresos pre-política fiscal de
modo de no modificar la distribución personal del ingreso. Los Gn están disponibles para toda la pobla-
ción, pero los ricos pueden utilizar otras alternativas.
73
En los estudios de impacto distributivo de la política fiscal usualmente se supone que la función de utili-
dad es separable en el consumo de bienes privados y de los bienes públicos. Para una discusión crítica de
este punto, que es central para el argumento del texto, ver Peacock (1979).
87
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

información del gobierno central. Están también lejos de la posibilidad de financia-


miento de los gobiernos locales que tienen bases tributarias débiles. Las transferencias
interregionales son el instrumento de política para corregir esas disparidades fiscales.

V.1.d - Las transferencias para corregir disparidades fiscales como complemento de


las políticas de redistribución personal del ingreso
Como se expresó antes, la política de igualar yp1 con yp2 puede no ser la mejor opción
si lo que se quiere es maximizar la utilidad de los pobres de la región 1. Supóngase que
la política es maximizar Up1 con la restricción de Up2(Yp2*,G2*)=Up1, donde Yp2* y G2*
han sido elegidas por la jurisdicción 2 a través de algún proceso político. El gobierno
nacional dispone del instrumento de cobrar un impuesto con alícuota tn -que se supone
fijada exógenamente- sólo a los ricos de las regiones 1 y 2. El gobierno nacional utiliza
la recaudación

t nYr ( R1 + R2 )

para otorgar un subsidio de s1 a cada pobre en 1 y un aporte al gobierno local de


g1 por pobre para financiar la provisión de G1.74 Para simplificar se supone que ini-
cialmente el gobierno provincial de 1 eligió G1 financiado con su recaudación propia
(tp1.Y1) y que cada peso adicional que recibe del gobierno nacional lo gasta totalmente
en G1.
El problema del gobierno nacional es
Max Up1(yp1, G1)
s. a.

y p1 = Yp1 (1 − t p1 ) + s1

[1] (
U p1 = U p0 2 Yp*2 , G2* )
t nYr (R1 + R2 ) = (s1 + g1 )P1

[ (
L = P1U p1 ( y p1 , G1 ) + λ p U p1 ( y p1 , G1 ) − U p0 2 y *p 2 , G2* )]
+ λ n [t nYr (R1 + R2 ) − (s1 + g1 )P1 ]

Las condiciones de primer orden son

∂L ∂U p1 ∂y p1
= P1 (1 + λ p ) − λn P1 = 0
∂s1 ∂y p1 ∂s1

74
Como el número de pobres y ricos está dado en cada región, utilizar como base del aporte al gobierno
local el número de pobres o la población total es equivalente. El aporte por habitante (z1) es una simple
transformación, ya que z1 = (g1.P1)/(P1 + R1).
88
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

∂L ∂U p1 ∂G1
= P1 (1 + λ p ) − λn P1 = 0
∂g1 ∂G1 ∂g1
resultando

∂U p1 ∂U p1
[2] = P1
∂y p1 ∂G1

que es la condición samuelsoniana usual de igualación de la tasa marginal de sus-


titución entre bienes
∂U p 1
P1 ∂G1
[3] ∂U p 1
∂y p1

con el precio relativo de los bienes, que en este caso es igual a la unidad –un peso
más de gasto para aumentar el ingreso disponible de los pobres es un peso menos para
G1. Reordenando la condición de primer orden

∂G1
= P1
∂y p1

La política óptima es la que cumple con la condición [3]. Obsérvese que el costo
de un peso gastado de G1, en términos de pérdida de ingreso individual de cada pobre,
es tanto menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa región.
Si sólo se aumenta yp1 la condición de maximización no se cumple. El costo en
términos de bienestar de los pobres va a depender de cuán sustitutivos-
complementarios sean los bienes. Si se supone una función de utilidad de tipo CES
para las personas pobres

[
U p1 = y pρ1 + G1ρ ] 1
ρ

donde σ=1/(1-ρ), siendo σ la elasticidad de sustitución entre bienes en el consu-


mo y ρ un parámetro tal que 1≥ρ≥-∞, la utilidad marginal del ingreso disponible
-representativo de bienes privados- es

∂U
[ ] −1
1

= y pρ1 + G1ρ ρ
y pρ1−1
∂y p1

Si ρ→1 y σ→∞, la utilidad marginal de yp1 es constante. Si ρ→ -∞, σ→0, los


bienes tienden a ser complementos perfectos y la utilidad marginal de yp1 tiende a cero.
Cuanto más complementariedad exista entre yp1 y G1, más errónea será la política
de focalizar la redistribución en la distribución personal del ingreso monetario y/o en
atender situaciones de pobreza o pobreza extrema sólo con aportes monetarios, sin
atender a la compensación de las disparidades fiscales de los gobiernos locales.

89
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Guadagni (1974) exponía con claridad el punto. “Como este déficit se encuentra
por lo general en los núcleos poblacionales de reducidos niveles de ingreso, la fuerte
expansión de los servicios de saneamiento será el ingrediente obligado de cualquier
política económica que tenga como objetivo efectivo (no declamado) mejorar el nivel
de vida de esos sectores de la población, muchos de ellos en condiciones de verdadera
marginalidad urbana”. Pero Gj puede ser también otros bienes públicos locales, com-
plementarios de los ingresos monetarios. En una encuesta reciente realizada para el
Banco Mundial (2000) en la Argentina, se detectó que en las zonas urbanas el principal
problema de los pobres es la seguridad, para cuya provisión es necesario compensar las
disparidades fiscales. A su vez, la seguridad se complementa con otros bienes provistos
por los gobiernos locales. El plan de iluminación (típico bien local) para posibilitar
mayor seguridad, anunciado recientemente (febrero 2003) por la Provincia de Buenos
Aires, es un ejemplo de la relación postulada.

V.1.e - Comentarios adicionales


La pregunta de este capítulo es si la corrección de las disparidades fiscales regionales
es un objetivo valioso o si la política fiscal debería concentrarse sólo en la distribución
personal del ingreso o, en casos más extremos, sólo en la pobreza o en la pobreza ex-
trema. En este trabajo se postula que uno de los objetivos de la política fiscal debe ser
la corrección de las disparidades fiscales. El fundamento es que aún cuando el gobierno
nacional cuente con los instrumentos de first best para igualar en un nivel objetivo el
ingreso de los pobres de todas las regiones y mejorar la distribución del ingreso, si los
ingresos personales y los bienes públicos locales son complementarios, la maximiza-
ción del bienestar social requerirá de transferencias tanto a las personas como a los go-
biernos locales. Este requerimiento será tanto más fuerte cuanto mayor sea la comple-
mentariedad.
Una diferencia entre los bienes Y y G debe notarse. Y es un flujo y estará siempre
sometido a presiones para disminuirlo por parte de los que pagan impuestos o del go-
bierno central si es que necesita disminuciones de gasto para cerrar sus cuentas. Proba-
blemente la voz de los pobres estará en relación con la dotación de G de la comunidad.
Si sólo se provee el ingreso para paliar la pobreza o la extrema pobreza, el poder de
estos grupos para enfrentar intentos de disminución o eliminación de las ayudas será
casi nulo o quedarán a merced de intermediarios políticos que los utilizarán para el lo-
gro de sus propios objetivos75 (monetarios y no monetarios). G es un stock que no está
sujeto a las fluctuaciones de corto plazo y que puede preparar mejor a la gente para una
participación política con la que pueda defender sus derechos.76 Esta cuestión de eco-
nomía política fue expuesta con claridad por Atkinson (1993) al analizar regímenes

75
Un ejemplo dramático es la política social dirigida a la extrema pobreza en la Argentina de 2002. En el
comentario político del 5-1-2003 del diario La Nación, Rosendo Fraga expresa que “la consecuencia en el
campo de la política es un gran aumento del clientelismo, lo que refuerza el poder de las maquinarias polí-
ticas tradicionales”. En el mismo diario del 19-1-2003, el columnista Marcos Aguinis expresa que “tene-
mos que desconfiar del asistencialismo que excede su tarea de estricto y honesto salvataje, que busca obs-
cenas retribuciones políticas, y que no va acompañado de iniciativas que estimulen el progreso real”.
76
La participación política es uno de los objetivos de la organización federal de gobierno, que compite con
la eficiencia económica. Para este punto ver Inman y Rubienfeld (1997b), Porto (2002a) y Capítulo III.
90
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

alternativos de previsión social.77 En la misma línea se encuentran los argumentos de


Sen (1999).78

V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instru-


mentación
En la sección anterior se estudió la complementariedad entre los ingresos personales (y
algunos bienes públicos o cuasi-públicos nacionales) con los bienes públicos o cuasi-
públicos locales. Esta relación de complementariedad es la que constituye el funda-
mento –desde el punto de vista de la equidad- para las transferencias interregionales de
recursos.79 Si se acepta el argumento, toda política de descentralización fiscal, sea del
lado del gasto o de los impuestos debe enfrentar el problema de la disparidad fiscal de
las unidades de gobierno de nivel inferior (provincias, municipalidades). El objetivo de
esta sección es estudiar qué disparidades deberían compensarse y las formas alternati-
vas de instrumentar la corrección.
La disparidad fiscal puede surgir por diferente necesidad fiscal y/o por diferente
capacidad fiscal. La primera fuente de disparidad resulta del hecho de que no todas las
provincias tienen los mismos costos de provisión de los bienes y servicios a su cargo.
La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributa-
rias.
Las ideas se presentan en forma simple en la Figura 13 y la Figura 14, en cuyos
ejes se miden el bien privado (c) y el bien público (G); para simplificar se supone Pc =
1. En la Figura 13 el precio del bien público es el mismo en las dos provincias (Pg). AB
es la recta de presupuesto de la pro- Figura 13
vincia rica (R) y A’B’ la de la provin- c
cia pobre (P). Hay diferencia de capa-
cidad fiscal. Con la misma presión
tributaria (pendiente de OR), R puede R
A
ofrecer OM de G pero P solo puede
ofrecer OM’. Si P quisiera o fuera A’
obligada a proveer OM tendría que R’
aumentar la presión tributaria hasta
OR’. Un resultado similar se obtiene
en la Figura 14, en el que la diferencia 0
P g
M’ M B’ B
es de necesidad fiscal. La diferencia es G

por mayor precio (Pg’ vs. Pg) del bien público local.

77
“The public choice theory has tended to emphasize the propensity of governments to expand state activ-
ity beyond the socially optimal level, but the reverse may also be true, with governments cutting back state
provision” (Atkinson, 1993).
78
“The political economy of targeting has to be concerned not just with the economic problems of selec-
tion, information, and incentives but also with the political support for, and feasibility of (…) it is obvious
that there is a connection here with the political use of pressure groups and, more generally, with activist
politics” (Sen, 1999).
79
Además de los otros fundamentos que se han avanzado, con posiciones a favor y en contra en la literatu-
ra. Ver Anderson (1994).
91
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 14 La capacidad fiscal y la ne-


cesidad fiscal determinan la con-
c dición fiscal de cada gobierno lo-
cal (Tannenwald, 1998). Algunos
R
estarán incluidos entre los que
A A' gozan de confort fiscal –con alta
capacidad y baja necesidad-; en el
otro extremo se ubican aquellas
R'
provincias con la más baja capa-
cidad y la más alta necesidad, que
P' g P g
están sometidas a stress fiscal.80
0 M' M B’ B G Para las políticas públicas surgen
varias preguntas de interés. En
primer lugar, si las disparidades fiscales son suficientemente grandes como para ser un
motivo de preocupación de los niveles superiores de gobierno. En segundo lugar, con
respecto al tratamiento adecuado de las disparidades fiscales, se requiere decidir si to-
das o sólo algunas de las fuentes de disparidades deberían ser compensadas, y en este
último caso, si la compensación debe ser total o parcial. En tercer lugar, cuál es el tipo
de compensación de disparidades que debería adoptarse, que depende del objetivo del
gobierno central.
La primera pregunta es la más fácil de responder ya que en la mayoría de los países
están bien documentadas las grandes diferencias en el nivel socioeconómico de las regio-
nes. Ya sea que se mida con el PBI o el ingreso por habitante o con otros indicadores de
riqueza y condición social, esas diferencias son significativas. A modo de ejemplo, en la
Argentina el PBI per cápita varía en una relación de casi 7 a 1, el porcentaje de población
con necesidades básicas insatisfechas varía entre el 8,1% y el 39,5%. Estas diferencias se
repiten, con mayor o menor intensidad, utilizado otros indicadores.
La segunda pregunta es si todas las fuentes de disparidades deberían ser motivo de
preocupación para la política económica. Este no es el caso, como puede apreciarse a partir
de los ejemplos siguientes. Supóngase que el precio de algunos insumos varía entre regio-
nes reflejando diferencias de costos. Por ejemplo, puede ser que el combustible sea más
barato en una jurisdicción por estar más próxima a los lugares de producción y no tener
que pagar costos de transporte. O que se trate de un centro urbano donde existen más opor-
tunidades laborales y que el salario monetario sea mayor que en zonas rurales o menos po-
bladas. En estos dos ejemplos, los precios de los insumos reflejan la variación de los costos
económicos y, por lo tanto, no deberían ser compensados con medidas de política econó-
mica; hacerlo significaría incurrir en ineficiencias con costos económicos evitables.
Hay jurisdicciones donde los costos de proveer un servicio son más altos por las
características del clima o por la geografía del suelo. Por ejemplo, el metro cúbico de
agua no puede tener el mismo precio en una zona donde es abundante en comparación
con otra en donde es muy escasa. Del mismo modo, el precio por el uso de un camino
no puede ser el mismo en una ruta muy congestionada que en otra sin congestión. O en
una ruta donde el mantenimiento es muy caro por las condiciones climáticas adversas
frente a otra en la que el clima es benigno y no deteriora anormalmente el camino.
80
Ver Capítulo XII.
92
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

Al medir la necesidad fiscal no sólo hay que estudiar qué diferencias de costos se debe-
rían compensar y cuáles no, sino también cuál es la canasta o paquete de bienes a considerar.
La canasta de bienes es importante por su vinculación con el objetivo de política de iguala-
ción de la presión tributaria entre regiones. Con esa política, la alícuota sobre el ingreso repre-
senta el precio de los servicios públicos y la pregunta que surge es cómo justificar dos catego-
rías de bienes que se proveen sobre bases tan distintas –una en la que todos pagan el mismo
precio y otra en la que el precio varía entre las personas según el nivel de sus ingresos. El pa-
gar según el ingreso puede justificarse sólo para aquellos bienes básicos o primarios y sus
complementarios, para los que la igualdad de provisión es un objetivo del gobierno. Pero fue-
ra de esos casos, en los bienes locales, el método más adecuado de provisión es vía cargos al
usuario o precios. Como expresa Oakland (1994), el pan o los alimentos son más importantes
que la recolección de residuos y no hay razón de equidad para que el sistema de racionamien-
to sea distinto. No sólo el tipo de bien, sino también el tamaño de la población son determi-
nantes de la canasta. Por ejemplo, cualquier habitante debería recibir ciertos servicios esen-
ciales -educación básica, atención básica de la salud. Pero la variedad de bienes aumentará
con el tamaño de la población (el efecto “zoológico” de Oates) y es económicamente eficien-
te que ciertos bienes no se provean sino en jurisdicciones con un tamaño poblacional mínimo
(entre otros pueden citarse la educación artística, superior y universitaria y los hospitales de
media y alta complejidad).
En la canasta de bienes básicos o primarios, la primera fuente de disparidad fiscal resul-
ta del hecho de que no todas las provincias tienen los mismos costos de provisión de los ser-
vicios a su cargo. La composición por edades de la población es uno de los factores que afec-
tan la necesidad fiscal. Si dos provincias tienen la misma población total, pero en una de ellas
existe una mayor proporción de niños en edad escolar o de ancianos que requieren servicios
hospitalarios, ceteris paribus, el gasto por habitante será mayor que en la otra provincia.
Lo mismo ocurrirá si el medio ambiente de las provincias es más desfavorable,
por ejemplo, por mayor proporción de personas desempleadas o que se encuentren por
debajo de la línea de pobreza, o por mayor propensión al delito dentro de su territorio.
Si la población total, su estructura por edades y su medio ambiente fueran exactamente
iguales, pero en una de ellas la población se distribuyera en un territorio más extenso,
también se requerirá un gasto per cápita mayor para atenderla. Estos y otros factores
generan diferentes necesidades fiscales per cápita para las provincias y municipalida-
des. La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tri-
butarias. Si dos provincias tienen la misma población y superficie, pero en una la ri-
queza inmobiliaria y/o los ingresos de la población son mayores, podrá recaudar más
per cápita aplicando la misma alícuota que la otra provincia. Una tercera cuestión de
importancia es, suponiendo que está definida la canasta básica de bienes y las diferen-
cias de costos que deberían compensarse, cuál es el método de compensación a utilizar.
Hay una gran variedad de mecanismos de compensación que se pueden sintetizar en
tres grupos.

93
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 15
c
R
A

A'

T
S

0
T' M B' B G

Supóngase en la Figura 15 dos jurisdicciones que enfrentan los mismos costos pe-
ro que tienen distinta capacidad fiscal. Una alternativa es, dada la presión tributaria OR
y el nivel OM de provisión de G en la jurisdicción de referencia (la promedio o la más
rica), entregar a la jurisdicción pobre un subsidio o transferencia de TS de modo que,
con igual presión tributaria, provea la canasta básica OM –financiada con OT’ de re-
cursos propios y T’M = TS con transferencias del gobierno superior. El gobierno debe-
ría obtener TS con un impuesto que se cobre con la misma alícuota en todas las juris-
dicciones. Este método es neutral desde el punto de vista locacional si el nivel OM es
el mismo en todas las jurisdicciones. Una persona, cualquiera fuera su lugar de resi-
dencia, consume OM del bien público y paga el mismo porcentaje de impuesto sobre el
ingreso para financiarlo.81
Figura 16
c

A’

R’'
T
S

0 T’ M T’ Z B’ B G

Un método alternativo es (Figura 16) posibilitar que la jurisdicción pobre elija cualquie-
ra de los niveles de G que puede alcanzar la jurisdicción rica, con la misma presión tributaria
con que lo obtendría esta comunidad. Por ejemplo, si elige M recibe (como en el caso ante-
rior), TS. Pero la jurisdicción pobre puede elegir cualquier gasto público sobre AB; por ejem-
plo si elige la cantidad OZ, la jurisdicción rica tendría que haber fijado la presión tributaria en

81
Supóngase j jurisdicciones y un nivel objetivo del gasto per cápita igual a OM. Si Bj es la base imponi-
ble per cápita en j y t es la alícuota de referencia, la transferencia per cápita al distrito j (Cj) resulta de
C j = OM − tB j tB j < OM
Cj = 0 tB j ≥ OM
OM y t son los valores estándar o de referencia y pueden corresponder a la región más rica si se trata de
que el paquete fiscal (OM, t, Cj) sea neutral desde el punto de vista locacional.
94
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

OR’’; la recaudación en P sería OT’’ y la transferencia T’’Z. Con este método se iguala la
restricción presupuestaria del gobierno a la de la comunidad de referencia. Nuevamente la
transferencia se financiaría con un impuesto uniforme en todo el territorio. Este método será
neutral desde el punto de vista locacional si la restricción presupuestaria de referencia es la de
la región más rica y en todas se fija el mismo nivel de gasto público.82
Figura 17
c

A’’ R
A’

0 J K B’ B’’ G

Un tercer método es el argentino en el que se cobra un impuesto, uniforme en todas


las regiones, que financia transferencias de las regiones ricas a las pobres (Figura 17). La
idea es acercar AB a A’B’. Los gobiernos tienen libertad de elegir en que gastar la transfe-
rencia.83 Según la intensidad de la redistribución y de la reacción de los gobiernos locales,
la región JP puede, en la situación final, tener un gasto público mayor que la región R. Su-
póngase que se redistribuye de modo de igualar las restricciones presupuestarias en A’’B’’.
Si JR se mueve sobre OR y JP gasta toda la transferencia en bien público, finalizarán en OJ
y OK, respectivamente, con mayor gasto público en JP vs. JR.84
Los tres métodos pueden contemplar ajustes por costos diferenciales entre regio-
nes. Las tres figuras siguientes incluyen el ajuste por costos, suponiendo que son ma-
yores en la jurisdicción pobre.85

82
En este caso es
C j = t j (B − B j ) Bj < B
Cj = 0 Bj ≥ B
donde B es la base imponible de la jurisdicción estándar o de referencia. Una vez que una jurisdicción
elige la alícuota tj dispone del mismo monto de recursos fiscales (recaudación propia y transferencias) que
el que obtiene la jurisdicción de referencia si elige esa alícuota.
83
En este caso la jurisdicción pobre recibe una transferencia de suma fija que es independiente de sus
decisiones presupuestarias y de recaudación propia.
84
Este resultado podría surgir cuando la reacción ante cambios en el ingreso es distinta a la correspondien-
te a cambios en las transferencias intergubernamentales (flypaper effect). Si cambia el ingreso, las comu-
nidades se mueven sobre OR; pero si lo que cambia (aumenta) son las transferencias, el gasto público
aumenta más. Las propensiones marginales a gastar el ingreso y las transferencias son distintos.
85
Con diferencias regionales de costos (Pj), las Cj son
C j = Pj OM − tB j o
C j = t (Pj B − B j ) .
Con el método utilizado en la Argentina los diferenciales de costos modifican la suma fija que corresponde
a cada jurisdicción, pero las Cj continúan siendo independientes de las decisiones fiscales de los gobiernos
locales.
95
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

En la Figura 18 el objetivo es un nivel de gasto OM. El segmento (1) indica las transfe-
rencias sin compensar diferenciales de costos, y el segmento (2) indica las transferencias con
compensación por diferenciales de costos. En la Figura 19 el objetivo es la igualación de la
restricción presupuestaria. Nuevamente, el segmento (1) indica las transferencias sin com-
pensación por diferenciales de costos y el segmento (2) con compensación. En la Figura 20 se
presenta el caso de compensación con libre disponibilidad. Las transferencias desplazan AB
y A’B’’ sin modificar el precio relativo de la jurisdicción pobre.
Si se incluye una corrección por diferencia de costos, el método de cálculo es im-
portante y no debe permitir la manipulación de los costos por parte del gobierno bene-
ficiario. En el caso argentino el uso de datos censales en la Ley 20.221(1973) garanti-
zaba la condición de no manipulación.
Figura 18
c

(1)

(2)

0 B G
T’ M

Figura 19
c

R’

(1)

(2)

0 T’ G

Figura 20
c

A’

0 B’’ B G

96
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

VI - Tamaño y estructura vertical del Sector Público ar-


gentino: evolución de largo plazo
86
Alberto Porto

D os cuestiones importantes vinculadas con el Sector Público son su tamaño y su


estructura vertical. La resolución de estas dos cuestiones trasciende lo puramente
económico y puede afectar significativamente el desempeño de la economía. Por ejem-
plo, un tamaño muy grande del Sector Público puede ser un peligro para la libertad de
las personas y para la protección de sus patrimonios. Además, puede generar proble-
mas macroeconómicos –si su financiamiento es deficitario- y/o de competitividad –si
impone una carga alta, directa e indirecta, sobre las actividades productivas.87 Si el go-
bierno de un tamaño dado está muy centralizado también puede ser una amenaza para
la libertad de las personas y de sus bienes88 y puede afectar la eficiencia económica al
apartar la oferta de bienes públicos de las preferencias de las comunidades locales.89 La
falta de autonomía local conduce a un menor control de los burócratas y políticos por
parte de la ciudadanía. Tanto en las dimensiones económicas como en las extraeconó-
micas de estos temas hay fuerzas que actúan en sentidos opuestos y que hace que apa-
rezcan varios trade offs de difícil solución. Más aún, las soluciones no son únicas y
permanentes, sino cambiantes entre países y en un país a lo largo del tiempo.90
En este capítulo se brinda una breve síntesis de la evolución histórica de estas dos
cuestiones fundamentales en la Argentina, como introducción a la problemática del
federalismo fiscal propiamente dicho. El objetivo es dar una perspectiva histórica al
tema del tamaño del gobierno y la descentralización fiscal.91 Para contar con un patrón
de comparación se agrega información similar para los Estados Unidos y para un con-
junto de países desarrollados.

86
Se agradece el aporte y los comentarios de Natalia Porto y los comentarios de Gonzalo Fernández.
87
Aún cuando el gobierno funcione eficientemente, el financiamiento con impuestos le origina al sector
privado un costo directo -un peso por cada peso pagado al Sector Público- más un costo indirecto o carga
excedente debida a los cambios que provoca en los precios relativos. Estos costos indirectos no son de
magnitud menor (Feldstein, 1997) y han sido motivo de preocupación desde los tiempos de Pigou (ver
Atkinson y Stern, 1974).
88
Un gobierno “fuerte” para proteger los derechos de propiedad y garantizar el cumplimiento de los con-
tratos es también “fuerte” para confiscar la riqueza de los ciudadanos (Weingast, 1995).
89
Este es el teorema de la descentralización de Oates (1977a). Ver también Porto (2002a).
90
Ver en Musgrave (1996) la relación entre las teorías del Estado y la teoría de las finanzas públicas.
91
La medición del tamaño y de la descentralización no están exentos de ambigüedades y problemas. No
hay una medida “científica” o neutral (Cullis y Jones, 1987) sino que es posible clasificar los datos en
muchas formas diferentes y esa clasificación per se supone algún tipo de hipótesis (Peacock y Weisman,
1979). Para formas alternativas de medir el Sector Público y sus implicancias ver Cullis y Jones (1987);
para mediciones para la Argentina ver Documento de Federalismo No1 (2003). Sobre la medición de la
descentralización fiscal en la Argentina ver FIEL (1993) y el comentario de Porto (1992) a la versión que
presentaron Artana y Lopez Murphy en la reunión de la AAEP (Universidad de San Andrés) en 1992.
97
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Los datos disponibles revelan, como en casi todos los países de Occidente, una
participación creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX.92 En la Argentina,
pasó de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fi-
nes del siglo XX (Tabla 23 y Figura 21). La participación fue más o menos constante
desde comienzos del siglo hasta los años 30 (alrededor del 10-15% del PBI)93, crecien-
do luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los vein-
te años siguientes son de reacomodamiento del tamaño del sector con participación
decreciente –pasa de alrededor del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 1973-
1974 comienza otro período de crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI).
En los últimos veinte años el tamaño se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.94
La descentralización del gasto tuvo distintas direcciones, aunque en el largo plazo
se incrementó de alrededor del 16% a fines del siglo XIX a algo más del 50% a fines
del siglo XX.95 Pero la tendencia no fue monótona, sino que hubo períodos de mayor
centralización y otros con la dirección opuesta. En la tabla y figura se destacan algunos
momentos significativos. Se observa una tendencia predominante hacia la descentrali-
zación, tanto en períodos de crecimiento del Sector Público (desde fines del siglo XIX
hasta alrededor de 1940; 1970 a 1990) como en períodos de contracción (1950 a 1960)
o de relativa constancia (1960 y 1970). Una excepción es el período de gran crecimien-
to y centralización entre 1940 y 1950.
Para contar con un marco de referencia, en la Tabla 25, Tabla 26, Figura 23 y
Figura 24 se vuelca información para Estados Unidos. La tendencia al crecimiento del
gasto público es similar a la Argentina hasta 1970. Entre 1970 y 2000 el gasto total
incluyendo Defensa disminuye del 34% del PBI al 28%, en tanto que el gasto sin De-
fensa permanece constante en alrededor del 25%. Contrasta con la Argentina la ten-
dencia hacia la centralización, partiendo de un gobierno muy descentralizado a co-
mienzos del siglo XX. Esa tendencia se revierte entre 1990 y 2000 con la etapa de de-
volución de funciones a los gobiernos estatal y local.
En la Figura 25 y la Figura 26 se documenta la estructura vertical del Sector Pú-
blico en la Argentina y en Estados Unidos, a comienzos y a fines del siglo XX. Tanto
la estructura como las evoluciones son distintas. En la Argentina se mantuvo a lo largo
del tiempo la estructura de pirámide invertida, con la cúspide (Nación) y la base (mu-
nicipalidades) más pequeñas hacia fines del siglo. En Estados Unidos, en cambio, dis-
minuyó la base (gobiernos locales) a favor de los gobiernos federal y estatales.96

92
El gobierno general comprende los gastos de la Nación, las provincias y las municipalidades y el Siste-
ma de Seguridad Social. No se incluyen las Empresas Públicas, excepto sus necesidades de financiamien-
to.
93
Cortés Conde (1994) encuentra importantes diferencias entre su estimación de valor agregado por el
gobierno en 1900-1935 y la estimación de la CEPAL. En la estimación de Cortés Conde el tamaño es me-
nor y más fluctuante que en CEPAL.
94
Para estudios sobre las distintas etapas del Sector Público argentino ver Díaz Alejandro (1971) y Porto
(1988, 1989). Estos trabajos se incorporaron, con algunas modificaciones, en Secretaria de Hacienda de la
Nación (1989).
95
La descentralización se define como el gasto provincial más el gasto municipal como porcentaje del
gasto total del gobierno general, sin duplicaciones.
96
Se incluyen dos medidas de descentralización del Sector Público: según quién decide y según quién
ejecuta el gasto. En la teoría del federalismo fiscal la medida relevante es la primera. Ver Oates (1977a),
Artana y Lopez Murphy (1992) y Porto (1992).
98
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

En la Tabla 31 y la Tabla 32 se incluye información sobre la evolución del tama-


ño del Sector Público y del grado de descentralización en quince países desarrollados.
En todos los casos hay un fuerte crecimiento entre 1960-1962 y 1977-1979, que se de-
tiene o revierte en 1990 y 2000. Entre 1990 y 2000 la evolución no es uniforme entre
países. La descentralización no se modificó significativamente en ninguno de estos
países entre fines de los 70 y fines de los 80.
En la Tabla 33 se presentan indicadores de descentralización tributaria. Dos ob-
servaciones sobre la situación argentina resultan de interés. La primera es que la des-
centralización de gastos no fue acompañada por un proceso similar del lado de los im-
puestos. La segunda es que la Argentina exhibe la mayor centralización, del conjunto
de países incluidos en la muestra, en todas las observaciones.
Resumiendo, los datos presentados revelan:
• una evolución similar en la Argentina y en Estados Unidos hasta los años
70 –con tendencia al crecimiento. A partir de 1970 en Estados Unidos
disminuyó el gasto total, incluyendo Defensa y se mantienen aproxima-
damente constantes los gastos civiles. En la Argentina continuó la ten-
dencia al crecimiento;
• el tamaño en términos del PBI es, hacia el año 2000, de 28% en Estados
Unidos (incluyendo Defensa) y de 25% (excluyendo Defensa). En la Ar-
gentina es 33%;
• en la mayoría de los países desarrollados para los que se relevó informa-
ción el tamaño en 2000 es, en general, mayor al de la Argentina -sólo en
Australia y en el Reino Unido es similar;
• en el grupo de países de la OECD se verifica un importante crecimiento
entre 1960-1962 y 1977-1979. La evolución posterior hasta 1990 y 2000
no es uniforme entre los países;
• en la Argentina la descentralización tributaria no acompañó el proceso de
descentralización del gasto público. Además, la Argentina exhibe la ma-
yor centralización tributaria, comparada con algunos países de la OECD.

99
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 23 – Tamaño del Sector Público en Argentina 1889-2000 (en % del PBI)

Mann y Fundación Mann y Nuñez Miñana


Años CEPAL MECON
Schulthess 1 Mediterránea Schulthess 3 y Porto
1889 9,92
1890 9,92
1891 9,92
1899 17,08
1900 17,08 15,30
1901 17,08 15,30
1902 15,30
1903 15,30
1904 15,77 15,30
1905 15,77 14,40
1906 15,77 14,40
1907 14,40
1908 14,40
1909 16,14 14,40
1910 16,14 15,20
1911 16,14 15,20
1912 15,20
1913 15,20
1914 13,02 15,20
1915 13,02 11,00
1916 13,02 11,00
1917 11,00
1918 11,00
1919 8,54 11,00
1920 8,54 10,90
1921 8,54 10,90
1922 10,90
1923 10,90
1924 10,71 10,90
1925 10,71 14,50
1926 10,71 14,50
1927 14,50
1928 14,50
1929 14,37 14,50
1930 18,90 13,20 19,75
1931 18,90 18,20 21,73
1932 18,90 18,20 24,98
1933 18,90 18,20 23,19
1934 18,90 18,20 22,50
1935 21,20 18,20 21,67
1936 21,20 17,90 21,17
1937 21,20 17,90 20,92
1938 21,20 17,90 22,28
1939 21,20 17,90 26,95
1940 19,50 17,90 21,89
1941 19,50 19,40 21,19
1942 19,50 19,40 20,63
1943 19,50 19,40 20,79
1944 19,50 23,40 20,23
1945 23,30 23,64
1946 20,70 19,90
1947 23,60 23,23
1948 45,40 35,42
1949 35,00 28,67
1950 32,30 24,57

100
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

Mann y Fundación Mann y Nuñez Miñana


Años CEPAL MECON
Schulthess 1 Mediterránea Schulthess 3 y Porto
1951 23,87
1952 23,50
1953 24,06
1954 26,50
1955 25,44
1956 22,18
1957 20,13
1958 23,19
1959 20,64 21,63
1960 22,61 20,66
1961 23,59
1962 23,55
1963 22,18
1964 22,54
1965 20,80
1966 24,76
1967 25,06
1968 25,03
1969 24,01
1970 23,75
1971 23,52
1972 22,46
1973 26,89
1974 30,78
1975 30,47
1976 27,80
1977 26,50
1978 28,76
1979 27,85
1980 29,04
1981 31,34
1982 28,05
1983 25,92
1984 26,58
1985 29,95
1986 32,15
1987 34,64
1988 32,17
1989 31,71
1990 30,37
1991 31,04
1992 31,49
1993 31,66
1994 31,77
1995 32,50
1996 30,56
1997 30,35
1998 30,95
1999 34,07
2000 33,41
Fuente: Documento de Federalismo No 1. 2003.

101
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 21 – Evolución del tamaño del Sector Público en Argentina (% del PBI)

50

45

40

35

30

25

20

15 Mann y Schulthess 1
CEPAL
10 Fundación Mediterránea
Mann y Schulthess 3
5 Nuñez Miñana y Porto
MECON
0
1889 1902 1908 1914 1920 1926 1932 1938 1944 1950 1956 1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998

Tabla 24 – Descentralización y tamaño del Sector Público en Argentina


Descentralización Tamaño del Sector
Años
del gasto público Público
1889 15,83 9,92
promedio 1900-1930 32,96 13,66
1940 31,67 15,25
promedio 1945-1947 21,29 28,95
promedio 1959-1965 28,54 22,14
promedio 1966-1970 32,09 24,52
1980 34,11 29,04
promedio 1981-1990 32,60 30,29
promedio 1991-2000 46,67 31,78
Fuente y Método: ver Documento de Federalismo N° 1. 2003

Figura 22 – Evolución de descentralización y tamaño del Sector Público en Argentina

35
1991-2000
1981-1990
1945-1947
30
1980
Tamaño del Sector Público

25
1966-1970

20 1959-1965

1940
15
1900-1930
10
1889
5

0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
De s ce ntralización de l gasto público

102
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

Tabla 25 – Tamaño del Sector Público en EEUU. Gasto en porcentaje del PBN
Gasto total Gasto federal Gasto estatal y
Años
con Defensa sin Defensa con Defensa sin Defensa local
1902 6,80 5,80 2,40 1,40 4,40
1913 8,00 7,20 2,40 1,60 5,60
1922 12,60 11,40 5,10 3,90 7,50
1932 21,70 20,00 7,30 6,00 14,00
1940 20,30 17,70 10,00 7,40 10,30
1950 24,70 18,20 15,70 9,20 9,00
1960 30,10 20,80 19,40 10,10 10,70
1970 34,10 25,50 21,30 12,70 12,80
1980 30,00 24,60 21,60 16,20 8,40
1990 31,20 25,70 21,80 16,30 9,40
2000 27,90 24,70 18,40 15,20 9,50
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management and Budget, Office of
Management and Budget (2002)

Tabla 26 – Descentralización del gasto público en EEUU (en %)


(Gasto estatal+Gasto local) / Gasto total
Año
con Defensa* sin Defensa
1902 65,50 75,90
1913 69,80 77,80
1922 59,50 65,80
1932 65,70 70,00
1940 50,70 58,20
1950 36,30 49,50
1960 35,70 51,40
1970 37,50 50,20
1980 28,00 34,20
1990 26,90 32,70
2000 34,10 38,50
* Las transferencias se asignan al gobierno que las otorga
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management
and Budget, Office of Management and Budget (2002)

Figura 23 – Evolución del tamaño del Sector Público en EEUU

35
Gasto total con defensa

30 Gasto total sin defensa


Gasto local y estatal

25

20

15

10

-
1902 1913 1922 1932 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

103
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 24 - Evolución de descentralización y tamaño del Sector Público en EEUU

80
Con defensa
75
Sin defensa
70

65

60

55

50

45

40

35

30
0 5 10 15 20 25 30 35 40

Tabla 27 – Descentralización del gasto público en Argentina


Participación de los niveles de gobierno
Año 1916 Año 1998 Año 2000
Nación 63,30 55,80 56,30
Provincias 25,00 39,50 39,20
Municipios 11,70 4,80 4,50
Transferencias según el gobierno que decide el gasto

Tabla 28 – Participación de los niveles de gobierno en Argentina


Transferencias en el gobierno ejecutor *
Año 1998 Año 2000
Nación 51,30 51,90
Provincias 39,90 39,90
Municipios 8,80 8,30
* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en
las provincias y municipios gastos gastos que constituyen
partidas presupuestarias del gobierno nacional o provincial.

104
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

Tabla 29 – Descentralización del gasto público en EEUU


Participación de los niveles de gobierno
Año 1902 Año 1970 Año 1987
Gobierno federal 34,50 62,50 60,30
Gobiernos estatales 10,80 19,40 17,30
Gobiernos locales 54,80 18,10 22,40
Fuente:
1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)
1987: elaborado en base a Ahmad, Hewitt y Ruggiero (1997)

Tabla 30 – Participación de los niveles de gobierno en EEUU


Transferencias en el gobierno no ejecutor *
Año 1902 Año 1970
Gobierno federal 34,10 54,50
Gobiernos estatales 8,20 16,50
Gobiernos locales 57,70 29,20
* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en los gobiernos estatales y
locales gastos que constituyen partidas presupuestarias del gobierno federal o
estatal.
Fuente: 1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)

Figura 25 – Estructura vertical del Sector Público en Argentina


Transferencias en el gobierno que Transferencias en el gobierno que Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Año 1916 decide el gasto - Año 1998 decide el gasto - Año 2000

Nación 63.3 Nación 55.80 Nación 56.30

Provincias 25.0 Provincias 39.50 Provincias 39.20

Municipios 11.7 Municipios 4.80 Municipios 4.50

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100

Transferencias en el gobierno ejecutor Transferencias en el gobierno ejecutor


Año 1998 Año 2000

Nación 51.30 Nación 51.90

Provincias 39.90 Provincias 39.90

Municipios 8.80 Municipios 8.30

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100

Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 27 y la Tabla 28.

105
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 26 - Estructura vertical del Sector Público en EEUU


Transferencias en el gobierno que Transferencias en el gobierno que Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Año 1902 decide el gasto - Año 1970 decide el gasto - Año 1987

Nación 34.5 Nación 62.5 Nación 60.3

Provincias 10.8 Provincias 19.4 Provincias 17.3

Municipios 54.8 Municipios 18.1 Municipios 22.4

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100

Transferencias en el gobierno ejecutor Transferencias en el gobierno ejecutor


Año 1902 Año 1970

Nación 34.1 Nación 54.5

Provincias 8.2 Provincias 16.5

Municipios 57.7 Municipios 29.2

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100

Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 29 y la Tabla 30.

Tabla 31 – Tamaño del Sector Público en países de la OECD


(gasto en % del PBI)
País 1960-1962 1977-1979 1990 2000
Australia 23,20 33,00 32,90 32,60
Austria 32,10 47,40 48,80 49,00
Bélgica 30,20 48,20 50,80 46,70
Canadá 29,60 40,30 45,80 37,50
Finlandia 27,40 39,20 44,40 43,60
Francia 36,70 45,60 47,50 48,70
Alemania 34,50 46,40 41,80 43,30
Islandia 24,80 35,10 39,30 39,00
Italia 31,90 45,20 52,90 44,80
Suecia 31,40 61,10 55,90 52,60
Suiza 20,00 33,50 nd nd
Reino Unido 33,40 45,10 39,00 34,70
Japón 29,80 30,50 36,80
Holanda 57,60 49,40 41,40
Noruega 51,50 48,60 40,30
Fuente:
1960-1962 y 1977-1979: Gould (1983)
1990 y 2000: www.oecd.org/eco/sources-and-methods.

106
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

Tabla 32 – Descentralización del gasto público en países de la OECD

Gasto estatal-local en bienes y servicios y en


Países transferencias/gasto del gobierno general

1977-1979 * fines de los 80 **


Australia 47 47,2 (1987)
Bélgica 13 11,9 (1987)
Canada 59 58,7 (1987)
Finlandia 41 45,3 (1987)
Francia 16 16,5 (1985)
Alemania 41 39,4 (1983)
Suecia 43 40,2 (1987)
Reino Unido 32 27,2 (1987)
* Fuente: Gould (1983).
** Promedio de los últimos tres años disponibles. Tomado de
Ahmad, Hewitt y Ruggiero, en Ter-Minassian, ed. (1997)

Tabla 33 – Descentralización tributaria en países seleccionados


Ingresos del gobierno central como % del total de ingresos del gobierno general *

Países 1950 1960 1970 1980 1991


Canadá 62,40 57,50 49,90 44,80 (a) 50,90
Estados Unidos 64,60 56,80 47,70 44,80 65,80
Australia nd 76,50 79,00 77,60 79,70
Austria 47,30 54,50 52,80 48,00 nd
Suiza nd nd 32,50 27,80 nd
Argentina 85,80 84,20 79,80 75,30 80,90
Fuente:
Para la Argentina, Nuñez Miñana y Porto (1982) y Porto (1993)
Para el resto de los países y los años 1950, 1960, 1970 y 1980, Bird (1986)
Para el resto de los países y el año 1991, Norregaard (1997)
* Incluye los ingresos de Seguridad Social y todos los niveles de gobierno, excepto en la
Argentina en la que no se computan los ingresos del nivel municipal.
(a) dato de 1989

107
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

VII - Tamaño y perfil de las erogaciones y recursos de


los gobiernos nacional y provincial: 1950-2001
97
Jorge Sereno

E n el capítulo VI se calculó –en base a la información disponible- el tamaño y la


descentralización del Sector Público argentino a lo largo de todo el siglo XX y se
realizó una comparación con otros países. Este capítulo es complementario y presenta
una descripción más detallada de la evolución del Sector Público, constituido por la
Nación y las provincias, para la segunda mitad del siglo XX. La información, recopila-
da y homogeneizada para este trabajo, se presenta a nivel agregado para los gastos y
los recursos. Se incluye la evolución del perfil económico y funcional de las erogacio-
nes y de los principales grupos de impuestos. El objetivo es documentar el tamaño rela-
tivo de cada nivel de gobierno y su evolución; qué hace, qué hizo, cómo se financia y
cómo se financió cada nivel a lo largo del tiempo.

VII.1 - Comparación de la estructura y de la evolución de las erogaciones


de ambos niveles de gobierno
En esta sección se efectúa un estudio comparativo del comportamiento de ambos nive-
les de gobierno y su participación relativa dentro de las erogaciones públicas consoli-
dadas. En la consolidación están excluidas las erogaciones municipales, aunque debe
tenerse en cuenta que en alguna medida están contempladas a través de las erogaciones
de los gobiernos provinciales como aportes a los municipios.
Se presenta la comparación del tamaño de las erogaciones consolidadas y de cada
uno de los niveles de gobierno, tanto en términos totales como por perfiles según cate-
gorías de la clasificación económica y de la clasificación funcional.

VII.1.a - Comparación del tamaño y perfil de las erogaciones entre niveles de go-
bierno: situación actual y comparación retrospectiva
El tamaño del Sector Público consolidado y el de cada uno de los componentes es me-
dido con la relación entre las erogaciones y el PBI. En la Tabla 40 se presenta la infor-
mación anual, y en la Tabla 41 los promedios quinquenales. Los hechos más destaca-
bles son la variabilidad del gasto consolidado sobre una tendencia creciente y la parti-
cipación creciente de los gobiernos provinciales en el total (Figura 27 y Figura 28).
El perfil económico de las erogaciones se presenta en la Tabla 34 para el prome-
dio 1996-2000.

97
Con la colaboración de Alberto Porto.
109
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 34 – Perfil de erogaciones del Sector Público consolidado 1996-2000


Promedio 1996-2000
Concepto
% del PBI Estructura
Total consolidado 32,96 100,00
Erogaciones corrientes 25,03 75,96
Gastos en Personal 8,36 25,37
Bienes y Servicios no Personales 2,03 6,16
Transferencias 11,33 34,39
Intereses de la Deuda 3,31 10,05
Erogaciones de capital 7,92 24,04
Inversión Real 2,27 6,89
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) 5,65 17,15

Puede observarse la elevada magnitud relativa –para todo el Sector Público con-
solidado- de las transferencias (incluye área de bienestar social), con 34,4% de las ero-
gaciones consolidadas totales. En este período se destaca la incidencia de los pagos
relacionados con la Deuda Pública, que representan el 27,1% del total del gasto conso-
lidado, desagregado en Intereses (10,1% del total) y Amortizaciones de la Deuda
(17%). Sigue en orden de importancia Gastos en Personal con el 25,4%; Inversión Real
6,9%; y Bienes y Servicios no personales 6,2%.
Esta participación de los compromisos derivados del endeudamiento público re-
presenta un cambio estructural de significación en las finanzas públicas. Con el objeto
de apreciar su importancia, se presenta la Tabla 35 por los principales rubros de la cla-
sificación económica para el período 1977-1980.

Tabla 35 - Perfil de erogaciones del Sector Público consolidado 1977-1980


Promedio 1977-1980
Concepto
% del PBI Estructura
Total consolidado 28,63 100,00
Erogaciones corrientes 19,71 68,84
Gastos en Personal 7,71 26,93
Bienes y Servicios no Personales 2,97 10,37
Transferencias 8,96 31,30
Intereses de la Deuda 0,07 0,24
Erogaciones de capital 8,92 31,16
Inversión Real 5,92 20,68
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) 3,00 10,48

Además de la Deuda Pública, también se incrementaron los Gastos en Personal y


las Transferencias y se redujeron los Gastos en Bienes y Servicios no personales; en
particular, la Inversión Real directa del Sector Público que pasó del 5,92% del PBI a
2,27% del PBI.
La participación provincial en las erogaciones consolidadas oscila según la cate-
goría económica.

110
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Tabla 36 – Participaciones en las erogaciones


Promedio 1996-2000
Concepto Participación Participación
nacional (%) provncial (%)
Total consolidado 66,04 33,96
Erogaciones corrientes 61,21 38,79
Gastos en Personal 29,55 70,45
Bienes y Servicios no Personales 36,95 63,05
Transferencias 83,94 16,06
Intereses de la Deuda 78,25 21,75
Erogaciones de capital 81,31 18,69
Inversión Real 52,86 47,14
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) 92,74 7,26

Se destaca la elevada participación provincial en los Gastos en Personal (70,5%),


resultado que refleja el efecto pleno del traspaso de las responsabilidades de gasto de la
Nación a las provincias en servicios de Educación y Salud. De igual forma se explica la
elevada participación de los gastos de consumo (Bienes y Servicios no Personales,
63,1%) por su estrecha relación con el empleo.
La participación de la Nación en las Transferencias es muy elevada (83,9%) como
consecuencia del efecto de los traspasos del Sistema de Seguridad Social. Con la trans-
ferencia de algunos regímenes provinciales al Sistema Nacional, esta participación se
ha visto incrementada.
Por último, se destaca la elevada participación de la Nación en los compromisos
de la deuda (Intereses 78,3%, Amortizaciones 92,7%). La Inversión Real se divide en
partes aproximadamente iguales con una leve diferencia a favor de la Nación.
El perfil funcional de las erogaciones se presenta en la Tabla 44 y la Tabla 45. El
promedio 1996-2000 (sin incluir la Amortización de la Deuda) se muestra en la Tabla 37.

Tabla 37 – Perfil funcional de las erogaciones


Promedio 1996-2000
Concepto
% del PBI Estructura
Total consolidado 27,81 100,00
Administración General 3,04 10,90
Defensa 0,59 2,10
Seguridad 1,59 5,70
Salud 4,43 15,90
Educación y Cultura 4,42 15,90
Desarrollo de la Economía 1,91 6,90
Bienestar Social 8,78 31,60
Deuda Pública 3,05 11,00

Las funciones cuantitativamente más importantes son las de Bienestar Social


(31,6% del total de erogaciones); Salud y Educación y Cultura (con participaciones
iguales, del 15,9% del total cada una); Seguridad (7,8% del total); Desarrollo de la
Economía (6,9%) y finalmente Defensa (2,1%). Como apoyo general aparece Adminis-

111
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

tración General (10,9%) y Deuda Pública, sólo Intereses, que asciende a 11% de las
erogaciones totales.
En la evolución de los diferentes componentes se distingue especialmente el in-
cremento registrado en las erogaciones en Salud cuando se lo compara con la informa-
ción de los años previos a 1980. La diferencia obedece a un cambio metodológico en la
información del gobierno nacional ya que actualmente se incluyeron tres componentes:
Atención Pública de la Salud, Obras Sociales e INSSJyP (PAMI). En la serie anterior a
1980 se incluye sólo al primero de los componentes; es decir, no incluye partida alguna
relacionada con las prestaciones de Obras Sociales y del PAMI, aunque en este último
caso puede estar computado en Bienestar Social como gastos del Sistema de Seguridad
Social, en la medida de la transferencia de ingresos recaudados por cuenta del mencio-
nado Instituto. Si se hiciera la corrección mencionada en el gasto nacional, el promedio
de gasto consolidado en Salud para el período 1996-2000 ascendería a 2,28% del PBI
(comparable con el 1,49% del período 1977-1980).
La participación provincial en las erogaciones consolidadas difiere según las fun-
ciones.

Tabla 38 – Participaciones dentro del perfil funcional


Promedio 1996-2000
Concepto
% del PBI Estructura
Total consolidado 44,0 56,0
Administración General 42,1 57,9
Defensa 100,0 -
Seguridad 32,7 67,3
Salud 54,6 45,4
Educación y Cultura 23,1 76,9
Desarrollo de la Economía 37,7 62,3
Bienestar Social 84,3 15,7
Deuda Pública 84,9 15,1

Como funciones prácticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defen-


sa (100% nacional) y Deuda Pública (84,9%). Como función predominantemente na-
cional Bienestar Social (84,3% nacional). En Seguridad, y Educación y Cultura hay
una clara preeminencia de la participación provincial (67,3% y 76,9%, respectivamen-
te), reflejando, en el primer caso, la permanencia en el ámbito federal sólo de Gendar-
mería, Prefectura y Policía Federal, en tanto que la educación universitaria explica la
mayor parte del presupuesto nacional en el área educativa. Si se hiciera la corrección
en Salud de modo de computar en el ámbito nacional sólo la Atención Pública, sin in-
cluir la atención de Obras Sociales y del PAMI, la distribución entre niveles de gobier-
no reflejaría una participación del 88,2% de los gobiernos provinciales.

VII.2 - Comparación del tamaño y perfil de los recursos entre niveles de


gobierno: situación actual y comparación retrospectiva
La información básica sobre recursos públicos se presenta en la Tabla 46, Tabla 47,
Tabla 48 y en la Figura 29. Para 1996-2000 (Tabla 48) los recursos (corrientes) del
Sector Público consolidado (Nación y provincias, incluyendo la Ciudad de Buenos Ai-

112
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

res) representaron el 25,7% del PBI; la presión tributaria del gobierno nacional ascen-
dió a 19,8% del PBI y la presión de los gobiernos provinciales a 5,8% del PBI. Los
recursos nacionales dan cuenta del 77% de los recursos consolidados mientras que los
recursos provinciales propios representan el 23% restante. Los promedios de 1977-
1980 son muy similares.
La participación provincial varía según los distintos grupos de recursos. Así, para
el conjunto de impuestos, la participación es del 22%, alcanzando un máximo para el
grupo de Impuestos sobre el Patrimonio (74,6% del total consolidado del grupo); las
provincias recaudan el 24% de los Impuestos sobre Producción, Consumo y Transac-
ciones; su participación es nula en los restantes grupos de gravámenes (sobre los Ingre-
sos Netos, que son totalmente impuestos nacionales coparticipados, y sobre el Comer-
cio Exterior que son facultad tributaria exclusiva del gobierno nacional por normas
constitucionales). El 64,4% de los recursos consolidados parafiscales son provinciales,
en tanto la participación provincial en recursos de Seguridad Social alcanza sólo al
19,6%, por razones de cobertura de los afiliados.
La composición por grupos de recursos del total consolidado argentino muestra
una participación del 67,6% para los impuestos; 3,4% para los recursos parafiscales y
29% para los recursos de Seguridad Social. Esta mayor participación de los impuestos
comparado con 1977-1980 refleja las medidas introducidas en la década de los años 90,
en la que, por un lado, se eliminó un número importante de tasas-tributo distorsivas, y
por otro lado, se redujo parte de las cargas sociales con el objeto de mejorar el perfil
competitivo de la producción doméstica.
Dentro del conjunto de impuestos, se destacan los que gravan la Producción, Con-
sumo y Transacciones, con un 46,4% del total de recursos consolidados. Puede notarse
la muy baja participación de los impuestos de tipo directo (sobre Ingresos Netos y so-
bre Patrimonio), con sólo el
17,8% del total de recursos con- Tabla 39 – Importancia de los recursos provinciales
solidados y el 26% de los im- % de recursos proviniales
puestos. De los impuestos direc- Año dentro de los recursos
tos el 21% es percibido por los consolidados
gobiernos provinciales a través 1950-1954 12,8
de sus Impuestos sobre el Pa- 1955-1959 14,5
trimonio. 1960-1964 18,1
La participación provincial 1965-1969 19,5
(Figura 30) crece en forma casi 1970-1974 19,1
ininterrumpida hasta inicios de 1975-1979 21,0
la década de los años 80 para 1980-1984 23,3
mantenerse estable, desde en- 1985-1989 22,7
tonces, en un nivel del orden del 1990-1994 23,8
23% del total consolidado. 1995-1999 23,1

VII.3 - Resumen
El gasto público consolidado, expresado en términos del PBI, ha tenido un comporta-
miento fluctuante en la última mitad del siglo XX.

113
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

A partir de un alto valor en 1950 (28,3%) decrece hasta 1960 (20,7%) y luego
crece hasta el 32,95% en 1996-2000. La participación provincial ha sido creciente.
Las Transferencias –que se concentran en un 85% en el gobierno nacional- son el
principal componente del gasto consolidado, participando con el 34% del total. Los
pagos relacionados con la Deuda Pública -también concentrados en el gobierno nacio-
nal- constituyen el segundo componente del gasto consolidado.
Las provincias tienen participación alta en las dos categorías de gastos ligados a la
provisión de bienes y servicios: Gastos en Personal (70%) y Bienes y Servicios no Per-
sonales (63%).
Como funciones prácticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defen-
sa (100%) y Deuda Pública (85%). Bienestar Social es predominantemente nacional
(84,3%). En Seguridad, y Cultura y Educación hay clara preeminencia provincial (67%
y 77%, respectivamente).
Los recursos corrientes consolidados fluctúan (promedios quinquenales) alrededor
del 20% del PBI entre 1950 y 1990.
La participación provincial en los recursos creció entre 1950-1980, permanecien-
do luego estable en alrededor del 23%. Las provincias recaudan (1996-2000) el 75% de
los Impuestos sobre el Patrimonio y el 24% de los Impuestos sobre la Producción, el
Consumo y las Transacciones.
La participación de los impuestos en el total de los recursos públicos corrientes
aumentó entre 1977-1980 (57,6% del total) y 1996-200 (67,6% del total), debido a la
eliminación de tasas-tributos distorsivas y menores cargas sociales nacionales.

Figura 27 – Erogaciones nacionales, provinciales y consolidadas

40

35

30

25

20

15

10

0
1950 1960 1970 1980 1990 2000

Erogaciones Nacionales Erogaciones Provinciales Erogaciones Consolidadas

114
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Figura 28 – Relación erogaciones nacionales / erogaciones provinciales

4.0

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Figura 29 – Recursos nacionales, provinciales y consolidados

30

25

20

15

10

0
1950 1960 1970 1980 1990 2000

Recursos Nacionales Recursos Provinciales Recursos Consolidados

Figura 30 – Relación recursos nacionales / recursos provinciales

9.0

8.0

7.0

6.0

5.0

4.0

3.0

2.0

1.0
1950 1960 1970 1980 1990 2000

115
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 40 – Gasto público en porcentaje del PBI


Año En procentaje del PBI % de los gobierno
provinciales en el
Consolidado Gob.nacional Gob.pciales
total
1950 28,32 21,36 6,96 24,58
1959 21,63 16,98 4,65 21,50
1960 20,66 15,28 5,38 26,04
1961 23,59 16,89 6,70 28,40
1962 23,55 16,35 7,20 30,57
1963 22,18 15,44 6,74 30,39
1964 22,54 15,90 6,64 29,46
1965 20,80 13,85 6,95 33,41
1966 24,76 16,79 7,97 32,19
1967 25,06 17,38 7,68 30,65
1968 25,03 17,24 7,79 31,12
1969 24,01 16,12 7,89 32,86
1970 23,75 15,76 7,99 33,64
1971 23,52 15,70 7,82 33,25
1972 22,46 15,01 7,45 33,17
1973 26,89 18,12 8,77 32,61
1974 30,78 20,19 10,59 34,41
1975 30,47 19,36 11,11 36,46
1976 27,80 19,34 8,46 30,43
1977 26,50 17,19 9,31 35,13
1978 28,76 19,10 9,66 33,59
1979 27,85 18,22 9,63 34,58
1980 31,38 22,13 9,25 29,48
1981 37,20 27,93 9,27 24,92
1982 36,30 29,67 6,63 18,26
1983 30,13 23,00 7,13 23,66
1984 29,39 20,93 8,46 28,79
1985 36,21 26,88 9,33 25,77
1986 34,01 23,71 10,30 30,29
1987 34,65 24,28 10,37 29,93
1988 32,43 22,96 9,47 29,20
1989 34,82 25,74 9,08 26,08
1990 27,96 19,12 8,84 31,62
1991 27,19 17,83 9,36 34,42
1992 29,80 19,20 10,60 35,57
1993 31,54 19,10 12,44 39,44
1994 32,19 19,81 12,38 38,46
1995 32,53 19,84 12,69 39,01
1996 30,74 18,88 11,86 38,58
1997 33,21 21,45 11,76 35,41
1998 31,32 21,13 10,19 32,54
1999 34,68 23,45 11,23 32,38
2000 34,83 23,91 10,92 31,35
2001 37,95 24,40 13,55 35,70
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma
metodología que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de
Presupuesto (Asap).

116
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Tabla 41 – Gasto público en porcentaje del PBI – Promedios quinquenales


Gobierno Gobiernos % Gobiernos
Períodos Consolidado
nacional provinciales provinciales
1950 28,32 21,36 6,96 24,58
1959 21,63 16,98 4,65 21,50
1960 - 1694 22,50 15,97 6,53 29,02
1965 - 1969 23,93 16,28 7,66 31,01
1970 - 1974 25,48 16,96 8,52 33,44
1975 - 1979 28,28 18,64 9,64 34,10
1980 - 1984 32,88 24,73 8,15 24,80
1985 - 1989 34,42 24,71 9,71 28,20
1990 - 1994 29,73 19,01 10,72 36,10
1995 - 1999 32,50 20,95 11,55 35,50
2000 34,83 23,91 10,92 31,40
2001 37,95 24,40 13,55 35,70
Fuente: en base a datos de la tabla anterior

Tabla 42 – Perfil económico de las erogaciones del Sector Público


En porcentaje del PBI
Concepto 1950 1960 1970 1977-1980 1980 1990 1996-2000
Consolidado 28,32 20,66 23,75 28,93 31,38 27,96 32,95
Gobierno nacional 21,36 15,28 15,76 18,70 22,13 19,12 21,76
Gobiernos provinciales 9,96 5,38 7,99 10,21 9,25 8,84 11,19
Erogaciones Corrientes 20,42 17,46 18,19 19,95 24,21 23,79 25,03
Gobierno nacional 15,94 13,64 12,57 13,20 17,66 16,37 15,32
Gobiernos provinciales 4,48 3,82 5,62 6,75 6,55 7,42 9,71
Gastos en Personal 10,72 17,46 8,06 7,90 8,32 7,59 8,36
Gobierno nacional 8,16 4,72 4,70 3,98 3,79 2,75 2,47
Gobiernos provinciales 2,56 2,13 3,36 3,92 4,53 4,84 5,89
Bienes y Servicios no Personales 4,81 2,64 2,29 2,92 2,85 2,01 2,03
Gobierno nacional 3,97 1,97 1,61 2,08 2,08 1,10 0,75
Gobiernos provinciales 0,84 0,67 0,68 0,84 0,77 0,91 1,28
Transferencias 3,81 7,36 7,78 9,06 11,45 12,82 11,33
Gobierno nacional 2,95 6,42 6,23 7,11 10,27 11,42 9,51
Gobiernos provinciales 0,86 0,94 1,55 1,95 1,18 1,40 1,82
Intereses de la Deuda 1,07 0,59 0,07 0,07 1,61 1,36 3,31
Gobierno nacional 0,85 0,52 0,03 0,03 1,53 1,09 2,59
Gobiernos provinciales 0,22 0,07 0,04 0,04 0,08 0,27 0,72
Erogaciones de Capital * 7,90 3,21 5,56 8,96 7,17 4,17 7,92
Gobierno nacional 5,42 1,64 3,19 5,50 4,47 2,75 6,44
Gobiernos provinciales 2,48 1,57 2,37 3,46 2,70 1,41 1,48
Inversión Real 7,59 2,94 4,27 5,96 4,16 1,68 2,27
Gobierno nacional 5,42 1,57 2,08 2,65 1,57 0,39 1,20
Gobiernos provinciales 2,17 1,37 2,19 3,31 2,59 1,29 1,07
* Incluye Amortización de la Deuda e Intereses considerados Amortización
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para
1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

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DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 43 – Perfil económico de las erogaciones del Sector Público


En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 – 1980 1996 - 2000
Concepto Promedio % Por niveles de Estructura del Promedio % Por niveles de Estructura del
PBI Gobierno Sector Público PBI gobierno Sector Público
consolidado consolidado
Consolidado 28,81 100,00 100,00 32,95 100,00 100,00
Gobierno nacional 18,70 64,70 21,76 66,04
Gobiernos provinciales 10,21 35,30 11,19 33,96
Erogaciones Corrientes 19,95 100,00 69,00 25,03 100,00 75,96
Gobierno nacional 13,20 66,20 15,32 61,21
Gobiernos provinciales 6,75 33,80 9,71 38,79
Gastos en Personal 7,90 100,00 27,30 8,36 100,00 25,37
Gobierno nacional 3,98 50,40 2,47 29,55
Gobiernos provinciales 3,92 49,60 5,89 70,45
Bienes y Servicios no Personales 2,92 100,00 10,10 2,03 100,00 6,16
Gobierno nacional 2,08 71,20 0,75 36,95
Gobiernos provinciales 0,84 28,80 1,28 63,05
Transferencias 9,06 100,00 31,30 11,33 100,00 34,39
Gobierno nacional 7,11 78,50 9,51 83,94
Gobiernos provinciales 1,95 21,50 1,82 16,06
Intereses de la Deuda 9,07 100,00 0,20 3,31 100,00 10,05
Gobierno nacional 0,03 42,80 2,59 78,25
Gobiernos provinciales 0,04 57,10 0,72 21,75
Erogaciones de Capital * 8,96 100,00 31,00 7,92 100,00 24,04
Gobierno nacional 5,50 61,40 6,44 81,31
Gobiernos provinciales 3,46 38,60 1,48 18,69
Inversión Real 5,96 100,00 20,60 2,27 100,00 6,89
Gobierno nacional 2,65 44,50 1,20 52,86
Gobiernos provinciales 3,31 55,50 1,07 47,14
* Incluye Amortización de la Deuda e Intereses considerados Amortización
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para
1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

Tabla 44 – Perfil funcional de las erogaciones - En porcentaje del PBI


Concepto 1950 1960 1970 1977-1980 1980 1990 1996-2000
Sector Público Consolidado 28,25 20,91 23,74 28,84 30,42 26,77 27,81
Gobierno nacional 21,29 15,53 15,75 18,69 21,17 17,93 16,62
Gobiernos provinciales 6,96 5,38 7,99 10,15 9,25 8,84 11,19
Adminitración General 1,58 1,95 2,54 1,72 2,07 3,04
Gobierno nacional 0,99 0,67 0,68 0,69 0,63 0,86 1,28
Gobiernos provinciales n/d 0,91 1,27 1,85 1,09 1,21 1,76
Defensa y Seguridad 3,05 3,11 3,93 3,54 1,88 2,18
Gobierno nacional 3,47 2,54 2,36 3,15 2,60 1,19 1,19
Gobiernos provinciales n/d 0,51 0,75 0,78 0,94 0,69 0,99
Salud 1,36 1,66 1,49 3,42 3,79 4,43
Gobierno nacional 1,06 0,65 0,72 0,38 2,14 2,42 2,42
Gobiernos provinciales n/d 0,71 0,94 1,11 1,28 1,37 2,01
Educación y Cultura 1,96 3,26 3,64 3,23 3,25 4,42
Gobierno nacional 2,08 1,23 1,92 1,85 1,59 1,23 1,02
Gobiernos provinciales n/d 0,73 1,34 1,79 1,64 2,02 3,40
Desarrollo de la Economía 7,59 6,29 6,56 7,45 4,87 1,91
Gobierno nacional 9,42 6,15 4,18 4,18 5,42 4,03 0,72
Gobiernos provinciales n/d 1,44 2,11 2,38 2,03 0,84 1,19
Bienestar Social 4,70 6,34 7,84 8,54 9,44 8,78
Gobierno nacional 3,40 3,70 4,84 5,86 6,35 6,82 7,40
Gobiernos provinciales n/d 1,00 1,50 1,98 2,19 2,62 1,38
Deuda Pública * 0,67 1,14 2,64 2,53 1,47 3,05
Gobierno nacional 0,86 0,58 1,05 2,59 2,45 1,39 2,59
Gobiernos provinciales n/d 0,09 0,09 0,05 0,08 0,08 0,46
* No incluye Amortización
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

118
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Tabla 45 – Perfil funcional de las erogaciones del Sector Público


En por del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 – 1980 1996 - 2000
Promedio % Por niveles de Estructura del Promedio % Por niveles de Estructura del
Concepto
PBI Gobierno Sector Público PBI Gobierno Sector Público
Consolidado Consolidado
Sector Público Consolidado 28,84 100,00 100,00 27,81 100,00 100,00
Gobierno nacional 18,69 64,80 16,62 43,96
Gobiernos provinciales 10,15 35,20 11,19 56,00
Adminitración General 2,54 100,00 8,80 3,04 100,00 10,93
Gobierno nacional 0,69 27,20 1,28 42,11
Gobiernos provinciales 1,85 72,80 1,76 57,90
Defensa 2,41 100,00 8,40 0,59 100,00 2,10
Gobierno nacional 2,41 100,00 0,59 100,00
Gobiernos provinciales - - - -
Seguridad 1,72 100,00 6,00 1,59 100,00 5,70
Gobierno nacional 0,74 43,00 0,60 32,70
Gobiernos provinciales 0,98 57,00 0,99 67,30
Salud 1,49 100,00 5,20 4,43 100,00 15,93
Gobierno nacional 0,38 25,50 2,42 54,63
Gobiernos provinciales 1,11 74,50 2,01 45,40
Educación y Cultura 3,64 100,00 12,60 4,42 100,00 15,89
Gobierno nacional 1,85 50,80 1,02 23,08
Gobiernos provinciales 1,79 49,20 3,40 76,90
Desarrollo de la Economía 6,56 100,00 22,70 1,91 100,00 6,87
Gobierno nacional 4,18 63,70 0,72 37,70
Gobiernos provinciales 2,38 36,30 1,19 62,30
Bienestar Social 7,84 100,00 27,20 8,78 100,00 31,57
Gobierno nacional 5,86 74,70 7,40 84,28
Gobiernos provinciales 1,98 25,30 1,38 15,70
Deuda Pública * 2,64 100,00 9,20 3,05 100,00 10,97
Gobierno nacional 2,59 98,10 2,59 84,92
Gobiernos provinciales 0,05 1,90 0,46 15,10
* No incluye Amortización
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

Tabla 46 – Recursos consolidados en porcentaje del PBI


Recursos 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
Sector Público Consolidado 20,52 22,63 20,62 21,71 22,89 21,72 20,32 21,72 17,96 17,45
I.- Gobierno nacional 17,61 20,06 17,94 19,01 19,85 18,53 17,44 18,94 15,21 14,70
1 - Ingresos Netos 3,84 3,91 4,38 3,68 3,42 3,27 3,56 3,17 2,74 2,32
2 - Patrimonios 0,18 0,11 0,12 0,12 0,15 0,09 0,08 0,07 0,07 0,04
3 - Producción, Consumo y Trans. 6,94 7,95 7,62 7,85 8,16 7,86 5,56 7,07 5,87 4,67
4 - Comercio Exterior -0,65 0,97 -1,11 0,00 0,09 -0,44 0,82 1,37 0,22 2,18
5 - Parafiscales 0,46 0,72 0,42 0,22 0,31 0,35 0,39 0,47 0,44 0,38
6 - Seguridad Social 6,84 6,40 6,52 7,14 7,72 7,41 7,04 6,79 5,87 5,11
II.- Gobiernos provinciales 2,91 2,57 2,68 2,70 3,04 3,19 2,88 2,78 2,75 2,75
1 - Patrimonios 0,77 0,67 0,67 0,62 0,60 0,57 0,56 0,45 0,40 0,47
2 - Producción, Consumo y Trans. 1,03 0,95 1,00 0,97 1,00 1,17 1,03 1,06 0,96 0,95
3 - Parafiscales 0,32 0,23 0,24 0,34 0,34 0,46 0,34 0,41 0,36 0,50
4 - Seguridad Social 0,78 0,72 0,78 0,77 1,09 0,99 0,95 0,87 1,03 0,30

Recursos 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
Sector Público Consolidado 20,51 22,65 19,02 19,06 17,55 18,99 19,47 22,89 22,49 21,48
I.- Gobierno nacional 17,27 18,94 15,35 15,41 13,92 15,32 15,57 18,78 18,06 17,08
1 - Ingresos Netos 2,73 2,99 2,24 2,23 1,56 2,37 2,72 2,79 2,29 2,20
2 - Patrimonios 0,43 0,29 0,18 0,09 0,04 0,02 0,53 0,79 0,72 0,70
3 - Producción, Consumo y Trans. 5,37 6,02 5,38 5,36 4,59 5,16 5,18 5,12 5,73 5,59
4 - Comercio Exterior 2,90 3,07 2,32 1,80 1,62 1,84 1,54 2,56 2,22 2,08
5 - Parafiscales 0,36 0,42 0,34 0,25 0,23 0,38 0,15 0,16 0,20 0,31
6 - Seguridad Social 5,48 6,14 4,89 5,68 5,87 5,55 5,45 7,36 6,90 6,20
II.- Gobiernos provinciales 3,24 3,71 3,67 3,65 3,63 3,67 3,90 4,11 4,43 4,40
1 - Patrimonios 0,63 0,67 0,53 .0.64 0,58 0,54 0,64 0,75 0,85 0,78
2 - Producción, Consumo y Trans. 1,32 1,56 1,42 1,49 1,52 1,41 1,54 1,68 1,84 1,83
3 - Parafiscales 0,60 0,62 0,70 0,61 0,59 0,61 0,69 0,73 0,85 0,88
4 - Seguridad Social 0,70 0,86 1,02 0,91 0,94 1,11 1,03 0,95 0,89 0,90

119
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Recursos 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
Sector Público Consolidado 21,93 20,14 17,61 20,54 24,94 18,22 19,44 23,38 25,26 24,95
I.- Gobierno nacional 17,50 16,16 14,21 16,84 20,05 14,74 16,16 18,55 19,37 19,09
1 - Ingresos Netos 2,75 1,88 1,52 1,79 2,39 0,96 1,18 2,47 1,81 1,14
2 - Patrimonios 0,88 0,74 0,56 0,66 0,70 0,06 0,38 0,63 0,56 0,66
3 - Producción, Consumo y Trans. 5,36 4,86 4,25 4,62 6,26 4,65 5,21 6,95 7,88 7,27
4 - Comercio Exterior 1,85 1,75 2,15 2,08 1,74 1,41 2,21 1,60 1,12 1,25
5 - Parafiscales 0,40 0,26 0,24 0,25 0,27 0,27 0,42 0,59 0,57 0,60
6 - Seguridad Social 6,26 6,67 5,49 7,45 8,68 7,40 6,76 6,30 7,43 8,18
II.- Gobiernos provinciales 4,43 3,98 3,40 3,70 4,44 3,48 3,28 4,83 5,89 5,86
1 - Patrimonios 0,85 0,68 0,56 0,56 0,60 0,37 0,25 0,63 0,85 0,97
2 - Producción, Consumo y Trans. 1,79 1,54 1,29 1,34 1,65 0,65 1,30 2,17 2,32 2,38
3 - Parafiscales 0,87 0,78 0,64 0,62 0,89 0,66 0,59 0,93 1,23 1,07
4 - Seguridad Social 0,93 0,98 0,91 1,18 1,30 1,81 1,14 1,09 1,50 1,45

Recursos 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Sector Público Consolidado 22,44 19,42 15,57 14,91 14,10 18,88 20,73 20,03 17,61 18,45
I.- Gobierno nacional 17,14 14,98 12,14 11,82 10,21 14,42 15,78 15,72 13,61 14,43
1 - Ingresos Netos 1,16 1,24 0,96 0,95 0,65 0,89 1,03 1,76 1,42 1,72
2 - Patrimonios 0,61 0,58 0,82 0,57 0,37 0,51 0,57 0,56 0,53 0,65
3 - Producción, Consumo y Trans. 6,58 7,39 6,45 5,42 5,57 6,74 7,07 6,26 5,89 5,22
4 - Comercio Exterior 1,56 1,36 1,17 1,55 1,38 2,53 2,01 1,63 1,22 2,82
5 - Parafiscales 0,68 0,30 0,19 0,17 0,16 0,21 0,21 0,19 0,18 0,21
6 - Seguridad Social 6,55 4,11 2,56 3,16 2,08 3,53 4,89 5,32 4,37 3,82
II.- Gobiernos provinciales 5,30 4,44 3,43 3,09 3,89 4,46 4,95 4,31 4,00 4,02
1 - Patrimonios 0,91 0,85 0,70 0,53 0,81 0,94 0,90 0,69 0,70 0,67
2 - Producción, Consumo y Trans. 2,31 1,85 1,54 1,14 1,33 1,59 1,95 1,79 1,46 1,25
3 - Parafiscales 0,97 0,79 0,38 0,42 0,45 0,44 0,58 0,49 0,47 0,58
4 - Seguridad Social 1,11 0,95 0,81 1,00 1,30 1,49 1,52 1,33 1,37 1,52

Recursos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Sector Público Consolidado 18,24 20,19 23,76 26,87 26,49 25,38 24,37 25,28 25,63 26,29 26,74
I.- Gobierno nacional 14,11 15,75 18,12 20,25 19,80 19,01 18,59 19,59 19,96 20,45 20,68
1 - Ingresos Netos 0,75 1,48 1,87 2,55 2,81 2,88 2,58 2,91 3,25 3,70 4,11
2 - Patrimonios 0,65 1,17 0,55 0,16 0,14 0,16 0,29 0,21 0,31 0,37 0,44
3 - Producción, Consumo y Trans. 5,75 6,14 8,20 8,90 8,67 8,54 8,73 9,22 9,10 9,02 9,18
4 - Comercio Exterior 1,51 0,94 0,97 1,07 1,12 0,81 0,86 0,99 0,96 0,83 0,73
5 - Parafiscales 0,17 0,52 0,27 0,40 0,21 0,26 0,27 0,27 0,27 0,44 0,32
6 - Seguridad Social 5,29 5,49 6,25 7,17 6,86 6,35 5,87 5,99 6,07 6,09 5,89
II.- Gobiernos provinciales 4,13 4,44 5,64 6,62 6,69 6,37 5,78 5,69 5,67 5,84 6,06
1 - Patrimonios 0,86 0,87 0,89 0,95 0,97 0,92 0,90 0,94 0,96 0,95 0,95
2 - Producción, Consumo y Trans. 1,45 1,72 2,36 2,77 2,79 2,63 2,70 2,78 2,94 2,94 2,87
3 - Parafiscales 0,42 0,40 0,61 0,81 0,93 0,93 0,55 0,54 0,57 0,53 0,63
4 - Seguridad Social 1,40 1,45 1,78 2,10 2,00 1,89 1,63 1,43 1,20 1,41 1,61

Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

Tabla 47 – Recursos públicos en porcentaje del PBI


Promedios Gobierno Gobiernos % Gobiernos
Consolidado
quinquenales nacional provinciales provinciales
1950 - 1954 21,67 18,89 2,78 12,80
1955 - 1959 19,83 16,96 2,87 14,50
1960 - 1964 19,76 16,18 3,58 18,10
1965 - 1969 21,06 16,96 4,10 19,50
1970 - 1974 20,94 16,95 3,99 19,10
1975- 1979 22,25 17,58 4,67 21,00
1980 - 1984 17,29 13,26 4,03 23,30
1985 - 1989 19,14 14,79 4,35 22,70
1990 - 1994 23,11 17,61 5,50 23,80
1995 - 1999 25,39 19,52 5,87 23,10

Gobierno Gobiernos % Gobiernos


Años Consolidado
nacional provinciales provinciales
1980 28,62 21,55 7,07 24,70
1981 24,40 18,85 5,55 22,70
2000 26,74 20,68 6,06 22,70
2001 26,48 20,17 6,31 23,80

Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para
este trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980 y datos del Ministerio
de Economía de la Nación y de la Afip

120
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

Tabla 48 – Recursos públicos


En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 – 1980 1996 - 2000
Promedio % Por niveles de Estructura del Promedio % Por niveles de Estructura del
Concepto
PBI Gobierno Sector Público PBI Gobierno Sector Público
Consolidado Consolidado
Sector Público Consolidado 25,55 100,00 100,00 25,66 100,00 100,00
Gobierno nacional 19,64 76,90 19,85 77,40
Gobiernos provinciales 5,91 23,10 5,81 22,60
I.- Impuestos 14,72 100,00 57,60 17,34 100,00 67,60
Gobierno nacional 11,40 77,50 13,55 78,10
Gobiernos provinciales 3,31 22,50 3,79 21,90
Sobre los Ingresos Netos 1,74 6,80 3,31 100,00 12,90
Gobierno nacional 1,74 3,31 100,00
Sobre el Patrimonio 1,56 100,00 6,10 1,26 100,00 4,90
Gobierno nacional 0,65 41,70 0,32 25,40
Gobiernos provinciales 0,91 58,30 0,94 74,60
Sobre la Producción, Consumo y Trans. 10,01 100,00 39,20 11,90 100,00 46,40
Gobierno nacional 7,61 76,00 9,05 76,10
Gobiernos provinciales 2,40 24,00 2,85 23,90
Sobre el Comercio Exterior 1,40 5,50 0,87 100,00 3,40
Gobierno nacional 1,40 0,87 100,00
II.- Recursos Parafiscales 1,73 100,00 6,80 0,87 100,00 3,40
Gobierno nacional 0,61 35,30 0,31 35,60
Gobiernos provinciales 1,12 64,40 0,56 64,40
III.- Recursos Seguridad Social 9,11 100,00 35,60 7,44 100,00 29,00
Gobierno nacional 7,63 83,80 5,98 80,40
Gobiernos provinciales 1,48 16,20 1,46 19,60
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Afip

121
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

VIII - Comportamiento de los gastos y recursos públicos


provinciales. 1959-2001
Alberto Porto
Aurora Gallerano
Cecilia Rumi
98
Alejandro Támola

E l objetivo de este capítulo es estudiar el comportamiento del gasto público provin-


cial en el período 1959-2001. Se trabaja con el consolidado, con los datos agrupa-
dos por provincias con características demográficas y socio-económicas similares y por
provincias. Se desarrollan dos secciones según la clasificación económica y funcional
del gasto.

VIII.1 - Gasto total y gasto según clasificación económica


En esta sección se estudia el comportamiento del gasto total y el gasto según clasifica-
ción económica. Se analiza por un lado, la evolución del gasto per cápita, del gasto en
términos del PBI y de la composición económica del gasto. Por otro lado, se distingue
entre tendencia y ciclo del gasto y se indaga en qué medida los ciclos son similares o
diferentes entre provincias. Finalmente, se formula la pregunta de si el comportamiento
observado del gasto permite inferir si los gobiernos provinciales tratan de suavizar el
gasto en el tiempo.

VIII.1.a - Importancia relativa del gasto público provincial


Como se describió en el capitulo VI el gasto público provincial (GPP) representa el
39,2% del gasto consolidado del Sector Público argentino. Si se agregan las municipa-
lidades (4,5%), el Sector Público local representa el 43,7% del gasto total (año 2000).
La estructura vertical es una pirámide invertida, rasgo que ha caracterizado al Sector
Público argentino en todo el siglo XX.99
La participación provincial es mayor en el empleo público, representando el
62,1% del total; si se agrega el empleo municipal los sectores subnacionales represen-
tan tres cuartos del empleo público. Esto se debe a la mayor intensidad de uso de traba-
jo en las actividades del Sector Público provincial (SPP) versus el nacional (SPN). En
efecto, las provincias (1996-2000) representan el 70,5% de los gastos en Personal del
consolidado Nación-provincias. El SPN tiene como principal fuente de gastos los pa-
gos de jubilaciones y pensiones, que constituyen una transferencia de una parte del sec-
tor privado a otra, vía el gasto del gobierno. Del gasto del gobierno nacional, excluida
la Deuda Pública, el 45,6% es gasto en Previsión Social. Si se computa la totalidad del
98
Se agradece el aporte de Maria P. Brizuela.
99
Para más detalles sobre la evolución del tamaño y estructura vertical del Sector Público, ver el Capítulo
VI.
123
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

gasto nacional, los pagos de Previsión Social y Deuda Pública representan el 57% (año
2000).100 Simplificando, se puede concluir que la actividad del gobierno como oferente
de servicios está concentrada en los niveles provincial y municipal. El gobierno nacio-
nal se ha concentrado en la actividad redistributiva, vía transferencias de Previsión So-
cial.

VIII.1.b - Gasto público per cápita


Los tamaños de las provincias difieren significativamente.101 Por esta razón, para reali-
zar comparaciones, una alternativa es normalizar con la población para obtener el gasto
por habitante (GPPpc) en cada jurisdicción. En el período 1959-2001 el GPPpc creció a
la tasa acumulativa anual del 3,4% (Figura 31 y Tabla 49).102 Esto implica una alta
“elasticidad-población” del gasto total: por cada 1% de aumento de la población el gas-
to provincial ha aumentado 4,4%.103

Figura 31 – Gasto per cápita en $ de 2001

1200

1000

800

600

400

200

0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

Las provincias no sólo difieren en el tamaño de la población sino también en las


características económicas y sociales, tanto en un momento del tiempo como en cuanto
a su evolución. Es esperable que estas diferencias se transformen en diferentes niveles
y tasas de variación de los gastos. Por ejemplo, si hay diferencias en el tamaño de la
población (o en la población en relación con la superficie) puede esperarse que si exis-
ten rendimientos crecientes a escala (costos medios decrecientes), el GPPpc esté aso-
ciado negativamente con la población. Si existen diferencias en el medio ambiente so-
cio-económico de las provincias, que hacen que prestar el mismo bien sea más costoso
en medios más desfavorables y si el gobierno nacional tiene entre sus objetivos com-

100
El gobierno nacional representa el 83,5% del total de Transferencias del consolidado Nación-provincias
y el 77,1% de los pagos de Servicios de la Deuda Pública (promedio 1996-2000).
101
Ver Capítulo II.
102
Todas las tasas de crecimiento de este capítulo se calculan por mínimos cuadrados, suponiendo que el
gasto crece a una tasa constante durante todo el período, gasto = b.ert, donde r es la tasa de crecimiento
promedio y t es una variable de tendencia.
103
Entre los factores explicativos de este aumento se encuentran los aumentos de la demanda, los cambios
en los precios relativos del Sector Público vs. el sector privado y la descentralización de gastos de la Na-
ción a las provincias.
124
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

pensar esas diferencias con transferencias intergubernamentales,104 entonces es espera-


ble un gasto per cápita mayor en esas jurisdicciones.105 Esta relación puede ser más
acentuada si los gobiernos locales que reciben transferencias las usan para incrementar
el gasto más allá de lo que justifican las diferencias de medio ambiente. Otros factores,
económicos106 y extra-económicos,107 pueden justificar diferencias de gasto per cápita
entre las jurisdicciones.

Tabla 49 – Gasto per cápita en $ de 2001


Provincia 1959 1970 1980 1990 2000 2001 T.V.P.A.
Avanzadas 172 370 601 484 818 832 2,92
Buenos Aires 168 330 550 411 791 795 2,74
Córdoba 170 393 727 644 814 950 3,23
Santa Fe 161 415 619 691 860 832 3,45
Mendoza 244 586 770 411 983 929 2,55
Intermedias 164 421 844 653 1.029 1.081 3,53
Entre Ríos 141 440 731 586 1.136 1.192 3,79
Salta 168 374 945 704 918 842 3,51
San Juan 209 532 1.211 780 1.344 1.290 3,52
San Luis 255 513 1.207 888 1.359 1.815 3,25
Tucumán 145 353 626 557 789 880 3,33
Baja Densidad 193 967 1.598 1.446 2.075 2.129 4,20
Chubut 156 865 1.403 904 1.438 1.419 3,44
La Pampa 209 799 1.702 1.024 1.853 2.141 4,03
Neuquén 136 826 1.513 1.791 2.397 2.423 5,07
Río Negro 143 888 1.101 1.148 1.379 1.348 4,15
Santa Cruz 591 1.899 3.107 2.355 4.035 3.937 3,08
Tierra del Fuego - 1.760 3.889 4.157 3.917 4.366 4,96
Rezagadas 154 431 919 946 1.139 1.131 4,12
Catamarca 196 595 1.290 1.517 1.588 1.660 4,38
Chaco 116 355 953 709 1.116 1.125 4,30
Corrientes 173 448 788 672 791 849 3,11
Formosa 124 517 1.150 1.526 1.476 1.520 5,33
Jujuy 200 447 983 1.156 1.174 1.213 3,66
La Rioja 202 636 1.567 1.932 2.442 2.104 4,99
Misiones 157 374 725 560 942 887 3,84
Santiago del Estero 132 389 749 974 930 891 4,09
Total 169 411 728 631 975 993 3,41
Desvío estandar 96,66 412,83 794,36 833,97 909,00 949,24
Coeficiente de variación 0,51 0,64 0,65 0,73 0,61 0,62
Máximo/Minínimo 5,09 5,75 7,07 10,13 5,11 5,50
T.V.P.A. = Tasa de variación promedio anual

104
La compensación de las diferencias económico-sociales ha sido siempre un objetivo explícito del Ré-
gimen de Coparticipación argentino. Para detalles sobre la evolución de la filosofía del régimen y los as-
pectos cuantitativos, ver el Capítulo V.
105
Las diferencias socio-económicas no sólo provocan diferencias en los costos de provisión, sino también
en la definición misma del producto. Ver Bradford, Malt y Oates (1969) para la distinción entre “D” y “C”
output de los gobiernos locales.
106
Por ejemplo, la composición por edades de la población, el ingreso per cápita, la distribución del ingre-
so, etc.
107
Por ejemplo, participación política en el Congreso Nacional, color político del Gobernador y el Presi-
dente, poder de las burocracias, etc.
125
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Las diferencias interprovinciales de niveles y tasas de variación del GPPpc se do-


cumentan en la Tabla 49 y la Figura 31.108 Hay notables diferencias interprovinciales.
La relación entre el valor máximo y el mínimo pasó de 5,1 en 1959 a 7,1 en 1980; a
10,1 en 1990 y retornó a 5,1 en 2000. Si no se consideran las provincias de Baja Den-
sidad, por sus particulares características demográficas, la relación entre el gasto públi-
co per cápita más alto (San Luis) y el más bajo (Chaco) era de 2,2 en 1959. En 2001 la
relación se había ampliado a 2,7 (La Rioja / Buenos Aires) con cambios importantes en
el ranking por provincias. Las tasas anuales de variación de los gastos per cápita difie-
ren notablemente: para el conjunto de provincias fue 3,4%, con los menores valores
para Mendoza (2,6%) y Buenos Aires (2,7%) y los mayores para Formosa (5,3%) y La
Rioja (5%).
Recapitulando, las diferencias de GPPpc pueden originarse en razones de eficien-
cia (economías de escala y su reverso, las deseconomías de escala y/o aglomeración),
de equidad (compensar disparidades, igualar oportunidades) y/o políticas. Los mismos
factores pueden explicar las diferentes tasas de variación de los GPPpc. Por ejemplo, si
a lo largo del tiempo algunas provincias obtienen mayor poder político en el Congreso
Nacional y logran transformarlo en mayores transferencias nacionales,109 el GPPpc
crecerá más rápido que en las otras. Del mismo modo, si se agregan nuevos servicios
se tendrán que girar más fondos a las provincias con costos más altos o con condicio-
nes de provisión más desfavorables.

VIII.1.c - El gasto público en términos del PBI


La tasa de crecimiento anual acumulativa del GPPpc fue muy superior a la del creci-
miento del PBIpc (producto bruto interno per cápita). Si el GPP se normaliza con el
PBI, la relación (calculada en base a las series en valores corrientes) indica que el sec-
tor creció de alrededor del 7% en los primeros años de la década de los 60 a más del
15% en 1999-2000.

Tabla 50 – Gasto público provincial en porcentaje del PBI

Año Gasto / PBI Año Gasto / PBI Año Gasto / PBI


1961 7,02 1975 11,38 1989 10,80
1962 7,05 1976 8,95 1990 12,06
1963 6,85 1977 9,29 1991 11,38
1964 6,82 1978 10,05 1992 12,43
1965 7,59 1979 9,48 1993 13,49
1966 8,96 1980 10,22 1994 13,64
1967 8,35 1981 10,39 1995 13,77
1968 8,45 1982 7,97 1996 13,42
1969 8,97 1983 8,86 1997 13,64
1970 9,23 1984 9,57 1998 14,52
1971 8,90 1985 10,31 1999 15,78
1972 8,75 1986 12,19 2000 15,51
1973 9,92 1987 12,76 2001 16,65
1974 11,65 1988 11,30
No incluye Ciudad de Bs.As.

108
Los datos por provincia se incluyen en el Anexo IV.
109
Ver Porto y Sanguinetti (2001).
126
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Figura 32 – Gasto público provincial en porcentaje del PBI

18.0

16.0

14.0

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Las evoluciones por provincias, calculadas en base a datos del PBG (producto
bruto geográfico) en valores constantes de 1986 se documentan en la Tabla 51.110

Tabla 51 – Gasto público provincial en porcentaje del PBG


Provincia 1961 1970 1980 1990 2000 2001
Avanzadas 4,34 5,10 8,12 8,68 11,66 12,63
Buenos Aires 3,86 4,32 7,66 7,49 11,57 12,29
Córdoba 5,34 7,06 10,63 12,31 11,55 14,63
Santa Fe 4,79 5,68 7,14 10,22 9,50 9,84
Mendoza 5,95 7,92 9,78 8,68 21,16 21,76
Intermedias 8,25 8,99 14,67 12,01 15,64 17,73
Entre Ríos 7,84 9,07 13,62 10,37 15,49 17,64
Salta 7,33 8,01 17,18 16,21 19,46 19,34
San Juan 10,89 13,89 25,97 18,66 25,84 26,46
San Luis 14,24 9,76 18,09 6,67 10,16 14,74
Tucumán 6,58 7,37 9,47 11,85 12,70 15,18
Baja Densidad 6,38 10,63 12,66 13,70 15,20 16,45
Chubut 6,03 8,25 8,95 7,87 9,45 9,71
La Pampa 7,12 9,79 18,68 12,46 21,09 27,14
Neuquén 4,73 10,22 9,71 14,55 12,03 12,65
Río Negro 5,08 10,90 12,04 14,87 16,35 17,26
Santa Cruz 11,01 15,59 20,14 19,79 23,98 24,33
Tierra del Fuego 1,92 14,47 19,56 17,92 26,13 32,12
Rezagadas 9,97 12,47 20,63 23,80 25,37 27,21
Catamarca 20,21 20,87 27,96 30,53 19,76 21,94
Chaco 6,76 11,41 24,55 22,24 36,01 39,92
Corrientes 9,49 10,45 15,81 13,26 15,25 17,59
Formosa 9,83 16,27 31,26 46,37 38,82 42,81
Jujuy 11,63 10,04 16,51 23,58 24,21 26,94
La Rioja 13,23 21,99 41,41 30,75 32,61 31,08
Misiones 11,17 11,90 16,46 15,42 21,68 22,15
Santiago del Estero 9,52 12,56 18,40 36,94 29,27 30,21
Total 5,31 6,37 10,37 11,26 14,01 15,25
Desvío estandar 4,06 4,40 8,43 10,08 8,53 9,01
Coeficiente de variación 0,48 0,39 0,48 0,57 0,42 0,41
Máximo/Minínimo 10,55 5,09 5,80 6,95 4,11 4,41

110
Los datos del PBG por provincias deben tomarse con suma precaución dado que resultaron de series
elaboradas con distintas fuentes, metodologías, precios y criterios de empalme.
127
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

VIII.1.d - Componentes del gasto público


A lo largo del tiempo los distintos componentes del gasto no han evolucionado en forma
proporcional (Tabla 52, Figura 33, Figura 34 y Figura 35). Los gastos corrientes crecie-
ron en forma similar al gasto total. Dentro de los gastos corrientes, los gastos en Personal
y las Transferencias tienen una evolución marcadamente creciente, que contrasta con el
más lento crecimiento del gasto en Bienes y Servicios. Los gastos de capital tienen ten-
dencia creciente hasta el año 1980 y luego una clara tendencia decreciente.

Tabla 52 – Composición del gasto total per cápita (en $ de 2001)


Gastos Gastos de Total de Gastos Gastos de Total de
Año Año
corrientes capital erogaciones corrientes capital erogaciones
1959 122 47 169 1981 464 226 691
1960 142 74 216 1982 347 143 491
1961 184 97 281 1983 440 160 600
1962 189 80 269 1984 513 154 666
1963 185 66 251 1985 486 134 619
1964 197 76 273 1986 581 201 782
1965 239 90 329 1987 607 216 823
1966 264 114 379 1988 560 162 722
1967 250 103 353 1989 467 107 574
1968 245 115 360 1990 510 121 631
1969 266 137 403 1991 556 87 643
1970 280 131 411 1992 666 82 748
1971 282 118 401 1993 747 109 856
1972 264 114 378 1994 780 126 906
1973 361 111 471 1995 736 127 862
1974 482 154 636 1996 716 124 839
1975 484 158 642 1997 766 135 901
1976 306 175 480 1998 836 136 972
1977 312 233 545 1999 898 117 1.016
1978 378 213 591 2000 884 91 975
1979 414 203 617 2001 909 84 993
1980 498 230 728

Figura 33 – Composición del gasto total per cápita (en $ de 2001)

1200

900

600

300

0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Gasto corriente Gasto de capital Gasto total

128
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Figura 34 – Composición del gasto corriente per cápita (en $ de 2001)

500

400

300

200

100

0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
Bienes y servicios Intereses Transferencias Personal

Figura 35 – Composición del gasto de capital per cápita (en $ de 2001)

240

200

160

120

80

40

0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
Form. de cap. financiero Form. de cap. real

Estas evoluciones revelan, por un lado, la distinta flexibilidad de largo plazo de


los componentes del presupuesto. Ante estrecheces financieras, la variable de ajuste es
el gasto de capital, lo que aparta el sendero real de expansión de las provincias del sen-
dero óptimo (Tabla 53 y Figura 36). Por otro lado, revelan el achicamiento del estado
empresario y la política de privatizaciones y concesiones de algunos servicios.

129
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 53 – Formación de capital real / Gasto corriente (%)


Provincia 1959 1970 1980 1990 2000 2001
Avanzadas 33 35 33 10 5 3
Buenos Aires 41 35 31 10 3 2
Córdoba 33 26 37 11 11 5
Santa Fe 18 36 40 9 6 4
Mendoza 19 51 31 20 12 5
Intermedias 33 44 40 19 14 13
Entre Ríos 47 40 37 15 7 6
Salta 29 47 39 9 18 10
San Juan 34 64 65 26 11 9
San Luis 54 30 54 42 41 49
Tucumán 16 38 24 19 10 9
Baja Densidad 67 89 86 38 11 13
Chubut 62 94 68 40 10 10
La Pampa 100 114 120 33 20 25
Neuquén 56 69 78 60 7 8
Río Negro 44 84 52 31 6 7
Santa Cruz 71 84 124 25 17 15
Tierra del Fuego 0 134 180 25 9 20
Rezagadas 45 55 61 30 10 9
Catamarca 48 65 56 25 11 10
Chaco 50 39 72 26 8 11
Corrientes 55 61 67 33 5 8
Formosa 58 79 67 23 8 8
Jujuy 48 32 66 53 8 5
La Rioja 19 83 67 20 14 9
Misiones 68 63 53 29 13 9
Santiago del Estero 20 48 41 32 12 11
Total 36 43 43 19 8 7
Desvío estandar 20,72 28,13 35,67 13,10 7,80 9,77
Coeficiente de variación 0,46 0,46 0,56 0,49 0,67 0,87
Máximo/Minínimo 6,27 5,19 7,66 6,93 14,66 28,10

Figura 36 – Formación de capital real / Gasto corriente (%)

70

60

50

40

30

20

10

0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

130
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Dado un tamaño de planta, la combinación de insumos corrientes también fluctúa


por la flexibilidad asimétrica de los gastos. Especialmente importante es la combina-
ción Bienes y Servicios/Personal (Tabla 54 y Figura 37). Estas asimetrías generan cos-
tos no despreciables en el Sector Público. En muchos casos estos costos no quedan re-
gistrados contablemente, pero no significa que no estén presentes y sean de considera-
ble impacto en la sociedad (por ejemplo, demoras en la entrega de documentos por fal-
ta de formularios, carencia de insumos en hospitales, comisarías y escuelas, listas de
espera en hospitales, uso de tecnologías obsoletas, etc.).

Tabla 54 – Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)


Provincia 1959 1970 1980 1990 2000 2001
Avanzadas 24 18 21 30 19 21
Buenos Aires 30 18 23 25 21 21
Córdoba 23 19 22 43 16 24
Santa Fe 11 15 15 38 14 15
Mendoza 24 20 18 23 24 23
Intermedias 22 19 11 19 17 16
Entre Ríos 19 24 13 16 14 14
Salta 24 22 10 19 23 22
San Juan 24 16 13 39 16 15
San Luis 28 13 16 14 25 26
Tucumán 19 15 9 14 13 12
Baja Densidad 39 27 17 19 23 23
Chubut 30 23 16 15 20 20
La Pampa 27 18 21 38 33 32
Neuquén 33 48 19 33 27 24
Río Negro 56 28 12 14 25 24
Santa Cruz 50 22 14 10 16 16
Tierra del Fuego - 39 41 11 17 23
Rezagadas 24 19 15 17 12 13
Catamarca 14 13 19 23 13 17
Chaco 41 23 20 17 13 13
Corrientes 17 25 20 30 7 12
Formosa 38 27 12 14 13 14
Jujuy 17 16 13 12 10 10
La Rioja 12 14 15 9 17 14
Misiones 37 22 14 16 14 14
Santiago del Estero 24 12 9 13 10 10
Total 24 19 18 24 18 19
Desvío estandar 11,58 8,36 6,65 10,51 6,29 5,95
Coeficiente de variación 0,43 0,39 0,40 0,50 0,36 0,33
Máximo/Minínimo 5,09 3,94 4,78 4,75 4,71 3,38

131
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 37 – Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)

35

30

25

20

15

10
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

VIII.1.e - El gasto público y la “enfermedad de los costos” de Baumol


El GPPpc debería crecer más que el ingreso de largo plazo si la elasticidad-ingreso fue-
ra mayor que la unidad (es la denominada Ley de Wagner, cuya operación sugiere la
Figura 32). También debería crecer la participación del gasto público en el ingreso co-
rriente total si la productividad en el Sector Público creciera más lentamente que en el
sector privado y la elasticidad-precio de la demanda fuera menor que la unidad (Bau-
mol, 1967). Para contar con una primera idea de la magnitud de los diferenciales de
productividad entre los sectores, se calcularon los precios relativos de tres bienes
(Tabla 55): educación privada, salud privada y bienes industriales.

Tabla 55 – Precios relativos de distintos bienes (índice 1980 = 100)


Bienes 1961 1970 1980 1990 2000 2001
Educación privada 48 165 100 155 311 312
Salud privada 90 178 100 219 457 469
Bienes industriales 119 107 100 97 74 75
Fuente: Calculado según el IPC del INDEC, deflactados por el promedio del IPC y los precios mayoristas

Más allá de errores de medición, las cifras sugieren fuertemente la operación de la


“enfermedad de los costos” de Baumol (1967). El impacto sobre el tamaño del Sector
Público en términos del PBI puede ser significativo, debido a que en las actividades del
Sector Público local se utilizan mayoritariamente tecnologías del tipo de las de educa-
ción y salud.

VIII.1.f - Tendencia y ciclo del gasto público


En este punto es interesante distinguir entre tendencia y ciclo del GPP. Lo esperable es
que las leyes de Wagner y Baumol se verifiquen como fenómenos de largo plazo. Un
problema diferente es el comportamiento cíclico del gasto. Si el Sector Público enfren-

132
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

ta épocas de bonanza y otras de estrecheces, es probable que se traduzcan en movi-


mientos cíclicos del gasto.
Las preguntas a indagar en esta sección son: ¿el ciclo del GPPpc tiene distinta
amplitud entre provincias? ¿están correlacionados los ciclos de todas las provincias?
En la Tabla 56, Figura 38 y Figura 39 se observa el componente cíclico y el ten-
dencial del logaritmo del GPPpc. Los valores positivos del ciclo estarían entonces vin-
culados con las épocas de bonanza de los gobiernos provinciales (el gasto está por en-
cima de la tendencia de largo plazo). Los años en que el ciclo presenta valores negati-
vos estarían relacionados con los períodos de estrecheces, donde las restricciones pre-
supuestarias de los gobiernos se hacen más fuertes y por lo tanto no pueden gastar al
nivel de largo plazo.

Tabla 56 – Ciclo y tendencia de los gastos per cápita totales ($ de 2001 en logaritmo)
Año Gasto Tendencia Ciclo Año Gasto Tendencia Ciclo
1959 5,13 5,30 -0,17 1981 6,54 6,44 0,10
1960 5,38 5,38 -0,00 1982 6,20 6,45 -0,26
1961 5,64 5,46 0,18 1983 6,40 6,47 -0,07
1962 5,60 5,54 0,06 1984 6,50 6,48 0,02
1963 5,53 5,61 -0,08 1985 6,43 6,50 -0,07
1964 5,61 5,68 -0,07 1986 6,66 6,51 0,15
1965 5,80 5,75 0,05 1987 6,71 6,53 0,19
1966 5,94 5,81 0,13 1988 6,58 6,54 0,04
1967 5,87 5,87 -0,00 1989 6,35 6,56 -0,20
1968 5,88 5,92 -0,04 1990 6,45 6,58 -0,13
1969 6,00 5,98 0,02 1991 6,47 6,60 -0,14
1970 6,02 6,03 -0,01 1992 6,62 6,63 -0,02
1971 5,99 6,08 -0,09 1993 6,75 6,67 0,08
1972 5,93 6,13 -0,20 1994 6,81 6,70 0,11
1973 6,16 6,18 -0,03 1995 6,76 6,74 0,02
1974 6,45 6,23 0,22 1996 6,73 6,77 -0,04
1975 6,46 6,28 0,19 1997 6,80 6,81 -0,00
1976 6,17 6,31 -0,14 1998 6,88 6,84 0,04
1977 6,30 6,35 -0,04 1999 6,92 6,87 0,05
1978 6,38 6,37 0,01 2000 6,88 6,90 -0,02
1979 6,42 6,40 0,02 2001 6,90 6,94 -0,03
1980 6,59 6,42 0,17

133
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 38 – Tendencia en logaritmo de los gastos per cápita totales

7.0

6.5

6.0

5.5

5.0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
Gasto Tendencia

Dado que las características sociales y las restricciones presupuestarias de cada


provincia difieren, la amplitud y el signo de los ciclos no tienen necesariamente que
coincidir entre provincias. Respecto a la amplitud del ciclo –medido por el desvío es-
tándar con respecto a la tendencia-, las provincias de Tierra del Fuego, La Rioja y
Mendoza son las que presentan los mayores valores, mientras que las de Buenos Aires,
Córdoba, Santa Fe y Corrientes son las que han tenido un ciclo menos volátil (Tabla
57).111

Figura 39 – Ciclo del gasto en logaritmo

0.3

0.2

0.1

-0.1

-0.2

-0.3
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

111
Si se realiza un test de similitud de varianzas, se rechaza la hipótesis nula de que las varianzas son to-
das iguales.
134
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Tabla 57 – Desvío estandar del ciclo


Provincias Desvío estandar Provincias Desvío estandar
Buenos Aires 0,12 Misiones 0,16
Catamarca 0,17 Neuquén 0,15
Córdoba 0,14 Río Negro 0,16
Corrientes 0,13 Salta 0,16
Chaco 0,15 San Juan 0,16
Chubut 0,15 San Luis 0,17
Entre Ríos 0,14 Santa Cruz 0,15
Formosa 0,15 Santa Fe 0,13
Jujuy 0,17 Santiago del Ester 0,15
La Pampa 0,16 Tierra del Fuego 0,22
La Rioja 0,19 Tucumán 0,15
Mendoza 0,18 Total 0,11

Para verificar el comportamiento procíclico de los gastos provinciales se deberían


encontrar los mismos signos en los ciclos de las distintas provincias en cada año.
Analizando las series del GPPpc de cada provincia, se destacan tanto los años
1974 y 1987, como los años 1959 y 1982. Los primeros debido a que en ellos todas las
provincias coincidieron en un ciclo positivo del gasto y en los segundos todas coinci-
dieron en un ciclo negativo.
Sin embargo, en la mayoría de los años analizados, la coincidencia del signo del
ciclo no se observa para todas las provincias. Para conocer si los años de bonanzas y de
estrechés coinciden para la mayoría de las provincias, se construye el Índice de Herfin-
dahl y Hirschman (IHH)112 que mide el grado de concentración de las provincias en
alguno de los dos signos del ciclo (Tabla 58).

Tabla 58 – Índice de Herfindahl y Hirschman


Año IHH Año IHH Año IHH Año IHH
1959 1,00 1970 0,52 1981 0,61 1992 0,50
1960 0,52 1971 0,66 1982 1,00 1993 0,71
1961 0,92 1972 0,92 1983 0,58 1994 0,92
1962 0,66 1973 0,51 1984 0,51 1995 0,55
1963 0,71 1974 1,00 1985 0,58 1996 0,61
1964 0,66 1975 0,71 1986 0,92 1997 0,50
1965 0,61 1976 0,61 1987 1,00 1998 0,51
1966 0,77 1977 0,52 1988 0,52 1999 0,84
1967 0,51 1978 0,52 1989 0,84 2000 0,66
1968 0,61 1979 0,55 1990 0,61 2001 0,66
1969 0,50 1980 0,92 1991 0,84

Un valor del IHH cercano a la unidad indica una alta concentración de provincias
en alguno de los dos signos del ciclo, por lo cual para los años mencionados de total
coincidencia, el IHH asume su valor máximo (uno). Para el resto de los años el IHH
toma valores inferiores a la unidad. Para los años 1961, 1966, 1980, 1986, 1994 y 1999
el IHH asume valores intermedios entre 0,75 y 1 debido a la concentración de provin-

112
Este índice para un año j se calcula de la siguiente manera: IHHj=∑(pi)2, donde pi es la proporción de
provincias en el estado de ciclo i (i=positivo o negativo).
135
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

cias en la etapa positiva del ciclo. Los años 1972, 1989 y 1991 también tienen un IHH
entre 0,75 y 1 pero la concentración en este caso se da en la etapa negativa del ciclo.
Es importante notar entonces que en sólo 13 de los 43 años considerados el IHH
fue mayor a 0,75. Resulta difícil hablar del mismo ciclo del gasto en todas las provin-
cias.
Si se indaga respecto al comportamiento procíclico de los distintos componentes
del GPPpc se observa que, mientras que para los gastos de capital el IHH sólo asume
valores mayores a 0,75 para ocho de los años de estudio (1961, 1986 y 1987 con ciclo
positivo, 1959, 1973, 1982, 1989 y 1992 con ciclo negativo), los gastos corrientes pre-
sentan un mayor comportamiento procíclico entre provincias -el 48,84% de los 43 años
tienen un IHH mayor a 0,75 (Tabla 59). Incluso dentro de los gastos corrientes, son los
gastos en Personal y los gastos en Bienes y Servicios los que tienen un mayor compor-
tamiento procíclico. En estos últimos también se observa un mayor comportamiento
procíclico cuando se analiza por separado a las provincias Avanzadas, Rezagadas e
Intermedias, aunque las provincias de Baja Densidad tienen muy poco comportamiento
procíclico en la evolución de sus gastos.

Tabla 59- Porcentaje de años con IHH mayor a 0,75


Baja Total de
Avanzadas Intermedias Rezagadas
Densidad provincias
Gasto público provincial per cápita 53,49 48,84 46,51 20,93 30,23
Gasto corriente per cápita 48,84 58,14 58,14 41,86 48,84
Personal 58,14 55,81 65,12 39,53 58,14
Bienes y Servicios 30,23 23,26 25,58 11,63 16,28
Intereses 18,60 9,30 37,21 30,23 18,60
Transferencias 32,56 20,93 32,56 20,93 13,95
Gasto de capital per cápita 48,84 25,58 41,86 13,95 18,60
Formación de capital real 55,81 16,28 32,56 13,95 20,93
Formación de capital financiero 16,28 18,60 32,56 25,58 16,28

VIII.1.g - El comportamiento del gasto público en el ciclo y la forma de la función


de utilidad de los gobiernos provinciales
Una cuestión importante cuando se analiza el comportamiento del gasto provincial es si
los gobiernos actúan de modo de suavizar el consumo en el tiempo o si siguen la prác-
tica de gastar todos los ingresos, tanto en épocas buenas como malas. La idea básica
para suavizar el consumo en el tiempo es que la función de utilidad es cóncava (aver-
sión al riesgo). La concavidad significa que la utilidad marginal del ingreso es decre-
ciente y de esa forma es mejor mantener el consumo constante en el tiempo que repar-
tir el mismo ingreso total desigualmente en los distintos años. Financiar ese “gasto
permanente” con una política tributaria óptima requiere fijar la alícuota que permita
obtener los recursos necesarios y mantenerla constante a lo largo del tiempo. Para sua-
vizar el consumo el gobierno debe ahorrar en las épocas de bonanza y desahorrar en la
contracción. Pero, que la función de utilidad sea cóncava o convexa (amante del ries-
go) es una cuestión empírica. Un gobernador acuciado por problemas de desempleo,
pobreza y otras plagas sociales quizás prefiera gastar todos los recursos que obtenga.

136
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Con alícuota constante (política tributaria óptima) gastará según lo que recaude.113 Este
último parece ser el comportamiento que revelan los datos presentados en este capítulo.

VIII.2 - Gasto según finalidad


El objetivo de esta sección es estudiar la evolución de los gastos provinciales por fina-
lidad. Los datos disponibles cubren el período 1959-1980 y 1991-2000. En primer lu-
gar se estudia, para el consolidado del conjunto de provincias, la evolución de la com-
posición de la canasta o mix de bienes y la evolución del tamaño del gasto per cápita
por finalidad. En segundo lugar, se indaga si existe convergencia en cuanto a la com-
posición de las canastas entre provincias. En el Anexo IV se presenta un resumen de
datos básicos.

VIII.2.a - Evolución del consolidado de provincias

Composición de la canasta de bienes


La Tabla 60 presenta, para el consolidado de las jurisdicciones, las participaciones de
las distintas finalidades presupuestarias en el gasto total. La composición de la canasta
de bienes ha experimentado grandes cambios en el período. Educación y Cultura tienen
participación creciente a lo largo de todas las observaciones -producto del crecimiento
de la demanda y la descentralización de los servicios de educación pre-primaria, prima-
ria y media de la Nación hacia las provincias. Los gastos en Administración Guberna-
mental también crecen en participación reflejando, al menos parcialmente, el impacto
de las transferencias a las municipalidades que se contabilizan en esta finalidad. La
finalidad Desarrollo de la Economía disminuyó su participación de alrededor de un
cuarto del gasto total en 1959-1980 a menos del 10% en las últimas observaciones. Es-
ta evolución se debe, al menos parcialmente, a la disminución del estado empresario
provincial por privatizaciones y concesiones de servicios. Las finalidades Seguridad y
Salud disminuyen su participación relativa, en tanto que Bienestar Social exhibe fluc-
tuaciones, sin apreciarse una tendencia definida.

Tabla 60 – Participaciones presupuestarias porcentuales


Finalidad 1959 1970 1980 1991 2001
Administración Gubernamental 20,60 17,80 20,30 26,20 24,70
Seguridad 10,80 10,50 9,40 9,10 8,60
Salud 16,10 13,10 12,80 15,00 12,40
Educación y Cultura 17,20 18,60 23,30 24,40 30,50
Bienestar Social 9,10 9,40 12,00 13,80 9,80
Desarrollo de la Economía 24,10 29,40 23,20 9,90 7,50

Gasto per cápita114


El gasto per cápita crece a lo largo del tiempo en todas las finalidades, con excepción
de Desarrollo de la Economía, que muestra una reversión de la tendencia desde 1980
(Tabla 61).

113
Es oportuno aclarar que la política tributaria óptima implica una alícuota constante en el tiempo si el
costo marginal de los fondos públicos es creciente con la alícuota, para una base imponible dada.
114
Para una mayor desagregación ver el Anexo IV.
137
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

El gasto per cápita en Educación y Cultura en 2001 es 10,7 veces el de 1959; se-
guido de Administración Gubernamental (7,2 veces); Bienestar Social (6,5 veces); Se-
guridad (4,8 veces); Salud (4,6 veces); y Desarrollo de la Economía (1,9 veces).

Tabla 61 – Gasto per cápita (en $ de 2001)


Finalidad 1959 1970 1980 1991 2001
Administración Gubernamental 34,3 73,3 144,4 170,3 247,6
Seguridad 18,0 43,4 66,9 59,5 85,9
Salud 26,8 54,0 90,7 97,7 124,6
Educación y Cultura 28,7 76,9 158,3 158,7 305,9
Bienestar Social 15,1 38,7 85,4 89,6 98,6
Desarrollo de la Economía 40,1 121,3 164,7 64,6 74,8
Total 163,0 407,6 710,4 640,4 937,4

VIII.2.b - Evolución de los gastos según finalidad


En esta subsección se presentan índices de concentración relativa regional y coeficien-
tes de variación de esos índices para las jurisdicciones individuales,115 en los siguientes
conceptos: (a) gasto en Administración Gubernamental; (b) gasto en Seguridad; (c)
gasto en Sanidad; (d) gasto en Educación y Cultura; (e) gasto en Bienestar Social; y (f)
gasto en Desarrollo de la Economía.

Gastos en Administración Gubernamental


La Figura 40 muestra la evolución del indicador de concentración relativa

cg Rk j = pg Rk j pg tk
,t ,t

donde pg Rk j ,t indica la participación relativa del gasto k en el gasto total de la


región j en el período t y pgtk indica la participación relativa del gasto k en el gasto
consolidado total en el período t (si este indicador toma un valor igual a uno signi-
fica que la participación del gasto k en la región j en el momento t es la misma que
a nivel consolidado). La Figura 41 presenta el coeficiente de variación de pg Rk j ,t ,
considerando las 24 jurisdicciones individualmente.
Estas figuras muestran cómo el conjunto de las jurisdicciones han avanzado
hacia una situación de mayor homogeneidad en lo que se refiere a la participación
de estos gastos en el gasto total. En particular, en la Figura 41 puede verse la ten-
dencia declinante del coeficiente de variación que toma hacia principios del perío-
do considerado valores que aproximadamente duplican a los finales.

115
El índice de concentración tomaría para una región un valor igual a la unidad si esa región tuviese una
participación del concepto bajo análisis igual a la participación de ese concepto a nivel consolidado de las
24 jurisdicciones. Si la participación es menor, el índice cae por debajo de la unidad y si es mayor, resulta
superior a la unidad. El coeficiente de variación es una medida de dispersión. Si todas las jurisdicciones
tuvieran igual participación presupuestaria en un determinado concepto, entonces el coeficiente de varia-
ción de ese concepto sería igual a cero, en tanto que a medida que las jurisdicciones comienzan a diferir en
la participación presupuestaria de un determinado ítem, el coeficiente de variación aumenta su valor.
138
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Figura 40 – Índices de concentración relativa


Gastos generales en gastos totales

1,8

1,6

1,4

1,2

0,8

0,6
1960 1970 1980 1990 2000
Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 41 – Coeficiente de variación


Gastos generales en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.40

0.35

0.30

0.25

0.20

0.15

0.10
1960 1970 1980 1990 2000

Gastos en Seguridad
En este caso la evolución de las participaciones no presenta una tendencia tan clara
como en el caso anterior. Sin embargo, en la Figura 42 y la Figura 43 puede observarse
cómo hacia 1970, partiendo de una alta dispersión alrededor de 1960, los presupuestos
de Seguridad mostraban una mayor homogeneidad, que comienza a revertirse hacia
fines de los 70. En tanto, en los 90 pueden distinguirse dos movimientos: una primera
etapa hasta 1996 donde las participaciones presupuestarias en Seguridad muestran cier-
ta convergencia y una segunda fase en la que se modifica la tendencia y las participa-
ciones presupuestarias comienzan a diferenciarse –principalmente por un desprendi-
miento de las jurisdicciones Avanzadas.

139
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 42 – Índices de concentración relativa


Gastos Seguridad en gastos totales

1.75

1.50

1.25

1.00

0.75

0.50
1960 1970 1980 1990 2000
Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 43 – Coeficiente de variación


Gastos Seguridad en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.43

0.41

0.39

0.37

0.35

0.33

0.31

0.29

0.27

0.25
1960 1970 1980 1990 2000

140
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Gasto en Sanidad
En el caso de la participación de los gastos en Sanidad se presenta una división relati-
vamente clara entre las jurisdicciones Avanzadas y el resto. Por una parte, las primeras
muestran (Figura 44 y Figura 45) una mayor concentración relativa de gastos en Sani-
dad y por otra, se observa que el resto de las jurisdicciones se han movido hacia una
mayor homogeneidad en cuanto a la proporción de su presupuesto destinado a Sanidad
(este movimiento es similar al que muestran las participaciones de los gastos en Segu-
ridad).

Figura 44 – Índices de concentración relativa


Gastos en Sanidad en gastos totales

1.4

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4
1960 1970 1980 1990 2000
Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 45 – Coeficiente de variación


Gastos en Sanidad en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.70

0.65

0.60

0.55

0.50

0.45

0.40

0.35

0.30

0.25
1960 1970 1980 1990 2000

141
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Educación y Cultura
La evolución de las participaciones presupuestarias de Educación y Cultura presenta
algunas similitudes con el caso anterior de gastos en Sanidad en al menos dos sentidos.
El primero es la mayor concentración relativa en gastos de Educación y Cultura de las
jurisdicciones Avanzadas (Figura 46). El segundo es una clara convergencia entre el
resto de las jurisdicciones hacia niveles similares de concentración presupuestaria en
este rubro. Sin embargo, la diferencia más significativa es de grado: la dispersión de
los gastos en este rubro –medida por el coeficiente de variación- cae notoriamente, tal
como puede apreciarse en la Figura 47.

Figura 46 – Índices de concentración relativa


Gastos en Educación y Cultura en gastos totales

1.4

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

1960 1970 1980 1990 2000


Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 47 – Coeficiente de variación


Gastos en Educación y Cultura en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.60

0.55

0.50

0.45

0.40

0.35

0.30

0.25

0.20

0.15

0.10
1960 1970 1980 1990 2000

142
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Bienestar Social
Los gastos en Bienestar Social también muestran convergencia en lo que hace a parti-
cipaciones relativas (Figura 48). En este caso no se presenta un agrupamiento relativa-
mente claro entre dos o tres regiones y el resto, como en los caso anteriores, a la vez
que resulta ser uno de los casos más claros de disminución en la dispersión, de acuerdo
al coeficiente de variación (Figura 49).

Figura 48 – Índices de concentración relativa


Gastos en Bienestar Social en gastos totales

2.4

2.0

1.6

1.2

0.8

0.4
1960 1970 1980 1990 2000
Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 49 – Coeficiente de variación


Gastos en Bienestar Social en gastos totales (todas las jurisdicciones)

1.20
1.10
1.00
0.90
0.80

0.70
0.60
0.50
0.40
0.30

0.20
1960 1970 1980 1990 2000

143
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Desarrollo de la Economía
Este caso se destaca respecto de los anteriores, dado que la dispersión, conforme se
avanza en el período analizado (Figura 50 y Figura 51), se incrementa con relativa cla-
ridad. Las jurisdicciones de Baja Densidad son las que concentran relativamente más
sus presupuestos en estas áreas, en claro contraste con las Avanzadas que son las que
menos concentración relativa presentan, dejando ambas en una posición media a las
jurisdicciones Intermedias y Rezagadas (que evolucionan pari passu en el último tra-
mo).

Figura 50 – Índices de concentración relativa


Gastos en Desarrollo de la Economía en gastos totales

2.3

2.0

1.7

1.4

1.1

0.8

0.5
1960 1970 1980 1990 2000

Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 51 – Coeficiente de variación


Gastos en Desarrollo de la Economía en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.65

0.60

0.55

0.50

0.45

0.40

0.35

0.30

0.25

0.20

0.15
1960 1970 1980 1990 2000

144
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

VIII.2.c - Convergencia de la composición de la canasta de bienes provinciales


La descripción realizada en la sección VIII.2.b sugiere convergencia, relativa al pro-
medio, de las estructuras de gasto. Se evaluará ahora la convergencia global de las es-
tructuras presupuestarias. La Figura 52 muestra para las distintas regiones el siguiente
índice de distancia
K
dg j ,t = ∑ g kj ,t − gtk
k =1

donde g kj ,t indica la participación del gasto k en el gasto total de la región j y g tk


la misma participación pero en el total consolidado.116

Figura 52 – Índice de distancia


Estructura de gastos provinciales

0.4

0.3

0.2

0.1

-
1960 1970 1980 1990 2000
Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

La Figura 52 muestra que en las primeras observaciones estos indicadores de distancia


mostraban una dispersión bastante mayor que la exhibida hacia el final del período. Esta con-
vergencia de las canastas, a nivel de provincias, se puede apreciar en la Tabla 62. A modo de
ejemplo, en 1959 las mayores distancias entre provincias eran de 0,62 (Río Negro) y 0,56
(Catamarca); en 2000 son 0,35 (Santa Cruz) y 0,33 (Tierra del Fuego y La Rioja).

116
El índice de distancia toma valores entre cero –si una jurisdicción ofrece la misma canasta de bienes
que el promedio- y dos –en caso de que la jurisdicción ofrezca una canasta diametralmente opuesta al
promedio.
145
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 62 – Índices de distancia relativos al presupuesto consolidado total país

Jurisdicciones 1959 1970 1980 1991 2000


Avanzadas 0,06 0,09 0,07 0,11 0,09
Ciudad de Buenos Aires 0,60 0,71 0,33 0,45 0,49
Buenos Aires 0,15 0,22 0,14 0,19 0,15
Córdoba 0,36 0,21 0,30 0,16 0,18
Santa Fe 0,30 0,16 0,21 0,15 0,19
Mendoza 0,22 0,11 0,24 0,12 0,11
Intermedias 0,10 0,06 0,09 0,14 0,12
Entre Rios 0,27 0,12 0,25 0,09 0,08
Salta 0,38 0,24 0,17 0,21 0,15
San Juan 0,12 0,17 0,29 0,25 0,16
San Luis 0,45 0,25 0,16 0,30 0,25
Tucumán 0,28 0,09 0,25 0,12 0,16
Baja Densidad 0,42 0,32 0,26 0,10 0,16
Chubut 0,43 0,30 0,38 0,14 0,16
La Pampa . 0,46 0,36 0,23 0,32
Neuquén . 0,26 0,19 0,15 0,12
Rio Negro 0,62 0,41 0,19 0,11 0,12
Santa Cruz 0,48 0,30 0,48 0,22 0,35
Tierra del Fuego . 0,67 0,56 0,28 0,33
Rezagadas 0,14 0,22 0,15 0,16 0,15
Catamarca 0,56 0,35 0,18 0,30 0,13
Chaco 0,12 0,15 0,33 0,17 0,20
Corrientes 0,15 0,23 0,28 0,20 0,14
Formosa 0,41 0,51 0,28 0,13 0,17
Jujuy 0,28 0,24 0,25 0,46 0,15
La Rioja 0,28 0,39 0,31 0,26 0,33
Misiones 0,39 0,23 0,18 0,13 0,20
Stgo. del Estero 0,25 0,24 0,37 0,19 0,10
TOTAL PAIS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

VIII.3 - Recursos provinciales


En esta sección se presenta la estructura y evolución del financiamiento de las provin-
cias argentinas para el período 1959-2001.

VIII.3.a - Recursos per cápita


Entre los años 1959 y 2001 los recursos del consolidado de provincias han mostrado
una tendencia creciente: la tasa de crecimiento promedio anual fue del 3,9%. Los re-
cursos per cápita aumentaron de $200 en el principio del período a más de $1000 en
sus últimos cinco años.
En la Tabla 63 se incluye la información para todo el período, distinguiendo entre
recursos corrientes de jurisdicción provincial (RCJP), recursos corrientes de origen
nacional (RON), total de recursos corrientes (TRC) y de capital (TRK), y total de re-
cursos (TR).

146
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Tabla 63 – Recursos provinciales per cápita 1959-2001 (en $ de 2001)


Año RCJP RON TRC TRK TR Año RCJP RON TRC TRK TR
1959 77 81 158 6 164 1981 237 353 590 92 682
1960 108 113 221 2 223 1982 188 247 435 46 481
1961 129 136 265 4 269 1983 193 194 388 39 427
1962 104 121 225 4 229 1984 224 341 565 48 613
1963 91 109 200 15 215 1985 221 324 545 50 595
1964 103 103 206 36 242 1986 270 379 649 70 720
1965 110 147 257 33 290 1987 233 415 649 104 753
1966 113 166 280 38 317 1988 213 337 550 79 629
1967 126 165 291 25 316 1989 164 338 502 65 567
1968 144 178 321 15 336 1990 179 287 466 145 611
1969 163 194 357 14 371 1991 200 380 580 84 664
1970 162 197 359 15 374 1992 270 465 735 58 793
1971 137 202 339 13 352 1993 294 479 773 160 933
1972 121 192 313 26 339 1994 323 491 815 152 966
1973 133 303 437 11 448 1995 290 449 738 136 874
1974 182 407 589 11 601 1996 304 472 776 195 971
1975 107 465 572 20 592 1997 324 522 846 204 1 050
1976 108 358 466 9 475 1998 332 539 871 214 1 085
1977 217 304 521 9 529 1999 323 529 852 174 1 026
1978 251 333 584 14 598 2000 327 525 852 242 1 094
1979 269 242 511 27 538 2001 295 493 788 283 1 071
1980 310 360 670 64 733

Los recursos corrientes se han incrementado durante todo el período a una tasa
promedio anual del 3,4%, los recursos de capital lo han hecho a una tasa promedio del
8,9% (Figura 53). Dentro de los recursos corrientes, los de origen nacional han crecido
a una mayor tasa -3,8% promedio anual- que los de jurisdicción provincial –3% pro-
medio anual.

Figura 53 – Recursos provinciales per cápita (en $ de 2001)

1200

1000
TRK

800

600
RCON
400

200
RCJP
0
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001

Los recursos totales de las provincias argentinas han experimentado igual


cantidad de ciclos positivos y negativos. Entre 1959 y 2001, los recursos per cá-
pita superaron su tendencia de largo plazo –ciclos positivos– en 21 años, mientras que
en los 22 años restantes estuvieron debajo de dicha tendencia –ciclos negativos (Figura
54).

147
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 54 – Ciclo y tendencia de los recursos totales

7.5

7.0

6.5

6.0

5.5

5.0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Total Recursos (log) Tendencia

VIII.3.b - Relación entre recursos propios provinciales y recursos de origen nacional


La relación entre los recursos propios y los de origen nacional ha disminuido a lo largo
del tiempo (Figura 55). De un valor cercano a la unidad en los primeros años –
indicando un tamaño absoluto igual de las dos fuentes de ingresos- ha pasado a estabi-
lizarse alrededor de 0,6 desde mediados de la década del 80 –indicando que casi dos
tercios de los recursos corrientes de las provincias son transferencias nacionales. Esto
es indicativo de una baja y decreciente correspondencia fiscal media.

Figura 55 – Recursos corrientes propios / Recursos corrientes de origen nacional

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

-
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

VIII.3.c - Recursos propios en términos del producto bruto


Los recursos tributarios recaudados por las provincias en términos del PBI han aumen-
tado a lo largo del tiempo (Tabla 64 y Figura 56), aunque con algunas marcadas caídas
en los años 1975, 1983 y 1989. Con un valor mínimo de un 1% y un máximo de un
4%, los recursos tributarios de las provincias han representado en promedio el 2,7% del
PBI.

148
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Tabla 64 – Recaudación tributaria propia de las provincias (porcentaje del PBI) *


Total Total Total
Año ingresos Año ingresos Año ingresos
tributarios tributarios tributarios
1961 2,35 1975 1,04 1989 1,95
1962 1,85 1976 1,45 1990 2,39
1963 2,12 1977 2,61 1991 2,68
1964 2,20 1978 2,93 1992 3,47
1965 2,13 1979 3,08 1993 3,57
1966 2,25 1980 3,31 1994 3,72
1967 2,57 1981 2,64 1995 3,48
1968 2,86 1982 2,21 1996 3,68
1969 2,93 1983 1,78 1997 3,87
1970 2,97 1984 2,16 1998 4,01
1971 2,51 1985 2,47 1999 3,95
1972 2,03 1986 2,77 2000 3,85
1973 2,00 1987 2,47 2001 3,63
1974 2,28 1988 2,15
* No incluye Ciudad de Buenos Aires

Figura 56 – Recursos tributarios propios provinciales


en porcentaje del PBI

4.5

4.0

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

En la Tabla 65 se documenta la evolución de los recursos tributarios de cada una


de las provincias en términos del respectivo Producto Bruto Geográfico.

149
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 65 – Recursos propios provinciales en términos del PBI


Jurisdicciones 1961 1970 1980 1990 2001
Avanzadas
Buenos Aires 2,07 2,27 3,86 2,77 4,01
Cordoba 1,59 2,08 3,72 2,79 3,93
Mendoza 1,62 1,80 3,47 2,34 5,66
Santa Fe 1,97 2,10 3,26 2,22 3,75
Baja Densidad
Chubut 0,33 0,93 1,22 0,98 1,86
La Pampa 2,02 2,30 3,39 2,87 3,60
Neuquen 0,29 1,12 1,44 0,98 3,93
Rio Negro 0,92 1,61 2,20 1,68 3,53
Santa Cruz 0,91 0,92 1,88 1,06 1,72
Tierra del Fuego 0,37 0,37 1,82 1,26 3,96
Intermedias
Entre Ríos 1,69 2,65 3,36 2,37 4,95
Salta 0,79 1,05 3,14 1,43 3,49
San Juan 1,27 1,76 3,43 1,27 3,33
San Luis 1,54 1,52 2,58 1,01 2,63
Tucumán 1,73 1,60 2,66 1,37 4,72
Rezagadas
Catamarca 0,76 1,01 1,73 0,63 1,95
Chaco 1,12 1,86 3,46 1,78 3,27
Corrientes 0,95 1,37 2,35 1,06 3,01
Formosa 0,80 1,43 2,72 1,36 2,54
Jujuy 2,14 1,53 2,36 1,30 3,36
La Rioja 0,81 0,68 2,23 0,75 1,22
Misiones 1,25 1,49 2,49 1,58 2,70
Santiago del Estero 0,88 1,32 2,06 1,25 5,80
Promedio 1,74 2,03 3,40 2,26 3,53

VIII.3.d - Estructura de los recursos tributarios propios


La estructura tributaria de las provincias no ha cambiado significativamente en el pe-
ríodo (Tabla 66). La principal fuente de recursos propios de las provincias argentinas
es el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, que representó el 42% de la recaudación
promedio del período. En orden de importancia le siguen los Impuestos sobre los In-
muebles y los Impuestos sobre los Actos Jurídicos (Sellos). El peso relativo del Im-
puesto a los Ingresos Brutos se ha ido incrementando con el tiempo. Mientras que en
1959, dicho impuesto representaba el 32% de la recaudación del consolidado provin-
cial, en el año 2001 representó el 54%.
En la Tabla 67 se presentan los recursos tributarios totales y la proporción que re-
presenta el Impuesto a los Ingresos Brutos, para cada una de las provincias y grupos de
provincias. Hay grandes diferencias interprovinciales tanto en relación per cápita (del
orden de 10 a 1) como en la estructura tributaria.
Las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe recaudan el 80%
del total; las provincias de Baja Densidad pasaron del 2% en 1959 al 8% en 2001. Las
de desarrollo Intermedio han mantenido su participación en alrededor del 10%. La par-
ticipación de las provincias Rezagadas no ha superado el 7% (Tabla 68).

150
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

Tabla 66 - Estructura de los recursos propios de las provincias


(porcentaje de cada impuesto en el total)

Impuesto sobre los Impuesto sobre Impuesto sobre Impuesto sobre


Año Otros tributarios
Ingresos Brutos Inmuebles Actos Jurídicos Vehículos

1959 32,3 19,4 25,4 7,5 15,5


1960 28,9 23,8 22,4 4,5 20,3
1961 28,4 23,4 22,7 3,7 21,9
1962 28,6 19,4 27,1 4,5 20,3
1963 31,5 19,4 21,1 6,3 21,7
1964 30,8 16,9 20,2 5,8 26,3
1965 31,9 17,1 22,4 6,1 22,7
1966 34,9 18,1 22,9 6,6 17,4
1967 33,1 21,1 21,9 7,1 16,8
1968 32,9 20,8 23,6 6,9 15,7
1969 33,4 19,7 25,9 7,0 14,0
1970 33,5 19,0 24,7 7,6 15,2
1971 33,8 17,9 25,2 7,3 15,7
1972 33,2 20,1 26,3 7,8 12,6
1973 32,9 19,4 27,7 7,2 12,8
1974 34,3 17,7 27,6 7,0 13,5
1975 10,3 20,3 38,0 11,0 20,4
1976 46,8 11,8 21,5 4,4 15,5
1977 48,6 18,6 19,7 4,9 8,2
1978 45,7 21,7 20,0 5,9 6,7
1979 43,9 20,4 19,6 8,7 7,4
1980 42,6 19,3 20,9 8,5 8,7
1981 45,1 20,4 19,2 9,7 5,6
1982 46,4 24,0 15,5 8,9 5,2
1983 50,6 23,4 14,8 9,1 2,0
1984 44,9 29,4 11,6 12,4 1,7
1985 47,5 24,7 12,8 12,2 2,9
1986 50,2 21,1 16,2 9,7 2,7
1987 52,8 19,1 16,1 8,4 3,6
1988 50,5 23,6 12,8 9,5 3,5
1989 47,8 26,4 11,7 10,9 3,2
1990 47,6 27,6 11,4 10,4 3,1
1991 51,0 22,4 15,0 9,1 2,5
1992 51,8 18,0 14,1 7,6 8,4
1993 52,2 17,2 14,6 7,2 8,8
1994 53,8 16,8 13,9 7,8 7,7
1995 53,8 16,8 13,2 7,8 8,3
1996 53,9 16,5 12,9 7,9 8,9
1997 52,3 16,1 11,0 8,1 12,4
1998 52,7 15,8 11,1 8,0 12,4
1999 52,4 15,6 11,0 7,4 13,5
2000 52,2 16,1 9,9 7,1 14,7
2001 53,6 16,0 10,4 7,5 12,5
Promedio 42,2 19,8 18,7 7,8 11,5

151
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 67 – Recursos tributarios propios per cápita (en $ de 2001)


Grupo de 1959 1970 1980 1990 2001
Provincias RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%)
Consolidado 51,1 32,3 132,4 33,5 235,8 42,6 125,1 47,6 216,7 53,6
Avanzadas 64,0 33,1 159,0 32,8 274,4 43,2 148,0 44,7 254,7 50,8
Buenos Aires 72,9 34,4 173,4 32,2 277,1 46,5 152,1 40,7 260,6 49,7
Santa Fe 49,8 30,0 153,6 31,7 282,6 35,8 150,0 54,4 250,5 52,3
Cordoba 42,8 33,5 115,8 37,0 254,7 41,7 146,1 54,8 246,1 53,3
Mendoza 69,7 26,1 132,8 35,1 273,4 31,2 111,0 41,2 226,7 52,7
Baja densidad 31,7 20,5 124,3 38,5 233,8 39,2 145,9 58,8 273,2 67,6
Chubut 11,4 10,5 97,2 48,5 191,0 47,5 112,0 66,5 194,4 68,5
Santa Cruz 65,2 39,4 112,7 40,3 289,6 45,0 126,0 85,3 234,1 82,9
La Pampa 59,2 17,1 187,4 38,3 308,9 39,0 235,9 39,3 272,6 47,1
Rio Negro 24,9 16,0 130,9 34,7 201,6 36,2 129,4 56,6 228,5 55,0
Neuquen 12,4 23,8 90,1 32,7 224,8 33,3 121,0 67,8 371,7 77,1
Tierra del Fuego 0,0 - 45,4 60,0 360,9 35,5 291,8 63,9 456,4 85,6
Intermedias 33,2 27,0 86,1 37,0 173,8 39,3 86,1 50,9 166,6 55,3
San Juan 34,3 23,2 67,3 29,1 159,8 36,5 53,2 59,8 138,2 53,6
San Luis 32,9 20,2 79,8 26,2 171,9 36,5 134,4 70,0 275,8 55,6
Entre Ríos 43,3 18,4 128,8 40,4 180,2 37,8 134,1 32,3 216,9 44,6
Tucumán 31,9 38,2 76,6 38,3 175,5 44,4 64,4 59,2 150,5 56,4
Salta 14,8 45,8 49,0 34,1 172,9 36,4 62,2 69,2 111,9 76,4
Rezagadas 18,8 34,3 50,1 33,8 111,5 43,3 50,6 66,8 87,3 66,8
La Rioja 11,0 35,3 19,8 26,3 84,4 42,2 47,3 70,5 78,4 64,2
Catamarca 10,1 44,8 28,9 31,4 79,6 47,3 31,1 67,7 106,4 70,4
Corrientes 21,2 21,1 58,7 27,5 117,4 37,5 53,8 50,8 85,0 67,6
Jujuy 44,6 25,8 68,1 29,0 140,5 46,9 63,9 75,8 83,4 66,7
Misiones 15,0 23,4 46,8 31,5 109,9 44,3 57,3 71,7 111,1 53,3
Chaco 19,7 52,2 57,9 45,0 134,2 45,1 56,9 70,3 81,7 85,0
Santiago del Estero 13,3 51,5 41,0 35,0 83,9 44,6 33,0 59,2 92,4 62,6
Formosa 11,1 23,7 45,5 33,3 100,2 39,7 44,9 73,9 44,5 74,2
Desvío estándar 21,4 11,7 46,9 7,7 80,8 4,9 65,3 13,2 103,6 12,5
Máximo / Mínimo - 5,0 9,5 2,3 4,5 1,5 9,4 2,6 10,2 1,9
RT: total recursos tributarios
IB: Impuesto sobre los Ingresos Brutos

Tabla 68 – Estructura de los recursos propios de las provincias


(porcentaje de cada grupo en el total)
Año Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas Año Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas

1959 82,2 2,4 9,7 5,7 1981 78,3 5,2 9,4 7,0
1960 84,3 2,7 7,8 5,2 1982 80,0 5,2 8,4 6,4
1961 83,9 2,8 8,0 5,3 1983 79,4 5,5 8,4 6,7
1962 81,7 3,3 9,4 5,6 1984 81,1 4,5 8,5 5,8
1963 80,7 3,2 10,5 5,5 1985 78,8 5,9 9,7 5,7
1964 80,9 3,2 10,7 5,1 1986 76,6 6,4 10,7 6,3
1965 80,2 3,5 11,4 4,9 1987 74,2 7,9 11,0 6,9
1966 80,6 3,5 10,5 5,4 1988 77,0 7,3 9,6 6,1
1967 82,4 3,3 9,5 4,9 1989 79,1 6,6 8,8 5,5
1968 83,7 3,7 7,2 5,3 1990 78,2 6,7 8,9 6,1
1969 83,2 4,1 7,3 5,5 1991 77,0 7,5 9,3 6,3
1970 82,1 4,0 8,5 5,4 1992 78,3 7,2 8,5 6,0
1971 81,5 4,0 8,7 5,8 1993 78,0 7,1 8,8 6,1
1972 80,3 4,1 9,6 6,0 1994 78,9 6,5 8,8 5,8
1973 79,9 4,4 9,8 6,0 1995 78,1 6,9 9,1 6,0
1974 77,5 4,8 11,3 6,5 1996 77,2 6,8 9,4 6,6
1975 76,0 3,9 11,1 8,9 1997 78,3 6,3 9,1 6,3
1976 74,8 4,8 12,7 7,7 1998 78,3 6,7 9,0 6,1
1977 77,6 4,9 10,6 6,9 1999 77,7 6,7 9,6 6,1
1978 78,3 5,2 9,8 6,7 2000 77,2 7,1 9,4 6,3
1979 79,7 4,7 9,1 6,5 2001 75,3 7,7 10,5 6,5
1980 78,7 4,9 9,5 6,8

152
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

VIII.3.e - Recursos de jurisdicción nacional


Los recursos de jurisdicción nacional han sufrido un cambio en su estructura entre los
años 1959 y 2001: la importancia relativa de la Coparticipación de Impuestos se ha
visto reducida con respecto a las demás remesas. Los mecanismos de coparticipación
representaban más del 80% de los recursos de jurisdicción nacional hasta el año 1970.
Desde ese entonces la participación de las otras remesas se fue incrementando para
explicar en el año 2001 el 40% de los recursos de jurisdicción nacional (Tabla 69).

Tabla 69 - Estructura de los recursos de origen nacional de las provincias


(porcentaje del total)
Regímenes de Regímenes de
Año Coparticipación Otras Remesas Año Coparticipación Otras Remesas
Nacional Nacional
1959 87,8 12,2 1981 44,0 56,0
1960 92,4 7,6 1982 47,5 52,5
1961 92,0 8,0 1983 60,3 39,7
1962 93,5 6,5 1984 31,2 68,8
1963 98,4 1,6 1985 74,2 25,8
1964 98,8 1,2 1986 70,2 29,8
1965 99,3 0,7 1987 61,6 38,4
1966 99,6 0,4 1988 66,1 33,9
1967 99,3 0,7 1989 65,3 34,7
1968 92,2 7,8 1990 73,3 26,7
1969 87,6 12,4 1991 78,3 21,7
1970 81,6 18,4 1992 68,3 31,7
1971 70,7 29,3 1993 59,6 40,4
1972 53,0 47,0 1994 60,8 39,2
1973 47,4 52,6 1995 57,1 42,9
1974 47,7 52,3 1996 57,8 42,2
1975 25,4 74,6 1997 58,4 41,6
1976 46,4 53,6 1998 60,0 40,0
1977 83,7 16,3 1999 60,0 40,0
1978 67,9 32,1 2000 60,6 39,4
1979 93,3 6,7 2001 57,0 43,0
1980 70,0 30,0

En el Tabla 70 se presentan los recursos de origen nacional para cada provincia y


por grupo de provincias.
La distribución de los recursos de origen nacional por provincias revela participa-
ciones decrecientes para las provincias Avanzadas, crecientes para las de Baja Densi-
dad y Rezagadas y aproximadamente constantes para las Intermedias (Tabla 71).

153
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 70 – Recursos de origen nacional per cápita (en $ de 2001)


Grupo de 1959 1970 1980 1990 2001
RCN / RCN / RCN / RCN / RCN /
Provincias RON ($) RON ($) RON ($) RON ($) RON ($)
RON RON RON RON RON
Consolidado 81,3 87,8 196,6 81,6 360,0 70,0 287,2 73,3 493,5 57,0
Avanzadas 63,4 90,1 138,4 96,7 231,6 81,0 176,4 79,2 329,9 57,8
Buenos Aires 55,1 91,1 126,0 100,0 188,7 85,6 136,3 79,6 268,6 55,1
Santa Fe 73,3 94,3 157,0 92,5 326,0 70,7 259,8 76,4 448,7 61,9
Córdoba 65,1 89,3 129,7 98,9 285,5 80,9 247,5 80,7 439,2 61,5
Mendoza 104,7 79,8 227,6 83,5 317,9 78,0 228,7 80,5 429,3 57,3
Baja Densidad 158,3 84,8 507,0 59,7 935,6 51,4 606,1 57,3 966,9 49,9
Chubut 147,3 81,8 439,1 60,3 874,8 49,9 446,4 62,6 767,1 46,4
Santa Cruz 212,3 96,8 820,8 72,5 2.062,1 38,1 1.015,8 61,6 1.689,4 44,2
La Pampa 167,3 84,6 545,0 58,6 925,0 59,1 587,0 77,1 1.065,0 55,0
Río Negro 140,9 79,4 406,2 57,9 695,3 54,0 623,7 50,3 768,5 55,3
Neuquen 163,4 89,0 484,6 63,2 809,3 54,4 522,2 54,8 696,7 49,0
T. del Fuego 0,0 1.134,0 8,0 1.332,1 69,3 908,2 27,0 2.436,2 47,5
Intermedias 96,9 84,8 264,8 73,3 477,9 71,2 423,5 73,4 666,0 58,6
San Juan 156,7 65,0 326,0 71,2 639,6 60,0 526,5 75,4 850,1 59,5
San Luis 152,4 71,1 430,5 61,2 866,7 59,2 746,5 67,3 919,7 63,0
Entre Ríos 71,6 100,0 224,9 76,3 434,1 72,7 369,1 80,5 661,9 59,4
Tucumán 77,3 91,8 217,4 77,3 368,1 79,8 373,8 69,4 561,8 59,0
Salta 109,3 88,4 293,7 73,3 459,7 77,2 384,3 72,5 607,1 54,4
Rezagadas 122,4 86,0 319,6 67,1 658,0 60,3 533,8 71,7 819,0 57,7
La Rioja 165,3 80,4 588,1 52,8 1.139,5 57,8 1.024,8 57,7 1.651,3 40,3
Catamarca 187,2 76,0 494,6 56,7 1.008,5 57,4 959,7 68,2 1.236,6 62,1
Corrientes 130,1 89,1 316,0 76,9 534,2 66,9 428,5 68,1 650,3 57,3
Jujuy 162,6 78,8 342,4 81,1 623,1 54,2 484,2 71,8 802,0 53,9
Misiones 107,8 92,7 263,3 73,6 495,5 63,3 365,3 72,3 609,8 52,3
Chaco 92,7 89,5 213,9 79,8 683,1 54,0 491,8 75,4 744,3 63,5
S. del Estero 105,0 89,5 328,9 46,2 569,0 74,1 478,6 79,8 707,6 67,4
Formosa 119,4 80,0 356,8 67,0 912,6 52,3 772,6 74,6 1.130,6 61,7
Notas: RON: recursos de origen nacional. RCN: regímenes de Coparticipación Nacional

Tabla 71 – Recursos de origen nacional de las provincias


Por grupo de provincias (porcentaje de cada grupo en el total)
Baja Baja
Año Avanzadas Intermedias Rezagadas Año Avanzadas Intermedias Rezagadas
Densidad Densidad
1959 51,2 7,5 17,8 23,5 1981 41,1 12,1 17,5 29,2
1960 48,8 8,0 19,0 24,2 1982 41,3 11,5 18,9 28,3
1961 51,1 8,2 18,2 22,5 1983 44,3 14,8 16,0 24,9
1962 55,0 7,8 16,7 20,5 1984 38,0 10,7 19,8 31,6
1963 57,2 7,6 15,8 19,4 1985 39,2 11,5 19,5 29,8
1964 57,8 7,8 16,4 18,0 1986 40,8 11,8 19,0 28,5
1965 57,5 8,5 15,3 18,7 1987 40,2 12,2 19,6 28,0
1966 54,5 8,7 16,3 20,5 1988 41,1 11,4 20,6 26,9
1967 58,3 8,3 14,7 18,7 1989 41,8 10,8 19,7 27,7
1968 54,6 9,6 16,1 19,7 1990 40,6 12,2 19,1 28,0
1969 52,8 9,6 16,4 21,2 1991 40,1 11,5 18,9 29,5
1970 48,1 11,1 17,5 23,2 1992 43,4 11,3 18,0 27,3
1971 43,7 11,1 19,3 25,9 1993 43,9 11,4 18,2 26,5
1972 44,0 10,5 20,8 24,7 1994 43,6 12,6 17,6 26,2
1973 45,6 10,4 19,9 24,1 1995 43,4 12,5 17,8 26,4
1974 47,2 9,9 17,5 25,3 1996 43,3 12,1 17,8 26,8
1975 54,0 9,1 17,8 19,1 1997 43,8 11,9 17,7 26,7
1976 47,6 11,8 17,4 23,2 1998 43,1 12,0 17,8 27,2
1977 48,9 9,9 18,1 23,2 1999 42,8 11,6 18,0 27,6
1978 41,8 11,1 19,8 27,3 2000 43,8 11,8 17,9 26,4
1979 51,7 9,6 17,1 21,6 2001 42,9 11,9 18,4 26,8
1980 43,5 12,9 17,1 26,5

154
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

IX - Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos.


Un análisis crítico
117
Alberto Porto

E l objetivo de este capítulo es dar una perspectiva histórica al Régimen de Coparti-


cipación Federal de Impuestos. Se distinguen dos grandes períodos: el previo a la
Coparticipación Federal de Impuestos (1853-1934), que se caracteriza como Federa-
lismo Competitivo, y el de la Coparticipación de Impuestos, desde 1935 hasta nues-
tros días. En este segundo gran período se distinguen nueve etapas o períodos en base
a la evolución de la legislación y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras eta-
pas incluyen el nacimiento, maduración y perfeccionamiento, y se extienden desde
1935 hasta fines de los años 70. El sexto período (1980-1984) inicia el camino hacia
la desarticulación y caída del régimen, que da paso a los tres períodos siguientes (1985-
1987; 1988-1989 y 1990 hasta nuestros días) de nacimiento y consolidación del Fede-
ralismo Coercitivo. Cada uno de estos períodos deja lecciones y enseñanzas que pue-
den ser de utilidad para el diseño de un nuevo régimen.

IX.1 - El período previo a la Coparticipación Federal de Impuestos (1853-


1934). El Federalismo Competitivo118
Hasta 1935 no existió un régimen que legislara las relaciones fiscales Nación-
provincias. Debe mencionarse como primer antecedente legal al régimen de copartici-
pación vial, que se inicia en 1932 y tenía la finalidad de estimular el gasto provincial
en vialidad. Los recursos se afectaban a un tipo específico de gasto y al cumplimiento
de ciertas condiciones, tales como la organización de reparticiones especializadas a
nivel provincial. Parte de la fundamentación de este tipo de aportes se encuentra en la
existencia de externalidades interjurisdiccionales en la provisión del bien "camino".
Con anterioridad a 1932 el único mecanismo de transferencias había sido el previsto en
el art. 67° inc. 8 de la Constitución Nacional, que incluía entre las atribuciones del
Congreso la de "acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas
no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios" -actualmente de-
nominados "Aportes del Tesoro Nacional" (ATN). La significación cuantitativa era, en
general, escasa. Algunos datos aislados pueden servir como indicadores. En 1886 los
"Aportes a las provincias y a la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires fueron
equivalentes al 1,4% del gasto total del gobierno nacional; en 1887 al 1,9%; en 1902-
1903, aproximadamente al 2%; y en 1909-1910 al 3,5%. Estando en vigencia el régi-

117
Se agradecen los comentarios de Gonzalo Fernández, Natalia Porto y Cecilia Rumi
118
Este capítulo está basado en Nuñez Miñana (1972, 1973), Nuñez Miñana y Porto (1981, 1982, 1983), y
Porto (1990, 1993) y las referencias listadas en esos trabajos. Estos trabajos cubren hasta el quinto período
del Régimen de Coparticipación de Impuestos. Todos los cuadros estadísticos han sido tomados de esos
trabajos.
155
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

men de Coparticipación, los ATN representaron en 1950 el 3,7% de la parte provincial


en la coparticipación y el 23% del total de fondos de origen nacional percibidos por las
provincias; en 1960 los porcentajes fueron, respectivamente, 6,5% y 5,6%.119
Dos características del período previo a la Coparticipación Federal de Impuestos
fueron:
• Desde el punto de vista de la distribución de los poderes tributarios entre
los dos niveles de gobierno:
-hasta 1890 hubo separación de fuentes tributarias, con los Impuestos so-
bre el Comercio Exterior recaudados por la Nación la principal fuente
tributaria y los Impuestos "Internos" por las provincias y por la Nación
en la jurisdicción de los Territorios Nacionales y de la Capital Federal. La
composición porcentual de los recursos del gobierno nacional puede
apreciarse con los siguientes datos, los cuales revelan el significativo
cambio que se produjo luego de la crisis de 1890.

Tabla 72 – Recursos del gobierno nacional en porcentaje


1865 1870-80 1895 1920 1930
1.Comercio Exterior 94,6 89,3 74,3 60,2 59,3
2. Resto 5,4 10,7 25,7 39,8 40,7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

• Desde el punto de vista del funcionamiento del federalismo fiscal: en el


esquema vigente hasta comienzos de la década del 30 con excepción de
los ATN, de escasa significación cuantitativa, cada provincia debía ajus-
tar sus gastos a su restricción presupuestaria. Una de las consecuencias
fue la gran disparidad territorial de oportunidades en cuanto a la provisión
de bienes públicos provinciales. Las provincias "ricas" podían financiar
niveles de gasto público por habitante mucho más altos que las provincias
"pobres". La situación en cuanto a gasto provincial per cápita relativo
(promedio provincias=100), antes de los Regímenes de Coparticipación,
era la siguiente

Tabla 73 – Gasto provincial per cápita relativo


(promedio provincias = 100)
1900 1916 1934
Avanzadas 124,0 112,0 111,0
Intermedias 69,0 83,0 87,0
Rezagadas 26,0 49,0 42,0

Esta etapa reunió algunas características de Federalismo Competiti-


vo, competencia que se daba tanto vertical como horizontalmente. El Sec-
tor Público era relativamente pequeño (12,2% del PBI en 1913-1915;
8,9% en 1916-1920; 10,4% en 1921-1925; 13,2% en 1926-1930)120 y se
verificaban los resultados que predice la literatura económica sobre des-
119
Los datos fueron obtenidos de Memorias de la Secretaría de Hacienda y de Porto (1986).
120
El Sector Público comprende el gobierno nacional, los gobiernos provinciales, la municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires y el gasto en Seguridad Social.
156
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

centralización fiscal en un contexto de desequilibrios territoriales sin me-


canismos de transferencia de fondos entre niveles de gobierno. En primer
lugar, como cada nivel de gobierno debía financiar sus gastos con recur-
sos propios, el gasto nacional era mucho más importante que los gastos
provinciales (ya que disponía de las fuentes de financiamiento más im-
portantes). Las provincias y municipalidades representaban menos de un
tercio del gasto público total. En segundo lugar, como cada provincia de-
bía financiar sus gastos con recursos propios, había grandes diferencias
en cuanto a las alternativas abiertas a los residentes de las distintas juris-
dicciones para el consumo de bienes públicos provinciales.121

IX.2 - El período de la Coparticipación Federal de Impuestos (1935 hasta el


presente). Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo
IX.2.a - Primer período del Régimen de Coparticipación (1935-1946)

El contexto general de la creación del régimen (1930-1935)


El Régimen de Coparticipación de Impuestos apareció como una respuesta al cambio
fundamental operado por la gran crisis de 1930, que en nuestro país comenzó a hacer
sentir sus primeros efectos en la segunda mitad de 1929. Los ingresos del Estado Na-
cional estaban estrechamente vinculados a los derechos aduaneros y el primer impacto
de la crisis sobre el sector externo se trasladó inmediatamente al Sector Público, a tra-
vés de menores recaudaciones tributarias. Por otra parte, las tentativas de reducción del
gasto público aún con las severas medidas económicas, reducción de sueldos, etc. mos-
traron su insuficiencia, de manera que el gobierno provisional de aquella etapa tuvo
que enfrentar la situación mediante la creación de nuevos impuestos: el Impuesto a las
Transacciones (1931) y a los Réditos (1932). Estas medidas no fueron suficientes, dado
que la recaudación inicial de los nuevos impuestos sólo compensó parcialmente la
brusca caída de los Impuestos sobre el Comercio Exterior.
Ante esta situación, el gobierno nacional encaró un reordenamiento del sistema
tributario a efectos de lograr un mejor aprovechamiento de la base tributaria y la supre-
sión de problemas de doble imposición. Con esa finalidad, el Congreso Nacional legis-
ló la unificación de los Impuestos Internos (Ley 12.139), la transformación del Impues-
to a las Transacciones en el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143) y la prórroga del Im-
puesto a los Réditos (Ley 12.147), sancionando este conjunto de leyes en forma simul-
tánea en los últimos días del año 1934, con vigencia a partir del 1° de enero de 1935.
Las tres Leyes preveían un régimen de distribución del producido de los impuestos
respectivos entre la Nación, las provincias y la Capital Federal. En la primera de las
Leyes, como contrapartida a la obligación de las provincias adheridas de derogar sus
impuestos existentes de carácter similar. En las dos últimas, como compensación por
parte de la Nación a las provincias por la utilización de fuentes tributarias concurrentes
(de tipo permanente o por tiempo determinado, respectivamente).

121
Para más detalles ver el Capítulo XII.
157
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

La unificación de los Impuestos Internos (Ley 12.139)


Establecidos en 1891 los Impuestos Internos nacionales, si bien por razones de tipo
doctrinario por tiempo determinado (anual), luego de más de cuarenta años de vi-
gencia se consideró la necesidad de proyectar un régimen de tipo más permanente.
Además, la existencia de Impuestos Internos aplicados por las provincias en concu-
rrencia con la Nación planteaba dos tipos de problemas. Por un lado, el de la doble
imposición, con sus conocidas dificultades especialmente en relación a la adminis-
tración de los impuestos y a los costos para el contribuyente. Por otro lado, las pro-
vincias productoras de bienes consumidos fuera de su jurisdicción podían “expor-
tar” la carga de sus gastos sobre los contribuyentes residentes en otra jurisdicción.
Esto era particularmente importante para el caso del vino (Mendoza y San Juan) y
del azúcar (Tucumán, Salta y Jujuy), productos cuya fabricación nacional estaba
protegida por aranceles aduaneros. En el marco de crecientes dificultades, tanto
para la Nación como para las provincias, el Poder Ejecutivo Nacional proyectó un
nuevo régimen de unificación de los Impuestos Internos, con una distribución del
producido a los distintos gobiernos involucrados, apareciendo por primera vez la
figura de la Ley Convenio dictada por el gobierno nacional a la cual adhieren los
gobiernos provinciales.
La distribución del producido de los impuestos unificados tanto entre Nación
y provincias, como entre cada una de las provincias, se estableció mediante un
mecanismo sumamente complicado, sólo explicable en función de los distintos
intereses creados que se trataba de no lesionar abruptamente.122 Dos cuestiones me-
recen mención por su importancia hacia el futuro. Por un lado, la transición desde
el momento inicial (1935) hasta el vencimiento (1954) estaba fijada por la Ley. Por
otro lado, el distribuidor población va adquiriendo importancia a medida que se
avanza en el tiempo.

La coparticipación de los nuevos impuestos nacionales (Leyes 12.143 y 12.147)


Simultáneamente con el replanteo de los poderes tributarios respecto a los Impuestos
Internos, el Congreso Nacional introdujo la participación de las provincias y de la mu-
nicipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en la recaudación de los dos impuestos re-
122
Para ello se distinguen dos situaciones: por un lado, el de los Impuestos a los Consumos a derogar por
las 14 provincias, y por otro lado, el de los Impuestos que gravaban algunas actividades productivas por
parte de ciertas provincias productoras (vino, alcoholes y azúcar). Para el primer caso, se establece como
monto básico a distribuir el promedio 1929-1933 de recaudación efectiva de las provincias (33,8 millones)
incrementado en un 10%. Esta suma se distribuye entre provincias, partiendo en el año inicial (1935) se-
gún las proporciones de recaudación provincial efectiva, disminuyendo en un 10% anual hasta desaparecer
por completo en diez años. La diferencia (proporciones crecientes desde el 10% en 1936 hasta el 100% en
1945) se distribuye entre provincias según población del último Censo Nacional. Además, se incrementa el
monto a distribuir entre provincias en un 10% del monto básico por año hasta un 50% en 1939, distribuido
entre provincias según población a partir de 1940. La proporción entre Nación y provincias se determina
de forma que iguale la proporción alcanzada en el bienio 1938-1939. Para el segundo caso, se parte de una
distribución entre provincias (Mendoza, San Juan, Tucumán, Jujuy y Salta) de un monto absoluto igual al
promedio de recaudación provincial efectiva, para 1935, con disminuciones del 5% en los cuatro primeros
años y del 2% en los años siguientes hasta llegar al 50% en el año final (1954). En este caso, se prevé la
compensación por parte del gobierno nacional por las pérdidas implicadas, a través de la asunción por
parte de éste de las deudas de los gobiernos provinciales, o alternativamente del servicio de la deuda pro-
vincial.
158
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

cientemente creados, uno de los cuales (a los Réditos) se prorrogó por diez años, en
tanto el otro (a las Transacciones) se reestructuró, adoptando la forma de Impuesto a
las Ventas. El mecanismo adoptado en ambas Leyes es similar. La distribución entre la
Nación por un lado y las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
por otro (distribución primaria) se estableció en las proporciones del 82,5% y del
17,5%, respectivamente. La distribución entre estas últimas jurisdicciones (distribución
secundaria) se estableció en función de cuatro parámetros: 30% por población, 30%
por gastos provinciales (presupuestados para 1934), 30% de acuerdo a los recursos
percibidos por cada provincia (cada año inmediato anterior) y 10% de acuerdo con la
recaudación del impuesto a distribuir, dentro de la jurisdicción de cada provincia. Este
último parámetro no era aplicable a la municipalidad, que sólo percibía de acuerdo a
los tres primeros.
En tanto la Ley 12.139 (Impuestos Internos unificados) que preveía una vigencia
de veinte años no fue modificada hasta 1955, estos regímenes sufrieron cambios duran-
te el período posterior a 1943. Por una parte, se incorporó un nuevo impuesto al Régi-
men de Coparticipación: el Impuesto a las Ganancias Eventuales (1946) a distribuir en
forma similar al Impuesto a los Réditos. Por otra parte, otro impuesto creado en el pe-
ríodo, el Impuesto a los Beneficios Extraordinarios (1943 y 1944), pese a aplicarse en
todo el territorio de la Nación, era ingresado en su totalidad a la Nación.
Dos cuestiones importantes son las siguientes:
• las dos Leyes de 1935 (Ley 12.143 y Ley 12.147) preveían que antes del
31 de diciembre de 1938 se establecerían las proporciones de distribución
para el futuro. Sin embargo, los coeficientes fijados inicialmente siguie-
ron aplicándose hasta 1947 (Ley 12.956). Este es un indicador de que,
desde los comienzos del régimen, una vez fijada la distribución de la re-
caudación es muy difícil modificarla, aún cuando exista una disposición
legal que lo ordene;
• la segunda es que por un Decreto-Ley de 1943 se estableció para el Im-
puesto a los Réditos un tope máximo a recibir por cada provincia y la
municipalidad igual a lo percibido en 1943. El resto ingresaba al gobierno
nacional. Estas modificaciones tuvieron efectos menores sobre la distri-
bución secundaria de la coparticipación federal, pero fue significativo el
impacto sobre la distribución primaria, tornándola más favorable para el
gobierno nacional. Este intento del gobierno nacional de romper la regla y
apropiarse de recursos provinciales se repetirá a lo largo de la historia del
régimen.

Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Ley 12.139


La distribución entre provincias de los Impuestos Internos se alteró significativa-
mente durante este primer período. En la Tabla 74 se presenta la información com-
parativa de las participaciones en la recaudación efectiva durante 1929-1933 y la
distribución en el año inicial (1935) y final (1946) de este primer período.
Las jurisdicciones Avanzadas mantienen, en las tres observaciones, una parti-
cipación algo inferior a los dos tercios del total, pero existe una notable redistribu-

159
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ción en perjuicio de Mendoza y en beneficio de las otras provincias, muy especial-


mente en favor de Buenos Aires. Las jurisdicciones Intermedias muestran una par-
ticipación decreciente del 30,2% en 1929-1933, al 28,3 % en 1935 y al 22,9% en
1946. A nivel de jurisdicciones, la redistribución es soportada fundamentalmente
por San Juan y Tucumán, y en menor medida por Salta. Por su parte, San Luis y
Entre Ríos se benefician, incrementando su participación significativamente. La
participación perdida por el grupo de jurisdicciones Intermedias es ganada por las
Rezagadas, que pasan del 5,6% en 1929-1933, al 7,9% en 1935 y al 12,9% en 1946.
Todas las provincias del grupo se benefician, con excepción de Jujuy.
Resulta útil, para analizar la redistribución entre provincias operada por la uni-
ficación de los Impuestos Internos, presentar la información distinguiendo las pro-
vincias productoras y las consumidoras (Tabla 75). Puede apreciarse la drástica re-
distribución desde las provincias productoras (del 55,7% en 1929-1933 al 29,6% en
1946) en favor de las provincias consumidoras (del 44,3% en 1929-1933 al 74,4%
en 1946).

Tabla 74 – Coparticipación de Impuestos Internos. Ley 12.139


En porcentaje por provincias
1929-1933 1935 1946
Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 64,2 63,8 64,2
Capital Federal - - -
Provincia de Buenos Aires 17,5 18,2 29,0
Santa Fe 11,3 12,5 12,5
Córdoba 9,2 9,6 10,3
Mendoza 26,2 23,4 12,4
Baja densidad - - -
Chubut - -
Santa Cruz - - -
La Pampa - - -
Río Negro - - -
Neuquén - - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - -
Intermedias 30,2 28,3 22,9
San Juan 11,8 10,5 5,5
San Luis 0,6 0,6 1,6
Entre Ríos 3,5 3,7 6,0
Tucumán 11,6 10,7 7,6
Salta 2,7 2,8 2,2
Rezagadas 5,6 7,9 12,9
La Rioja 0,2 0,6 1,1
Catamarca 0,2 0,4 1,4
Corrientes 0,7 1,9 4,9
Jujuy 3,4 3,0 1,9
Misiones - - -
Chaco - - -
Santiago del Estero 1,1 2,0 3,6
Formosa - - -

160
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 75 – Redistribución entre provincias operada por


la unificación de los Impuestos Internos
Promedio
1946
1929-1933
TOTAL 100,0 100,0
Provincial productoras 55,7 29,6
Mendoza 26,2 12,4
San Juan 11,8 5,5
Tucumán 11,6 76
Jujuy 3,4 1,9
Salta 2,7 2,2
Provincias consumidoras 44,3 4,70
Buenos Aires 17,5 29,0
Santa Fe 11,3 12,5
Córdoba 9,2 10,3
Entre Ríos 3,5 6,0
Santiago del Estero 1,1 3,6
Corrientes 0,7 4,9
San Luis 0,6 11,6
La Rioja 0,2 1,1
Catamarca 0,2 1,4

Resultados cuantitativos. Leyes 12.143 y 12.147


La distribución entre provincias de los impuestos reglados por las Leyes 12.143 y 12.147 y
modificatorias se presenta en la Tabla 76. A nivel de grupos no se aprecian modificaciones
de importancia entre 1935 y 1946, aunque sí se encuentran cambios relativos importantes en
la participación de algunas jurisdicciones (ejemplo, San Juan, San Luis, La Rioja y Jujuy).
Tabla 76 – Coparticipación de impuestos. Leyes 12.143 y 12.147 (en porcentaje)
1935 1946
Gobiernos locales 100,0 100,0
Avanzadas 83,2 82,0
Capital Federal 26,6 25,5
Provincia de Buenos Aires 31,2 31,2
Santa Fe 12,7 12,8
Córdoba 8,1 8,1
Mendoza 4,6 4,4
Baja densidad - -
Chubut - -
Santa Cruz - -
La Pampa - -
Río Negro - _
Neuquén - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - -
Intermedias 10,9 11,9
San Juan 1,2 1,7
San Luis 0,6 0,9
Entre Ríos 4,0 4,4
Tucumán 4,0 3,6
Salta 1,1 1,3
Rezagadas 5,8 6,1
La Rioja 0,6 0,4
Catamarca 0,6 0,6
Corrientes 2,3 2,3
Jujuy 0,6 0,9
Misiones - -
Chaco - -
Santiago del Estero 1,7 1,9
Formosa - -

161
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Efecto conjunto de los dos Regímenes de Coparticipación


El efecto conjunto de los dos Regímenes de Coparticipación se presenta en la Tabla 78.
Crece la participación de las jurisdicciones Avanzadas (del 67,5% en 1935 al 70,3% en
1946) y de las Rezagadas (del 7,5% al 10,6%) y decrece la de las jurisdicciones Inter-
medias (del 25% al 19,1%).
A nivel de jurisdicciones dentro de cada grupo existen notables diferencias.
Entre las fuertemente beneficiadas por la redistribución se encuentran la municipa-
lidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Entre Ríos, La Rioja, Catamar-
ca, Corrientes y Santiago del Estero. Entre las perjudicadas, se encuentran Mendo-
za, San Juan, Tucumán, Salta y Jujuy. Esta modificación de las participaciones se
origina, por un lado, en la importante redistribución de la recaudación de los Im-
puestos Internos en favor de las provincias consumidoras a expensas de las produc-
toras (Tabla 75) y, por otro lado, en el cambio en la importancia relativa de los dos
Regímenes de Coparticipación en favor de los correspondientes a las Leyes 12.143
y 12.147 (Tabla 77).

Tabla 77 – Importancia de los Regímenes de Coparticipación


1935 1946
1.Impuestos Internos 81,0 65,4
2. Réditos, Ventas, etc. 19,0 34,6
Total 100,0 100,0

En este último régimen (Réditos, Ventas, etc.) la participación de Buenos


Aires era muy superior a la que tenía en el régimen de Impuestos Internos: parti-
cipaba la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que estaba excluida de In-
ternos; y Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta y Jujuy tenían participaciones muy
inferiores a las que les correspondía en los Impuestos Internos. Las coparticipa-
ciones per cápita relativas (conjunto de gobiernos locales = 100) muestran gran-
des diferencias en 1935, las cuales se acortaron significativamente en 1946. Men-
doza y San Juan exhibían valores superiores en más de cuatro veces al promedio
en 1935; Tucumán y Jujuy aproximadamente 1,3 veces superior al promedio; Sal-
ta (20%) y Santa Fe (7%) eran las otras provincias con valores superiores al pro-
medio. En 1946, Mendoza y San Juan también registran las mayores coparticipa-
ciones per cápita relativas, pero ahora superiores al promedio en alrededor de
1,35 veces.

162
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 78 - Efecto conjunto de los Regímenes de Coparticipación


Distribución de la coparticipación y de la población. Coparticipación per cápita
Por provincias. 1935 y 1946

Cop. per capita


Coparticipación (%) Población (%)
(Gobiernos locales=100)

1935 1946 1935 1946 1935 1946


Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 67,5 70,3 75,0 75,8 90,0 93,0
Capital Federal 5,0 8,8 20,8 20,5 24,0 43,0
Provincia de Buenos Aires 20,7 29,7 28,5 29,3 73,0 101,0
Santa Fe 12,6 12,6 11,8 11,7 107,0 108,0
Córdoba 99,3 9,5 10,1 10,3 92,0 92,0
Mendoza 19,9 9,7 3,9 4,0 510,0 243,0
Baja densidad - - - - - -
Chubut - - - - - -
Santa Cruz - - - - - -
La Pampa - - - - - -
Río Negro - - - - - -
Neuquén - - - - - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - - - - -
Intermedias 25,0 19,1 14,6 14,4 171,0 133,0
San Juan 8,7 4,2 1,7 1,8 512,0 233,0
San Luis 0,6 1,4 1,3 1,1 46,0 127,0
Entre Ríos 3,8 5,4 5,5 5,4 69,0 100,0
Tucumán 9,6 6,2 4,2 4,1 229,0 151,0
Salta 2,3 1,9 1,9 2,0 121,0 95,0
Rezagadas 7,5 10,6 10,4 9,8 72,0 108,0
La Rioja 0,6 0,9 0,9 0,8 67,0 113,0
Catamarca 0,5 1,1 1,1 1,0 45,0 110,0
Corrientes 1,9 4,0 4,0 3,6 48,0 111,0
Jujuy 2,6 1,6 1,1 1,1 236,0 145,0
Misiones - - - - - -
Chaco - - - - - -
Santiago del Estero 1,9 3,0 3,4 3,3 56,0 91,0
Formosa - - - - - -

Lecciones y enseñanzas del primer período


Una enseñanza de este período es que, pese a los conflictos de intereses, se pudo reor-
ganizar el sistema tributario argentino, modernizándolo, a la vez que se implementó un
régimen de distribución de la recaudación con reglas claras.
Conscientes de las dificultades asociadas con la negociación de estos temas, se
planteó en la Ley de Impuestos Internos –la más conflictiva- una transición que duraría
veinte años.
El período asistió también a la primera ruptura de la regla por parte del gobierno
nacional, al apropiarse de los incrementos de la recaudación del Impuesto a los Réditos
a partir de 1943.
También se puso de manifiesto en este período (con los distribuidores de las Le-
yes 12.143 y 12.147 que se fijaron en 1935 y debían cambiarse antes del 31-12-1938,
pero continuaron teniendo vigencia hasta 1947) la dificultad de modificar las distribu-

163
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ciones establecidas de la recaudación, salvo que el mecanismo estuviera expresamente


establecido en la Ley (como ocurrió con los Impuestos Internos).

IX.2.b - Segundo período del Régimen de Coparticipación (1947-1958)

Régimen de la Ley 12.956


Las modificaciones introducidas a los regímenes de las Leyes 12.143 y 12.147 entre
1943 y 1946 significaron un perjuicio importante para los gobiernos locales. Con el
restablecimiento del funcionamiento del Congreso (1946) se replanteó la situación,
tanto por presentación de proyectos de legisladores como por la movilización de los
gobiernos provinciales. Esto culminó en la Primera Conferencia de Ministros de
Hacienda (noviembre de 1946) con una recomendación unánime, recogida en el pro-
yecto del Poder Ejecutivo Nacional presentado a las Cámaras y que dio origen a la Ley
12.956.
La Ley 12.956 significó un avance hacia una mayor sistematización del régimen e
introdujo cambios tanto en la distribución primaria como en la secundaria. Las princi-
pales modificaciones introducidas por la Ley 12.956 fueron:
• unificó y amplió la cobertura de impuestos a coparticipar, ya que no sólo
comprende el Impuesto a los Réditos (Ley 12.147), el Impuesto a las Ga-
nancias Eventuales (asimilado al Impuesto a los Réditos en cuanto al me-
canismo de coparticipación) y el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143), sino
que también comprende al recientemente creado Impuesto a los Benefi-
cios Extraordinarios, que inicialmente no se coparticipaba;
• en cuanto a la distribución primaria, se amplió el porcentaje de las pro-
vincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires del 17,5% al
21%, que representa un aumento del 20% a partir del año 1947;
• en lo relativo a la distribución secundaria, se prorrateó un contingente
equivalente al 19% de la recaudación total según un sistema similar al an-
teriormente vigente, introduciéndose como novedad la distribución del
2% en proporción inversa a la población de cada jurisdicción. Se introdu-
jo así por primera vez un mecanismo de redistribución explícito, más allá
de lo implícito en el prorrateador población;
• aparece por primera vez explícitamente la obligación de las provincias de
"no aplicar gravámenes locales de naturaleza igual a los establecidos por
las leyes de los referidos impuestos” y también la obligación de copartici-
par entre las municipalidades de su jurisdicción no menos del 10% de la
participación que recibieran de la Nación.

La situación hacia mediados de la década del 50


Hacia mediados de la década del 50 comenzaron a presentarse nuevos elementos en las
relaciones fiscales Nación-provincias. En primer término, los territorios nacionales se
fueron convirtiendo en provincias: de las 14 provincias históricas se pasa a 22, quedan-
do como único Territorio Nacional el de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlánti-
co Sud. Dicho proceso comenzó en 1951, con las actuales provincias de Chaco y La
Pampa, para continuar con Misiones (1953), y el resto de los Territorios Nacionales
164
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

(1955). Esto significó un replanteo de la distribución primaria (Nación-provincias), ya


que hasta ese momento los gastos de los Territorios Nacionales se incorporaban al Pre-
supuesto Nacional y la Nación percibía los tributos de tipo local recaudados en los Te-
rritorios Nacionales. También fue necesario rediseñar las relaciones entre provincias,
ya que se incorporaban algunas jurisdicciones que presentaban rasgos sumamente dife-
renciales (por ejemplo, Santa Cruz y Chubut, de extensa superficie y bajísima densidad
demográfica). En segundo término, deben mencionarse las fechas de expiración de los
Regímenes de Coparticipación: para la Ley 12.139 (Internos) operaba a fines de 1954 y
para la Ley 12.956 (Réditos, Ventas, etc.) se producía a fines de 1955. Esta última fue
prorrogada por períodos anuales hasta el cambio en 1959 por la Ley 14.788.

La Ley 14.060 (1951)


En 1951 apareció otra modificación en las relaciones tributarias entre Nación y provin-
cias, con motivo de la creación por parte de la Nación del Impuesto Sustitutivo del gra-
vamen a la Transmisión Gratuita de Bienes (Ley 14.060). La sanción de esta Ley,
además de implicar un cambio de sistema tributario, significó un nuevo avance de la
Nación en un terreno hasta entonces reservado a los poderes locales. El Impuesto a la
Transmisión Gratuita de Bienes tenía un lugar tradicional en las finanzas provinciales
como "Impuesto a las Herencias" o "Impuesto a las Sucesiones".
El mecanismo aplicado perduró sin variantes hasta 1973 y se caracterizó por estar
basado estrictamente en el criterio devolutivo. Cada jurisdicción recibía en proporción
a la "radicación económica de los bienes objeto del tributo", correspondiendo a la Na-
ción la proporción asignada a la Capital Federal y Territorios Nacionales, y a las pro-
vincias la proporción restante. A su vez, entre provincias la distribución también se
efectuaba sobre la misma base.

La Ley 14.390 (1954)


La primitiva Ley de unificación de Impuestos Internos, cuyo período de vigencia se
estableció en veinte años, venció el 31 de diciembre de 1954. Fue reemplazada por la
Ley 14.390, la cual si bien tenía un plazo de diez años, fue luego prorrogada en forma
anual hasta ser derogada por la Ley 20.221 (1973). Por su importancia, merecen desta-
carse los aspectos más esenciales del régimen de distribución establecido:
• la distribución primaria se fijaba periódicamente según las siguientes re-
laciones

Población total de las provincias


Participación de las provincias =
Población total del país + Población provincias

Población total del país


Participación de la Nación =
Población total del país + Población provincias

En la práctica, y luego de la provincialización de los ex-Territorios


Nacionales, los porcentajes respectivos oscilaron alrededor del 54% para
la Nación y el 46% para el conjunto de provincias. La municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires continuaba excluida de este régimen;
165
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

• la distribución secundaria se realizaba en la forma siguiente. Un 98% del


contingente provincial se distribuía entre provincias en función de la po-
blación (80% a partir de 1957) y en función de la producción de artículos
gravados con Impuestos Internos y de las materias primas principales uti-
lizadas en su elaboración (20% a partir de 1957). Por razones de transi-
ción, los porcentajes respectivos se fijaron en forma escalonada para los
primeros años de vigencia del nuevo régimen (en 1955: 84% población,
16% producción; en 1956: 82% y 18%, respectivamente). Por otra parte,
el 2% restante del contingente provincial se distribuía entre provincias en
razón inversa al monto por habitante de la participación que a cada pro-
vincia le correspondía de acuerdo a la distribución del 98% explicado an-
teriormente;
• respecto a la inclusión de los impuestos a distribuir, apareció por primera
vez en forma explícita la cláusula de escape en favor de la Nación, exclu-
yéndose del régimen a los Impuestos Internos nacionales cuyo producido
se hallara afectado a la realización de inversiones y obras de interés na-
cional;
• en cuanto al control del régimen, se creó un Tribunal Arbitral, cuya com-
posición revela el predominio de la Nación: presidido por el Procurador
del Tesoro de la Nación, con dos vocales permanentes nombrados por el
Ministerio de Hacienda de la Nación y otros dos vocales rotativos desig-
nados por las provincias.
Cabe hacer notar que la complejidad del sistema de distribución secundaria (por
la inclusión del distribuidor producción gravada) obligaba a reglamentar minuciosa-
mente los rubros a ser incluidos y la periodicidad de la fijación de los índices de distri-
bución.
Con la Ley 14.390 se alcanza una madurez del sistema referido a los Impuestos
Internos que subsistirá hasta 1973, fecha en que sus principales disposiciones se incor-
poran al nuevo régimen establecido en dicho año.

Resultados cuantitativos. Ley 12.956


En la Tabla 79 se compara la distribución entre provincias de la coparticipación de los
Impuestos a los Réditos, Ventas, etc., correspondiente al último año de vigencia de las
Leyes 12.143 y 12.147 y sus modificatorias (1946) y de la Ley 12.956 (1958).
La reforma de 1947 significó una importante redistribución desde las jurisdiccio-
nes Avanzadas (cuya participación decrece del 82% en 1946 al 69,1% en 1958) hacia
las Intermedias (11,9% en 1946 y 13,1% en 1958), hacia las Rezagadas (6,1% en 1946
y 15,3% en 1958) y hacia La Pampa, de reciente creación, única dentro del grupo de
Baja Densidad. Todas las jurisdicciones del grupo de las Avanzadas experimentan pér-
didas en su participación, con excepción de Mendoza cuyo coeficiente permanece prác-
ticamente sin cambios. Cada una de las provincias del grupo de las Rezagadas aumenta
su participación; este grupo gana además 5,1 puntos porcentuales por la incorporación
de Misiones y Chaco como nuevas provincias. En el grupo de las provincias Interme-

166
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

dias aumentan su participación San Juan, San Luis y Salta, mientras que la disminuyen
Entre Ríos y Tucumán.

Tabla 79 - Coparticipación de Impuestos. Ley 12.956


Comparativo por provincias 1946 y 1958 (en porcentaje)
1946 1958
Gobiernos locales 100,0 100,0
Avanzadas 82,0 69,1
Capital Federal 25,5 19,1
Provincia de Buenos Aires 31,2 29,2
Santa Fe 12,8 9,7
Córdoba 8,1 6,6
Mendoza 4,4 4,5
Baja densidad - 2,3
Chubut - -
Santa Cruz - -
La Pampa - 2,3
Río Negro - -
Neuquén - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - -
Intermedias 11,9 13,1
San Juan 1,7 2,4
San Luis 0,9 1,6
Entre Ríos 4,4 3,9
Tucumán 3,6 3,2
Salta 1,3 2,0
Rezagadas 6,1 15,3
La Rioja 0,4 1,9
Catamarca 0,6 1,7
Corrientes 2,3 2,5
Jujuy 0,9 2,1
Misiones - 2,2
Chaco - 2,7
Santiago del Estero 1,9 2,2
Formosa - -

Resultados cuantitativos. Ley 14.060


Los porcentajes de distribución correspondientes a 1958 se presentan en la Tabla 80.
Como el criterio utilizado es claramente devolutivo (cada jurisdicción recibe en pro-
porción a la radicación económica de los bienes objeto del tributo), se observa una
fuerte concentración en las jurisdicciones más ricas: el grupo de las Avanzadas, exclui-
da la Capital Federal (cuya parte correspondía al gobierno nacional), percibía el 78,3%
del total, correspondiendo a Buenos Aires el 55,6%.

167
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 80 – Coparticipación de Impuestos


Ley 14.060
1958
Gobiernos locales 100,0
Avanzadas 78,3
Capital Federal -
Provincia de Buenos Aires 55,6
Santa Fe 11,8
Córdoba 5,4
Mendoza 5,5
Baja densidad 0,5
Chubut -
Santa Cruz -
La Pampa 0,5
Río Negro -
Neuquén -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego -
Intermedias 12,2
San Juan 2,1
San Luis 0,5
Entre Ríos 2,9
Tucumán 4,1
Salta 2,6
Rezagadas 9,0
La Rioja 0,1
Catamarca 0,1
Corrientes 1,3
Jujuy 2,8
Misiones 1,1
Chaco 3,1
Santiago del Estero 0,5
Formosa -

Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390


En la Tabla 81 se incluyen las participaciones de las distintas provincias en la coparti-
cipación de los Impuestos Internos para los años 1946 (fin del primer período), 1954
(fin de la vigencia de la Ley 12.139) y 1958 (que refleja el ajuste a la nueva Ley vigen-
te desde 1955).
En general, entre 1946 y 1954, sigue el proceso iniciado en 1935 con pérdidas pa-
ra las provincias productoras y aumentos de participación de las provincias consumido-
ras; aparecen además nuevas provincias. Con el mecanismo de la Ley 14.390 se revier-
te la situación, beneficiándose las provincias productoras de artículos gravados con los
Impuestos Internos (Mendoza, Tucumán, Salta, Jujuy, Corrientes y San Juan). Este
cambio refleja un retorno hacia un criterio más devolutivo en la coparticipación de los
Impuestos Internos.

168
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 81 - Coparticipación de Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390


En porcentajes por provincias
1946 1954 1958
Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 64,2 65,9 58,9
Capital Federal - - -
Provincia de Buenos Aires 29,0 34,4 31,4
Santa Fe 12,5 13,7 11,1
Córdoba 10,3 12,1 9,9
Mendoza 1,4 5,7 6,5
Baja densidad - 1,4 1,1
Chubut - - -
Santa Cruz - - -
La Pampa - 1,4 1.l
Río Negro - - -
Neuquén - - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - -
Intermedias 22,9 17,6 19,8
San Juan 5,5 2,5 2,5
San Luis 1,6 1,3 1,1
Entre Ríos 6,0 6,3 5,1
Tucumán 7,6 5,1 5,4
Salta 2,2 2,4 5,7
Rezagadas 12,9 15,0 19,9
La Rioja 1,1 0,9 0,8
Catamarca 1,4 1,2 1,1
Corrientes 4,9 4,2 5,3
Jujuy 1,9 1,4 3,5
Misiones - - 2,7
Chaco - 3,5 3,4
Santiago del Estero 3,6 3,8 3,1
Formosa - - -

Efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación


El efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación se presenta en la Tabla 83.
La participación de las jurisdicciones Avanzadas decrece del 70,3% en 1946 al 65,5%
en 1958, mientras que la correspondiente a las Intermedias hace lo propio del 19,1% al
15,6%. Las Rezagadas aumentan su participación del 10,6% al 16,9%, en buena parte
explicada por la incorporación de Misiones y Chaco. En el grupo de Baja Densidad
aparece únicamente La Pampa con una participación del 1,8%. La comparación directa
no es estrictamente válida, pues existe distinto número de provincias en los dos casos.
Por esa razón, en la tercera columna de la Tabla se corrigen los distribuidores de 1958
considerando sólo las provincias existentes en 1946, siendo las diferencias más impor-
tantes a nivel de grupos la constancia en la participación de las Avanzadas y la dismi-
nución del crecimiento de las Rezagadas.
A nivel de provincias se aprecia que, en líneas generales, se mantiene la tendencia de
1935-1946. Ganan participación la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos
Aires, La Rioja y Catamarca, que también se habían beneficiado en el período anterior.
Pierden participación Entre Ríos, Corrientes y Santiago del Estero, que se habían benefi-
ciado significativamente durante el primer período. Como en 1935-1946, la redistribución
es soportada principalmente por Mendoza, San Juan y Tucumán; Salta y Jujuy que también

169
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

se habían perjudicado en el primer período, aumentan su participación en un 95% y 81%


respectivamente. Disminuyen su participación Santa Fe (del 12,6% al 11,1%) y Córdoba
(del 9,5% al 8,4%) y aumenta su participación levemente San Luis (del 1,4% al 1,5%). Es-
tas modificaciones se originan tanto en el cambio de los prorrateadores correspondientes a
cada Ley de distribución, antes ana-
Tabla 82 – Importancia relativa de los lizadas, como en el cambio en la
Regímenes de Coparticipación importancia relativa de los distintos
regímenes (Tabla 82).
1946 1958
1. Internos 65,4 37,9
La coparticipación per cápita
2. Réditos, Ventas, etc. 34,6 58,5
relativa al promedio de los gobier-
3. Sustitutivo - 3,6
nos locales (corregida por el número
Total 100,0 100,0
de provincias) experimenta una leve
disminución en las jurisdicciones
Avanzadas (2,2%), una disminución del 8,3% en las Intermedias y un incremento del 36,1%
en las Rezagadas. La tendencia a una menor diferencia en los valores correspondientes a cada
jurisdicción, observada en el primer período, continúa operando en 1947-1958. La relación
entre el valor mayor y el menor en 1946 es de 5,7; en 1958 es de 3,1. Una diferencia impor-
tante es que en 1946 (como ocurre también en 1935 con más amplitud) las mayores coparti-
cipaciones per cápita relativas se registran en las provincias productoras de bienes gravados
con Impuestos Internos (Mendoza, San Juan, Tucumán y Jujuy). En 1958 aparecen con los
mayores valores jurisdicciones de los grupos de Rezagadas e Intermedias, las cuales -con
excepción de Jujuy- no integraban el grupo antes mencionado. Las coparticipaciones per cá-
pita relativas más altas corresponden a Jujuy, La Rioja, Salta, San Luis y Catamarca.

Tabla 83 - Efecto conjunto de los Regímenes de Coparticipación


Coparticipación per cápita
Coparticipación (%) Población (%)
relativa
(Gobiernos Locales = 100)
1946 1958 corregida 1947 1960 corregida 1947 1960 corregida
Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 70,3 65,5 70,5 75,8 73,6 77,6 93,0 89,0 91,0
Capital Federal 8,8 11,1 11,9 20,5 15,4 16,2 43,0 72,0 73,0
Provincia de Buenos Aires 29,7 31,0 33,4 29,3 35,0 37,0 101,0 89,0 90,0
Santa Fe 12,6 10,3 11,1 11,7 9,8 10,3 108,0 105,0 108,0
Córdoba 9,5 7,8 8,4 10,3 9,1 9,6 92,0 86,0 88,0
Mendoza 9,7 5,3 5,7 4,0 4,3 4,5 243,0 123,0 127,0
Baja densidad 1,8 0,8 - 225,0 -
Chubut - - - - - - - - -
Santa Cruz - - - - - - - - -
La Pampa - 1,8 - - 0,8 - - 225,0 -
Río Negro - - - - - - - - -
Neuquén - - - - - - - - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - - - - - - - -
Intermedias 19,1 15,6 16,8 14,4 13,0 13,8 133,0 120,0 122,0
San Juan 4,2 2,4 2,6 1,8 1,8 1,9 233,0 133,0 137,0
San Luis 1,4 1,4 1,5 1,1 0,9 1,0 127,0 156,0 150,0
Entre Ríos 5,4 4,3 4,6 5,4 4,2 4,4 100,0 102,0 105,0
Tucumán 6,2 4,1 4,4 4,1 4,0 -4,2 151,0 103,0 105,0
Salta 1,9 3,4 3,7 2,0 2,1 2,3 95,0 162,0 161,0
Rezagadas 10,6 16,9 12,5 9,8 12,8 8,5 108,0 132,0 147,0
La Rioja 0,9 1,4 1,5 0,8 0,7 -0,7 -113,0 200,0 214,0
Catamarca 1,1 1,4 1,5 1,0 0,9 1,0 110,0 156,0 150,0
Corrientes 4,0 3,6 3,9 3,6 2,8 2,9 111,0 129,0 134,0
Jujuy 1,6 2,7 2,9 1,1 1,2 1,3 145,0 225,0 223,0
Misiones - 2,3 - - 1,9 - - 121,0 -
Chaco - 3,0 - - 2,8 - - 107,0 104,0
Santiago del Estero 3,0 2,5 2,7 3,3 2,5 2,6 91,0 100,0 -
Formosa - - - - - - - - -

170
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Lecciones y enseñanzas del segundo período


El Congreso Nacional fue el encargado (en 1946) de corregir los avances nacionales
sobre la parte provincial de la coparticipación de 1943. En este período se introducen
por primera vez criterios de redistribución explícitos, más allá de los implícitos en la
distribución por población. Se establecen restricciones a los poderes tributarios provin-
ciales en lo relativo a los impuestos coparticipables. Se introduce como obligación de
las provincias el coparticipar a sus municipalidades cierto porcentaje mínimo de lo que
les corresponda en la Coparticipación Federal. El gobierno nacional avanza sobre fuen-
tes tributarias que tradicionalmente estuvieron en jurisdicción provincial (Impuesto
Sustitutivo a la Transmisión Gratuita de Bienes). Se crea una Institución (el Tribunal
Arbitral) encargado del control del régimen más conflictivo (Impuestos Internos).

IX.2.c - Tercer (1959-1966) y cuarto (1967-1972) períodos del Régimen de Coparti-


cipación

El tercer período (1959-1966). La ley 14.788 (1959) y sus prórrogas


Una vez instalado nuevamente el Congreso Nacional hacia fines de 1958 y tras inten-
sas preparaciones y discusiones, se aprobó una reforma significativa en lo vinculado a
los impuestos regulados por la Ley 12.956. Dada la importancia cuantitativa de la re-
caudación de este grupo de impuestos (a los Réditos, a las Ventas, a las Ganancias
Eventuales, etc.), cuya participación en el total de impuestos coparticipados oscilaba en
torno al 75%, conviene analizar en detalle los cambios implicados por esta reforma.
Habiendo vencido el 31 de diciembre de 1955 el régimen de distribución de la
Ley 12.956, el gobierno provisional decidió prorrogarlo por periodos anuales, reflejan-
do la conciencia existente acerca de la necesidad de una reforma en profundidad del
sistema. Con el regreso a la normalidad constitucional, el Congreso Nacional se abocó
al tema en base a un proyecto del Poder Ejecutivo, el cual a su vez reconocía como
antecedentes el anteproyecto preparado por la Comisión de Contralor y los dictámenes
de la Conferencia de Ministros de Hacienda de la Nación y provincias (1958).
El cambio más importante se refiere a la distribución primaria. En tanto la Ley
12.956 había fijado una distribución del 21% para las provincias más la municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires y el restante 79% para la Nación, por la reforma de 1959 las
proporciones se establecen para el año final de 1963 en 36% para el conjunto de provin-
cias, 6% para la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y 58% para la Nación. En
otros términos, la proporción de las provincias y la municipalidad se duplicó, al pasar del
21% al 42% del total de recaudación de impuestos coparticipados. A efectos de facilitar
el período de transición, se estableció un aumento escalonado en el porcentaje de las pro-
vincias (y un correlativo descenso escalonado en el porcentaje de la Nación).
En cuanto a la distribución secundaria, pueden anotarse dos diferencias: en primer
término, quedó definida la participación del conjunto de provincias directamente en la
Ley, y no como en la anterior Ley donde se englobaba la participación de las provin-
cias con la de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En segundo término,
debe notarse que en la distribución secundaria se eliminaron los prorrateadores vincu-
lados con la recaudación de los impuestos coparticipados en cada jurisdicción y con el
inverso de la población de cada jurisdicción, quedando los otros tres parámetros de la
171
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Ley 12.956 (población, gastos provinciales y recursos provinciales propios) a los que
se agrega un nuevo parámetro, el de distribución por partes iguales. Los cuatro prorra-
teadores pesaban en la misma proporción.
Tal como ocurrió con la Ley 14.390 de Impuestos Internos, puede afirmarse que con el
texto de la Ley 14.788 se llegó a una madurez en lo referente a las regulaciones concernientes
a la coparticipación de este grupo de impuestos. Aparecía así establecida con precisión la
fuente de los datos a utilizarse para los distribuidores, la periodicidad del cálculo de los índi-
ces de distribución, la formación de la Comisión de Contralor e Índices para tomar a su cargo
la gestión del régimen y el control de las obligaciones de cada una de las partes. Respecto a la
Comisión de Contralor e Índices, debe mencionarse que a diferencia del Tribunal Arbitral
(Ley 14.390), esta Comisión tenía una composición favorable para las provincias, ya que es-
taba constituida por un representante de la Nación y un representante de cada provincia. Una
disposición interesante es la del art. 11°, donde se encomendaba al Banco Central de la Re-
publica Argentina y a la Dirección Nacional de Estadísticas y Censos la adopción de medi-
das, en forma inmediata, a fin de "determinar en forma discriminada por jurisdicción y por
grandes sectores de la economía, el producto e ingreso nacional y los valores de la produc-
ción del conjunto de bienes y servicios de la economía nacional". Esto reflejaba la preocupa-
ción de los legisladores en torno a la carencia de datos estadísticos adecuados y confiables
como para poder establecer los distribuidores entre provincias.
Al caducar a fines de 1963 el plazo de vigencia de la Ley 14.788, se aprobó la
prórroga de la misma, con una modificación ulterior en la distribución primaria en fa-
vor de las provincias, a las que se les asignaba el 40% de la recaudación de los impues-
tos coparticipados por dicha Ley (un aumento del 11% en la parte provincial).

El cuarto período del Régimen de Coparticipación. 1966-1972


Durante el lapso 1966-1972, la única modificación de importancia se registró en el
grupo de impuestos de la Ley 14.788, ya que los otros regímenes permanecieron en
vigencia con sus prórrogas correspondientes. Debe notarse, sin embargo, que si bien no
hubo modificaciones del régimen, sí se presentó la periódica discusión acerca de la
inclusión o no como coparticipables de los nuevos impuestos creados por el gobierno
nacional.
La modificación registrada en el régimen de la Ley 14.788 se concretó en los años
1967 y 1968. Significó, en ambos casos, una mejora en la participación de la Nación a
expensas de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en el
primer año, y de ésta última en el segundo año. El porcentaje del conjunto de provin-
cias pasó del 40% (al que había llegado en 1964) al 35,46% fijado para 1967 y años
sucesivos, en tanto que el porcentaje de la municipalidad (que estaba fijado en el 6%
desde 1959) se redujo al 5,32% en 1967 y al 2,66% a partir de 1968.
Este corte en la coparticipación relativa provincial y municipal (del 11% en el
primer caso y del 56% en el segundo) originó en su momento la necesidad de adoptar
alguna medida compensatoria desde el punto de vista financiero. Se instrumentó la
creación del Fondo de Integración Territorial (FIT) con el fin de brindar aportes del
Tesoro Nacional para la financiación de obras públicas de interés de una o más provin-
cias.

172
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Resultados cuantitativos. Ley 14.788


En la Tabla 84 se presentan los porcentajes de distribución entre los gobiernos locales
de la coparticipación de los Impuestos a los Réditos, Ventas, etc., correspondientes al
último año de vigencia de la Ley 12.956 (1958), y al primer (1959) y último año (1972)
de vigencia de la Ley 14.788.
Entre 1958 y 1959 ganan participación las jurisdicciones Intermedias, las Rezaga-
das (más allá de la originada en la incorporación de Formosa) y las de Baja Densidad
(grupo en el que se incluyen cinco provincias, contra sólo una en 1958). El incremento
en esas participaciones es soportado por las jurisdicciones Avanzadas (especialmente
por Buenos Aires, Santa Fe y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Córdoba,
y en menor medida Mendoza, aumentan su participación). En el grupo de las Interme-
dias no existe un patrón único de comportamiento, dado que tres provincias aumentan
su participación (San Juan, Tucumán y Salta) y dos la disminuyen (San Luis y Entre
Ríos). En las Rezagadas la tendencia general es a aumentar la participación, ya que
sólo la disminuyen La Rioja y Jujuy.
Entre 1959 y 1972 se mantienen sin mayores variantes las participaciones de las
jurisdicciones Intermedias y Rezagadas; ganan participación las de Baja Densidad (del
7,4% al 9,9%) en tanto que en Buenos Aires se registra un importante avance (del
22,7% al 29,5%).
Tabla 84 - Coparticipación de Impuestos. Ley 14.788
Comparativo por provincias. 1958, 1959 y 1972 (en porcentaje)
1958 1959 1972
Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 69,1 60,5 57,7
Capital Federal 19,1 17,6 6,9
Provincia de Buenos Aires 29,2 22,7 29,5
Santa Fe 9,7 8,3 8,3
Córdoba 6,6 7,3 7,8
Mendoza 4,5 4,6 5,1
Baja densidad 2,3 7,4 9,9
Chubut - 1,4 1,9
Santa Cruz - 1,2 2,0
La Pampa 2,3 1,7 1,8
Río Negro - 1,7 2,1
Neuquén - 1,4 1.6
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - 0,4
Intermedias 13,1 14,1 14,7
San Juan 2,4 2,5 2,5
San Luis 1,6 1.5. 1,7
Entre Ríos 3,9 3,7 4,1
Tucumán 3,1 3,8 3,6
Salta 2,0 2,6 2,7
Rezagadas 15,3 17,9 17,7
La Rioja 1,9 1,4 1,6
Catamarca 1,7 2,0 1,7
Corrientes 2,5 3,0 3,1
Jujuy 2,1 1,9 2,1
Misiones 2,2 2,5 2,2
Chaco 2,7 3,1 2,8
Santiago del Estero 2,2 2,4 2,5
Formosa - 1,6 1,6

173
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Resultados cuantitativos. Impuestos Internos Ley 14.390


En el régimen de los Impuestos Internos (Ley 14.390) no se produjeron modificaciones
durante estos períodos. Los cambios en los porcentajes de distribución entre los go-
biernos locales (Tabla 85) surgen de la operación del mecanismo previsto en la Ley y
de la incorporación de las nuevas provincias.
Entre 1958 y 1972 pierden participación las jurisdicciones Intermedias en benefi-
cio de las Rezagadas y las de Baja Densidad (con cinco provincias en 1972 versus una
en 1958). Las jurisdicciones Avanzadas mantienen su participación.

Tabla 85 - Coparticipación de Impuestos Internos. Ley 14.390


Comparativo por provincias en porcentaje
1958 1972
Gobiernos locales 100,0 100,0
Avanzadas 58,9 58,6
Capital Federal - -
Provincia de Buenos Aires 31,4 35,2
Santa Fe 11,1 9,2
Córdoba 9,9 8,9
Mendoza 6,5 5,2
Baja densidad 1.l 3,7
Chubut - 0,8
Santa Cruz - 0,4
La Pampa 1,1 0,8
Río Negro - 1,1
Neuquén - 0,7
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - -
Intermedias 19,8 16,1
San Juan 2,5 2,3
San Luis 1,1 0,9
Entre Ríos 5,1 3,9
Tucumán 5,4 4,3
Salta 5,7 4,8
Rezagadas 19,9 21,5
La Rioja 0,8 0,7
Catamarca 1,1 0,9
Corrientes 5,3 7,0
Jujuy 3,5 3,9
Misiones 2,7 3,2
Chaco 3,4 2,7
Santiago del Estero 3,1 2,3
Formosa 0,0 0,9

Efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación


La información básica sobre el efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipa-
ción se presenta en la Tabla 87. La comparación se efectúa para 1960 y 1972, de modo
de homogeneizar el número de jurisdicciones.
Entre 1960 y 1972 la participación de las jurisdicciones Intermedias disminuye
del 15% al 14,6%; la de las Rezagadas del 18,7% al 17,9%; y la de las Avanzadas del
59,9% al 59,5%. El grupo de las jurisdicciones de Baja Densidad es el único que au-

174
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

menta su participación del 6,4% al 7,9%. Las modificaciones más importantes (dejando
de lado el grupo de Baja Densidad) se producen en las Avanzadas, con una importante
reducción de la participación de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (del
12,4% al 4,7%) y un avance significativo de Buenos Aires (del 25,9% al 32,8%).

Tabla 86 – Importancia relativa de los Durante estos dos perío-


Regímenes de Coparticipación dos los cambios en la impor-
1958 1967 1972
tancia relativa de los tres Re-
1. Interno 37,9 27,7 26,4 gímenes se documentan en la
2. Réditos, Ventas, etc. 58,5 75,0 66,5 Tabla 86.
3. Sustitutivo 3,6 3,9 7,1
Total 100,0 100,0 En cuanto a la copartici-
100,0
pación per cápita, la modifi-
cación más significativa es la reducción drástica en la municipalidad de Buenos Aires
(del 84% del promedio de gobiernos locales en 1960 al 37% en 1970).

Tabla 87 - Efecto conjunto de los Regímenes de Coparticipación


Distribución de la coparticipación y de la población. Coparticipación per capita
Coparticipación Población Copartic. per cápita
(%) (%) (Gobiernos locales=l00)
1958 1960 1972 1960 1970 1960 1972
Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 65,5 59,9 59.S 70,9 72,4 84,0 82,0
Capital Federal 11,1 12,4 4,7 14,8 12,7 84,0 37,0
Provincia de Buenos Aires 31,0 25,9 32,8 33,8 37,6 77,0 87,0
Santa Fe 10,3 9,1 8,7 9,4 9,1 97,0 96,0
Córdoba 7,8 7,8 8,0 8,8 8,8 89,0 91,0
Mendoza 5,3 4,7 5,2 4,1 4,2 115,0 124,0
Baja densidad 18 6,4 79 3,3 38 194,0 208,0
Chubut - 1,2 1,6 0,7 0,8 171,0 200,0
Santa Cruz - 1,0 1,6 0,3 0,4 333,0 400,0
La Pampa 1,8 1,4 1,5 0,8 0,7 175,0 214,0
Río Negro 1,4 1,7 1,0 1,1 140,0 155,0
Neuquén - 1,2 1,3 0,5 0,7 240,0 186,0
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - 0,3 - 0,1 - 300,0
Intermedias 15,6 15,0 14,6 12,7 11,4 134,0 128,0
San Juan 2,4 2,5 2,4 1,8 1,6 139,0 150,0
San Luis 1,4 1,4 1,4 0,9 0,8 156,0 175,0
Entre Ríos 4,3 4,0 3,9 4,0 3,5 100,0 111,0
Tucumán 4,1 4,1 3,7 3,9 3,3 105,0 112,0
Salta 3,4 3,0 3,2 2,1 2,2 143,0 145,0
Rezagadas 16,9 18,7 17,9 13,1 12,4 143,0 144,0
La Rioja 1,4 1,2 1,2 0,6 0,6 200,0 200,0
Catamarca 1,4 1,7 1,4 0,8 0,7 213,0 200,0
Corrientes 3,6 4,1 3,9 2,7 2,4 152,0 163,0
Jujuy 2,7 2,3 2,5 1,2 1,3 192,0 192,0
Misiones 2,3 2,5 2,4 1,8 1,9 139,0 126,0
Chaco 3,0 3,1 2,7 2,7 2,4 115,0 113,0
Santiago del Estero 2,5 2,5 2,3 2,4 2,1 104,0 110,0
Formosa - 1,3 1,4 0,9 1,0 144,0 140,0

Lecciones y enseñanzas del tercer y cuarto período


Las lecciones y enseñanzas surgen del régimen de distribución de los Impuestos a los
Réditos, Ventas y Ganancias Eventuales, ya que no se modificó el régimen aplicable a
los Impuestos Internos. La primera lección es que nuevamente el Congreso Nacional,
tal como había ocurrido en 1946, encara una reforma en profundidad del tema. El ré-
gimen llega a una madurez en la regulación de la Coparticipación Federal. Se estable-
cen con precisión las fuentes de datos a utilizar para el cálculo de los distribuidores, la
periodicidad del cálculo, se crea una Institución Fiscal (la Comisión de Control e Índi-
175
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ces) para el control de la gestión del régimen, y se establecen las obligaciones de las
partes.
En la distribución secundaria se elimina el prorrateador que provocaba los mayo-
res conflictos para su cálculo (recaudación de los impuestos coparticipables en cada
jurisdicción). Es destacable la preocupación de los legisladores por mejorar la informa-
ción de base. Frente a ese avance, las modificaciones introducidas por el gobierno de
facto en 1967-1968 implican un retroceso, al apropiarse la Nación (en forma coerciti-
va) de una parte de la coparticipación provincial.

IX.2.d - Quinto período del Régimen de Coparticipación (1973-1979). El perfeccio-


namiento del régimen

Antecedentes de la reforma de 1973


La reforma al Régimen de Coparticipación estuvo precedida por un período de estudio
y análisis prolongado, iniciado en 1970, que se aceleró posteriormente por el marco
que atravesaban las finanzas públicas hacia 1971 y especialmente 1972, que obligaron
a un considerable apoyo del gobierno nacional a través de aportes del Tesoro Nacional,
para atender el déficit de los gobiernos provinciales. Esta situación de déficit no se de-
bía a causas ocasionales, sino a un cambio que se consideraba permanente: la nueva
política salarial de equiparación de los empleados provinciales y municipales a los na-
cionales. Ello llevó a pensar en un aumento sustancial de la participación provincial a
expensas de la participación del gobierno nacional, para devolver a las provincias -
especialmente en vísperas de la asunción de las autoridades en cada una de ellas- una
mayor autonomía financiera, reduciendo la excesiva dependencia del Tesoro Nacional.
Ello se tradujo en una revisión de los porcentajes de participación: en un primer pro-
yecto (1971) se elevaron en forma gradual hasta arribar a una meta del 50% para el
conjunto de provincias en el término de cinco años; en el proyecto definitivo (1973) se
llegó al cambio inmediato de los porcentajes.
Este vuelco tan importante de recursos a las provincias requería simultáneamente
revisar con cuidado la distribución secundaria, es decir, los prorrateadores entre pro-
vincias del total asignado al conjunto de ellas. En este aspecto, debe tenerse en cuenta
que estaba en suspenso la aplicación de los resultados del Censo Nacional de Población
de 1970 a la revisión de los índices de distribución según las Leyes 14.788 y 14.390,
donde el prorrateador población pesaba en un 25% y un 78% respectivamente.
Por último, se estimó conveniente simplificar el sistema, unificando en una sola
Ley la coparticipación de grupos de impuestos que, por razones históricas, obedecían a
regímenes diferentes.
Los aspectos más relevantes de la Ley 20.221 pueden sintetizarse utilizando los
propios términos oficiales, ya que se trató de una reforma que explícitamente formula-
ba los objetivos propuestos y explicaba los instrumentos adoptados. Los conceptos que
se citan a continuación se refieren al Mensaje de elevación del Proyecto de Ley.

176
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

La Reforma de 1973. Ley Convenio 20.221


Objetivos:
• garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales,
mediante la implementación de un importante aumento de la coparticipa-
ción, a efectos de reducir la dependencia del Tesoro Nacional que se ob-
serva en la actualidad;
• reconocer la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias con
menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestación de los
servicios públicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tra-
tamiento a todos los habitantes;
• obtener una simplificación del régimen que facilite el mecanismo de dis-
tribución y la actividad de los órganos de administración y control.
Principales características
• establecimiento de un sistema único para distribuir todos los impuestos
coparticipados;
• asignación por partes iguales a la Nación y al conjunto de las provincias
del monto total recaudado por dichos impuestos;
• distribución entre provincias, en forma automática, del 48,5% del total re-
caudado, utilizando los siguientes criterios: 65% por población, 25% por
brecha de desarrollo, y 10% por dispersión de población. La distribución
por población se fundamenta en la estrecha relación existente entre los
servicios públicos provinciales y el número de habitantes. La distribución
por brecha de desarrollo (que mide la diferencia de riqueza de cada pro-
vincia con respecto a la del área más desarrollada del país) se justifica por
la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las
provincias Rezagadas. La distribución por dispersión demográfica obede-
ce a la intención de tener en cuenta la situación especial de las provincias
de Baja Densidad de población respecto a la organización de la prestación
de sus respectivos servicios públicos;
• creación del Fondo de Desarrollo Regional, al que se asegura la asigna-
ción de un 3% de la recaudación total, a efectos de dar continuidad al ré-
gimen del Fondo de Integración Territorial;
• en cuanto a la duración del régimen, el mismo regirá desde el 1° de enero
de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1980, fecha en que se dispondrá de
los resultados del próximo Censo Nacional de Población y Vivienda los
cuales aportarán la información básica para la determinación de los por-
centajes de distribución.
Otros aspectos importantes
La Ley 20.221 contiene otras importantes novedades respecto a los regímenes anterio-
res, las cuales se detallan a continuación.

177
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Cobertura del régimen


La enumeración de los impuestos nacionales sujetos a la coparticipación se esta-
blece en forma muy amplia. “Durante la vigencia de esta Ley la Nación mantendrá el
régimen de distribución en ella previsto para todos los gravámenes especificados en el
art. 1° y para los que en el futuro establezca como impuestos indirectos que graven
consumos o actos, o conforme a la facultad del art. 67° inc. 2, de la Constitución Na-
cional". Con esta cláusula se deseaba poner fin a las dificultades que habían perturbado
el funcionamiento de los Regímenes anteriores de Coparticipación cuando en oportuni-
dad de creación de un nuevo impuesto, no coparticipable a criterio de la Nación y co-
participable a criterio de las provincias.
Sin embargo, en la Ley 20.221 se establece una excepción. "Se excluyen de esta
ley los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realización de inver-
siones, servicios, obras y al fomento de actividades, declarados de interés nacional". A
su vez, esta excepción tiene un límite. "Cumplido el objeto de creación de estos im-
puestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al siste-
ma de coparticipación de esta ley".
Obligaciones de las provincias
Recogiendo las prohibiciones usualmente establecidas en los regímenes anteriores
respecto a la imposición por parte de las provincias de impuestos análogos a los nacio-
nales coparticipados, la Ley detalla minuciosamente estas situaciones. Se trata de evitar
problemas como los que anteriormente se presentaron, para determinar exactamente si
alguna provincia había violado este tipo de prohibición al fijar la base imponible de
algún impuesto provincial. Debe notarse que "de esta obligación se excluyen expresa-
mente los impuestos provinciales sobre: la propiedad inmobiliaria, el ejercicio de acti-
vidades lucrativas, las transmisiones gratuitas de bienes, los automotores y los actos,
contratos y operaciones a título oneroso". Esta válvula de escape obedece a que, en
función de la definición anteriormente explicada de la cobertura de impuestos coparti-
cipables, si la Nación establecía un impuesto, automáticamente éste era coparticipable,
y si bien la Nación debía distribuir su producido según el nuevo sistema, también au-
tomáticamente las provincias debían derogar los impuestos provinciales análogos. Por
esta vía, en la medida que la Nación pudiera crear impuestos tradicionalmente utiliza-
dos por las provincias (como de hecho lo hizo con los Impuestos de Emergencia Inmo-
biliario o al Parque Automotor), la Nación iría desalojando a las provincias de este tipo
de fuente tributaria y finalmente las provincias se quedarían sin ninguna fuente propia.
Con esta cláusula, se garantiza a las provincias un cierto núcleo fundamental de tribu-
tos propiamente provinciales, bajo cualquier circunstancia, aún si la Nación impusiera
gravámenes similares. En este último caso, la Nación debe coparticipar del producto
del gravamen nacional sin necesidad de que las provincias tengan que derogar sus tri-
butos provinciales análogos.
De la misma manera, se establecen obligaciones paralelas para los municipios de
las provincias, con una cláusula que obliga a todas las provincias "a establecer un sis-
tema de coparticipación de los ingresos que se originen en esta Ley para los municipios
de su jurisdicción con vigencia a partir del 1° de enero de 1974, el cual deberá estructu-

178
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

rarse asegurando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión auto-


mática de los fondos".
Comisión Federal de Impuestos
Las Leyes 14.788 y 14.390 establecían sus propios organismos de fiscalización y
arbitraje de cuestiones controvertidas respecto a las obligaciones y derechos de las par-
tes: la Comisión de Contralor e Índices de la Ley 14.788 y el Tribunal Arbitral de la
Ley 14.390. La unificación de los diferentes regímenes obligó a estructurar un único
cuerpo interpretativo de las disposiciones y con facultades suficientes para cumplir sus
fines. Con esta finalidad, la Ley crea la Comisión Federal de Impuestos, define su inte-
gración (un representante por cada provincia adherida y uno por la Nación), fija sus
funciones, prevé su funcionamiento interno y establece las normas necesarias para la
aplicación de sus decisiones.
Es interesante destacar que entre las funciones previstas para la Comisión se en-
cuentra la de "intervenir con carácter consultivo en la elaboración de todo proyecto de
legislación tributaria nacional". La idea que inspira esta disposición que recogía una
vieja aspiración provincial es que la Coparticipación Impositiva no se refiere única-
mente a la distribución del producto de los impuestos nacionales, sino que debe tam-
bién extenderse a una participación en la fijación de la estructura tributaria respectiva,
tanto por sus efectos fiscales respecto a la recaudación (desgravaciones, alícuotas, de-
finiciones de la base imponible, administración tributaria, etc.) como así también por
los efectos extrafiscales de las respectivas decisiones (efectos promocionales de las
desgravaciones impositivas, distribución territorial de la carga tributaria, etc.).
Fondo de Desarrollo Regional
La Ley crea el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) al que le asigna el 3% del to-
tal de la recaudación. El objetivo de este Fondo es el de “financiar inversiones en traba-
jos públicos de interés provincial o regional, destinados a la formación de la infraes-
tructura requerida para el desarrollo del país, incluyendo estudios y proyectos". El
Fondo pretende dar continuidad al Fondo de Integración Territorial. Este Fondo de In-
tegración Territorial se origina a raíz de la reducción operada a partir de 1967 en los
porcentajes de coparticipación al conjunto de provincias en el régimen de la Ley
14.788 y como compensación a dicha pérdida. Se trata de fondos del Presupuesto del
gobierno nacional, fijados por éste y con destino determinado unilateralmente por el
propio gobierno nacional. Como a la fecha de vigencia del nuevo régimen quedaban
pendientes obras en curso con financiamiento del Fondo de Integración Territorial, se
previó que el primer destino del Fondo de Desarrollo Regional fuera precisamente
completar estas obras en marcha, antes de comenzar nuevas obras. La Ley preveía de-
terminar un régimen de fundamento de Fondo de Desarrollo Regional una vez transcu-
rrido el período de transición. Sin embargo, nunca se puso en marcha el mecanismo
definitivo de funcionamiento del Fondo de Desarrollo Regional. El mismo siguió fun-
cionando con las pautas previstas para el período de transición y de hecho fue maneja-
do por la Nación como cuenta especial en el ámbito del Ministerio del Interior de la
Nación. Equiparar el Fondo de Desarrollo Regional con otras cuentas especiales del
gobierno nacional violaba el espíritu de la Ley Convenio de creación.

179
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Prorrateadores utilizados: bases estadísticas y mecánica de cálculo


En la Tabla 88 se presenta el cálculo de los prorrateadores utilizados en la Ley y su
efecto sobre la distribución de la coparticipación recibida por las provincias.
El prorrateador población (con una ponderación del 65%) no presenta dificulta-
des, ya que se elaboró en base a los datos del Censo Nacional de Población de 1970 y
refleja la participación de la población de cada provincia en la población del conjunto
de las 22 jurisdicciones Provinciales.
Con respecto al prorrateador brecha de desarrollo (ponderación del 25%) del mé-
todo adoptado, resultan aportes proporcionales en términos per cápita a la brecha de
desarrollo, entendida como la diferencia entre el nivel igual a 100 (para Capital Federal
más Provincia de Buenas Aires) y la provincia en cuestión. Para el cálculo del nivel de
desarrollo y la brecha se utilizan los indicadores “calidad de la vivienda", “automóviles
por habitante" y "grado de educación".
Según la mecánica de cálculo del prorrateador dispersión de población (pondera-
ción del 10%) únicamente participaban las provincias que estuvieran por debajo de la
densidad de población media del país.

Tabla 88 - Distribución Ley 20.221 (1973)


Formación del prorrateador (%) Participación de cada provincia en cada
Total Por Por brecha Por prorrateador
población dispersión Población Brecha Dispersión
Gobiernos locales 100,0000 65,0000 25,0000 10,0000 100,0000 100,0000 100,0000
Avanzadas 50,6756 44,4786 6,0593 0,1377 68,4296 24,2371 1,3771
Buenos Aires 27,9905 27,9905 - - 43,0624 -
Santa Fe 9,0589 6,8124 2,2465 - 10,4816 8,9860 -
Córdoba 8,8985 6,5716 2,3269 - 10,1101 9,3075 -
Mendoza 4,7277 3,1041 1,4859 0,1377 4,7755 5,9436 1,3771
Baja densidad 9,1140 2,7550 1,7319 4,6271 4,2384 6,9278 46,2713
Chubut 1,8646 0,6059 0,3011 0,9576 0,9321 1,2043 9,5763
Santa Cruz 1,4384 0,2694 0,1384 1,0306 0,4145 0,5536 10,3063
La Pampa 1,8007 0,5488 0,3461 0,9058 0,8443 1,3844 9,0585
Río Negro 2,2926 0,8378 0,5627 0,8921 1,2889 2,2509 8,9206
Neuquen 1,7177 0,4931 0,3836 0,8410 0,7586 1,5346 8,4096
Intermedias 17,1738 8,4700 6,9441 1,7598 13,0308 27,7764 17,5989
San Juan 2,5543 1,2258 0,8998 0,4287 1,8859 3,5991 4,2874
San Luis 1,7545 0,5853 0,4376 0,7316 9,9004 1,7504 7,3164
Entre Ríos 4,5646 2,5893 1,9753 - 3,9835 7,9012 -
Tucumán 4,5525 2,4434 2,1091 - 3,7591 8,4363 -
Salta 3,7480 1,6262 1,5223 0,5995 2,5019 6,0894 5,9951
Rezagadas 23,0365 9,2964 10,2647 3,4754 14,3022 41,0587 34,7527
La Rioja 1,7234 0,4346 0,4233 0,8655 0,6686 1,6933 8,6546
Catamarca 1,9273 0,5497 0,5488 0,8288 0,8457 2,1953 8,2876
Corrientes 3,7858 1,7996 1,8405 0,1457 2,7686 7,3620 1,4572
Jujuy 2,2077 0,9648 1,0087 0,2342 1,4843 4,0349 2,3415
Misiones 2,9617 1,4132 1,5485 - 2,1742 6,1938 2,4947
Chaco 4,1280 1,8075 2,0710 0,2495 2,7807 8,2841
Santiago del Estero 4,0135 1,5803 1,8877 0,5455 2,4313 7,5506 5,4552
Formosa 2,2891 0,7467 0,9362 0,6052 1,1488 3,7447 6,0619

180
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 89 – Coparticipación per cápita para cada prorrateador


(promedio = 100)
Por
Por brecha Por dispersión
población
Gobiernos locales 100,0 38,5 15,4
Avanzadas 100,0 13,6 0,3
Buenos Aires - - -
Santa Fe 100,0 33,0 -
Córdoba 100,0 35,4 -
Mendoza 100,0 47,9 4,4
Baja densidad 100,0 62,9 167,9
Chubut 100,0 49,7 158,1
Santa Cruz 100,0 51,4 382,5
La Pampa 100,0 63,1 165,0
Río Negro 100,0 67,2 106,5
Neuquen 100,0 77,8 170,6
Intermedias 100,0 82,0 20,8
San Juan 100,0 73,4 35,0
San Luis 100,0 74,8 125,0
Entre Ríos 100,0 76,3 -
Tucumán 100,0 86,3 -
Salta 100,0 93,6 36,9
Rezagadas 100,0 110,4 37,4
La Rioja 100,0 97,4 -
Catamarca 100,0 99,8 150,8
Corrientes 100,0 102,3 8,1
Jujuy 100,0 104,6 24,2
Misiones 100,0 109,6 -
Chaco 100,0 114,6 13,8
Santiago del Estero 100,0 119,4 34,5
Formosa 100,0 125,4 81,2

Reformas posteriores hasta 1980


Hubo varias modificaciones, siendo las más importantes la extensión del plazo de vi-
gencia hasta el 31-12-1983 (por Ley aprobada por el Congreso Nacional de 1973) y la
sustitución (respecto a los impuestos provinciales excluidos de la obligación provincial
de no gravar hecho imponible similar a los de impuestos nacionales coparticipados) del
Impuesto sobre el Ejercicio de las Actividades Lucrativas por Patentes por el Ejercicio
de Actividades con Fines de Lucro. Ello debido a la idea de que la introducción del
Impuesto al Valor Agregado y la simultánea derogación del Impuesto a las Ventas de-
bería traer aparejado una eliminación de los impuestos provinciales sobre actividades
lucrativas en la forma de Impuestos sobre los Ingresos Brutos, dejando únicamente la
posibilidad de Patentes, cuya base imponible no fueran los ingresos brutos sino otros
parámetros. Se estableció un mecanismo especial de coparticipación de la recaudación
del nuevo Impuesto al Valor Agregado, de modo de compensar el impacto de la elimi-
nación del impuesto principal más importante desde el punto de vista recaudatorio. A
partir del 1-1-1976 se eliminó este mecanismo especial y se permitió a las provincias
reestablecer el viejo Impuesto sobre las Actividades Lucrativas, ahora con el nombre
de Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En marzo de 1979 se volvió prácticamente al
esquema inicial de 1973.

181
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Resultados cuantitativos
La reforma de 1973 significó una profunda alteración de la participación de cada juris-
dicción dentro del monto total coparticipado por los gobiernos locales. A nivel de gru-
pos de jurisdicciones, la situación comparativa entre 1971 (antes de la reforma) y 1973
se presentan en la Tabla 90.
Tabla 90 – Participación de las jurisdicciones dentro
Las jurisdicciones Avan- del monto total coparticipado
zadas disminuyen su partici- % de participación % de
Jurisdicciones
pación del 57,5% en 1971 al 1971 1973 variación
50,7% en 1973 (un 11,8%). Avanzadas 57,5 50,7 -11,8
Baja Densidad 7,8 9,1 16,7
La pérdida de las jurisdiccio-
Intermedias 15,7 17,2 9,6
nes Avanzadas se distribuye Rezagadas 19,0 23,1 21,6
entre los otros tres grupos,
que aumentan su participación en el total coparticipado. A nivel de jurisdicciones debe
destacarse el caso de la provincia de Buenos Aires, que disminuye su participación del
34,2% del total al 28%; o sea, cede al resto 6,2% del total coparticipado.
Comparando los porcen- Tabla 91 – Coparticipación per cápita
tajes de distribución de la co- Coparticipación per cápita
participación con los de la (conjunto gobiernos locales= % de
Jurisdicciones 100)
población se obtiene un indi- variación
1971 1973
cador de la coparticipación Avanzadas 84 74 -11,9
per cápita, relativa al prome- Baja Densidad 184 215 16,8
dio del conjunto de jurisdic- Intermedias 120 132 10,0
ciones. Por grupos, la evolu- Rezagadas 133 161 21,1
ción se presenta en la Tabla
91.
Las jurisdicciones Avanzadas experimentan una disminución de la coparticipa-
ción per cápita relativa del 12%, pasando de más del 80% a menos de tres cuartos del
promedio. El grupo de Baja Densidad registra un crecimiento del 16,8%. En las Inter-
medias el incremento es del 10%. El grupo de jurisdicciones Rezagadas experimenta el
mayor crecimiento (21,1%).
A nivel de jurisdicciones aparecen discrepancias notables en la coparticipación
per cápita relativa. El valor más alto (Santa Cruz, igual a 351) es 5,4 veces el de Bue-
nos Aires (igual a 65).

Lecciones y enseñanzas del quinto período


Este es el período de madurez de todo el régimen, que gana en claridad, explicitación
de objetivos, descripción adecuada de la cobertura del régimen y del método de cálculo
de los prorrateadores y de las fuentes de datos a utilizar.
Si bien el régimen fue sancionado al finalizar el gobierno de facto de 1966-1973,
la Ley 20.221 es posterior a las elecciones generales, lo que sugiere la existencia de
negociaciones entre el gobierno entrante y el gobierno saliente. Además, en el mismo
año 1973, el Congreso Nacional decide extender su vigencia para completar 11 años
(hasta el 31-12-1983).

182
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

El período deja sus enseñanzas importantes. En primer lugar, dejar una válvula de
escape en la Ley (el Fondo de Desarrollo en la Ley 20.221) puede ser utilizado por el
gobierno nacional para violar el espíritu de la misma. En segundo lugar, la eliminación
del Impuesto sobre las Actividades Lucrativas en 1975 es un ejemplo de una medida
que va en la dirección correcta y que fracasa –se revierte al año- cuando las reformas se
introducen sin un adecuado diseño y evaluación.

IX.2.e - Sexto período del Régimen de Coparticipación (1980-1984). Hacia la desar-


ticulación y caída del régimen

La reforma tributaria de 1980 (Leyes 22.293 y 22.294)


La reforma obedeció a razones de política impositiva nacional, sustituyendo la recau-
dación proveniente de ciertos tributos (tales como Contribuciones Patronales para Se-
guridad Social y Viviendas y diversos impuestos y aportes específicos, la mayoría de
ellos con afectación específica a la realización de gastos del gobierno nacional) por la
mayor recaudación del Impuesto al Valor Agregado, a obtener mediante la ampliación
de su base imponible y la elevación de su alícuota. Se pensaba que la reforma sería
neutra en cuanto a la recaudación pero que tendría importantes efectos económicos,
entre otros, la disminución de costos, el aumento de la competitividad y la elevación de
la tasa de crecimiento.
La reforma significaría un ordenamiento de las finanzas públicas nacionales, al
eliminar la afectación especial de recursos a determinados gastos, dando vigencia efec-
tiva al principio de unidad de caja en materia presupuestaria. Para asegurar que los gas-
tos del gobierno nacional en las finalidades de Seguridad Social y Vivienda pudieran
seguir desenvolviéndose adecuadamente, se estableció un mecanismo automático y
rápido de aporte a los mismos, mediante la afectación de fondos provenientes de la re-
caudación impositiva del Régimen de Coparticipación Federal. Se trataba de una pre-
coparticipación que no tenía límite superior en cuanto al gasto nacional a financiar. Se
injertó así en el Régimen de Coparticipación Impositiva, por primera vez, un elemento
totalmente extraño: el monto de ciertos gastos del gobierno nacional, decididos unilate-
ral y discrecionalmente por éste, sin límites precisos.
Las modificaciones introducidas en el Régimen de Coparticipación Federal de
Impuestos por la Ley 22.293 comenzaron a ser apreciadas a poco de su puesta en mar-
cha. Los perjuicios que ocasionaba a las provincias, a través de una reducción de los
montos coparticipados, llevaron a buscar algunos paliativos. Uno de ellos consistió en
extender el concepto de cobertura de los gastos de Seguridad Social, que la Ley 22.293
limitaba al sistema nacional, para también abarcar los gastos similares realizados por
los gobiernos locales.
También formó parte de la reforma la eliminación de la coparticipación impositi-
va recibida por la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a través de la Ley de
Presupuesto de 1981. La eliminación se fundamentó en que esta jurisdicción disponía
de recursos suficientes. Se consideraba que, aún así, si se tiene en cuenta que la Ciudad
de Buenos Aires no tenía que sostener la Policía ni el Poder Judicial, como es el caso
con las provincias, seguía estando globalmente favorecida frente a las demás jurisdic-
ciones territoriales. Con la transferencia de escuelas, hospitales y subterráneos esta si-

183
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

tuación se había atenuado; con la transferencia de los ferrocarriles metropolitanos y de


Obras Sanitarias a la comuna metropolitana y a la provincia de Buenos Aires conjun-
tamente, se llegó a una situación de mayor equilibrio. A su vez, debe tenerse en cuenta
que en la Capital Federal no se otorgaban beneficios por los regímenes de promoción
industrial y minera ni subsidios forestales. La eliminación de la coparticipación de la
Ciudad de Buenos Aires entró en un concepto de política territorial global, que procuró
la descentralización del país, adecuando los diversos mecanismos de las finanzas pú-
blicas a este objetivo.
La Ciudad de Buenos Aires quedó comprendida dentro de las obligaciones esta-
blecidas en la Ley de Coparticipación, sin recibir en contraprestación ningún monto en
concepto de distribución del producido de los impuestos comprendidos por la misma.
A partir de 1983 (Ley de Presupuesto de 1983) se restituyó a la coparticipación a la
Ciudad de Buenos Aires.
Como parte de las medidas encaminadas a paliar la situación creada por la Ley
22.293, además de las ya indicadas, y vista su insuficiencia, se propició para el año
1981 un mecanismo especial de garantía de la coparticipación provincial.
Como consecuencia de esta reforma, el Régimen de Coparticipación Federal entró
en una grave crisis con dos efectos importantes. Por un lado, fue perdiendo significa-
ción en el total de fondos transferidos desde la Nación hacia las provincias. Las pérdi-
das tuvieron que ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional, de asignación dis-
crecional por el gobierno nacional. Los ATN superaron en magnitud cuantitativa a los
fondos del Régimen de Coparticipación. Por otro lado, llevó a las partes (Nación-
provincias y provincias entre sí) a posiciones irreconciliables que hicieron que el régi-
men caducara el 31-12-1984, al cumplir medio siglo de existencia (el gobierno consti-
tucional había prorrogado el plazo de vigencia de la Ley por un año). En medio de la
crisis se fueron eliminando, total o parcialmente, las modificaciones introducidas en
1980. Se reimplantaron los Aportes Patronales al FONAVI desde el 1-1-1984 con la
misma alícuota que en 1980 y los Aportes Patronales para Seguridad Social con una
alícuota 50% más baja que la de 1980.

Resultados cuantitativos
El efecto más importante de la reforma de 1980 fue, desde el punto de vista del Régi-
men de Coparticipación Federal de Impuestos, la drástica modificación de la distribu-
ción primaria que significó una pérdida importante para los gobiernos locales (21%).
No sólo se alteró la distribución primaria, sino también la secundaria debido a que una
parte se distribuyó en concepto de aportes para previsión social, con un criterio diferen-
te al de la coparticipación federal.
En la Tabla 92 se comparan los prorrateadores de 1973 (Ley 20.221) con los de
1982 (Ley 20.221, aportes para previsión social y eliminación de la coparticipación de
la Ciudad de Buenos Aires). Dado que a partir de 1983 se restituye a la Ciudad de
Buenos Aires la participación del 1,8% del total, se calcularon en la última columna del
cuadro los porcentajes de distribución estimativas, que resultan más útiles para compa-
rar con la situación anterior a la reforma de 1980.

184
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

A nivel de grupos, se observan cambios que no resultan muy significativos; ganan


participación las jurisdicciones Avanzadas (1,5%) y las de Baja Densidad (3,3%) y
pierden participación las Intermedias (3%) y las Rezagadas (2,3%).
La municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires es la más favorecida por su alta
participación en la distribución de los aportes para previsión social (11%), comparada
con el 3,6% que le corresponde en el régimen general. Por lo tanto, del total distribuido
por los dos sistemas percibe el 5%. La jurisdicción más perjudicada es Entre Ríos, que
participa con un 4,4% en el régimen general y con solo el 3% en el régimen de la Ley
22.453, siendo su participación en el total distribuido del 3,9%.

Tabla 92 – Efectos de la Reforma de 1980 – Gobiernos locales


1973 1982 1983
Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 52,5 51,8 53,3
Capital Federal 3,6 2,1 5,0
Provincia de Buenos Aires 27,0 27,7 26,9
Santa Fe 8,7 8,4 8,2
Córdoba 8,6 8,8 8,6
Mendoza 4,6 4,7 4,6
Baja densidad 9,1 9,5 9,4
Chubut 1,8 1,9 1,8
Santa Cruz 1,4 1,5 1,5
La Pampa 1,7 1,7 1,6
Río Negro 2,2 2,5 2,4
Neuquén 1,6 1,8 1,8
Territorio Nac. de Tierra del Fuego 0,4 0,3 0,3
Intermedias 16,5 16,6 16,0
San Juan 2,4 2,5 2,4
San Luis 1,7 1,7 1,6
Entre Ríos 4,4 4,1 3,9
Tucumán 4,4 4,6 4,5
Salta 3,6 3,7 3,6
Rezagadas 21,9 22,0 21,4
La Rioja 1,6 1,6 1,6
Catamarca 1,8 1,8 1,8
Corrientes 3,6 3,5 3,4
Jujuy 2,1 2,1 2,1
Misiones 2,8 2,8 2,7
Chaco 4,0 3,9 3,8
Santiago del Estero 3,8 3,9 3,8
Formosa 2,2 2,3 2,2

Lecciones y enseñanzas del sexto período


La reforma de 1980 es un muestrario de políticas públicas de pobre diseño y evalua-
ción, que tuvieron graves consecuencias para la posición financiera del Sector Público
global y desarticularon las relaciones fiscales Nación-provincias. El pobre diseño con-
dujo a una alta inestabilidad normativa que culmina con la revisión parcial o total de la
reforma y con la caducidad del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.

185
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

IX.2.f - Séptimo período 1985-1987. La inexistencia de una Ley de Coparticipación,


la iniciación de los acuerdos transitorios y la acentuación del Federalismo
Coercitivo

Los Acuerdos Transitorios 1985-1987


En la última parte del gobierno de facto de 1976–1983, y ante el inminente vencimien-
to de la Ley-Convenio 20.221 que operaba el 31 de diciembre de 1983, se llevaron a
cabo negociaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales sin que se
llegara a ningún acuerdo. Ante la previsión de que los lapsos de que iba a disponer el
gobierno constitucional eran insuficientes, atendiendo al tiempo que necesariamente
requiere la tramitación parlamentaria en el gobierno nacional y la adhesión de cada una
de las legislaturas provinciales, el gobierno prorrogó la vigencia de la Ley 20.221 por
un año hasta el 31-12-84. Desde su asunción, el gobierno constitucional afrontó una
situación de permanente conflicto. El tema adquirió una importancia similar, tanto des-
de el punto de vista político como económico, al de las políticas cambiaria, monetaria y
salarial.
Al finalizar el año 1984 caducó el régimen legal básico. Por primera vez en cin-
cuenta años la Argentina no tuvo una norma institucional que regulara las relaciones
financieras entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Hasta la sanción
del Presupuesto Nacional de 1985 el vacío se llenó precariamente, aunque sin ningún
sustento jurídico ni institucional, a través de un acto unilateral del Poder Ejecutivo Na-
cional que instruyó al Banco de la Nación Argentina a seguir distribuyendo diariamen-
te entre las provincias los fondos provenientes de la recaudación de impuestos coparti-
cipados. Con la sanción del Presupuesto Nacional para 1985 se regularizó la situación:
todos los fondos ingresaron al Tesoro Nacional y la asignación a provincias se hizo por
la vía del Presupuesto. Desde el 1-1-1985 desapareció la Coparticipación Federal y
todos los fondos girados a las provincias fueron Aportes del Tesoro Nacional.123
A fines de 1985 tomaron estado público algunos lineamientos del Proyecto de
Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que el Poder Ejecutivo Nacional enviaría
al Congreso Nacional para su tratamiento en el período de sesiones extraordinarias. Se
inició entonces otra ronda de negociaciones, reuniones y elaboración de proyectos al-
ternativos, que pusieron en evidencia la imposibilidad de una solución rápida al pro-
blema.124 Se negoció entonces directamente entre el Poder Ejecutivo Nacional y los
Poderes Ejecutivos Provinciales un “Convenio Transitorio de Distribución de Recursos
Federales a las Provincias” que se firmó y protocolizó el 13-3-86. La firma de este
convenio implicó modificar el Proyecto de Presupuesto Nacional que había sido envia-
do al Congreso con anterioridad, para prever un incremento en el monto original de
transferencia del orden del 11%, conseguido en virtud de la firme posición sustentada
por los gobiernos provinciales.
La situación en cuanto a la Coparticipación Federal de Impuestos tuvo las si-
guientes características:
123
Este cambio significó una modificación en la contabilidad que fue utilizada para adjudicar la responsa-
bilidad en el déficit público a las provincias. El paso siguiente fue adjudicarles la responsabilidad en la
hiperinflación. Ver el Anexo III.
124
Para una comparación de los principales proyectos, ver Porto (1986)
186
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

• desde el 31/12/1984, fecha en que caducó el régimen legal básico, existe


un vació en cuanto a la forma de regular las relaciones fiscales entre el
gobierno nacional y los gobiernos provinciales;
• la experiencia de 1984 y 1985 indicó que gran parte del problema se de-
bió a la mezcla en el debate de dos asuntos sustancialmente distintos entre
sí: por un lado, el régimen básico de Coparticipación Federal y, por otro
lado, las necesidades financieras de Aportes del Tesoro Nacional. En la
discusión se terminaron mezclando “Coparticipación Federal” con “Apor-
tes Federales” y esta confusión impidió avanzar tanto en un aspecto como
en otro. Dicha confusión se vio facilitada por el gran desequilibrio del
Sector Público, que hizo que en 1984, por cada peso que recibía el con-
junto de provincias por Coparticipación Federal, recibiera casi dos pesos
en concepto de Aportes del Tesoro Nacional. Estos últimos carecen de au-
tomaticidad en cuanto a monto, distribución entre provincias y remesa, y
se fijan unilateralmente por el gobierno nacional;
• un largo período de estudio y negociación, que incluyó numerosas reu-
niones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, varios ple-
narios a nivel de Ministros de Economía Provinciales y la Secretaría de
Hacienda de la Nación, reuniones de Gobernadores Provinciales con Mi-
nistros Nacionales (Interior y Economía) e incluso reuniones y firma del
Convenio Transitorio entre Gobernadores y el Presidente de la Nación,
que llevó a pensar que debido a los conflictos de intereses entre las partes,
la solución era casi imposible;
• en el camino se perdió la perspectiva de mediano y largo plazo que debe
estar presente en el debate del tema para encontrar una solución acorde
con la Constitución Nacional y los objetivos de garantizar la autonomía
financiera de las provincias, la estabilidad de las normas y la automatici-
dad de los flujos financieros.

Resultados cuantitativos
En la Tabla 93 se vuelca información comparada del porcentaje de coparticipación de
cada provincia en 1985 que, con pequeños desvíos, rigió en el período 1985-1987. La
simple inspección revela el drástico cambio con respecto a la Ley 20.221. Se produce
una notable redistribución -fundamentalmente desde Buenos Aires y algunas de las
provincias de Baja Densidad– hacia las provincias Intermedias y Rezagadas. Buenos
Aires pierde casi 10 puntos de participación, lo cual representa un tercio con respecto a
lo fijado en la Ley 20.221.
La distancia entre las coparticipaciones per cápita se acentúa notablemente. La de
Buenos Aires es 60% inferior al promedio, mientras que la de Catamarca, Formosa y
La Rioja es más de 200% superior al promedio. Cabe apuntar que la relación entre el
mayor y el menor valor es igual a 9; esto quiere decir, por ejemplo, que por cada peso
de coparticipación que recibe un habitante de Buenos Aires, uno de Catamarca recibe 9
pesos.

187
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 93 – Comparación de los distribuidores de 1985-1987 y los de la Ley 20.221


Ley 20.221 ATN + CF. ATN. 1985- Aporte per cápita
1984 1987 (%) 1985-1987
(%) (%) (Gob. locales= 100)
Gobiernos locales 100,00 100,00 100,00 100
Avanzadas 48,87 39,50 41,22 61
Buenos Aires 28,25 16,59 17,54 40
Santa Fe 8,19 9,69 9,99 101
Córdoba 8,16 9,29 9,56 99
Mendoza 4,27 3,93 4,13 86
Baja densidad 9,41 8,39 8,15 168
Chubut 1,96 0,95 1,09 104
Santa Cruz 1,39 0,96 1,10 239
La Pampa 1,66 2,12 2,04 246
Río Negro 2,57 2,49 2,63 172
Neuquen 1,83 1,87 1,29 132
Intermedias 17,13 21,40 20,80 161
San Juan 2,58 4,29 3,67 197
San Luis 1,69 2,58 2,49 290
Entre Ríos 3,83 5,44 5,31 146
Tucumán 4,84 4,98 5,17 133
Salta 4,19 4,11 4,16 157
Rezagadas 24,59 30,72 29,81 205
La Rioja 1,70 2,26 2,25 341
Catamarca 1,96 3,05 3,00 361
Corrientes 3,76 4,00 4,03 152
Jujuy 2,47 3,14 3,06 187
Misiones 3,47 4,26 3,59 152
Chaco 4,55 5,57 5,43 193
Santiago del Estero 4,26 4,34 4,50 189
Formosa 2,42 4,10 3,95 335

Lecciones y enseñanzas del séptimo período


En este período estallan los conflictos que se habían generado a partir de la reforma de
1980 y las modificaciones posteriores. El Congreso Nacional no estuvo a la altura de
las circunstancias, tal como ocurriera en otros períodos en los que corrigió los desvíos
introducidos por los gobiernos de facto. Una gran diferencia de la reforma de 1980 res-
pecto de oportunidades anteriores (1946, 1958, 1973) es que, mientras que en dichas
oportunidades anteriores lo que había que corregir era fundamentalmente la distribu-
ción primaria, la reforma de 1980 había cambiado también drásticamente la distribu-
ción secundaria. Dada la distribución del poder político en el Congreso Nacional -
sesgada en las dos Cámaras hacia las provincias con menor población- corregir los
problemas generados en 1980-1984 aparecía como una tarea difícil, o acaso imposible.
Ante la incapacidad del Congreso Nacional de encontrar una solución, se traslada el
poder de decisión a los Acuerdos o Pactos entre los Poderes Ejecutivos. El Federalismo
Coercitivo se había consolidado.

188
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

IX.2.g - Octavo (1988-1989) y noveno (1990 hasta la actualidad) períodos del Régi-
men de Coparticipación. Del intento de vuelta a la normalidad (1988) a la
consolidación del Federalismo Coercitivo

Octavo período: el intento de vuelta a la normalidad con un “régimen transitorio” que


termina siendo de los más permanentes
La experiencia del período 1985-1987, caracterizado por un proceso de negociación y
pujas continuas entre la Nación y las provincias, llevó a todas las partes al convenci-
miento de la necesidad de sancionar una norma legal que le diera más estabilidad al
régimen. Este proceso culminó con la sanción de la Ley 23.548, que constituía una es-
peranza de retorno a la normalidad. La debilidad política del gobierno nacional frente a
la fortaleza de los gobiernos provinciales (en particular de la provincia de Buenos Ai-
res, en la que el partido opositor –el peronismo- había ganado la elección para gober-
nador) llevó a que se pudiera sancionar un “régimen transitorio” que regiría en 1988 y
1989. Conscientes de las dificultades de caer nuevamente en un vacío legal, se incluyó
una disposición de prorroga automática en caso de que el Congreso Nacional no san-
cionara una nueva Ley con anterioridad.
La Ley 23.548 continúa con los mecanismos regulatorios de las Leyes anteriores:
la centralización de determinados impuestos en cabeza del gobierno nacional y la co-
participación de lo recaudado entre el gobierno nacional y el conjunto de gobiernos
provinciales (distribución primaria) y la parte provincial entre los gobiernos provincia-
les (distribución secundaria). En la definición de la masa coparticipable se intentó pre-
cisar que todos los impuestos, salvo los mencionados expresamente, existentes o por
crearse, eran coparticipables (especial mención se hace al Impuesto sobre los Combus-
tibles, que había sido la principal fuente de disputas en los últimos años, declarándolo
integrante de la masa coparticipable). Pero ese intento de precisar la masa coparticipa-
ble se vio frustrado al incorporar varias vías de escape (se excluían los impuestos que
tuvieran otros regímenes de distribución, los que tuvieran afectación específica al mo-
mento de sanción de la Ley o los que se afectaran a fines determinados en el futuro).
La Ley fijó en 56,66% la participación de las provincias. Este porcentaje surgió
de adicionar el costo estimado de la transferencia de servicios de la Nación a las pro-
vincias de fines de los años 70 (8,16% de la masa coparticipable) al porcentaje que se
había fijado en la Ley 20.221 (48,5%). La Nación participaba en el 42,34% restante.
Las partes –como ocurría en Leyes anteriores- asumían un conjunto de obligaciones en
cuanto a no establecer gravámenes análogos a los coparticipados y en cuanto a la regu-
lación de los sistemas tributarios locales.
Una novedad de la Ley fue establecer una cláusula de limitación de la relación en-
tre los recursos coparticipables y no coparticipables del gobierno nacional (la “mezcla”
de recursos nacionales). Según esta cláusula, la suma a distribuir a las provincias no
podría ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la
Administración Central, tengan o no el carácter de coparticipables.
Otra novedad importante de la Ley es que, por primera vez, legisló sobre los
Aportes de Tesoro Nacional, fijando un límite al monto total a distribuir y una mecáni-
ca para su distribución. Se destinaba el 1% del monto recaudado de impuestos coparti-

189
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

cipables para el “Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.” Se establecía que el fondo
se destinaría a atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros de los go-
biernos provinciales y sería previsto presupuestariamente en Jurisdicción del Ministe-
rio del Interior, quien sería el encargado de su asignación. Con la finalidad de darle
transparencia al régimen, la Ley establecía que el Ministerio del Interior informaría
trimestralmente a las provincias sobre la distribución de los fondos, indicando los crite-
rios seguidos para la asignación. El límite del 1% era inflexible ya que, según la Ley, el
Poder Ejecutivo no podría girar suma alguna que supere el monto resultante. La inten-
ción era preservar un mecanismo para enfrentar emergencias y a la vez limitarlo para
evitar los abusos de los años anteriores.
Puesta en funcionamiento la Ley 23.548 comenzaron a operar los coeficientes le-
gales de distribución primaria (56,66%) y de distribución secundaria, así como también
el fondo de ATN con el rí-
Tabla 94 – Distribuidores totales entre provincias
gido límite legal (1%). Si 1985-1987 y 1988-1989
bien la distribución secun-
1988–1989 Dist.
daria de la Ley 23.548 ten-
1985-1987 secundaria Ley
dió a revertir alguno de los 23.548
desvíos más importantes Gobiernos locales 100,0 100,0
que se habían acumulado en Avanzadas 49,0 44,0
Buenos Aires 28,3 22,0
años anteriores, teniendo en
Santa Fe 8,2 9,0
cuenta el carácter de “juego Córdoba 8,2 8,9
de suma cero” de esta dis- Mendoza 4,3 4,2
tribución, esa recomposi- Baja densidad 9,5 9,3
ción parcial de las provin- Chubut 2,0 1,6
Santa Cruz 1,4 1,6
cias que más habían perdido La Pampa 1,7 1,9
implicó perdidas relativas Río Negro 2,6 2,5
para las que más habían ga- Neuquen 1,8 1,7
nado (por ejemplo, La Rio- Intermedias 17,1 19,2
San Juan 2,6 3,4
ja, Jujuy, Tucumán y Cata-
San Luis 1,7 2,3
marca). Estas provincias, Entre Ríos 3,8 4,9
que habían elevado sus gas- Tucumán 4,8 4,8
tos al nuevo nivel de ingre- Salta 4,2 3,8
sos, enfrentaron un impor- Rezagadas 24,8 27,5
La Rioja 1,7 2,1
tante problema financiero: a Catamarca 2,0 2,8
poco de sancionada la Ley Corrientes 3,8 3,7
de Coparticipación, se puso Jujuy 2,5 2,8
de manifiesto la necesidad Misiones 3,5 3,3
Chaco 4,6 5,0
de algún auxilio de emer-
Santiago del Estero 4,3 4,1
gencia para ellas. El cuadro Formosa 2,4 3,7
se vio agravado debido a la
baja recaudación de impuestos coparticipables en 1988 (18% inferior a la de 1987). Se
sancionaron entonces varias leyes con impacto en las relaciones Nación–provincias
(entre otras, la creación de un Impuesto sobre Intereses y Ajustes de los Depósitos a
Plazo Fijo –a ser distribuido entre provincias en forma ad-hoc-, la emisión por la Na-
ción de un bono para el saneamiento Financiero Provincial y la emisión de un bono
federal coparticipable entre la Nación y las provincias) que pusieran en evidencia que

190
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Tabla 95 – Coparticipación per cápita el intento de retornar a la normali-


(promedio Gobiernos locales = 100) dad no era más que una ilusión. El
fin definitivo de la ilusión vendría
1985-1987 1988 –1989
Gobiernos locales
de la mano de la hiperinflación de
100 100
Avanzadas 72 65 1989–1990.
Buenos Aires 65 51
Santa Fe 83 91 Resultados cuantitativos
Córdoba 86 92
En la Tabla 94 se presentan los dis-
Mendoza 89 87
Baja densidad 194 192
tribuidores totales por provincia de
Chubut 187 150 la Ley 23.548, comparados con los
Santa Cruz 302 344 del período 1985-1987. En la Tabla
La Pampa 200 226 95 se incluyen las coparticipaciones
Río Negro 168 165 per cápita relativas para esos mis-
Neuquen 187 178 mos períodos.
Intermedias 133 149
San Juan 139 182 Con respecto al período 1985-
San Luis 197 267 1987, lo más destacable es el recu-
Entre Ríos 106 135 pero de la participación de las pro-
Tucumán 124 122 vincias de Buenos Aires, Chubut,
Salta 158 145 Santa Cruz y Neuquén, las cuales
Rezagadas 169 190
habían sufrido pérdidas importan-
La Rioja 258 317
Catamarca 236 332
tes. Si bien Buenos Aires recupera
Corrientes 142 141 participación (del 17,5% al 22%) su
Jujuy 151 173 participación porcentual sigue sien-
Misiones 147 140 do muy inferior a la que le corres-
Chaco 162 178 pondía según el mecanismo de la
Santiago del Estero 179 174 Ley 20.221.
Formosa 205 308

Lecciones y enseñanzas del octavo período


La Ley 23.548 es el primer instrumento legal regulatorio de las relaciones fiscales Na-
ción–provincias surgido del funcionamiento pleno del Federalismo Coercitivo. La pro-
pia denominación de “régimen transitorio”, la vigencia prevista por sólo dos años y la
aprobación sin debate en la Cámara de Diputados son muestras claras de ello. Existe un
claro cambio de “actores” durante este período, con una pérdida de protagonismo del
Congreso Nacional -su ámbito natural- a manos de los Acuerdos entre partes. Estos
Acuerdos y Pactos dominarán la década de los 90.

191
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Noveno Período: la consolidación del Federalismo Coercitivo en la década de los 90


Los sucesos de hiperinflación de 1989 y 1990 no permitieron una discusión parlamen-
taria o extra-parlamentaria seria del problema. Sólo hubo tiempo para políticas que evi-
taran el colapso fiscal.
La vuelta a la normalidad macroeconómica en 1991, que se consolidó con el Plan
de Convertibilidad, dejó como esquema básico de regulación de las relaciones fiscales
Nación-provincias al establecido por la Ley 23.548. Sin embargo, desde la reforma
tributaria nacional de febrero de 1991 se comenzó a recorrer un camino similar al de
principios de los 80. Con el tiempo reaparecieron sus consecuencias, sólo postergadas
por la facilidad que encontró el Sector Público de cubrir sus faltantes con ingresos ex-
traordinarios (provenientes de las privatizaciones) y con endeudamiento. Reaparecie-
ron los viejos “tres pilares” de la reforma fiscal en la esfera nacional, con algunas vir-
tudes y muchos defectos:
• la transferencia de servicios a las provincias sin contrapartida financiera;
• las “pre-coparticipaciones”; y
• la limitación del poder tributario de los gobiernos provinciales y munici-
pales.
Un indicador de la inestabilidad a la que ha estado sujeto el régimen en la última
década fue la cantidad de Leyes y Decretos del gobierno nacional que de forma directa
o indirecta modifican lo establecido por el régimen básico de la Ley 23.548. En la
Tabla 96 se presenta un resumen de algunas de las medidas más importantes.
El primer pilar de la reforma se estableció por Ley 24.049 del 2-1-92, que transfi-
rió a las provincias y a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires los servicios
educativos administrados por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y por
el Consejo Nacional de Educación Técnica, así como también las facultades y funcio-
nes sobre los establecimientos privados reconocidos. Se transfirieron también otras
funciones de menor impacto presupuestario.
Dos artículos de la Ley merecen atención. El art. 14º, en el que se establece que
“a partir del 1º de enero de 1992 y hasta tanto se modifique la Ley 23.548 la Secretaría
de Hacienda de la Nación retendrá de la participación correspondiente a las provincias
en el Régimen de la citada Ley, previamente a la distribución secundaria, un importe
equivalente al monto total (...) con detalle para cada jurisdicción, con destino al finan-
ciamiento de los servicios educativos que se transfieren por la presente Ley y los co-
rrespondientes al costo de los servicios de Hospitales e Institutos Nacionales, Políticas
Sociales Comunitarias y Programa Social Nutricional a transferir a las provincias se-
gún se convenga oportunamente (...) Dicha retención será operativa en la medida que el
incremento de la recaudación de los gravámenes a que se refiere la Ley 23.548 para
1992 respecto del promedio mensual anualizado del período abril-diciembre de 1991
sea superior al monto mencionado en el párrafo anterior”.
La primer parte es muy clara en cuanto a que el gasto transferido se financiaría
con la parte provincial fijada en la Ley 23.548. Esto significó un cambio en la distribu-
ción primaria a favor de la Nación, con pérdida para todas las provincias. La distribu-
ción secundaria cambió por la diferencia entre lo que recibía cada provincia según la
192
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Ley 23.548 y el impacto de la transferencia de los servicios. La última parte fue utili-
zada por el gobierno nacional para crear confusión sobre quién estaba financiando los
servicios transferidos. Dado que la retención era sólo operativa si la recaudación au-
mentaba, se publicitó que se transferían funciones y recursos.
El segundo artículo que merece atención es el 26º, que establece que “los partici-
pantes en el sistema de la Ley 23.548, deberán presentar en el período legislativo de
1992 un proyecto de ley sustitutiva del régimen vigente de coparticipación federal de
impuestos”. Esta cláusula se repetirá a lo largo de los años por venir sin que nadie
cumpla con los compromisos asumidos. La confusión deliberada y los compromisos
incumplidos pasan a engrosar la artillería del Federalismo Coercitivo.
El segundo pilar lo constituyeron las pre-coparticipaciones -detracciones antes de
la distribución primaria- sobre la masa coparticipable con destino a un determinado
sector. A las relaciones verticales Nación-provincias se agregaron las sectoriales (pre-
visión social versus el resto), proceso que se agudizará a lo largo de la década. Por el
Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales (Poderes Ejecutivos)
se estableció que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, más una
suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable de la Ley
23.548, con destino a: i) el 15% para financiar el Sistema Nacional de Previsión “y
otros gastos operativos”; ii) la suma fija para distribuir entre provincias con problemas
financieros, por los montos establecidos en el mismo Acuerdo. Se estableció también
una garantía de coparticipación mensual a las provincias y una cláusula sobre la utili-
zación de los recursos fiscales provinciales que no tiene más valor que el de la mera
enunciación. Echados a rodar estos dos mecanismos del Federalismo Coercitivo y ante
la prevención de las provincias de que los avances continuarían, se agregó una cláusula
que establece que “el Estado Nacional se compromete a no detraer de la masa coparti-
cipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este Acuerdo, ni a trans-
ferir nuevos servicios sin conformidad expresa de las provincias”. Esta cláusula es re-
veladora en sí misma.
El tercer pilar fue el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Creci-
miento, firmado entre los Poderes Ejecutivos en agosto de 1993. En él se dispuso
una severa restricción a la utilización del potencial tributario de las provincias y
sus municipalidades por la vía de la derogación de algunos impuestos provinciales
y municipales, la modificación de otros, la fijación de límites para las bases impo-
nibles y las alícuotas y la fijación de pautas para la sustitución de otros impuestos.
El ya débil sistema tributario provincial y municipal se vio adicionalmente limita-
do. En este mismo Pacto se mantuvieron la garantía de coparticipación y el com-
promiso –sólo enunciativo- sobre el destino de los recursos fiscales provinciales. El
Pacto extendía hasta el 30-6-95 la afectación de recursos para Previsión Social dis-
puesta por el Acuerdo de 1992. Una novedad es que la Nación aceptó la transferen-
cia de las Cajas Provinciales de Jubilaciones y Pensiones de las provincias con las
que celebrara convenios. Otro punto de interés es que entre los impuestos a derogar
por las provincias aparecían algunos (por ejemplo, Débitos Bancarios) que luego
serían reestablecidos por el propio gobierno nacional.
Entre el gran número de modificaciones en las relaciones Nación-provincias,
dos merecen consideración especial. Una es la Ley Federal de Educación, que esta-
193
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

blecía un “mandato” de gastar en educación, fijándose un sendero temporal para


duplicar el gasto educativo en cinco años. La Nación se comprometía, en caso de
no contarse con los recursos suficientes, a aportar los mismos a partir de impuestos
directos por crearse. La otra modificación notable es el Fondo Nacional de Incenti-
vo Docente (Ley 25.053) que implicaba un avance sobre impuestos provinciales
(Automotores) con destino a mejorar las retribuciones de los docentes de escuelas
públicas y de gestión privada subsidiadas. Estas dos Leyes constituyen nuevos
avances sectoriales sobre el sistema tributario y sobre las Leyes de reparto entre la
Nación y las provincias. A los viejos actores (Nación-provincias) se agregaron,
primero, los actores representativos de la Previsión Social y, segundo, los del sec-
tor educativo.
En 1994 se le da jerarquía constitucional al Régimen de Coparticipación Fede-
ral de Impuestos. En la Constitución se establecieron los principios generales (“la
distribución (...) se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y
funciones (...); será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equi-
valente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el terri-
torio nacional”) y se fijó la obligación de dictar una nueva Ley de Coparticipación
antes del 31-12-96. Para la aprobación de la Ley –cuya Cámara de Origen es el Se-
nado- se fijó una mayoría especial (mayoría absoluta de la totalidad de los miem-
bros de cada Cámara) y se requería la aprobación por las provincias. Como ocurría
con todas las anteriores, se estableció que la Ley no podía ser reglamentada. Se in-
trodujo un resguardo constitucional en uno de los frentes del Federalismo Coerciti-
vo al disponer que “no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones
sin la respectiva reasignación de recursos.” La Constitución creó también un Orga-
nismo Fiscal Federal encargado de la ejecución y control de lo dispuesto. Sin em-
bargo, la cláusula constitucional no se cumplió y se siguieron agregando Pactos y
Acuerdos para remendar los desarreglos fiscales que se iban sumando.
El Compromiso Federal del 6-12-1999 se firmó entre el gobierno nacional y
los gobernadores electos. Fue ratificado por Ley del 15-12-99. En este documento
se acordó “acentuar el cumplimiento de los temas pendientes del Acuerdo de Agos-
to de 1993” y se comprometieron a bajar el gasto público y a cumplir una serie de
obligaciones, entre las que se encontraba sancionar una nueva Ley de Coparticipa-
ción de Impuestos. Una novedad fue la aparición de un nuevo personaje (sector) en
la escena: el Fondo Anticíclio, financiado con recursos coparticipables. Al “Com-
promiso Federal” le sigue el “Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disci-
plina Fiscal”, en el que se ratificó el Compromiso anterior, excepto en lo que se
hubiera modificado. El paso siguiente fue el “Acuerdo Nación-provincias sobre
Relación Financiera y Bases para un Régimen de Coparticipación Federal de Im-
puestos”, sancionado en medio de la catástrofe macroeconómica de 2002. El
Acuerdo tenía tres objetivos básicos, a saber: i) sancionar un Régimen de Coparti-
cipación de Impuestos; ii) hacer transparente la relación fiscal Nación-provincias; y
iii) refinanciar y reprogramar deudas provinciales. Sobre el tema coparticipación,
las partes “se comprometen a sancionar un Régimen integral de Coparticipación
Federal de Impuestos antes del 31 de diciembre de 2002.” En el Acuerdo de 2002
se establecieron las pautas a tener en cuenta en la nueva Ley. Estas pautas contení-
an una mezcla de temas, reveladores de la confusión del rol que debe cumplir una

194
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Ley de distribución de recursos fiscales. Conviene recordar los “componentes” que


debe incorporar el nuevo régimen integral según el Acuerdo:
• la creación de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el
inc. 2 del art. 75º de la Constitución Nacional;
• la constitución de un Fondo Anticíclico Federal financiado con los recur-
sos coparticipables, a los fines de atemperar los efectos de los ciclos eco-
nómicos en la recaudación;
• un régimen obligatorio de transparencia de la información fiscal de todos
los niveles de gobierno;
• mecanismos de coordinación del crédito público y del endeudamiento en-
tre los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
• evaluación de una descentralización de funciones y servicios desde el
ámbito nacional al provincial;
• implementación de la armonización y financiamiento de los regímenes
previsionales provinciales;
• definición de pautas que permitan alcanzar una simplificación y armoni-
zación del sistema impositivo de todos los niveles de gobierno;
• coordinación y colaboración recíproca de los organismos de recaudación
nacionales, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y mu-
nicipales;
• establecimiento de indicadores de distribución sobre la recaudación in-
cremental, en base a competencias y funciones, que aumenten la corres-
pondencia y eficiencia fiscal;
• descentralización de la recaudación y la administración de tributos nacio-
nales a las provincias que así lo soliciten y sea aceptado por la Nación.
De la lectura de los componentes resulta claro que la Ley ratificatoria de este
Acuerdo pasaría a engrosar la larga lista de las Leyes que no se cumplen.

195
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 96 – Relaciones fiscales Nación-provincias


Resumen de las principales normas legales 1991-2002
Distribución
Régimen Masa coparticipable Distribución primaria
secundaria
1. Régimen General. Ley Todos los impuestos que recauda el 57,048% a las provincias Porcentajes fijados
23.548/88 GN, excepto sobre el comercio por la Ley. ATN:
exterior, los que tengan afectación no automático
específica o con otro régimen de
distribución. Vigencia:1988/89.
Cláusula de prorroga automática.
2. Fondo Educativo. Ley 50% del impuesto a los activos 65% a las provincias y 35% Según indicador
23.906/91 a la Nación compuesto, ver
decreto 21.22/91
3. Transferencias financiadas
con Impuesto a las Ganancias

a) Previsión Social. 20% del impuesto 100% al GN


Decreto 879/92

b) Fondo Conurbano 10% del impuesto 100% a la Provincia de


Bonaerense. Ley 24.073/92 Buenos Aires

c) Fondo para HNBI. 4% del impuesto 100% para provincias Según cantidad de
Ley 24.073/92 excluida Buenos Aires HNBI

d)Fondo ATN. Ley 24.073/92 2% del impuesto 100% al Fondo ATN No automático

4. Transferencias de Servicios Se autoriza al GN a retener fondos de 100% a las provincias Según el costo del
del Gobierno Nacional a las la Coparticipación, de la parte servicio transferido
provincias. correspondiente a las provincias, por a cada Provincia
Ley 24.049/92 el costo de los servicios transferidos.
Sólo si la recaudación es mayor que lo
recaudado en Abril /Diciembre de
1991.
5. IVA para previsión social. 11% del IVA 90% para la Nación
Ley 23.966/92 10% para las provincias

196
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Fecha (norma
Acuerdo Objetivos expuestos Principales claúsulas
que lo ratifica)
6. Agosto de 1992. Acuerdo entre el El principal objetivo fue cubrir el El Estado Nacional quedó autorizado a retener el 15% del
Ley 24.130 Gobierno Nacional y déficit del sistema provisional total de la masa coparticipable con el fin de atender el
los Gobiernos pago de las obligaciones nacionales previsionales. Se
Provinciales (Pacto I) retienen 43.8 millones de pesos para ser distribuidos entre
algunas provincias, por montos fijos. Para evitar
desequilibrios en las cuentas públicas provinciales
derivados de tal medida, la Nación garantizó a las
provincias un ingreso mensual mínimo de 725 millones de
pesos.

7. Agosto de 1993. Pacto Federal para el Promover el empleo, la producción Las provincias se comprometieron a derogar ciertos
Decreto 14/94 Empleo, la Producción y el crecimiento económico tributos (impuesto a los sellos, impuestos a la transferencia
y el Crecimiento armónico del país y sus regiones de combustible, gas, energía eléctrica) y modificar otros
(impuesto a los ingresos brutos, a la propiedad
inmobiliaria). La Nación, entre otras medidas, convino
aceptar la transferencia al sistema nacional de previsión
social de las cajas de jubilaciones provinciales (Once de
las veinticuatro jurisdicciones firmaron convenios de
transferencia del sistema de previsión social: Catamarca,
Jujuy, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San Juan,
San Luis, Santiago del Estero, Tucumán y el Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires)

8. Diciembre de Compromiso Federal Lograr un crecimiento equilibrado La Nación se comprometió a garantizar para el ejercicio
1999. Ley 25.235 de la Nación. Evitar los efectos fiscal 2000 un límite mensual (inferior y superior) de
adversos del alto endeudamiento 1.350 millones de pesos para las transferencias por todo
del sector público y las concepto (Coparticipación de impuestos y Fondos
fluctuaciones en el nivel de la Específicos) con independencia de los niveles de
actividad económica. recaudación de impuestos existentes o a crearse en el
futuro. A su vez, la Nación garantizó una transferencia
mínima mensual de 1364 millones de pesos para el
siguiente ejercicio.

9. Noviembre de Compromiso Federal Lograr un crecimiento equilibrado Se aseguró una suma única y global mensual, de envío
2000. Ley 25.400 para el Crecimiento y de la Nación. Disminuir la automático y diario, equivalente a $ 1.364 millones para
la Disciplina Fiscal y vulnerabilidad externa, reafirmando los ejercicios 2001 y 2002 y garantizó una transferencia
Addenda la convertibilidad monetaria y mínima mensual de $ 1.400 millones para el año 2003, de
cambiaria vigente, el régimen de $ 1.440 millones para el año 2004 y de $1.480 millones
responsabilidad y transparencia para el año 2005.
fiscal. Evitar las distorsiones y
efectos adversos generados por las
fluctuaciones en el nivel de
actividad económica.

10. Julio de 2001. Compromiso por la Lograr el principio presupuestario Se acordó adoptar el principio presupuestario de déficit
Decreto 1.584/2001 Independencia (este de déficit cero. cero.
compromiso sólo fue
firmado por los
gobernadores de la
Alianza)
11. Julio de 2001. Acuerdo a Apoyo Lograr el principio presupuestario Se acordó adoptar el principio presupuestario de déficit
Decreto 1584/2001 Institucional para la de déficit cero. cero.
Gobernabilidad de la
República Argentina
(este compromiso sólo
fue firmado por los
gobernadores del PJ)

12. Noviembre de Segunda Addenda al Complementar los 2 últimos La Nación se comprometió a saldar los saldos impagos de
2001. Decreto Compromiso Federal acuerdos de modo de hacerlos acuerdos anteriores con Letras de Cancelación de
1.584/2001 parar el Crecimiento y compatibles con el "Compromiso Obligaciones Provinciales (LECOP). Se habilitaron los
la Disciplina Fiscal Federal por el Crecimiento y la caminos para encomendar al Estado Nacional la
Disciplina Fiscal" y su Addenda. renegociación de las deudas provinciales.
13. Febrero de Acuerdo Nación – Atender a las inéditas Se dejaron sin efecto todas las garantías de transferencias
2002. Ley 25.570 provincias sobre circunstancias económico- sociales mínimas a las provincias. También se incorporó a la masa
Relación Financiera y del país. Dar claridad a la relación coparticipable el 30% del producido del impuesto a los
Bases de un Régimen fiscal entre la Nación y las créditos y débitos en cuenta corriente bancaria.
de Coparticipación provincias
Federal de Impuestos

197
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Resultados cuantitativos
Las modificaciones de los años 90 alteraron significativamente tanto la distribución
primaria como la secundaria de la coparticipación. La distribución primaria que la Ley
23.548 fijaba en el 57,048% para las provincias cae alrededor del 46% a fines de los
90, sin contar el efecto de las transferencias de servicios de 1992. La distribución se-
cundaria (incluyendo el efecto de los servicios transferidos, que explican gran parte de
las modificaciones con relación a 1988) se muestra en la Tabla 97.

Tabla 97 - Distribución secundaria de la Coparticipación de Impuestos


en los años 90 y comparación
1988 1994
Gobiernos locales 1960 1972 1973 1982 Coeficientes
Ley 23.548
totales
Buenos Aires 29,53 34,49 28,01 27,90 21,85 24,77
Catamarca 1,94 1,47 1,87 1,90 2,74 2,55
Chaco 3,53 2,84 4,15 4,10 4,96 4,32
Chubut 1,37 1,68 1,87 1,90 1,57 1,90
Córdoba 8,89 8,41 8,92 8,90 8,83 8,02
Corrientes 4,68 4,10 3,73 3,80 3,70 3,55
Entre Ríos 4,56 4,10 4,56 4,50 4,86 4,62
Formosa 1,48 1,47 2,28 2,30 3,62 3,28
Jujuy 2,62 2,63 2,18 2,20 2,83 2,77
La Pampa 1,60 1,58 1,76 1,80 1,87 1,91
La Rioja 1,37 1,26 1,66 1,70 2,06 2,02
Mendoza 5,36 5,47 4,77 4,70 4,15 4,11
Misiones 2,85 2,52 2,90 3,00 3,29 3,29
Neuquen 1,37 1,37 1,66 1,70 1,73 1,97
Río Negro 1,60 1,79 2,28 2,30 2,51 2,53
Salta 3,42 3,36 3,73 3,70 3,81 3,69
San Juan 2,85 2,52 2,49 2,50 3,36 3,16
San Luis 1,60 1,47 1,76 1,70 2,27 2,25
Santa Cruz 1,14 1,68 1,45 1,40 1,57 1,75
Santa Fe 10,38 9,15 9,02 9,10 8,89 8,15
Santiago del Estero 2,85 2,42 3,94 4,00 4,11 3,81
Tierra del Fuego 0,34 0,32 0,41 0,40 0,68 1,06
Tucumán 4,68 3,89 4,56 4,50 4,73 4,50
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Lecciones y enseñanzas del noveno período


Es un período caracterizado por una constante presión sobre el régimen. Pese al man-
dato constitucional, no se logró sancionar una Ley regulatoria. Esto se debe en parte a
la dificultad inherente al régimen, pero principalmente a que a uno de los actores (el
gobierno nacional) le convino mantener el vacío legal, cubriéndolo siempre con arre-
glos transitorios. El Congreso nunca aportó claridad ni guías para la discusión y el aná-
lisis.

198
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Los efectos no fiscales no han sido menores. Al desplazarse el tema de su ámbito


de decisión natural (el Congreso Nacional) a los Gobernadores, se profundizó el Fede-
ralismo Coercitivo y los arreglos discrecionales.125

125
En el seminario de Coparticipación Federal de la Asap de abril de 1996, Porto expuso la visión de que
desde fines de los 70-principios de los 80, el federalismo argentino transitaba por la etapa de “Federalismo
Coercitivo”. En apoyo de este argumento, mencionó que en el tratamiento parlamentario de la Ley 23.548
(actualmente vigente) no existió Mensaje del Poder Ejecutivo (por haber tenido origen en el Congreso,
más específicamente en la Cámara de Senadores), no hubo debate en la Cámara de Diputados, y el debate
realizado en la Cámara de Senadores fue destacable sólo por su bajo nivel. En ese seminario, el Diputado
Nacional Lamberto (presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados)
contestó “claro porque el debate, evidentemente no pasó por las Cámaras, el debate pasó por acuerdos
previos (...) No hay forma de hacerlo pasar por la Cámara, si previamente no hay un acuerdo institucional
que lo enmarque. Si estas cosas se manejaran libremente como un reparto más en las Cámaras, puede ser
muy peligroso”. En opiniones recogidas por el diario La Nación el 31-1-03 (casi cuatro años después del
Seminario), Lamberto expresa que “existe una fuerte condicionalidad que impide la toma de decisiones
autónomas de las provincias. Desde el gobierno nacional se las puede discriminar; estimular el enfrenta-
miento entre ellas; sancionar a los Gobernadores más independientes y premiar a los dóciles. Estas prácti-
cas han sido una constante en la historia y nada indica que esta administración se comporte de manera
distinta”. Esto es una descripción de lo que Porto había denominado “Federalismo Coercitivo”. Reciente-
mente (La Nación, 21-2-03), el tema fue expuesto por el Gobernador de la provincia de Santa Fe, que aler-
tó sobre la existencia de “aprietes” del gobierno nacional hacia los gobernadores peronistas que, como él,
se mantendrán prescindentes de apoyar al candidato del oficialismo. La principal herramienta para el
“apriete” son los recursos fiscales.
199
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina.


1932-2000
126
Alberto Porto

E l Sector Público argentino ha sido siempre motivo de preocupación. Los déficits


públicos llevaron a emisión monetaria descontrolada (que culminó en alta infla-
ción y/o hiperinflación) y/o abultado endeudamiento (que culminó en confiscaciones y
violaciones de los derechos de propiedad). Sin llegar a estos extremos, en otros perío-
dos se hizo necesario apelar a restricciones en los presupuestos del gobierno, que tuvie-
ron siempre efectos temporarios, en muchos casos con altos costos de eficiencia –por
retardo en las inversiones y pérdida de capital humano. Una respuesta frecuente para
“solucionar” los problemas del Sector Público y mejorar el desempeño de la economía
ha sido modificar la estructura tributaria con el objeto de modernizarla, simplificarla y
adecuarla, para obtener un alto rendimiento en términos de recaudación. Hacia fines
del siglo XX, ante la crisis de financiamiento del Sector Público, se repite la receta y se
asiste a intentos de cambiar el sistema tributario en uno u otro sentido. Los cambios
propuestos fueron en todas las direcciones. En muchos casos se propusieron modifica-
ciones en los impuestos vigentes (por ejemplo, los planes de competitividad), con cos-
tos de recaudación a corto plazo, con la esperanza de lograr compensarlos y aumentar
la recaudación de tendencia al mejorar la competitividad y aumentar la tasa de creci-
miento de la economía. En otros casos se propusieron “cambios totales” en varias di-
recciones, los cuales iban desde la derogación o sustancial rebaja del IVA y/o una im-
portante descentralización tributaria, hasta un sistema tributario totalmente centralizado
dominado por impuestos sobre la tierra urbana, las transacciones financieras y el con-
sumo de ciertos servicios públicos. En estas búsquedas de soluciones vía cambios
drásticos en el sistema tributario se ha olvidado el sabio consejo de Alberdi (ed. 1998)
“después de los cambios en la religión y en el idioma del pueblo, ninguno más delicado
que el cambio en el sistema de contribuciones. Cambiar una contribución por otra es
como renovar los cimientos de un edificio sin deshacerlo: operación en la que hay
siempre un peligro de ruina (...) Siendo menos sensible al contribuyente el pago de la
contribución a que está acostumbrado, precisamente a causa de esa costumbre, en ma-
teria de impuestos, conviene conservar todo lo conservable (...) A este fin importa tener
presente el sistema de contribuciones que nuestro pueblo argentino acostumbró pagar
bajo su antiguo régimen español (...) La reforma del antiguo sistema rentístico fue
acometida de un modo irreflexivo y brusco. El entusiasmo tomó el lugar de la reflexión
de Estado, más o menos como sucede hasta hoy en día en Buenos Aires”.

126
Se agradece la colaboración de Natalia Porto y los comentarios de Walter Cont, Diego Fernández Feli-
ces y Gonzalo Fernández
201
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Es bueno preguntarse qué dice la historia tributaria argentina y cómo se puede


leer esa historia para obtener las conclusiones necesarias para formular una buena polí-
tica tributaria.
En este trabajo se da un paso en esa dirección. Se calcula el índice de turbulencia
de la estructura tributaria (TET) de Ashworth y Heyndels (2001) para un período pro-
longado y se lo compara, por un lado, con el de un conjunto de países desarrollados y,
por otro lado, con el de varios países de América Latina. Se realiza también un análisis
empírico simple de los datos.
A partir del cálculo del índice de turbulencia de la estructura tributaria surgen va-
rias preguntas de interés: ¿qué relación existe entre el índice de turbulencia de la es-
tructura tributaria de la Argentina y el de los países de la OECD o el de otros países de
América Latina? ¿Qué relación existe entre dicho índice y la recaudación? ¿Pueden
identificarse ciclos en el índice de turbulencia de la estructura tributaria? ¿Cuáles son
los factores que explican el índice de turbulencia de la estructura tributaria? ¿Es el ín-
dice de turbulencia de la estructura tributaria la causante de la recaudación, o a la in-
versa? ¿El índice de turbulencia de la estructura tributaria facilita el uso político de los
impuestos? ¿Qué lecciones se pueden extraer?
En las secciones siguientes se presenta el problema, algunas cuantificaciones y re-
laciones básicas y se obtienen algunas respuestas para algunas de las preguntas anterio-
res

X.1 - Turbulencia tributaria


X.1.a - El índice de turbulencia tributaria
El índice de turbulencia de la estructura tributaria mide el grado en el que la estructura
tributaria del año t difiere de la del año t-1. Si hay n impuestos y ri es el porcentaje de
la recaudación total que se obtiene con el impuesto i, el índice de turbulencia de la es-
tructura tributaria en t se define como:
TETt = ∑ ⎮rit – rit-1 ⎮ i = 1, 2, ..... n
2 ≥ TET ≥ 0
El índice de turbulencia de la estructura tributaria es igual a cero cuando las es-
tructuras tributarias de t y t-1 son iguales. El valor máximo es 2.
El cálculo del índice de turbulencia de la estructura tributaria se realiza para el pe-
ríodo 1932-2000 agregando los impuestos en los cinco grupos (excluido el rubro Otros)
que utiliza la Afip (2001) en las estadísticas tributarias. Los cinco grupos son:
• Impuestos sobre los Ingresos;
• Impuestos sobre el Patrimonio;
• Impuestos sobre la Producción, el Consumo y las Transacciones;
• Impuestos sobre el Comercio Exterior;
• Impuestos de la Seguridad Social.

202
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

Los estadísticos básicos de la estructura tributaria argentina se resumen a conti-


nuación.

Tabla 98 – Estructura tributara argentina 1932-2000. Estadísticos descriptivos


Impuestos al Impuestos a Impuestos a la Impuestos Impuestos a la
Comercio Exterior los Ingresos Producción, el Consumo Patrimoniales Seguridad Social
y las Transacciones
Media 13,86 16,59 38,85 4,13 26,58
Mediana 11,99 15,20 35,45 3,25 28,38
Máximo 45,81 31,54 56,13 13,26 40,46
Mínimo 1,84 4,43 21,29 0,53 13,87
Desvío estándar 10,90 7,21 9,10 2,93 7,90
Número de observaciones 70 70 70 70 70

En la Figura 57 se representa el índice de turbulencia de la estructura tributaria


para la Argentina para 1932-2000 y en la Figura 58 y la Figura 59 los correspondientes
a países de la OECD. Para la Argentina, el valor promedio no ponderado es 0,1323,
que significa que el 6,62% de la recaudación cambia anualmente de un grupo de im-
puestos a otro. Este es un índice muy alto comparado con el promedio de 20 países de
la OECD para 1965-1995 que fue (con seis grupos de impuestos) de 0,034; o sea, el de
la Argentina es casi tres veces superior. El valor del índice depende del número de gru-
pos de impuestos. Así, la turbulencia a nivel de impuestos es notablemente mayor (por
ejemplo en la OECD, si en vez de seis grupos de impuestos se toman 19 grupos, el ín-
dice pasa de 0,034 a 0,048). En la Argentina la turbulencia es alta en promedio y muy
variable en el tiempo (con un mínimo de 0,0281 y un máximo de 0,3951). Es interesan-
te tener en cuenta que los países de la OECD que registran los mayores valores son
Portugal, España y Luxemburgo (entre 0,05 y 0,06) y los menores son Austria, Suiza,
Francia y Alemania (entre 0,02 y 0,03). En la Figura 60 se presentan los índices de tur-
bulencia de la estructura tributaria para el promedio del período 1990-1999 para cator-
ce países de América Latina, considerando ocho grupos de impuestos (calculados por
Lucinda y Arvate, 2003). El índice de la Argentina (superior a 0,10) sólo es superado
por los de Nicaragua y Guatemala. En este grupo de países sólo Chile, Brasil y México
exhiben índice de turbulencia de la estructura tributaria comparables con los de los paí-
ses de la OECD.

X.1.b - Factores explicativos de la turbulencia tributaria


Hay varios factores que pueden explicar los cambios en la estructura tributaria. Un
primer determinante es la elasticidad-ingreso de los distintos impuestos (o grupos de
impuestos); la inexistencia de turbulencia (TET = 0) sólo se verificaría si las elastici-
dades-ingreso fueran iguales para todos ellos. Un segundo determinante es la elastici-
dad-precio de la recaudación, factor de importancia en la Argentina debido a los proce-
sos inflacionarios y a los intentos de adecuar el sistema tributario vía anticipos, indexa-
ciones, cambios en las bases, alícuotas y otros. La inflación sería neutral con respecto a
la composición de la recaudación sólo si la elasticidad-precio de todos los impuestos
fuera igual. Un tercer determinante está vinculado con los cambios en la política eco-
nómica que llevan a modificaciones de la estructura tributaria. Estos cambios pueden
originarse en cambios políticos que acerquen al gobierno a grupos con distintas ideolo-
gías o que respondan a distintos grupos de interés. Por ejemplo, la estructura tributaria
será diferente si la política económica se instrumenta con una economía abierta o con
una economía cerrada en la que los Impuestos sobre el Comercio Exterior juegan un rol

203
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

extra-fiscal importante, pero que constituyen simultáneamente una fuente significativa


de financiamiento del gobierno. La estructura tributaria será también diferente depen-
diendo de si existe un tipo de cambio fijo o fluctuante; con tipo de cambio fijo es pro-
bable que se intenten disminuir los impuestos que impactan sobre los costos de pro-
ducción de los bienes en favor de los impuestos sobre los consumos finales. Otras po-
siciones presionarán en contra de los impuestos sobre los consumos por su real o apa-
rente regresividad. La capacidad administrativa y la actitud de los contribuyentes es
otro determinante de la estructura tributaria. En momentos de debilidad administrativa
o de rebelión fiscal de los contribuyentes se echará mano en forma intensiva a impues-
tos menos eludibles, tales como el de débitos bancarios, tarifas de servicios públicos,
impuestos sobre combustibles, etc. Los grupos de presión que logren tratamientos es-
peciales inducirán también cambios en la estructura tributaria -vía regímenes de pro-
mociones sectoriales y regionales, por ejemplo. Los shocks externos -favorables y des-
favorables- también son un factor de cambio en la estructura tributaria. En la Argenti-
na, en varios períodos, los derechos de exportación cumplieron el rol de disociar los
precios internos de los internacionales. Otro determinante no menos importante en el
caso argentino es el “entusiasmo reformista” con el que se instrumentan cambios poco
meditados -sin “reflexión de estado” según la expresión de Alberdi, que tienen que ser
revertidos más o menos rápidamente. Como puede apreciarse de esta síntesis, aislar los
factores causales de la turbulencia tributaria y cuantificar su poder explicativo es una
tarea compleja. Este capítulo tiene un objetivo mucho más modesto que es solamente
cuantificarla y plantear algunas preguntas preliminares.

X.1.c - Ciclos de la turbulencia tributaria en argentina


En base a la evolución en el tiempo del índice de turbulencia, es posible definir en
forma ad-hoc los ciclos de turbulencia tributaria que comprenden desde un momento
inicial (el comienzo en 1933 para el primer ciclo y el primer año de recuperación en los
ciclos siguientes) hasta el valor más bajo, antes de la recuperación que inicia un nuevo
ciclo.
Se pueden definir entonces cinco ciclos:
Ciclos Máximo Mínimo Promedio simple Número de años
Ciclo I 1932-1955 24,02 (1945) 3,22 (1955) 10,23 24
Ciclo II 1956-1969 20,20 (1964) 2,81 (1969) 11,36 14
Ciclo III 1970-1980 28,01 (1977) 5,22 (1980) 13,46 11
Ciclo IV 1981-1982 28,13 (1981) 7,29 (1982) 17,71 2
Ciclo V 1983-2000 39,51 (1990) 4,55 (2000) 13,43 18

Estos ciclos tienen distintas características, las cuales se resumen a continuación:


Ciclo I. 1932-1955
• tendencia creciente con baja fluctuación: 1932-1945
• tendencia decreciente con fluctuaciones: 1946-1955
Ciclo II. 1956-1969
• tendencia creciente con fluctuaciones: 1956-1964
• tendencia decreciente con fluctuaciones: 1965-1969

204
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

Ciclo III. 1970-1980


• tendencia creciente sin fluctuaciones: 1970-1977
• tendencia decreciente sin fluctuaciones: 1978-1980
Ciclo IV. 1981-1982
• creciente en 1981
• decreciente en 1982
Ciclo V. 1983-2000
• tendencia creciente con fluctuaciones: 1983-1990
• tendencia decreciente: 1990-2000

X.1.d - Turbulencia tributaria, cambios en los precios relativos y decisiones


económicas
La turbulencia en la estructura tributaria provoca turbulencia en los precios de los bie-
nes y dificulta el cálculo económico. Una persona que toma una decisión de ahorro o
inversión hoy, en base al sistema tributario presente, puede ver que sus cálculos de cos-
tos y beneficios se modifican sensiblemente en el tiempo debido a cambios en los pre-
cios relativos inducidos por cambios en los impuestos. Como ejemplo puede utilizarse
el nivel y la estructura de los impuestos y de los precios de la nafta súper y el gas-oil en
la Argentina. Hacia noviembre de 2000, en una muestra de 160 países, la Argentina se
ubicaba entre los países con un precio en dólares más alto para el litro de nafta súper
(ocupaba el quinto lugar) y en el grupo de mayor distorsión en el precio relativo del
gas-oil. Esto llevó a que la Argentina tuviera uno de los parques automotores de uso
particular más sesgados del mundo hacia la utilización del gas-oil. El reacomodamiento
de precios relativos de los combustibles líquidos desde comienzos de 2002 ha provoca-
do pérdidas de capital para aquellos que compraron los automóviles con la estructura
de precios e impuestos de la década anterior.

X.1.e - Turbulencia tributaria y recaudación


En la Tabla 99 se presentan los datos de recaudación en términos del PBI y los índices
de turbulencia tributaria. La primera pregunta es si existe alguna relación entre estas
variables. En la Figura 61.a. (todas las observaciones) y la Figura 61.c. (sin outliers) se
aprecia una muy baja relación. En una regresión lineal simple (Tabla 100), el coefi-
ciente de la turbulencia es negativo y poco significativo, sugiriendo que a mayor turbu-
lencia, menor recaudación, aunque el R2 es muy bajo.
Si se relaciona el índice de turbulencia tributaria con la variación de la recauda-
ción en términos del PBI (Figura 61.b y Figura 61.d), el coeficiente es positivo y signi-
ficativo, con un R2 un poco mayor que en caso anterior (Tabla 100). La turbulencia
permitiría aumentar la recaudación en el corto plazo, pero su impacto en el largo plazo
sería levemente negativo.

205
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

X.1.f - Estructura tributaria nacional. Impuestos coparticipables y no coparticipables


En el Anexo IV se presenta el porcentaje recaudado por cada uno de los cinco
grupos de impuestos en el período 1932-2000. Como una aproximación, se consideran
coparticipables los Impuestos sobre los Ingresos; sobre el Patrimonio y sobre la Pro-
ducción, el Consumo y las Transacciones y como no coparticipables los otros dos gru-
pos. El índice de turbulencia de la estructura tributaria promedio simple con dos grupos
es 0,0764, lo que significa que anualmente el 3,82% de la recaudación cambia de uno a
otro grupo. Esta turbulencia se traslada en forma directa al régimen de coparticipación
federal de impuestos.

X.1.g - Conclusiones
La estructura tributaria argentina no ha sido estable a lo largo del tiempo. La evolución
revela una turbulencia que es alta comparada con la de los países de la OECD y con la
mayoría de los países de América Latina. La fuerte turbulencia que registra el sistema
impositivo argentino no ha logrado aumentar la recaudación; la relación entre turbu-
lencia y recaudación es muy débil y de signo negativo. Tampoco se han logrado los
otros objetivos que se esgrimen en cada propuesta de reforma, tales como simplifica-
ción, mejora de la competitividad, aliento a la inversión y otros asociados con un sis-
tema bien diseñado y estable en el tiempo. La turbulencia tributaria dificulta el cálculo
económico; una persona que toma una decisión de ahorro o inversión hoy, en base al
sistema tributario de hoy, puede ver que sus cálculos de costos y beneficios se modifi-
can sensiblemente de un año a otro por los cambios en la estructura tributaria. Muchas
de estas reformas deben adjudicarse al “entusiasmo reformista” y al aprovechamiento
de ese entusiasmo por distintos grupos de intereses.

Figura 57 – Estructura tributaria nacional

40

35

30
Turbulencia tributaria Promedio
25

20

15

10

0
1933

1937

1941

1945

1949

1953

1957

1961

1965

1969

1973

1977

1981

1985

1989

1993

1997

2001

206
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

Figura 58 – Turbulencia impositiva promedio en países de la OCDE

0.10

0.08

0.06

0.04

0.02

-
1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996

Sub categorías Categorías principales

Figura 59 – Turbulencia media de la estructura impositiva por países. 1966-1995

0.07

0.06

0.05

0.04

0.03

0.02

0.01

0
Bélgica
EEUU
Suiza

Alemania

Dinamarca

Italia

Luemburgo
Francia

Holanda

Canadá

Suecia

Portugal
UK
Australia

Finlandia
Austria

Irlanda
Noruega

España
Japón

Fuente: tomado de Ashworth y Heyndels (2001)

207
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 60 - Turbulencia de la estructura tributaria en países de América Latina


Promedio 1990-1999

0.20
0.18
0.16
0.14
0.12
0.10
0.08
0.06
0.04
0.02
-
Bolívia

Colombia

El Salvador
Chile

Guatemala

México
Costa Rica
Brasil

Nicaragua

Panamá
Argentina

Perú

Paraguay

Uruguay
Tabla 99 – Relación entre turbulencia tributaria y recaudación/PBI
Recaud./ Ind. De Recaud./ Ind. De Recaud./ Ind. De
Año TCR/PBI Año TCR/PBI Año TCR/PBI
PBI TET PBI TET PBI TET
1933 8,74 4,95 1956 15,37 0,00 7,46 1979 11,03 0,02 8,97
1934 8,07 0,08 3,50 1957 12,73 0,19 9,69 1980 12,32 0,11 5,22
1935 9,18 0,13 11,57 1958 11,61 0,09 4,21 1981 11,38 0,08 28,13
1936 8,55 0,07 5,61 1959 9,10 0,24 8,53 1982 9,73 0,16 7,29
1937 8,77 0,03 8,26 1960 11,56 0,24 18,78 1983 8,91 0,09 13,61
1938 9,29 0,06 6,62 1961 11,70 0,01 7,86 1984 8,94 0,00 13,30
1939 8,72 0,06 8,68 1962 10,60 0,10 17,44 1985 12,29 0,32 17,10
1940 8,24 0,06 8,42 1963 11,33 0,07 5,86 1986 11,91 0,03 9,34
1941 7,33 0,12 9,89 1964 10,27 0,10 20,20 1987 11,61 0,03 12,73
1942 7,05 0,04 9,54 1965 11,22 0,09 12,98 1988 10,08 0,14 13,06
1943 7,02 0,01 13,18 1966 12,21 0,08 14,27 1989 11,04 0,09 30,67
1944 7,84 0,11 15,56 1967 14,11 0,14 17,67 1990 10,05 0,09 39,51
1945 8,68 0,10 24,02 1968 13,05 0,08 11,27 1991 12,04 0,18 14,49
1946 8,90 0,02 10,11 1969 12,30 0,06 2,81 1992 14,37 0,18 18,72
1947 13,24 0,39 21,83 1970 12,08 0,02 8,95 1993 15,96 0,10 9,31
1948 14,07 0,06 9,32 1971 10,68 0,12 10,03 1994 17,45 0,09 13,60
1949 14,65 0,04 17,11 1972 9,26 0,14 10,39 1995 16,42 0,06 8,60
1950 16,65 0,13 11,40 1973 10,05 0,08 10,46 1996 16,11 0,02 8,84
1951 16,68 0,00 9,38 1974 12,28 0,20 10,45 1997 16,85 0,05 4,93
1952 15,29 0,09 6,42 1975 8,58 0,35 22,40 1998 16,92 0,00 4,66
1953 15,13 0,01 12,63 1976 9,59 0,11 21,77 1999 16,94 0,00 4,77
1954 16,33 0,08 4,05 1977 10,75 0,11 28,01 2000 17,35 0,02 4,55
1955 15,39 0,06 3,22 1978 11,30 0,05 11,36 2001 17,02 0,02 12,75
TCR: Tasa de crecimiento de la recaudación
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Afip (2001)

208
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

Tabla 100 – Resultados regresiones


Variable dependiente
Variables independientes
Recursos Variación de los recursos
I. Con outliers
Indice de turbulencia -0,096 0,0039
(-1,88) (3,05)
Constante 13,1315 0,0441
(18,29) (2,41)
Número de observaciones 68 68
R2 ajustado 0,04 0,11
II. Sin outliers
Indice de turbulencia -0,1036 0,0026
(-1,77) (2,25)
Constante 13,2109 0,0506
(16,96) (3,37)
Número de observaciones 67 67
R2 ajustado 0,03 0,06
Estadístico “t” entre paréntesis

Figura 61
(a) (c)
Recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria (todas las Recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria (sin outliers)
observaciones) 18
18
16
16
14
Recursos / PBI

14
Recursos / PBI

12
12

10 10

8 8

6 6
2 7 12 17 22 27 32 37 2 6 10 14 18 22 26 30
Turbulencia tributaria Turbulencia tributaria

(b) (d)
Variación de los recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria Variación de los recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria
(todas las observaciones) (sin outliers)
40 25

20
30
Var. Recursos / PBI

Var. Recursos / PBI

15
20
10

10
5

0 0
2 6 10 14 18 22 26 30 34 38 2 6 10 14 18 22 26 30
Turbulencia tributaria Turbulencia tributaria

209
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

XI - Inestabilidad de los parámetros básicos del Régi-


men de Coparticipación Federal de Impuestos
127
Alberto Porto

E n este capítulo se presenta un esquema simple de las relaciones fiscales Nación-


provincias de la Argentina (sección XI.2) y se documenta la inestabilidad de los
parámetros básicos del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos (sección
XI.3). Finalmente se presenta un modelo simple que brinda un marco analítico para el
funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación a través de una regla cla-
ra y estable (sección XI.4).

XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la


Argentina
XI.1.a - Ecuaciones contables básicas del Sector Público argentino
El objetivo de esta sección es presentar un esquema simple de las relaciones fiscales
intergubernamentales en la Argentina.
Las ecuaciones contables básicas del Sector Público argentino (Nación y provin-
cias) son las siguientes
G = gasto público total
GN = γ.G = gasto público nacional
GP = ( 1 - γ ).G = gasto público provincial
0 < γ < 1
La recaudación bruta nacional (RN) se compone de recaudación de impuestos co-
participables (RNC) y no coparticipables (RNNC), o sea
RN = RNC + RNN
RNC = β.RN
RNNC = ( 1 - β ).RN
0<β<1
El presupuesto nacional viene dado por
GN = γ.G = ( 1 - β ).RN + (1- α).β.RN + DN
127
Se agradece el aporte y los comentarios de Walter Cont.
211
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

donde DN es la deuda pública neta del gobierno nacional (variación) y (1-α) es la


participación de la Nación en los recursos coparticipables.
El presupuesto provincial es
GP = ( 1 - γ ).G = α .β.RN + RP + DP
donde RP son los recursos provinciales propios y DP es la deuda pública neta de
las provincias (variación).
Como es de esperar, estas ecuaciones revelan varios conflictos de intereses en la
relación Nación-provincias. Por ejemplo, la Nación preferirá un sistema tributario con
β tendiendo a 0. A su vez, para cualquier valor de β, preferirá un arreglo en el que α
tiende a 0. Si las bases tributarias son compartidas, la Nación tratará de aumentar su
alícuota e inducir a los gobiernos provinciales a que bajen la suya. Si el stock de crédi-
to disponible para el Sector Público es fijo, con DN + DP = D, el gobierno nacional
preferirá que la deuda pública neta provincial tienda a 0. Además, en momentos de es-
casez de recursos la Nación tratará de disminuir γ, y lo opuesto es válido para los go-
biernos provinciales.
Es posible sintetizar los cinco frentes de tensión en la Figura 62.

Figura 62 - Esquema simplificado de las relaciones fiscales


intergubernamentales en la Argentina
[4] [5]
G RN RP DN DP
[P]
[N] [P]

[1] [2]
γ 1-γ RNNC RNC

[N] [P] (1 - β) β

[N]

[3]
(1−α)β αβ

[N] [P]

Presupuesto Nacional
Presupuesto Provincial

Las tensiones que surgen de las relaciones [1] a [5] son cambiantes en el tiempo y
pueden pasar por períodos en los que se mantienen sin provocar conflictos abiertos y
por otros, en cambio, en los que se producen fuertes turbulencias.

212
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

XI.1.b - Los conflictos con la masa coparticipable, la distribución primaria y la dis-


tribución secundaria de la Coparticipación Federal de Impuestos.
Dado un cierto monto de recaudación total (de impuestos coparticipables y no coparti-
cipables) de la jurisdicción nacional, la línea de conflictos puede visualizarse como la
recta AB en la Figura 63.

Figura 63
RNNC;
(1-α)RNC A

B’’
C
A’
D
D’’

45º 45º B
O
D’ B’ RNC;
αRNC

donde OA = OB es la recaudación nacional total, mientras que cada punto sobre


AB implica una diferente definición de la masa coparticipable. La Nación está intere-
sada en el punto lo más próximo posible a A; las provincias, en cambio, en el punto
más próximo a B. Supóngase a modo de ejemplo que el conflicto se resuelve de algún
modo, resultando el punto C con OA’ (=B’B) como recursos no coparticipables
(RNNC) y OB’ (=A’A) como recursos coparticipables (RNC).
Para la segunda variable de decisión la línea de conflictos es, de ese modo, B’’B’,
que representa el monto de recursos coparticipables. El interés de la Nación es ubicarse
tan próximo a B’’ como sea posible; el de las provincias, en cambio, es aproximarse a
B’ tanto como sea posible.
Supóngase que el conflicto se resuelve políticamente seleccionando el punto D.
Así, del total recaudado por recursos coparticipables, la cantidad OD’ corresponde al
conjunto de provincias y OD’’ (=D’D=D’B’) al gobierno nacional. Del total recaudado
por todo concepto por el gobierno nacional (OB), OD’ le corresponde a las provincias
(=αRNC, siendo α el coeficiente o porcentaje de distribución primaria correspondiente
a las provincias) y D’B queda para el gobierno nacional (del total nacional D’B, B’B
son recursos no coparticipables y D’B’ es la participación en impuestos coparticipables
(1- α)RNC).
El tercer tema importante a resolver en el Régimen de Coparticipación de Impues-
tos es el de la distribución de la parte provincial (que surge de la definición de la masa
coparticipable y de la distribución primaria de la Figura 63) entre las 23 jurisdicciones
provinciales y la Ciudad de Buenos Aires. Ahora el conflicto es entre las jurisdicciones
locales. El problema consiste en la división de la suma fija OD’ (=αRNC) de la Figura
213
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

63 entre todas las jurisdicciones. La redistribución es un juego de suma cero ya que,


como OD’ está fijo, una mayor participación para una provincia implica necesariamen-
te una menor participación para otra(s).

XI.2 - Estabilidad de la distribución primaria y de la mezcla de los recur-


sos nacionales y su impacto sobre el Régimen de Coparticipación de
Impuestos
Como se describió en la sección anterior, dos parámetros fundamentales en el Régimen
de Coparticipación de Impuestos son los coeficientes de mezcla del financiamiento
nacional (en coparticipable y no coparticipable) y de distribución primaria (que deter-
mina la distribución del total de impuestos coparticipables entre la Nación, por un lado,
y el conjunto de gobiernos provinciales, por el otro lado). Si bien los dos determinan en
forma conjunta y con efecto similar sobre el monto total de recursos de origen nacional
que reciben las provincias, es conveniente para el análisis tratarlos separadamente, ya
que son conceptualmente distintos. En esta sección se documenta la inestabilidad de
estos dos parámetros y sus consecuencias negativas para el régimen.

XI.2.a - Inestabilidad de la mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no


coparticipables
Los recursos coparticipables son sólo una fracción del financiamiento nacional. El go-
bierno nacional puede apelar a tributos no coparticipables (Comercio Exterior) y al fi-
nanciamiento con endeudamiento y emisión monetaria. Todas estas fuentes son recursos
nacionales no coparticipables. Si los recursos coparticipables son una fracción β del total
de recursos nacionales, el monto correspondiente al conjunto de provincias (P) es
P = α.β (RNC + RNNC) = α . β. RN
donde β es representativa de la “mezcla” de recursos coparticipables y no coparti-
cipables.128 Como puede observarse en la expresión anterior, la inestabilidad de la parte
provincial depende de β (mezcla) y de α (distribución primaria). Como β depende de
variables extra-fiscales (política monetaria y cambiaria, política de comercio exterior)
está en su naturaleza tener más inestabilidad que α. El índice de inestabilidad de la
mezcla (IM) se define como
IMt = |βt - βt-1|
donde βt representa la inestabilidad de la mezcla en un cierto período t. Así, si la
mezcla es estable, IMt = 0. Un valor de IMt = 0,01 significa que, por cambio en la mez-
cla, el total de recursos coparticipables ha cambiado en un 1%. Este cambio significa
que el monto percibido por las provincias cambia en la fracción α del 1%.
Como se expresó antes, por resumir la utilización de varios instrumentos de polí-
tica económica que tienen finalidades extra-fiscales, aunque con consecuencias fisca-
les, el parámetro β es más inestable que α. Esa inestabilidad genera incentivos para que
el gobierno nacional la aproveche con una finalidad puramente fiscal. A menor valor
128
Si es igual a la unidad, todos los recursos nacionales son coparticipables; en el otro extremo, el valor
igual a cero implica que no existe coparticipación de ningún impuesto nacional.
214
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

de β, mayor será su participación en el financiamiento total. Además, existen incenti-


vos a concentrar el esfuerzo en la recaudación de recursos no coparticipables y no en
recursos coparticipables, lo que provoca modificaciones inducidas en β.
La información disponible revela un alto índice de inestabilidad de la mezcla
(Figura 64).129 Para el período 1950-1981 fue de 4,31% (promedio simple); 4,9% para
1967-1979; 9,85% para 1970-1987 y 5,5% para 1990-1999. En algunos años previos al
colapso del régimen alcanzó valores excepcionalmente altos; por ejemplo, en 1983
(previo a la caducidad) el índice de inestabilidad de la mezcla fue de un 28,1%. El
hecho de que el parámetro β quede totalmente determinado por las políticas que tome
el gobierno nacional (afectando directamente al monto de recursos coparticipables co-
rrespondiente a las provincias) llevó a que se incorporara por primera vez en una Ley
de Coparticipación una cláusula de limitación. La Ley 23.548 en su art. 7º, dice que “el
monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento
(34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración
central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley”. El artículo vale más por el
reconocimiento del problema de la mezcla y la necesidad de limitar la discrecionalidad
del gobierno nacional que por su operatividad -que es prácticamente nula, al estar im-
perfectamente redactado por sólo aludir a los “recursos tributarios” de la “administra-
ción central”.

Figura 64 – Índice de inestabilidad anual (promedio simple) de la


mezcla de recursos coparticipables-no coparticipables

12

1970-1987 (9.85%)

1990-1999 (5.50%)
6 1967-1979 (4.90%)
1950-1981 (4.31%)

0
1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

129
En base a los cálculos de Núñez Miñana y Porto (1981, 1982), Porto (1990) y actualizaciones. Los
cálculos son sólo aproximaciones debido a distintas fuentes y métodos.
215
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

XI.2.b - Distribución primaria


El financiamiento de los gobiernos provinciales estuvo, en la primera etapa constitu-
cional del federalismo fiscal argentino, a cargo de cada provincia.130 Esta situación de
correspondencia fiscal media perfecta llevó, dados los desequilibrios territoriales exis-
tentes, a grandes disparidades en la provisión de bienes públicos provinciales. Dichas
disparidades se reflejaban en las grandes diferencias interprovinciales de gasto per cá-
pita.131 La correspondencia fiscal media perfecta tenía otros problemas que constituían
preocupaciones para los hacedores de las políticas públicas. Por un lado, dificultaba la
planificación de las finanzas provinciales, ya que los recursos tributarios dependían de
los ciclos económicos locales. Por otro lado, generaba trabas al comercio interprovin-
cial de bienes –por los impuestos sobre la producción y el consumo, que posibilitaban
la exportación de la carga tributaria a otras jurisdicciones. Estos problemas son enfren-
tados hacia fines de 1934 con el instrumento fiscal de la coparticipación de impuestos.
En la Memoria de la Secretaría de Hacienda de la Nación de 1935 se expresa que “el
ejercicio de 1935 es el primero en que fue aplicada la Ley de Unificación de los Im-
puestos Internos al Consumo y en el que las provincias y la Capital Federal participa-
ron en el producido de los impuestos nacionales a los Réditos y a las Ventas. Este año
muestra, pues, a nuestro país incorporado a una evolución que se manifiesta en muchas
partes, incluso en países de régimen federal, y que tiende a racionalizar la tarea de per-
cibir las rentas de los distintos organismos del Estado, encomendándola en escala cada
vez mayor a la autoridad administrativa central. Se asegura de esa forma la efectiva
igualdad de cargas impositivas en todo el territorio nacional, principio que, a pesar de
hallarse bajo el amparo de la Constitución, ha sido desvirtuado con frecuencia en la
práctica. Se reduce el costo de percepción, pues desaparecen rodajes inútiles y se evi-
tan litigios y conflictos de competencia. Las rentas se distribuyen con mayor equidad y
se benefician los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fáciles y
abundantes. Las entidades que participan en la distribución pueden hacer sus cálculos
financieros sobre bases seguras, ajustar su actividad a planes orgánicos y emprender
obras de aliento. Todas estas ventajas han podido palparse en el tiempo transcurrido
desde la aplicación de las leyes mencionadas, sin contar otras, derivadas de la solución
de problemas específicos de nuestro ambiente: la supresión de impuestos que obraban a
manera de aduanas interiores y trababan el comercio interprovincial; el saneamiento de
las finanzas locales que en algunos estados se hallaban en gran desorden; el fortaleci-
miento del crédito de las provincias”.
El arreglo funcionó razonablemente bien por un largo período.132 El mecanismo
adoptado era simple: se sancionaba un régimen con duración por un período largo pre-
fijado (en las primeras Leyes de Coparticipación sancionadas a fines de 1934, los pla-
zos fueron de 10 años -Leyes 12.143 y 12.147- y 20 años -Ley 12.139). Si era necesa-
ria una transición133 para evitar cambios bruscos que perjudicaran a algunos de los ni-
veles de gobierno o a las provincias entre sí, se la establecía con claridad en la Ley.

130
Existían los Aportes del Tesoro Nacional, previstos en el art. 67° inc. 8 de la Constitución de 1853,
pero eran de escasa importancia cuantitativa. Las provincias también recurrían al endeudamiento.
131
Ver Capítulo XII.
132
Ver Capítulo IX.
133
Como en el caso de la unificación de los Impuestos Internos (Ley 12.139) que implicaba una importan-
te redistribución entre las provincias que gravaban los consumos y las que gravaban la producción.
216
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

Vencido el plazo de vigencia de la Ley, se la sometía a discusión en el Congreso Na-


cional y se sancionaba otro régimen para otro período largo. Obsérvese que el meca-
nismo, por lo simple y transparente, se asemeja al moderno método regulatorio de los
monopolios naturales denominado RPI – X (IPC - X) propuesto por Littlechild (1983) y
adoptado en muchos países a partir de los años 80. Este método tiene la ventaja de la
automaticidad, el bajo requerimiento informativo después de establecido y la elimina-
ción de la discrecionalidad; se renegocia después de un período relativamente largo de
duración. La renegociación de las Leyes de Coparticipación se realiza, por un lado,
para contemplar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los bienes públi-
cos nacionales versus los provinciales y municipales; y, por otro lado, para atender los
cambios en las condiciones de demanda y oferta prevalecientes en cada provincia. Así,
las revisiones de la estructura de las Leyes de Coparticipación están destinadas a con-
templar diferencias en las elasticidades-ingreso de los bienes nacionales versus los
provinciales, el avance tecnológico diferencial entre tipos de bienes públicos y todos
aquellos cambios que requieran modificaciones en la distribución primaria (cuanto le
corresponde a la Nación versus el conjunto de provincias) y en la distribución secunda-
ria (cuanto le corresponde a cada provincia de la parte provincial). Los conflictos in-
herentes a estas decisiones hacen imposible pensar en someterlos a una negociación
continua; por otro lado, como las condiciones de oferta y demanda cambian a lo largo
del tiempo es también imposible pensar en un régimen con absoluta rigidez.
En forma explícita, el mecanismo es el siguiente. Del total de recursos nacionales
coparticipables la fracción α corresponde al conjunto de provincias y el complemento
(1-α) corresponde a la Nación. Es la denominada distribución primaria de la copartici-
pación.134 Esto es
P = α.RNC
Una pregunta de interés es la de la inestabilidad de la distribución primaria a lo
largo del tiempo. El índice de inestabilidad de la distribución primaria (IDP) entre los
años t y t-1 se define como
IDPt = |αt - αt-1|
Los valores extremos son cero (cuando la distribución entre la Nación y el con-
junto de provincias no se modifica) y uno (si entre dos períodos un cierto nivel de
gobierno pasa de no tener ninguna participación a corresponderle el total de los re-
cursos coparticipables). Desde la implementación del régimen en 1935, el índice de
inestabilidad de la distribución primaria es significativamente menor que la unidad. Si
IDPt = 0,01, significa que entre t y t-1 hubo un cambio de participación del 1% del to-
tal coparticipable a favor o en contra de las provincias.
La distribución primaria tuvo hasta fines de los 70 una marcada estabilidad
(Figura 65 y Figura 66). Los cambios surgían de las propias Leyes de coparticipación y
tenían por finalidad reflejar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los dis-
tintos tipos de bienes públicos, así como de contemplar los efectos de las políticas de

134
En la distribución secundaria se establecen los coeficientes γi de participación de cada provincia, tal que
∑γi = 1.
217
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

descentralización fiscal que se instrumentaban.135 Entre 1935 y 1946 el índice de ines-


tabilidad es de 0,0127, lo que significa que el 1,27% de los recursos nacionales copar-
ticipables cambiaban anualmente entre niveles de gobierno. Gran parte de esa inestabi-
lidad se originó en el gobierno nacional, vía su primer intento de avanzar por decreto
sobre la parte provincial en 1943 y 1945. Ese avance se revirtió rápidamente al reinsta-
larse el Congreso Nacional en 1946. En el segundo período (1947-1958) el índice de
inestabilidad es de 0,0106, o sea, un cambio anual del 1% del total coparticipable. Este
cambio, además de originarse en la reversión de las medidas de 1943 y 1945, surge de
previsiones de la Ley para adecuar la distribución de la coparticipación a la cambiante
estructura vertical del sector público.

Figura 65 – Variación anual de la distribución primaria de la Coparticipación


de Impuestos (1936-1984, 1992-2001)
12

10

8
Porcentaje

0 ....
1936

1938

1940

1942

1944

1946

1948

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1993

1995

1998

2000
En el tercer período (1959-1966), la inestabilidad aumenta al 0,0211 por decisión
del Congreso Nacional de fortalecer las finanzas provinciales. Los cambios se produje-
ron gradualmente de modo de no deteriorar la posición financiera de la Nación. En
1967-1972, el índice de inestabilidad de la distribución primaria es de 0,0058 y se debe
a un único cambio en 1967, otra vez por decisión unilateral del gobierno de facto en su
intento de sanear las finanzas nacionales transfiriendo la carga a las provincias. El
quinto período revela una inestabilidad alta, comparado con los anteriores. El índice
llega al 0,0334, ya que implica un cambio anual del 3,35 en la distribución del total de
recursos coparticipables entre la Nación y el conjunto de provincias. De los doce años
del período no se verificaron cambios en cinco de ellos, lo que da una idea de la inten-
sidad de la turbulencia en los otros siete años. El primer cambio importante fue como
consecuencia de la sanción de la Ley 20.221 (1973), que revirtió la medida de 1967 y
mejoró la parte provincial. Los otros cambios deben adjudicarse al “entusiasmo refor-
mista”, que llevaron a modificaciones importantes en 1975 y 1979-1980 que tuvieron
que revertirse rápidamente (en 1976 y 1983-1984, respectivamente). La reforma de
1980 por si sola implicó un cambio del 4,5% del total de recursos coparticipables de las
provincias hacia la Nación entre 1979 y 1980 y un 11,4% adicional entre 1980 y 1981.
Un cambio poco meditado de tal magnitud no podía tener otro efecto que desarticular
totalmente el régimen: las grandes pérdidas financieras de las provincias tuvieron que
ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional (ATN). El régimen automático dejo
paso a la discreción. Los efectos cuantitativos fueron contundentes: los ATN, que re-
135
Ver Capítulo IX.
218
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

presentaban menos del 10% de la parte provincial en los coparticipables en 1977-1980,


pasaron a ser casi el doble del monto de la coparticipación (190% superior en 1983-
1984).136 La sustitución de la “reflexión de estado” por el “entusiasmo reformista” lle-
vó al colapso del régimen, que caducó –dadas las tensiones y conflictos que se crearon
a su alrededor, con provincias ganadoras y perdedoras- el 31-12-1984, exactamente
cuando cumplía medio siglo de existencia. Desde la vigencia de la Ley 23.548 se ha
producido una gran cantidad de modificaciones que implican una inestabilidad anual
promedio similar a la del período anterior (3% anual).

Figura 66 – Índice de inestabilidad anual (promedio simple) de la distribución


primaria de la Coparticipación Federal de Impuestos

4,0

1973-1983 (3,35%)

3,0
desde 1984 (3,00%)

1959-1966 (2,11%)

2,0

1935-1946 (1,27%)

1,0
1947-1958 (1,06%)

1967-1972 (0,58%)

0,0
1933 1943 1953 1963 1973 1983 1993 2003

XI.3 - Una institución para el funcionamiento responsable del Régimen de


Coparticipación Federal de Impuestos. Una regla estable, transpa-
rente, no arbitraria, universal y no negociable
XI.3.a - Introducción
En varias propuestas de diseño de los regímenes de transferencias intergubernamenta-
les se establece como condición para un funcionamiento eficiente que deben basarse en
“normas estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no negociables” (Spahn,
1997: 259).
La previsibilidad y certidumbre de las transferencias se ha considerado parte de
ese conjunto de normas.137 En el trabajo del Departamento de Economía de la UNLP

136
Para un análisis detallado de los ATN en el período 1967-1984, ver Porto (1986).
137
“They (sub-national governments) also be able to predict with considerable certainty the intergovern-
mental transfers that they can anticipate in any financial period (…) it is not thus generally appropriate to
219
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

(1995) se propone coparticipar según lo recaudado por el gobierno nacional en el


año t-1. Además de las propiedades anticíclicas y de incentivo para recaudar por parte
del gobierno nacional, el rezago tiene también la propiedad de dar certidumbre a los
gobiernos locales sobre las transferencias que pueden disponer durante el ejercicio fis-
cal. También en los documentos oficiales de política fiscal se pone de manifiesto la
importancia de poder realizar cálculos sobre bases ciertas. En la Memoria de la Secre-
taria de Hacienda de 1935 se expresa que “las entidades que participan en su distribu-
ción (de la coparticipación) pueden hacer sus cálculos financieros sobre bases seguras,
ajustar su actividad a planes orgánicos y emprender obras de aliento”.
El objetivo de esta sección es brindar un fundamento analítico para coparticipar
con previsión y certeza, ya sea diferenciando los períodos presupuestarios como sugie-
re Bird (2002), o coparticipando sobre la recaudación de t-1, como en la propuesta del
Departamento de Economía de la UNLP (1995). Se demuestra que, bajo los supuestos
del modelo, un sistema de transferencias determinadas ex-ante conduce a mejores re-
sultados fiscales que el mismo monto de transferencias ex post, pero que son inciertas
o aleatorias al momento de formular el presupuesto.

XI.3.b - Un modelo simple138


Se supone que el objetivo del gobierno (Poder Ejecutivo) es maximizar el presupuesto,
tal como ocurre con el burócrata Niskaneano. En Niskanen (1968) la restricción al ta-
maño del gasto (G*) viene dada por la condición de Beneficio Total (BT) igual al Co-
sto Total (CT = Presupuesto). Se supone que para ese nivel de G* el beneficio marginal
para los ciudadanos es mayor o igual que cero.139 En el modelo de esta sección se su-
pone que la restricción del Poder Ejecutivo es que, debido a los controles de los ciuda-
danos y del Poder Legislativo, el tamaño del gasto presupuestado se determina por la
condición de beneficio marginal del gasto público provincial (Bp’) igual al costo mar-
ginal de los fondos públicos provinciales (Crp’).
Si el presupuesto provincial sólo se financia con recursos propios, la igualdad de
ingresos y gastos viene dada por
Gp = RP
y el tamaño del gasto resulta de
[1] Bp’(G*) = Crp’(RP*).
Si el financiamiento provincial comprende los recursos propios (RP) y las transfe-
rencias nacionales predeterminadas (Eo), la ecuación de balance es
Gp = RP + Eo

have exactly the same budget period for local and central governments, since the former connot determine
their budgets until they know the size and nature of the transfers they are likely to receive from the later”
(Bird, 2002)
138
Para detalles ver Porto (2002a, 2002b).
139
Si el beneficio marginal es positivo el burócrata no incurrirá en ineficiencia X. Si BT = CT para BT’ ≤
0, entonces el burócrata lleva el output hasta que BT’ = 0 e incurre en ineficiencia X para igualar el benefi-
cio total con el costo total.
220
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

y el tamaño del gasto resulta de


[2] Bp’ = Crp’(RP** + Eo)
En la Figura 67 se representa el equilibrio de la expresión [1] -punto 3- y en la
Figura 68 el correspondiente a la expresión [2] –punto 5.
La expresión [2] representa el equilibrio provincial con transferencias determina-
das ex-ante (Eo) y control ex-ante por parte de los ciudadanos y el Poder Legislativo –
punto 5 del Figura 68. Ese control es posibilitado por la certeza de la transferencia na-
cional. Si la transferencia fuera aleatoria, el Poder Ejecutivo realizaría los cálculos en
base a la información disponible al momento de sancionar el presupuesto. Para simpli-
ficar, supóngase que realiza el cálculo como si sólo fuera a disponer de financiamiento
propio.140 El Poder Ejecutivo mostrará que su cálculo es de optimización y cumple con
los controles, como en la Figura 67 -punto 3. Si luego de sancionado el presupuesto
recibe una transferencia del gobierno nacional igual a 12, como dado que ahora no hay
controles de los ciudadanos ni del Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo gasta el impor-
te total de la transferencia, aumentando el gasto público, con la única condición de que
Bp’ > 0,141 el nuevo punto de equilibrio es 4.142

Figura 67

Crp'
Crp',
Bp'
3

1
Bp'

G* Rp, G

140
El mismo resultado se obtiene si se considera que una parte de la transferencia está determinada ex-
ante, de modo que la computa en el cálculo de optimización.
141
Obsérvese que la reacción es similar a la del burócrata de Niskanen. En la teoría de la burocracia se
supone que los controles le impiden expandir el gasto más allá de BT = CT, con BT’ > 0. En el modelo del
texto se supone que los controles son más eficientes ya que le impiden ir más allá de Bp’ = Crp’. A partir
de esos puntos, cualquier transferencia adicional se gasta totalmente en el bien público. En el modelo de
burocracia, si cuando BT = CT es BT’ = 0, entonces un incremento en las transferencias aumentará el gas-
to público en un importe mayor. Ver Porto (2002).
142
En un trabajo anterior (Porto, 2002b) se brindó un fundamento adicional para el gasto total de la trans-
ferencia para aumentar el gasto público. La idea expuesta en ese trabajo, debida a comentarios de Cont, es
que hay flexibilidad asimétrica en los dos lados del presupuesto. Es difícil ajustar la recaudación propia
una vez sancionada a comienzo del ejercicio la ley tributaria; es más fácil ajustar el gasto público y ésta es
la variable que absorbe toda la transferencia.
221
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 68

Cr
Crp',
Bp'
3
4
5
1
2

Rp, Eo, G

XI.4 - Conclusión
Una de las condiciones necesarias para que un régimen de transferencias interguber-
namentales funcione adecuadamente es que se base en reglas de juego claras, estables,
no arbitrarias, universales y no negociables. La previsibilidad y certidumbre se consi-
deran parte de ese conjunto de normas. El gobierno local actuará de modo distinto, se-
gún qué transferencia esté determinada ex-ante, de modo que su accionar esté restrin-
gido por los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, o que la transferencia
se determina ex-post, cuando esos controles son inexistentes o menos efectivos.
Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de
la distribución primaria –salvo la establecida en las Leyes para reflejar las cambiantes
condiciones de las relaciones Nación-provincias como ocurrió, salvo algunas excep-
ciones, entre 1935 y comienzos de los 70. Otra condición es la minimización de la
inestabilidad de la mezcla coparticipables-no coparticipables. En estos dos importantes
parámetros de la coparticipación, la inestabilidad ha sido creciente desde los años 70 y
terminó con la desarticulación total del régimen. Esta inestabilidad es mucho menos
reconocida, pero mucho más dañina para el régimen, que la que se origina en las fluc-
tuaciones de la actividad económica. Esta última es la que ha merecido más atención
últimamente y ha llevado a propuestas de creación de fondos de estabilización. Es mu-
cho más dañina porque, en tanto los ciclos son parte de la vida económica de la socie-
dad, los cambios (unilaterales) en los parámetros α y β generan conflictos y pujas para
revertirlos, quitándole al régimen las características deseables antes mencionadas. Re-
sumiendo, la recomendación de política que se desprende es la de dar estabilidad a la
distribución primaria, acotar la inestabilidad de la mezcla y no introducir elementos
que con el pretexto de estabilizar los recursos provinciales en el ciclo se conviertan en
generadores de inestabilidad en α y β.

222
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales


en las políticas públicas argentinas
143
Alberto Porto

A l inicio de los Regímenes de Coparticipación Federal de Impuestos existían gran-


des diferencias de nivel económico entre las provincias, que se traducían en una
gran desigualdad en la disponibilidad de bienes públicos provinciales.144 Al tener como
única fuente de financiamiento sus propios recursos,145 cada provincia debía ajustar sus
gastos a su restricción presupuestaria.
Al implantarse los Regímenes de Coparticipación a partir del 1935, la corrección de
dichas disparidades fiscales interprovinciales se convirtió en uno de los objetivos de la
política económica. La ponderación dada a ese objetivo ha sido creciente en el tiempo.
Según la Memoria de la Secretaría de Hacienda de la Nación de 1935, la centrali-
zación tributaria y la coparticipación tendieron al logro (entre otros objetivos) de “una
distribución igualitaria beneficiando a los distritos pobres con el excedente de las re-
giones con recursos fáciles y abundantes”. La redistribución era moderada ya que el
único ponderador con esa característica era la población.
En una segunda etapa –a partir de 1947- se acentúa el objetivo redistributivo. En
el Mensaje de Elevación del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional de la Ley 12.956
(1946) se expresa que “el 2% se distribuirá inversamente proporcional a la población
(...) Este nuevo factor de distribución tiene por miras favorecer a las provincias dotadas
de menos recursos e iniciar así una política tendiente a levantar el nivel de importancia
de las mismas (…) se hace necesario implantar un nuevo índice que actúe en forma
inversa a los anteriores y que (…) favorezca en forma acentuada a los Estados con me-
nores recursos”.
Un paso adicional en la redistribución territorial se da a partir de 1959 por inicia-
tiva del Poder Ejecutivo Nacional, que modificó el proyecto que habían acordado los
gobiernos provinciales en el que ya se había aumentado la importancia de la redistribu-
ción. En el Mensaje de Elevación del Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Ley
14.788 (1958) se expresa que “el régimen proyectado procura equilibrar adecuadamen-
te los distintos factores que intervienen en el reparto, población, gastos, recursos, para
evitar que la incidencia de algunos de ellos pueda llegar a perturbar el desenvolvimien-
to financiero de algunas provincias en provecho de otras. Se da, por ejemplo, el caso de

143
Se agradece la colaboración de Aurora Gallerano y Alejandro Támola y los comentarios de Diego
Fernández Felices.
144
Ver sección XII.3.
145
Los Aportes del Tesoro Nacional (art. 67° inc. 8 de la Constitución de 1853) eran de poca importancia
cuantitativa. Ver Porto (1990).
223
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

algunas provincias de gran población y con bajo índice de recursos y gastos, que es
menester contemplar para que puedan elevar el nivel de vida de sus habitantes, contan-
do con los recursos imprescindibles para ello (…) a juicio del Poder Ejecutivo Nacio-
nal el sistema propuesto no resulta suficientemente justo y equitativo (…) razón por la
cual en el proyecto que se eleva ha sido reemplazado.” El reemplazo es del 17% del
total por partes iguales y el 3% inverso a la población, propuesto por las provincias, al
25% del total por partes iguales. El resto, en los dos casos, se distribuía en porcentajes
iguales por población, recursos propios y gastos realizados por cada provincia.
Un nuevo avance se da con la Ley 20.221 (1973), en la que se explicitan los obje-
tivos del régimen y la utilización de prorrateadores de capacidad y necesidad fiscal. En
el Mensaje de Elevación de la Ley se consagra como uno de los objetivos el “reconocer
la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias de menores recursos, a efec-
tos de posibilitar a todas ellas la prestación de los servicios públicos a su cargo en nive-
les que garanticen la igualdad de tratamiento a todos sus habitantes”. Y agrega al fun-
damentar los distribuidores que “la distribución por población se fundamenta en la es-
tricta relación existente entre los servicios públicos provinciales y el número de habi-
tantes. La distribución por brecha de desarrollo (…) se justifica por la necesidad de
compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias más rezagadas.
La distribución por dispersión demográfica obedece a la intención de tener en cuenta la
situación especial de provincias de baja densidad de población con respecto a la orga-
nización de la prestación de sus respectivos servicios público”.
La culminación de este proceso, tendiente a consagrar como objetivo explícito de
política la “igualación fiscal” y como instrumento para su logro la coparticipación de
impuestos, se encuentra en la Constitución Nacional de 1994 “La distribución entre la
Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, (…)será equitativa,
solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (art. 75° inc. 2).

XII.1 - Características de los prorrateadores de la distribución secundaria


y su evolución146
Resulta de utilidad efectuar en este punto del análisis un breve estudio de los criterios
de distribución (o prorrateadores) utilizados para la distribución secundaria, así como
también de su evolución en el tiempo. Estos prorrateadores han sido los siguientes:
I. Ley 12.139. Impuestos Internos. 1935 a 1954
a. Recaudación efectiva en cada jurisdicción de los impuestos internos provincia-
les (unificadas a las nacionales a partir de 1935)
b. Población
II. Leyes 12.143, 12.147 y modificatorias. 1935 a 1946
a. Población
b. Gastos provinciales
c. Recursos provinciales
d. Recaudación del impuesto a distribuir dentro de la provincia

146
Esta sección esta basada en Nuñez Miñana y Porto (1984).
224
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

III. Ley 12.956. 1947 a 1958


a. Población
b. Gastos provinciales
c. Recursos provinciales
d. Recaudación del impuesto a distribuir dentro de la provincia
e. Inversa a la población
IV. Ley 14.060. 1951 a 1972
a. Radicación económica de los bienes objeto de tributo
V. Ley 14.390. 1955 a 1972
a. Población
b. Producción de artículos gravados con impuestos internos y materias primas
principales utilizadas en su elaboración
c. Inversa al monto por habitante de la participación que le correspondía a cada
provincia de acuerdo con los dos criterios anteriores
VI. Ley 14.788. 1959 a 1972
a. Población
b. Gastos provinciales
c. Recursos provinciales
d. Partes Iguales
VII. Ley 20.221. Desde 1973
a. Población
b. Brecha de desarrollo
c. Dispersión de población
Los prorrateadores pueden clasificarse en las siguientes categorías:
I. De tipo redistributivo
Aquellos que asignan la coparticipación beneficiando especialmente, en forma di-
recta o indirecta, a jurisdicciones con bajos niveles de actividad económica o demográ-
fica. Se incluyen en esta categoría:
a. Partes iguales
b. Superficie
c. Inverso de población
d. Dispersión de población
e. Brecha de desarrollo
f. Inversa de la coparticipación por habitante que surge de prorrateadores propor-
cionales o regresivos.
II. De tipo proporcional
Aquellos prorrateadores vinculados directamente al tamaño de cada provincia, se-
gún la población; estos aportes son exactamente iguales en términos per cápita y si bien
pueden significar cierto grado de redistribución, ésta no es lo suficientemente significa-
tiva como para incluirlos en el primer grupo.

225
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

III. De tipo devolutivo


Aquellos prorrateadores que, al estar vinculados al tamaño actual de la base eco-
nómica, implican de hecho aportes per cápita más altos para jurisdicciones de nivel
económico relativamente elevado. Se incluyen en esta categoría:
a. Recaudación del impuesto a distribuir dentro de la jurisdicción.
b. Gastos provinciales (en la medida en que provincias con mayor nivel económi-
co de hecho registran gastos per cápita más elevados)
c. Recursos provinciales propios (al igual que esfuerzo tributario, las provincias
de nivel económico más alto recaudan importes más elevados en términos per
cápita).
Por supuesto, esta clasificación presenta limitaciones en cuanto al encuadramiento
estricto de cada uno de los prorrateadores y a la interpretación exacta de cada una de
las categorías (por ejemplo, podría argumentarse que el criterio de “superficie” no es
“redistributivo”, en la medida en que está reflejando simplemente el mayor gasto per
cápita que debe realizar un municipio con mayor superficie, a igualdad de población).
Pero como primera aproximación, permite obtener algunos resultados interesantes.
En la Tabla 101 se presenta, para años seleccionados, el peso relativo de cada uno
de los grupos. La inspección de los datos permite apreciar el cambio de filosofía en los
Regímenes de Coparticipación en lo referido a distribución secundaria. En 1935, co-
mienzo del régimen, los prorrateadores de tipo devolutivo distribuían el 90% de la co-
participación y los de tipo proporcional el 10% restante; no existían prorrateadores de
tipo redistributivo. A medida que avanza el tiempo pierden importancia relativa los
devolutivos a favor de los proporcionales; en 1946 los pesos relativos eran: 58,1% pro-
porcionales y 41,9% devolutivos. En 1952, los redistributivos tienen un peso relativo
de 1,4% (aparecen en 1947), los proporcionales un 42,2% y los devolutivos un 56,4%.
El avance del sistema muestra un sostenido crecimiento en el peso relativo de los redis-
tributivos; en 1965 alcanzan al 19,4%, siendo del 35,2% la participación de los propor-
cionales y del 45,4% los devolutivos. Con el régimen de 1973 desaparecen los regresi-
vos y consolidan su participación los redistributivos, con un peso del 35%; el 65% res-
tante corresponde al prorrateador población, que se considera del tipo proporcional.
En el último régimen la distribución deja de basarse en fórmulas y se establecen
en forma ad-hoc los porcentajes de participación de cada provincia. Como aproxima-
ción se estima que resultarían de una ponderación por partes iguales de ponderadores
redistributivos y de la población.147

147
Esta aproximación surge de una regresión lineal simple entre el porcentaje correspondiente a cada pro-
vincia (cj) y el porcentaje de población total (Pj), que arroja el siguiente resultado
cj = 2,36 + 0,48 Pj (los coeficientes son estadísticamente significativos a los niveles usuales y el R2 toma el
valor de 0,95).
226
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Tabla 101 - Peso relativo distintas categorías de prorrateadotes


Años seleccionados
Proporcionales
Año Redistributivos Devolutivos
(en %)
1935 - 9,8 90,2
1946 - 58,1 41,9
1952 1,4 42,2 56,4
1958 2,0 46,9 51,1
1965 19,4 35,2 45,4
1973 35,0 65,0 -
1990 50,0 50,0 -

XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina


XII.2.a - Algunas estimaciones de capacidad tributaria por provincias
En esta sección se presentan algunas cuantificaciones de capacidad tributaria para las
provincias argentinas para distintos años.

Capacidad fiscal 1937 Figura 69 - Capacidad fiscal 1937


(promedio = 100)
En la Figura 69 se reproducen los ín-
dices de capacidad económica para el Ciudad de Buenos Aires 144

año 1937, estimados por Bunge Buenos Aires 130

(1940), que revelan la presencia de Santa Fe 102

grandes disparidades regionales. Estas Córdoba 93

disparidades, de no haber mediado al- Mendoza 84


gún mecanismo de corrección, se tra-
ducirían en significativas diferencias Entre Rios 61

de provisión de bienes públicos loca- Jujuy 60

les. A su vez, la introducción de me- T ucumán 55

canismos de corrección implicaría im- Salta 54


portantes transferencias territoriales de
San Juan 44
recursos.148
Corrientes 29

San Luis 25

La Rioja 17

Santiago del Estero 13

Catamarca 13

0 25 50 75 100 125 150

148
Por ejemplo, con una alícuota del 10% sobre la base o capacidad económica de la Figura 69, Buenos
Aires recaudaría $13 por habitante, mientras que Catamarca y Santiago del Estero sólo obtendrían $1,30
per cápita.
227
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Sistema tributario provincial estándar 1978


Una segunda estimación disponible referida a la capacidad tributaria que resulta de
utilizar un sistema tributario estándar149 corresponde al trabajo realizado por la Univer-
sidad de La Plata en 1980 utilizando datos de 1978. Las estimaciones se presentan en la
Tabla 102. Aún con diferencias en las magnitudes y en el ordenamiento de las jurisdic-
ciones, se mantiene la gran disparidad regional de bases tributarias. Realizando el ejer-
cicio de suponer una alícuota del 10%, la provincia de Buenos Aires recaudaría $9,90,
en tanto que Santiago del Estero obtendría $2,60.

Tabla 102 - Capacidad tributaria per cápita relativa STPS 1978


Cuantificación del STPS incluyendo Ciudad de Buenos Aires
Total de impuestos excluyendo Impuesto a los Sellos
Total país 100
Avanzadas 118
Ciudad de Bs.As. 224
Buenos Aires 99
Santa Fe 112
Córdoba 84
Mendoza 95
Baja Densidad 70
Chubut 87
Santa Cruz 58
La Pampa 72
Río Negro 71
Neuquén 54
Tierra del Fuego 92
Intermedias 60
San Juan 58
San Luis 52
Entre Rios 62
Tucumán 67
Salta 49
Rezagadas 38
La Rioja 34
Catamarca 33
Corrientes 35
Jujuy 56
Misiones 37
Chaco 47
Santiago del Estero 26
Formosa 28
Fuente: Ministerio de Economía Provincia Buenos Aires (1980)
STPS: Sistema tributario provincial estándar

149
Se definen bases tributarias y alícuotas uniformes a aplicar por todas las jurisdicciones y se calcula un
rendimiento potencial. La alícuota uniforme es la que surge de relacionar la recaudación efectiva con la
potencial, a fin de que a nivel consolidado de jurisdicciones dichas recaudaciones resulten iguales.
228
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Figura 70 - PBI per cápita 1993


Capacidad tributaria en base al PBI per (total país = 100)
cápita 1993 T ierra del Fuego 405
Cap. Federal 250
En el estudio realizado por el Departamen- San Luis 249

to de Economía de la UNLP150 se utilizaron Neuquén


Chubut
177

168
dos estimaciones de capacidad tributaria. Santa Cruz 161

Una de ellas en base al PBI per cápita. Los La Pampa 117

datos de las provincias para el año 1993 se Río Negro


Santa Fe
108
93
muestran en la Figura 70. Como puede Bs. As. 93

apreciarse, siguen existiendo grandes dife- Entre Rios 78


Corrientes 77
rencias entre provincias, pero menos signi- Córdoba 76
ficativas que las anteriores. Esto se debe a La Rioja 73

que el PBI no es en realidad un buen indi- Mendoza 68


Catamarca 64
cador de la base imponible gravable para T ucumán 64

las provincias. Jujuy 61


San Juan 60

Sistema tributario provincial estándar 1994 Salta


Misiones
52
49
Formosa 34
El segundo método utilizado en el estudio Santiago del Estero 32

del Departamento de Economía de la Chaco 30

UNLP consiste en la estimación de la ca- 0 25 50 75 100 125 150

pacidad tributaria en base a un sistema es-


tándar con un método similar al estudio de Figura 71 - Capacidad tributaria per
1978. Los resultados de la aplicación de cápita relativa 1994 (total país = 100)
este método se presentan en la Figura T ierra del Fuego 403

71151. Se observa que siguen existiendo Ciudad de Buenos Aires


San Luis
239
203
grandes diferencias entre las jurisdicciones Nequen 169

más ricas y las más pobres. Chubut 168


Santa Cruz 160
La Pampa 114
Ordenamiento de las jurisdicciones se- Río Negro 102

gún capacidad tributaria (1934, 1978 y Buenos Aires 95

1994) Santa Fe
Córdoba
95
85
Entre Ríos 78
En la Tabla 103 se presenta el ordena- Corrientes 76

miento de las jurisdicciones de acuerdo Mendoza 70

a su capacidad tributaria per cápita para La Rioja


Jujuy
68
63
los años 1934, 1978 y 1994 y el cambio San Juan 62

de posiciones entre 1978 y 1994. La T ucumán 62


Catamarca 60
Figura 72 relaciona las posiciones de Salta 52
1978 y 1994. Puede observarse que, Misiones 50

consideradas en conjunto, las posiciones Formosa


Santiago del Estero
35

32
relativas no se han modificado sustan- Chaco 31

cialmente (el coeficiente de correlación 0 25 50 75 100 125 150

de Spearman) entre las posiciones para


estos años arroja el valor de 0,66).
150
Ver Cuaderno de Economía No15 (1996).
151
Calculado utilizando las estimaciones de capacidad de cada impuesto ponderadas por la importancia
relativa de cada impuesto en cada jurisdicción.
229
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 103 - Ordenamiento según capacidad tributaria per cápita


Año Cambio posición
Provincia
1934 1978 1994 1978-1994
Ciudad de Bs.As. 1 1 2 -1
Santa Fe 3 2 10 -8
Buenos Aires 2 3 9 -6
Mendoza 5 4 14 -10
Tierra del Fuego 5 1 4
Chubut 6 5 1
Córdoba 4 7 11 -4
La Pampa 8 7 1
Río Negro 9 8 1
Tucumán 8 10 18 -8
Entre Ríos 6 11 12 -1
Santa Cruz 12 6 6
San Juan 10 13 17 -4
Jujuy 7 14 16 -2
Nequen 15 4 11
San Luis 12 16 3 13
Salta 9 17 20 -3
Chaco 18 24 -6
Misiones 19 21 -2
Corrientes 11 20 13 7
La Rioja 13 21 15 6
Catamarca 15 22 19 3
Formosa 23 22 1
Santiago del Estero 14 24 23 1

Figura 72 - Ordenamiento según capacidad tributaria per cápita

24 SGO
FOR
CAT
LRI
CT E
MIS
CHA
SLU SAL
Posicion 1978

NEU
JUJ
SJU
12 CRU
ENT
T UC
NEG
PAM
COR
CHU
T FU
MEN
BUE
SFE
CBA

12 24
Posición 1994

XII.2.b - Capacidad tributaria y esfuerzo relativo


El objetivo de esta sección es relacionar las estimaciones de capacidad tributaria de la
sección XII.2.a con el esfuerzo recaudatorio de cada provincia, definido como la rela-
ción entre la recaudación efectiva en una provincia y la recaudación potencial. La pri-
mera pregunta que surge es si la mayor capacidad tributaria va asociada a mayor es-
fuerzo tributario o si se verifica lo opuesto. La segunda pregunta es si esa posición ha
cambiado a lo largo del tiempo.

230
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Capacidad tributaria 1937 y esfuerzo tributario 1934


La Figura 73 relaciona los indicadores de capacidad fiscal con los gastos totales per
cápita (1934), que pueden considerarse como un indicador de recaudación propia debi-
do a que no existían recursos de coparticipación de impuestos en dicho año. Puede
apreciarse la existencia de asociación positiva, indicando que a mayor capacidad fiscal,
mayores recaudaciones y gastos. Si se excluyen Mendoza y San Juan, exportadores de
impuestos por la vigencia de gravámenes a la producción, la relación positiva resulta
aún mayor.

Figura 73 - Capacidad fiscal 1937 y gasto por habitante 1934

150
CBA

BUE
Capacidad fiscal 1937 (promedio=100)

120

SFE
90 COR
MEN

60 ENT JUJ
SAL
T UC SJU

30 CT E
SLU
LRI
CAT SGO

0
0 35 70 105 140 175 210
Gasto por habitante 1934 (promedio=100)

Capacidad y esfuerzo tributario 1978, 1993 y 1994


En la Figura 74, Figura 75 y Figura 76 se presentan las mediciones de capacidad tribu-
taria per cápita y esfuerzo per cápita relativo de acuerdo al STPS (1978), al PBI per
cápita (1993) y al STPS (1994). Estas figuras contrastan con la anterior (Figura 73) ya
que no revelan una asociación clara ente ambos conceptos.

Figura 74 - Capacidad relativa y esfuerzo tributario relativo STPS 1978

200

180 CT E CRU T FU

160
SAL PAM
Esfuerzo tributario relativo

140 FOR

120 SGO MIS COR


ENT
CAT NEU NEG CBA
100 SLU BUE
CHA
JUJ T UC SFE
80 LRI
SJU MEN
60 CHU
40

20

0
0 30 60 90 120 150 180 210 240
Capacidad tributaria per cápita relativa

231
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Figura 75 - Capacidad (PBI per cápita) y esfuerzo tributario 1993

160

140 COR
PAM
MEN
120 SAL JUJ SFE
ENT
CHA CBA
Esfuerzo tributario
100 SGO BUE
CRU
NEG NEU
80 FOR SJULRI
T UC
MIS
60
CAT
CHU
40
SLU T FU
CT E
20

0
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
PBI per cápita 1993 (nación=100)

Figura 76 - Esfuerzo per cápita relativo y capacidad per cápita relativa 1994

450

400 T FU

350
Capacidad per cápita relativa

300

250
CBA

200 SLU
CHU NEU CRU
150
PAM
100 NEGBUE SFE
ENT COR
CT E MEN
SJU JUJ CAT T UC
50 MIS SAL
LRI FOR SGO CHA
0
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Esfuerzo per cápita relativo

XII.2.c - Estimaciones de necesidad fiscal por provincias 1994


Las estimaciones anteriores se refieren sólo a diferencias en la capacidad tributaria de
cada jurisdicción. Para 1994 se cuenta con estimaciones de necesidad fiscal (medida
como gasto estándar promedio per cápita), realizadas en el estudio del Departamento
de Economía de la UNLP (1995).152 Estos resultados se presentan en la Figura 77. Pue-
de observarse cómo las jurisdicciones también difieren en esta dimensión. No obstante,
dichas diferencias son menos marcadas que en el caso de las capacidades fiscales.

152
Cuaderno de Economía No15 (1996), cuadro No. IV.6, promedio simple de las cuatro metodologías.
232
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Figura 77 - Necesidad fiscal 1994


T ierra del Fuego 242
Santa Cruz 234
Nequen 223
La Rioja 219
La Pampa 194
Catamarca 188
Río Negro 179
Formosa 170
Chubut 149
San Juan 148
San Luis 141
Santiago del Estero 132
Jujuy 129
Salta 124
Chaco 117
Entre Ríos 115
Misiones 110
Mendoza 108
Corrientes 104
Córdoba 104
Santa Fe 96
Ciudad de Buenos Aires 96
T ucumán 95
Buenos Aires 77

0 25 50 75 100 125 150

XII.2.d - Condición fiscal de las provincias: confort y stress fiscal


La capacidad y la necesidad fiscal determinan la condición fiscal (confort-stress) de
cada gobierno local. Una provincia se encuentra en situación de “confort fiscal” si tiene
alta capacidad y baja necesidad; lo opuesto caracteriza a las provincias en situación de
“stress fiscal” (Tannenwald, 1998). En esta sección se presentan dos clasificaciones de
la condición fiscal. Una es la implícita en la Ley 20.221 (1973); la otra es la que resulta
de las mediciones de capacidad y necesidad fiscal de 1994. Para los dos métodos se
relacionan las clasificaciones de las provincias según su condición fiscal con el esfuer-
zo fiscal.

La condición fiscal implícita en el método de la Ley 20.221 (1973)


La ley 20.221 (1973) fijó claramente entre sus objetivos el de compensar diferencias en
las disparidades fiscales interprovinciales (por capacidad y necesidad fiscal). Estable-
ció también un método claro y preciso de cálculo y las fuentes de información que de-
bían utilizarse. Aplicando los criterios de la Ley surgen las coparticipaciones per cápita
que corresponden a cada jurisdicción. La inversa de esa coparticipación per cápita pue-
de interpretarse como la medida implícita de situación fiscal (confort-stress) de cada
provincia –cuanto mayor es la inversa de la coparticipación per cápita, mayor confort
fiscal provincial. En la Tabla 104 se presentan las cuantificaciones.

233
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 104 - Inversas de la coparticipación


per cápita según Ley 20.221
Datos según Censo
Provincia
1970 1980 1991
Santa Cruz 29 33 33
La Rioja 39 39 39
Catamarca 44 42 41
Neuquén 44 53 61
La Pampa 47 50 51
Chubut 50 53 57
Formosa 50 49 48
San Luis 51 51 50
Río Negro 56 60 65
Santiago 61 56 52
Salta 66 63 63
Jujuy 67 66 63
Chaco 68 62 59
Corrientes 73 70 69
Misisones 74 68 66
San Juan 80 72 70
Tucumán 83 81 80
Entre Ríos 87 94 87
Mendoza 101 112 94
Córdoba 114 118 123
Santa Fe 116 120 117
Buenos Aires 154 154 154

Condición fiscal implícita en la Ley 20.221 (1973) y su relación con el esfuerzo fiscal
En la Figura 78, Figura 79 y Figura 80 se presenta la relación entre la situación de con-
fort-stress fiscal y el esfuerzo tributario.
La Figura 78 presenta la relación entre los coeficientes que surgen de la Ley
20.221 de acuerdo al censo de 1980 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo con el
STPS correspondiente al año 1978; en la Figura 79 entre los coeficientes que surgen de
la Ley 20.221 de acuerdo al Censo de 1991 y el esfuerzo tributario aproximado por el
cociente entre recursos propios y el PBI de cada jurisdicción correspondiente al año
1993. La Figura 80 presenta la relación entre las inversas de la Ley 20.221 según el
Censo de 1991 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo al STPS correspondiente a
1994.
La comparación de las Figuras permite observar que las provincias en situación
de stress fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo
fiscal. Por ejemplo, en 1978, 13 de esas jurisdicciones exhibían esfuerzo tributario su-
perior al promedio. En 1994, sólo 4 tienen esfuerzo tributario superior al promedio.
Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia cuantitativa y
a la creciente redistribución del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.

234
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Figura 78 - Inversas Ley 20.221 1980 y esfuerzo tributario 1978

200
CRU
180 CT E
160 PAM SAL
FOR
140

Esfuerzo tributario 1978


MIS
NEU SGO
120 NEG ENT
CHA COR
CAT SLU
100 BUE
LRI JUJ T UC
CHU MEN SFE
80 SJU
60

40

20

0
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Inversas Ley 20.221 1980

Figura 79 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario 1993

200

180

160

140 COR
Esfuerzo tributario 1993

PAM MEN
120 SALJUJ SFE
ENT
100 CHA BUE
SGO
CRU
NEU NEG
80 LRI FOR SJU
T UC
MIS
60
CAT
CHU
40
SLU
CT E
20

20 40 60 80 100 120 140 160 180


Inversas Ley 20.221 1991

Figura 80 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario per cápita relativo 1994

200

180
Esfuerzo tributario per cápita relativo 1994

160
COR
140 MEN
CHA SFE
120
ENT
CRU SGO
100 PAM SAL BUE
NEG T UC
80 CAT FOR MIS
NEU
60 LRI SLU
JUJ SJU
CT E
CHU
40

20

0
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Inversas Ley 20.221 1991

235
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Confort-stress según las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal y su relación con


el esfuerzo fiscal
Utilizando las cuantificaciones de capacidad y necesidad fiscal realizadas por la UNLP
es posible construir una medida de confort-stress distinta a la implícita en la Ley
20.221 (1973), utilizando los cálculos realizados de capacidad y necesidad de 1994. El
cociente entre los índices de capacidad (Figura 71) y necesidad (Figura 77), que mues-
tra la condición fiscal se presenta en la Figura 81. La relación entre esta medida de
confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario se presenta en el Figura 82.

Figura 81 - Confort-stress fiscal según las estimaciones de capacidad y


necesidad fiscal 1994 (total país = 100)
Ciudad de Buenos Aires 250
T ierra del Fuego 166
San Luis 143
Buenos Aires 124
Chubut 113
Santa Fe 99
Córdoba 82
Nequen 76
Corrientes 72
Santa Cruz 68
Entre Ríos 68
T ucumán 65
Mendoza 64
La Pampa 59
Río Negro 57
Jujuy 49
Misiones 46
San Juan 42
Salta 42
Catamarca 32
La Rioja 31
Chaco 26
Santiago del Estero 25
Formosa 21

0 25 50 75 100 125 150

Figura 82 - Confort-stress STPS y esfuerzo tributario per cápita relativo 1994


(total país = 100)
160
COR
140 MEN
Esfuerzo tributario per cápita relativo 1994

SFE CBA
CHA
120
ENT
SGO CRU
100 SAL PAM BUE
NEG T UC
80 FOR CAT MIS
NEU T FU
SJU SLU
60 LRI JUJ
CT E
CHU
40

20

0
0 50 100 150 200 250 300
Confort-Stress (Capacidad/Necesidad)

236
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

XII.2.e - Resumen de resultados


Las estimaciones disponibles de capacidad tributaria revelan amplias disparidades
provinciales que se mantienen, con algunas diferencias en las magnitudes y en los
ordenamientos, a lo largo del tiempo.
La relación entre capacidad tributaria y esfuerzo tributario ha cambiado a lo
largo del tiempo. Antes de los Regímenes de Coparticipación, existía asociación
positiva (a mayor capacidad, mayor esfuerzo). Luego de los Regímenes de Copar-
ticipación, los datos no revelan una asociación clara.
Se aprecian diferencias de necesidad fiscal entre las provincias. Esas dife-
rencias son de menor magnitud que las diferencias de capacidad tributaria.
El método de cálculo de los prorrateadores de distribución secundaria de la
Ley 20.221 (1973) tiene implícito un ordenamiento de las provincias según su
condición fiscal (confort-stress). La relación entre esa condición fiscal implícita y
el esfuerzo tributario permite observar que las provincias en situación de stress
fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo
fiscal. Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia
cuantitativa y creciente redistribución del régimen de coparticipación. Utilizando
el cálculo de confort-stress fiscal en base a las estimaciones de capacidad y nece-
sidad fiscal de 1994, se obtiene un ordenamiento similar de las provincias.

XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto público por habitan-


te: evolución de largo plazo153
En las secciones anteriores se documentaron las diferencias de capacidad, necesi-
dad, confort y stress fiscales y las medidas de políticas públicas impulsadas para
corregirlos. En esta sección se presenta la evolución del gasto público por habi-
tante a lo largo del siglo pasado.
La Tabla 105 presenta la dinámica de las erogaciones per cápita de los go-
biernos provinciales para años seleccionados entre 1900 y 2000 (para cada año se
normaliza el promedio de las provincias a 100).

153
En base a Nuñez Miñana y Porto (1984), Porto (1990) y actualizaciones.
237
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 105 - Dinámica del gasto per cápita provincial 1990-1995


(promedio = 100)
1900 1916 1934 1960 1970 1980 1986 1995 2000
Promedio Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Avanzadas 124 112 111 96 92 86 75 83 87
Ciudad de Bs. As. 161 126 130 87 103 113 81 107 115
Buenso Aires 152 119 113 94 80 81 60 70 80
Santa Fe 97 89 87 86 101 94 101 90 88
Córdoba 46 73 71 113 94 82 88 105 83
Mendoza 92 144 164 132 141 98 117 103 100
Baja Densidad 156 234 215 282 217 209
Chubut 151 209 185 225 178 145
Santa Cruz 470 453 436 592 350 405
La Pampa 165 193 219 236 179 187
Neuquén 94 215 155 203 163 241
Río Negro 116 196 207 336 235 140
Tierra del Fuego 487 433 439 493 387
Intermedias 69 83 88 105 101 114 131 117 104
San Juan 65 60 205 134 127 170 145 164 136
San Luis 42 57 59 163 125 165 174 180 136
Entre Ríos 77 88 76 100 105 101 118 115 115
Tucumán 86 105 78 83 84 82 93 89 80
Salta 38 59 56 103 91 121 180 105 92
Rezagadas 26 49 42 104 104 125 141 121 115
La Rioja 34 31 28 125 157 217 335 235 247
Catamarca 31 33 19 162 144 174 208 202 159
Corrientes 10 57 40 130 107 106 127 83 80
Jujuy 66 73 81 105 107 138 129 127 118
Misiones 94 90 99 107 98 95
Chaco 92 87 124 126 101 113
Santiago del Estero 33 42 42 79 92 104 102 117 94
Formosa 76 125 160 221 157 148

Un resultado que se observa es el crecimiento de las erogaciones per cápita de los


gobiernos de jurisdicciones Rezagadas y de desarrollo Intermedio. Este cambio está
influido por la aparición de los Regímenes de Coparticipación. Este crecimiento resulta
muy claro entre 1934 y 1960.
El gasto per cápita de 1934 puede ser explicado en buena medida por el PBI per
cápita,154 debido a la inexistencia de transferencias significativas del gobierno nacional
a las provincias.155 156 El resultado era esperable, debido al funcionamiento del sistema
federal de gobierno sin mecanismos de corrección: dado que no existían transferencias
del nivel superior de gobierno (Nación), cada provincia debía ajustar sus gastos a su
restricción presupuestaria, estrechamente ligada a su base económica.

154
Se utilizó como variable sustituta del PBI per cápita de 1934 la estimación del ingreso por habitante de
Moyano Llerena (1955) para el año 1946.
155
Hasta 1935 consistieron fundamentalmente en Aportes del Tesoro Nacional y en aportes del Fondo
Nacional de Vialidad a los organismos viales provinciales (aportes condicionados que aparecen en 1932
con la Ley 11.658).
156
Según se considere un modelo lineal o lineal en logaritmos, la variación explicada es del 53% o 71%,
respectivamente. El coeficiente correspondiente a la variable independiente es positivo en ambas regresio-
nes y la elasticidad-PBI resultante es superior a la unidad.
238
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Hacia 1960 se había obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto pro-
vincial per cápita, con excepción del grupo de Baja Densidad. Los resultados de las
estimaciones econométricas para 1960 indican una pérdida del poder explicativo de la
variable PBI y un avance de las transferencias del gobierno nacional como variable
explicativa.
La situación en cuanto a erogaciones provinciales per cápita había cambiado no-
tablemente hacia 1980. Las estimaciones econométricas para este año indican un in-
cremento de la influencia de las transferencias nacionales en la determinación del gasto
provincial.
A modo de síntesis, puede decirse que antes de los Regímenes de Coparticipación
(1934) los valores máximos de las erogaciones provinciales per cápita correspondían a
las jurisdicciones Avanzadas, seguidas por las Intermedias y con el valor mínimo para
el grupo de las Rezagadas. Este ordenamiento muestra el efecto del funcionamiento del
sistema federal de gobierno sin ninguna modificación producida por la operación de
regímenes de coparticipación impositiva. La estrecha correlación entre gasto per cápita
y nivel económico provincial resulta de la necesidad de cada gobierno de ajustar sus
gastos a su restricción presupuestaria. Hacia 1960 se había obtenido una relativa igual-
dad de los niveles de gasto provincial per cápita entre los distintos grupos; esa igualdad
se alcanza por el efecto redistributivo de la operación de los regímenes de coparticipa-
ción. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la Coparticipación Federal de Im-
puestos y dentro de su distribución la mayor ponderación de los prorrateadores redis-
tributivos, se invierte la situación inicial: las mayores erogaciones per cápita -con ex-
cepción de las jurisdicciones de Baja Densidad- las exhiben el grupo de provincias Re-
zagadas, seguidas por las Intermedias y registrándose el menor valor en las Avanzadas.
La situación de 1980 se profundiza hacia 1986, revirtiéndose hacia 1995 y 2000 las
tendencias de 1960-1986 –aunque con diferencias al interior de los grupos.
En la Figura 83 se presenta la evolución del gasto per cápita para algunos años se-
leccionados, clasificando a las jurisdicciones en Avanzadas, de Baja Densidad, Inter-
medias y Rezagadas.

Figura 83 - Gasto per cápita por regiones. Años seleccionados

250

200

150

100

50

0
Avanzadas Baja densidad Intermedias Rezagadas

1900 1934 1960 1980 2000

239
CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

XIII - Las políticas de descentralización fiscal y los


condicionantes de las disparidades regionales
157
Alberto Porto

E l papel de las disparidades regionales en las políticas de descentralización fiscal


puede ejemplificarse con un caso concreto del Sector Público provincial referido a
la distribución de funciones y recursos tributarios entre una provincia y sus municipali-
dades. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Aires, pero las con-
clusiones tienen validez más general y resultan de utilidad para otras provincias.
En presencia de disparidades regionales una región rica podrá, a igual presión tri-
butaria, brindar más y mejores servicios que otra más pobre; o los mismos servicios se
proveerán con menor presión tributaria. Esto puede ser considerado injusto o inequita-
tivo por el político central; existen antecedentes que provienen de las Constituciones
Nacional158 y Provinciales159 y también fallos judiciales (especialmente en Estados
Unidos)160 que revelan que las disparidades fiscales son motivo de preocupación por
parte de los políticos y de la gente. En este capítulo se analiza el tema con referencia a
la descentralización de servicios de las provincias a sus municipalidades. El análisis se
realiza para el gasto en educación general básica (EGB) en la provincia de Buenos Ai-
res. El servicio es provisto en la actualidad centralmente y financiado con fondos pro-
vinciales (propios y de coparticipación). La política a evaluar es la propuesta de des-
centralizar la provisión del EGB y simultáneamente un impuesto (inmobiliario) para
financiarlo (de base fija, para evitar migraciones).161 Se presenta un modelo estático

157
Se agradecen los comentarios de Diego Fernández Felices.
158
El art. 75° inc. 2 establece que la distribución de la recaudación de impuestos coparticipables entre la
Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas “será equitativa, solidaria y dará prioridad
al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el te-
rritorio nacional”.
159
En la Constitución de la provincia de Buenos Aires de 1994 la “igualdad de trato” y la garantía de
“igualdad de oportunidades” se consagra en la Sección Primera (Declaraciones, Derechos y Garantías).
Con referencia a bienes específicos, el art. 15° garantiza el acceso irrestricto a la justicia; el art. 36° inc. 8
garantiza a todos los habitantes el acceso a la Salud y en el art. 198° se establece que “toda persona tiene
derecho a la educación (...) La educación es responsabilidad indelegable de la Provincia, la cual (...) pro-
veerá los servicios (...) asegurando el libre acceso, permanencia y egreso a la educación en igualdad de
oportunidades y posibilidades”.
160
En Estados Unidos la preocupación por el impacto (negativo) de las disparidades fiscales sobre la base
de la igualdad de oportunidades en cuanto a educación pública surgió a partir de un fallo de la Corte Su-
prema de California en 1971 (Stern 1973, Feldstein 1975). La igualdad de trato fue interpretada signifi-
cando igual gasto por alumno (“Serrano criteria”). Para la importancia cuantitativa de las transferencias en
el financiamiento de la educación elemental y secundaria en los Estados Unidos ver Tabla 109 del Anexo
de Tablas de este capítulo.
161
La reforma que se evalúa no ha sido formulada en concreto, pero a nivel de lineamientos básicos está
presente en varios documentos que guían la acción de los gobiernos. Por ejemplo, en la propuesta de re-
forma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires de 1990 -que fue desaprobada en la votación por
241
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

simple con el que se analizan dos de los efectos que resultarían de la descentralización:
la redistribución territorial y la eficiencia. Luego se realiza un análisis empírico para
cuantificar y evaluar distintas políticas alternativas. En primer lugar, se cuantifican ga-
nadores y perdedores de la política propuesta. En segundo lugar, se comparan tres polí-
ticas: (i) la actual, con provisión y financiamiento centralizado; (ii) la descentralización
del gasto y del impuesto, con cada municipio gastando lo que recaude en su jurisdic-
ción, y aplicando la alícuota que cobraba la provincia; (iii) la descentralización, pero
manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdicción, ajustando la alí-
cuota municipal para equilibrar el presupuesto. La evaluación de políticas se realiza
comparando la desigualdad de gastos (políticas (i) y (ii)) y de alícuotas (políticas (i) y
(iii)). Se concluye que, como era esperable a priori, con la descentralización fiscal hay
ganadores y perdedores; que la descentralización fiscal aumenta la desigualdad territo-
rial del gasto por alumno en EGB o de la alícuota del impuesto necesaria para financiar
el gasto fijado centralmente. En general, los resultados desde el punto de vista igual-
dad-bienestar favorecen la provisión centralizada.162 El análisis de eficiencia intermu-
nicipal de la provisión centralizada indica, por otro lado, que existen diferencias muni-
cipales no muy significativas. Si las municipalidades menos eficientes se mueven hacia
los niveles de eficiencia de aquellas que se encuentran en la frontera podría compen-
sarse, aunque muy parcialmente, la mayor desigualdad.

XIII.1 - Modelo simple


Considérense k municipalidades del mismo tamaño pertenecientes a una provincia, las
cuales proveen el bien público en cantidad egb. La función de utilidad del individuo
representativo de cada municipalidad, que depende del consumo del bien público y de
un bien privado (c), es de tipo lineal, y viene dada por

[1] U (ck , egbk ) = ck + γ k EGBk

donde γk representa la eficiencia del gasto en EGB -transforma gasto en cantida-


des del bien privado numerario.
Como sólo se analizarán las cuestiones vinculadas con las transferencias intermu-
nicipales de recursos y con la eficiencia intermunicipal en la provisión de EGB se su-
pondrá, para simplificar, que [1] es lineal. En cada municipalidad el EGB se financia
con un impuesto proporcional (alícuota tk) sobre el ingreso per cápita (yk = PBIk) que
no origina costos de eficiencia; el presupuesto municipal (per cápita) es igual a

si o por no- se avanzaba significativamente en permitir y alentar la descentralización. Ese avance hacia la
descentralización no se repitió en la Constitución finalmente reformada en 1994. En la Plataforma Electo-
ral del Partido Justicialista para las elecciones de 1999 se planteaba la promoción del federalismo educati-
vo (sección 3.6) y la profundización del proceso de descentralización de funciones en general (sección
7.3). La Guía de Políticas de la Alianza (1999) no explicitaba políticas de descentralización pero imponía
restricciones a las políticas actuales o futuras; por ejemplo, en el área educativa se buscaba una mayor
equidad social y regional y una calidad crecientemente uniforme.
162
Para una conclusión similar en el caso de Francia ver Prud'homme y Navarre (1992); para Estados Uni-
dos ver, entre otros, Stern (1973), Feldstein (1975), Inman (1978) y Anderson (1994). Para una conclusión
similar con un análisis dinámico, ver Fernandez y Rogerson (1998). Para un modelo teórico en el que re-
sulta más redistribución en un modelo centralizado que con la alternativa descentralizada, ver Brown y
Oates (1987).
242
CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

[2] tk yk = EGBk = egbk γ k

Reemplazando [2] en [1] se obtiene la función de utilidad indirecta

[3] V * (tk , γ k , yk ) = (1 − tk ) yk + γ k tk yk

Se supone que la alícuota tk es fijada a través de algún mecanismo político. El


único efecto de la composición del gasto sobre la utilidad del individuo resulta de la
eficiencia en la provisión del bien público. Si γk = 1, entonces V* = yk; en cambio, si γk
< 1, cuanto mayor el EGBk menor el nivel de utilidad.
Si la decisión de provisión de EGB se toma centralizadamente, aplicando una alí-
cuota uniforme (tu) en todas las municipalidades, el nivel de utilidad en el municipio k
será

[4] V * (tu , γ u , yk , yu ) = (1 − tu ) yk + γ u (tu yu )

donde yu es el ingreso promedio del conjunto de municipalidades y γu la eficiencia


del gasto en EGB con provisión centralizada. Para comparar los efectos sobre la utili-
dad, se supondrá que a partir de una situación inicial de provisión y financiamiento
centralizada (política I) se descentraliza el EGB a los municipios, con ciertas restric-
ciones impuestas por el gobierno central (provincial). En un primer escenario se su-
pondrá que la provincia establece una alícuota uniforme en todo el territorio (tu) y exi-
ge perfecta correspondencia fiscal (política II). De esa forma el gasto en EGB en cada
municipalidad será igual a la recaudación que resulte de la base imponible municipal y
de la alícuota centralizada. Reemplazando tu en [2] y en [3] resulta la siguiente función
de utilidad indirecta

[5] V * (tu , γ k , yk ) = (1 − tu ) yk + γ k tu yk '

En un segundo escenario (política III) el arreglo fiscal es proveer en cada munici-


palidad el EGB al nivel centralizado (tuyu) pero con la eficiencia de cada municipalidad
(γk) y perfecta correspondencia fiscal -de modo que en cada municipalidad la alícuota
se ajusta al nivel tku que permita obtener el equilibrio presupuestario (EGBk = tkuyk =
tuyu). El nivel de utilidad en k será

[6] V * (tku , tu , γ k , yu , yk ) = (1 − tku ) yk + γ k (tu yu )

La ganancia o pérdida en la municipalidad k debida al cambio de la política I a la


II es
[7] ∆V * = [5] − [4] = t u ( y k − γ u yu )

donde, para simplificar, se supuso γk = 1. Si ∆V* es positiva (negativa) la munici-


palidad gana (pierde) con la descentralización.
A partir de [7] se pueden analizar dos efectos de la descentralización del gasto en
EGB sobre la utilidad de la municipalidad k. Supóngase γu = 1, de modo que no existe

243
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ninguna ganancia o pérdida de eficiencia por la provisión centralizada. En este caso (7)
se transforma en

[8] ∆V * = tu ( yk − yu )

que representa el efecto transferencia regional de la descentralización. Si yu < yk la


municipalidad gana con la descentralización y pierde si yu > yk.
Si yu = yk y γu < 1, o sea, si la provisión central es más ineficiente, el municipio k
tendrá una ganancia por la descentralización igual a tuyu(1-γu), que será tanto mayor
cuanto mayor la ineficiencia y el tamaño del EGB.
Si el cambio es de la política I a la III, la ganancia o pérdida de la municipalidad k
viene dada por

[9] ∆V * = [6] − [4] = (tu − tku ) yk + tu yu (1 − γ u )

También en este caso la descentralización tiene dos efectos sobre la utilidad. Si


γu = 1 (como antes, se supone γk = 1) el único efecto es el originado por la variación en
la alícuota de la municipalidad para financiar el nivel de gasto centralizado. Si la alí-
cuota descentralizada es mayor (menor) que la centralizada, la municipalidad pierde
(gana) utilidad.
Si tu = tku y γu < 1, el municipio gana por mayor eficiencia de la provisión descen-
tralizada.
El modelo simple sugiere varias cuantificaciones y estimaciones para evaluar las
alternativas de política.163 Estas políticas, que implican cambios cuantitativos impor-
tantes por el lado del gasto en EGB y/o de las alícuotas en cada municipalidad, hacen
necesario explicitar reglas de evaluación que posibiliten el ordenamiento de las alterna-
tivas de reforma. El ordenamiento dependerá de las preferencias de los tomadores de
decisiones. Ese es el objetivo de la sección siguiente.

XIII.2 - Cuantificaciones y evaluación de políticas


XIII.2.a - Ganadores y perdedores
La expresión [8], que representa el efecto transferencia regional de la centralización-
descentralización, se cuantifica en la Tabla 106. El monto total de las transferencias
(total aportado igual a total recibido) es del orden de los 150 millones de pesos anuales,
equivalente al 16% del gasto total en EGB. La transferencia positiva se concentra en
los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Bajo (aproximadamente 61%) y en los
partidos periféricos del Gran Buenos Aires (7,5%; sólo una municipalidad es aportante
neta por un monto no significativo). Los aportantes netos, como grupo, son los partidos
del Gran Buenos Aires de Nivel Alto (20%), los partidos de la Costa (13%), los Gran-
des Centros del Interior (18%), los Centros Medianos del Interior (8%) y los partidos
Rurales. En los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Intermedio se verifican situa-

163
En las cuantificaciones se supone que el EGB se financia con un impuesto inmobiliario. Es equivalente
a la expresión [2] si hay una relación fija entre el ingreso per cápita y la riqueza inmobiliaria per cápita.
244
CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

ciones de aportantes netos y receptores netos por cifras de significación que en el agre-
gado se cancelan. Es interesante notar que algunas municipalidades rurales de gran ex-
tensión territorial y población muy dispersa son receptores netos por montos totales
significativos. Esos cálculos sugieren dos características de la distribución intermunici-
pal del gasto provincial en EGB: la existencia de un criterio redistributivo (por ejem-
plo, de partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Alto a los de Nivel Bajo) y la preocu-
pación (concern según Behrman y Craig, 1987) por la situación diferencial de algunas
municipalidades (por ejemplo, aquellas con población dispersa). Los resultados incor-
porados en la fila I de la Tabla 108 indican un efecto "igualador" de la centralización:
la elasticidad del gasto en EGB con respecto a la recaudación del impuesto inmobilia-
rio es menor que la unidad.
El resultado financiero (relación entre la recaudación del impuesto inmobiliario y
el gasto en EGB centralizado) exhibe relación positiva con el PBI de cada municipali-
dad (a mayor PBI, mayor aporte neto) y negativa con el porcentaje de personas con
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) reciben aporte neto las municipalidades con
mayor porcentaje de NBI (Tabla 108, fila II).

XIII.2.b - Comparación de las políticas i y ii. Desigualdad del gasto entre municipalidades
Si sólo preocupa la desigualdad del gasto en EGB en las distintas políticas, la compa-
ración es entre el índice de desigualdad de tuyu en (4) y el de tuyk en (5). Obsérvese que
de la expresión (4) resultaría el mismo gasto per cápita en todas las municipalidades.
En general este no será el caso -como se describió en la sección anterior- ya que la au-
toridad provincial puede tener en cuenta consideraciones de equidad, diferente costo de
provisión del servicio en las distintas municipalidades, etc. Además, el γu puede diferir
entre municipalidades pese a que la provisión esté a cargo del gobierno central.164 Los
índices de Gini y Atkinson son los siguientes
Indices de Atkinson
Indice de Gini Parámetros de aversión a la desigualdad
0.5 -1 -10
Política I 0.262 0.055 0.181 0.419
Política II 0.325 0.085 0.321 0.725

La política II implica una mayor desigualdad intermunicipal del gasto en EGB


que la política I, tanto utilizando el índice de Gini como el de Atkinson, con diferentes
valores para el parámetro de aversión a la desigualdad. Esta mayor desigualdad no sig-
nifica per se que la política II resulte inferior. Más bien revela la existencia de un costo
de la descentralización debido a mayor desigualdad en la distribución del gasto y la
necesidad de compensarlo con ganancias por mayor eficiencia. Sugiere también que
pueden ser necesarias medidas compensatorias diseñadas centralmente (desde la pro-

164
En la expresión [4] resulta
[4’] V * (tu , tuk , γ uk , yk ) = (1 − tu ) yk + γ uk (tuk yk )
donde γuk es la eficiencia de la provisión centralizada en la municipalidad k y tuk es el gasto en EGB en la
municipalidad k, con provisión centralizada, como proporción del ingreso (PBI) per cápita del municipio.
Si se considera sólo el gasto en EGB y γuk = 1, la diferencia [5] – [4’] viene dada por
V * (tu , tuk , γ uk , yk , yu ) = (tu − tuk ) yk
y el municipio k gana con la descentralización si tuk < tu.