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Fecha de recepción: 31 de julio de 2014 / Fecha de aprobación: 20 de agosto de 2014

Público

La participación de los pueblos étnicos en la


negociación del fin del conflicto armado
colombiano

Grupo COPAL

Artículo de reflexión

DOI: http://dx.doi.org/10.15425/redepub.33.2014.20

Universidad de los Andes


Facultad de Derecho
Revista de Derecho Público N.o 33
Julio - Diciembre de 2014. ISSN 1909-7778
La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
colombiano
Resumen
El proceso de paz iniciado entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom-
bia – Ejército del Pueblo (farc-ep), en noviembre de 2012, motivó este análisis sobre la participación que deben tener
los pueblos étnicos de Colombia en la negociación y construcción de la paz, desde su propia visión. El conflicto armado
interno ha generado graves afectaciones al interior de estos pueblos al vulnerar sus derechos colectivos e individuales,
frente a los cuales es posible invocar la efectividad del mecanismo de participación y derecho fundamental de la Consul-
ta Previa, mecanismo que ha sido reconocido como el más importante para combatir la exclusión de las comunidades.
Con este propósito, en la primera parte se presenta la situación de los pueblos étnicos como víctimas diferenciadas en
el marco del conflicto armado y el desplazamiento forzado, con soporte en pronunciamientos judiciales; en la segunda
parte se expone el rol que estos deben ejercer ante las posibilidades de construcción de una paz con legitimidad; por
esta vía, la tercera parte describe el derecho fundamental a la Consulta Previa en el derecho nacional e internacional; y
en la última parte se observa la Consulta Previa en el marco del proceso de paz desde la óptica de los afectados.

Palabras clave: Consulta Previa, pueblos étnicos, participación política, autodeterminación, paz, referendo, Asamblea
Nacional Constituyente.

The participation of ethnic people in Colombian peace process

Abstract
The peace talks initiated between the government of Juan Manuel Santos and the guerrilla FARC EP, in November of
2012, inspired us to question the role that ethnic peoples should have in the development of these talks, and in the later
peace building process. The latter, given that the conflict itself has had deep consequences in the lives of ethnic peo-
ples, undermining their collective and individual rights. Both, international and national law, have recognized their right
to participate in any decision that could have any affect upon them, in order to combat the exclusion of these communi-
ties. For this purpose, the first part of this text,, tries to illustrate the situation of ethnic groups as differentiated victims in
armed conflict, later on, we will question the roll that this groups should have in order to allow the construction of peace
with legitimacy. Finally this paper will analyze the right of participation found in prior consultation, in both national and
international law and the way this could possibly affect the construction of peace.

Keywords: consultation, ethnic groups, political participation, self-determination, peace, referendum, national consti-
tuent assembly.

A participação dos povos étnicos no processo de paz


Resumo
O processo de paz iniciado entre o governo de Juan Manuel Santos e as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia
– Exército Popular (farc-ep), em novembro de 2012, motivou esta análise sobre a participação que devem ter os povos
étnicos da Colômbia na negociação e construção da paz, desde sua própria visão. O conflito armado interno tem gerado
graves afetações no interior destes povos ao vulnerar seus direitos coletivos e individuais, frente aos quais é possível
invocar a efetividade do mecanismo de participação e direito fundamental da consulta prévia, mecanismo que tem sido
reconhecido como o mais importante para combater a exclusão das comunidades. Com este propósito, na primeira
parte é apresentada a situação dos povos étnicos como vítimas diferenciadas no marco do conflito armado e o desloca-
mento forçado, com suporte em pronunciamentos judiciais; na segunda parte é exposto o papel que estes devem exer-
cer ante as possibilidades de construção de uma paz com legitimidade; por esta via, a terceira parte descreve o direito
fundamental à consulta prévia no direito nacional e internacional; e na última parte é observada a consulta prévia no
marco do processo de paz desde a ótica dos afetados.

Palavras-chave: consulta prévia, povos étnicos, participação política, autodeterminação, paz, referendo, Assembleia
Nacional Constituinte.
La participación de los pueblos étnicos en la
negociación del fin del conflicto armado colombiano*

Grupo COPAL**

Sumario

Introducción – I. LOS PUEBLOS ÉTNICOS SON VÍCTIMAS DEL CONFLICTO – A. El auto 004: los pueblos indígenas – B.
El auto 005: los pueblos afrocolombianos – II. PROPUESTAS PARA LA LEGITIMACIÓN – III. LA CONSULTA PREVIA – IV. LA
CONSULTA PREVIA EN EL PROCESO DE PAZ, DESDE LA ÓPTICA DE LOS AFECTADOS – IV. CONCLUSIONES – Referencias.

* Cómo citar este artículo: Grupo COPAL. (Diciembre, 2014). La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado co-
lombiano. Revista de Derecho Público, 33. Universidad de los Andes (Colombia).

** Colectivo de Estudios Poscoloniales/Decoloniales en América Latina, correo: coepal@gmail.com.​Pertenecen: Laura Natalia Gil Vega (lngilv@unal.edu.
co) y Diana Marcela Ricaurte Vargas (dmricaurtev@unal.edu.co), estudiantes de Derecho, Universidad Nacional de Colombia; Jennifer Andrea Montano
Granados, abogada y estudiante de la Maestría en Derecho, profundización en Derecho Penal, Universidad Nacional de Colombia (jamontanog@unal.edu.
co); Laura María Guevara Agudelo, filósofa Universidad Nacional de Colombia, estudiante de Derecho Universidad de los Andes, Colombia (lmguevaraa@
unal.edu.co, lm.guevara79@uniandes.edu.co).
Introducción de este a través de una posible negociación im-
Grupo COPAL

plicaría la toma de decisiones sobre temas de


El grupo de investigación copal1 de la Universi- trascendental importancia para su superviven-
dad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho cia y derechos, erigiéndose de esta manera una
y Ciencias Políticas, en desarrollo del proyecto obligación en cabeza del Estado consistente en
de investigación sobre la Consulta Previa res- asegurar su participación por medio de meca-
pecto a la negociación del conflicto armado que nismos que permitan garantizar su permanen-
se adelanta en La Habana, se cuestionó y se cia física y cultural en la sociedad, y la construc-
propuso analizar la pertinencia, obligatoriedad ción real de paz en la sociedad como sujetos
y necesidad de determinar en él un espacio de activos de esta.
participación para los pueblos étnicos, ya fuera
Es por ello que el Grupo copal estimó necesa-
por medio de los mecanismos de participación
rio recurrir al análisis de la Consulta Previa, así
propuestos en su tiempo por la mesa de nego-
como a la práctica de entrevistas a integrantes
ciación, o por medio del derecho fundamental
de pueblos étnicos y de sus organizaciones
y mecanismo de participación constituido para
representativas, para conocer su percepción
esta población, esto es la Consulta Previa, con-
frente a dicho derecho fundamental y su posi-
siderado como el más idóneo para permitir que
ble aplicación respecto a las decisiones que se
estos pueblos participen en las decisiones que
tomen como fruto de la negociación del conflicto
les afecten.
armado. Lo anterior, por estimar que son ellas y
Lo anterior, bajo la comprensión de que el con- ellos los más indicados para conceptuar acer-
flicto armado no solo ha constituido un factor de ca de la cuestión que nos convoca, además de
grave afectación y vulneración de todos sus de- recurrir a personas que no se autorreconocen
rechos, sino que también ha conllevado un ries- como integrantes de pueblos étnicos, pero cuyo
go de exterminio físico y cultural, y que el cese transcurrir profesional las ha involucrado en el
conocimiento de los procesos de participación
1 El Colectivo de Estudios Poscoloniales/Decoloniales en/de América
de este tipo.
Latina (Grupo copal) es un grupo de investigación de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, adscrito a la Unidad de Inves-
tigaciones Jurídico-Sociales “Gerardo Molina” (unijus). Fue creado Para esto optamos por el acercamiento a través
en 2006, por iniciativa de estudiantes y docentes interesados/as en
el análisis interdisciplinario sobre problemáticas de la sociedad y del
de conversaciones en torno a temas específi-
sistema-mundo vinculados con: la constitución de subjetividades des- cos, aunque no de manera inflexible ni estan-
de el discurso jurídico, el contenido y alcance de derechos étnicos,
así como las propuestas interculturales para la articulación de meca- darizada. En esa medida nos preocupamos por
nismos democráticos dentro del Estado social de derecho. Para tal
efecto, el Grupo copal analiza de manera crítica la relación entre la ofrecerles amplia libertad en la estructuración
sociedad y los discursos jurídicos. Lo anterior, teniendo como base
los métodos que ofrecen las teorías poscoloniales y decoloniales de
de sus entrevistas, alejándonos lo más posible
origen latinoamericano; el diálogo permanente entre el multiculturalis- de un esquema de encuesta, pues el objetivo
mo y la interculturalidad, así como la analítica del poder. Por ello, es
posible describir al grupo como un caleidoscopio que procura abordar era escucharlas y entender sus puntos de vista,
problemas de la sociedad y del derecho a partir de los sujetos políticos
que emergen “desde abajo”. lo cual nos aproximaría a la realidad en deter-

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minados ámbitos (Corbetta, 2007). Así pues, la embera chamí, secretario general de la onic; Luis

La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
entrevista semiestructurada fue la metodología Evelis Andrade Casamá, quien fue consejero ma-
elegida; en ella el entrevistador dispone de un yor de la organización y actualmente senador de
guión que recoge, sin un orden preestablecido, la República por la circunscripción especial; Ma-
los temas que se van a abordar, lo que posibilita ría Deysi, indígena nasa con quien compartimos
una mayor fluidez en el desarrollo de la conver- en las instalaciones de la organización a pro-
sación (Corbetta, 2007). pósito de su trabajo político con las mujeres de
su comunidad; y finalmente Rodolfo Adán Vega
Por tratarse de una entrevista cualitativa, las Luquez, indígena Kankuamo, asesor general del
personas no fueron escogidas con la pretensión Consejo Mayor de Gobierno de la onic.
de llegar a muestras distintivas en sentido esta-
dístico, sino atendiendo a su calidad de sujetos En el segundo grupo entrevistamos al director
representartivos de tres grupos seleccionados: de Consulta Previa del Ministerio del Interior,
en primer lugar, autoridades o líderes de los Álvaro Echeverry Londoño, abogado especiali-
pueblos étnicos que dada su trayectoria política, zado en derecho administrativo. Del grupo de
laboral y su experiencia con las organizaciones académicos contamos con los aportes de Clara

colombiano
nos permitieran conocer las posturas construi- Inés Henao, profesora de la Facultad de Cien-
das al interior de sus pueblos y procesos orga- cias Humanas de la Universidad Nacional de Co-
nizactivos; en segundo lugar, integrantes del lombia y docente del Diplomado sobre Consulta
Gobierno nacional conocedores del tema de Previa que se realizó en esta institución en el
Consulta Previa desde el ámbito institucional; año 2013.
finalmente investigadores/as y académicos/as
que pudieran aportar sus puntos de vista. Parte de los testimonios son recogidos en este
artículo para ilustrar con más certeza el asun-
En el primer grupo tuvimos la oportunidad de to que nos ocupa. La primera parte presenta la
entrevistar a Axcan Duque, abogado especialista situación de los pueblos étnicos como víctimas
en derechos humanos, quien para el momento diferenciadas en el marco del conflicto armado
de la entrevista era asesor jurídico de afrodes y el desplazamiento forzado, con soporte en pro-
(Asociación de Afrocolombianos Desplazados); a nunciamientos judiciales. La segunda expone el
José Ben Hur Teteye Botyay, secretario general rol que estos deben ejercer ante las posibilida-
de la opiac (Organización de los Pueblos Indíge- des de construcción de una paz con legitimidad.
nas de la Amazonía Colombiana). En la Orga- Por esta vía, la tercera parte describe el derecho
nización Nacional Indígena de Colombia (onic) fundamental a la Consulta Previa en el derecho
dialogamos con Feliciano Valencia Medina, indí- nacional e internacional, para, en la última par-
gena nasa del Cauca, autoridad de importante te, observar la Consulta Previa en el marco del
incidencia en el movimiento indígena nacional; proceso de paz desde la óptica de los afectados.
Juvenal Arrieta González, indígena del pueblo

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I. LOS PUEBLOS ÉTNICOS SON de las desastrozas cifras que este ha registrado
Grupo COPAL

VÍCTIMAS DEL CONFLICTO a lo largo de su historia, sino que resulta impor-


tante referirnos a su victimización desde una
visión colectiva que ha trastocado su identidad
Más de cincuenta años de violencia han traído
y cosmovisión. En las entrevistas realizadas a
innumerables consecuencias sobre la pobla-
integrantes de pueblos indígenas y afrodescen-
ción colombiana. El conflicto que ha tenido que
dientes, líderes y conocedores de la situación
afrontar nuestro país se ha caracterizado por
que estos afrontan por el conflicto armado in-
ser un fenómeno de larga duración, variable in-
terno, se destacó la importancia de la partici-
tensidad y gran complejidad (Restrepo y Apon-
pación de los pueblos étnicos en la negociación
te, 2009) que ha dejado aproximadamente 6
del fin del conflicto armado y un posible escena-
043 4 73 víctimas entre 1984 y 2013 (Semana,
rio de paz. Para ellos surge necesario abrir un
2014).
espacio de participación en el proceso de paz
La sociedad civil ha sufrido de manera profunda que se adelanta entre el Gobierno y las farc-ep,
los efectos de la guerra. Desde mediados de los principalmente en virtud de la afectación dife-
años 80 la cifra de desplazados por el conflic- rencial que han sufrido a causa del conflicto ar-
to armado supera los 5 000 000 de personas, mado. Sobre esta forma de afectación Rodolfo
dentro de las que según los informes de la ong Adán Vega Luquez manifiesta:
Amnistía Internacional se encuentran en su ma-
La afectación no solo ha sido en mi persona
yoría campesinos, indígenas y afrodescendien-
sino a toda una comunidad, a todo un territorio,
tes. La violencia no es la misma en todo el país, a unos sitios sagrados, a toda mi identidad cul-
y esta es otra característica trascendental del tural que es donde nosotros vivimos armónica-
conflicto armado interno en Colombia; los datos mente en equilibrio con el mundo natural, por
confirman que ha sido más cercana a grupos ende la victimización que se ha hecho no solo
indígenas y afrodescendientes situados princi- afecta a una persona sino a todo un pueblo, a
palmente en el Cauca y el Valle del Cauca: en todo un territorio. De hecho, cuando discutía-
mos el tema del decreto ley de víctimas para
lo que va corrido del 2014 se han presentado
comunidades indígenas, uno de los artículos
3192 eventos de vulneraciones de derechos hu-
que quedó es que para los pueblos indígenas
manos contra pueblos indígenas, de los cuales el territorio es considerado como víctima, en-
10 han sido homicidos selectivos contra sus au- tonces nosotros no nos creemos dueños del te-
toridades (onic, 2014). rritorio sino parte de él, esa es la diferencia con
quienes no tienen esa cosmovisión, esa forma
Hablar de los efectos del conflicto armado inter- de ver el mundo.
no sobre los pueblos étnicos que conviven en
el territorio colombiano implica no solo asumir Como un logro legislativo, los pueblos han re-
que son víctimas individuales que hacen parte saltado la importancia de la Ley de Víctimas

6 Revista de Derecho Público N.o 33 - ISSN 1909-7778 - Julio - Diciembre de 2014 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho
(Ley 1448 de 2011), que en el artículo 3 de- secuencia de los enfrentamientos y de algunas

La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
fine como víctimas las “personas que indivi- políticas económicas se ha visto afectado, con-
dual o colectivamente hayan sufrido un daño duciéndolos al exterminio físico y cultural:
por hechos ocurridos a partir de 1985, como
consecuencia de infracciones al derecho inter- si nosotros pensamos en el territorio como la
fuente de vida, como la que suministra el pan,
nacional humanitario o de violaciones graves
como la que da todo en la vida, entonces ahí
y manifiestas a las normas internacionales de
tendríamos otro tipo de afectación, y cuando
derechos humanos, ocurridas con ocasión del consideramos que los ríos son los principales
conflicto armado interno”. actores fluviales de nuestra comunicación, los
confinamientos y los desplazamientos forzados
Esta noción de víctima incluye la visión colectiva fueron destruyendo un poco esos aspectos cul-
del daño de los pueblos étnicos, quienes no solo turales que nosotros teníamos y que no se pue-
se reconocen como víctimas individuales sino den reproducir de la misma forma en los otros
también como parte integral de un sujeto colec- territorios (Axcan Duque).
tivo de derechos en riesgo de exterminio físico
y cultural como consecuencia del conflicto. A La vulneración colectiva e histórica de los de-

colombiano
algunos integrantes de pueblos indígenas afec- rechos de los pueblos étnicos en Colombia ha
tados les resulta importante resaltar no solo su prendido las alarmas de las autoridades locales
calidad de víctimas diferenciadas por pertene- y de la comunidad internacional, demandan-
cer a un grupo protegido de manera colectiva, do urgente atención a la grave situación que
sino la importancia de su victimización en la his- afrontan las comunidades en el contexto del
toria. En palabras de Rodolfo Adán Vega Luquez: conflicto armado y que ha dejado catastróficas
“hemos sido víctimas de este conflicto atroz que consecuencias. El monitoreo anual emprendi-
vive Colombia desde hace más de 500 años, y do por la Consultoría para los Derechos Huma-
en mi caso desde que nací, porque los pueblos nos y el Desplazamiento (codhes, 2012) arrojó
indígenas han sido afectados por situaciones un total de 73 desplazamientos masivos, que
externas de violencia, de guerra, que hemos vi- incluyeron 29.521 personas obligadas a dejar
vido en nuestros territorios y nuestros pueblos.” sus hogares por causa de los enfrentamientos
entre los grupos armados al margen de la ley,
De igual manera, su condición de víctimas dife- de estos contra la fuerza pública y por operacio-
renciadas incluye un efecto particular que invo- nes de erradicación de cultivos ilícitos. Los cin-
lucra a los integrantes de estos pueblos con sus co departamentos más afectados fueron en su
territorios, los cuales son considerados como orden: Cauca (8.829 personas, en 31 desplaza-
sujeto vivo e, igualmente, víctima del conflicto. mientos), Córdoba (3.679 personas, en 10 des-
Recordemos que la base social y cultural de su- plazamientos), Nariño (4.735 personas, en 10
jetos colectivos y étnicos es su estrecha relación desplazamientos), Antioquia (9.373 personas,
con el espacio que habitan, el cual, como con- en 6 desplazamientos), Chocó (994 personas,

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en 6 desplazamientos), Valle del Cauca (1.425 los derechos fundamentales o se eliminen las
Grupo COPAL

personas, en 4 desplazamientos). causas de su amenaza a la población desplaza-


da étnicamente diferenciada, esta corporación
La preocupación que existe en torno a la situa- expidió en el 2009 dos autos de seguimiento de
ción de los pueblos étnicos ha llevado a organiza- gran trascendencia: el auto 004 y el auto 005.
ciones indígenas y afrodescendientes a deman- El primero está referido a la constatación y des-
dar ante entidades internacionales protección cripción de la situación humanitaria de los pue-
de sus derechos colectivos e individuales vulne- blos indígenas, mientras que el segundo hace
rados por el conflicto. El 14 de marzo de 2013, la lo propio con relación a los pueblos afrodescen-
onic presentó ante la Organización de los Estados dientes. Este apartado resume el análisis hecho
Americanos (oea) un informe sobre la situación por la Corte Constitucional y argumenta que los
de los pueblos indígenas que se sienten vulne- derechos diferenciales y las afectaciones agu-
rables debido a la violencia, el desplazamiento, das reconocidas judicialmente evidencian la
la discriminación, la pobreza y el abandono ins- exclusión sistemática de los pueblos étnicos de
titucional por parte del Gobierno colombiano. El la mayoría de ámbitos sociales que permitirían
informe destaca la situación crítica de más de su pervivencia física y permanencia cultural, lo
66 pueblos indígenas que enfrentan el extermi- cual podría repercutir en un posible escenario
nio físico y cultural, muchos de los cuales tienen de paz.
una población de menos de 500 personas. Su
vida se ve afectada por las operaciones militares A. El auto 004: los pueblos indígenas
y las concesiones mineras en sus territorios, que
en algunos casos totalizan el 54 por ciento de El análisis fáctico realizado por la Corte Consti-
los resguardos indígenas (onic, 2013. tucional en relación con los pueblos indígenas
describe las principales afectaciones de que son
La Corte Constitucional de Colombia, ante la
víctimas, con base en las intervenciones realiza-
situación crítica en la que se encuentran estos
das por sus organizaciones, diferentes sectores
pueblos y a propósito de la declaración del “es-
de la sociedad civil y el Gobierno. De conformi-
tado de cosas inconstitucional”, realizada me-
dad con el estudio de la Corte se pueden iden-
diante los autos de seguimiento a la sentencia
tificar dos tipos de factores: unos de afectación
T-025 de 2004, ha permitido la caracterización
directa que pueden o no involucrar activamente
fáctica de las múltiples afectaciones y riesgos
a los pueblos indígenas y a sus integrantes en
que existen para los pueblos étnicos en el mar-
el conflicto armado, y otros que los incluyen en
co del conflicto armado y el desplazamiento for-
procesos vinculados y subyacentes relaciona-
zado por medio de varias providencias.
dos con procesos territoriales y socioeconómi-
cos. En estos últimos es posible distinguir aque-
Teniendo en cuenta la competencia jurídica que
llos elementos que perjudican directamente los
la Corte mantiene mientras no se restablezcan

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territorios y la cultura indígena, y aquellos que B. El auto 005: los pueblos

La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
de manera indirecta se ven exacerbados con afrocolombianos
ocasión de la guerra.
Las constataciones realizadas por la Corte Cons-
La Corte constató estos factores en la situación titucional respecto a los pueblos afrocolombia-
concreta de 34 pueblos indígenas, y concluyó nos se sostienen sobre la necesidad de imple-
afirmando que estos se encuentran en “grave mentar un enfoque diferencial que reconozca
riesgo de exterminio físico y cultural”. En razón su diversidad. En efecto, para la guardiana de la
a ello ordenó la creación de un programa de ga- Constitución el alto subregistro y la precariedad
rantía de los derechos y de planes de salvaguar- de la información no permiten de forma certera
da étnica, en desarrollo de lo cual se crearon caracterizar a la población desplazada y menos
medidas específicas para cada pueblo indígena aún tener en cuenta diferencias en razón de su
así como las órdenes de protección especial pertenencia étnica. No obstante, ello no releva
para personas individualmente consideradas. al Estado de las obligaciones internacionales ad-
quiridas frente a los pueblos afrodescendientes,
Posteriormente fue incluido dentro de estas me-
dentro de las cuales se encuentra la observan-

colombiano
didas el pueblo Hitnú o Macaguán asentado en
cia del Convenio 169 de la Organización Interna-
el departamento de Arauca. Así mismo, ante la
cional del Trabajo (oit); por el contrario, advierte
permanencia de la vulneración de derechos del
sobre la urgencia de materializar los derechos
pueblo Awa, asentado en Nariño y Putumayo,
de estos como sujetos de especial protección
la Corte adoptó medidas de carácter específico
constitucional y protección reforzada.
sin precedentes en el seguimiento efectuado:
la adopción de un plan provisional urgente de Basada en la información suministrada por
reacción y contingencia que debía contar con los intervinientes en el marco del proceso de
Consulta Previa y con presupuesto propio me- seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, la
diante la inscripción en el Banco de Proyectos Corte señala algunas particularidades del des-
de Inversión Nacional, y la aceleración del Plan plazamiento de los pueblos afrocolombianos:
de Salvaguarda Étnica. Sin embargo, a pesar del la violencia rural y urbana asociada al control
activismo de la Corte y de la especificidad de su territorial, el predominio de desplazamientos
intervención en las políticas públicas, los infor- intraurbanos e intraveredales, la persistencia
mes de las organizaciones reflejan un alto grado del conflicto armado en los territorios ancestra-
de incumplimiento de sus órdenes y la no supe- les y la resistencia de la población arraigada en
ración de la crisis humanitaria para los pueblos el territorio. Igualmente, tres tipos de factores
indígenas (Rodríguez, Alfonso y Cavelier, 2009). transversales que inciden en el desplazamiento:
las presiones generadas por procesos mineros y
agrícolas, la desprotección jurídica de los territo-
rios colectivos y la exclusión estructural que his-

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tóricamente les afecta. Todos estos factores se guerrilla de las farc-ep a mediados de 2012 abre
Grupo COPAL

entrecruzan y producen mayores riesgos para una vez más la esperanza del fin del conflicto
los derechos de los pueblos afrocolombianos. y el inicio de la paz en Colombia. Sin embargo,
el camino para alcanzar dichos propósitos sus-
Dentro de estos riesgos la descripción de la Cor- cita la pregunta por el papel que reclaman los
te identifica diez tipos de facetas del desplaza- pueblos étnicos como propietarios de parte del
miento que pueden agravar la situación de la territorio en disputa dentro del conflicto armado
población afrodescendiente. El estudio de estas interno. Los evidentes efectos que ha tenido el
facetas se basa en los casos presentados por conflicto en la vida de diferentes individuos per-
los intervinientes, con base en los cuales se de- miten cuestionarnos sobre el rol que estos de-
tecta que la situación es más grave en aquellos ben ejercer en la posible construcción de la paz,
municipios y ciudades de población mayoritaria- a partir de una justicia que transforme y supere
mente afrodescendiente, residente en territo- las lógicas de la discriminación histórica.
rios colectivos, desplazada o confinada.

II. PROPUESTAS PARA LA


Si bien los pueblos étnicos son víctimas del con-
LEGITIMACIÓN
flicto armado, y su situación ha sido denunciada
por la comunidad internacional a través de di-
ferentes organizaciones así como por la misma El líder indígena Feliciano Valencia afirmó al res-
Corte Constitucional de Colombia y otras auto- pecto, que el proceso de paz debe contar con
ridades, resulta aún más significativo entender medidas que no surjan de decisiones unilatera-
que la situación de víctimas tiene un contenido les de parte del Estado o que involucren solo a
colectivo y étnico. En el desarrollo del conflicto quienes hoy se sientan en La Habana, pues esto
armado estos pueblos han sido víctimas de no constituiría una verdadera construcción de
afectaciones que los involucran directamente, paz. De acuerdo con los entrevistados, lo que se
como señalamientos, asesinatos, amenazas, debería buscar por medio del diálogo es lo que
confinamientos, control sobre su movilidad, ellos denominan “reconciliación ciudadana”,
reclutamiento, pérdidas territoriales y pérdida algo en lo que tanto los pueblos étnicos como
de soberanía sobre los territorios, entre otras la sociedad deben participar para evitar la con-
formas de violencia cuyo contenido también tinuidad de la violencia.
transgredió la identidad que por años han in-
A esta perspectiva, Luis Evelis Andrade agregó
tentado proteger, y cuyos elementos están cir-
que el proceso de paz, al integrar la participa-
cunscritos a la cosmovisión colectiva y cultural
ción de los pueblos étnicos y de toda la socie-
propia de cada pueblo y de sus territorios.
dad, debería tener una dimensión pedagógica,
El inicio de los diálogos entre el gobierno del pre- “en la cual las víctimas sean los principales ac-
sidente Juan Manuel Santos (2010-2014) y la tores de construcción de paz y de superación

10 Revista de Derecho Público N.o 33 - ISSN 1909-7778 - Julio - Diciembre de 2014 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho
del conflicto social que se genera como conse- instrumentos ineficaces para la garantía de sus

La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
cuencia del conflicto armado”. Vale resaltar que derechos.
para esta autoridad, así como para muchos de
los entrevistados, la intervención de la sociedad Sobre la Asamblea Nacional Constituyente, Ax-
en la construcción de la paz, se dé o no dentro can Duque afirma que no sería un mecanismo
del proceso que se adelanta hoy, no debe estar que satisfaga las necesidades de participación
dirigida exclusivamente a decisiones en torno a que tiene el pueblo Afrocolombiano, basado en
la justicia en términos penales, sino en térmi- la desconfianza que le inspira la Constitución de
nos de inclusión y reconocimiento de diversidad 1991: “apuesto que en la constituyente tampo-
y diferencia, pues solo así se superan los proble- co van a estar nuestras afectaciones ni nuestras
mas estructurales que originan la violencia. necesidades como grupo étnico, o si no, pregún-
tenle a la Constitución de 1991, que como la
La necesidad de involucrar a la sociedad en los única y gloriosa Constitución en el mundo pone
acuerdos pactados en La Habana ha sido un re- artículos transitorios, entre esos el 55 que ahí
clamo notorio. Distintos sectores de la sociedad quedamos nosotros para la Ley 70.”
han manifestado la importancia de que los co-

colombiano
lombianos que no se encuentran representados Para varios integrantes de la onic, así como para
en la mesa de diálogo de La Habana tengan una Axcan, la Asamblea Nacional Constituyente ge-
participación activa en la negociación del fin del nera miedos y desconfianzas, pues es vista como
conflicto armado y un posible escenario de paz. un salto al vacío en la medida en que se pone
Ante las críticas a la falta de participación, el en riesgo el reconocimiento de ciertos derechos
Gobierno ha propuesto la realización de un refe- alcanzados tímidamente en la Constitución de
rendo para legitimar lo allí decidido y que sean 1991. Por ejemplo, Luis Evelis Andrade teme a
los colombianos y colombianas quienes tomen lo que llama “una constituyente sin garantías”,
las decisiones en última instancia. Por su par- y Juvenal Arrieta manifestó que existe el temor
te, las farc-ep son partidarias de una Asamblea para los pueblos de estar en desventaja por ser
Nacional Constituyente que permita modificar parte de aquella sociedad que no ostenta el po-
el orden jurídico y social de manera acorde con der político, además de encontrarse dividida en
sus propuestas de orden institucional. su interior. En esa medida, entiende que difícil-
mente serían tenidos en cuenta ante una nue-
Frente a los mecanismos de participación pro- va Constitución que derogue la anterior, como
puestos desde la mesa de negociación para la sucede con la absorción que sufre la visión de
refrendación de los acuerdos, se puede afirmar desarrollo de los pueblos indígenas frente a la
que la mayoría de los integrantes de pueblos ét- visión mayoritaria. Estas fueron sus palabras:
nicos entrevistados tienen una posición adversa
y crítica, pues tanto la Asamblea Nacional Cons- Para mí particularmente una constituyente es
un salto al vacío porque Colombia es un país
tituyente como el referendo son vistos como

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derechizado y los referentes de opinión son ne- Otros entrevistados coinciden con Juvenal Arrie-
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tamente mediáticos… creo que se neoliberali- ta en cuanto a que el referendo no permite una
zaría más la Constitución, además estaríamos real participación o construcción de paz: “a mí
en una Asamblea Nacional Constituyente en
lo que me preocupa de la refrendación es que
una total desventaja (…) los sectores popula-
solo le pregunten a los colombianos: usted está
res sí existimos, pero no tenemos la capacidad
de acuerdo con esto que se acordó, ¿sí o no? …
de cohesión tan fuerte para codearnos de codo
a codo con aquellos que sí saben manejar el entonces nosotros no estamos siendo parte ac-
poder para definir las reglas del juego desde la tiva en la construcción de esos acuerdos y eso
sociedad que nos tocó. es lo que estamos reclamando los pueblos indí-
genas” (Rodolfo Adán Vega).
Y agregó,
Se encontró, igualmente, que algunos integran-
en este momento una Asamblea Nacional tes de pueblos étnicos entrevistados si bien no
Constituyente no es pertinente y no porque las
se oponen tajantemente a estos mecanismos
asambleas constituyentes sean malas, yo creo
de participación, sí amoldan su posición. Tan-
que, yo le escuché una vez a alguien que leía a
Rosseau y a los contractualistas que las asam-
to Feliciano Valencia como Rodolfo Adán hacen
bleas más allá que ser constituyentes, son pac- una diferencia sobre las etapas del proceso de
tos de paz que pactan las reglas de convivencia paz. Para Valencia las modificaciones que sur-
(…) en Colombia, las situaciones del derecho se jan como consecuencia de los acuerdos requie-
ven desbordadas por dinámicas de poder, de ren la realización de una Constituyente, sin em-
forma atomizada y concentrada y más allá de bargo esta no sería suficiente para la segunda
la cuestión de las dinámicas de poder bajo un fase o la implementación de los acuerdos, en la
referente de identidad netamente criminal vio-
cual serían necesarios mecanismos con alcan-
lento, entonces las aspiraciones, las reglas de
ces y efectos distintos:
juego, las nociones o los imaginarios que hay
en los diferentes grupos de la sociedad muchas
Después viene la parte de implementación de
veces se constituyen no alrededor de la moral
los acuerdo que ahí es donde venimos a jugar
o de la ética del derecho, sino de las armas y
nosotros, que las farc y el Gobierno nos expli-
el control militar que tiene que ver con otro tipo
quen a nosotros cómo van a implementar estos
de cosas que a la vez son el motor del conflicto.
acuerdos, ¿lo van hacer bajo qué figura?, ¿plan
de desarrollo nacional?, ¿con Conpes?, ¿con
Sobre el mecanismo de referendo propuesto
presupuesto?, ¿cómo lo van a implementar?
por el Gobierno opinó que este es un sofisma Segundo: ¿qué van a implementar, proyectos
de distracción de utilidad momentánea, que no productivos?, ¿asociaciones cooperativas? No
implicaría un verdadero acuerdo político de vo- sabemos, y si fueran proyectos a gran escala
luntades entre la sociedad civil, que es la forma dónde vamos a estar involucrados nosotros, es
como él considera que deben hacerse los acuer- ahí donde juega la consulta previa.
dos en el proceso de paz.

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Por su parte, Rodolfo Adán manifiesta que la nismos útiles a la conclusión exitosa del conflic-

La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
construcción de paz no se puede identificar con to; no descartó la necesidad de que los pueblos
la terminación del conflicto. La primera es un participen de forma directa en La Habana, por
proceso mucho más complejo que requiere la ejemplo, mediante la Consulta Previa.
participación activa de los pueblos, mientras el
segundo se da solo entre los actores del conflic- III. LA CONSULTA PREVIA
to sentados en La Habana, que incluso podría
producirse mediante alguno de los mecanis-
La Consulta Previa, como mecanismo de partici-
mos propuestos, pero que no debe decidir, por
pación y derecho fundamental, surgió de la dis-
la escasa participación de las víctimas y de la
cusión en torno a los derechos étnicos en el ám-
sociedad en general, el futuro de Colombia. Con
bito internacional, y es el resultado de la lucha
respecto a esto Juvenal Arrieta indicó:
protagonizada por el movimiento indígena. Este
saludamos que estas iniciativas marquen una movimiento se basó en discursos coloniales e
ruta hacia la desmovilización de las farc, y por indigenistas, que se transformaron en prácti-
supuesto una esperanza hacia la paz, pero cas de resistencia y acciones de liberación que

colombiano
creemos que las reglas del juego que nos de- llegarían a incidir en la creación de instrumen-
ben satisfacer son las que se construyan con tos internacionales de protección de derechos
todos nosotros, no solo con indígenas, sino étnicos (Rodríguez-Piñero, 2006). Estos instru-
con los sectores de la sociedad, porque la paz
mentos trascienden la simple protección de los
se hace es en la sociedad, no entre armados,
derechos humanos, pues buscan defender los
ellos armarán los acuerdos de desarme, de no
derechos a su identidad y a su libertad de auto-
utilizar más el fusil, pero la reconciliación, la
consciencia de paz, la capacidad de perdonar gobernarse, mediante la creaciòn de mecanis-
está en los corazones de los ciudadanos. mos que les permitan participar en la toma de
decisiones sobre los temas que les conciernen.
Finalmente, se tiene que los entrevistados fue-
ron más allá de los mecanismos propuestos El Convenio 169 de la oit se convirtió en un ins-
desde La Habana, pues no se limitaron a ex- trumento internacional de gran trascendencia
poner sus críticas a estos, sino que plantearon por introducir la Consulta Previa como meca-
fórmulas mucho más complejas. Por ejemplo, nismo orientado a permitir la participación de
José Ben Hur Teteye propuso foros nacionales los pueblos en las decisiones que los afecten.
o departamentales tanto para los pueblos ét- Concretamente, los arts. 6 y 7 determinan que
nicos como para el resto de la sociedad, ante dicho mecanismo se fundamenta en el derecho
la necesidad de que toda Colombia participe, y de todos los pueblos a decidir sobre las medi-
al mismo tiempo manifestó su total apoyo a las das susceptibles de afectarles, así como en la
propuestas de Asamblea Nacional Constituyen- facultad de estos de determinar sus prioridades
te o referendo, en la medida en que sean meca- respecto al modelo de desarrollo que institucio-

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nalmente pretenda ser implementado y las posi- que la garantía de este derecho es una tarea
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bles afectaciones que puedan tener lugar sobre que corresponde principalmente al Estado y
sus territorios. La garantía y protección de la au- este no la puede delegar o alegar la dificultad
todeterminación es uno de los principales obje- que implica su implementación para evadir su
tivos que se pretendió ubicar como fundamento cumplimiento (caso Pueblo indígena Kichwa de
de esta normatividad, a partir de permitir a los Sarayaku vs. Ecuador).
pueblos perseguir su propio proceso de desarro-
llo y participar en los asuntos que puedan ser de Adicional a lo anterior, dicha Corte afirma la
su interés (Rodríguez, Orduz, Rubiano, Boada y imposibilidad de fijar un único procedimiento
Arias, 2010). para hacer efectivo el mecanismo de participa-
ción debido a las diferencias que surgen de un
Por su parte, la Corte Interamericana de Dere- pueblo a otro, de ahí la necesidad de realizar
chos Humanos (en adelante Corte idh), a través procesos de consulta especiales, diferenciados
de sus sentencias, y como resultado de la com- y culturalmente aceptables (caso Pueblo indíge-
petencia reconocida por parte de los Estados na Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador).
pertenecientes a la oea, dentro de los que se en-
cuentra Colombia, ha aportado criterios útiles Para la Corte idh la obligación de practicar la
a la determinación del derecho a la Consulta Consulta Previa se origina cuando “se vayan a
Previa. En igual sentido ha contribuido la Comi- afectar determinados intereses de las comuni-
sión Interamericana de Derechos Humanos en dades y pueblos indígenas”, particularmente
los casos que son de su competencia, promo- en dos escenarios: el desarrollo de un plan de
viendo su protección y construyendo los pará- exploración y explotación de recursos naturales
metros para el amparo al derecho a la Consulta en territorios habitados por pueblos indígenas y
Previa, teniendo una perspectiva de protección tribales, y en la expedición de una medida legis-
de mayores alcances, en contraste con los que lativa que amenace con afectarles. Estos esce-
se le otorgan a este derecho en las legislacio- narios se definirán como generadores de la obli-
nes nacionales. gación de aplicar la Consulta Previa, en cabeza
de cada Estado, con base en la configuración
En los casos Pueblo indígena Kichwa de Sara- del criterio de potencial afectación en contra, o
yaku vs. Ecuador y Pueblo Saramaku vs. Suri- incluso a favor, de los pueblos indígenas y triba-
nam, la Corte idh ha mencionado que la obli- les (caso Pueblo indígena Kichwa de Sarayaku
gación de consulta “además de constituir una vs. Ecuador).
norma convencional, es también un principio
general de Derecho Internacional” y un meca- La afectación o riesgo del cual se parte para
nismo de participación cuya finalidad principal determinar que existe la obligación de realizar
es garantizar la subsistencia de los pueblos indí- la Consulta Previa ha de definirse con la inter-
genas y tribales del mundo. Igualmente, señala vención directa de los propios integrantes de los

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pueblos étnicos, pues, como lo afirma la Corte Es así como el Convenio 169 de la oit hace parte

La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
idh,son ellos los más indicados para establecer del bloque de constitucionalidad a partir de su
la magnitud de los riesgos y afectaciones en sus ratificación por el Gobierno colombiano a través
derechos más trascendentales, y solo así se po- de la Ley 21 de 1991. Por su parte, la Decla-
drá garantizar la obtención de un consentimien- ración de las Naciones Unidas sobre los dere-
to libre, previo e informado. chos de los pueblos indígenas (dnudpi), pese a
ser reconocida a nivel internacional como una
Es de resaltar también el énfasis que hace la mera recomendación, desarrolla preceptos con-
Corte idh en el carácter previo de la consulta en sagrados en el Convenio y algunos derechos
cualquiera de los escenarios mencionados an- fundamentales de los pueblos, estableciendo
teriormente y la precisión que hace en materia parámetros vinculantes que deben ser tenidos
de proyectos de explotación de recursos natura- en cuenta en el desarrollo de políticas públicas
les, cuando aclara que la licencia ambiental no y en la toma de decisiones en el ámbito interno.
puede ser otorgada sin que se haya practicado
la Consulta Previa con antelación (caso del pue- La Constitución Política de 1991 consagró en
blo Saramaka vs. Surinam). su artículo 330 la obligación del Estado colom-

colombiano
biano de garantizar la Consulta Previa frente a
Por último, aclara la Corte idh que la finalidad casos de explotación de recursos naturales en
que se ha de perseguir al practicar la Consulta territorios colectivos. A pesar de esto, no se ha
Previa no es otra que la de llegar a un acuerdo o dado un desarrollo normativo libre de inconve-
lograr el consentimiento acerca de las medidas nientes en lo concerniente a la legitimidad y a
propuestas, pues el mecanismo no debe agotar- vacíos que, a juicio de la Corte Constitucional:
se en un simple trámite formal, sino que debe “quebranta[n] el espíritu del Convenio 169 de
efectuarse como un verdadero instrumento de la oit”. Dentro de la normatividad vigente se
participación y de consenso (caso del pueblo encuentra la Ley 70 de 1993, el Decreto 1396
Saramaka vs. Surinam). de 1996, el Decreto 1320 de 1998, el Decreto
2613 de 2013 y por último la Directiva Presiden-
Ahora bien, estos criterios del derecho interna-
cial n.° 10 de 2013, que deben ser analizados
cional, resultado de la interpretación de instru-
teniendo en cuenta que a pesar de su materia,
mentos de carácter igualmente internacionales,
omitieron la Consulta Previa al momento de ser
hacen parte de la legislación colombiana y obli-
promulgados.
gan al Estado a cumplirlos en virtud del bloque
de constitucionalidad, haciendo de la Constitu- A su vez, la jurisprudencia constitucional ha de-
ción Política un texto viviente que se modifica y sarrollado el derecho a la Consulta Previa adhi-
amplía en la protección de los derechos huma- riéndose en algunas ocasiones a la normativi-
nos paulatinamente (Uprimny, 2005). dad y jurisprudencia internacional. En ese sen-

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tido afirmó en la sentencia C-187/20112 que la oit, pues considera que no toda medida que se
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tanto las medidas administrativas como legisla- relacione con los pueblos étnicos del país debe
tivas, y dentro de estas últimas incluyendo las pasar por consulta previamente, sino aquellas
leyes aprobatorias de los tratados internaciona- que constituyan una afectación directa, ya sea
les e incluso reformas constitucionales, han de positiva o negativa, la cual se configurará cuan-
ser consultadas previamente con los pueblos do se quebrante el equilibrio de la comunidad.
étnicos.
Para ilustrar mejor este punto, la Corte, en sen-
Previamente, a través la sentencia SU- tencia de C-068 el 2013 planteó:
039/1997, la Corte había afirmado que la Con-
sulta Previa era un mecanismo de participación La jurisprudencia constitucional entien-
y también un derecho fundamental ligado a la de que existe una afectación directa, entre
otras, en las siguientes hipótesis: (i) cuando
subsistencia de los grupos étnicos, lo que hace
la medida regula un asunto que, por expre-
que deba buscarse un equilibrio entre el de-
sa disposición constitucional, debe estar
sarrollo económico del país y la subsistencia y
sometido a participación directa de las co-
protección de los pueblos étnicos; sin embargo,
munidades étnicas; (ii) cuando la medida se
agregó que aunque se trata de un mecanismo encuentra estrechamente vinculada con el
de participación, la entidad administrativa que ethos o identidad étnica de los pueblos in-
en representación del Estado adelante la con- dígenas; (iii) cuando el objeto principal de la
sulta, no se encuentra obligada a acatar la deci- regulación son una o varias comunidades o
sión tomada por los pueblos, y en caso de des- pueblos tribales o el desarrollo concreto de
acuerdo, la decisión de la administración debe un derecho previsto en el Convenio 169 de
estar desprovista de arbitrariedad y autoritaris- 1989 de la OIT; y (iv) cuando a pesar de tra-
mo, debe ser razonable, objetiva y proporciona- tarse de una medida general, (a) esta tiene
da a la finalidad constitucional que le exige al mayores efectos en las comunidades indí-
Estado la protección de la identidad social, cul- genas que en el resto de la población, o (b)
tural y económica del pueblo indígena o tribal. regula sistemáticamente materias que con-
forman la identidad de dichas comunidades,
Más adelante, en la sentencia C-030/2008 la por lo que puede generarse o bien una po-
Corte señaló que uno de los parámetros para sible afectación, un déficit de protección de
sus derechos o una omisión legislativa relati-
identificar las medidas legislativas susceptibles
va que las discrimine.
de consulta es la relación que exista entre estas
y las materias reguladas por el Convenio 169 de
En cuanto al procedimiento, la Corte ha recal-
cado la importancia de que la Consulta Previa
esté precedida de un trámite preconsultivo que
2 Corte Constitucional colombiana, sentencia C-187 del 16 de marzo de establezca el conducto regular de este mecanis-
2011. Magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.

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mo bajo los estándares internacionales y nacio- Por estas aclaraciones, características y alcan-

La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
nales en cada caso. Esta participación debe ser ces jurídicos otorgados al mecanismo de Consul-
real y efectiva, puesto que según afirmó la mis- ta Previa; por la importancia de la participación
ma Corte en la sentencia C-461 de 2008 no se de los pueblos étnicos en las decisiones que
trata de un simple trámite administrativo, sino versen sobre asuntos de trascendental impor-
de garantizar el ejercicio pleno del derecho a la tancia para sus intereses y que amenacen con
defensa de los pueblos respecto a las medidas afectarles positiva o negativamente, así como
adoptadas, o esfuerzos extemporáneos por par- por su condición de víctimas del conflicto arma-
te del Gobierno nacional para cumplir con dicho do ampliamente conocida por el país, surgió la
procedimiento. necesidad de plantearse la pregunta sobre su
participación en las decisiones de carácter le-
Por último, en cuanto a los efectos, la Corte ha gal que surjan de los diálogos de La Habana,
entendido que cuando no sea posible lograr el y sobre si es la Consulta Previa el mecanismo
acuerdo u obtener el consentimiento, es nece- idóneo en orden a dar cumplimiento a las obli-
sario revisar el caso de manera concreta para gaciones que tiene el Estado con estos pueblos
asumir las decisiones correspondientes. Por y la consecución de una verdadera paz.

colombiano
ello, en la sentencia T-693-2011 conceptuó
que llegar a un acuerdo debe ser un objetivo im- Lo anterior, sin dejar de lado que en algunos es-
portante al realizar la consulta, lo cual no deja cenarios se critica el que el objetivo de la Con-
de ser conflictivo pues aunque ha dicho que en sulta Previa de garantizar la autodetermianción
algunas circunstancias ese consentimiento sí de los pueblos, que se persiguió desde los ins-
es indispensable, también ha declarado que trumentos internacionales referidos, quedó limi-
eso no significa un poder de veto por parte de tado y eclipsado con su materialización en me-
las comunidades. El alto tribunal ha manifes- canismos de participación concretos y de poco
tado que dicho consentimiento es indispensa- alcance ante el temor de los Estados frente a
ble cuando: las medidas impliquen el traslado lo que podrían llegar a significar las reivindica-
o desplazamiento de las comunidades por la ciones sociales desde el movimiento indígena
obra o el proyecto; estén relacionadas con el (Carrillo-González, 2013), generando disputas
almacenamiento o vertimiento de desechos judiciales en las cuales las Cortes han venido a
tóxicos en los territorios étnicos; o representen complejizar su contenido.
un alto impacto social, cultural y ambiental que
ponga en riesgo la existencia misma del pue- Vale aclarar que los mecanismos que deben
blo. En ese sentido, el Estado debe promover promoverse para construir escenarios de paz
esfuerzos intensivos por procurar una solución deben garantizar el diálogo entre los diferentes
adecuada para los afectados (sentencia T- 693- modos de vida y los temas trascendentales que
2011). plantean las luchas y reivindicaciones sociales,
constituyendo procedimientos por medio de los

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cuales las diferentes formas de vida logran una que sea un instrumento que vaya a trancar o
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concertación de (con)vivencia frente a discre- se vuelva un obstáculo para avanzar hacia la


pancias concretas e inmediatas. paz y la reconciliación, hay que tener en cuenta
los avances en la particularidad y la diferencia,
la afectación diferencial y, por su puesto, en la
IV. LA CONSULTA PREVIA EN EL reparación (Juvenal Arrieta).
PROCESO DE PAZ, DESDE LA ÓPTICA
DE LOS AFECTADOS Así lo manifiestan también otros líderes indí-
genas entrevistados, considerando todos los
Como ya se ha demostrado, si bien los diferen- puntos de la agenda susceptibles de afectar-
tes representantes de pueblos étnicos conside- los directamente. Por ejemplo, Axcan Duque,
ran necesaria su participación dentro del proce- representante afrocolombiano, observó cómo
so de paz que se inició con los diálogos entre los posibles acuerdos podrían resultar en otras
el Gobierno y las farc-ep, han sido claros en que afectaciones:
la verdadera construcción de paz exige espacios
Hay varios puntos, la política antidrogas en
de participación para toda la sociedad, tal como
el país debe cambiar, la participación política
lo han afirmado varios sectores del país. En el también, recordemos que nuestros territorios
caso particular de los pueblos étnicos, la nor- van. Iban las avionetas, fumigaban o nos so-
matividad nacional e internacional establece la metían los erradicadores manuales, que tam-
obligación en cabeza del Estado de garantizar bién estaban haciendo un trabajo y demás,
su participación, cuando se trate de una deci- pero la Corte Constitucional muy sabiamente
sión que amenace con afectarles. Ahora bien, indicó que tanto fumigación como erradicación
cuando se trata de territorios ancestralmente
dado que tanto el conflicto como su terminación
habitados o territorios étnicos debían consul-
permiten vislumbrar la existencia de afectacio-
tarse, entonces la política antidrogas debe
nes, surge como conclusión obligada la necesi- consultarse. Segundo, la participación, la parti-
dad de llevar a cabo un proceso de participación cipación política, las mayores víctimas en este
que pueda adelantarse a través del goce efecti- país han sido los grupos étnicos no solo por el
vo del derecho de Consulta Previa por ser este conflicto social, político y armado, también por
el elegido para esta población. la exclusión social y la brecha histórica que se
ha dado (...) En territorio, se requiere la reforma
Lo que pasa es que el conflicto ha tenido afec- agraria y esa reforma agraria de nuestros terri-
taciones diferenciales, y eso no se puede, tanto torios, recuerdan, digo recuerdan pero es una
no se pueden generalizar las afectaciones del forma de hablar, es que nuestros territorios no
conflicto, como tampoco se pueden generali- tienen derecho a saneamiento los territorios
zar las reparaciones en derecho; deben haber indígenas sí, y en nuestros territorios fueron
marcos particulares que tengan que ver con muchas colonos bajo la estrategia paramilitar.
la normatividad existente, y la consulta previa Si ustedes ven Nigua y Guamiandó y Curbaradó
es una herramienta para ello, mas no significa se nos metieron un pocotón de colonos, pero a

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esos colonos no se les puede quitar porque ya líderes de los diferentes pueblos coinciden en

La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
tienen un derecho real de posesión y demás que al permitir la participación de los afectados
sobre la tierra, pero entonces si existiera la po- en la creación de las normas se estaría dando
lítica de saneamiento para los territorios de co-
un paso adelante en la construcción de la paz.
munidades negras lo podríamos hacer.
Pero la consulta previa no solo tendría un rol de
Aún así, existe preocupación sobre el momen- garantía, también sería un mecanismo que per-
to en que debería realizarse dicha consulta. La mitiría la construcción de paz, pues creemos
mayoría de entrevistados opinaron que debería que la consulta previa sí es un instrumento im-
realizarse una vez se termine la etapa de nego- portante en la reconciliación y en la posibilidad
ciación y se inicie la etapa de implementación, de avanzar hacia la paz de los colombianos,
pues es en esta donde se vislumbran los riesgos porque estarían muchas cosas en la mesa, tu
sabes que en la consulta se interpelan muchas
de afectación:
cosas, se interpela el modelo de desarrollo
después viene la parte de implementación de económico, se interpela el ejercicio de la par-
los acuerdos, que ahí es dónde venimos a jugar ticipación política, se interpela el ejercicio de
nosotros, que las farc y el gobierno nos expli- los derechos civiles, se interpela el ejercicio de

colombiano
quen a nosotros cómo van a implementar estos los derechos laborales, se interpelan muchas
acuerdos, ¿lo van hacer bajo qué figura?, ¿plan cosas que tienen que ver incluso con el con-
de desarrollo nacional?, ¿con Conpes?, ¿con sentimiento (Juvenal Arrieta).
presupuesto?, ¿cómo lo van a implementar?
Segundo: ¿qué van a implementar, proyectos Pese a resultar evidente la obligatoriedad de la
productivos?, ¿asociaciones cooperativas? No Consulta Previa en este escenario, y a que al-
sabemos, y si fueran proyectos a gran escala gunos la consideran una herramienta para la
dónde vamos a estar involucrados nosotros, es construcción de paz, otros tienen varias reser-
ahí donde juega la consulta previa (Feliciano vas sobre su efectividad y su procedencia. Des-
Valencia). de el punto de vista de la academia, tuvimos
oportunidad de entrevistar a la profesora Clara
Así las cosas, los entrevistados vieron que la
Henao, quien considera que la Consulta Previa
aplicación de la Consulta Previa tendría trascen-
no es un mecanismo de participación que se
dencia en la segunda etapa del proceso, pues
deba aplicar a un determinado grupo de sujetos
lo que se espera de estas negociaciones entre
o a un pueblo en especial, sino a toda la socie-
Gobierno y farc, es que surjan nuevas leyes,
dad, es decir, que toda la sociedad debe tener la
nuevas reglas y nuevos proyectos que permitan
oportunidad de participar en las decisiones que
concretar un cambio social, que eventualmente
la afectan, en cumplimiento de la descentraliza-
debería terminar en la paz. Empero, para que
ción propuesta por la Constitución. En su con-
esto sea posible, los mecanismos de participa-
cepto, la garantía de los derechos de los pue-
ción no se deberían limitar a cumplir su función
blos étnicos del país no es un tema de Consulta
en la garantía de derechos, por el contrario, los

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Previa sino de igualdad y de dignidad. Es más, nuestras peticiones y los otros actores, no pa-
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cree que la Consulta Previa constituye más un saría nada porque la institución gubernamen-
perjuicio que un beneficio y cuestiona el que la tal sigue su camino y por otro lado el movimien-
to sigue su objetivo, lo que sí puede suceder
participación de estos pueblos se dé a través de
es que a pesar de los desacuerdos se logren
las organizaciones, las cuales no representan
entablar nuevas vías de participación.
efectivamente a cada uno de los integrantes. Al
respecto manifiestó: Las preocupaciones no son injustificadas: por
un lado, es cierto que el consentimiento no es
se trata es de consultar a la diversidad, ellos
un requisito para validar el proceso de Consulta
no son homogéneos, o sea, yo no puedo decir,
los indios, y entonces porque alguien es indio Previa, lo que implica que la obligación legal de
dice yo hablo por todos los indios, no, como así, implementarla podría agotarse al llevar a cabo
dentro de los mismos grupos indígenas existe el proceso sin que este tenga verdaderas impli-
una diversidad demasiado amplia… las leyes y caciones en las decisiones finales; por otro lado,
las normas no están surgiendo de las necesi- y lo que es aún más preocupante, es la perspec-
dades y de los proyectos jurídicos propios de tiva bajo la cual el Estado ve la Consulta Pre-
cada región, sino que están es surgiendo de
via. En la entrevista con el director de Consulta
una necesidad de hacer una plataforma de
Previa del Ministerio del Interior, Álvaro Echeve-
desarrollo, lo que se está negociando en este
momento en términos de leyes no es para favo-
rri, frente a la labor de la Dirección a su cargo
recer a la población, es para permitir la entrada manifestó que, pese a existir la imposibilidad de
de unas propuestas corporativas, de globaliza- contestar las preguntas concernientes al proce-
ción, neoliberales, aquí no estamos negocian- so de paz por ser este un tema de orden público,
do realmente para nada cómo mejorar el nivel sobre el que los únicos que podrían expresarse
de vida de nadie, entonces la medidas diga- son el Presidente, el Ministro de Defensa o el
mos jurídicas y legislativas y administrativas Ministro del Interior, sí se referiría al mecanismo
no deben ser consultadas solamente con las
de Consulta Previa:
comunidades indígenas y negras, pues, con los
grupos étnicos que es un derecho que ellos tie- la función de consulta previa es eminentemen-
nen por ley 21, sino todos los grupos. te una función de carácter arbitral, es de ca-
rácter notarial, nosotros lo único que hacemos
En este orden de ideas, algunos líderes llega- es promover los mecanismos, las herramientas
ron a manifestar cierto grado de miedo e incon- necesarias, para que dos partes en un diálogo
formidad con los parámetros bajo los cuales se se pongan de acuerdo, o para certificar nota-
adelanta la consulta. Entre estos, Ben Hur Tete- rialmente que no obstante haberse agotado
ye manifestó: las instancias, no hubo posibilidad de que se
llegara a un acuerdo entre las partes. Más allá
En un escenario en que estas autoridades tu- nosotros no podemos entrar en ningún esce-
vieran ingreso al escenario que se desarrolla nario, pues no le corresponde al árbitro hablar
en La Habana y no hubiese un acuerdo entre de las tácticas utilizadas por los equipos, ni le

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corresponde al árbitro definir cuáles son las ali- propósito coincide con el logro de la paz y estos

La participación de los pueblos étnicos en la negociación del fin del conflicto armado
neaciones, ni le corresponde al árbitro hacer estarían sometidos al exterminio físico y cultu-
comentarios posteriores sobre cómo vio el par- ral, a pesar de las declaratorias de diversidad
tido o cuál equipo jugó mejor.
étnica y cultural de nuestra nación. Es innega-
ble que la paz debe incluir el final de las formas
Afirmación que deja un vacío frente al papel que
históricas de exclusión en contra de los pueblos
esta entidad debe desempeñar como garante
étnicos del país, ya que de otro modo no habría
cuando una de las partes es el mismo Gobierno
una conciliación prolongada.
nacional.

Sin embargo, las exigencias que trae consigo la


V. CONCLUSIONES práctica de la Consulta Previa implican grandes
retos para el Estado colombiano en el marco de
Para los pueblos étnicos el proceso de paz im- un eventual proceso de paz, y no son pocos los
plica un esfuerzo complejo que va más allá de que desconfían del mecanismo, principalmente
la dejación de armas, incluso más allá de las por resultar inadecuado para la verdadera ga-
pretensiones de la agenda de La Habana, pues rantía de derechos de estos pueblos y su papel

colombiano
se plantea la necesidad de hablar de procesos como constructores de paz dentro de la nación,
de reconciliación y de una reparación integral y más aún cuando el Estado parece dispuesto
y transformadora que no solo sea de carácter a asumir una postura arbitral y a dejar de lado
económico, si en realidad se quiere garantizar su obligación de proteger los derechos huma-
una verdadera construcción de paz. Ahora bien, nos bajo los preceptos de un Estado social de
es claro que la realización de estos propósitos Derecho que busca una reparación integral y la
exige la práctica de mecanismos de participa- superación del conflicto armado y sus factores
ción que involucren a los afectados/as. vinculados y subyacentes.

Como resultado del análisis de la Consulta Pre- Aún así y pese a la desconfianza en torno a la
via como mecanismo de participación y derecho Consulta Previa, producto de diferentes factores
fundamental, que se activa ante situaciones que han entorpecido su práctica, los pueblos
que producen una afectación positiva o negati- étnicos necesitan de este mecanismo para su
va para los pueblos étnicos, y teniendo en cuen- protección efectiva sin que sea visto como un
ta el escenario de negociación entre el Gobierno obstáculo o un mero trámite administrativo para
y las farc-ep, se puede concluir que independien- el Estado. Vislumbrando en el horizonte la luz
te del tema sobre el cual se tomen decisiones, tenue de una posible paz, queda la incertidum-
es necesaria la participación de los pueblos en bre de cómo el Gobierno y las far-ep ejecutarán
el proceso y en la implementación de los acuer- lo dialogado, sin que en este paso se excluya a
dos que de allí surjan, por cuanto se trata de una parte de la población que desde sus raíces
un deber del Estado colombiano, más aún si el tiene una noción de vida en comunidad basada

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en el respeto y la convivencia pacífica, así como Corbetta, P. (2007). Metodología y técnicas de
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con preservar el equilibrio y armonía entre todos investigación social. Madrid: McGraw-Hill/In-
los seres que integran la naturaleza, y que ante teramericana.
el conflicto armado interno siempre ha encabe-
zado la lucha por la construcción de una paz Corte Constitucional de Colombia. Auto 382
que les ha sido ajena históricamente. de 2010. Sala especial de seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, integrada por los
El Grupo copal cree que para que haya paz es re- magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Nilson
quisito irrenunciable el que exista un verdade- Pinilla Pinilla y Luis Ernesto Vargas Silva.
ro derecho a la libre autodeterminación de los
pueblos etnicos; que estos ciudadanos puedan Corte Constitucional de Colombia. Sentencia
decidir con libertad, autonomía y sin ataduras C-030 del 23 de enero de 2008. M. P.: Rodri-
sus rumbos, formas y procesos ajenos a sus go Escobar Gil.
designios; en fin, que puedan tener un diálogo
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia
con sus conciudadanos en igualdad de condi-
C-068 del 13 de febrero de 2013. M. P.: Luis
ciones. Ahora bien, que lo anterior sea una rea-
Guillermo Guerrero Pérez.
lidad a través del mecanismo de Consulta Pre-
via o no, es cuestión que les compete decidir a
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia
ellos mismos.
C-175 del 18 de marzo de 2009. M. P.: Luis
Ernesto Vargas Silva.
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