COMPETENCIA DEL MINISTERIO PÚBLICO PARA IMPUGNAR

PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN LA JURISDICCION

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Paulo César Narváez

Ingrid Tatiana Orjela
Diana Moreno
Mileny Panqueva
Diana Patricia Giraldo

Dr. Rafael Enrique Osteau De Lafont Pianeta

Justicia Contencioso Administrativa

Maestría en Derecho Administrativo

Universidad Externado de Colombia

Junio de 2020
 COMPETENCIA DEL MINISTERIO PÚBLICO PARA IMPUGNAR
PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN LA JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Decisiones previas a la unificación de 2018:

Tal como se señala en el título principal, la providencia escogida por el grupo para
realizar el análisis de un aspecto procesal dentro de los juicios que se adelantan
ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la Sentencia de Unificación de
la Sala Plena de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, proferida el 26 de febrero de 2018, dentro del expediente
radicado bajo el número 66001-23-31-000-2007-00005-01 (36853), demandante:
Luis Carlos Durán y otros, demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Ejército
Nacional, a través de la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por el
Ministerio Público contra el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal
Administrativo de Risaralda, el día 29 de enero de 2009.

En la providencia mencionada, la Sección Tercera unificó y rectificó su

jurisprudencia en el sentido de recoger la interpretación que también a título de
unificación había tomado años antes en autos proferidos en 2012 y 2014, en lo
atinente a la restricción del alcance de la facultad otorgada a los Agentes del
Ministerio Público para controvertir las providencias judiciales proferidas en los
juicios contencioso administrativos. Es así como en el año 2012, la Sala Plena de
la Sección Tercera en providencia del 27 de septiembre de 2012 1, había
inadmitido el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Judicial II No. 117
de Barranquilla, contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal
Administrativo del Atlántico en un proceso de reparación directa, al considerar 2
que el Ministerio Público no siempre tiene interés para recurrir las decisiones
judiciales dado que solo puede hacerlo cuando éstas impliquen: detrimento para
patrimonio público, a los derechos fundamentales o trasgresión al ordenamiento
jurídico, teniendo así mismo, esa agencia la carga argumentativa de señalar
expresamente cuáles son las razones o motivos por los cuales interpone el
recurso respectivo e identificar el apoyo constitucional de su postura, es decir,

1
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, consejero
ponente: Enrique Gil Botero, auto de 27 de septiembre de 2012, exp. 66001-23-31-000-2008-00557-
01(44541). La providencia puede ser consultada en la dirección electrónica:
https://procesal.uexternado.edu.co/wp-content/uploads/sites/9/2014/02/Bv56C2.pdf
2
Basándose en los mismos argumentos expuestos por esa misma sección en providencia del año 2005,
dentro del exp. 29677.
expresar por qué el recurso se orienta a la protección de uno de esos tres fines, a
algunos o a todos.

Por haberse incurrido en un error de procedimiento, el anterior pronunciamiento

fue dejado sin efectos a través del auto de 17 de septiembre de 2014 3 proferido
dentro del mismo expediente. En este último, la Sección Tercera ratificó todos los
argumentos señalados en la decisión primigenia de 2012 y precisó:

“4.8. Ahora bien, no obstante las anteriores consideraciones y precisiones,

resulta pertinente señalar que no empece a las amplias facultades del Ministerio
Público, sí le está vedado desplazar a las partes o demás sujetos procesales, así
como relevarlas de cualquier carga o deber procesal. Por manera que, se torna
necesario que el juez verifique –al momento de definir la admisión o decidir de
fondo los recursos interpuestos por los agentes o delegados del Procurador– si el
fundamento de la impugnación está relacionado materialmente con alguno de los
objetivos o fines constitucionales de intervención, esto es, la defensa del orden
jurídico, del patrimonio público o de los derechos fundamentales.

“Es decir, existe una carga argumentativa en cabeza del Ministerio Público que
consiste en señalar de manera expresa cuáles son las circunstancias, razones o
motivos en virtud de las cuales ejerce los medios de oposición a las providencias,
así como identificar el apoyo constitucional de su postura. En otros términos, es
preciso que el Procurador General de la Nación o sus delegados determinen el
escenario constitucional que sirve de fundamento para la impugnación (v.gr. la
defensa del orden jurídico, el patrimonio público o las garantías fundamentales) y
las razones expresas por las cuales el respectivo recurso se orienta a la protección
de alguno de esos fines, varios de ellos o todos.
“…
“Como corolario de lo anterior, siempre será susceptible que los agentes del
Ministerio Público –como representantes de la sociedad– actúen en el proceso
contencioso administrativo, inclusive a través de la interposición de recursos
legales, pero deben razonar y justificar de manera expresa la relación que existe
entre el mecanismo de impugnación específico y cualquiera –o todos– de los
objetivos de intervención delimitados en la Constitución Política de 1991.

“Por consiguiente, en el asunto sub examine una vez estudiado de fondo los
documentos que contienen los recursos de apelación y reposición,
3
Esta decisión puede consultarse en la dirección electrónica: https://procesal.uexternado.edu.co/wp-
content/uploads/sites/9/2015/03/BV-77-C-2.pdf
 respectivamente, no se advierte cuál
Ministerio Público –la defensa del orden
derechos fundamentales– por lo cual
falencia absoluta de justificación
impugnación…”
es el objetivo superior y concreto del
jurídico, del patrimonio público y/o de los
se torna imperativo inadmitirlo ante la
argumentativa constitucional de la

Ahora, en la sentencia del 26 de febrero de 2018 (que ha sido la providencia de

unificación en tema procesal escogida por este grupo) la Sección Tercera en su
sala plena ha decidido recoger la postura que se ha venido exponiendo a partir de
los años 2012 y 2014 al entender que el juez vía jurisprudencial no puede
restringir el alcance de las facultades con que cuenta el Ministerio Público para
intervenir en los procesos contenticioso administrativos, ni imponer cargas
argumentativas que el ordenamiento no ha previsto so pena de rechazarse los
recursos o medios de impugnación incoados por sus agentes.

Sentencia de unificación del 26 de febrero de 2018 4:

Esta sentencia fue proferida para desatar el recurso de apelación interpuesto por
la Procuraduría frente a la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal
Administrativo de Risaralda el 29 de enero de 2009, por medio de la cual se
accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por un
conscripto y su grupo familiar, dado que el primero resultó lesionado en un pie con
arma de fuego mientras prestaba servicio militar obligatorio. La entidad
demandada Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, no interpuso
recurso de apelación ante el fallo condenatorio encontrándose el expediente en la
primera instancia, sino que posteriormente presentó apelación adhesiva al recurso
interpuesto por el Ministerio Público.

El Ministerio Público fundamentó el recurso interpuesto frente al fallo favorable a

los actores y condenatorio al Estado, en que, en su parecer, no se había
demostrado que las lesiones padecidas por el soldado regular se hubieran
ocasionado con ocasión de la prestación del servicio militar obligatorio, por tal
razón, pese el aplicarse el régimen de responsabilidad objetivo, el daño que se
dice antijurídico debe haberse causado por quien presta el servicio militar, durante
su prestación y en desarrollo de actividades propias del mismo para que pueda

4
La sentencia se puede consultar en: http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_unifi.asp
serle imputable al Estado, aspectos que esa agencia ministerial no encontraba
acreditados.

Ante lo anterior, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado

procedió en primer lugar a determinar si en esos términos al Ministerio Público le
asistía interés jurídico para recurrir el fallo condenatorio, reconociendo de
antemano la existencia de su precedente desde el auto del 27 de septiembre de
2012 e indicando las razones por las cuales debía en ese momento modificar su
postura.

En efecto, para el año 2018 la Sección Tercera en pleno consideró que la posición
que se venía asumiendo a partir del año 2012, sometía al Ministerio Público para
poder recurrir las decisiones judiciales a cargas de argumentación adicionales no
previstas en el ordenamiento jurídico, las cuales podían ser impuestas por el
legislador más no por los jueces vía jurisprudencial. Agregó en su
pronunciamiento, que:

“15.3. Es de amplio conocimiento que quienes –como sujetos procesales– ejercen

el derecho de impugnar decisiones judiciales deben argumentar de manera clara,
precisa y completa el por qué de su inconformidad con la decisión que cuestionan
y han de hacerlo observando las formalidades establecidas en el ordenamiento
jurídico; de otra forma sería impensable que tuviera éxito su impugnación. Lo que
no se puede admitir es que, a partir de las modificaciones introducidas por la Carta
de 1991, se pretenda, vía judicial, restringir el campo de acción de la Procuraduría
y de sus agentes judiciales en un ámbito tan sensible como el que tiene que ver
con el acceso a la administración de justicia.

“15.4. En efecto, la postura que hoy abandona la Sala reconoce la importancia que
se le otorga al Ministerio Público en el marco de la Carta Política que hoy nos rige
–y el rol que le corresponde jugar tan diametralmente distinto al que le confirió a
esta institución la Constitución de 1886–. Sin embargo, la argumentación
desarrollada en el auto pierde de vista algo básico: el Ministerio Público representa
a la sociedad, en su conjunto; y en desarrollo de tan importante atribución,
desempeña tareas de gran complejidad. Ello por cuanto, como representante de
una sociedad pluralista, debe estar atento y ser sensible a las diferencias y a la
diversidad cultural tanto como de preferencias religiosas, ideológicas y de
concepciones de mundo que la Constitución ordena promover y proteger (artículo
7º; 13, entre otros).
“15.5. En esa línea de pensamiento, el Ministerio Público no ejerce su función en
calidad de representante de la sociedad en procesos contencioso administrativos
para favorecer el interés individual de una parte –demandante– o de la otra parte –
demandado–. Su autonomía e independencia convierten a la institución en
instrumento al servicio del interés público al paso que la tornan en factor
generador de balance, equilibrio e igualdad de cargas, cuandoquiera que el
desconocimiento del ordenamiento jurídico y de los derechos constitucionales
fundamentales lo rompan. Por ello mismo, resulta poco factible fijar de
antemano cómo y con qué alcances deberán proceder en cada asunto
particular el Ministerio Público o sus agentes judiciales para restaurar el
balance o el equilibrio perdido y para asegurar la igualdad de cargas de
modo que se sirva óptimamente el interés público.

15.6. Puesto de manera diferente: sus actuaciones a favor del interés público
en sede de procesos contencioso administrativos están encaminadas a
restablecer el equilibrio roto al contravenirse preceptos constitucionales o
legales y, en tal sentido, justamente con miras a servir ese interés público,
habrá de apoyar a quien se vio más afectado sin que ello le signifique asumir
la posición de parte interesada.

“15.7. La autonomía e independencia características de la institución, a lo que se

añade las tareas que le son confiadas por Constitución y por ley, convierten al
Ministerio Público –como ya se dijo–, en un órgano de moderación, balance y
restablecimiento de equilibrio al servicio del interés general. En el marco de sus
actuaciones en procesos contencioso administrativos debe cumplir fines de
servicio público y no puede soslayarlos: i) la efectiva protección del patrimonio
público; ii) la defensa del orden jurídico; iii) la protección y garantía de los
derechos fundamentales.

“15.8. Brevemente: al actuar en calidad de representante de una sociedad diversa

como la colombiana en sede contencioso administrativa el Ministerio Público tiene
la obligación de velar por el interés público y de equilibrar las cargas allí donde
ellas se inclinan hacia un extremo o hacia el otro de modo desproporcionado o
arbitrario, contrariando mandatos constitucionales o legales; así que no es dable
afirmar que en sus actuaciones como sujeto procesal en los juicios contencioso
administrativos la Procuraduría y sus agentes judiciales al impugnar las decisiones
puedan obrar en interés –particular–, de una parte o de la otra.

“15.9. El interés con que actúa el Ministerio Público en sede contencioso

administrativa es siempre y a un mismo tiempo general, público, formal y
sustantivo; jamás únicamente formal o interesado en favorecer per se a una de las
partes del proceso, o pendiente de relevarlas de cargas que ellas deben cumplir o
atento a sustituirlas en sus obligaciones procesales. En ese sentido acierta la Sala
 cuando, de manera insistente, sostiene que la tarea de la Procuraduría no consiste
en “desplazar a las partes o demás sujetos procesales, así como relevarlas de
cualquier carga o deber procesal”, –folio 27 del auto de unificación–. Y es que
prima facie ello es así. De cualquier modo, vale recordar que los procesos
contencioso administrativos tienen una particularidad, esto es, que la parte
demandada es el Estado.” (Negrilla no es original de la providencia)

Explica la providencia en cita que el Ministerio Público, en principio y por regla

general en los procesos contencioso administrativos, no actúa con intereses
ajenos a los que le han señalado las normas que para ello lo facultan (artículos
277 de la Constitución Política, en su momento 127 del CCA y 303 del CPACA); el
interés jurídico de la Procuraduría no es intervenir para favorecer a una de las
partes o para relevarlas de cumplir con sus cargas, sino por el contrario actuar
cuando advierta que el equilibrio que debe existir en el proceso se ha roto
injustificadamente con alguna decisión y necesariamente cuando esa decisión es
la que pone término al mismo, como es la sentencia, la misma generalmente
beneficiará a alguna de los extremos en litigio, lo que no puede llevarse al punto
de entender que por ello la impugnación presentada por el procurador delegado
constituya una injerencia indebida o coadyuvancia en favor de la otra parte.

Así lo entiende también la posición mayoritaria del grupo, toda vez que se parte no
solo del principio de la buena fe sino también de concebir al procurador judicial
como un sujeto procesal neutral que está al servicio de la justicia material, de la
verdad, de la igualdad y de que a cada quien dentro del proceso se le de lo que en
derecho merece. Es claro que en algunos casos la procuraduría intervendrá
indicando que deben salir avante las pretensiones de la demanda, así como en
otras ocasiones, lo hará señalando que las mismas no están llamadas a prosperar
o que deben hacerlo parcialmente, lo que no puede considerarse en ningún
momento como relevar a las partes de las cargas que les corresponden.

De igual manera, tal como lo señala en esta oportunidad la Sección Tercera del
Consejo de Estado, todo recurso interpuesto debe contener la expresión de los
motivos de inconformidad respecto de la decisión que se pretende enervar, so
pena no estar en capacidad de prosperar; motivo por el cual, el juez puede
establecer la relación que existe entre esas motivaciones y las facultades de
intervención que autoriza el ordenamiento jurídico: protección del patrimonio
público, defensa de las garantías y derechos fundamentales y defensa del orden
jurídico. Ante el evento que las razones de inconformidad no se relacionen o no
tengan que ver con lo anterior, es claro que el medio de impugnación escogido no
está llamado a prosperar, pero se repite, ese análisis lo debe hacer el juez al
desatarlo, al analizar el fondo de esas motivaciones y no establecer de entrada
una regla general consistente en que hay que inadmitir de plano el recurso si
expresamente no se invoca una de esas tres facultades de intervención, así como
su raigambre constitucional y se dice o se explica el por qué ellas se entrelazan
con la inconformidad con la providencia, puesto que ello como lo sostiene la
Sección Tercera es fácilmente deducible e inteligible y cuando no lo sea, ahí sí el
recurso habrá de desestimarse.

El hecho que se considere que el Ministerio Público tiene un interés jurídico para
recurrir en los procesos contencioso administrativos y que se presuma su
actuación en protección del patrimonio público, defensa de las garantías y
derechos fundamentales y defensa del orden jurídico, no quiere decir que
necesariamente los jueces le han de dar la razón, simplemente significa que
tendrá vocación para recurrir, mas ello no le asegura per se que necesariamente
se acogerán sus argumentos. Entender que solamente la Procuraduría puede
recurrir cuando es parte material y que cuando es parte formal o sujeto procesal
especial su intervención en los contenciosos subjetivos se limita a la presentación
de los conceptos, es mutilar sin justificación constitucional y legal alguna la labor
tan importante que la institución cumple en favor de la neutralidad de la justicia.

Es claro y así lo enseña la doctrina procesal, que todo recurso interpuesto debe
cumplir con los requisitos de capacidad para interponer el recurso, interés para
recurrir, oportunidad del recurso, procedencia del mismo, motivación de la
inconformidad y observancia de las cargas procesales, so pena de que la
impugnación no sea viable; aspectos éstos de los que la ley procedimental no ha
relevado en ningún momento al Ministerio Público y que por el contrario debe
observarlos siempre que ha de recurrir. Lo que la legislación sí le ha señalado es
las líneas en que se debe dirigir su participación, los bienes jurídicos que debe
buscar proteger, lo cual por estar consignado en la ley no amerita mención
expresa a título de carga de argumentación como lo pretendió instaurar la posición
jurisprudencial adoptada en 2012.

La mayoría del grupo coincide en que en cada caso concreto y de conformidad

con la posición asumida por la Sección Tercera en 2018 al unificar y recomponer
su jurisprudencia en este tema, el Ministerio Público no tendrá cargas adicionales
a las que le imponen las normas para recurrir, entendiendo en principio que su
impugnación se entiende interpuesta en protección del patrimonio público, defensa
de las garantías y derechos fundamentales y defensa del orden jurídico, sin que le
sea exigible indicarlo expresamente so pena de inadmitirle su recurso. Ahora, en
el evento en que los motivos de su inconformidad al ser analizados resulten ser
extraños estos fines que las normas le autorizan, el medio de impugnación
interpuesto necesariamente estará llamado a fracasar. Así mismo, existe claridad
conceptual en este grupo de estudio que el hecho que los agentes del Ministerio
Público en calidad de sujetos procesales especiales tengan la facultad de recurrir
las decisiones adoptadas en los procesos contencioso administrativos no implica
que necesariamente que el juez les deba dar la razón, motivo por el cual, no
hay fundamento para restringir sus facultades de impugnar o exigirles requisitos o
cargas de argumentación adicionales a las generales que debe tener todo recurso.