DERECHO ECONOMICO Y PLANEACION EN MEXICO Sumario: |, Introduccién al derecko econdmico. II. El derecho eco- némico mexicano. II, La planeacién, técnica superior de la politica econdmica. IV, La planeacién en México. A. El encuadre politico-cons- titucional. B. La variable econdmica. C, La regulacién juridico-admi- nistrativa de la planificacién. El Plan Nacional de Desarrollo 1983+ 1988, VI, Naturaleza juridica det Plan. VI. Conclusiones I. Inrropucc AL DERECHO ECONOMICO EI derecho econémico constituye una expresién normativa que refleja Ja tendencia intervencionista del Estado en los asuntos econdmicos en las sociedades actuales. Dicho fenémeno da cuenta de Ja mutacién profunda que ha experimentado ¢l Estado, como superestructura politica y ad- ministrativa, en los ultimos cincuenta afios y que ha afectado cualita- tivamente a las instituciones juridicas y politicas.t Los componentes ideologicos de tal fenémeno, mas alld de las in- fluencias teGricas y practicas del socialismo, se encuentran en las teorias keynesianas de andlisis econédmico, que, levadas a la practica en la década de los treinta, imponen af Estado un papel de rectoria y con- duccién del proceso econémico en las economias de mercado, como premisa que hace posible Ia reproduccién ampliada del capital y facitita Ja acumulacién privada de las empresas ([undamentos de toda econo- mia de mercado). El transito del Estado gendarme, garante de la libre competencia y de la autonomia de ja voluntad, hacia el Estado interventor, provoca en los sistemas juridicos de Occidente un cambio sustancial, que se expresa con fuerza en el nacimiento de nuevas ramas del derecho, como el ad- ministrativo, ¢l social y laboral, el derecho econémico y, en general, en Ta intervencién de otras areas hasta antes reservadas a los particulares.* En el Ambito estrictamente econémico dicha transformacién da origer al nacimiento de Ia politica econémica, rama que al igual que el de- 1 Giannini, Severo Massimo, Diritto pubblico dell’economia, Bologna, Societ Edi- trice il Mulino, 1977. 2 Ver Dromi, José Roberto, Derecho administrative econémico, Buenos Aires, Ed. Astrea, 1977. 10591060 JORGE WITKER recho econémico, nace en funcién de la emergencia de un Estado inter- ventor y planificador de nuevo tipo, al que debe dotdrsele de racionali- dad y eficiencia. Es en este contexto en el que ja politica econdémica despega como ciencia y técnica auténoma, teniendo como objeto de estudio, precisamente, el conjunto de instrumentos y medidas racionales y prospectivas, a través de las cuales el poder pttblico ditige y orienta a los agentes econdmicos hacia objetivos generales de bienestar y desa~ rrollo.s Las relaciones, entonces, entre la economia y el orden normative se evidencian claramente, pues podemos sostener que a una economia liberal 0 de mercado puro (economia politica) corresponde un sistema juridico esencialmente privatista e individualista, mientras que a una economia intervenida o administrada (politica econémica) corresponde un sistema juridico de contenido social y fuertemente administrativista y econdémico. Dicho cambio es visualizado por algunos juristas como la tendencia a “socializar el derecho y politizar al derecho”, en contraste con las visiones formalistas y autérquicas que por largo tiempo han dominado a los juristas y su ciencia.* En el contexto, entonces, de dicha transformacidn, el derecho eco- nomico nace con caracter instrumental, como una disciplina subordi- nada a la politica econémica y destinada a disciplinar los instrumentos y medidas estatales de intervencién, dotandolas de coherencia y sancién. Asi, al derecho econémico Io definimos como la rama del derecho con- formada por normas juridicas de diversas jerarquias, que disciplinan la politica econdmica de un pais en funcién de abjetivos definidos en su carta fundamental y su proyecto polftico-social. Dicha concepcién presupone que Ja naturaleza, permanencia y va- riabilidad de Ja politica econdémica concreta, perfila y da sustancia a las normas juridicas que sirven de fuente ai derecho econémico. Por ello, a politicas econémicas coyunturales y empiricas, corresponde un derecho econdmico disperso, cambiante y complejo, de dificil sistema- tizacién y manejo. Por el contrario, a una politica econdmica estable y basada en un plan, corresponde un derecho econémico homogéneo y mas sistematico. En otras palabras, cuando el Estado disciplina su in- tervencién y direccién en el proceso econédmico y se autolimita racio- nalmente, via la técnica de la planeacién, las normas de derecho eco- némico se hacen mds estables y permanentes. Por consiguiente, hay 3 Ver Witker, Jorge, “Derecho econémico”, Introduccién al derecho mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Juridicas, 1982, p. 50, + Galgano, F., Le istituzioni delleconomta capitalistica: societd per azioni, Staio € classi sociali, Bologna, Editrice Zanichelli, 1974, p. 38.DERECHO ECONOMIGO Y PLANEACION EN MEXICO 1061 autores que identifican la nocién misma de] derecho econémico con. un derecho de la planeacién; concepcién que, a nuestro juicio, limita un tanto el “objeto” del derecho econdémico, especialmente en las eco- nomias de mercado, en las cuales no todos los sectores y actividades econdémicas responden a los imperativos de la planificacién.® Un buen ejemplo Jo encontramos en la legislacién econémica nacional cn Ia que los dispositivos juridicos, como el Reglamento sobre Permi- sos de Importacién y Exportaciones a que estdn sujetas determinadas mercancias, son tépicos propios del derecho econémico, mas no son parte integrante de la legislacién sobre planeacién econdémica. Igual situaci6n se presenta con las normas administrativas sobre el control de cambios o los decretos de control de precios, que slo en forma indi- recta se vinculan con la regulacién juridica de la planeacion* II. Ex DERECHO ECONGMICO MEXICANO Inscrito en el marco metodoldgico descrito anteriormente, el derecho econémico mexicano ha evolucionado en la direccién apuntada. Si bien la carta constitucional de 1917 plasmé un modelo econémico sui genc- vis para la época, en ningun momento postulé un tipo de economia liberal, sin injerencias estatales, Por el contrario, desde Querétaro el Estado asumié con fuerza un papel interventor, regulando las relaciones entre el capital y el trabajo, estableciendo la propiedad originaria de Jas tierras y aguas y, en general, dirigiendo el proceso econdémico hacia metas de interés social. Es decir, que el marco constitucional original y sus mumecrosas reformas fueron y son la fuente para desarrollar una politica econdémica que sustente las bases de Ja economia mixta actual, dotando al Estado y gobierno federal de atribuciones y facultades de intervencién,? La utilizacién de dichas facultades y atribuciones, matizadas de avan- ces y retrocesos, producto de las presiones de los grupos de intereses y de las organizaciones sociales, articularon hasta 1982, politicas eco- némicas empiricas y coyunturales, dando como resultado en el ambito del sistema jurfdico una prolifera constelacién de normas jurfdicas de contenido econdmico asistemadticas y en numerosos casos contradicto- 5 Grau, Roberto y E. Ros, Planejamento econdmica e regra juridioa, Séo Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1978. © Ver Witker, Jorge y Leonel Pereznieto, Aspectos juridicos del comercio exterior de México, México, Ed. Nueva Ymagen, 1980, 7 Varios, Reformas Legislativas 1982-1983, México, UNAM, Instituto de Investiga- ciones Juridicas, 1983, p, 50.1062 JORGE WITKER rias. Asi emergid un derecho econdémico que, fundamentado en un sdlido marco constitucional, legitimador del papel rector del Estado en la vida econdmica, causistico y poco coherente, tardé largo tiempo en preocupar al jurista mexicano, Podemos afirmar sin pecar de teme- rarios, que el derecho mexicano siguié una linea codificadora, propia de los derechos continentales romanistas, subestimando al universo dis- perso de normas juridico-econémicas que, consecuentes con las. politi- cas econdmicas coyunturales, cambiaban sin tasa ni medida, Dichas normas carentes de jerarquia codificadora, aunque orientadas a regular necesidades sociales importantes y avaladas por 1a carta fundamental, no fueron dignas de integrar el arsenal formativo de los abogados y juristas por largos afios.* No es casual que sélo en los ultimos cuatro afios el derecho econémico haya sido incorporado a los curricula juridicos en las facultades y es- cuelas de derecho. Asi, nuestro derecho econémico nacional, si bien ha existido desde los gobiernos revolucionarios a nivel de la Constitucién federal y de una practica gubernamental compleja, adquiere recientemente estatura y mayoria de edad en el sistema juridico nacional, Dicha legitimacién coincide tanto con el agotamiento del modelo de desarrollo estabiliza- dor, como con los intentos por dar coherencia y racionalidad a las politicas econdmicas, especialmente en la administracién del sexenio pasado. A leyes econdémicas tan trascendentales como la Ley de Atri- buciones del Ejecutivo en Materia Econémica, la que promueve Ia in- versién mexicana y regula la extranjera, la de registro de transferencia de teconologia, la Ley de Proteccién al Consumidor, se suman los de- cretos que establecen tanto los planes sectoriales como el Plan Global de Desarrollo. Es decir, que las fuentes de] derecho econémico, en un proceso de paulatina racionalidad y permanencia, maduran en nuestro sistema jurfdico en la década de los setenta, para Megar en 1982 a redefinir el marco constitucional introduciendo reformas econdémicas ex- plicitas en Jas que se refuerza la rectoria del Estado en Ja economia y se disefian los pardmetros de una planeacién democratica, dotandola de legitimidad constitucional y expidiendo Ja ley respectiva, y Ias ba- ses de] nuevo Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988." Vemos, entonces, que a medida que la politica del gobierno federal pasa de la tendencia coyuntural a la permanencia de una planeacién & Witker, Jorge, Metodologia de la enseftanza del derecho, Toluca, México, Uni- versidad Auténoma del Estado de México, Facultad de Derecho, 1982. ® Secretaria de Programacién y Presupuesto, Aspectos juridicos de la planeacidn en México, México, Porria, 1982.DERECHO ECONOMIGO Y PLANEACION EN MEXICO 1063 democratica integral, el derecho econémico adquiere fundamentos ted- ricos y operativos, mismos que redefinidos en varios articulos consti tucionales modernos estructuran, en la actualidad, un conjunto de prin- cipios y normas, que exigen un tratamiento doctrinario serio y profundo por parte de los juristas y abogados mexicanos. Estamos en presencia, entonces, de un desafio arduo que debemos afrontar, pues el estable- cimiento de la planeacién econémica a nivel nacional requiere de los apoyos téenico-juridicos; apoyos que, metodolégicamente, se inscriben en un derecho econdmico dindmico y abierto a la original creatividad de Jos juristas, IIL, LA PLANEACION, TECNICA SUPERIOR DE LA POLITICA ECONOMICA La planeacién econémica constituye una técnica de intervencién que parte de un diagndstico integral del proceso sociceconémico y poli- tico y de sus leyes; que inserta en la carta fundamental define un proyecto nacional en funcién de determinados objetivos, precisamente estampados en una ideologia constitucional y politica, Asi, en la tarea planificadora confluyen tres aspectos esenciales. Fl politico, entendido como la actividad que consiste en coordinar las con- ductas de un cuerpo social hacia un objetivo; ef econémico; entendido come la técnica que somete la economia a un plan, y el juridico, que regula el plan y lo integra al concepto de Estado de derecho, sancionan- dolo en ef orden normativo.” En el plano politico, la facultad planificadora del Fstado emerge del tipo de sistema econdémico establecido por Ja constitucién y por los limites impuestos por el lamado “orden ptiblico econémico”. Es decir, la convergencia y armonia de los intereses generales de la sociedad y el dmbito de autonomia y libertades individuales (reconocidas a nivel de garantias a los gobernados). Segtin sea como el sistema organice dichas 6rbitas de actuacién, estaremos frente a planiticaciones indicalivas o persuasivas, o frente a planificaciones imperativas o autoritarias. Dicha dicotomfa también se refleja en el ambito espacial o territorial, pues a sistemas politicos unitarios corresponden planificaciones imperativas, mientras que a sistemas politico-administrativos federales o descentra- lizados corresponden técnicas planificadoras de corte indicative. En la variable ecanémica, ¢l plan constituye una estructura 0 mo- delo de previsién de la politica econémica de un gobierno que, dotada 19 Gordillo, Agustin, Planificacién, participacién y libertad, Buenos Aires, Ed. Macali, 1973, p. 133.1064 JORGE WITKER de una estrategia, asigna o concierta, con los agentes productivos, tareas y objetivos cuantitativos que deberin alcanzarse en un plazo prede- terminado, E] tipo de obligatoricdad y Ja intensidad de) plan en la sociedad civil estaran determinados légicamente por cl sistema politico y su respectivo “orden publico econdmico”, En cuanto 2 Ja variable juridica, la viabilidad del plan —tanto en sus momentos de generacién, elaboracién, establecimiento y ejecucién—, deberd estar Jegitimada por el Estado de derecho vigente para no desor- bitar sus estructuras, haciéndolo caer en la ilegalidad o ilicitud, por parte de los encargados de llevar a cabo Ia tarea planificadora. Es en el contexto de esta trilogia conceptual donde la planeacion debe inscribirse; en su anilisis, Ja perspectiva del derecho econémico Nos parece indispensable, pues su metodologia nos permite contemplar el proceso planificador en una forma cientilica e integral. En otras pala- bras, ni la politica econémica pura, ni la ciencia politica pueden acercar- se a la planeacién econémica sin contemplar la viabilidad legal y cons- titucional de los planes, pues no es suficiente tratar de imponer algo racionalmente efectivo si no sabemos bajo qué pardmetros normativos puede Hevarse a cabo. La riqueza del analisis que en materia de planeacién se logra desde el enfoque del derecho econémico ha hecho pensar a algunos autores que éste y el derecho de la planeacién son sindnimos, tesis que ya rechazamos por unilateral y rigida, IV. La PLANEACION EN MEXICO Para analizar el contexto juridico —no juridicista— de la planeacién en México, utilizaremos los tres niveles (politico, econémico y juridico) siguiendo nuestro enfoque metodoldgico, propio del derecho econdmico. A, El encuadre politico-constitucional El modelo de economia mixto disefiado por la carta fundamental, en- trega al Estado la funcién de rectoria del proceso econdémico, rectoria que se funda tanto en el estratégico articulo 27 constitucional como en el 39, los cuales se integran arménicamente con el 59 y el 28, deli- niendo un orden ptiblico econdémico que, reservando al Estado sectores econémicos estratégicos, garantiza a los particulares una libertad de ejercicio econémico y empresarial indiscutible. El nuevo articulo 25 re- define explicitamente tal funcion estatal rectora dedicada ahora a lograrDERECHO ECONOMIGO Y PLANEACION EN MEXICO 1065 un “desarrollo integral”. Es decir, la politica econémica del gobierno federal y su misién interventora esta validada por una norma pri- maria, por lo que no corresponde ni a los mecanismos del mercado, ni a grupos privados, orientar 0 imponer modelos de politica econémi- cos exclusivamente privatistas o liberales. Pero ademas de explicitar la funcién rectora cstatal, el nuevo ar- ticulo 26 seiiala que la politica econémica del gobierno federal debe articularse con un sistema de planeacién democrdtica que apunte a dar solidez, dinamismo y permanencia al crecimiento de la economia, yeforzando la independencia y democratizacién sociales y econémicas de la nacién, Es decir, el mandato constitucional impone al Estado ejercer su polftica econémica en un contexto de racionalidad y fijeza de metas, rompiendo con las improvisaciones y cambios sexenales, re- flejadas en proliferas normas juridicas que, mas que orientar y disci- plinar a los agentes productivos, sirvieron a fines no necesariamente Sociales y colectivos. Conviene precisar qué tanto la rector{a estatal como el sistema de pla- neacién democratica responden, ahora, en los nuevos articulos constitu- cionales reformados, a una nocién tripartita del proceso econdémico en el que concurren, en igualdad de condiciones, los sectores piblico, social y privado, con lo cual el sistema de economia mixto adquiere de nueva cuenta una clara legitimacién a nivel constitucional. En dicho esquema tripartito, el gohierno impulsa las consultas po- pulares de planeacién en las que los diversos sectores presentan las suge- rencias que sirven de insumo para elaborar el respectivo plan nacio- nal de desarrollo (instrumento fundamental de toda planeacién). B. La variable econdmica Afirmamos anteriormente que la planificacién es la etapa superior de la politica econémica de un Estado y que supone un conjunto de pasos e instancias racionales que orientan la accién estatal en forma coherente, integral y permanente. Los principios que perfilan toda planificacién econdmica son los siguientes: a) racionalidad; b) prevision; ¢) universalidad; d) unidad; ¢) continuidad; f) inherencia. 4) Racionalidad Puede decirse que la idea o principio fundamental de la planificacion del cual derivan los otros principios, es el de la racionalidad. Esto se Thidem,1066 JORGE WITKER encuentra presente en todas Jas etapas o fases del proceso, ya que ella implica, en ultima instancia, una actitud, una accién y un comporta- miento racionales. La seleccién de alternativas de accién que hace el Estado ante varias opciones implica la realizacién de un andlisis cien- tifico de las ventajas y costos de cada una de las alternativas, debiendo escoger aquella que posibilite maximizar los recursos empleados. b) Previsin La planificacién actia temporalmente para el futuro. Es una incon- gruencia pensar en planificar para el pasado. Por lo tanto, Ia planifi- cacién es un actuar para el futuro, inmediato o mediato (planes a corto y largo plazos), de lo cual se desprende que Ileva implicita la idea de previsién. Prevenir es avizorar con suficiente antelacién los aconte- cimientos. Este adelantarse a los acontecimientos tiene origen en una actividad intelectual previa que forma parte de una de las etapas del proceso de planificacién: el diagndstico. Esto es, la previsién nos dice, por ejemplo, dentro de cinco afios la economia debera crear 50 mil nuevos empleos, pues, de acuerdo con la tasa de crecimiento demogra- fico, la poblacién econémicamente activa aumentard en una proporcién tal que exigird esa creacién de cargos para evitar la desocupacién, ¢) Universalidad Significa que la planificacién Ievada a cabo por el Estado debe com- prender todos sus sectores y actividades, con lo cual es posible dar coherencia al plan. Los planes parciales y sectoriales si bien ayudan 2 la solucién a corto plazo, requieren de globalidad, pues las interrela- ciones de la economia exigen un tratamiento integral y universal. d) Unidad Como resultado del principio anterior surge el principio de la unidad. Esto significa que el plan esté coherentemente integrado, constituyendo, por lo tanto, un todo organico y compatible. Para que en su integridad constituya un cuerpo unitario, es necesaria la aplicacién de la actividad coordinada a cargo de un érgano especifico que permita compatibilizar el cuerpo de proyectos con sus respectivos programas y a éstos, en con- secuencia, con el plan nacional y regional.DERECHO ECONOMICO Y PLANEACION EN MEXICO 1067 ¢) Continuidad La planilicacién es un proceso continuo y permanente; tiene fases 0 etapas que se repiten en el transcurso del tiempo. En efecto, las etapas siguen este orden Idgico y cronoldgico: diagnéstico, elaboracién del plan, discusion y decision, ejecucién, evaluacién y revision. Por lo tan~ to, desde un punto de vista légico e instrumental, la planificacién es un proceso que no tiene fin, O sea, cumple un propésito y a continuacién se trabaja en el logro del siguiente. f) Inherencia Debe ser entendida en el sentido de que cualquier organizacién socio- politica y econdmica recurre, de una y otra forma, a la técnica de Ja planificacién, pucs tanto el problema de la escasez de recursos como la aceleracién del proceso de crecimiento econémico exigen que se actte con sujecién a ciertas normas de racionalidad. Por lo tanto, se hace pla- nificacién. Se debe aclarar entonces que la inherencia es de cardcter técnico, no de caracter ideoldgico-doctrinario y que, por lo mismo, no es exclusiva de ningun sistema politico en particular. Sin embargo, cada sistema politico tiene sus formas especificas de planificacién. Asi pues, la planificacién concentrada 0 indicativa se aplica en Jos sistemas po- Hticos pluralistas y democrdticos; en cambio, la planificacién compul- siva o imperativa se utiliza en los sistemas no pluralistas o colectivistas. A estos principios generales de toda planificacién econémica debemos agregar los elementos del proceso, Esto es: 1) el sujeto planificador, y 2) objetivos, metas ¢ instrumentos. 1) El sujeto planificador, sea cual fuere el sistema sociopolitico im- perante, es siempre el Estado, ya que toma a su cargo las tareas fun- damentales de la planificacién. La nocién de Estado la asimilamos a la de Poder Ejecutivo o de poder administrador, por intermedio de un organismo especifico, el cual no forma parte de las Ilamadas “funciones de linea”, sino del staff o asesoramiento, y que asume la funcién pla- nificadora en los distintos niveles de la actividad estatal. 2) Objetivos, metas e instrumentos. No se concibe un sistema de pla- nificacién sin una clara distincion entre estos tres elementos. Los objetivos finales son las grandes metas —inscritas en ¢] proyecto: nacional— a que se aspira. Por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrallo, 1983-1988, se fija como objetivo; finales: 1. conservar y fortalecer las instituciones democraticas; 2. vencer la cri ; 8. recuperar Ja capacidad1068 JORGE WITKER de crecimiento, y 4. iniciar los cambios cualitativos que requiere et pais en sus estructuras econdmica, politica y social. En cuanto a las metas, son las tareas o propositos sectoriales que se imponen a los encargados-responsables de la planeacién, En efecto, en el Plan mencionado se habla de propdsitos en todos los sectores, mis- mos que asumen un cardcter cualitativo y no cuantitativo. En dicho Plan hay metas o propésitos cualitativos para cada sector. En cuanto a los instrumentos, son los medios y recursos que se uti- lizan en la consecucién de los propésitos. Tales metas en el Plan que co- mentamos se denominan estrategias o lineamientos de estrategias. En sintesis, en todo plan —y como vimos en el Plan Nacional de Desarrollo también se mencionan— hay objetivos, metas ¢ instrumentos. G. La regulacién juridico-administrativa de la planificacin La facultad de direccién y rectoria del Estado, que racionaliza su ac- tuacién (interventora) a través de la planificacin, dotada de los prin- cipios y elementos brevemente descritos, requiere, para su instalacién operativa, vincularse al Estado de derecho de un pais. En nuestro sistema juridico el mandato planificador del Estado se encuentra, como mencionamos, en el articulo 26 de la Constitucién federal, f{undamento que es acotado y complementado por la Ley de Planeacidn, publicada en el Diario Oficial el 5 de enero de 1983. Una descripcién sucinta de la mencionada Ley nos indica que consta de siete capitulos y que su articulo tercero sefiala: se cntiende por planeacién nacional del desarrollo Ja ordenacién racional y sistematica de las acciones, que con base en el ejercicio de las atribuciones del Fje- cutivo federal en materia de regulacién y promocion de Ja actividad econémica, social, politica y cultural, tiene como propésito la trans- formacién de Ja realidad det pais, de conformidad con los principios y objetivos que la propia Constitucion y la Ley establecen. Dicho proceso de planificacién deberd integrarse en el Sistema Na- cional de Planeaci6n Democratica, el cual deberd contemplar la parti- cipacién de todos los sectores sociales y regularse por un reglamento, mismo que a la fecha no ha sido expedido. Para la administracién ptblica federal en sus dos vertientes, la Ley Organica vigente seri el marco operativo, teniendo la Secretaria de Programacién y Presupuesto la tarea de elaborar, coordinar, verificar y cvaluar los avances det poceso. EI articulo 21 del capitulo cuarto scfiala que el presidente de la Re- publica en el plazo de seis meses, posteriores a ta fecha en que asumaDERECHO ECONGMICO Y PLANEACIGN EN MEXICO 1069 el cargo, debera proponer y publicar el Plan Nacional de Desarrollo, el cual cumpliré en su sexenio, sin perjuicio en el caso de que contenga proyecciones de mayor plazo. Por su parte el articulo 22 establece que el Plan indicar4 los pro- gramas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deben in- tegrar los Mamados instrumentos o lineamientos estratégicos del mismo. Los capitulos quinto y sexto de la Ley sefialan los mecanismos de coordinacién y concertacién a través de los cuales los estados y los particulares se integran a las tareas de la planificacién. Finalmente, el capitulo séptimo sefiala las responsabilidades y sanciones de que serin objeto los funcionarios de la administracién que no observen en sus respectivas dependencias los lineamientos que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo. En sintesis, la Ley sefiala los pardmetros globales en los cuales debe enmarcarse legalmente la planificacién indicativa del desarrollo integral del pais, la cual sera obligatoria para la administracién publica, orga- nizada via convenios de coordinacién con las entidades federativas, y concertada via contratos 0 convenios de cumplimiento obligatorio con Jos particulares y grupos sociales interesados. Ei reglamento respectivo sefialara las instituciones jurfdicas operativas en que deberd basarse la ejecucién legal del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. V. Et Pian Nactonat pr Desarrotio [983-1988 a) Bases juridicas Al inicio de la presente administracién, el Ejecutivo federal promo- vié una serie de reformas a la Constitucién Politica con objeto de fijar los principios normativos del Estado como rector del desarrollo eco- némico y social de Ja nacién, Para tal efecto, se reformaron y adicionaron los articulos 25, 26, 27 y 28 constitucionales. Explicitamente, el articulo 26 constitucional establece las facultades de} Estado para planear ei desarrollo nacional. Este precepto sefiala, bdsicamente, que: el Estado organizard un sistema nacional de planeacién democratica; la ley facultara al Ejecu- tivo para que establezca los procedimientos de participacién y consulta popular; la ley determinard los drganos responsables del proceso de planeacién; habra un plan nacional de desarrollo al que se sujetarén, obligatoriamente, los programas de la administracién publica federal.1070 JORGE WITKER La Ley de Planeacién del 5 de enero de 1983, reglamentaria del ar- ticulo 26 constitucional, establece al respecto que: Es responsabilidad del Ejecutive federal conducir la planeacién na- cional del desarrollo y, por lo tanto, elaborar, aprobar y publicar en cl Ambito del Sistema Nacional de Planeacién Democratica, el Plan Na- cional de Desarrollo, dentro de los seis primeros meses de ia gestién del presidente de Ja Reptiblica. El Plan Nacional de Desarrollo precisaré los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral del pais; contendra pre- visiones sobre los recursos que seran asignados a tales fines; determi- nar4 los instrumentos y responsables de su ejecucién; establecera los lineamientos de politica de cardcter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirdn al conjunto de la actividad econémica y social; regira el contenido de los programas que se generen en el Sistema Na- cional de Planeacién Democratica. b) Consideraciones del decreto por el que se aprueba el Plan Para cumplir con las disposiciones legales y garantizar el caracter de- mocratico de la planeacién del desarrollo, se organizé un proceso de didlogo y comunicacién, por medio de los Foros de Consulta Popular para la Planeacién, con objeto de recoger en ej Plan, los planteamicn- tos de los distintos sectores y grupos que integran la poblacién del pais. La participacién de las dependencias y entidades de la administra- cién ptblica federal, se realizé a través de un proceso interno para vincular y sistematizar los distintos planteamientos de los coordinado- res de sector, los que a su vez recogieron e€ integraron las propuestas y consideraciones tanto de las entidades coordinadas, como de las en- tidades federativas. En cuanto a estas ultimas, por medio de los Comi- tés Estatales de Planeacidn del Desarrollo. Frente a la actual crisis, la estrategia del Plan se basa en: la necesidad de ordenar el esfuerzo colectivo; emplear razonablemente los recursos naturales, y lograr la éptima utilizacién del potencial de recursos hu- manos, a fin de mejorar y hacer eficiente la capacidad de respuesta del Fstado ante las condiciones actuales internas y externas. La concepcién del Plan supone un cardcter eminentemente cualita- tivo, en el que se presentan las orientaciones de gran amplitud, esta~ bleciendo las directrices para el cambio y precisando las lineas funda- mentales de accién que deberdn seguirse en los diferentes sectores. Dejando a los programas sectoriales de mediano plazo y a los operativos anuales que completan la estructura del Sistema Nacional de Planca-DERECHO ECONOMICO Y PLANEACION EN MEXICO 107k cidn Democratica, el establecer cifras precisas, compromisos numéricos y adecuaciones dentro de los avances de la planeacién. Las dependencias, bajo su estricta responsabilidad y en sus respec- tivos 4mbitos de atribuciones, formularon los correlativos capitulos que integran el Plan, propiciando que los objetivos, estrategias y lineamien- tos, sean acordes con Ia capacidad de accién de cada sector adminis- trativo, ¢) Propdsito fundamental del Plan Mantener y reforzar la independencia de la nacién para la construc- cién de una sociedad que, bajo los principios del Estado de derecho, garantice libertades individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en condiciones de justicia social. Requeriéndose para ello de una mayor fortaleza interna: De la economia nacional, a través de la recuperacién del crecimiento sostenido, que permita generar Jos empleos requeridos por la pobla- cién, en un medio de vida digno; y De la sociedad a través de una mejor distribucién del ingreso entre familias y regiones, y ¢l continuo perfeccionamiento del régimen de- mocratico. d) Objetivos del Plan Del propdsito fundamental del Plan se derivan, relacionados entre si, los cuatro objetivos siguientes: Conservar y fortalecer Jas instituciones democraticas. Vencer la crisis. Recuperar la capacidad de crecimiento. Iniciar los cambios cualitativos que requiere el pais en sus estructuras econdémicas, politicas y sociales. €) Principales conceptos expresados en la presentacién e introduccién del Plan El Plan responde a la yoluntad politica de enfrentar los retos actua- les del pais con decisién, orden y perseverancia, y con la mds amplia participacién de la sociedad. Sintetiza la responsabilidad del gobierno de conducir el cambio por Ja via institucional, la justicia, la libertad y el derecho. La crisis que se est4 viviendo en el pais no ¢s meramente circuns- tancial, los problemas por los que atraviesan el mundo y el pais, afectan estructuras, habitos de conducta, tendencias e inercias.1072 JORGE WITKER La estrategia del Plan es para vencer la crisis e iniciar los cambios que demanda la sociedad, distribuir mds equitativamente entre personas y Tegiones los frutos del desarrollo y ampliar la participacién de la so- ciedad en Tos procesos econdmicos y politicos. En el Plan, el diagndéstico establece Ja dimensién del esfuerzo re- querido. En el corto plazo lo fundamental es el combate contra Ja inflacion y la proteccién del empleo. La estrategia y las acciones propuestas en el Plan, recogen los plan- teamientos de los Foros de Consulta Popular. La actual administraci6n, con el Plan, esta decidida a enfrentar con firmeza y responsabilidad la crisis interna, sin posponer soluciones ni evadir problemas, no para volver a ja situacién anterior a ella, sino para superarla. Fl Plan cs resultado de la voluntad politica del Estado y producto de un gran esfuerzo de participacidn social; es el instrumento que per- mite dar coherencia a las acciones del sector ptiblico, crear el marco para inducir y concertar la accién de los sectores social y privado, y coordinar las de los tres érdenes de gobierno. La planeacién es un medio para avanzar en la democratizacién det pais, al someter a consideracién de la ciudadania la definicién expli- cita del rumbo a seguir. {) Contenido del Plan El Plan estd estructurado en los siguientes tres apartados: 1. Principios politicos, diagnéstico, propésito, objetivos y estrategia. 2, Realizacién de Ja estrategia. 3. Participacién de la sociedad en la ejecucién del Plan. El primer apartado establece el marco de referencia para el disefio de la estrategia general; consta de los siguientes capitulos: la politica del stado mexicano; contexto nacional ¢ internacional; el gran propésito nacional y los objetivos del desarrollo; estrategia econdmica y social: recuperar Ia capacidad de crecimiento y elevar Ia calidad del desa- trollo. Este primer apartado contiene los principios politicos plasmados en Ia Constitucién; muestra cémo los siete criterios emanados de la con- sulta popular, fundamentan la estrategia cle desarrollo contenida en el Plan, las bases politicas que la haran posible y la complementaran; describe lineamientos generales de gobierno, politica exterior, seguridad nacional y justicia; sefiala los logros alcanzados desde la RevoluciénDERECHO ECONOMIGO Y PLANEACIGN EN MEXICO 1073 hasta nuestros dias y evalua el potencial de desarrollo del pais; mues- tra las tendencias mas relevantes de la economia internacional y cémo éstas podrian incidir en el proceso de desarrollo nacional; plantea una estrategia orientada a recobrar Ja capacidad de crecimiento y mejorar la calidad del desarrollo, a través de Jas siguientes dos lineas funda- mentales de accidn: La reordenacién econémica, que tiene basicamente los tres propési- tos siguientes: abatir la inflacién y la inestabilidad cambiaria; proteger el empleo, Ia planta productiva y el consumo bésico; recuperar el di- namismo del crecimiento sobre bases diferentes. El cambio estructural, que se precisa en Jas seis orientaciones gene- rales siguientes: enfatizar los aspectos sociales y distributivos del cre- cimiento; reorientar y modernizar el aparato productivo y distributive; descentralizar las actividades productivas y el bienestar social; adecuar las modalidades de financiamiento a Jas prioridades del desarrollo; preservar, movilizar y proyectar el potencial del desarrollo nacional; fortalecer la rectoria del Estado, impulsar al sector social y alentar el sector privado. EI segundo apartado plantea los lineamientos para el establecimiento del Plan en los distintos ambitos de Ia vida nacional; consta de los siguientes capitulos: la politica econémica general; la politica social; las. politicas sectoriales; la politica regional. Este segundo apartado describe las posibilidades macroeconémicas y el uso de los instrumentos de cardcter global de que dispone el Es- tado; el manejo de la politica de gasto publico y los lincamientos de politica para la empresa publica; define la aplicacién de las politicas de ingreso ptiblico, de subsidios, crediticia, monetaria y de deuda pi- blica; precisa 1a aplicacién de las politicas cambiaria, de comercio exte- rior y de inversién extranjera; establece lineamientos de capacitacién y productividad; dispone politicas sociales de empleo, distribucién del ingreso, educacién, salud y seguridad, ecologia y ambiente, desarrollo urbano y vivienda; asienta los propdsitos y lineamientos de estrategia de sectores especificos; describe el marco para la distribucién del cre- cimiento en las diversas zonas del pais; orienta la planeacién que rea- Jizan Ja administracién publica federal, los estados y los municipios en el Ambito de sus respectivas jurisdicciones. E] tercer apartado plantea la manera en que los diferentes grupos sociales pueden participar en la ejecucién del Plan; consta de un ca- pitulo denominado “Participacién de Ja sociedad en la ejecucién del Plan”, el cual contiene las siguientes cuatro vertientes de participacién?1074 JORGE WITKER la obligatoria, la de coordinacién, Ja de concertacién, y Ja de induccién, con lo que se reafirma el cardcter democratico de la planeacién. VI. Narurareza Jurivica pEL PLAN El conjunto de disposiciones que integran el Plan y que precedente- mente describimos, constituyen un documento juridico cuya naturaleza es compleja y ambivalente.? En primer lugar, habria que preguntarse gqué es juridicamente el Plan? Por lo pronto, numerosas partes del mismo no tienen sino un relativo significado juridico: aquellas que contienen anilisis de situa- ciones y hechos econdmicos-sociales (diagnéstico en el lenguaje de nues- tro Plan) su fin es en realidad explicar y justificar las posiciones tomadas; se puede decir que ellas corresponden a lo que es para un texto de ley o reglamento, la exposici6n de motivos o el Informe del presidente de la Republica que precede a estos textos; son exposiciones de mo- tives incorporadas. Estos presupuestos, si bien carecen de validex juridica directa, sirven, como presupuesios de hecho para la interpretacién de otros puntos del Plan. En segundo lugar, podemos distinguir los “enunciados de principios que ordenan las grandes lineas de orientacién a seguir” y que por lo general, sus conceptos carecen de la precisién juridica indispensable. Sin embargo, como principios o “férmulas eldsticas”, al decir de Linares, son a su vez frecuentemente utilizadas en el derecho administrativo ya que responden a una valoracién social y econdmica mas que juridica. Dichos enunciados también orientan 1a interpretacién juridica para casos no contemplados expresamente en el Plan. Por ultimo, nos encontramos con las “disposiciones que enuncian con un minimo de precisién Jos objetivos, preferencias, acciones a empren- der, etcétera”, que en cl Plan son denominados “lineamientos de es- trategia”. Estas normas indican Jo que Ja administracién y los parti- culares se proponen hacer en un sector determinado y sin duda tienen un contenido juridico indiscutible. A nuestro modo de ver, la juridi- cidad de tales normas se evidencia, pues son de cardcter imperative 12 Souza, Washington Peluso Albino de, Direito econémico, Edigio Saraiva, 1980, pp. 82 y ss.DERECHO ECONOMICO Y PLANEACION EN MEXICO 1075 para la administracién, sus érganos y dependencias; de otra manera, habria que negar cardcter juridico a toda ley que otorgara facultades mis o menos amplias a la administracién, lo cual carece de sentido. Por lo que respecta a los particulares, el lineamiento estratégico de caracter indicativo tiene el alcance de ser el fundamento legal de la accién (convenios o contratos de concertacién sefialados tanto en la Ley de Planeacién en su articulo 88 y en el propio Plan en su parte III) que los particulares van a emprender y de los beneficios que van a recibir, por lo que dard Iugar a relaciones juridicas de derechos y obli- gaciones, ademas de estar en relacién instrumental respecto a las previ- siones u objetivos del Plan y en relacién de coordinacion con tas demis medidas de otra naturaleza que éste establece. Por otra parte, dichas normas comprometen la responsabilidad del gobierno federal frente a los particulares que voluntariamente han decidido acogerse a los be- neficios y obligaciones del Plan, En otras palabras, si un particular ajusta libremente su conducta al Plan, impulsado por los medios de persuasién que el mismo contiene, y luego esos medios no son concre- tados, es evidente que el individuo puede, con fundamento legal en las previsiones y afirmaciones del citado Plan, reclamar el cumplimien- to de tales postulados o, en su defecto, exigir la reparacién del per- juicio que se le ha ocasionado. Para ello sera necesario que del Plan © del respectivo convenio de concertacién se desprenda claramente quié- nes est4n contemplados en la norma, cudles son los beneficios a acor- darse y como se ejerceran, pues en ausencia de tal precisién no existi- via una conducta, concretamente normada, que el particular pueda exigir como derecho subjetivo. Respecto a esta ultima circunstancia que fundamenta juridicamente los lineamientos estratégicos, convendria recordar que, légicamente, el Plan y sus efectos juridicos se inscriben no en un pacto social rigido, de cumplimiento inexorable conforme al principio pacta sunt servanda, sino mas bien en Ia permanencia de las condiciones que Io generaron, pues si los supuestos, de hecho, cambian radicalmente, el Plan y sus efectos variarian y, entonces, segim Gordillo, su imagen juridica se asimilaria mds a Ja cliusula “rebus sic stantibus”, En resumen, las normas juridicas del plan, separdndolas ya de sus presupuestos cle hecho, los motives, los principios generales, pueden a su vez ser de distinto tipo: normas que obligan, aunque con cierta dis. crecionalidad, a la administracion; que confieren un fundamento juridico a la accién de los particulares conforme al plan, para recibir Inego ventajas que éste dispone; que marcan un cierto rumbo de accién al Estado y por Jo tanto comprometen dentro de ciertos limites, la respon-1076 JORGE WITKER sabilidad de la administraci6n. Dicha enumeracién —que no puede ser taxativa en la medida en que el planificador siempre puede introducir en cada nuevo plan distintas variantes de accién— muestra de todos modos a las claras que no es posible pretender encerrar en wna sola categoria jurfdica a los diversos componentes del plan; que su aparien- cia de acto unico es sélo formal y se refiere tan sdlo al procedimiento y a la forma de su exteriorizacién, pero que no alcanza desde el punto de vista juridico, a su contenido. El plan, en sintesis, es un conjunto complejo de diversos actos juridicos y no juridicos, legales y adminis- trativos, generales y particulares, que entroncan entre si formando el sistema que ha de orientar la politica econdmica del Estado en un periodo determinado de un pais. Finalmente convendria, aunque sea brevemente, comentar que el Plan Nacional de Desarrollo, formalmente nace de un decreto del Poder Ejecutive publicado en el Diario Oficial de la Federacién. Si bien su fuente inmediata es un acto administrativo, la mediata es la Ley de Planeacién, misma que tiene un sdlido fundamento constitucional. Di- cho decreto, ademas de dar autenticidad y certeza al Plan, asegura, normativamente, imperatividad para la administracién y compromete al gobierno federal frente a los administrados a los cuales les otorga confianza y seguridad, con Ja cual es factible prever acciones serias en el campo de Ja produccién y los servicios."* VIL. Conciusiones 1. EI derecho econémico es la expresién normativa de los procesos de intervencién dei Estado en la economia, intervencién que evoluciona y racionaliza en el transcurso de los ultimos cincuenta aiios. 2. Las formas de intervencidn, su intensidad y permanencia para en- frentar las crisis ciclicas en las economias de Occidente, afectan a la economia y dan nacimiento a la politica econémica como rama au- ténoma. 3. La politica econémica surge para sistematizar el conjunto de ins- trumentos y mecanismos con que el Estado interviene en la vida econd- mica, primero en forma empirica y temporal para evolucionar hacia una etapa superior denominada planificacién 0 planeacién econdémica.* 43 Gordillo, Agustin, op, cit, supra nota 10, 14 Witker, Jorge, Derecho econdmico mexicano (en prensa). 15 Gordillo, Agustin, Principios gerais de direito priblico, So Paulo, Editora Re vista dos Tribunais, 1977.DERECHO ECONOMICO Y PLANEAGION EN MEXICO 1077 4. Para regular y disciplinar Ja politica econdmica surge el derecho econdmico, rama juridica de cardcter instrumental que se nutre de normas de diversas jerarquias y que prolifera segtin sea la estabilidad de la politica econémica en turno. A politicas econdémicas empiricas y coyunturales corresponden normas juridico-econdmicas asistemiticas y hasta contradictorias. 5. La consolidacién de la planeacién como accién permanente y ra- cional del Estado en la economia y la sociedad, consolida a su vez al derecho econémico, dotindolo de fuentes permanentes que emanan tanto de la ideologia constitucional como de las otras fuentes que estable- cen Ia planeacién econémica. 6. El derecho econémico mexicano experimenta nitidamente ese cam- bio cualitativo con la reforma constitucional, la Ley de Plancacién y el decreto del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. 7. El nuevo derecho econdémico mexicano, surgido en los ultimos me- ses, constituye un desafio abierto a la creacién y originalidad de los juristas, pues si bien parte de fuentes propias y auténomas, su desarrollo, puesta en marcha y vigencia, dard ocasién a novedosos problemas que deben ser resueltos con herramientas interdisciplinarias, superadoras de Jos esquemas tradicionales del formalismo juridico. Jorge Wrrker