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 Formas de Organización de la Sociedad Civil en Colombia:
Caracterización del Sector Solidario Colombiano

Jorge Antonio González Tobito1

2016

1
Ingeniero Industrial de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Especialista en
Salud Ocupacional y Especialista Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de
Colombia y Especialista en Gerencia de Procesos y Calidad de la Universidad EAN.
1
2
 Contenido

Introducción................................................................................................... 5
1. Aspectos básicos..................................................................................... 9
2. Caracterización del sector solidario en Colombia ................................ 24
2.1 Marco constitucional ...................................................................... 26
2.2 Código Civil Colombiano............................................................... 29
2.3 Conformación del Sector Solidario en Colombia........................... 31
2.3.1 Organizaciones de Economía Solidaria (OES) ........................ 53
2.3.2 Organizaciones Solidarias de Desarrollo (OSD) ..................... 99
3. Principales entidades estatales de apoyo y fortalecimiento del sector
solidario y de los sistemas de protección, promoción y de asistencia social
relacionados con éste ................................................................................. 133
4. Cooperación internacional .................................................................. 143
4.1 Fuentes bilaterales ........................................................................ 149
4.2 Fuentes multilaterales ................................................................... 153
4.3 Fuentes no oficiales de la cooperación internacional ................... 158
5. Análisis estadístico ............................................................................. 161
Referencias ................................................................................................ 198

3
4
 Introducción

El ser humano es eminentemente social, esa es la razón por la cual

siempre ha buscado reunirse con sus semejantes para conformar grupos,
comunidades y/o sociedades, para con ello lograr satisfacer sus
necesidades. A través su historia, la humanidad ha encontrado distintas
formas de organizarse social, económica y políticamente. Los grupos
humanos se han desarrollado o evolucionado acorde a los problemas a
resolver. La necesidad de solucionar problemas cada vez más complejos
llevó a estos grupos a unirse en colectivos más amplios; es lo que se
denomina sociedades (hiru.com).

De otra parte, es sabido que la pobreza y la vulnerabilidad afecta de

manera grave a gran parte de la población mundial, esta se asocia con la
exclusión social y las oportunidades que les corresponde, lo que contribuye
a que se perpetúen trasmitiéndose de generación en generación; Alayon,
Barreix & Cassineri (1971) afirman que:
Siempre, a lo largo de toda la historia de la humanidad, existió gente
desamparada. Siempre existieron pobres y ricos; sanos y enfermos;
amparados y desamparados. Para resumir: en todas las épocas
existieron individuos vulnerados y siempre, la organización social
imperante en cada momento, ideó modos de atender de alguna manera
esas situaciones de necesidad, es decir, siempre ideó formas de acción
social (p.23).

Colombia es un país con grandes contrastes; rico en diversidad,

abundancia de recursos y con enormes privilegios, pero con numerosas
5
exclusiones al mismo tiempo. Es uno de los países que en el mundo tiene
los mayores índices de inequidad y desigualdad social (Banco Mundial,
citado por Dinero.com, 2012).

La situación de pobreza y vulnerabilidad, junto con otros factores como

el conflicto armado y los desastres naturales, entre otros, hace que grupos
de población migren o se desplacen a las grandes ciudades, lo que a su vez
genera nuevos problemas sociales. Así se van constituyendo comunidades
cada vez más vulnerables, unas careciendo absolutamente de todo tipo de
servicios y oportunidades.

Ante ésta problemática los estados, y Colombia no es la excepción,

adoptan formas de asistencia social dentro de las políticas y el sistema de
protección social2.
El Sistema de Protección Social tiene dos objetivos principales:
primero, busca proteger a toda la población de los riesgos económicos,
sean éstos covariantes o idiosincrásicos (individuales); segundo, busca
asistir a la población más pobre para superar su situación en el corto y
largo plazo. El primer objetivo -reducir la vulnerabilidad de la
población ante los riesgos- se lleva a cabo a través de mecanismos de
aseguramiento; el segundo -la asistencia social- se alcanza a través de
transferencias directas (subsidios a la demanda) e indirectas (subsidios
a la oferta) a los hogares para que puedan superar la pobreza. (Núñez
& Espinosa, 2007, p.9).

2
Según la Ley 789 de 2002 el Sistema de Protección Social “se constituye como el conjunto de
políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los
colombianos, especialmente de los más desprotegidos”.
6
 Así las cosas, todas las acciones del Estado deben estar orientadas a
crear condiciones para que la población pobre supere su situación, siendo
uno de sus retos la promoción social, buscando que mediante procesos de
inclusión social y de acumulación de capital físico y humano, salga
definitivamente de su condición de carencia y vulnerabilidad.3

En éste sentido, la Ley 1151 de 2007 planteó como una de las

estrategias para combatir la pobreza y la desigualdad “procurar que los
esfuerzos que adelante el Estado y la sociedad civil cuenten con
mecanismos explícitos dirigidos a dar acceso preferente a la población más
pobre y vulnerable a los servicios sociales del Estado”. Para el logro de
estos propósitos resalta que es de vital importancia “articular el Sistema de
Protección Social y fortalecer el componente de promoción social”. A éste
último lo definió como el “conjunto de acciones del Estado, la sociedad, la
familia, así como las instituciones y los recursos dirigidos a la superación
de la privación y a la expansión de las oportunidades de los grupos
poblacionales pobres y vulnerables, bajo un marco de corresponsabilidad”.

De igual forma, la precitada ley creó el Sistema de Promoción Social,

definiéndolo como el “conjunto de entidades y organismos públicos y
privados, normas y procedimientos que están en función del diseño,
formulación, inspección, vigilancia, control y la ejecución de las acciones
de promoción social”. Este sistema incluye el Sistema Nacional de
Bienestar Familiar.

3
Uno de los elementos básicos para la disminución de la pobreza y el logro de la equidad social
es obtener un crecimiento económico sostenible y mayores índices de empleo estable; para lo
cual propone entre otras cosas, la promoción de programas comunitarios y desarrollo del
emprendimiento, como herramientas para la generación de empleo y autoempleo (Ley
1151/2007).
7
 Adicionalmente, ante la magnitud y variedad de problemas y la
incapacidad del Estado para afrontarlos, para el caso colombiano, existe en
el marco de la Constitución Política un sector de la economía que permite
que la ciudadanía, o la denominada sociedad civil, de asocie y trabaje de
forma solidaria, es decir por el bien común, bien sea para autogestionar su
propio desarrollo o en pro de otros, todo con el propósito de mejorar las
condiciones de vida de la comunidad. A este sector se le denomina el
Sector Solidario; no olvidando que también existen organismos
gubernamentales y no gubernamentales internacionales, así como
organismos multilaterales dispuestos a cooperar con la solución de la
problemática de la población vulnerable en el país.

Vale decir, como lo ha manifestado el Banco Mundial, que la sociedad

civil a través de sus distintas formas de organización, se ha convertido en
un importante canal de prestación de servicios sociales y de ejecución de
programas para el desarrollo, como complemento de la acción
gubernamental, especialmente en regiones donde la presencia del Estado es
débil.

La sociedad civil, es la gran protagonista en el sector solidario

colombiano, dado su reconocido tamaño, alcance y capacidad de asistencia
para generar desarrollo comunitario y social.

8
 1. Aspectos básicos

Teniendo en cuenta que para poder hablar de las formas típicas de

organización de la sociedad civil en Colombia, las cuales se agrupan en el
denominado sector solidario, el cual se pretende caracterizar, es pertinente
hacer claridad sobre algunos aspectos o términos utilizados, trayendo desde
sus más elementales acepciones o definiciones, hasta algunas un poco más
elaboradas.

Se puede empezar por explicar qué significado tiene el término

organización, el cual no es otra cosa que la “asociación de personas
regulada por un conjunto de normas en función de determinados fines”
(Real Academia Española 2001), es decir organizarse en torno a algo. En
una organización, cada miembro de ésta cumple una función o tarea
específica y especial con el fin de lograr unos determinados resultados.
Estas funciones o tareas deben aportar al cumplimiento del fin último u
objeto de la organización y deben ser planeadas para que sea posible ver los
resultados esperados. La palabra organizaciones hace referencia a aquellas
entidades creadas por individuos que comparten similares intereses y
valores y que buscan lograr determinados objetivos a través de la misma
(Definición ABC, 2012).

En términos generales, se puede decir que las organizaciones, sin

importar cuáles sean, le permiten al ser humano desarrollarse y crear redes
de apoyo y respaldo social, las cuales resultan ser muy importantes en su
vida tanto privada, como social. Sobre esto, North (1994) manifiesta,
asimilando las organizaciones a lo que él define como instituciones, que
9
éstas son “las reglas de juego en una sociedad o, más formalmente, son
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana.
Por consiguiente, estructuran incentivos de intercambio humano, sea
político, social o económico” (p.13).

Entonces, ¿qué se debe entender por organización social? En palabras

simples, organización social es toda agrupación de personas que se
instituye a partir de elementos compartidos, ideas en común y/o formas
similares de ver el mundo. Para que tal grupo de personas sea considerado
una organización social debe existir un objetivo común a realizar, bien sea
éste solidario o particular. Toda organización social existe siempre por una
determinada razón, y no por causas espontáneas; caso en el cual no se
estaría hablando de organizaciones sociales sino de expresiones comunes
de determinados grupos sociales (Definición ABC). En la actualidad
existen diversas y variadas formas de organización social, desde la misma
familia, hasta las asociaciones supranacionales, pasando por las empresas,
los sindicatos, las asociaciones de mujeres o las organizaciones no
gubernamentales, entre otras (hiru.com).

¿Qué es la sociedad civil? No obstante existen diferentes lecturas sobre

el alcance del concepto de sociedad civil, en este contexto, ante todo, es
importante precisar qué se debe entender por sociedad civil, como
protagonista principal del sector solidario en Colombia, para lo cual, según
Buqueras (2002), en primer lugar debe definirse lo que es sociedad. Él
mismo manifiesta que sociedad es la “agrupación espontánea de los
hombres, movidos por su naturaleza, para ayudarse mutuamente a alcanzar
sus fines” (p.19).

10
 La Real Academia Española (2001) en la versión electrónica “on line”
del Diccionario de la Lengua Española, define sociedad como la “Reunión
mayor o menor de personas, familias, pueblos o naciones”, también como
la “agrupación natural o pactada de personas, que constituyen unidad
distinta de cada uno de sus individuos, con el fin de cumplir, mediante la
mutua cooperación, todos o alguno de los fines de la vida”. Al ocuparse del
término civil, significa ciudadano, refiriendo que es lo perteneciente a la
ciudad o a los ciudadanos; es decir, son aquellas cuestiones o asuntos
inherentes a una determinada ciudad o a los ciudadanos que habitan en ella.
Tiene que ver con lo sociable, urbano o atento y es aquello que no es ni
militar ni eclesiástico o religioso.

El término sociedad civil proviene del latín “socƯetƗs cƯvƯlƯs” que

traduce “la sociedad civil”. SocƯetƗs describe cualquier asociación, reunión,
comunidad o sociedad, y cƯvƯlƯs, que significa ciudadano o civil, se refiere
al conjunto de los ciudadanos o a la ciudad. Etimológicamente la sociedad
civil no es más que la sociedad de ciudadanos. La Real Academia (2001),
en lo que tiene que ver con el concepto de sociedad civil, la define como el
“ámbito no público, sociedad de los ciudadanos y sus relaciones y
actividades privadas”.

Para Bobbio, (citado por Berruecos, 2012) se entiende por sociedad

civil la esfera de las relaciones sociales que no está regulada por el Estado,
entendido restrictivamente, y casi siempre polémicamente, como el
conjunto de los aparatos que en un sistema social organizado ejerce el
poder coactivo (p.20).

11
 Según Walzer (citado por Feenstra, 2006), la Sociedad Civil queda
definida como aquello que: “hace referencia tanto al espacio cubierto por
las asociaciones humanas no coercitivas como a la red de relaciones
creadas para la defensa de la familia, la fe, los intereses y la ideología que
cubren este espacio” (p.3).

Para Diamond (citado por Mayorga & Paz, 1999) la sociedad civil es
concebida como el espacio de vida social organizada, voluntariamente
autogenerada, independiente, autónoma del estado y limitada por un orden
legal o reglas compartidas. Involucra a ciudadanos actuando
colectivamente en una esfera pública para expresar sus intereses, pasiones e
ideas, intercambiar información y alcanzar objetivos comunes, realizar
demandas al Estado y aceptar responsabilidades oficiales de éste. (p.9).

De igual forma, Tocqueville (citado por Muñoz, 2010) identifica la

sociedad civil con “el conjunto de organizaciones e instituciones cívicas
voluntarias y sociales que fungen como mediación entre los individuos y el
Estado” (p.92). Esta definición incluye a las organizaciones no lucrativas o
no gubernamentales como a las asociaciones y fundaciones.

Para Faulks, (citado por el Programa de la Naciones Unidas para el

Desarrollo, PNUD, 2003) la sociedad civil podría decirse que se refiere al:
Conjunto de asociaciones voluntarias que no son parte del Estado y
sin embargo ejercen alguna forma de poder social: los partidos
políticos, los movimientos ciudadanos, los medios de comunicación,

12
 la empresa privada, los gremios, los sindicatos, las iglesias y las ONG,
en general se consideran parte de dicha sociedad. (p.447).

Un concepto actual lo da Brito (citado por Muñoz, 2010), quien

entiende la sociedad civil como “el conjunto de ciudadanos organizados
como tales para actuar en el campo de lo público en busca del bien común,
sin ánimo de lucro personal ni buscar el poder político o la adhesión a un
partido determinado” (p.92).

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, OCDE

(2003), define la sociedad civil como:
Un espacio o entorno entre los hogares y el Estado, que permite la
posibilidad de la acción concertada y la organización social. Abarca a
todas las organizaciones voluntarias de ciudadanos motivadas o
activas políticamente o no (aunque el término tiene la implicación de
la conciencia y la actividad políticas): comerciales, laborales, no
gubernamentales, iglesias, grupos de intereses o propósitos especiales
(p.334).

Indica la OCDE (2003) que éstos elementos que constituyen la

sociedad civil no pueden representarla individualmente, y que con
frecuencia se excluye al sector empresarial debido a que los canales de
comunicación entre las empresas tradicionales y los sectores laborales y
gubernamentales están casi siempre bien establecidos. Menciona también
que el término sociedad civil se emplea de forma indistinta con el de ONG,
aun cuando éste último “no tiene la connotación atractiva de la inclusión
democrática que si tiene la sociedad civil” (p.334).

13
 Ahora bien, en éste punto es importante señalar la relación que existe
entre la sociedad civil, la democracia y el Estado. En palabras de Tauraine
(citado por Muñoz, 2010) “La existencia de una sociedad civil diferenciada
de la sociedad política es un prerrequisito para la democracia. Sin ella no
hay Estado legítimo” (p.92).

Para Habermas, (citado por Berruecos, 2012) la sociedad civil tiene dos
componentes principales:
Por un lado, el conjunto de instituciones que definen y defienden los
derechos individuales, políticos y sociales de los ciudadanos y que
propician su libre asociación, la posibilidad de defenderse de la acción
estratégica del poder y del mercado y la viabilidad de la intervención
ciudadana en la operación misma del sistema; por otra parte estaría el
conjunto de movimientos sociales que continuamente plantean nuevos
principios y valores, nuevas demandas sociales, así como vigilar la
aplicación efectiva de los derechos ya otorgados.
Así, la sociedad civil contiene un elemento institucional definido
básicamente por la estructura de derechos de los estados de bienestar
contemporáneos, y un elemento activo, transformador, constituido por los
nuevos movimientos sociales (Berruecos, 2012).

Éste mismo pensamiento lo comparte la Organización de Estados

Americanos OEA (2001) cuando en el Artículo 6 de la Carta Democrática
Interamericana establece que “La participación de la ciudadanía en las
decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una
responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y

14
efectivo ejercicio de la democracia”, por lo cual manifiesta que “promover
y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”.

Con base en éste mandato y el del Artículo 26 de dicha Carta, la OEA

trabaja con organizaciones de la sociedad civil y reconoce así la
importancia que ésta cobra cuando dice que:
“La presencia de la participación de la sociedad civil desde 1999
incluyendo organizaciones locales y amplias redes de ONGs y actores
sociales, ha contribuido a alcanzar las metas hemisféricas en el
fortalecimiento de la democracia, la protección de los derechos
humanos, la promoción del desarrollo integral y la seguridad
multidimensional, así como de otras iniciativas en curso dentro de la
OEA, que forman parte de la agenda interamericana”.

Para la OEA la Sociedad Civil está constituida por diversos

componentes como: instituciones cívicas y sociales, y organizaciones que
dan forma a la fundación de una sociedad funcional. De igualo forma
precisa que “la presencia de una sociedad civil sólida es esencial para
asegurar la democracia para la paz, seguridad y desarrollo” (OEA, 2014).

Vale decir que la OEA fomenta la formación y el crecimiento de

sociedades civiles en sus Estados miembros, Colombia es uno de ellos, a
través del diseño e implementación de programas y políticas que motivan a
los ciudadanos a participar en instituciones sociales u organizaciones de la
sociedad civil OSC; definiéndolas como “toda institución, organización o
entidad nacional o internacional integrada por personas naturales o
jurídicas de carácter no gubernamental” (OEA, 1999).

15
 Bonamusa, Segura & Villar (1996) manifiestan que la sociedad civil en
Colombia “se ha convertido en los últimos años en uno de los más
importantes referentes” aclarando que a diferencia de varios países “la
fuerza de su aparición en el país no responde a la necesidad de sustentar la
oposición a un régimen autoritario”, por el contrario, concluyen que la
fuerza adquirida por ésta proviene de forma simultánea de dos orígenes:
uno, “la reacción a la existencia de un Estado cargado de pesados lastres, y
que es ineficiente a la hora de cumplir su función como defensor de lo
público”, y dos, que la sociedad civil “se ha fortalecido por la aparición de
un discurso a nivel global que da prioridad a la participación de la sociedad
civil en el manejo de lo público y que la alienta a tomar en sus propias
manos muchas de las decisiones que antes estaban reservadas para el
Estado” (p.26-33).

El PNUD (2003) afirma que la sociedad civil en Colombia “se

constituyó o se autodescubrió frente al conflicto” (p.447) y la ve como un
todo; es decir, que ésta participa en procesos ampliamente incluyentes.
Dice que su mayor debilidad -en general y ante el conflicto armado en
particular- radica en la vaguedad de sus límites, su falta su cobertura y su
gran fragmentación, no obstante lo cual, su mayor grado de cobertura, de
unidad y de visibilidad se ha producido en torno a la condena de la guerra y
el clamor por la paz, naturalmente sin que sea su único tema de su acción
(p.447).

Sostiene el PNUD (2006) que aun cuando la población civil es víctima

constante de minas antipersona, secuestros, homicidios y masacres, y ha

16
sido forzada al desplazamiento, ésta continúa “organizándose y creando
acciones que la blinden frente a los actores armados ilegales buscando
recuperar la dignidad que la violencia les arrebata” (p.9). Asegura que
mientras el conflicto armado intenta erosionarla, fragmentarla y debilitarla
arremetiendo en contra de su capacidad de acción colectiva, su efectividad
y su poder de convocatoria, “hay sectores y organizaciones que buscan
fortalecer sus acciones desde una lógica civilista y no violenta” (p.9).

Lo anterior significa que la sociedad civil juega un papel muy

importante para ayudar a quienes más lo necesitan -víctimas o no-, o sea, a
aquellas personas que no tienen acceso a las oportunidades y opciones más
básicas, hablando no sólo de bienes económicos, sino también al disfrute de
un nivel de vida decente, digno y con libertad, que es parte de lo que
últimamente los teóricos han denominado el Desarrollo Humano (DH),
dado que los modelos de desarrollo que se han implementado en el país han
permitido y hecho más fácil que se profundicen las diferencias entre las
relaciones de clases, que la población se empobrezca cada día más, que
haya mayor concentración de poder, entre otros escenarios negativos, y
junto a éstas variables el conflicto armado, la violencia y el
desplazamiento, que han venido formado altos volúmenes de población
vulnerable.

A propósito de Desarrollo Humano, es importante definirlo, no sin

antes mencionar que éste enfoque aparece a finales de los años 80 gracias a
la influencia académica de dos reconocidos premios nobel de economía;
Amartya Sen y Mahbub ul Haq, y del respaldo de la Organización de las
Naciones Unidas, ONU, presentado como enfoque alternativo al paradigma

17
ortodoxo de desarrollo. De ahí en adelante otros autores han venido
afinando la concepción o noción inicial y haciendo las adaptaciones según
el contexto y la realidad de donde quiera que se aplique.

Para el nobel Sen (citado por Federación Colombiana de Municipios

FCM, 2013) el desarrollo humano se logra agenciado los funcionamientos
y las capacidades de la gente, [define agenciamiento como las
oportunidades sociales, políticas y económicas] (p.19), pero también de las
fuerzas sociales, de las iniciativas y “de la libertad para participar en las
decisiones sociales y en la elaboración de las decisiones públicas que
impulsan el progreso de estas oportunidades” (Sen, 2000, p.21), es decir, su
propuesta es que el bienestar esté centrado en la persona humana,
significando que el desarrollo humano debe ocuparse en aumentar la
riqueza de la vida, como personas humanas, a cambio de la riqueza
económica, que no debería ser otra cosa que un medio para que las
personas tengan más y mejores oportunidades.

En 1990 el PNUD definió el desarrollo humano como “un proceso

mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos, las más
importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la
educación y el disfrute de un nivel de vida decente” (p.33).

Para Couto (2007) el desarrollo humano es debe ser entendido como

“un proceso de ampliación de las opciones, escogencias, oportunidades y
posibilidades que tienen los seres humanos para elegir el tipo de vida que
más valoren” (p.1), es decir, lo que se trata es de buscar la forma de

18
ampliar las libertades de las cuales disfrutan las personas para el logro de
su bienestar.

En el vigésimo Informe de Desarrollo Humano el PNUD (2010),

planteó una reformulación al concepto de desarrollo humano, según éste,
para que fuera coherente con el ejercicio práctico del desarrollo y con la
literatura académica sobre el tema, en los siguientes términos:
El desarrollo humano supone la expresión de la libertad de las
personas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa;
perseguir objetivos que ellas mismas consideren valorables; y
participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del
planeta que comparten. Las personas son los beneficiarios e
impulsores del desarrollo humano, ya sea como individuos o en grupo
(p.2).

En éste contexto, el PNUD considera que la sociedad civil es tanto un

recurso vital, como un componente fundamental del Programa en un
mundo que se caracteriza por la complejidad de los desafíos que tiene el
desarrollo. Por lo cual es importante señalar que una de las actividades del
PNUD es colaborar con Organizaciones de la Sociedad Civil en la
ejecución de programas y la promoción de políticas, en áreas o sectores
sensibles como salud, educación, saneamiento básico y agua potable y
agrícola, entre otros, esto se debe a que en el ámbito nacional y mundial, la
sociedad civil ha logrado desarrollar una gran capacidad e influencia en
extensivos terrenos y asuntos de desarrollo. Dice el PNUD que “colaborar
con ellos ayuda a mejorar la eficacia de las intervenciones de desarrollo,

19
especialmente en los programas con grupos marginales y vulnerables”
(www.undp.org).

Finalmente, en la revisión bibliográfica se encuentra hoy en día un

concepto del enfoque de desarrollo humano desde la dimensión de lo local,
para lo cual, Dubois en dos de sus obras (2011, 2014) propone el concepto
de Desarrollo Humano Local (DHL) como:
(…) el proceso integral, o el conjunto de procesos, por el que cada
sociedad determina autónomamente su futuro deseable y posible, es
decir el bienestar que considera valioso, entendido éste como la
ampliación de oportunidades para individuos, grupos sociales y
comunidades territorialmente organizadas, de escala pequeña y
mediana, así como la movilización de sus capacidades y recursos para
un beneficio común equitativo, que tenga en cuenta la equidad de
género, en términos económicos, sociales y políticos evaluados desde
el desarrollo humano (p.13, p.129).

Es importante mencionar que Dubois, Aldanondo & Belloso (2011).

Definen el DHL, explicando los dos términos que lo componen. Por un
lado aceptando el desarrollo humano como referente teórico, partiendo de
la propuesta del enfoque de las capacidades de las personas de Sen,
introduciendo otros conceptos e instrumentos analíticos que la amplían,
destacando “las categorías conceptuales de la seguridad humana y el
fomento o desarrollo de las capacidades y capacidades colectivas” (Dubois,
Aldanondo & Belloso, 2011, p.12). Por otro lado plantean la delimitación
de una dimensión local, por entender que en lo local es el ámbito “donde
mejor pueden analizarse los procesos con contenido de desarrollo humano

20
y los resultados en las personas y la sociedad, así como las dinámicas que
explican sus dificultades y posibilidades de consolidación” (Dubois,
Aldanondo & Belloso, 2011, p.12).

Lo anterior significa que se debe considerar el desarrollo de la sociedad

con una visión integral, que comprende otras dimensiones más allá de la
económica, teniendo en cuenta elementos fundamentales como el bienestar,
la libertad de elección entre diversas opciones, y la creación de capacidades
tanto individuales, como colectivas.

Ahora bien, retomando el tema de la sociedad civil, identificándola

como Organizaciones de la Sociedad Civil OSC, el Banco Mundial, The
World Bank, (2007) la define como:
(…) una amplia gama de organizaciones no gubernamentales y sin
fines de lucro que tienen una presencia en la vida pública y expresan
los intereses y valores de sus miembros u otras personas, basado en
ética, cultural, consideraciones políticas, científicas, religiosas o
filantrópicas. Esta definición de la sociedad civil, que ha ganado
adeptos en los últimos años en los círculos de desarrollo académico e
internacionales, se refiere a la esfera fuera de la familia, el Estado y el
mercado. Esto excluye a las empresas lucrativas, aunque las
asociaciones profesionales o federaciones empresariales pueden ser
incluidos (p.1).

Las Organizaciones de la Sociedad Civil, OSC, según Acotto (2003) se

deben entender como aquellas “conformadas por personas que se nuclean
en grupos estructurados en base a normas (sic), intereses, objetivos y fines

21
particulares, que tienden a dar respuesta a necesidades sociales, grupales o
colectivas” (p.35).

Entonces, lo que se busca es que las poblaciones vulnerables,

aprovechando el marco constitucional y legal colombiano, se organicen
como sociedad civil, de acuerdo a sus necesidades, intereses y objetivos,
para que agencien su propio crecimiento, desarrollen al máximo sus
potenciales y saquen adelante una vida creativa, innovadora y productiva, o
que se beneficien de las oportunidades que brindan aquellas OSC ya
constituidas, y que trabajan en diversos sectores en pro de los más
desprotegidos o agobiados por sus necesidades insatisfechas.

Podría mencionarse como ejemplos de sociedad civil organizada u

organizaciones de la sociedad civil, o sociedad civil, entidades o
instituciones como: Organizaciones No Gubernamentales, conocidas a
nivel global como ONGs; Organizaciones No Lucrativas ONL o Entidades
Sin Ánimo de Lucro (ESAL en Colombia); clubes o cualquier otro tipo de
asociación deportiva que exista, grupos religiosos, clubes sociales,
sindicatos, colegios profesionales y las organizaciones barriales o juntas de
acción comunal, entre otras, que se pueden encontrar y a las cuales se
puede recurrir en caso de requerir su ayuda o su mediación.

Ahora bien, no obstante los ejemplos mencionados, hay que precisar,

de acuerdo a la definiciones que de sociedad civil se dieron, -en particular
de que no es estado, ni gobierno, ni tiene fines de lucro- que cualquier
forma en la que ésta se organice adquiere la connotación de Organización
No Gubernamental u ONG. “La Organización No Gubernamental (ONG)

22
es un nombre genérico para una gran diversidad de instituciones dedicadas
a la promoción social y al desarrollo económico” (Villar, 2001, p.69).

Lo anterior también tiene su asidero en que el Banco Mundial, The

World Bank, (1998), en sus declaraciones de política dijo que el sector de
las ONG comprende una amplia variedad de asociaciones, sociedades,
fundaciones y entidades benéficas que son: “i) En su totalidad o en gran
medida independiente del gobierno; ii) no haya sido explotado con fines de
lucro; y (iii) existen para servir a los intereses humanitarios, sociales o
culturales, ya sea de sus miembros o de la sociedad en su conjunto” (p.2).

Según el Banco Mundial (1998), este marco incluye las organizaciones

que actúan a nivel local, nacional e internacional, y las organizaciones que
son asociaciones informales, así como aquellas que están formalmente
constituidas y registradas; incluye grupos cuya finalidad básica es la
defensa, así como las que son principalmente operativas; y que incluye a
las organizaciones basadas en la comunidad que puede o no puedan
establecerse y que legalmente se forman generalmente para servir a los
intereses de sus propios miembros o comunidades. Son aquellas
organizaciones que trabajan en los campos del desarrollo económico y
social, el bienestar, la ayuda de emergencia, y la protección del medio
ambiente, o que comprendan o representan personas pobres o vulnerables
(p.2).

23
 2. Caracterización del sector solidario en Colombia

El trabajo solidario y comunitario hace presencia en el país desde su

época prehispánica, el origen y consolidación de la República y en la forma
como está organizado hoy en día.
(…) la existencia de entidades sin ánimo de lucro no es un fenómeno
nuevo en Colombia, como tampoco lo es la diversidad de áreas en que
desarrollan sus actividades. Lo que sí parece ser nuevo como
fenómeno social, es el creciente número de organizaciones y la
pluralidad de las mismas que actúan hoy en día en el espacio público,
así como el grado de autonomía, en relación con Estado y el sistema
político, adquirida por algunas de estas organizaciones (Villar, 2001,
p.114).

Esto significa que las organizaciones sociales y solidarias en Colombia

tuvieron origen a principios del siglo XX, teniendo como objetivo principal
desarrollar actividades relacionadas con la caridad, la filantropía y/o la
beneficencia, entre otras, ampliando luego, sus objetivos y acciones, a otras
áreas en los ámbitos sociales, culturales y económicos.

Actualmente, entre sus campos de acción se encuentran: la cultura, la

educación, el deporte y la recreación, la investigación, la salud, los
servicios sociales, el medio ambiente, el desarrollo, los derechos civiles y
asesoría legal, los derechos humanos, actividades filantrópicas, la niñez, la
tercera edad, los discapacitados, ayuda internacional, campesinos,
consumidores, grupos étnicos, acción comunal, voluntariado, confesiones
religiosas, asociaciones empresariales, profesionales y actividades
24
sindicales, entre otros temas; situación que hace que su estudio y
caracterización encierre un alto grado de dificultad, dada la vasta variedad
de formas, contenidos y acciones que se pueden identificar en las
organizaciones del sector. Villar (2001) menciona en su estudio la
existencia de 135.599 entidades sin ánimo de lucro en el país (p.92).

El Sector Solidario en Colombia agrupa las organizaciones de carácter

asociativo y solidario, autogestionadas, legalmente constituidas y sin ánimo
de lucro, que buscan a través de sus acciones el bien común y satisfacer las
necesidades humanas, especialmente de las personas económicamente
menos favorecidas. Fundan su quehacer en la solidaridad y el trabajo
colectivo. (Dansocial4, 2003, citado por Dansocial, 2007, p.8).

Lo anterior muestra que las distintas formas de organización social

denominadas Organizaciones Solidarias buscan ayudar a poblaciones
pobres y grupos vulnerables de la sociedad para superar su situación en el
corto, mediano y largo plazo, a través de acciones de asistencia social y de
estrategias que contribuyen al crecimiento sostenible de dichas
comunidades, entre otras formas de acción. También contribuyen a que las
comunidades o población con condiciones especiales de vulnerabilidad se
organicen y busquen las formas de encontrar las ayudas, bien sean
económicas, en especie, en capacitación, etc. con el ánimo de que sean ellas
mismas las que gestionen su propio desarrollo y que agencien de forma
colaborativa la solución de sus problemas y los de otros grupos
vulnerables.

4
Mediante el Decreto 4122 de 2011 el Departamento Administrativo Nacional de Economía
Solidaria, Dansocial, fue transformado en la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones
Solidarias, entidad adscrita al Ministerio del Trabajo.
25
 Así las cosas, siendo el propósito identificar y caracterizar el sector
solidario en Colombia y para hablar sobre las organizaciones del sector
solidario es necesario primero que todo remitirse al marco constitucional y
legal general de éste.

2.1Marco constitucional

La Constitución Política de Colombia ofrece un amplio respaldo

jurídico para la creación de organizaciones que conforman el sector
solidario colombiano, en los siguientes términos:

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de

República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
(Art. 1 C.P.).

Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las

distintas actividades que las personas realizan en sociedad. (Art. 38
C.P.).

Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos

o asociaciones, sin intervención del Estado. (…). La estructura interna
y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y

26
gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
(…). (Art. 39 C.P.).

Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado

(…) promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación (…) y formas asociativas de ejecución de
estos programas de vivienda. (Art. 51 C.P.).

La ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los
trabajadores participen en la gestión de las empresas. (Art. 57 C.P.).

(...) El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y

solidarias de propiedad. (…). (Art. 58 C.P.).

El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.

[---] Cuando el Estado enajene su participación en una empresa,
tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus
acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias
y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha
propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia. (Art. 60 C.P.).

Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de

la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa,
y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el
ingreso y calidad de vida de los campesinos. (Art. 64 C.P.).

27
(…) El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación
de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias,
juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin
detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan
mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la
gestión pública que se establezcan. (Art. 103 C.P.).

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe

de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...) 24. Ejercer, de
acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las
personas que realicen actividad financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o
inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las
entidades cooperativas y las sociedades comerciales. (Art. 189 C.P.).

(…) El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el

desarrollo empresarial. (…) (Art. 333 C.P.).

Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar

auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado. El Gobierno, en los niveles nacional, departamental,
distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos
presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de
lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y
actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los

28
 planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará
la materia. (Art. 355 C.P.).

2.2Código Civil Colombiano

El Código Civil comprende las disposiciones legales sustantivas que

determinan los derechos de los particulares, por razón del estado de las
personas, de sus bienes, obligaciones, contratos y acciones, así como las
actuaciones entre ellos, a los cuales deben ajustarse en sus asuntos civiles,
siendo aplicable al sector solidario lo siguiente:
Domicilio de establecimientos, corporaciones y asociaciones. El
domicilio de los establecimientos, corporaciones y asociaciones
reconocidas por la ley, es el lugar donde está situada su administración
o dirección, salvo lo que dispusieren sus estatutos o leyes especiales.
(Art. 86 C.C.).

Definición de persona jurídica. Se llama persona jurídica, una persona

ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de
ser representada judicial y extrajudicialmente. Las personas jurídicas
son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia
pública. Hay personas jurídicas que participan de uno y otro carácter.
(Art. 633 C.C.).

Fundaciones. No son personas jurídicas las fundaciones que no se

hayan establecido en virtud de una ley. (Art. 634 C.C.).

29
Patrimonio de la corporación. Lo que pertenece a una corporación, no
pertenece ni en todo ni en parte a ninguno de los individuos que la
componen; y recíprocamente, las deudas de una corporación no dan a
nadie derecho para demandarlas en todo o parte, a ninguno de los
individuos que componen la corporación, ni dan acción sobre los
bienes propios de ellos, sino sobre los bienes de la corporación. Sin
embargo, los miembros pueden, expresándolo, obligarse en particular,
al mismo tiempo que la corporación se obliga colectivamente; y la
responsabilidad de los miembros será entonces solidaria si se estipula
expresamente la solidaridad. Pero la responsabilidad no se extiende a
los herederos, sino cuando los miembros de la corporación los hayan
obligado expresamente. (Art. 637 C.C.).

Normatividad de las fundaciones de beneficencia. Las fundaciones de

beneficencia que hayan de administrarse por una colección de
individuos, se regirán por los estatutos que el fundador les hubiere
dictado; y si el fundador no hubiere manifestado su voluntad a este
respecto, o sólo la hubiere manifestado incompletamente, será suplido
este defecto por el presidente de la Unión. (Art. 650 C.C.).

Terminación de las fundaciones. Las fundaciones perecen por la

destrucción de los bienes destinados a su manutención. (Art. 652
C.C.).

30
 2.3Conformación del Sector Solidario en Colombia

Según el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes

(2010), en la sociedad operan tres sectores que interactúan entre sí: El
estatal en el que operan las ramas del poder público, el empresarial
conformado por la estructura productiva y el sector sin ánimo de lucro o
tercer sector que agrupa una amplia variedad de formas asociativas que
comparten características, como por ejemplo: que son instituciones
privadas no gubernamentales, que se autogobiernan y que se crean
voluntariamente.

Al interactuar éstos sectores se generan intersecciones a las que se les

puede asociar determinados tipos de organizaciones. Por ejemplo; al
interactuar el sector público y el tercer sector se puede generar una serie de
organizaciones de participación ciudadana que posibilitan el control social,
el consenso con entidades gubernamentales y en algunos casos la
prestación de bienes y servicios al Estado5, en tanto que en la interacción
entre los tres sectores se puede originar un conjunto de organizaciones
asociativas de producción y es lo que el documento denomina el sector de
la economía solidaria. (Conpes, 2010).

Según el profesor José Luis Piñar Mañas (citado por Katime, A. &
Sarmiento, A., 2006) “el tercer sector comprende el conjunto de
organizaciones de la sociedad civil sin ánimo de lucro, dotadas de forma

5
Por ejemplo los organismos de acción comunal regulados mediante la Ley 743 de 2002, o las
veedurías Ciudadanas reglamentadas por la Ley 850 de 2003, o el Subsistema Nacional de
Voluntarios creado por la Ley 1505, entre otros.
31
jurídica, con origen privado y una finalidad de interés general, altruista o
filantrópica” (p.81).

Los autores interpretan al académico sosteniendo que en el tercer sector

se distinguen dos tipos de organizaciones: Organizaciones filantrópicas y
Organizaciones corporativas o asociativas. Las primeras “son aquellas que
buscan fines diferentes a los particularmente perseguidos por sus asociados
independientemente considerados y en donde sus miembros se encuentran
estructuralmente organizados de manera burocrática y soportados por una
base patrimonial” (Katime, A. & Sarmiento, A., 2006, p.81). Las segundas
“persiguen fines que en lo esencial se integran con los fines íntimos de sus
miembros y se encuentran organizadas bajo principios y criterios de orden
democrático y participativo; además, a diferencia de las organizaciones
fundacionales, el pilar económico de esta categoría de organizaciones es el
capital humano asociado, por encima del patrimonio dispuesto para el
desarrollo de su objeto social” (Katime, A. & Sarmiento, A., 2006, p.81).

Para Sánchez (2002) el tercer sector es el ámbito de las organizaciones

sociales, solidarias, cooperativas y voluntarias, que son privadas; pero que
no se rigen por las mismas normas, objetivos e intereses de la empresa
privada, y que también son públicas en la medida que actúan en relación
con problemas sociales generalmente a cargo del estado (p.190).

Así las cosas, el Sector Solidario en Colombia, denominado como

tercer sector, del cual se extrae el sector público y el sector privado,
mercantil o con ánimo de lucro, agrupa un tipo de organizaciones cuya
característica principal es el trabajo asociativo y la redistribución de sus

32
excedentes en beneficio de sus asociados con prácticas basadas en la
solidaridad (Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias,
2013). Son las denominadas Organizaciones Solidarias.

El tercer sector, dice Villar (citado por Dansocial, 2007)

(…) define el espacio entre lo público y privado siendo sus actores
privados con fines públicos, solidarios en el sentido de que remiten a
su carácter no lucrativo. Está vinculado a la producción de un interés
general de la sociedad, normalmente el bienestar social, aclarando que
el sector no forma parte del aparato del Estado. Tampoco forma parte
del mercado ya que no son instituciones lucrativas, sino que se
invierten los beneficios en ellas mismas. En Colombia se utilizan
diferentes categorías para hacer referencia a este sector o a subgrupos
del mismo: Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL), Organizaciones
de la Sociedad Civil (OSC), Organizaciones No Gubernamentales
(ONG ), organizaciones de la economía solidaria, economía social y
voluntariado (p.16).

Respecto a las Entidades Sin Ánimo de Lucro -ESAL-, Maglieri (1998)

afirma que:
Las organizaciones sin fines de lucro, también llamadas, no
gubernamentales, del tercer sector o del sector social cumplen un rol
de gran importancia en el contexto social y económico de cada país
individualmente, así como también a nivel global, en algunos casos
por falta de asistencia estatal y en otros por una mayor concientización
comunitaria (p.95).

33
 La Cámara de Comercio de Bogotá (2014) manifiesta que las Entidades
Sin Ánimo de Lucro “surgen como desarrollo del derecho fundamental de
asociación contenido en los artículos 38 y 39 de la Constitución Política, en
donde el estado garantiza la libertad de las personas para reunirse y
desarrollar actividades comunes desprovistas del ánimo de lucro” (p.7).

Sin ánimo de lucro significa entonces que no hay interés por parte de la
organización, ni de sus asociados, en repartir las utilidades obtenidas
producto de su operación, sino que dichas utilidades son “reinvertidas” en
la organización a efecto de incrementar su patrimonio con el propósito de
lograr sus objetivos, los cuales están enfocados en el beneficio social. No
significa entonces que quienes trabajan o prestan sus servicios a este tipo
de organizaciones no puedan tener una remuneración por las labores que
desarrollen, por el contrario ésta debe corresponder con las reglas
formuladas en los estatutos y normas laborales o contractuales aplicables
según sea el caso.

Para la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (2013) el objetivo es reconocer

la importancia que tienen las organizaciones sociales para el cumplimiento
de los fines sociales del Estado, especialmente en los sectores de la
población en los cuales éstas actúan como dinamizadoras del desarrollo,
por lo cual manifiesta que:
Las entidades sin ánimo de lucro -ESAL- son personas jurídicas,
capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones, de ser
representadas judicial y extrajudicialmente, con sujeción a las
disposiciones legales y a sus propios estatutos, las cuales nacen por
voluntad de sus asociados o por la libertad de disposición de los

34
 bienes de los particulares, para la realización de fines altruistas,
gremiales o de beneficio comunitario. (p.20)
Las cuales según su actividad se clasifican en: culturales, ambientales,
científicas, tecnológicas, investigativas, agropecuarias, gremiales,
juveniles, de profesionales, democráticas, participativas, sociales, de
bienestar social, cívicas, entre otras.

Para ello es más amplia y precisa al referir las clases o tipos de

organizaciones sociales o entidades sin ánimo de lucro, diciendo que éstas
se pueden crear bajo las figuras jurídicas de: Fundación, Corporación o
Asociación, Entidades de Naturaleza Cooperativa, Iglesias y confesiones
religiosas, Fondos de Empleados, Sindicatos, Partidos y movimientos
políticos, Cámaras de Comercio, Propiedades Horizontales, Cajas de
Compensación Familiar, Juntas de Acción Comunal, Asociaciones de
Pensionados. (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2013, p.27).

Ahora bien, con base en las anteriores nociones y partiendo de la

concepción de la Corte Constitucional (2001) de que el espíritu que inspira
al sector solidario es mejorar la calidad de vida de los sectores de la
población más desprotegidos, en adelante se procede a definir lo que se
debe entender por sector solidario en Colombia.

El Departamento Nacional de la Economía Solidaria - Dansocial-

(citado por Dansocial, 2007) promovió un concepto o definición del sector
solidario como:
(…) sector compuesto por la interrelación sistémica de
Organizaciones de Economía Solidaria (OES), estipuladas en la Ley

35
 454 de 1998 y las Organizaciones Solidarias de Desarrollo (OSD),
como las asociaciones, fundaciones y corporaciones, expresiones de
voluntariado, cajas de compensación y los comités empresariales de la
acción comunal (p.17).

Esto significa que las organizaciones solidarias “son un conjunto de

organizaciones que siendo de iniciativa privada, desarrollan fines de
beneficio colectivo o social y no tienen como fundamento el
enriquecimiento o la posesión y crecimiento del capital económico
individual” (Dansocial, 2005, p.18). Estas organizaciones trabajan para
mejorar las condiciones de vida tanto de sus asociados como de la
comunidad o grupo poblacional hacia el cual están dirigidas sus acciones.
Tienen como principios comunes la libre adhesión, la democracia, la
ausencia de ganancia individual, el desarrollo de las personas y la
independencia total frente al estado (Dansocial, 2005).

Así, entonces, se distinguen dos grandes sistemas que conforman el

sector solidario en Colombia; de una parte las Organizaciones Solidarias de
Desarrollo y de otra las Organizaciones de Economía Solidaria (Dansocial,
2005). Las primeras se diferencian de las segundas en que éstas tienen un
carácter altruista, de caridad y filantropía, promueven el bienestar de la
sociedad o de una comunidad, es decir prestan su ayuda a terceras personas
sin ánimo de retribución; en tanto que las segundas buscan el bienestar de
sus propios asociados y satisfacer las necesidades de sus miembros y de la
comunidad, pero operando bajo formas asociativas para producir bienes y/o
servicios que ponen a disposición del mercado, esperando obtener una
rentabilidad.

36
 En el primer grupo, Organizaciones Solidarias de Desarrollo, se
encuentran todas aquellas instituciones u organismos que orientan sus
acciones “hacia el mejoramiento social, local o de convivencia de sus
miembros sin abarcar actividades de orden económico o prestación de
servicios, tales como juntas de acción comunal, fundaciones, corporaciones
civiles vigiladas por alcaldías y gobernaciones” (Nannetti & Duarte, 2002,
p.18).

Dice Dansocial (2007) que en este grupo se encuentran las

“asociaciones, fundaciones y corporaciones -conocidas como
Organizaciones No Gubernamentales ONG, redes de voluntariado, cajas de
compensación y organismos comunales a través de sus Comités
Empresariales” (p.8), pero que no puede limitarse solamente a éstas
organizaciones.

En el segundo grupo se encuentran las Organizaciones de Economía

Solidaria que son:
Las precooperativas, las cooperativas (integrales, multiactivas y
especializadas), las instituciones auxiliares de la economía solidaria,
los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas
solidarias de salud, las empresas comunitarias, los organismos de
segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas
asociativas y solidarias de propiedad, las empresas de servicios en las
formas de administraciones públicas cooperativas, las cooperativas de
trabajo asociado y todas aquellas formas asociativas que cumplan con
lo establecido en la ley 454 de 1998: principios, fines, características y

37
 demás lineamientos en el marco del sistema de la economía solidaria (
Dansocial, 2005, p.20).

En conclusión, las Organizaciones de Economía Solidaria son entidades

que a través de una empresa asociativa prestan servicios permanentes a sus
asociados perteneciendo a éstas todo el sector cooperativo, los fondos de
empleados, las asociaciones mutualistas, las entidades financieras de
carácter cooperativo, los organismos de grado superior, las tiendas
comunales, las microempresas asociativas, las empresas comunitarias y las
asociaciones de productores (Nannetti & Duarte, 2002).

De otra parte, respecto a la economía solidaria, Martínez, Sastoque,

Álvarez, Rueda & Mantilla (2012) mencionan que no obstante en algunos
países se ha desarrollado de una mejor forma éste concepto, en Colombia
se habla de economía social, popular, informal, del trabajo, tercer sector,
socioeconomía de la solidaridad, incluso en algunos sectores se incluye una
noción diferenciada entre las empresas del sector público y las de capital, o
conceptos como sector caritativo, filantrópico y voluntario.

Como forma de identificar el universo de las empresas relacionadas con

el sector de la economía solidaria los autores acuden al planeamiento del
profesor Benedetto Gui (citado por Martínez et al., 2012), quien segmentó
las organizaciones de economía solidaria según su función económica en
términos de aportantes y beneficiarios. El autor diferencia dos grandes
grupos de organizaciones; uno conformado por aquellas donde los
aportantes de recursos son los mismos beneficiarios; el otro donde los

38
aportantes no reciben los beneficios de la actividad de la organización, sino
que los transfieren a un tercero.

En el primer grupo incluye cooperativas y mutuales y lo denomina

“organizaciones de interés mutuo”. En el segundo, agrupa a organizaciones
no lucrativas como fundaciones, ONG, corporaciones, asociaciones
caritativas, deportivas, culturales, entre otras, que denomina
“organizaciones de interés general” (Martínez et al., 2012, p.39).

Los autores argumentan que la definición dada por Gui “es útil en
cuanto permite hacer una primera clasificación estructural basada en la
noción de empresas de índole mutual y organizaciones de índole benéfico”
(Martínez et al., 2012, p.39). De igual forma manifiestan que:
En las primeras, el hilo conductor de la solidaridad sería la
reciprocidad, entendida como el acto en el cual un agente da y espera
recibir algo a cambio; la confianza surge de un carácter estratégico de
la cooperación a largo plazo y, por tanto, esta es permanente. En las
empresas benéficas, el hilo conductor de la solidaridad sería la
caridad, la filantropía y otras prácticas atadas a motivadores de índole
sacramental, ideológica o de otra naturaleza (Martínez et al., 2012,
p.39).

Lo anterior significa se puede hablar de que existen dos grupos de

organizaciones o ESAL que conforma el sector solidario en Colombia: Uno
el de Organizaciones de Economía Solidaria, en el cual se encuentran las
organizaciones definidas por la Ley 454/1998. El otro grupo lo conforman
las Organizaciones Solidarias de Desarrollo, en el cual se encuentran las

39
fundaciones, corporaciones, asociaciones, los grupos de voluntariado y las
juntas acción comunal, en el que el marco legal se encuentra disperso en
distintas normas.

Es importante resaltar que la normatividad que regula; tanto la

creación, funcionamiento, actividades y tributación de las entidades u
organizaciones sin ánimo de lucro, organizaciones solidarias y demás, es
amplia y prolija, en el entendido que para cada tipo o clasificación de éstas
existe una norma que la reglamenta, esto a efectos de que éstas entidades
desarrollen su quehacer en el marco de la legalidad.

El ordenamiento jurídico colombiano exige que las organizaciones que

pertenecen al sector solidario nazcan a la vida jurídica producto de las
expresiones de voluntad de asociarse y la creación de reglas de
participación democrática de los asociados; convirtiéndose en personas
jurídicas que pueden ejercer derechos, contraer obligaciones y estar
representadas legal, judicial y extrajudicialmente en virtud de sus
actividades. (CCB, 2014).

Volviendo con la Cámara de Comercio de Bogotá -CCB- (2014), en

virtud de las actividades que realizan las entidades sin ánimo de lucro,
clasifica las de uso común, como: Asociaciones, corporaciones y
fundaciones, Entidades de la economía solidaria (Cooperativas,
precooperativas, fondos de empleados, asociaciones mutuales); Veedurías
ciudadanas y Entidades Extranjeras de Derecho Privado Sin Ánimo de
Lucro con domicilio en el exterior. Debido a la diversidad de posibilidades
jurídicas que ofrece la legislación colombiana en pro de garantizar el

40
derecho a la libre asociación, las siguientes son algunas de las entidades sin
ánimo de lucro (p.9):
9 Gremiales: conformadas por personas de una misma profesión u
oficio.
9 De beneficencia: creadas para ayudar a las personas de bajos
recursos.
9 De profesionales: conformadas para generar beneficios a una línea
específica de profesionales.
9 Juveniles: creadas para desarrollar actividades con la juventud y
que promuevan su desenvolvimiento en la sociedad.
9 Sociales: creadas para la diversión y el esparcimiento de la
sociedad o un sector de ésta. Actúan muchas veces bajo la figura
de clubes sociales.
9 De bienestar social: creadas para promover una mejor manera de
vivir en comunidad.
9 Democráticas y participativas: creadas para promover mecanismos
de democracia y participación en los diferentes escenarios de la
gestión pública.
9 Cívicas y comunitarias: creadas para promover el desarrollo
armónico del individuo en la sociedad.
9 De egresados: creadas por egresados de un establecimiento
educativo, para generar bienestar y solidaridad entre ellos.
9 De ayuda a indigentes, drogadictos e incapacitados: creadas para
ayudar a la rehabilitación social de personas que por sus
condiciones son rechazadas por la sociedad.
9 Agropecuarias y de campesinos: constituidas por quienes adelantan
actividades agrícolas, pecuarias, forestales, piscícolas, avícolas,

41
 con el objetivo de satisfacer los intereses de sus asociados y
contribuir al desarrollo rural.

En lo que corresponde a la obligación de registrar en Cámara de

Comercio éstas organizaciones, se distinguen dos regímenes: i) Las de
régimen común, es decir aquéllas reguladas por el Código Civil (Art. 633 y
ss), y que en general se denominan Asociaciones, Corporaciones y
Fundaciones. ii) Las de régimen especial, que corresponde a las entidades
del sector solidario, definidas en el Parágrafo 2 del Artículo 6 de la Ley 454
de 1998.

Dentro estos dos regímenes se encuentran las siguientes organizaciones

obligadas a registrasen en la respectiva Cámara de Comercio (CCB, 2014,
p.49):
9 Asociaciones, corporaciones, fundaciones e instituciones de
utilidad común (gremiales, de beneficencia; profesionales,
juveniles, sociales, democráticas y participativas, cívicas y
comunitarias, de egresados, de rehabilitación social y ayuda a
indigentes y clubes sociales).
9 Entidades científicas, tecnológicas, culturales e investigativas.
9 Entidades cuyo objeto sea el desarrollo de planes y programas de
vivienda de interés social, excepto si se trata de entidades sin
ánimo de lucro integradas por familias interesadas en la
autoconstrucción de sus viviendas.
9 Asociaciones de padres de familia de cualquier grado.
9 Asociaciones de instituciones educativas.

42
 9 Asociaciones sin ánimo de lucro o de economía solidaria formadas
por padres de familia y educadores.
9 Asociaciones agropecuarias y campesinas nacionales y no
nacionales; y asociaciones de segundo y tercer grado.
9 Corporaciones, asociaciones y fundaciones creadas para adelantar
actividades en comunidades indígenas.
9 Asociaciones de copropietarios, coarrendatarios, arrendatarios de
vivienda compartida y vecinos, diferentes a las de propiedad
horizontal regidas por las Leyes 182 de 1948, 16 de 1985 y 675 de
2001. Ley 80 de 2003.
9 Entidades ambientalistas.
9 Cooperativas, federaciones y confederaciones, instituciones
auxiliares de la economía solidaria y precooperativas.
9 Fondos de empleados.
9 Asociaciones mutuales.
9 Empresas de servicios en las formas de administraciones públicas
cooperativas.
9 Organizaciones populares de vivienda.
9 Organizaciones extranjeras no gubernamentales con domicilio en
el exterior.
9 Veedurías ciudadanas
9 Las demás organizaciones civiles, corporaciones, fundaciones y
entidades privadas sin ánimo de lucro no sujetas a excepción.

De igual forma, la Cámara de Comercio de Bogotá (2014), lista las

entidades que aun siendo sin ánimo de lucro, no están obligadas a
registrasen en Cámara de Comercio (p.49):

43
9 Entidades privadas del sector salud cuando se dediquen a la
atención de servicios de salud en los procesos de fomento,
prevención, tratamiento y rehabilitación a la comunidad de que
trata la Ley 100 de 1993, Ley 10 de 1990 y Decreto 800 de 2003.
9 Instituciones de educación superior (Ley 30 de 1922).
9 Instituciones de educación formal y no formal (hoy educación para
el trabajo y el desarrollo humano) Ley 115 de 1994 y Decreto 4904
de 2009.
9 Instituciones de educación informal (Decreto Distrital 854 de
noviembre de 2001).
9 Sindicatos y asociaciones de trabajadores y empleadores (Art. 364
y 365 del Código Sustantivo del Trabajo).
9 Entidades reguladas por la Ley 100 de 1993 de seguridad Social.
9 Personas jurídicas sin ánimo de lucro que presente servicios de
vigilancia privada (Decreto Ley 365 de 1994).
9 Iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus
federaciones, confederaciones y asociaciones de ministros.
9 Cámaras de Comercio reguladas por el Código de Comercio (Art.
78) Decreto 2153 de 1992, Ley 133 de 1994.
9 Partidos y movimientos políticos (Ley 30 de 1994).
9 Sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y de derechos
conexos de que trata la Ley 44 de 1993.
9 Cabildos indígenas regulados por la Ley 89 de 1890.
9 Cajas de Compensación Familiar reguladas por la Ley 21 de 1982.
9 Organizaciones gremiales de pensionados de que trata la Ley 43 de
1984.
9 Clubes de tiro y caza y asociaciones de coleccionistas de armas.

44
 9 Propiedades regidas por leyes de propiedad horizontal (Ley 675 de
2001).
9 Entidades que conforman el sistema nacional del deporte de
niveles nacional, departamental y municipal (Ley 181 de 1995, Ley
1228 de 1995).
9 Instituciones de utilidad común que presten servicios de bienestar
familiar (Decreto 1422 de 1996 y Ley 1098 de 2006).
9 Establecimientos de beneficencia y de instrucción pública de
carácter oficial, corporaciones y fundaciones creadas por leyes,
ordenanzas, acuerdos y decretos reguladas por el Decreto 3130 de
1968 (Ley 489 de 1998).
9 Juntas de acción comunal, juntas de vivienda comunitaria, sus
federaciones y confederaciones, asociaciones comunales (Ley 537
de 1999 y Decreto 1774 de 2000).
9 Entidades privadas del sector salud (Decreto 1088 de 1991).
9 Casas cárcel (Ley 65 de 1993).
9 Las demás entidades sin ánimo de lucro cuando la ley regule su
creación y funcionamiento.

Como se puede observar en el análisis anterior, el universo de entidades

del sector solidario que se pueden llegar a conformar, bien sea para ayudar
a terceros o para auto-gestionar su propio desarrollo, es decir las Formas
Organizativas de Agenciamiento Colaborativo a las cuales pueden acudir
los distintos grupos vulnerables, es bastante amplio, diverso y complejo.
Entonces cabe hacer la pregunta ¿Cuántas organizaciones de esta
naturaleza hay en Colombia?

45
 En éste sentido la Corporación Simón de Cirene (2007), refiriéndose a
la situación en Chile, ha manifestado que:
Una de las características que más sorprende a quien se decide a
estudiar el mundo de las instituciones sin fines de lucro, es la gran
cantidad que existen y la enorme variedad con que participan en la
sociedad. A diario estamos en contacto con ellas aunque no siempre lo
advirtamos: son la iglesia, los clubes deportivos, las asociaciones de
padres, las juntas de vecinos; muchas veces los colegios, las
asociaciones gremiales, organizaciones de caridad o de promoción
cultural (p.12).

Esto significa que dada la diversidad del sector solidario no es fácil

clasificar las entidades u organizaciones que lo conforman por su actividad.
A grandes rasgos, se puede decir que hay las dedicadas a lo social, a lo
cultural o a lo medioambiental; pero bajo cada una de estas categorías se
encuentra una amplísima gama de objetivos (Corporación Simón de Cirene,
2007).

Respecto al número de organizaciones solidarias o entidades sin ánimo

de lucro que legalmente funcionan en Colombia, no hay un consenso, ni
cifras precisas que den un alto grado de confiabilidad o certeza, teniendo en
cuenta que son muchas las autoridades gubernamentales (Ministerios,
Superintendencias, Departamentos Administrativos, DIAN, Gobernaciones,
Alcaldías) encargadas y/o responsables, tanto de autorizar su
funcionamiento, como de ejercer la inspección, vigilancia y control que por
mandato constitucional le corresponde al Estado, y en concreto al
Presidente de la República.

46
 Sólo para referir, la Contraloría General de la República CGR (2007),
analizando el sector de la economía solidaria, manifestó que:
El tamaño del sector en términos económicos no está definido
claramente debido a que no existe una estadística completa que haga
confiable los estimativos realizados. La información respecto de la
actividad de las organizaciones de la economía solidaria está dispersa
en diversas fuentes tanto privadas como públicas (p.13).

Anotó también la CGR, (2007) que las principales fuentes privadas de

información son los más importantes gremios que manejan las cifras del
sector solidario, citando la Confederación de Cooperativas de Colombia,
Confecoop, la Asociación Colombiana de Cooperativas, Ascoop y
Asociación Nacional de Fondos de Empleados, Analfe. De las entidades
públicas cita a la Superintendencia de la Economía Solidaria, el
Departamento Administrativo de la Economía Solidaria, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, la Superintendencia de Puertos y
Transporte, la Superintendencia Nacional de Salud, Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y
el Departamento Nacional de Planeación.

También da cuenta que al finalizar el año 2006 existían en el país 8.970

organizaciones de economía solidaria, entre Cooperativas (76,7%), Fondos
de Empleados (20,8%) y Asociaciones Mutuales (2,5%) (CGR, 2007).

Por su parte Dansocial (2009), dice que “el punto de partida para
conocer cuál es el universo del sector solidario son las entidades sin ánimo

47
de lucro definidas en el Estatuto Tributario” (p.30), manifestando que el
universo de éstas entidades se puede clasificar, como ya se había visto, en
dos grandes grupos: las organizaciones solidarias de desarrollo y las
empresas de economía solidaria (Dansocial, 2009).

Argumenta Dansocial (2009) que “el universo solidario no ha sido

adecuadamente cuantificado en Colombia, lo cual se debe, en buena
medida, a la profusión de instituciones a las que las entidades deben
reportar información y a las que ejercen algún tipo de vigilancia sobre
ellas” (p.83), pero igual dice que la información ha mejorado, sólo en el
caso de las organizaciones de economía solidaria, pues éstas le reportan a
su máximo órgano de representación, Confecoop; en tanto que en el caso
de las organizaciones solidarias de desarrollo se presentan vacíos por
cuanto los órganos supremos de representación no cuentan con medios para
identificar dónde están, qué hacen y cómo lo hacen. (Dansocial, 2009)

Sin embargo, Dansocial (2009) reporta que haciendo el ejercicio de

consolidar la información estadística de ocho fuentes distintas, a partir del
registro tributario, al año 2008 hay un total de 35.780 distribuidas así:
8.515 Cooperativas, 1.968 Fondos de empleados, 237 Asociaciones
mutuales, 52 Administraciones públicas cooperativas, 175 Otras empresas
solidarias (instituciones auxiliares de la economía solidaria, organismos de
representación gremial y económica), 10.473 Asociaciones, 4.517
Corporaciones y 9.843 Fundaciones (p.83). En conclusión, son 10.947
organizaciones de economía solidaria (30,6%) y 24.833 organizaciones
solidarias de desarrollo (69,4%).

48
 Vale mencionar que en la actualidad no es mucho lo que se ha
avanzado respecto a la determinación del número o cantidad exacta de
organizaciones que conforman el sector solidario en Colombia, menos aún
su plena identificación y caracterización individual, lo cual se refleja en
Plan Estratégico 2012- 2014 de la Unidad Administrativa Especial de
Organizaciones Solidarias6, formulado en el año 2011, cuando para hacer el
análisis y diagnóstico cita estadísticas del sector cooperativo
(organizaciones de economía solidaria) basado en datos del año 2011 de
Confecoop; las cuales tampoco coinciden con las mostradas por Dansocial
en el año 2009, especialmente las de las organizaciones de economía
solidaria, las cuales presentan las diferencias que se muestran en la tabla 1.

Tabla 1 Comparación cifras al año 2008

Asociaciones
Fuente de Datos / Cifras Cooperativas Fondos de Empleados
Mutuales
Investigación Dansocial (2009) 8.515 237 1.968
Plan Estratégico Unidad Administrativa (2011) 7.833 250 1.972
Fuente: Dansocial (2009) y Plan Estratégico 2012-2014 Prosperidad Solidaria UAEOS

Respecto a las organizaciones solidarias de desarrollo el Plan

Estratégico se limita a mencionar las cifras mostradas por Dansocial en la
investigación del año 2009, sin hacer alguna otra alusión o exploración.

Llama la atención que el exiguo análisis que hace el Plan Estratégico se

limita exclusivamente al sector cooperativo y dentro de los objetivos, metas
y/o estrategias no se contemplan acciones relacionados con la

6
La Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias es la entidad del Estado,
adscrita al Ministerio del Trabajo, que tiene la tarea del fomento y el fortalecimiento de las
organizaciones solidarias en Colombia (cooperativas, fondos de empleados, asociaciones
mutuales, fundaciones, asociaciones, corporaciones, organismos comunales y grupos de
voluntariado).
49
identificación y/o caracterización del sector, esto es, la recopilación,
creación o consolidación de una bases de datos que contenga la totalidad de
organizaciones del sector solidario, lo cual significa que por parte del
Estado no hay interés en hacerlo.

En éste sentido, hablando de la problemática de las organizaciones

solidarias de desarrollo, Cárdenas (2010) manifestó que “una buena
porción son creadas sin un objeto social claro, más bien con ánimo
empresarial. Su marco Jurídico es muy disperso y poco coherente. Su
registro y control es deficiente” (p.7), concluyendo que se presenta una
escasa investigación y estadística. Lo cual pone en evidencia a las
entidades encargadas tanto de regular su funcionamiento como de hacer la
inspección, vigilancia y control.

Se puede afirmar sin lugar a equívocos que actualmente el país no

cuenta con un instrumento que permita determinar de cuántas y cuáles son
las organizaciones que constituyen el sector solidario de Colombia, debido,
entre otras cosas al poco interés por parte del Estado y por la magnitud en
cantidad y áreas de desempeño de éste tipo organizaciones, los estudios,
investigaciones, así como el registro y control se ha limitado, con ciertas
restricciones, al sector de la economía solidaria (Cooperativas, Fondos de
empleados, y demás).

Haciendo referencia a esto, Martínez, Sastoque, Álvarez, Rueda &

Mantilla (2012) afirman que “conocer, delimitar y caracterizar el universo
de organizaciones que hacen parte de lo que se ha denominado economía
solidaria es una tarea pendiente, que no logra concretarse por falta de

50
consensos políticos, académicos y gremiales”, esto significa que en
Colombia a pesar de los diversos estudios e investigaciones realizados
tanto por la academia, así como por organismos públicos y privados, y de la
existencia de diversas entidades estatales responsables de hacer la
inspección, vigilancia y control a éste tipo de organizaciones, aún no hay
consenso sobre las expresiones organizacionales que constituyen lo que se
conoce como economía solidaria a partir de la promulgación de la Ley 454
de 1998, incluso, tampoco existe consenso acerca de si existe un sector de
economía solidaria (Martínez et al., 2012, p.38).

Para Álvarez, Gordo, Moreno & García (citados por Martínez et al.,
2012) “es fundamental que el Estado conozca con precisión y rigor el
universo de entidades que promociona, supervisa, pero, sobre todo, que
beneficia”. Esto lo dijeron al evidenciar que “para algunas organizaciones,
como fundaciones, corporaciones y asociaciones, existe un importante
costo fiscal por la realización de beneficios tributarios, sin que
estadísticamente se sepa a qué tipo de organizaciones han beneficiado,
dónde y cómo registrarlas ni cómo conocer sus prácticas e incidencia”
(Martínez et al., 2012, p. 37).

Ahora bien, dada esta carencia o debilidad por parte del sector público,
sectores privados a través de portales de internet, así como organizaciones
solidarias de segundo, tercer y cuarto nivel (se describirán en páginas
posteriores) se han puesto en la tarea de crear directorios especializados,
con el objeto de que aquellas organizaciones solidarias interesadas en
hacerse visibles y que el público en general las conozca o por lo menos
sepa de su existencia.

51
 Las limitantes que tienen éstos sitios para que no se tengan registros
completos y confiables de la totalidad de organizaciones del sector
solidario, es que; primero que todo a ellos acuden las entidades por
voluntad propia, es decir si es de su interés que sea publicada su
información, la publicación tiene un costo y la información publicada no es
estandarizada, o sea que cada cual publica lo que le conviene o le concierne
hacer pública. Otro aspecto es que al no haber algún tipo de regulación, o
que no sea iniciativa estatal, como por ejemplo que sea obligatorio su
registro y rendición de cuentas, no permite establecer cuál es la realidad de
sus actividades u operaciones.

No obstante lo anterior, dichos portales y entidades serán fuentes

importantes de información para la tarea de caracterización de las entidades
y consolidación de la base de datos que se pretende, sumado a la
información que se logre conseguir de las entidades públicas responsables
de la inspección, vigilancia y control de éstas organizaciones.

Se encuentran portales y directorios como por ejemplo:

9 Directorio de organizaciones para el desarrollo.
http://www.devdir.org/es/, que en teoría posee una base de datos de
70.000 organizaciones de todo el mundo, naturalmente aparece
Colombia.
9 GuíaOngs. http://www.guiaongs.org/, manifiesta que la guía es
iniciativa impulsada por el Grupo Antevenio que surge de la necesidad
de interacción en Internet entre las ONGs y la sociedad.

52
9 Nación visible.ORG. http://www.nacionvisible.org/index.htm,
manifiesta que es un portal de internet para el tercer sector creado bajo
los principios de participación y apoyo a la ciudadanía, en sus procesos
de formación y consolidación de los derechos y deberes ciudadanos, su
entorno social, y su bienestar.
9 Confederación Colombiana de ONGs. http://ccong.org.co/ccong/, es una
entidad de la civil organizada de cuarto nivel que agremia federaciones
de ONG, asociaciones, corporaciones y fundaciones.
9 Federación Antioquena de ONGs. http://www.faong.org/, que dice ser
un gremio que trabaja por el fortalecimiento de la sociedad civil y la
defensa de los bienes públicos, mediante la representación de las ONGs
y la defensa de los intereses del sector social.
9 Red de ONGs por la Transparencia
http://www.ongporlatransparencia.org.co/index.shtml, dice ser la
expresión colectiva de unas organizaciones de la sociedad civil
interesadas en consolidar una cultura de transparencia dentro del sector
de las ONG colombianas.
9 Onginfo.Com Tu Directorio de ONGs en Internet.
http://ong.tupatrocinio.com/.

2.3.1 Organizaciones de Economía Solidaria (OES)

Antes de definir lo que es economía solidaria y cuáles son las

organizaciones que pertenecen a éste sector es importante mencionar, en lo
que tiene que ver con éstas últimas, que el país ha desarrollado una serie de
normas que muestran el camino para que la sociedad en su conjunto
alcance sus objetivos de vida en comunidad, siendo las más importantes:

53
9 Los Artículos 1, 38, 39, 51, 57, 58, 60, 64, 103, 189.24 y 333 de la
Constitución de 1991 definidos en el marco constitucional de la
caracterización del sector solidario en Colombia del presente
documento.

9 La Ley 79 de 1988, mediante la cual se dota al sector cooperativo de un

marco propicio para su desarrollo como parte fundamental de la
economía nacional; declarando “de interés común la promoción, la
protección y el ejercicio del cooperativismo como un sistema eficaz
para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la
democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso, a
la racionalización de todas las actividades económicas y a la regulación
de tarifas, tasas, costos y precios, en favor de la comunidad y en
especial de las clases populares”.

Ésta norma brinda las orientaciones necesarias para la creación,

consolidación y protección de las precooperativas, cooperativas,
órganos de segunda y tercer grado, fondos de empleados, empresas de
servicios en forma de administraciones públicas cooperativas y
asociaciones mutuales.

9 Decreto 1333 de 1989, norma derivada de la Ley 79/88, con fuerza de

ley, que establece el régimen de constitución, reconocimiento y
funcionamiento de las precooperativas, la naturaleza de las entidades
promotoras de éstas, régimen económico, inspección y vigilancia de las
precooperativas, entre otras disposiciones.

54
9 Decreto 1480 de 1989, norma derivada de la Ley 79/88, con fuerza de
ley, que dota a las asociaciones mutualistas de un marco jurídico
adecuado para su desarrollo, promover la vinculación a estas formas
asociativa de economía social y garantizar el apoyo del Estado a las
mismas. Dispone la naturaleza, características, constitución, régimen
interno, responsabilidades y sanciones, dictando también medidas
encaminadas al fomento de éste tipo de organizaciones.

9 Decreto 1481 de 1989 (modificado por la Ley 1391 de 2010), norma

derivada de la Ley 79/88, con fuerza de ley, que dota a los fondos de
empleados de un marco jurídico adecuado para su desarrollo, promover
la vinculación de los trabajadores a estas empresas asociativas de
economía social y garantizar el apoyo del Estado a las mismas.
Establece la naturaleza jurídica, características, constitución y régimen
interno de los fondos de empleados; dando los lineamientos generales a
ésta forma asociativa para el adecuado desarrollo de sus actividades.

9 Decreto 1482 de 1989, norma derivada de la Ley 79/88, con fuerza de

ley, que dota a las empresas de servicios en las formas de
administraciones públicas cooperativas de un marco jurídico que
permite su desarrollo, favorece la prestación de servicios a la comunidad
e impulsa su organización bajo la modalidad cooperativa y garantiza el
apoyo del Estado a éstas. Dicha norma determinan la naturaleza,
características, constitución, regímenes interno, de responsabilidad y
sanciones y dicta medidas para el fomento de éste tipo de
organizaciones cooperativas.

55
9 Ley 454 de 1998, determina el marco conceptual que regula la
economía solidaria, transforma el Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas en el Departamento Nacional de la Economía
Solidaria, crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, crea el
Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y
Crédito, dicta normas sobre la actividad financiera de las entidades de
naturaleza cooperativa y expide otras disposiciones relativas al sector.

Esta norma, al igual que la anterior, declara de interés común la

protección, promoción y fortalecimiento de las cooperativas y demás
formas asociativas y solidarias de propiedad, e igualmente ofrece el
marco general que regula todas las organizaciones de la economía
solidaria; dicta las reglas para el ejercicio de la actividad de ahorro y
crédito, y señala cuales son las funciones de las entidades del Estado
responsables de ejercer la promoción, fortalecimiento, inspección,
vigilancia y control de las OES.

Como se señaló en principio, las anteriores normas figuran dentro de

las más importantes, siendo necesario manifestar que junto a éstas existen
otras que regulan el sector, entre las que se encuentran el Estatuto
Tributario, los Decretos 2150 de 1995, 427 de 1996, 4588 de 2006 y la Ley
1233 de 2008, solo por mencionar algunas.

De otra parte, es importante recordar que el fomento de la economía

solidaria a través de normas tiene su inicio en Colombia desde 1931 con la
expedición la Ley 134, denominada como la primera ley de cooperativas.

56
Posteriormente, en 1986 con el Decreto 2536, que crea el Consejo Nacional
de Economía Solidaria, se institucionaliza el sector de la economía
solidaria, diciendo que éste está “conformado por una franja de
organizaciones de tipo participativo abierto y otras formas asociativas”, por
lo cual considera importante “impulsar las formas asociativas en el sector
de la producción de bienes y servicios, de un amplio criterio democrático y
participativo”.

Luego, con la Ley 79 de 1988 se perfiló el sector cooperativo en el

sector de la economía solidaria y con la expedición de la Ley 454 de 1998
se promovió una definición más incluyente, con el establecimiento del
marco conceptual que regula la economía solidaria, siendo importante
mencionar la valía que tienen las organizaciones de éste sector para el
desarrollo de la comunidad, lo que requiere de un esfuerzo del Estado para
soportarlo y promover sus formas de organizaciones asociativas y
solidarias, lo cual fue ordenado por el constituyente primario en los
artículos constitucionales descritos en el marco constitucional del sector
solidario.

Para la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias

(2013) la economía solidaria es una forma diferente de hacer economía,
cuya característica primordial es satisfacer las necesidades del ser humano
(p.3).

57
 Para el Profesor Chileno Luis Razeto Migliaro7 “la economía solidaria
es una respuesta real y actual a los más graves problemas sociales de la
época actual”. No siendo Colombia ajena a ésta situación: la pobreza, la
exclusión y la marginación que afectan a multitudes de seres humanos,
sectores sociales y pueblos enteros en diversas regiones; las enormes y
crecientes injusticias y desigualdades sociales; y los límites e insuficiencias
de la muy extendida economía informal o popular, entre otros.

La profesora Olga Lucía Arboleda (2000) llama economía solidaria a

las “formas de producción social, organizadas para resolver las necesidades
básicas del hombre, entendidas estas como aquellas condiciones o
requerimientos materiales, sociales o espirituales indispensables para que
los individuos y las comunidades puedan desplegar sus energías y
capacidades creativas y de disfrute de la vida” (p.70).

Para el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE

(2004), la Economía Solidaria es el “conjunto de unidades productivas y de
servicios organizados bajo formas asociativas, autogestionarias y
participativas. Concebida como un medio y un sistema orientado a la
construcción de un modelo económico alternativo de desarrollo integral,
sustentado y sostenible en lo social, en lo cultural y en lo ambiental de
forma moderna y democrática, en el marco del humanismo social y el

7
La economía solidaria o economía de solidaridad es una búsqueda teórica y práctica de formas
alternativas de hacer economía, basadas en la solidaridad y el trabajo. El principio o fundamento
de la economía de solidaridad es que la introducción de niveles crecientes y cualitativamente
superiores de solidaridad en las actividades, organizaciones e instituciones económicas, tanto a
nivel de las empresas como en los mercados y en las políticas públicas, incrementa la eficiencia
micro y macroeconómica, junto con generar un conjunto de beneficios sociales y culturales que
favorecen a toda la sociedad. http://www.luisrazeto.net/content/%C2%BFqu%C3%A9-es-la-
econom%C3%AD-solidaria
58
progreso colectivo sin exclusiones, teniendo como propósito mejorar la
calidad de vida” (p.7).

La Profesora Arboleda (2000) define el término autogestión como “el

esfuerzo que hacen los actores de las empresas asociativas para asumir por
sí mismos la organización de su cotidiano teniendo como fundamento el
elemento creativo, dirigido al logro de unas metas propias del grupo”
(p.172).

La importancia de la economía solidaria se centra en la atención de las

necesidades básicas insatisfechas de la población. Siendo ésta una de las
vías más efectivas para atender dichas necesidades, el modelo solidario
proporciona distintas formas organizativas que de manera autogestionaria
desarrollan proyectos productivos altamente participativos, destacándose
una significativa expansión de dichas organizaciones por la geografía
nacional. (DANE, 2004).

La Economía Solidaria, según el Artículo 2 de la Ley 454 de 1998 es el

“sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto
de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por
prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo
de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin
de la economía”.

Esto significa que la economía solidaria participa en la economía del

país adelantando su acción a través de grupos sociales que se organizan
para desarrollar las actividades de cualquier sistema económico, como por

59
ejemplo la producción, distribución y consumo de bienes y servicios y de
ahorro o actividad financiera; busca el desarrollo social y comunitario de
manera integral.

Las Organizaciones de Economía Solidaria, según el Artículo 6 de la

Ley 454 de 1998, son todas aquellas:
(…) personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo
de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso,
son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto
de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y
servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al
desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general.

Lo anterior significa que son organizaciones, según Dansocial (2005),

caracterizadas por ser sostenibles y desarrollar simultáneamente tres ejes:
1. El eje económico, mediante actividades de producción de bienes o
servicios.
2. El eje social, atendiendo las necesidades de los asociados, sus
familias y de la comunidad de entorno.
3. El eje cultural solidario, como dinamizador de los anteriores
haciendo que los asociados y las asociadas cumplan sus
responsabilidades como trabajadores o usuarios y simultáneamente
sean sus aportantes y gestores a partir de la autogestión
democrática, la cual les permite generar los recursos necesarios
para soportar sus acciones en pro del desarrollo integral del ser
humano como sujeto, actor y fin de la economía.

60
 Para poder realizar sus procesos económicos, sociales y culturales
solidarios las organizaciones de la Economía Solidaria realizan de
manera permanente, continua y oportuna actividades de educación
solidaria (P.19).

En conclusión, las organizaciones de economía solidaria son entidades

autónomas que se diferencian de las sociedades civiles, empresariales,
mercantiles, comerciales y demás, porque tienen un carácter económico,
consecuencia de un contrato de organización que busca combinar recursos
y esfuerzos personales para realizar un objetivo común, relacionado con la
solidaridad, la justicia y la democracia económica.

De otra parte, la norma en mención, (Artículo 6 de la Ley 454/98)

establece que tienen este carácter las siguientes:
1. Cooperativas.
2. Organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u
otras formas asociativas y solidarias de propiedad.
3. Instituciones auxiliares de la economía solidaria.
4. Empresas comunitarias.
5. Empresas solidarias de salud.
6. Precooperativas.
7. Fondos de empleados.
8. Asociaciones mutualistas.
9. Empresas de servicios en las formas de administraciones públicas
cooperativas.
10.Empresas asociativas de trabajo.

61
 11.Todas aquellas formas asociativas solidarias que cumplan con las
características mencionadas.

Cabe mencionar que las organizaciones referidas en los primeros diez

numerales se encuentran reguladas por diferentes normas jurídicas que se
rigen por los principios establecidos en la Ley 454 de 1998. También es
importante recordar que la Ley 79 de 1988 reconoce como sector
cooperativo a todas las formas cooperativas donde los aportantes son
beneficiarios de la actividad empresarial, y que a través de la Ley 454 de
1998 se amplió la noción de sector cooperativo al sistema de economía
solidaria y en ésta, como formas cooperativas, se incluyeron las enunciadas
anteriormente y que se detallan enseguida.

Ɣ Cooperativas

Para Narváez (citado por Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2008) las
cooperativas se definen como “asociaciones voluntarias de personas en las
que se organizan esfuerzos y recursos con el propósito principal de servir
directamente a sus miembros, sin ánimo de lucro” (p.23).

La Alianza Cooperativa Internacional – ACI, define cooperativa como

“una asociación autónoma de personas que se han unido voluntariamente
para satisfacer sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales y
culturales comunes mediante una empresa de propiedad conjunta
democráticamente controlada”. (http://leycooperativa.co/)

62
 Es cooperativa la empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la cual los
trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los
aportantes y los gestores de la empresa, creada con el objeto de producir o
distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las
necesidades de sus asociados y de la comunidad en general. (Artículo 4 Ley
79/88).

Se pueden clasificar de varias formas: según su grado de integración;

en cooperativas de primer, segundo y tercer grados de conformidad con los
Artículos 92 y 93 de la Ley 79/88. Según los servicios que prestan; pueden
ser de distribución, de comercialización, agropecuarias, de transporte, de
educación, de vivienda, de trabajo asociado8, de ahorro y crédito9, de
seguros, de producción agroindustrial, de salud, de servicios funerarios, de
artes gráficas, de vigilancia y seguridad privada, de usuarios o de servicios
a los asociados10, de minería, de servicios alimenticios y de servicios

8
Clasificables también según el criterio de identidad. Las cooperativas de trabajo asociado son
empresas asociativas sin ánimo de lucro, que vinculan el trabajo personal de sus asociados y sus
aportes económicos para la producción de bienes, ejecución de obras, o la prestación de
servicios en forma autogestionaria. El principio o criterio de identidad se da en estas
cooperativas en la medida en que los asociados son a la vez los trabajadores de las mismas.

9 Se pueden clasificar también en consideración a si ejercen o no la actividad financiera. Son

cooperativas que ejercen actividad financiera (especializada de ahorro y crédito, multiactivo con
sección de ahorro y crédito e integrales con sección de ahorro y crédito) y cooperativas del
sector real, es decir, que no ejercen actividad financiera.

10 Clasificables también según el criterio de identidad. Son empresas asociativas sin ánimo de
lucro, compuestas por personas naturales y/o jurídicas, las cuales están constituidas para
prestarles servicios a los asociados. El principio o criterio de identidad se da en esta clase de
cooperativas en el sentido de que los asociados son los dueños y gestores de la empresa que les
presta los servicios y, simultáneamente los usuarios o consumidores de tales servicios. Sus
asociados no deben necesariamente trabajar en ellas (como en las cooperativas de trabajo
asociado) y si lo hacen sus relaciones se rigen por el Código Sustantivo del Trabajo. Por lo
tanto, se debe tener presente que el régimen laboral ordinario se aplica totalmente a los
trabajadores dependientes y a los trabajadores que a la vez sean asociados de estas cooperativas.
63
administrativos, entre otras. Según su objeto; pueden ser integrales,
multiactivas y especializadas.

Las cooperativas integrales son aquellas que en desarrollo de su objeto

social, realizan dos o más actividades conexas y complementarias entre sí,
de producción, distribución, consumo y prestación de servicios.

Las cooperativas multiactivas son las constituidas para atender varias

necesidades, mediante concurrencia de servicios en una sola entidad
jurídica. Los servicios son organizados en secciones independientes, de
acuerdo con las características de cada tipo especializado de cooperativa.

Las cooperativas especializadas se crean para atender una necesidad

específica, correspondiente a una sola rama de actividad económica, social
o cultural. Éstas pueden ofrecer servicios diferentes a los establecidos en su
objeto social, mediante la suscripción de convenios con otras entidades
cooperativas. En éste grupo se encuentran: Las de consumo, de educación,
las que presten servicios de seguros, de transporte, de vivienda, de
vigilancia y seguridad privada, agropecuarias, piscícolas, agroindustriales y
mineras, ente otras.

Se pueden asociar para constituir una cooperativa personas naturales,

personas jurídicas de derecho público, personas jurídicas del sector
cooperativo y personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro,
entre otras, en un número no menor de 20.

64
 La dirección, como máxima instancia de la cooperativa está la
asamblea general, y el consejo de administración. La representación legal
la ejerce el gerente que sea designado por la asamblea. El control es
ejercido por la junta de vigilancia y el revisor fiscal cuando las
circunstancias lo ameriten. La inspección, vigilancia y control por parte del
Estado la ejerce, en principio la Superintendencia de la Economía
Solidaria, y/o los ministerios o superintendencias según la actividad
económica que desarrolle la cooperativa en su objeto social.

Ɣ Organismos de segundo y tercer grado que agrupen

cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de
propiedad

Partiendo del hecho de que los organismos de primer grado están

comprendidos por las organizaciones de que trata el Artículo 6 de la Ley
454 de 1998, y teniendo en cuenta que la integración, tanto cooperativa
(Capítulo X Ley 79/88) como de la economía solidaria (Capítulo III Ley
454/98) son fundamentales para el desarrollo y consolidación del sector, las
normas autorizan la creación de organismos denominados de segundo y
tercer grado con el objeto de permitir y lograr el intercambio de
experiencias, la prestación de servicios recíprocos y, principalmente, la
planificación del avance institucional de éste.

La finalidad de la integración del sector de la economía solidaria es

poder concertar con el Estado una participación activa en la formulación,
coordinación, a nivel nacional, de las políticas, estrategias, planes,
programas y proyectos generales del mismo.

65
 La Ley 79/88 establece que las cooperativas se pueden asociar entre sí
para el mejor cumplimiento de sus fines económicos o sociales en
organismos de segundo grado de carácter nacional o regional. Las de índole
económica se pueden especializar en determinado ramo o actividad. En los
organismos de segundo grado pueden participar además, los fondos de
empleados, las asociaciones mutualistas, las sociedades mutuarias y demás
instituciones sin ánimo de lucro que puedan contribuir o beneficiarse de las
actividades que desarrollen estos organismos; requiriéndose mínimo de
cinco organizaciones para constituir un organismo de segundo grado de
nivel regional y de 10 para uno de nivel nacional.

También menciona la norma que los organismos cooperativos de

segundo grado y las instituciones auxiliares de cooperativismo, pueden
crear organismos de tercer grado de carácter asociativo, con el fin de
unificar la acción de defensa y representación del movimiento nacional e
internacional.

Por su parte la Ley 454/98 establece que las organizaciones de

economía solidaria pueden asociarse entre sí para el mejor cumplimiento de
sus fines económicos, sociales o culturales en organismos de segundo
grado de carácter nacional o regional. Los de índole económica pueden ser
especializados en determinado ramo o actividad. En dichos organismos
pueden participar además otras instituciones de derecho privado sin ánimo
de lucro que ayuden a contribuir o beneficiarse de las actividades de éstos.

66
 Dicha ley también permite que los organismos de segundo grado que
integran cooperativas y otras formas asociativas y solidarias de propiedad,
puedan crear organismos de tercer grado, de índole regional, nacional o
sectorial, con el propósito de lograr sus fines y la integración del sector, de
orientar procesos de desarrollo del movimiento y unificar acciones de
defensa y representación nacional o internacional. Los organismos de tercer
grado se pueden conformar con no menos de 12 entidades.

Estos organismos tienen dentro de sus funciones la representación de

sus asociados ante las diferentes autoridades municipales, departamentales
y nacionales; la generación y establecimiento de programas o planes
autónomos y/o comunes para el desarrollo del sector; la creación de lazos
con los entes territoriales para introducir dichos programas en los planes,
programas y proyectos de desarrollo territorial; y participar activamente en
la elaboración de los planes de desarrollo municipal, departamental y
nacional.

Finalmente, es importante mencionar que los organismos tanto de

segundo, como de tercer grado del nivel nacional, regional o sectorial que
se conformen, conservan la misma naturaleza jurídica de las organizaciones
de la economía solidaria, y, además de lo previsto en sus estatutos, deben
asumir en su integridad el marco conceptual estipulado en el Capítulo II de
la Ley 454/98.

67
 Ɣ Instituciones auxiliares de la economía solidaria

La Ley 79/88 permite que los organismos cooperativos puedan,

directamente o en forma conjunta, crear instituciones auxiliares del
cooperativismo, las cuales tienen como objeto exclusivo la realización de
actividades de apoyo o complementación del objeto social de quienes las
crean. De igual forma, las entidades que no teniendo naturaleza jurídica
cooperativa, carezcan de ánimo de lucro y realicen actividades orientadas al
desarrollo del sector cooperativo, pueden ser reconocidas como tales por la
autoridad estatal cabeza del sector o competente para ello.

Así las cosas, la ley establece que son instituciones auxiliares del
cooperativismo las personas jurídicas sin ánimo de lucro cuyo propósito es
incrementar y desarrollar el sector cooperativo, mediante el cumplimiento
de actividades orientadas a proporcionar preferentemente a los organismos
componentes del sector cooperativo el apoyo y ayuda necesarios para
facilitar el mejor logro de sus propósitos económicos y sociales. Estas
instituciones deben limitar su objeto social a una sola línea de actividad y
sus áreas afines

Las instituciones auxiliares cuyos miembros sean personas naturales,

podrán asociarse a organismos cooperativos de segundo grado. Aquellas
cuyos miembros sean personas jurídicas, podrán asociarse a organismos
cooperativos de tercer grado.

En conclusión, las instituciones auxiliares de la economía solidaria son

personas jurídicas sin ánimo de lucro creadas, en un número plural, bien

68
sea por organizaciones de la economía solidaria, entidades y/o personas
naturales sin ánimo, cuyo objeto social está orientado a la realización de
actividades conducentes al desarrollo del sector solidario. Su máxima
instancia es la asamblea general o junta de asociados, la dirección está a
cargo de la junta directiva y el consejo de administración, siendo
representada legalmente por el director ejecutivo designado. El control lo
realiza la revisoría fiscal y la inspección, vigilancia y control por parte del
Estado la ejerce la Superintendencia de la Economía Solidaria.

Ɣ Empresas comunitarias

Una empresa comunitaria, según la Universidad Nacional Abierta y a

Distancia - UNAD (2008) es “una manera de crear trabajo y riqueza por
cuenta propia de forma asociada, es decir no individualmente, en
condiciones de igualdad y compañerismo” (p.52). La denomina
comunitaria porque “tiene varias cosas en común: el desempleo y la
necesidad de producción por un lado; por el otro, las posibilidades comunes
de trabajar y crear riqueza, y una tercera, la propiedad en común entre los
participantes” (p.52). Destaca el centro académico que las principales
características de la empresa comunitaria son “la copropiedad, el trabajo
personal en común, la co-administración y la participación proporcional en
las ganancias” (p.52). Entonces, puede afirmarse que la empresa
comunitaria es una forma de organización social adoptada por la
comunidad para hacer que sus recursos humanos, naturales, materiales y
económicos sean administrados para el desarrollo de la comunidad
(UNAD, 2008).

69
 Meléndez & Medina (citados por Vega & Santiago, 2007) definen
empresa comunitaria como “los proyectos organizados de forma colectiva
para la producción y venta de productos en el mercado” afirmando que su
principal objetivo es el de “generar empleos e ingresos para personas, por
lo general de bajos ingresos, que forman parte de una comunidad” (p.2).

En Colombia las empresas comunitarias surgieron con la “reforma

social agraria” de 1961, definidas en el Artículo 102 de la Ley 135,
posteriormente reguladas por la Ley 30 de 1988 y el Decreto 561 de 1989,
en los siguientes términos:
(…) es la forma asociativa por la cual un número plural de personas
que reúnan las condiciones para ser beneficiarias de los programas de
reforma agraria estipulan aportar su trabajo, industria, servicios y
otros bienes en común, con el fin de desarrollar todas o algunas de las
siguientes actividades: la explotación económica de uno o varios
predios rurales, la transformación, comercialización o mercadeo de
productos agropecuarios y la prestación de servicios sin perjuicio de
poder dedicarse a otras actividades conexas y necesarias para el
cumplimiento de sus fines, en orden a repartirse entre sí las ganancias
o pérdidas que resultaren en forma proporcional a sus aportes
(Artículo 1, Decreto 561 de 1989).

Por su parte, la Ley 160 de 1994 que derogó las leyes 135/61 y 30/88,
las definió exactamente en los mismos términos, adicionándole que “Para
los anteriores efectos se entiende por beneficiarios de los programas de
reforma agraria a los campesinos de escasos recursos económicos”
(Artículo 103), es decir parte de la población vulnerable del país.

70
 Así las cosas, las empresas comunitarias, en el marco de las
organizaciones de economía solidaria, son una forma asociativa por medio
de la cual un número plural de personas acuerdan aportar su trabajo y otros
bienes con el fin de desarrollar actividades productivas en pro del
desarrollo comunitario pero en especial el sector agropecuario, tal como se
encuentra definida en la Ley 160 de 1994, que especifica que “En las
empresas comunitarias se entiende que el trabajo de explotación económica
será ejecutado por sus socios” (Artículo 103).

Menciona la ley en cita que las empresas comunitarias e instituciones

auxiliares de las mismas tienen por objeto la promoción social, económica
y cultural de sus asociados, siendo beneficiarias de beneficios y
prerrogativas que el Estado reconoce a las entidades de utilidad común
(Artículo 103).

Las instituciones auxiliares de las empresas comunitarias, según la Ley

160/94 son organismos que tienen como fin incrementar y desarrollar el
sistema comunitario mediante el cumplimiento de actividades tendientes a
la promoción, educación, financiamiento y planeación que permitan el
logro de los objetivos económicos y sociales de dichas empresas (Artículo
103).

La dirección de una empresa comunitaria está a cargo de la asamblea

general, la administración de la junta de administración y el control por un
revisor fiscal elegido por la asamblea general, quien vela por las
operaciones de la empresa y es representada legalmente por el gerente

71
designado. La inspección, vigilancia y control por parte del Estado la ejerce
la Superintendencia de la Economía Solidaria.

Ɣ Empresas solidarias de salud

La creación de las Empresas Solidarias de Salud en Colombia, son el

resultado de la aprobación, en el año 1993, por parte del Consejo Nacional
de Política Económica y Social -Conpes, de un proyecto mediante el cual
se da vía libre a un sistema empresarial, en el que la comunidad juega un
papel fundamental, que busca ampliar la cobertura de la salud a los
colombianos que no tienen acceso a ella, es decir para la población más
pobre. Dicho proyecto solicitaba que el Gobierno Nacional diera solución a
las necesidades básicas insatisfechas para se elevara los niveles de calidad
de vida de ésta población.

Menciona el Conpes (1993) que “se precisan acciones de solidaridad,

que privilegien las acciones públicas hacia las poblaciones más pobres. Y
se requieren formas de organización empresariales modernas, que
incentiven y potencien la participación directa de las comunidades en la
resolución de sus problemas” (p.3).

Según lo explicó en su momento el fallecido Ministro de Salud Juan

Luis Londoño de la Cuesta, en entrevista al diario El Tiempo (1993):
El sistema comprende un aporte o subsidio del Estado, en solidaridad
con la comunidad, y un trabajo de la propia gente, para que se
organicen, conformen sus empresas, con personería jurídica y
habilidad administrativa, y adquieran los servicios de salud a quienes

72
 mejores garantías les ofrezcan, sean cajas de compensación, clínicas
privadas, hospitales públicos, centros de salud, etcétera. La
organización de la comunidad es el eje básico y puede partir de formas
de asociación existentes como juntas de padres de los hogares de
bienestar infantil, juntas de usuarios campesinos, las cooperativas, los
comités de participación comunitaria.

Para Barona (2000) las empresas solidarias de salud son organizaciones

creadas con el objeto de cumplir dos propósitos fundamentales: “gestionar
la adquisición por parte de las comunidades de servicios de salud
financiados mediante el subsidio directo otorgado por el Estado para este
fin, y facilitar la organización y desarrollo de las comunidades a través de
la difusión de la cultura de la solidaridad”.

Las empresas solidarias de salud son una modalidad de organización

empresarial de las comunidades que les permite adquirir servicios de salud
con la financiación del subsidio directo otorgado por el Estado para este
fin. Tienen, entonces, un componente de organización de la comunidad y
otro de gestión para la adquisición de tales servicios (Conpes, 1993).

La organización de la comunidad para contratar servicios de salud es lo

que se denomina Empresa Solidaria de Salud - ESS. La ESS está
conformada por los usuarios de salud en cada comunidad, que se vinculan a
ella mediante una cuota de afiliación o compra de una acción o
participación en la empresa (Conpes, 1993).

73
 Indica el Conpes que las ESS deberán tener personería jurídica para
poder contratar con el Estado. Como tal, podrán organizarse en
modalidades tales como asociaciones sin ánimo de lucro, como entidades
del sector solidario (pre-cooperativas y cooperativas o asociaciones
mutuales) o como sociedades anónimas. Las empresas solidarias deberán
cumplir con los requisitos legales, administrativos y técnicos establecidos
por el Ministerio de Salud, antes de estar en capacidad de administrar los
recursos del subsidio.

De otra parte, dichas empresas fueron creadas legalmente por la Ley

100 de 1993 que las definió en el Artículo 174 como parte integrante del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y en el Artículo 181 como
uno de los tipos de Entidades Promotoras de Salud.

Es importante mencionar que al ser promulgada la Ley 100/93, ésta

creó dos regímenes de seguridad social en salud, el contributivo y el
subsidiado, es acá donde las empresas solidarias de salud pudieron entrar a
participar en éste como administradoras preferenciales del régimen
subsidiado, siendo beneficiaria de esta modalidad de organización, así
como del subsidio otorgado por el gobierno, toda la población pobre y
vulnerable, que no tiene capacidad de pago para cotizar al régimen
contributivo.

Entre tanto el Decreto 1804 de 1999 establece que podrán administrar

los recursos del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, entre otras, las Empresas Solidarias de Salud (Artículo 1)
y que la Superintendencia Nacional de Salud autorizará la operación del

74
régimen subsidiado a cooperativas, asociaciones mutuales o asociaciones
de cabildos o resguardos indígenas, que estén organizadas como empresas
solidarias de salud, naturalmente que tengan su respectiva personería
jurídica (Artículo 5).

En conclusión, las empresas solidarias de salud son formas asociativas

de personas naturales o jurídicas, identificadas con prácticas solidarias
democráticas y humanas que se unen para conformar fuerzas sociales, con
miras a procurar el desarrollo integral del ser humano, que tienen por
objeto social o actividad principal la prestación de servicios de salud.
Tienen una asamblea de socios que elige una junta directiva que, con el
apoyo de los gestores, toma las decisiones de administración de los
recursos de salud, la contratación y el pago de los servicios a los
proveedores; el control lo ejerce la junta de control social y el revisor
fiscal, la representación legal la hace el gerente o presidente de la junta
directiva. La inspección, vigilancia y control por parte del Estado la ejerce
la Superintendencia Nacional de Salud y a la Superintendencia de la
Economía Solidaria en lo que le compete.

Ɣ Precooperativas

De conformidad con la Ley 79/88 se consideran precooperativas los

grupos que bajo la orientación y con el concurso de una entidad promotora,
se organicen para realizar actividades permitidas a las cooperativas y, que
por carecer de capacidad económica, educativa, administrativa, o técnicas,
no estén en posibilidad inmediata de organizarse como cooperativas
(Artículo 124).

75
 Son empresas asociativas sin ánimo de lucro de duración limitada, que
vinculan el trabajo de sus asociados y sus aportes económicos para la
producción de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios en
forma autogestionada. Se dice que son empresas porque los criterios para
su administración deben estar basados en la eficacia, productividad y
rentabilidad con el objeto de brindar mejores servicios a sus asociados y a
la comunidad en general. Los asociados son dueños, trabajadores y
administradores de su propia organización.

La norma menciona que las precooperativas deberán evolucionar hacia

cooperativas, en un término de cinco años prorrogables, a juicio de la
autoridad estatal que ejerza su inspección, vigilancia y control (Artículo
125).

Loa anterior significa que las precooperativas son organizaciones del

sector cooperativo cuya naturaleza jurídica, y objetivos las definen como
personas jurídicas sin ánimo de lucro, con características de transitoriedad,
que de conformidad con el Artículo 1 del Decreto 1333 de 1989 tienen
como objetivos generales los siguientes:
1. Educar social y económicamente a sus asociados dentro de un
marco comunitario y sobre bases de esfuerzo propio, ayuda mutua,
solidaridad responsabilidad conjunta, igualdad social, beneficio a
la comunidad y aplicación de la ideología cooperativa.
2. Organizar la producción, la explotación, la comercialización, la
distribución o uso de los bienes, la prestación de servicios y el

76
 trabajo sobre bases de propiedad cooperativa, trabajo de los
asociados y capitalización social.
3. Desarrollar procesos de formación y capacitación y adiestramiento
para los asociados en la gestión democrática, mediante su
participación activa y consciente.
4. Adelantar las etapas del proceso evolutivo hacia cooperativa plena,
en sus aspectos económicos y financieros, de mejoramiento
comunitario y proyección social.

Una precooperativa se constituye con no menos de cinco asociados

fundadores que por carecer de educación, recursos técnicos o capacidad
económica, no se encuentran en condiciones inmediatas de organizarse
como cooperativa formal y requieren de un plazo prudencial y orientación
de una entidad promotora para poder cumplir el objetivo de evolucionar
exitosamente a una organización cooperativa.

En este contexto, una entidad promotora, según lo define la Ley 79/88,

es aquella organización o persona, pública o privada, que propicia la
reunión de personas en organizaciones de economía solidaria, que
promueve la constitución de una precooperativa y tiene dentro de sus
obligaciones prestar asistencia técnica, administrativa o financiera, así
como atender a la formación y capacitación de sus asociados para impulsar
su desarrollo y asegurar su evolución (Artículo 126).

Estas entidades promotoras participan en la administración y en el

control de las precooperativas, en la forma y términos que los estatutos
establezcan, tal participación disminuye gradualmente, a fin de garantizar

77
la responsabilidad y la autonomía decisoria de los asociados (Artículo 127).
La participación de la entidad promotora en la administración y vigilancia
de la entidad, debe ser siempre minoritaria respecto de la participación de
los asociados.

Los órganos de administración y dirección de la precooperativa, los

conforman la junta de asociados, el comité de vigilancia, el comité de
administración y el revisor fiscal, la representación legal a está a cargo del
director ejecutivo. La inspección, vigilancia y control por parte del Estado
la ejerce la Superintendencia de la Economía Solidaria en lo que le
compete.

En éste apartado es importante mencionar el Decreto 4588 de 2006

mediante el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, que las define como:
Organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector solidario
de la economía, que asocian personas naturales que simultáneamente
son gestoras, contribuyen económicamente a la cooperativa y son
aportantes directos de su capacidad de trabajo para el desarrollo de
actividades económicas, profesionales o intelectuales, con el fin de
producir en común bienes, ejecutar obras o prestar servicios para
satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en
general.

El objeto social de estas organizaciones es el de generar y mantener

trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía,
autodeterminación y autogobierno; debiendo precisar la actividad

78
socioeconómica que desarrollan, encaminada al cumplimiento de su
naturaleza, en cuanto a la generación de un trabajo o empleo.

La Cooperativa y Precooperativa de Trabajo Asociado ostenta la

condición de propietaria, poseedora o tenedora de los medios de
producción y/o labor, tales como instalaciones, equipos, herramientas,
tecnología y demás medios materiales o inmateriales de trabajo.

Define el Decreto 4588/06 que el trabajo asociado cooperativo es la

actividad libre, autogestionaria, física, material o intelectual o científica,
que desarrolla en forma autónoma un grupo de personas naturales que han
acordado asociarse solidariamente, fijando sus propias reglas conforme a
las disposiciones legales y con las cuales autogobiernan sus relaciones, con
la finalidad de generar empresa (Artículo 10).

Ɣ Fondos de empleados

Para Rueda & Álvarez (2012), hay cierto consenso en la literatura de

que los fondos de empleados surgieron en Colombia hace
aproximadamente 80 años, como una forma primaria de organización en la
cual mediante el ahorro programado, efectuado durante un tiempo
determinado se satisfacían ciertas necesidades económicas; las cuales en
principio se conocieron como Natilleras11 o como cadenas de ahorro, que

11
Las “natilleras” son una práctica de ahorro informal, que según un estudio de la Fundación
Universitaria Luis Amigó, surgieron durante los años veinte con el florecimiento industrial del
Valle de Aburrá, consiste en un ritual donde cada afiliado realiza su aporte, según la frecuencia
establecida, semanal o quincenalmente; haciendo un ahorro según su capacidad económica, la
cual depende en gran parte del salario devengado. En esa época, los grupos de trabajadores de
cada fábrica creaban fondos comunes mediante los cuales se anticipaban a gastos imprevistos.
79
tuvieron reconocimiento legal desde 1989, con la expedición del Decreto
1481 e incorporadas por el Gobierno Nacional al sector de Economía
Solidaria por medio de la Ley 454 de 1998 (p.76).

La creación de un fondo de empleados en una empresa surge muchas

veces de la necesidad que tienen sus trabajadores de hacer un ahorro
periódico, de la necesidad de asociarse en búsqueda de un bien común,
partiendo de la costumbre, dentro de los trabajadores de cada una
conformar “natilleras” que recolectan los ahorros que se le pueden prestar
al que lo necesite, siendo un sistema informal de su acceso al crédito. Ante
el incremento de las necesidades de los trabajadores y el interés de los
mismos empleadores quienes vieron en éstas formas asociativas la
oportunidad de resolver algunas expectativas institucionales, se crearon los
fondos de ahorro, los cuales se transformaron posteriormente en los fondos
de empleados que se conocen hoy en día.

El surgimiento formal de los fondos de empleados en Colombia se dio

en 1938, con el otorgamiento de la personería jurídica -funcionando como
corporaciones o asociaciones sujetas a la normatividad del código civil- por
el Ministerio de Gobierno (Decreto 1326 de 1922) y luego por el Ministerio
de Justicia (Decreto 1510 de 1944). En 1963 se asignó a la
Superintendencia Nacional de Cooperativas el reconocimiento y la
inspección y vigilancia de los fondos de empleados; esta entidad estableció
una normatividad administrativa y económica que más tarde fue declarada
nula por el Consejo de Estado, con lo cual fue necesario expedir un decreto

Poco a poco, esos fondos empezaron a llamarse natilleras porque servían para la natilla, los
buñuelos o gastos de diciembre. http://www.natillera.com/historia.asp
80
presidencial en 1981, también declarada nulo en 1984. En 1988 se tramitó
un proyecto de ley de actualización de la legislación cooperativa, que se
convirtió en la Ley 79/1988, la cual facultó Presidente de la República para
dictar, entre otros, el estatuto de los fondos de empleados, lo cual hizo a
través del Decreto 1481 de 1989 (Lozano, 2012).

Dicha norma, Decreto 1481/89, dio a los fondos de empleados un

marco jurídico específico para facilitar su fomento, constitución, desarrollo
y consolidación, dentro de una legislación acorde con su naturaleza
jurídica, sus necesidades y una filosofía sectorial, que les permite contar así
con su propia identidad ( Analfe, 2011).

El Decreto 1481 de 1989, mediante el cual se determinan la naturaleza,

características, constitución, regímenes interno, de responsabilidad y
sanciones, y se dictan medidas para el fomento de los fondos de empleados;
que los dota de un marco jurídico para su desarrollo, promueve la
vinculación de los trabajadores a estas empresas asociativas de economía
social y garantiza el apoyo del Estado a las mismas; establece que los
fondos de empleados son empresas asociativas, de derecho privado, sin
ánimo de lucro, constituidas por trabajadores dependientes y subordinados
(Artículo 2).

Esta definición fue ratificada por la Corte Constitucional (2009) cuando

afirmó que los fondos de empleados son:
… asociaciones de derecho privado, de naturaleza solidaria y sin
ánimo de lucro, en las que un grupo de trabajadores concurre, con la
anuencia de sus respectivos empleadores, para procurar el aumento de

81
 la oferta de servicios en varias áreas de interés para todos ellos como
son entre otras, las de ahorro y crédito, educación continuada y/o no
formal, recreación y cultura, aspectos todos de gran importancia para
las familias de los trabajadores asalariados (Sentencia C-803).

Esto significa que los fondos de empleados como personas jurídicas

que manejan ahorro; son asociaciones de personas que tienen como vínculo
común pertenecer y depender laboralmente de una misma empresa o de
varias sociedades que desarrollen una actividad mancomunada, se
constituyen como una entidad privada con un número de personas y capital
variable e ilimitado, sin ánimo de lucro (Lozano, 2012).

Estas empresas se caracterizan porque se integran esencialmente por

trabajadores asalariados; la asociación y el retiro sean voluntarios; tienen la
garantía de la igualdad de los derechos de participación y decisión de los
asociados sin importar el monto de sus aportes; prestan servicios en
beneficio de sus asociados; establecen que las reservas sociales no se
pueden repartir; destinan sus excedentes a la prestación de servicios de
carácter social y al crecimiento de sus reservas y fondos; su patrimonio es
variable e ilimitado; su duración es indefinida, y fomentan la solidaridad y
los lazos de compañerismo entre sus asociados (Artículo 3).

Vale mencionar que su característica de asociación fue modificada

mediante la Ley 1391 de 2010, con el propósito de que se puedan asociar
trabajadores de otras empresas relacionadas y así permitirles subsistir
independientemente de la vida productiva de la empresa que les apoyó en
su creación.

82
 Los fondos de empleados los pueden constituir un mínimo de 10
trabajadores dependientes, trabajadores asociados o por servidores
públicos, pudiendo ser asociados las personas que presten servicios a las
empresas que generan el vínculo común de asociación, independientemente
de la forma de vinculación (Artículo 4, Decreto 1481/89).

Un fondo de empleados es una empresa asociativa, constituida por

empleados dependientes y subordinados, que no tiene ánimo de lucro, sino
que su objetivo es el de propender por el bienestar de sus asociados, como
lo es el de todas las organizaciones sin ánimo de lucro. En cada empresa se
puede conformar uno o varios fondos de empleados, y también es posible
que los trabajadores pertenecientes a varias empresas conformen un solo
fondo de empelados, siempre que estas empresas estén enmarcadas en las
disposiciones del Decreto 1481 de 1989.

El fin y objetivo fundamental de los fondos de empleados es la

prestación de servicios a sus asociados, dentro los cuales se encuentran el
ahorro y el crédito, que realizan únicamente con sus asociados, toda vez
que así lo ha dispuesto el Artículo 22 del Decreto 1481 ya citado.
Excepcionalmente, y en los casos previstos en el referido decreto
(previsión, solidaridad y bienestar social) pueden extenderlo a los padres,
cónyuges, compañero(a) permanente, hijos y demás familiares de acuerdo
con los estatutos. Esto significa que eventualmente, aunque no es la razón
de ser de los fondos de empleados, ni es una de sus características y
siempre y cuando esté en forma expresa consagrado en los estatutos,

83
podrán extender sus servicios a terceras personas, siempre que con ello no
se desvirtúe su objeto social.

Lo anterior de conformidad con lo establecido por el Artículo 10 de la

Ley 79 de 1988, el cual es aplicable por remisión expresa del Artículo 69
del Decreto 1481 de 1989, que señala:
Las cooperativas prestarán preferencialmente sus servicios al personal
asociado. Sin embargo, de acuerdo con sus estatutos podrán
extenderlo al público no afiliado, siempre en razón del interés social o
del bienestar colectivo. En tales casos, los excedentes que se obtengan
serán llevados a un fondo no susceptible de repartición.

Los asociados a estas formas de organización solidaria conforman con

sus aportes un fondo de recursos económicos del cual buscan obtener
crédito y servicios. No obstante dada su particularidad económica, la norma
determinó que su actividad debe especializarse solo en crédito y otros
servicios necesarios para los asociados. Entre los servicios más comunes se
encuentran los de recreación, consumo y salud, los cuales se pueden prestar
a través de convenios con otras entidades.

En otras palabras, los fondos de empleados son asociaciones de

trabajadores dependientes y subordinados que se unen y constituyen un
fondo común por medio del cual se otorgan préstamos. Éste fondo común,
autogestionado, se crea a partir de la acumulación del ahorro periódico de
un porcentaje del salario de los asociados con el objeto de generar un
monto suficiente que permita autofinanciar actividades crediticias. Por ésta
razón el objeto fundamental de un fondo de empleados es conceder

84
préstamos a sus asociados con los recursos acumulados de sus propios
ahorros y producir beneficios en procura de mejores márgenes en la
obtención de créditos. (Martínez & otros, 2012),

Así las cosas, se reitera, la razón de ser de los fondos de empleados es

fundamentalmente la prestación de servicios en benéfico de sus asociados,
como quiera que se constituye una entidad de derecho privado, sin ánimo
de lucro, donde lo único que se persigue es el interés social y el bienestar
colectivo de los asociados, su finalidad no es la de prestar servicios al
público, sino que tiene, en primera instancia una finalidad de promoción de
las necesidades del grupo asociado, y en segunda instancia, el beneficio de
la comunidad en general.

Vale destacar que para Asociación Nacional de Fondos de Empleados,

Analfe (2011), los fondos de empleados tienen una doble naturaleza:
Primero, deben caracterizarse por cumplir simultáneamente la tarea de
asociar un grupo de personas que tienen necesidades y objetivos comunes y
en la medida que se puedan satisfacer esas necesidades, se avanza en la
construcción del balance social. Segundo, deben ser muy hábiles desde el
punto de vista empresarial, siendo la única manera de construir valor
agregado a largo plazo. Lo que exige del grupo directivo y gerencial lograr
el equilibrio entre lo social y empresarial; siendo, la gestión social
empresarial solidaria, la razón de existir de estas organizaciones (p.19).

Los órganos de administración y vigilancia de los fondos de empleados

están en cabeza de la Asamblea General, la Junta Directiva y la gerencia
del fondo. Estas instancias deben trabajar bajo los principios de la

85
economía solidaria y para lograr una administración eficiente; ésta tiene
que ser participativa, autogestionaria y emprendedora. El control y
vigilancia lo ejercen respectivamente el Comité de Control Social y el
Revisor Fiscal elegido por asamblea general. La inspección, vigilancia y
control por parte del Estado la ejerce la Superintendencia de la Economía
Solidaria.

Ɣ Asociaciones mutualistas

Según la UNAD (2005) las asociaciones mutualistas, antes

denominadas mutuarias son consideradas las pioneras del movimiento
cooperativo en Colombia, organizadas desde el siglo XIX. Dice la
Universidad que la importancia que adquieren hoy en día estas empresas,
es que en su proceso de modernización se adecúan para prestar servicios de
seguridad social como salud, funerarios, seguros mutuales, etc., viéndolas
como una alternativa de privatización social de la seguridad social, frente a
la política de privatización capitalista (Lección 34: Asociaciones mutuales).

Para el Profesor Fabio Alberto Cortés Guavita12 (2007) la mutualidad

es:
el movimiento social que por excelencia pertenece a las clases menos
favorecidas que por su intermedio tienen la opción número uno para
buscar solución a los múltiples problemas que les aquejan, ante el
abandono del sistema neoliberal que impera en Colombia, el cual ha
olvidado por completo las necesidades básicas insatisfechas de la gran
mayoría de la población.

12
Presidente de la Confederación de la Mutualidad Colombiana, “COLOMBIAMUTUAL”.
86
 El Instituto de Capacitación y Formación Mutual Carlos Castillo (s.f)
dice que desde el punto de vista económico social, “la mutualidad es una
asociación con finalidades benéficas y en la que impera la reciprocidad en
los miembros que la integran, asocia amigablemente a las personas con el
objeto de procurarse a través de un compromiso común y una acción
recíproca, los beneficios de la combinación del ahorro y la asociación”
(p.27).

Según la Real Academia Española (2001) en la versión electrónica “on

line” del Diccionario de la Lengua Española, el mutualismo es un régimen
de prestaciones mutuas entre los miembros de una mutualidad, que sirve de
base a determinadas asociaciones. La palabra mutualidad, deriva de la
latina mutua, que significa lo que recíprocamente hacen dos o más
personas; siendo entonces “una forma especial y perfeccionada de
asociación que se basa en la reciprocidad de servicios para casos
determinados, repartiendo así los riesgos sobre mayor número posible de
asociados para hacer casi insensibles sus efectos” (Instituto de Capacitación
y Formación Mutual Carlos Castillo, s.f, p.28).

Para Jaramillo (2005) el mutualismo es “un sistema solidario de

servicios mutuos, fundado en la asociación voluntaria de personas que se
unen sobre la base de objetivos comunes de ayuda recíproca” (p.279).
También afirma el profesor Jaramillo: que en lo económico estas
organizaciones “se sustentan integrando un patrimonio del cual nadie es
propietario individualmente” y que dicho patrimonio “pertenece al
conjunto total y orgánico de los asociados”; y que en lo social se basan “en

87
la conformación del grupo humano que se integra para satisfacer sus
necesidades, excluyendo los egoísmos e intereses personales” (p.279).

La Organización Internacional del Trabajo, OIT (2011) asegura que

“las organizaciones de ayuda mutua han existido durante mucho tiempo en
todo el mundo” (p.2), y las define como: “organizaciones cuyo objetivo es
esencialmente ofrecer servicios sociales a sus miembros individuales y a
las personas a su cargo” (p.2). Afirma también que estas sociedades, sean
formales o informales, “satisfacen la necesidad de las comunidades de
organizar ellas mismas la ayuda social colectiva para compartir una amplia
variedad de riesgos” (p.2).

Los servicios y apoyo que refiere la OIT (2011) que pueden suplir estas
organizaciones tienen que ver con salud (atención de dolencias causadas
por enfermedades o accidentes y suministro de medicinas), apoyo material
a las familias afligidas (repatriación de un cadáver, gastos incurridos en
rituales y fúnebres), por malas cosechas, por mala temporada de pesca,
entre otros.

Según la OIT (2011) “las sociedades mutuales ofrecen servicios a

través de mecanismos donde los riesgos son compartidos y los recursos se
encuentran en un fondo común” (p.2), anotando que “las principales
diferencias entre estas sociedades y las compañías de seguros clásicas son
que las sociedades mutuales no son lucrativas y no seleccionan a sus
miembros ni calculan las primas de los miembros sobre la base de sus
riesgos individuales” (P.2).

88
 Swartz (citado por Franco & Andrade, 2013) define el mutualismo
como un:
Sistema solidario, cuya base está en la asociación de personas que
comparten los mismos objetivos, y cuyo fin principal es atender las
necesidades del hombre. Fue creado para que ante una emergencia o
necesidad de algún bien o servicio, al que las personas no pueda tener
acceso en forma individual, lo pueda hacer mediante la ayuda mutua.
Precisamente el valor más importante que sostiene al mutualismo es la
solidaridad, además de asistir a sus asociados ante una emergencia,
tiene como propósito contribuir al logro de su bienestar material y
espiritual (p.4).

Dicen los académicos Franco & Andrade (2013) que estas

organizaciones se financian mediante el aporte de una contribución
periódica, denominada cuota social, la cual se abona mensualmente. Con
este aporte o cuota, la asociación mutual brinda los servicios esenciales a
quienes los necesiten. De esta forma cada uno de los asociados debe pensar
que su aporte es totalmente solidario, pues no lo hace esperando algo a
cambio, sino que será recibido en servicios o bienes por otros asociados
que lo necesiten” (p.4).

Entre la variedad de servicios que pueden prestar las asociaciones

mutuales; se encuentran la atención en salud; otorgamiento de ayudas
económicas, de subsidios; servicios de abastecimiento, construcción de
viviendas, en general, pueden brindar cualquier tipo de servicios y facilitar
la adquisición de bienes (Franco & Andrade, 2013).

89
 Para Torrenbó (citado por Franco & Andrade, 2013) es importante que
no se confundan las asociaciones mutuales y las cooperativas; por cuanto,
no obstante tienen puntos en común, existen entre las dos notorias
diferencias, siendo una de las principales sus orígenes. Las mutuales son
concebidas para la protección de sus asociados, en tanto que las
cooperativas desde sus inicios se han ocupado de las actividades
económicas manteniendo los criterios de solidaridad (p.5).

Para el Instituto de Capacitación y Formación Mutual Carlos Castillo

(s.f) las mutuales “surgen con el propósito de hacer frente a necesidades
comunes de determinados grupos sociales que se asocian voluntariamente
con el fin de brindarse una serie de beneficios recíprocos” (p.5).

Estos beneficios se plasman en diversos tipos de servicios que la

legislación colombiana denomina prestaciones mutuales, y son los servicios
que otorgan las asociaciones mutuales para la satisfacción de necesidades
de los asociados, mediante asistencia médica, farmacéutica, funeraria,
subsidios, ahorro y crédito y actividades culturales, educativas, deportivas
o turísticas, así como cualquier otra prestación dentro del ámbito de la
seguridad social que tenga por fin la promoción y dignificación de la
persona humana (Decreto 1480/89, Artículo 43).

Por su parte, el Decreto 1480 de 198913 establece que las Asociaciones

Mutuales “son personas jurídicas de derecho privado, sin ánimo de lucro,

13 El Decreto Ley 1480 de 1989 se plantea como objetivo dotar las asociaciones mutualistas de
un marco jurídico adecuado para su desarrollo, promover la vinculación a estas formas
asociativas de economía social y garantizar el apoyo del Estado a las mismas y propende por
tanto determinar la naturaleza, características, constitución, regímenes internos, de
90
constituidas libre y democráticamente por personas naturales, inspiradas en
la solidaridad, con el objeto de brindarse ayuda recíproca frente a riesgos
eventuales y satisfacer sus necesidades mediante la prestación de servicios
de seguridad social” (Artículo 2).

Menciona la norma (Artículo 3) que toda Asociación Mutual debe

reunir las siguientes características:
1. Que funcione de conformidad con los principios de autonomía,
adhesión voluntaria, participación democrática, neutralidad
política, religiosa, ideológica y racial, solidaridad, ayuda mutua e
integración.
2. Que establezca contribuciones económicas a sus asociados para la
prestación de los servicios.
3. Que el patrimonio y el número de asociados sea variable e
ilimitado.
4. Que realice permanentemente actividades de educación mutual.
5. Que garantice la igualdad de derechos y obligaciones de los
asociados.
6. Que establezca la no devolución de las contribuciones de los
asociados y la irrepartibilidad del remanente patrimonial en caso de
liquidación.
7. Que su duración sea indefinida.
8. Que promueva la participación e integración con cifras entidades
que tengan por fin promover el desarrollo integral del hombre.

responsabilidad y sanciones, y se dictan medidas para el fomento de las asociaciones

mutualistas.
91
 Lo anterior significa que una asociación mutualista es una forma de
organización social creada por personas para recibir determinados servicios
que por razones económicas su adquisición en forma individual podría
resultar casi imposible; y se constituyen como personas jurídicas
compuestas por personas naturales inspiradas en la solidaridad, con el
objeto de mutua ayuda reciproca frente a riesgos eventuales y satisfacer sus
necesidades mediante la prestación de servicios de seguridad social.
Requieren para su constitución un mínimo 25 asociados, personas
naturales, y acreditar no menos de 10 horas de educación mutual por sus
fundadores.

Las asociaciones mutuales, tienen una estructura organizacional

conformada por:
Asamblea General, Junta Directiva, Representante Legal, Junta de Control
Social, Revisor Fiscal, Comité de Educación (nombrado por la Junta
Directiva) y Otros Comités (nombrados por la Junta Directiva). La
inspección, vigilancia y control por parte del Estado la ejerce la
Superintendencia de la Economía Solidaria.

Ɣ Empresas de servicios en las formas de administraciones

públicas cooperativas

El Título II de la Ley 79 de 1988, sobre el sector cooperativo, al definir

en el Capítulo IV otras formas asociativas dispone que “Las empresas de
servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas,
establecidas por la Nación, los departamentos, (intendencias y comisarías)
y los municipios o distritos municipales, mediante leyes, ordenanzas o

92
acuerdos, serán consideradas como formas asociativas para los efectos de
este título y podrán constituirse con un mínimo de cinco entidades”
(Artículo 130).

Con fundamento en lo anterior y en desarrollo de las facultades

extraordinarias otorgadas por el Artículo 131 de la precitada ley, en 1989 el
Presidente de la República expidió el Decreto 148214, el cual regula las
empresas de servicios bajo la forma de administraciones públicas
cooperativas. Dicho decreto entre otras cosas, establece que éstas empresas
serán de iniciativa de la Nación, los departamentos, los distritos y
municipios; que tendrán personería jurídica y que el pago de los aportes
sociales y demás contribuciones económicas por parte de las entidades
públicas que las establezcan, estará supeditado a las apropiaciones
presupuestales que para tal fin deba gestionar las entidades asociadas
sujetas a tal requisito.

De acuerdo con el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil

(citado por la Superintendencia de Economía Solidaria, 2002), lo anterior
indica que los recursos utilizados para cumplir con los aportes ordinarios o
extraordinarios de las entidades asociadas y con los cuales se forma el
patrimonio de las administraciones públicas cooperativas son de naturaleza
pública, independientemente del régimen especial de funcionamiento,
integrado por elementos de derecho público y de derecho privado, al que
están sujetas dichas entidades. Por consiguiente, son entidades públicas
creadas por la Nación o las entidades territoriales, a las que por su

14
Por el cual se determinan la naturaleza, características, constitución, regímenes interno, de
responsabilidad y sanciones y se dictan medidas para el fomento de las empresas de servicios en
las formas de Administraciones Públicas Cooperativas
93
naturaleza cooperativa se les aplica la legislación cooperativa. Dicha
naturaleza especial de cooperativas es compatible con el carácter público de
los aportes que forman su patrimonio.

Ahora bien, es pertinente señalar que el Decreto 1482/89 dotó las

empresas de servicios en las formas de administraciones públicas
cooperativas de un marco jurídico que les permite su desarrollo, favorece la
prestación de servicios a la comunidad e impulsa su organización bajo la
modalidad cooperativa, y garantiza el apoyo del Estado a aquéllas.

La naturaleza de las empresas de servicios en las formas de

administraciones públicas cooperativas, administraciones cooperativas, de
conformidad con la precitada norma, son formas asociativas componentes
del sector cooperativo, que se caracterizan por:
1. Ser de iniciativa de la Nación, los departamentos, los municipios o
distritos municipales, mediante leyes, ordenanzas o acuerdos.
2. Disfrutar de autonomía administrativa, económica y financiera
compatible con su naturaleza de entidades del sector cooperativo.
3. Funcionar de conformidad con el principio de la participación
democrática.
4. Tener por objeto prestar servicios a sus asociados.
5. La irrepartibilidad de sus reservas sociales y del remanente
patrimonial en caso de liquidación.
6. Destinar sus excedentes a la prestación de servicios de carácter
social y al crecimiento de sus reservas y fondos, sin perjuicio de
amortizar los aportes y conservarlos en su valor real.

94
 7. Adoptar el principio de libre ingreso y retiro de sus asociados, cuyo
número será variable e ilimitado pero en ningún caso inferior a
cinco.
8. Constituirse con duración indefinida.

El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria

Dansocial (2006), sintetiza el concepto de Administraciones Públicas
Cooperativas, comúnmente denominadas Administraciones Cooperativas,
diciendo que son organizaciones solidarias de iniciativa estatal
conformadas con el propósito de prestar servicios públicos a la comunidad
(p.8). El número de asociados es ilimitado, pero para su constitución se
requiere no menos de cinco entidades, debidamente autorizadas por la
instancia de administración correspondiente, para suscribir el acta de
constitución; debiendo legalizarse la organización ante la Cámara de
Comercio y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Debe entenderse por servicio público, de conformidad con la

Constitución Política de 1991, como todo servicio inherente a la finalidad
social del Estado en cuanto a servir a la comunidad, promover el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, es deber
del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional, y su objetivo fundamental es dar la solución de las
necesidades insatisfechas, entre otras, de saneamiento ambiental y de agua
potable (Artículos 335-366).

Es importante mencionar que la prestación de los servicios públicos se

puede realizar por el Estado de manera directa, o indirecta, por

95
comunidades organizadas o por particulares, pero siempre bajo la
regulación, control y vigilancia estatal.

Se definen como servicios públicos domiciliarios aquellos servicios que

el Estado de forma directa, o por terceros debidamente autorizados, provee
a los ciudadanos y que comprenden servicios tales como acueducto,
alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible,
telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el
sector rural ( Dansocial, 2006, p.8).

La administración cooperativa para cumplir con su finalidad solidaria

en beneficio de la comunidad y su objeto socioeconómico como entidad
prestadora de servicios públicos debe regirse por las características propias
de su naturaleza solidaria, los principios y valores cooperativos, así como
por la normativa, reglamentación y procedimientos aplicables para una
entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios ( Dansocial, 2006,
p.17).

El gobierno cooperativo de las de administraciones públicas

cooperativas -administraciones cooperativas- está a cargo de la dirección de
la organización, conformada por la asamblea general de asociados, el
consejo de administración y el gerente o administrador, quien es el
representante legal. El control lo ejerce la junta de vigilancia y el revisor
fiscal.

Las Administraciones Cooperativas que prestan los servicios públicos

de acueducto, alcantarillado y aseo están bajo el control y vigilancia de la

96
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que para todos los
efectos tendrá las mismas facultades de Superintendencia de la Economía
Solidaria, con respecto a las entidades que están sometidas a su inspección,
control y vigilancia.

Ɣ Empresas asociativas de trabajo

El Artículo 1 de la Ley 10 de 1991 estipula que las Empresas

Asociativas de Trabajo, EAT, “organizaciones económicas productivas,
cuyos asociados aportan su capacidad laboral, por tiempo indefinido y
algunos además entregan al servicio de la organización una tecnología o
destreza, u otros activos necesarios para el cumplimiento de los objetivos
de la empresa”.

Como se observa, el aporte esencial de los miembros de la EAT está

constituido por su capacidad laboral, a la que se suma la gestión de la
empresa de la tecnología y demás activos necesarios para el cabal
desarrollo de la actividad económica propuesta.

El objetivo de éstas formas de organización social, de conformidad con

la precitada ley es “la producción, comercialización y distribución de
bienes básicos de consumo familiar o la prestación de servicios
individuales o conjuntos de sus miembros” (Artículo 3).

Según el Decreto 1100 de 1992, por el cual se reglamenta la Ley 10 de

1991, se entiende por servicio toda actividad humana, manual, técnica,
tecnológica, profesional y científica encaminada a la producción,

97
comercialización y distribución de los bienes de consumo familiar y a la
prestación del esfuerzo individual o asociativo para facilitar el bienestar de
la sociedad.

Las Empresas Asociativas de Trabajo pueden ser integradas por un

número no inferior a tres miembros y no mayor de 10 asociados para la
producción de bienes. Cuando se trata de empresas de servicios, el número
máximo es de 20, que estarán representados en dichas empresas de acuerdo
con el monto de su aporte laboral y adicionalmente en especie o bienes.

Es importante diferenciar entre una Cooperativa de Trabajo Asociado,

vista en el grupo de cooperativas, la cual está constituida por personas
naturales cuyo objeto social es crear y mantener un puesto de trabajo.
Como todos los asociados deben trabajar en la cooperativa, se da una doble
condición de propietario y trabajador sin que medie una relación laboral,
por lo cual no se puede hablar de contrato de trabajo, ni de salario. Sus
relaciones se rigen por lo estipulado en los estatutos y sus regímenes de
trabajo asociado y de compensaciones.

Por el contrario, en las Empresas Asociativas de Trabajo, sus asociados

tienen una relación de carácter típicamente comercial con la Empresa
(Artículos 4 y 27, Ley 10 de 1991); así mismo tienen utilidades
susceptibles de repartición (Capítulo III y IV, Ley 10). En conclusión son
empresas con ánimo de lucro, pues son organizaciones económicas
productivas, cuyos asociados, como ya se ha dicho, aportan su capacidad
laboral, por tiempo indefinido y algunos además entregan al servicio de la
organización una tecnología o destreza, u otros activos necesarios para el

98
cumplimiento de los objetivos de la empresa. Estas empresas no pueden
ejercer funciones de intermediación laboral, ni ejercer como patronos.

La Junta de Asociados es la máxima autoridad en la Empresa

Asociativa de Trabajo, quienes designan al Director Ejecutivo, quien es el
representante legal de la misma. Por disposición expresa del Artículo 25 de
la Ley 10 de 1991, corresponde al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, la vigilancia y control de las Empresas Asociativas de Trabajo.

2.3.2 Organizaciones Solidarias de Desarrollo (OSD)

Las OSD son una forma de organización de la sociedad civil, que

empleando recursos, bien sea públicos y/o privados elaboran bienes y
prestan servicios que benefician a la sociedad de forma desinteresada, es
decir sin ánimo de lucro, con lo cual participan y contribuyen a la
construcción de una mejor sociedad; orientando su acción hacia el
mejoramiento de las condiciones de vida social, local o de convivencia de
la comunidad en general, de grupos focalizados de personas necesitadas o
en condiciones de vulnerabilidad y de sus miembros en particular.

Las Organizaciones Solidarias de Desarrollo, bajo la denominación que

se le dé, son entidades que están organizadas formalmente, es decir tienen
personería jurídica y están registradas, tienen una estructura interna, con
una estabilidad relativa de sus objetivos y distinción entre socios y no
socios; lo que de plano excluye cualquier manifestación informal de
solidaridad, colaboración y/o ayuda mutua.

99
 Las OSD son de naturaleza privada, significa que no tienen ninguna
relación de dependencia con entidad estatal alguna, salvo que alguna
entidad pública forme parte de la OSD, pero igual rige el derecho privado a
través de sus estatutos, es decir la OSD en ningún momento puede formar
parte del sector público, como tampoco puede ser controlada por éste, esto
no significa que la organización no pueda recibir aportes públicos o que no
puedan haber servidores públicos en sus órganos internos.

Una de las principales características de las OSD es la ausencia

absoluta de ánimo de lucro; es decir no es posible por ningún motivo que se
repartan las “utilidades”, beneficios o ganancias entre sus asociados,
propietarios, corporados, administradores o directivos. Los beneficios
obtenidos por su actividad deben ser revertidos en función de su objeto
social y misión o razón de ser de la de la organización.

Las OSD se distinguen además por ser totalmente autónomas y auto-

controlarse a través de sus órganos internos de gobierno. De igual manera
éstas organizaciones se identifican porque en su funcionamiento se observa
un alto grado de aportación voluntaria, lo que significa que la participación
de sus miembros depende de la libre voluntad de los mismos y no de
imposición alguna, también se reconocen por la significativa participación
de voluntarios, o sea personas que aportan tiempo no remunerado en sus
actividades.

Estas organizaciones se caracterizan porque, en su mayoría, están

integradas por particulares asociados en torno a ideales filantrópicos y
porque tienen en común que la finalidad de su constitución es profesar la

100
solidaridad de adentro hacia afuera, orientando su misión hacia terceros,
comunidades y la sociedad en general, dando prevalencia al flujo
altruista15, contribuyendo a la transformación de las condiciones de vida de
la población con que trabajan.

González (2007) manifiesta que en general la literatura recoge como

principales características de las OSD las siguientes (p.9):
9 Están formalmente organizadas e institucionalizadas de alguna
manera.
9 Tienen naturaleza privada.
9 No distribuyen beneficios.
9 Son independientes del gobierno y de las entidades públicas con
sus propios órganos de gobierno.
9 Habilitadas para tomar sus propias decisiones y controlar sus
actividades.
9 Son voluntarias o incorporan base social comprometida.
9 Pueden acumular beneficios, pero deben reinvertirlos en función
del cumplimiento de su objeto.
9 Son de membresía o afiliación voluntaria.
9 Disponen de ciertos valores y principios que sustentan y centran su
actuación.
9 Se orientan principalmente a los servicios sociales y a la
transformación social, en sentido amplio, dando respuesta a
necesidades sociales.
9 Tienen nexos con movimientos sociales.

15
Flujo Altruista. Es la orientación de esfuerzos, para cumplir con una causa, relacionada con el
bienestar de un grupo en la comunidad diferente del o de los (las) gestores(as), es decir,
solidaridad “hacia fuera” (Dansocial, 2007, p.14).
101
 9 Valoran la participación y el compromiso de sus recursos humanos.

Para Dansocial (2007), las OSD emplean bienes y servicios privados

para construir bienes y servicios públicos de uso social, no buscando el
beneficio de la organización ni de sus miembros, sino el beneficio de la
sociedad o de comunidades específicas (p.11); es decir canalizan toda la
energía solidaria de la sociedad en favor de causas de distinto alcance y
para la producción de bienes públicos al servicio del conglomerado social;
convirtiéndose en un espacio apropiado para el ejercicio del voluntariado
de quienes quieren trabajar en pro de poblaciones o comunidad que de
alguna forma es la menos favorecida, carente de algo o con algún tipo de
necesidades sentidas, o a quienes de alguna forma le han sido vulnerados
sus derechos.

Las Organizaciones Solidarias de Desarrollo conforman en Colombia el

grupo de entidades y actividades no gubernamentales de la sociedad civil;
el cual comprende una amplia variedad de instituciones, teniendo entre
otras: las fundaciones, corporaciones, asociaciones, juntas de acción
comunal, asociaciones de padres de familia, grupos vecinales, grupos de
voluntariado, iglesias y confesiones religiosas, las denominadas
propiamente ONGs -aunque en general todas las OSD son consideradas
Organizaciones No Gubernamentales-16 agremiaciones, sindicatos, etc.

16
La alusión a las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) no tiene reconocimiento como
concepto en la legislación colombiana. Este término hace referencia, a las Organizaciones
Solidarias de Desarrollo; tipología de entidad sin ánimo de lucro de carácter asociativo y
solidario o de emprendimiento solidario (Dansocial, 2007, p.18).
102
 Estas organizaciones trabajan bien sea como canal de comunicación e
interlocución entre el Estado y la sociedad y como plataforma desde donde
la comunidad se une en una sola voz para expresar sus preocupaciones e
intereses comunes (Londoño, 2002).

Londoño, (2002) observa en cada organización una opción de trabajo,

bien sea por los derechos civiles y políticos (vida, integridad,
participación), por los derechos económicos, sociales y culturales (salud,
trabajo, cultura) o por los derechos colectivos (ambiente, servicios
públicos, consumidores). Dice también que existen organizaciones que
dedican su acción a minorías o grupos diferenciados o grupos vulnerables
(jóvenes, niños, mujer, discapacitados, grupos étnicos, etc.). Estos campos
de trabajo en ocasiones se combinan, aunque se observa que a mayor
especialización, mayor es la capacidad de influencia, trabajo y resultados
de una organización.

Es importante aclarar que las OSD no reemplazan al Estado en sus

responsabilidades constitucionales y legales, pero sí contribuyen en la
identificación de necesidades y alternativas de solución a problemas
sociales, de pobreza o exclusión, siendo uno de sus roles visibilizar y
generar propuestas alternativas de desarrollo a los modelos tradicionales
predominantes.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la OSD son entidades sin ánimo de
lucro, se puede afirmar que éstas surgen como desarrollo del derecho
fundamental de asociación contenido en los Artículos 38, 39 y el Inciso 2
del Artículo 103 de la Constitución Política, que obligan al Estado a

103
garantizar la libertad de las personas para asociarse y realizar actividades
comunes, y a que el Estado contribuya a la organización, promoción y
capacitación de las distintas formas de asociación (profesionales, cívicas,
sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales), como mecanismos o formas de participación
democrática.

Para esto es necesario que dichas organizaciones, por disposiciones del

ordenamiento jurídico colombiano, nazcan a la vida jurídica como producto
de la voluntad de asociarse y de la creación de reglas específicas de
participación democrática de quienes deciden asociarse para trabajar en una
causa común filantrópica y altruista.

Estas organizaciones deben constituirse como personas jurídicas17,

diferentes a sus asociados, que pueden ejercer derechos, contraer
obligaciones, ser representadas legal, judicial y extrajudicialmente con
ocasión del desarrollo de su objeto social.

Como se puede ver, el derecho civil permite las sociedades de este tipo,
y se traduce en organizaciones sociales como las corporaciones,
fundaciones, asociaciones de toda índole, clubes, organizaciones de
voluntariado, juntas de acción comunal, asociaciones de usuarios, cívicas y
comunitarias, gremios, entre otros, que tienen intereses comunes,

17
Se llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer
obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente. Las personas jurídicas
son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pública. Hay personas
jurídicas que participan de uno y otro carácter. (Artículo 633 del Código Civil Colombiano).
104
normatividad propia, autonomía de funcionamiento, y logros y resultados
para el desarrollo de sus objetivos de asociación.

Ahora bien, no obstante no existe en Colombia un marco jurídico

consolidado único respecto de las OSD, es importante señalar que muchas
de las formas organizacionales legalmente estructuradas dentro del sector
toman como base las figuras jurídicas de corporaciones o asociaciones y
fundaciones de beneficencia pública contempladas en el Artículo 633 del
Código Civil.

Para la conformación de una Organización Solidaria de Desarrollo,

cualquiera sea su denominación es importante que previamente que se
defina lo siguiente: la actividad a desarrollar, el grupo de fundadores, los
recursos iniciales, la estructura y responsables, la figura jurídica, los
estatutos, el registro y expedición de la personería jurídica y los actos que
se registran.

Las posibles fuentes de recursos para éste tipo de organizaciones

pueden provenir de donaciones, cooperación internacional, cuotas de los
asociados, ingresos por prestación de servicios, practicantes y voluntariado
y concursos y premios, entre otras.

Para el presente trabajo se clasificarán las Organizaciones Solidarias de

Desarrollo de la siguiente forma:
1. Fundaciones
2. Corporaciones
3. Asociaciones

105
4. Organizaciones No Gubernamentales ONGs
5. Organizaciones y/o grupos de voluntariado
6. Organizaciones de base
9 Juntas de Acción comunal
9 Organizaciones de grupos étnicos
9 Asociaciones vecinales
9 Asociaciones de campesinos
9 Asociaciones de padres de familia
9 Asociaciones de profesionales
9 Asociaciones de usuarios
7. Movimientos sociales
9 Ligas de consumidores
9 Redes de jóvenes y de mujeres
9 Organizaciones de mujeres
9 Organizaciones juveniles o estudiantiles
9 Defensores de los derechos humanos
9 Asociaciones de usuarios de servicios públicos
9 Organizaciones de iglesias y confesiones religiosas
9 Asociaciones de grupos marginados social y económicamente
(personas pobres, sin techo, desplazados, inmigrantes, refugiados)
9 Asociaciones de población en situación de desplazamiento
9 Organizaciones de población LGBT
9 Organizaciones ambientalistas
9 Organizaciones de recreación, culturales o artísticas y sociales
9 Sindicatos
9 Medios de comunicación sin fines de lucro

106
 A continuación se analizan algunas OSD, consideradas las principales,
o de uso más frecuente dentro de las que dirigen su accionar hacia terceros,
comunidades y la sociedad en general:

Ɣ Fundaciones

El Artículo 5 del Decreto 3130 de 1968 (derogado por el Artículo 121

de la Ley 489 de 1998), en su momento definió las fundaciones o
instituciones de utilidad común18 como “personas jurídicas creadas por la
iniciativa particular para atender, sin ánimo de lucro, servicios de interés
social, conforme a la voluntad de los fundadores”, diciendo también que
dichas instituciones, “como personas jurídicas privadas que son, están
sujetas a las reglas del derecho privado y no están adscritas ni vinculadas a
la administración”.

Por su parte, el Artículo 96 de la Ley 489/98, estableció que las

entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo
pueden constituir asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las
actividades propias de las entidades públicas con participación de
particulares, asociándose con personas jurídicas mediante la celebración de
convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el
desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y
funciones que la ley les asigna a cada una de ellas; teniendo la opción de
que producto de dichos convenios puedan surgir personas jurídicas sin
ánimo de lucro, sujetas en ésta caso, a las disposiciones previstas en el

18
Institución de Utilidad Común. Es el ente jurídico sin ánimo de lucro que se propone la
prestación de una actividad o servicio de utilidad pública o de interés social (Literal c, Artículo
3, Decreto Distrital 59 de 1991).
107
Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común, es decir
fundaciones, corporaciones y asociaciones.

A su vez el Artículo 40 del Decreto 2150 de 1995 definió que “Las

fundaciones forman una persona distinta de sus miembros o fundadores
individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de
Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica
que se constituye”.

El anterior Distrito Especial de Bogotá, hoy Distrito Capital, a través

del Decreto 59 de 199119 estableció que una fundación es:
Es el ente jurídico surgido de la voluntad de una persona o del querer
unitario de varias acerca de su constitución, organización, fines y
medios para alcanzarlos. Esa voluntad original se torna irrevocable en
sus aspectos esenciales una vez se ha obtenido el reconocimiento
como persona jurídica por parte del Estado. El substrato de la
fundación es la afectación de unos fondos preexistentes a la
realización efectiva de un fin de beneficencia pública, de utilidad
común o de interés social (fines educativos, científicos, tecnológicos,
culturales, deportivos o recreativos) (Literal c, Artículo 3).

Entonces, las fundaciones son personas jurídicas sin ánimo de lucro que
surgen de la voluntad, de una o varias personas naturales o jurídicas, acerca
de su constitución, fines y medios para alcanzarlos, cuyo objetivo es

19
Por el cual se dictan normas sobre trámites y actuaciones relacionados con la personería
jurídica de entidades sin ánimo de lucro y con el cumplimiento de las funciones de inspección y
vigilancia sobre instituciones de utilidad común.
108
procurar el bien común, bien sea a un determinado sector de la comunidad
o la sociedad en general.

Una fundación se origina cuando su fundador o fundadores destinan

unos bienes o recursos económicos (dinero) para la realización de ciertas
actividades que se orientan a generar el bienestar social de determinada
población o comunidad.

Las fundaciones se crean por iniciativa particular para atender, sin

ánimo distinto al de prestar servicios de interés social, determinadas
poblaciones o comunidades carentes de los más elementales recursos o
grupos poblacionales con algún rasgo de vulnerabilidad, y para la
realización efectiva de un fin de beneficencia pública, de utilidad común o
de interés social, conforme a la voluntad de sus fundadores. Su patrimonio
es autónomo y se destina única y exclusivamente al objetivo por el cual
trabaja, no tienen un monto mínimo en su patrimonio y se regulan
totalmente por sus estatutos.

Las fundaciones creadas de conformidad con la ley tienen las siguientes

características:
9 Tienen un patrimonio determinado desde su nacimiento.
9 La afectación del patrimonio es irrevocable.
9 La vigencia o periodo de duración de la fundación es indefinida.
9 No le es permitido disolverse y liquidarse por voluntad de los
fundadores o miembros.
9 Su objeto y régimen jurídico son fijados para siempre en el acto de
fundación.

109
9 La entidad no tiene la facultad de fusionarse o transformarse.
9 Puede ser constituida por una sola persona.

En conclusión una fundación es una organización constituida por

voluntad de sus creadores, no tiene ánimo, tiene afectado de modo
indefinido su patrimonio para la realización de fines de interés social y
comunitario. Para su constitución formal se debe tener el acta de
constitución y sus propios estatutos que la rigen, inscribirse en la respectiva
Cámara de Comercio. Junto con las asociaciones y corporaciones, las
fundaciones son las formas jurídicas más ampliamente utilizadas para
prestar servicios sociales a la comunidad.

Finalmente, es necesario indicar que el reconocimiento y cancelación

de personerías jurídicas20 de asociaciones o corporaciones y fundaciones o
instituciones de utilidad común, en los departamentos está reglamentada
por el Decreto Nacional 1529 de 1990 y para el caso de Bogotá por el
Decreto Distrital 59 de 1991 de conformidad con lo ordenado en la Ley 22
de 1987 y por el Decreto Nacional 525 de 1990, mediante el cual se delega
en los Gobernadores y en el Alcalde Mayor de Bogotá, el reconocimiento y
cancelación de la personería jurídica de las fundaciones y asociaciones sin
ánimo de lucro, con fines educativos, científicos, tecnológicos, culturales,
de recreación o deportes que funcionen en su respectiva jurisdicción, sin
perjuicio de las facultades asignadas al ICFES con respecto a las
instituciones de educación superior (Artículo 27).

20
Personería Jurídica. Es la cualidad jurídica que adquieren los entes originados en el espíritu de
asociación y en la voluntad de los particulares, con miras a la realización de fines altruistas sin
ánimo de lucro, merced al reconocimiento que el Estado hace de su existencia, facultándolos así
para que ejerzan derechos y contraigan obligaciones dentro del marco de la Ley y de sus
estatutos. (Literal a, Artículo 3, Decreto Distrital 59 de 1991).
110
 El control de legalidad sobre las fundaciones la ejerce las Cámaras de
Comercio verificando el cumplimiento formal de los requisitos previstos en
el Numeral 1 del Decreto 427 de 199621, salvo en los casos donde por
virtud de la Ley tienen un control de fondo. La vigilancia e inspección de
las fundaciones la realizan los Gobernadores de Departamento, de
conformidad con lo establecido en los Artículos 1 y 23 del Decreto 1529 de
1990 y los Decretos 1318 de 1988 y 1093 de 1989.

También es importante señalar que le son aplicables, tanto a las

fundaciones, asociaciones y corporaciones, las Leyes 52 de 1990 y 80 de
1993 y el Decreto 1407 de 199122, entre otras normas aplicables a su
condición de empresa privada.

Ɣ Corporaciones

Para el Distrito Especial de Bogotá, hoy Distrito Capital, una

corporación o asociación es:
el ente jurídico que surge del acuerdo de una pluralidad de voluntades
vinculadas mediante aportes en dinero, especie o actividad, en orden a
la realización de un fin de beneficio social extraeconómico, que puede
contraerse a los asociados, a un gremio o grupo social en particular.
Su régimen estatutario y decisiones fundamentales, se derivan de la

21
Por el cual se reglamentan el Capítulo II del Título I y el Capítulo XV del Título II del
Decreto 2150 de 1995. (Reconocimiento de Personerías Jurídicas).
22
Por el cual se reglamenta el reconocimiento, suspensión y cancelación de personería jurídica a
las fundaciones y corporaciones de carácter nacional, regional y local que desarrollen
actividades relacionadas con las comunidades indígenas.
111
 voluntad de sus miembros según el mecanismo del sistema
mayoritario. Por ello, el derecho de asociación no sólo consiste en la
posibilidad de organizar personas morales, sino también en la libertad
de abstenerse de hacerlo, siendo contrario a la Constitución todo
sistema o procedimiento para compeler a las personas a que ingresen o
se retiren como componentes de dichas entidades, o que los obliguen a
prestarles servicios, a apoyarlas económicamente o a favorecerlas en
sus intereses institucionales (Literal b, Artículo 3, Decreto Distrital 59
de 1991).

Esto significa que las corporaciones son personas jurídicas originadas

en la unión permanente o estable de dos o más personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, vinculadas mediante aportes en dinero,
especie o actividad común, con el objeto de la realización de un fin de
beneficio, más que económico, de orden social, que puede contraerse a los
asociados, a un gremio o grupo poblacional o comunidad en particular, no
teniendo ningún ánimo de lucro.

En las corporaciones sus integrantes requieren tener un vínculo común,

no existe valor mínimo en sus aportes y su regulación se da por completo a
través de sus estatutos. El Código Civil, respecto al patrimonio de la
corporación establece que “lo que pertenece a una corporación, no
pertenece ni en todo ni en parte a ninguno de los individuos que la
componen; y recíprocamente, las deudas de una corporación no dan a nadie
derecho para demandarlas en todo o parte, a ninguno de los individuos que
componen la corporación, ni dan acción sobre los bienes propios de ellos,
sino sobre los bienes de la corporación” (Artículo 637).

112
 Las corporaciones tienen las siguientes características:
9 Se necesita un número plural de personas para constituirla.
9 Vigencia en el tiempo determinada estatutariamente
9 Puede disolverse y liquidarse por voluntad de los asociados

Las corporaciones, así como las fundaciones encuentran su marco legal

en los Artículos 633 al 652 del Código Civil, además de los mandatos
constitucionales de los Artículos 38, 39, 103 y 355, entre otros. La
vigilancia y control de las corporaciones es ejercida por las Gobernaciones
y por la Alcaldía Mayor para el caso de Bogotá D.C.

Ɣ Asociaciones

Las asociaciones tienen el mismo marco legal y la misma definición de

las corporaciones; se conforman por un grupo de personas que comparten
un interés común (profesionales, médicos, enfermeras, ingenieros,
arquitectos, usuarios, cafeteros, agricultores, constructores, etc.), y se
caracterizan por la libre adhesión de sus asociados, no tienen ánimo de
lucro, no tienen número máximo ni mínimo de integrantes, se consideran
OSD en la medida que enfoquen sus acciones y esfuerzos hacia afuera, más
que hacia adentro, y se regulan plenamente por sus estatutos.

Una asociación es entonces, una agrupación voluntaria de personas,

naturales y/o jurídicas que tienen objetivos comunes, que se unen para

113
realizar determinados fines, pudiendo ser mutuales23, pero en definitiva su
razón de ser es altruista y filantrópica. Existen como tales para todos los
aspectos de la vida: educación, cultura, salud, recreación, asistencialismo,
ayuda poblaciones vulnerables, etc. Una asociación se debe constituir
formalmente, para lo cual debe suscribirse un acta de constitución
voluntaria y unos estatutos propios que la rigen. Debe tener al menos dos
órganos directivos como la asamblea de asociados y la junta directiva. Las
asociaciones con fines sociales tienen la denominación de institución de
utilidad común, por lo que son reconocidas que actúan para la consecución
de fines de interés público o comunitario y general y por tal gozan de
ciertos beneficios fiscales.

Ɣ Organizaciones No Gubernamentales ONGs

Como se ha mencionado en líneas anteriores, la alusión a las

Organizaciones No Gubernamentales (ONG) no tiene reconocimiento
como concepto en la legislación colombiana, por tanto éstas organizaciones
que tienen unas características particulares, deben tomar la forma jurídica
bien sea de una fundación o corporación o asociación, teniendo como base
la figura jurídica contemplada en el Artículo 633 del Código Civil, para que
muchas de estas formas organizacionales queden legalmente estructuradas
dentro del sector solidario -donde están por eliminación todas aquellas
actividades que no son ni del mercado ni del Estado, por tanto entidades sin

23
Flujo Mutual: Relación entre los miembros, asociados o participantes de una causa solidaria,
es decir, hay solidaridad “hacia adentro”. En la mayoría de las OSD este flujo es informal y la
estructura de la organización se preocupa poco por este, que no constituye la primera
motivación de unión. En este flujo las OSD tienen gran potencial por trabajar, pues al
fomentarse aumenta el grado de compromiso de los miembros hacia la organización y su causa.
(Dansocial, 2007, p.13).
114
ánimo de lucro y no gubernamentales- y en éste, como Organizaciones
Solidarias de Desarrollo.

Pero, ¿qué es una ONG? Según Pineda (citado por Pérez, Arango &
Sepúlveda, 2011), el nombre de ONG proviene de organismos
multilaterales como: el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo
-PNUD-, el Banco Mundial -BM-, el Fondo Monetario Internacional -FMI-
; instituciones que operan con el aporte de sus integrantes, que tienen
objetivos relacionados con la promoción de programas de desarrollo
(p.245).

Vargas (citado por Pérez, Arango & Sepúlveda, 2011) manifiesta que la
Organización de las Naciones Unidas -ONU- las considera como una
“organización voluntaria de ciudadanos sin ánimo de lucro, nacional o
internacional” (p.246). El Banco Mundial, según los autores (2011), es más
específico al definirlas como “organizaciones privadas que se dedican a
aliviar sufrimientos, promover los intereses de los pobres, proteger el
medio ambiente, proveer servicios sociales fundamentales o fomentar el
desarrollo comunitario” (p.246). En tanto que la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE-, según Boni & Ferrero
(citados por Pérez, Arango & Sepúlveda, 2011) las definen como
“organización fundada y gobernada por un grupo de ciudadanos privados
con un declarado propósito filantrópico, y sostenida por contribuciones
individuales privadas” (p.246).

Otra definición de la ONU (citada por la Oficina de Asistencia Técnica

Legislativa del Congreso de la República de Colombia, 2003) dice que una

115
Organización No Gubernamental es “cualquier grupo de ciudadanos
voluntarios sin ánimo de lucro que surge en el ámbito local, nacional o
internacional, de naturaleza altruista y dirigida por personas con un interés
común” (p.3). Esto significa que las ONG prestan servicios humanitarios,
son un mecanismo de alerta y apoyan la participación política a nivel de
comunidad.

La Federación Antioqueña de ONG sostiene que “técnicamente las

ONG son entidades de derecho privado, sin ánimo de lucro, con claros
objetivos de beneficio social, tienen trabajo voluntario y reinvierten sus
excedentes en su objeto social”. También afirma que las ONG “son
entidades autónomas, sin injerencia estatal o gubernamental en sus
decisiones, aunque sus trabajos siempre se desarrollen en campos donde el
Estado tiene responsabilidades” (www.faong.org).

El profesor de la Universidad Libre de Bogotá, Ricardo Escobar (2010),

sostiene que “las ONG se derivan como organizaciones sociales que se
asumen como eslabones entre los individuos, los sujetos, los ciudadanos y
las instituciones”; explicando que se caracterizan por “su sentido social,
independencia del ámbito gubernamental, ausencia de finalidad lucrativa y
promoción de sus objetivos a través de diferentes estrategias como
proyectos de desarrollo, asistencia humanitaria, sensibilización, educación
y presión política” (p.125). Esta definición no es nada distinto a lo que ya
se ha estudiado en lo que tiene que ver con las fundaciones, corporaciones
y asociaciones dentro de las Organizaciones Solidarias de Desarrollo.

116
 Si bien es cierto el término ONG es el que con más frecuencia se usa,
según Theunis (citado por Escobar, 2010), “existen otros términos que
aluden a la misma realidad como Organizaciones No Gubernamentales para
el Desarrollo (ONGD) diferenciando a éstas últimas de aquellas cuyas
actividades se inscriben en el campo de la salud, la educación, la cultura,
etc.”, poniendo como ejemplo de ONGD las Agencias de Cooperación al
Desarrollo.

Así las cosas, el autor citado por Escobar (2010), clasifica las ONG por
su origen, por las actividades que realizan, por generaciones y por el tipo de
financiación que reciben. Por el origen las clasifica en Religiosas, Político-
sindicales, Solidarias, Internacionales y Universitarias, ONG culturales y
ONG ambientalistas.

Por las actividades que realizan pueden ser ONG de acción directa que
colaboran directamente con las organizaciones de base; ONG
intermediarias que solicitan recursos y ayudas, y establecen relaciones y
asesoran en aspectos técnicos, organizativos y financieros a otras
organizaciones; ONG de estudio, que realizan análisis de coyuntura sobre
un país o sector en crisis, prestan servicios de consultoría, como centros de
estudio; y las ONG de defensa de los derechos humanos, las cuales
constituyen una red en casi todos los países, especialmente en aquellos
donde su violación ha sido más aguda.

Otro criterio de clasificación, según Korten (citado por Escobar 2010),

es el de generaciones. Teniendo las ONG de primera generación o
asistencialistas, que tienen por objetivo remediar situaciones de escasez de

117
bienes y servicios, sus acciones son de emergencia y asistencia. Las ONG
de segunda generación o desarrollistas, cuyo objetivo es consolidar la
transferencia de recursos económicos y tecnológicos a otras ONG o los
grupos de base. Las ONG de tercera generación o de paternariado y
denuncia social que orientan sus esfuerzos en aumentar la participación
política, defender los derechos humanos, fortalecer la sociedad civil, y
denunciar las políticas e instituciones que impiden el desarrollo local. Las
ONG de cuarta generación, que entre sus acciones que desarrollan se
encuentra la denuncia y la presión política.

Respecto al tipo de financiación, dice el profesor Escobar (2010),

citando a Korten, se encuentran las ONG financiadas por fondos
procedentes de particulares, siendo la forma más común de financiación a
través de cuotas de asociados, donaciones, colectas, herencias, ventas, etc.
ONG financiadas con recursos públicos, a través de la suscripción de
convenios de cooperación. ONG financiadas por fondos procedentes de
empresas privadas a través de donaciones. ONG financiados por fondos
procedentes de otras ONG u organizaciones sin ánimo de lucro como
agencias de cooperación, iglesias o universidades.

Es importante aclarar que estas clasificaciones no son exclusivas,

pueden existir otras, lo mismo que también existe la posibilidad de que una
ONG pueda conformarse teniendo una mezcla de todas, lo cierto es que es
evidente el constante aumento en el surgimiento de este tipo de
organizaciones, así como el de voluntariado e integración de éstas y que
con su accionar aportan soluciones reales a necesidades de todo tipo en la
sociedad.

118
 En este sentido la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (2013) sostiene “que
en el país existe un gran auge en la creación de Organismos no
Gubernamentales ONG cuyo fin es brindar ayuda a diversos sectores de la
sociedad con el fin de satisfacer algunas necesidades básicas, las cuales se
realizan canalizando la ayuda de organismos nacionales o internacionales
que entregan recursos para que se lleve a cabo el objetivo propuesto”
(p.217).

La Administración Distrital (2013) asegura que las ONG pueden recibir

recursos bien sea a través de donaciones o como cooperación de los
diferentes organismos nacionales o internacionales, diferenciándolos de la
siguiente manera: “Las donaciones pueden ser bienes o dineros que se
reciben sin contraprestación alguna y que pueden aumentar el patrimonio
de la entidad en forma directa o pueden destinarse para sufragar los gastos
que demanda su funcionamiento” (p.217). En tanto que la cooperación, a
través de convenios o tratados, la define como “los dineros o bienes que un
organismo nacional o internacional le entrega a la ONG para que los
administre, distribuya e informe sobre su ejecución” (p.218).

Lo anterior indica, en el caso de la cooperación, que las ONG reciben

unos recursos, dinero o en especie, que tienen unos fines específicos y con
cargo a ellos realizarán las obras o prestarán los servicios objeto del
convenio de cooperación, bien sea directamente o a través de contratistas.
Sus beneficiarios son personas diferentes a los miembros de la ONG, lo que
las diferencia de las organizaciones de base, que, como ya se ha dicho, son
aquellas formas de organización de un grupo de personas para dar solución

119
a sus propias necesidades particulares, en lo que se ha denominado
obedecen a un flujo mutual.

En conclusión, se puede afirmar que las ONG son fundaciones,

asociaciones y corporaciones sin ánimo de lucro cuyo objeto social es
servir a toda la comunidad. Estas nacen como respuesta a necesidades que
el Estado no logra satisfacer; en forma de sociedad civil organizada que
busca soluciones alternativas y complementarias para el desarrollo pleno de
estas carencias. Las hay de varios tipos: ONG Sociales que trabajan con
grupos poblacionales de desplazados, discapacitados, enfermos, jóvenes,
niños, mujeres, familias, grupos minoritarios, etc. ONG de derechos
humanos que trabajan en la denuncia de la violación de los derechos
humanos y en la divulgación, defensa y promoción de estos. ONG
ambientalistas, que trabajan por la protección, promoción y preservación
del medio ambiente. ONG de desarrollo, cuyo objeto es la cooperación
internacional.

Ɣ Organizaciones o grupos de voluntariado

La Organización de las Naciones Unidas, ONU (2001) 24 señaló que los

términos voluntariado, servicios voluntarios y actividades voluntarias se
refieren a “una amplia gama de actividades, incluidas las formas corrientes
de apoyo mutuo y autoayuda, la prestación oficial de servicios y otras
formas de participación cívica, realizadas voluntariamente, en beneficio de

24
En 2001, Año Internacional de los Voluntarios, la Asamblea aprobó un conjunto de
recomendaciones sobre las diversas formas en que los gobiernos y el sistema de las Naciones
Unidas podrían apoyar el voluntariado y pidió que se les diera amplia difusión (Resolución
56/38 del 5 de diciembre de 2001).

120
la sociedad en su conjunto y sin que la retribución económica sea el
principal factor de motivación” (p.3).

Según Dansocial (s. f.) el voluntariado es “una fuerza social solidaria,

cívica, ciudadana, de participación, constituida por acciones individuales o
asociativas dirigidas al apoyo de soluciones de problemas humanos”; en
tanto que define la acción voluntaria como “un hecho consciente, libre,
decidido, identificatorio, soberano y comprometido, hoy más con las causas
que con las consecuencias de los problemas” (p.3).

EI voluntariado, es una expresión de la práctica de la ciudadanía y

participación que surge de la solidaridad25, y ésta como uno de los
principales valores del ser humano. Este se ha manifestado a lo largo de la
vida de la sociedad a través de los actos de beneficencia, caridad pública,
filantropía, altruismo, asistencialismo, de reivindicación de derechos, de
defensa de las causas humanas y de participación. En todos estos espacios y
manifestaciones el denominador común es la solidaridad, la cual requiere
de disposición de tiempo, ingenio, creatividad, inteligencia, conocimientos,
experiencias, destrezas y habilidades en la prestación del servicio gratuito
para el apoyo y acompañamiento en la búsqueda de soluciones a los
problemas individuales o colectivos (Dansocial, s.f.).

Valga mencionar que el sector solidario colombiano, del cual hace

parte integral el voluntariado nacional, ha tomado parte en los debates

25
La solidaridad es valor ético y principio político fundamental, y como tal, fue elevado a canon
Constitucional en 1991 al establecer en su Artículo 1 que Colombia es un Estado Social de
Derecho, fundado entre otros principios, en la solidaridad de las personas; y en su Artículo 95
promovió el deber ciudadano de obrar conforme al principio de Solidaridad Social. (Dansocial,
s/f, p.3).
121
nacionales en contra de la pobreza, del deterioro ambiental, de la calidad de
la vida, de la guerra y la paz y de la convivencia pacífica, aportando como
modelo alternativo soluciones concretas, debiendo por tanto reconocérsele
su aporte al desarrollo social y económico del país, por la solidaridad y el
compromiso social como parte de sus principios orientadores.

De otra parte, en noviembre de 1997, la Asamblea General de las

Naciones Unidas, a través de la Resolución A/RES/52/17 del 20 de
noviembre de 1997, proclamó el año 2001 como Año Internacional de los
Voluntarios (AIV). El Año fue concebido con el propósito de fomentar el
reconocimiento de los voluntarios, facilitar su trabajo, crear una red de
comunicación y promocionar los beneficios del servicio voluntario. En el
marco de éste reconocimiento, en Colombia se expidió la Ley 720 de
200126, por medio de la cual se reconoce, promueve y regula la acción
voluntaria de los ciudadanos colombianos.

Dicha ley tiene por objeto “promover, reconocer y facilitar la acción

voluntaria como expresión de la participación ciudadana, el ejercicio de la
solidaridad, la corresponsabilidad social, reglamentar la acción de los
voluntarios en las entidades públicas o privadas y regular sus relaciones”
(Artículo 1); siendo aplicable a toda acción voluntaria formal o informal
que se desarrolle en Colombia, y a organizaciones colombianas que envíen
voluntarios a otros países o de estos a al país. (Artículo 2).

26
Reglamentada con el Decreto 4290 de 2005, en el que se estructura la conformación del
Sistema Nacional de Voluntariado otorgando un marco institucional a la acción, siendo
Dansocial (hoy Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias) la institución que
desde el Estado se encarga de su fomento y fortalecimiento.
122
 La Ley 720/2001 define como voluntario a “toda persona natural que
libre y responsablemente, sin recibir remuneración de carácter laboral,
ofrece tiempo, trabajo y talento para la construcción del bien común en
forma individual o colectiva, en organizaciones públicas o privadas o fuera
de ellas” (Numeral 2, Artículo 3).

Lo anterior significa que el voluntario no tiene ningún tipo de vínculo

laboral27 con la organización en la cual presta sus servicios, por lo cual no
puede ser objeto de beneficios como prestaciones sociales, vacaciones,
afiliación a seguridad social, pago de salario, sino que es un trabajo de
carácter civil y voluntario28; entendido éste último como un acto que nace
de la voluntad, y no por fuerza o necesidad extrañas a aquella, o que se
hace por espontánea voluntad y no por obligación o deber. Es decir el
voluntario es una persona se presta a hacer o ejecutar algún trabajo o
servicio por su propia voluntad, sin esperar algo a cambio.

En tal sentido, quien decide prestar sus servicios como voluntario debe
comprometerse con un tiempo específico de dedicación y realizar su
trabajo acatando los lineamientos o mandatos organizacionales, sin que
haya algún tipo de remuneración regular, lo que no obsta para que sí pueda
recibir algún tipo de auxilio de transporte y/o de alimentación, que depende
exclusivamente de las políticas, planes y presupuesto de la organización de
voluntariado.

27
La ley laboral colombiana describe tres elementos integrantes del vínculo laboral: Tiempo
específico de dedicación, dependencia y subordinación y remuneración regular.
28
El concepto de voluntario no puede ser utilizado como una forma de explotación laboral o de
trabajo mal remunerado, debido a que éste obedece al convencimiento personal del voluntario y
favorece intereses generales y no particulares.
123
 La Corporación Colombiana de Voluntariado, CCV (2001), afirma que
el voluntario trabaja desde la diversidad y el pluralismo, por lo cual
considera que “toda persona, sin importar su religión, raza, condición social
o económica, puede donar su tiempo sin miedo a ser discriminado así como
se obliga a aceptar las diferencias con los otros”, a su vez sostiene que la
decisión de alguien de trabajar como voluntario debe ser tomada de forma
libre, sin ningún tipo de presión, después de informarse y conocer muy bien
las características, tiempo y condiciones del trabajo a que se va a
comprometer (p.2).

A su vez, el Congreso de la República definió voluntariado como “el

conjunto de acciones de interés general29 desarrolladas por personas
naturales o jurídicas, quienes ejercen su acción de servicio a la comunidad
en virtud de una relación de carácter civil y voluntario” (Numeral 1,
Artículo 3, Ley 720/2001). Se refiere entonces, al colectivo o sumatoria de
esfuerzos de los voluntarios, requiriendo para ello su interacción, diálogo,
organización y planeación.

García-Rincón, (2013) dice que el voluntariado es el escenario social de

ayuda que tiene tres elementos que le dan sentido como tal:
9 El destinatario de la ayuda. Persona a la que se dirige la ayuda que se
presta, y por ende el centro y protagonista de esa ayuda o eje principal
de la misma.

29
Se entiende por acciones de interés general, las asistenciales de servicios sociales, cívicas, de
utilización del ocio y el tiempo libre, religiosas, educativas, culturales, científicas, deportivas,
sanitarias, de cooperación al desarrollo, de defensa del medio ambiente, de defensa de la
economía, o de la investigación y similares (Artículo 4, Ley 720/01).
124
9 El voluntario. La persona que se compromete de forma desinteresada a
ayudar a otro, y lo hace, generalmente, con capacidad de obrar, de
forma organizada y en el seno de una institución o proyecto.
9 La acción voluntaria. Entendida como la tarea realizada por el
voluntariado. Dicha acción debe ser desinteresada; o sea, sin esperar
ningún tipo de beneficio o gratificación. Intencionada; es decir debe
buscar un objetivo o fin positivo. Justificada, es decir, responde a una
necesidad real del beneficiario.

Romero (citado por la Fundación Universitaria del Área Andina, la

CCV & Dansocial, 2009) entiende la Acción Voluntaria como “una
expresión más de la participación de la ciudadanía en aquellos asuntos que
le conciernen”, como “una forma de acción colectiva en el interior de la
sociedad” y como “un intento colectivo de transformar la realidad de
injusticia y exclusión social que afecta a las personas, colectivos y pueblos
empobrecidos que habitan nuestra aldea común” (p.20).

El Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación,

ICONTEC (2007) define la Acción Voluntaria como el “conjunto de
acciones realizadas por personas voluntarias quienes inspiradas por
sentimientos altruistas entregan su trabajo, tiempo y talento al servicio del
bien común” (p.2).

Así las cosas, la Acción Voluntaria, atendiendo la Ley 720/2001, se

rige por los siguientes principios:

125
 a) La libertad como principio de acción tanto de los voluntarios como
de los destinatarios, quienes actuarán con espíritu de unidad y
cooperación.
b) La participación como principio democrático de intervención
directa y activa de los ciudadanos en las responsabilidades
comunes, promoviendo el desarrollo de un tejido asociativo que
articule la comunidad desde el reconocimiento de la autonomía y
del pluralismo.
c) La solidaridad como principio del bien común que inspira acciones
en favor de personas y grupos, atendiendo el interés general y no
exclusivamente el de los miembros de la propia organización.
d) El compromiso social que orienta una acción estable y rigurosa,
buscando la eficacia de sus actuaciones como contribución a los
fines de interés social.
e) La autonomía respecto a los poderes públicos y económicos que
amparará la capacidad crítica e innovadora de la Acción
Voluntaria.
f) El respeto a las convicciones y creencias de las personas, luchando
contra las distintas formas de exclusión.
g) En general todos aquellos principios inspiradores de una sociedad
democrática, pluralista, participativa y solidaria.

Consecuente con lo anterior, es preciso decir, en adhesión a la Ley

720/2001, que el voluntariado en Colombia tiene dos fines esenciales:
a) Contribuir al desarrollo integral de las personas y de las
comunidades, con fundamento en el reconocimiento de la dignidad
de la persona humana y la realización de los valores esenciales de

126
 la convivencia ciudadana a saber: La vida, la libertad, la
solidaridad, la justicia y la paz;
b) Fomentar, a través del servicio desinteresado, una conciencia
ciudadana generosa y participativa para articular y fortalecer el
tejido social.

La precitada ley, a su vez cataloga como Organizaciones de

Voluntariado (ODV) a aquellas organizaciones que “con personería
jurídica y sin ánimo de lucro tienen por finalidad desarrollar planes,
programas, proyectos y actividades de voluntariado con la participación de
voluntarios” y como Entidades con Acción Voluntaria (ECAV) a aquellas
organizaciones que “sin tener como finalidad el voluntariado, realizan
acción voluntaria” (Numerales 3, 4, Artículo 3).

Lo anterior significa que una ODV no persigue ningún tipo de interés

particular, las ganancias o beneficios que obtenga necesariamente deben ser
reinvertidos en el cumplimiento de su objeto social, fines u objetivos para
los cuales fue creada. Además como cualquier otra organización debe
funcionar y trabajar de forma organizada, a través de programas, planes y
proyectos, lo que la compromete con una visión de futuro proyectado y
definido, y no de forma improvisada.

En cuanto a las ECAV, -si bien es cierto existen las que sin tener ánimo
de lucro y sin tener como finalidad el voluntariado, se valen de voluntarios
para hacer más eficiente su labor social- por lo general suelen ser empresas
privadas con ánimo de lucro que deciden contribuir a la solución de
problemas sociales a través del voluntariado, obedeciendo a principios de

127
responsabilidad social, buscando generar un impacto positivo en la
sociedad, en cuanto a mejoramiento de condiciones de vida y solución de
problemáticas, como pobreza, exclusión social, etc., promoviendo hacia su
interior actitudes solidarias y participativas.

Finalmente, acudiendo al mensaje del Coordinador Ejecutivo del

Programa de Voluntarios de la ONU, con motivo del Día Internacional de
los Voluntarios, se puede concluir que:
A través del voluntariado, las personas pueden contribuir a la
consolidación de la paz y al desarrollo sostenible, así como participar
en los procesos de toma de decisiones. El voluntariado abre espacios
al diálogo y a la responsabilidad cívica. En todas las partes del mundo,
los esfuerzos por la paz y el desarrollo resultan más efectivos cuando
involucran a las personas, independientemente de su origen, raza, sexo
o edad. La participación a través del voluntariado también es una
forma de empoderar a las personas pertenecientes a grupos
marginados ofreciéndoles una oportunidad de actuar (ONU, 2014).

Esto significa, que el voluntariado es una forma efectiva de involucrar a

los grupos vulnerables para agenciar y hacer frente a sus problemas y a los
desafíos que en materia de su propio desarrollo se les presentan; con éste,
se logra beneficiar tanto a la comunidad en general, como a los mismos
voluntarios, se crean oportunidades de participación y se fortalece la
confianza, la solidaridad y la reciprocidad entre todos.

128
 Ɣ Acción comunal

En la exposición de motivos de lo que hoy es la Ley 743 de 2002, se

manifestó que:
el aumento de la proporción de habitantes que no cuenta con recursos
para satisfacer sus necesidades básicas, los altos índices de violencia,
la falta de compromiso de los ciudadanos con principios éticos, han
obligado a la sociedad a emprender la construcción de nuevos órdenes
jurídicos para regular la integración entre sus miembros, mediante la
discusión y la búsqueda de acuerdos sobre asuntos de interés común,
de tal forma que se garantice el respeto por la dignidad de todos.

El proyecto planteó que la comunidad debe comprometerse a elaborar

participativamente el sentido de la actividad comunal y la forma de
coordinar sus acciones, con el objeto de promover un desarrollo humano
integral, en unas condiciones de convivencia, tolerancia y respeto por las
diferencias. A su vez insinuó que las organizaciones comunitarias tienen la
responsabilidad de desarrollar su quehacer acorde con las exigencias y
demandas de la sociedad; para lo cual propuso la necesidad de replantear su
organización y su gestión, con miras a tener organizaciones comunitarias
que trabajen por la transformación positiva de la realidad y la búsqueda
permanente de nuevas alternativas de bienestar y desarrollo para todos.

129
 Con base en esta exposición, en desarrollo de los Artículos 38 y 103
Constitucionales, fue expedida la Ley 743 de 200230, la cual tiene por
objeto:
“promover, facilitar, estructurar y fortalecer la organización
democrática, moderna, participativa y representativa en los
organismos de acción comunal en sus respectivos grados asociativos y
a la vez, pretende establecer un marco jurídico claro para sus
relaciones con el Estado y con los particulares, así como para el cabal
ejercicio de derechos y deberes”.

Así las cosas, la norma en cita estableció que la acción comunal “es una
expresión social organizada, autónoma y solidaria de la sociedad civil,
cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable
construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestión
del desarrollo de la comunidad” (Artículo 6).

Entendido el desarrollo de la comunidad como “el conjunto de procesos

económicos, políticos, culturales y sociales, que integran los esfuerzos de la
población, sus organizaciones y las del Estado, para mejorar la calidad de
vida de las comunidades” (Artículo 2).

Es importante decir que para el desarrollo de la comunidad, a la luz de

los principios y fundamentos que establece la ley, se requiere de la creación
y afianzamiento de organizaciones de acción comunal; las cuales, según el

30
Esta ley tuvo como propósito central el fortalecimiento de la organización comunal,
recopilando las líneas temáticas contenidas en la legislación comunal desde la Ley 19 de 1958.
En consecuencia la Ley condensó, actualizó y unificó la anteriormente dispersa normatividad
comunal, y adecuó la organización comunal al contexto actual de la sociedad colombiana.
(Ministerio del Interior, 2013).
130
mandato legal, son el medio adecuado para fortalecer la integración,
autogestión, solidaridad y participación de la comunidad, para que ella
logre un desarrollo integral y transforme positivamente su realidad
particular y de la sociedad en su conjunto.

Dentro de la estructura de las organizaciones u organismos de acción

comunal creados por la ley, se encuentran los de primero, segundo, tercero
y cuarto grado, los cuales se dan sus propios estatutos según las
definiciones, principios, fundamentos y objetivos consagrados en la norma.

En particular, como organismos de acción comunal de primer grado se

encuentran las Juntas de Acción Comunal, JAC y las Juntas de Vivienda
Comunitaria, JVC. Las primeras, las JAC, son organizaciones cívicas,
sociales y comunitarias de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza
solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integradas
voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y
recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con
fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. Las segundas,
las JVC, son unas organizaciones cívicas sin ánimo de lucro, integradas por
familias que se reúnen con el propósito de adelantar programas de
mejoramiento o de autoconstrucción de vivienda.

En conclusión, la normatividad expedida por el Estado colombiano

desarrolla la filosofía, doctrina y concepción de la acción comunal, como
una forma de organización social y comunitaria, que tiene sus propios
principios y objetivos, que juega un papel preponderante en el proceso de

131
construcción del denominado tejido social31 y la generación de capital
social32, La acción comunal, que tiene un interés claro en términos de
mejoramiento del nivel de vida de la comunidad y poblaciones vulnerables,
es la instancia a través de la cual la sociedad decide organizarse para liderar
e impulsar procesos comunitarios, los cuales se materializan a través de la
participación.

31
“El tejido social es el conjunto de redes que constituyen un activo para los individuos y la
sociedad, permitiéndoles ampliar sus opciones y oportunidades a fin de mejorar su calidad de
vida” (www.sumarse.org.mx)
32
“Hace referencia a las normas, instituciones y organizaciones que promueven: la confianza, la
ayuda recíproca y la cooperación” (ONU, 2000). “El capital social fomenta la acción colectiva,
el autocontrol y la responsabilidad social al acercar entre sí a los seres humanos a través de la
confianza, la reciprocidad y el respeto a las reglas del juego” (Díaz-Albertini, 2001).
132
 3. Principales entidades estatales de apoyo y
fortalecimiento del sector solidario y de los sistemas de
protección, promoción y de asistencia social
relacionados con éste

Teniendo en cuenta que el sistema de protección social y el de

promoción social33, así como el sector solidario colombiano están dirigidos
en su conjunto a la población más pobre y vulnerable, en el entramado
institucional del Estado existen un considerable número de entidades que
brindan los apoyos adicionales requeridos a dicha población, para ayudarla
a superar su situación, por tanto es conveniente relacionarlas pues es donde
los grupos vulnerables pueden acudir en busca de recursos bien sea para
autogestionar su soluciones o que otros los auxilien.

En éste aparte del estudio se hace una breve reseña, con información
textual obtenida de cada portal o página web, de las principales entidades
estatales que de una forma u otra se considera están directa o
indirectamente relacionadas con el sector solidario colombiano, trabajan o
se valen de él para que poblaciones en condiciones de pobreza, exclusión
social y/o vulnerabilidad, agencien y gestionen sus propios problemas y
busquen alternativas de solución a sus diversas necesidades.

33
Según la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema, ANSPE, el Sistema de
Promoción Social “trasciende la visión asistencialista al procurar incluir dentro de su
formulación, no solamente la solución temporal a problemas relacionados con la satisfacción de
necesidades básicas, sino también la promoción de la expansión de sus posibilidades. Es decir,
el alcance de logros en términos de inclusión social y generación de ingresos propios”, por lo
cual es importante conocer cuáles entidades hacen parte del sistema, para que con las
organizaciones solidarias y la sociedad en general se hagan las alianzas estratégicas que
conduzcan al logro del propósito de superar la pobreza, las condiciones de vulnerabilidad y de
mejorar las condiciones de vida de la población.
133
 Vale mencionar que cada agencia o entidad estatal tiene su propia
reglamentación en lo que tiene que ver con su naturaleza, organización
interna, objeto social, funciones, presupuesto, población objetivo y las
formas de acceder a su portafolio de servicios. Esto como referente, en el
entendido de que es responsabilidad, por ser uno los fines esenciales del
Estado, servir a la comunidad sin excepción alguna, ni distinción o
discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión
política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento u otra condición, en particular a aquellos menos favorecidos,
víctimas de la violencia, desplazados, afectados por condiciones adversas
de la naturaleza o antrópicas, y en general cualquier grupo poblacional que
se considere vulnerable.

Ɣ Superintendencia de la Economía Solidaria -

Supersolidaria

Es una entidad del Estado, creada en el Artículo 33 de la Ley 454/1998,

como un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y
financiera, que tiene la responsabilidad, en nombre del Presidente el
República, de hacer la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y
de las organizaciones de la Economía Solidaria que determine mediante
acto general, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada
del Estado, incluyendo las cooperativas de ahorro y crédito, multiactivas o
integrales con sección de ahorro y crédito.

134
 Ɣ Unidad Administrativa Especial de Organizaciones
Solidarias

Esta entidad es producto de la transformación que mediante Decreto

4122 de 2011 el Gobierno Nacional hizo al Departamento Administrativo
Nacional de Economía Solidaria, Dansocial, en Unidad Administrativa
Especial, adscrita al Ministerio del Trabajo, la cual tiene personería
jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente,
que tiene por objetivo, dentro del marco de sus competencias y de la ley,
diseñar, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar los programas y proyectos
para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo de
las organizaciones solidarias.

Ɣ Consejo Nacional de la Economía Solidaria - Cones

Es el organismo de apoyo a la economía solidaria que formula y

coordina, a nivel nacional, las políticas, estrategias, planes, programas y
proyectos generales pertinentes al sistema de la Economía Solidaria. Sus
principales funciones son: 1) Fomentar y difundir los principios, valores y
fines de la economía solidaria. 2) Formular, coordinar, promover la
ejecución y evaluación a nivel nacional de las políticas, estrategias, planes,
programas y proyectos generales al interior del sistema de la economía
solidaria. 3) Integrar los componentes del sistema de la Economía
Solidaria. 4) Participar ante organismos de concertación del desarrollo
nacional. 5) Ser órgano consultivo del Gobierno Nacional en la
formulación de políticas relativas a la economía solidaria. 6) Designar las

135
comisiones técnicas especializadas que sean necesarias. 7) Trazar las
políticas en materia de educación solidaria.

Ɣ Fondo de Fomento de la Economía Solidaria - Fones

El FONES, es un organismos de apoyo a la economía solidaria, creado

por el Artículo 23 de la Ley 454 de 1998, como una persona jurídica, con
patrimonio propio y naturaleza solidaria, sometido al control, inspección y
vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria; siendo sus
funciones: 1) Otorgar créditos para los proyectos de desarrollo de las
entidades de economía solidaria inscritas. 2) Administrar los recursos a su
disposición. 3) Fomentar las organizaciones solidarias de producción y
trabajo asociado. 43) Otorgar créditos solidarios para fortalecer las
organizaciones de la economía solidaria más pequeñas.

Ɣ Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas - Fogacoop

El Fogacoop es una persona jurídica de naturaleza única, sujeta al

régimen especial previsto en el Decreto 2206 de 1998, organizada como
una entidad financiera vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público cuyo objeto es la protección de la confianza de los depositantes y
ahorradores de las entidades cooperativas inscritas, preservando el
equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios
económicos o de cualquier otra naturaleza a los asociados y
administradores causantes de perjuicios a las entidades cooperativas. En
desarrollo de este objeto, el Fondo actúa como un administrador de las
reservas correspondientes al seguro de depósitos, así como de los demás

136
fondos y reservas que se constituyan con el fin de atender los distintos
riesgos asociados a la actividad financiera cooperativa cuya administración
se le asigne y no corresponda por ley a otra entidad.

Ɣ Departamento Nacional de Planeación - DNP

El DNP es una entidad eminentemente técnica que impulsa la

implantación de una visión estratégica del país en los campos social,
económico y ambiental, a través del diseño, la orientación y evaluación de
las políticas públicas colombianas, el manejo y asignación de la inversión
pública y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del
Gobierno.

Ɣ Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -

DPS

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social es la

cabeza del Sector de Inclusión Social y Reconciliación, el cual agrupa y
ordena políticas, planes generales, programas y proyectos para la
superación la pobreza, la inclusión social, la reconciliación, la recuperación
de territorios, la atención, asistencia y reparación a víctimas de violencia, la
atención a grupos vulnerables y la protección integral la primera infancia,
la niñez, la adolescencia y bienestar las familias colombianas.

El DPS tiene como objetivo dentro del marco de sus competencias y de

la ley, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes
generales, programas y proyectos para la superación de la pobreza, la

137
inclusión social, la reconciliación, la recuperación de territorios, la atención
y reparación a víctimas de la violencia, la atención a grupos vulnerables,
población discapacitada y la reintegración social y económica y la atención
y reparación a víctimas de la violencia a las que se refiere el Artículo 3 de
la Ley 1448 de 2011, las cuales desarrolla directamente o a través de sus
entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades u
organismos competentes.

Ɣ Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de

Colombia - APC Colombia

APC-Colombia es una Unidad Administrativa Especial, creada

mediante Decreto 4152 de 2011, como una entidad descentralizada de la
rama ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, que tiene por objetivo
gestionar, orientar y coordinar técnicamente la cooperación internacional
pública, privada, técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue
el país; así como ejecutar, administrar y apoyar la canalización y ejecución
de recursos, programas y proyectos de Cooperación Internacional,
atendiendo los objetivos de política exterior y el Plan Nacional de
Desarrollo.

138
 Ɣ Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza
Extrema - ANSPE

La Agencia es una Unidad Administrativa Especial y tiene como

objetivo participar con otras entidades y con las entidades territoriales en la
formulación de la política pública para la superación de la pobreza extrema.
También tiene como objetivo coordinar la implementación de la estrategia
nacional de superación de la pobreza extrema a través de la articulación con
actores públicos y privados y la promoción de la innovación social. La
ANSPE es la entidad del Gobierno Nacional encargada de la estrategia de
promoción social para la población más pobre y vulnerable del país,
Articulando el acompañamiento familiar y comunitario, la oferta de
servicios de las instituciones públicas, la inversión social privada y las
iniciativas de innovación social, que inciden en la calidad de vida de las
familias y las comunidades en situación de pobreza extrema.

Ɣ Unidad para la Atención y Reparación Integral a las

Víctimas-UARIV

Responde por la atención y reparación integral de la población víctima

del conflicto armado, coordinando políticas encaminadas a satisfacer los
derechos de verdad, justicia y reparación. También implementa estrategias
para el restablecimiento social y económico, entre ellas el impulso al
retorno.

139
 Ɣ Programa de Inversión Banca de las Oportunidades

"Banca de las Oportunidades", es un programa de inversión creado

mediante el Decreto 3078 de 2006, administrado por el Banco de Comercio
Exterior, Bancoldex, con el objeto de promover el acceso al crédito y los
demás servicios financieros a las familias en pobreza, hogares no
bancarizados o de menores ingresos, micro, pequeñas y medianas empresas
y emprendedores. Se enmarca dentro de la política del Gobierno Nacional,
dirigida a lograr el acceso a servicios financieros para la población de bajos
ingresos con el fin de reducir la pobreza, promover la igualdad social y
estimular el desarrollo económico en Colombia. La Red de la Banca de las
Oportunidades la conforman los bancos, compañías de financiamiento
comercial, las cooperativas, las ONG, y las cajas de compensación familiar,
quienes son las encargadas de extender su cobertura y llevar los servicios
financieros a la población desatendida.

Ɣ Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF

Es la entidad del estado colombiano que trabaja por la prevención y

protección integral de la primera infancia, la niñez, la adolescencia y el
bienestar de las familias en Colombia. La Entidad cuenta con 33 regionales
y 206 centros zonales en todo el país, llegando a más de 8 millones de
colombianos con sus servicios.

140
 Ɣ Dirección del Sistema Nacional de Juventud “Colombia
Joven”

“Colombia Joven” es la dependencia del Departamento Administrativo

de la Presidencia de la República que través de sus actividades busca
promover la política pública de juventud en la nación y el territorio;
fomenta la participación de los jóvenes en los diferentes espacios
institucionales; consolida el Sistema de Información y Gestión de
Conocimiento SNIGCAJ, articula la oferta pública institucional de
juventud y promueve oportunidades socioeconómicas para la juventud.
Todo esto, dispuesto en la Ley 1622 de 2013, Ley Estatutaria de
Ciudadanía Juvenil y el Decreto 1649 de 2014.

Ɣ Programa Presidencial para la formulación de estrategias y

acciones para el desarrollo integral de la Población
Afrocolombiana, Negra, Palenquera y Raizal - AFROS

Este es un programa de Departamento Administrativo de la Presidencia

de la República creado mediante el Decreto 4679 de 2010, cuya misión es
la formulación e implementación de Políticas, Planes, Programas y
Proyectos tanto a nivel nacional como territorial que propendan por un
desarrollo integral de la Población Afrocolombiana, Negra, Palenquera y
Raizal.

141
 Ɣ Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA

En virtud del Artículo 1 de la Ley 119 de 1994, el SENA es un

establecimiento público del orden nacional con personería jurídica,
patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al
Ministerio del Trabajo. Su misión, funciones y términos en que deben
cumplirse, están señaladas en la citada ley, correspondiéndole invertir en el
desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos, ofreciendo y
ejecutando la formación profesional integral, a través de programas de
formación técnica profesional y tecnológica, entre otros. También tiene
como objetivo, entre otros, la formación técnica y tecnológica profesional
gratuita a los trabajadores de todas las actividades económicas, y a quien
sin serlo, requieran dicha formación, para aumentar por ese medio la
productividad nacional y promover la expansión y el desarrollo económico
y social armónico del país, bajo el concepto de equidad social
redistributiva.

142
 4. Cooperación internacional

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos,

OCDE (citado por APC-Colombia, s. f.)34 define la Cooperación
Internacional, CI, como:
“la acción conjunta para apoyar el desarrollo económico y social del
país, mediante la transferencia de tecnologías, conocimientos,
experiencias o recursos por parte de países con igual o mayor nivel de
desarrollo, organismos multilaterales, organizaciones no
gubernamentales y de la sociedad civil. También se conoce como
Cooperación para el desarrollo y es un concepto global que
comprende diferentes modalidades de ayuda que fluyen hacia los
países de menor desarrollo relativo” (p.7).

Para el PNUD (citado por Correa, 2012) la Cooperación Internacional

es “la relación que se establece entre dos o más países, organismos u
organizaciones de la sociedad civil, con el objetivo de alcanzar metas de
desarrollo consensuadas” (p.26).

En la presentación de la Estrategia Nacional de Cooperación

Internacional 2012-2014 el Presidente de la República, Juan Manuel Santos
Calderón dice que “La cooperación es un ‘sistema solidario de manos
unidas’ para caminar juntos hacia un mismo destino. Vale decir: yo le doy
34
El Manual de Acceso a la Cooperación Internacional tiene como objetivo orientar a los
usuarios de los servicios que presta APC-Colombia, sobre las posibilidades existentes para
acceder a la Cooperación Internacional de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), en sus
diferentes líneas o programas, de acuerdo con los criterios y procedimientos de las fuentes
cooperantes, así como aspectos importantes a tener en cuenta para acceder a proyectos de
Cooperación Sur-Sur y Triangular.

143
la mano a quien necesita de mi ayuda y —al mismo tiempo— recibo la
mano extendida de otro para solucionar un problema que no puedo resolver
solo”. Según el Presidente, la cooperación debe sincronizarse con las tres
grandes metas del gobierno: más empleo, menos pobreza y más seguridad.

Con éste discurso da vía libre a la estrategia que es el instrumento que

refleja los objetivos estratégicos de la cooperación internacional en
Colombia; establece las prioridades para la definición de la cooperación
que recibe el país; consolida las fortalezas que pone a disposición de otros
países, para intercambiar experiencias que contribuyan con sus procesos de
desarrollo; y presenta el esquema de coordinación de la cooperación
internacional en Colombia y los mecanismos para su seguimiento y
evaluación.

En dicha estrategia se consolida el Sistema Nacional de Cooperación

Internacional, SNCI, creado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014,
el cual facilita y ordena la interlocución amplia y permanente entre las
entidades públicas del orden nacional y local, las fuentes de cooperación, el
sector privado y las organizaciones sociales. Este sistema es liderado por la
Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, APC-
Colombia.

En éste contexto, la cooperación internacional se constituye en una

herramienta que colabora y favorece múltiples procesos de desarrollo
humano y social a través de la transferencia de recursos financieros y
técnicos entre sus distintos actores, a saber: gobiernos nacionales y locales,
entidades territoriales, organizaciones de la sociedad civil, ONG’s, etc.

144
 Los distintos actores que participan activamente en la dinámica de la
cooperación internacional, bien sea como oferentes o como receptores, se
encuentran: 1) La comunidad internacional, a través de fundaciones
empresariales, fundaciones privadas, organizaciones de la sociedad civil,
organizaciones internacionales, regionales y locales. 2) Gobiernos, bien sea
nacionales o locales; a nivel departamental, municipal, provincial o
comunidades autónomas. 3) Actores locales: sociedad civil organizada,
sector privado, gremios, academia, etc. 4) Personas.

Vistos lo anterior, es conveniente decir que para la APC-Colombia (s.

f.) existen dos modalidades de cooperación internacional, clasificadas
según el origen de los recursos a la cooperación internacional y según el
nivel de desarrollo de los actores participantes.

Según el origen de los recursos la cooperación puede provenir de

fuentes multilaterales (Cooperación Multilateral) y de países desarrollados
o del norte (Cooperación Bilateral), que ofrecen la denominada Ayuda
Oficial al Desarrollo, AOD35. De entes privados, que ofrecen cooperación
privados - “Fund Raising” o Recaudación de Fondos. De gobiernos locales
y regionales que ofrecen la denominada cooperación descentralizada a sus
homólogos en el país.

35
La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) abarca todos los flujos de recursos –técnicos y
financieros– destinados a países en desarrollo e instituciones multilaterales, suministrados por
organismos oficiales, incluidos el Estado y gobiernos locales o sus agencias ejecutoras, además
de entes privados, cuyo objeto prioritario es la promoción del desarrollo económico y social y el
bienestar de los países en desarrollo; es de carácter no reembolsable y, o, concesional. (APC-
Colombia, s. f., p.8)
145
 Según el nivel de desarrollo de los actores participantes; los países
desarrollados del norte ayudan a los países del sur a través de la llamada
cooperación vertical (Norte - Sur); La cooperación horizontal (Cooperación
Sur - Sur), se da entre países en desarrollo o del sur.; y la cooperación
triangular (Vertical + Horizontal) que se realiza con dos países en
desarrollo, un oferente y un beneficiario, y un tercer país más desarrollado,
el cual financia la cooperación horizontal entre los dos primeros, con el fin
de permitir el intercambio y aplicación de las ventajas comparativas
presentes en el país oferente.

De igual forma existen varios tipos de cooperación, que según la APC-

Colombia (s. f.) son:

Ɣ Cooperación financiera

Es la ofrecida por algunas fuentes, mediante la asignación de recursos

financieros, con el objeto de apoyar proyectos de desarrollo. Se divide en
reembolsable y no reembolsable. La Reembolsable consiste en créditos
blandos y se desarrolla bajo condiciones de interés y de tiempo más
favorables. La no reembolsable es la cooperación ofrecida por algunas
fuentes, mediante la asignación de recursos en efectivo, con el objeto de
apoyar proyectos o actividades de desarrollo.

Ɣ Cooperación técnica

Es la ayuda que se entrega mediante la transferencia de técnicas,

tecnologías, conocimientos, habilidades o experiencias por parte de países

146
y organizaciones multilaterales, con el fin de apoyar el desarrollo
socioeconómico de los países en áreas específicas.

Ɣ Cooperación cultural

Es la ayuda destinada a la realización de actividades en algunas áreas

culturales, mediante entrega de equipos, donaciones de material,
capacitación e intercambios; y las becas, que tienen como objetivo
contribuir a la formación de personal técnico, investigadores o funcionarios
que puedan desempeñar un papel importante en los países en desarrollo,
mediante su formación o capacitación técnica en un país.

Ɣ Ayuda humanitaria

Es el conjunto de acciones, medidas y programas, que tienen por objeto

fundamental prevenir y aliviar el sufrimiento humano, y proteger la vida y
la dignidad de las personas y comunidades afectadas por desastres naturales
o conflictos armados.

Ɣ Asistencia alimentaria

Consiste en el aporte de productos alimentarios a países en desarrollo,

para potenciar el autoabastecimiento y garantizar su seguridad alimentaria,
como base de su proceso de desarrollo.

De otra parte, es importante mencionar que para el acceder a la

cooperación internacional por la vía oficial, el Gobierno nacional ha

147
establecido unos canales, enmarcados en el “Procedimiento para la Gestión
de Demanda de Cooperación”, el cual contempla que la APC-Colombia y
el Sistema Nacional de Cooperación Internacional, SNCI, establecen las
prioridades del país; a nivel territorial, sectorial y multisectorial.
Seguidamente, la APC-Colombia y el Departamento Nacional de
Planeación, DNP, identifican y suman o cruzan con las prioridades de los
potenciales donantes y de la demanda priorizada del país. Posteriormente,
En cabeza de la Cancillería, la APC-Colombia proyecta y establece los
marcos de cooperación con los potenciales donantes. Entre tanto, bajo el
liderazgo de la APC-Colombia, a través de los distintos mecanismos de
coordinación sectorial y territorial, se hace la identificación de programas y
proyectos.

Con todo lo anterior, bajo la coordinación de la APC-Colombia, se hace

la negociación, a nivel técnico, de los programas y proyectos, con los
cooperantes o fuentes de cooperación. Finalmente viene el proceso de
implementación de la cooperación, a través de los procedimientos para
incorporar recursos de cooperación internacional al presupuesto nacional; y
de la ejecución y seguimiento de los proyectos, a través de las entidades y
los ejecutores, todo bajo la coordinación, supervisión y control, tanto de la
APC-Colombia, como de las fuentes de cooperación o donantes y de las
mismas entidades ejecutoras.

En conclusión, el conducto regular para acceder a la cooperación oficial

es a través de APC-Colombia, como entidad del Gobierno Nacional
responsable de la coordinación de la cooperación internacional con las

148
entidades nacionales y territoriales, según lo establece el Manual de Acceso
a la Cooperación Internacional.

4.1Fuentes bilaterales

Para Dubois (2000) la cooperación bilateral es “aquella en la que los

gobiernos donantes canalizan sus fondos de cooperación al desarrollo
directamente hacia los receptores, sean éstos los gobiernos de los países
receptores u otras organizaciones”.

Para la APC-Colombia, la cooperación bilateral debe entenderse como

“aquella que se debate y es canalizada a través de organismos
internacionales, regionales y subregionales, en los cuales participan varios
países con intereses determinados de carácter político, regional o sectorial”.

Esto significa, según la Agencia, que en la cooperación bilateral pueden

participar dos países o las instituciones de dos países. Para Colombia son
fuentes bilaterales, los gobiernos de los países con los cuales se tienen
relaciones de Cooperación Internacional, siendo dichas relaciones de
gobierno a gobierno, a través de las embajadas o agencias de cooperación
que hacen las veces de instancias de cooperación, como entidades de
coordinación técnica.

En conclusión, la cooperación bilateral, es aquella que tiene como

protagonistas a los gobiernos centrales o las agencias estatales de
cooperación, los cuales ejecutan cooperación con sus propios recursos o
con fondos entregados por los países miembros para sus temas concretos.

149
 El Manual de Acceso a la Cooperación Internacional de la APC-
Colombia, da conocer las líneas y modalidades de cooperación
internacional, así como los mecanismos para acceder a las distintas fuentes
bilaterales y las diferentes formas de cooperación que ofrece cada una de
ellas en unas fichas informativas de cooperación internacional.

También se dispone de la Lista de Fuentes de Cooperación

Internacional, Ayuda Oficial al Desarrollo, elaborada por APC-Colombia,
donde describe: La fuente de cooperación internacional; las líneas de
acceso a la cooperación; a quién va dirigida la cooperación; mecanismos de
acceso / ¿cómo acceder?, a la cooperación; plazos o periodos de
presentación de proyectos; territorios priorizados; temas / actividades ¿qué
apoya?; y montos a financiar.

En la tabla 2 se presentan los países o agencias cooperantes con los

cuales Colombia tiene suscritos convenios de cooperación vigentes, cada
uno con sus líneas de acción.

Tabla 2 Fuentes bilaterales de cooperación

País / Agencia Líneas Prioritarias de Cooperación Internacional
 Construcción de paz y prevención de crisis.
Alemania
 Política ambiental, protección y uso sostenible de recursos naturales.
Relación comercial y de inversión: Minería, Agronegocios, Educación,
Australia
Infraestructura, Tecnología de la información.
Bélgica Desarrollo y sostenibilidad, derechos humanos, minas antipersonales.
 Derechos y protección de la niñez y la adolescencia calidad de la educación,
prevención del reclutamiento de niños, niñas, adolescentes; prevención del
trabajo infantil; prevención de la explotación sexual comercial; atención a
Canadá
víctimas minas antipersonas.
 Desarrollo económico responsabilidad social corporativa; educación técnica y
vocacional, asistencia técnica relacionada con el comercio; desarrollo

150
Tabla 2 Fuentes bilaterales de cooperación
País / Agencia Líneas Prioritarias de Cooperación Internacional
económico con jóvenes rurales; diálogo social y desarrollo rural.
 Temas transversales: género, medio ambiente y gobernabilidad
 Construcción de la paz
Corea  Género en desarrollo
 Crecimiento económico para la reducción de la pobreza
Estrategia “Partenariado – una buena base para la lucha contra la pobreza” y
Dinamarca
”lucha contra la pobreza a través del desarrollo sostenible”.
 Construcción de la paz
 Género en desarrollo
España  Crecimiento económico para la reducción de la pobreza
 Servicios sociales básicos: agua y saneamiento
 Ámbito de acción humanitaria
Líneas estratégicas de los programas regionales:
 Democracia y promoción de derechos humanos
 Economía verde, inclusión y creación de empleo
 Manejo sostenible de los recursos naturales y protección ambiental
Finlandia  Desarrollo humano
Temas transversales:
 Equidad de género
 Equidad social y participación
Mitigación y adaptación al cambio climático
 Cooperación educativa y universitaria
 Cooperación universitaria y científica
Francia  Fortalecimiento del estado de derecho
 Acción cultural
 Acción audiovisual
Apoyo a la democracia y procesos de paz, lucha contra la droga, asistencia a
Italia poblaciones vulnerables y desplazadas, promoción al desarrollo local, educación
para lograr una cultura de paz.
 Crecimiento económico sostenible: mejoramiento de la infraestructura
económica, fomento de las pequeñas y medianas empresas, de la productividad
y promoción de la inversión y exportaciones, desarrollo local y rural y
mecanismos de revitalización económica.
 Medio ambiente y prevención de desastres: mejoramiento del medio ambiente
Japón natural, mitigación y adaptación al cambio climático, energías renovables y
nuevas formas de energía y medidas contras desastres y gestión del riesgo.
 Construcción de la paz: mejoramiento de la infraestructura social; medidas
contra minas antipersonal; reintegración socioeconómica; promoción de
procesos integrales y sostenibles de desarrollo alternativo; apoyo a la
promoción de la cultura, la educación y el deporte.
Humanitario:
 Prevención y atención del desplazamiento forzado y refugiados
Noruega  Asistencia humanitaria de emergencia
 Paz y reconciliación y gobernabilidad
 DD.HH, Derecho Internacional Humanitario
151
Tabla 2 Fuentes bilaterales de cooperación
País / Agencia Líneas Prioritarias de Cooperación Internacional
 Derechos de la mujer y equidad de género
 Atención a víctimas de la violencia
El nuevo programa de ayuda Zelanda saca el máximo partido de las ventajas
comparativas de nueva Zelanda para hacer frente a las necesidades de nuestros
socios de desarrollo. Estos incluyen nuestra fuerza y experiencia en sectores
Nueva
como la pesca, la agricultura, el turismo, las energías renovables, la educación y
Zelandia
el derecho y la justicia, incluyendo policial. Aplicamos nuestra experiencia a las
necesidades de nuestros socios, adaptándolo a sus contextos. Para Colombia se
trabaja.
 Construcción de la paz, derechos humanos y gobernabilidad
 Servicios sociales básicos: agua y saneamiento
Países Bajos
 Ámbito de acción humanitaria
 La cooperación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible
 Paz y seguridad
 Derechos humanos y gobernabilidad democrática.
 Adicionalmente, el gobierno sueco ha focalizado tres temas estratégicos para el
Suecia diálogo con el gobierno colombiano, a saber: i la necesidad de un proceso de
paz negociado con amplia participación social, ii la necesidad de salvaguardar
la equidad de género y el respeto por los derechos humanos, iii la necesidad de
reducir la exclusión política, económica y social.
 Desplazamiento forzado: emergencia, recuperación y advocacy
Suiza  Desastres naturales: prevención, preparación y respuesta rápida
 Agua: medición y reducción de la huella hídrica
Sectores prioritarios en Colombia:
 Prosperidad
Reino Unido  Seguridad
 Derechos humanos
 Medio ambiente y cambio climático
 Sector 1: “Paz y estabilidad” mediante el apoyo a iniciativas de paz y al
desarrollo económico y social, incluyendo desarrollo.
 Sector 2: “Estado de derecho, justicia y derechos humanos / DIH. Reforzar el
estado de derecho por medio de un sistema judicial y policial más eficaz;
Unión
garantizar los derechos humanos; lograr el buen gobierno y promover el
Europea
diálogo social.
 Sector 3: Productividad, competitividad y comercio. Reforzar la capacidad del
país para la reactivación de la economía y su integración a la economía
mundial.
 Gobernabilidad, democracia y derechos humanos
 Consolidación y medios de sustento
USAID
 Población vulnerable
 Medio Ambiente
Fuente: APC-Colombia. Manual de Acceso a la Cooperación Internacional

152
 4.2Fuentes multilaterales

La cooperación multilateral, según Dubois (2000), es aquella en la que

“los gobiernos remiten sus fondos a las organizaciones multilaterales para
que éstas los utilicen en la financiación de sus propias actividades, de modo
que la gestión queda en manos de las instituciones públicas internacionales
y no de los gobiernos donantes”.

Según el Glosario del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)36, son

consideradas “agencias multilaterales aquellas instituciones formadas por
gobiernos de países que dirigen sus actividades de forma total o
significativa a favor del desarrollo y de la ayuda a los países receptores”
(Dubois, 2000).

La APC-Colombia sugiere que la Cooperación Multilateral es “aquella

que se debate y es canalizada a través de organismos internacionales,
regionales y subregionales, en los cuales participan varios países con
intereses determinados de carácter político, regional o sectorial. Ejecutan
cooperación con sus propios recursos o con fondos entregados por los
países miembros para sus temas concretos”. En la cooperación multilateral
interviene un organismo público internacional, estas fuentes son
organismos internaciones en los que participan varios países con
determinados intereses de carácter público, sectorial o regional.

36
El CAD es el principal órgano de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) para las cuestiones de la cooperación al desarrollo (Dubois, 2000).
153
 El conjunto de agencias multilaterales incluye a los bancos de
desarrollo como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo
y los bancos regionales de desarrollo, las agencias de Naciones Unidas y
algunas organizaciones internacionales. Estos organismos multilaterales
reciben aportes financieros de los gobiernos las integran, lo que indica que
el origen de los fondos con los que operan son públicos (Correa, 2012,
p.38).

El Manual de Acceso a la Cooperación Internacional de la APC-

Colombia, da conocer las líneas y modalidades de cooperación
internacional, así como los mecanismos para acceder a las distintas fuentes
multilaterales y las diferentes formas de cooperación que ofrece cada una
de ellas en unas fichas informativas de cooperación internacional.

También se dispone de la Lista de Fuentes de Cooperación

Internacional, Ayuda Oficial al Desarrollo, elaborada por APC-Colombia,
donde describe: La fuente de cooperación internacional; las líneas de
acceso a la cooperación; a quién va dirigida la cooperación; mecanismos de
acceso / ¿cómo acceder?, a la cooperación; plazos o periodos de
presentación de proyectos; territorios priorizados; temas / actividades ¿qué
apoya?; y montos a financiar.

Ahora bien, entre los principales organismos multilaterales que apoyan

los esfuerzos del Estado, entre otras cosas, por reducir la pobreza y lograr
el desarrollo económico, se encuentran los que se listan en la tabla 3.

154
Tabla 3 Fuentes multilaterales de cooperación
Fuentes Multilaterales Líneas Prioritarias de Cooperación Internacional
ACNUR
Oficina del Alto Comisionado de las Prevención, Protección, Soluciones, Registro y Tierras.
Naciones Unidas para los Refugiados
Desarrollo Social, Justicia, Desarrollo Rural, Desarrollo
BM Empresarial, Prevención de Desastres, Infraestructura,
Banco Mundial Medio Ambiente, Modernización del Estado, Desarrollo
Urbano.
Transporte, ciencia, tecnología e innovación, comercio
exterior, acceso a servicios financieros, educación y
BID formación para el trabajo, protección social, salud, agua
Banco Interamericano de Desarrollo potable y saneamiento, vivienda y desarrollo urbano,
gestión de riesgos, y gobernabilidad y modernización
del Estado.
Infraestructura, Desarrollo Social, Ciencia y Tecnología,
CAF
Desarrollo Empresarial, Democracia, Medio Ambiente,
Corporación Andina de Fomento
Modernización del Estado
CEPAL
Política social, Desarrollo económico, Medición
Comisión Económica para América
económica.
Latina y el Caribe
Asistencia humanitaria basada en los principios
humanitarios, neutralidad, imparcialidad e
Independencia. Cada decisión tomada por ECHO debe
ECHO
responder a estos principios y ser indiferente a cualquier
Departamento para la Ayuda
agenda política. En caso de crisis y, o, desastre, la ayuda
Humanitaria de la Comunidad Europea
debe direccionarse rápidamente a las víctimas y
poblaciones más vulnerables, a fin de preservar su
dignidad.
Desarrollo rural y agricultura familiar; Sanidad
FAO
agropecuaria e inocuidad de alimentos; Seguridad
Organización de las Naciones Unidas
alimentaria y nutricional; Medio ambiente,
para la Alimentación y la Agricultura
sostenibilidad y cambio climático.
Promoción y concertación en DD.HH., fortalecimiento y
OACNUDH
reformas políticas en materia de DD.HH.
Oficina del Alto Comisionado de las
(particularmente sector seguridad), lucha contra la
Naciones Unidas para los Derechos
impunidad y monitoreo y observación de DD.HH. y
Humanos
DIH
OCAH
Coordinación, información, cabildeo y financiación
Oficina de Coordinación de
humanitaria.
Asuntos Humanitarios
OEI
Organización de Estados Educación, ciencia y tecnología, desarrollo social y
Iberoamericanos para la Educación, la cultura.
Ciencia y la Cultura
OIM Gestión de la migración, Trata de personas, Desarrollo y
Organización Internacional para las estabilidad de regiones de alto impacto de la migración,
Migraciones Prevención a la vulneración de derechos, atención y

155
Tabla 3 Fuentes multilaterales de cooperación
Fuentes Multilaterales
OIT
Organización Internacional del
Trabajo
ONU MUJERES
Entidad de las Naciones Unidas para la mujeres al empoderamiento económico; violencia contra
Igualdad de Género y el
empoderamiento de las mujeres
ONU-SIDA
Programa Conjunto de las Naciones
Unidas sobre el VIH y SIDA
OPS-OMS
Organización Panamericana de la
Salud / Organización Mundial de la
Salud
PMA
Programa Mundial de Alimentos
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo
ONU-HABITAT
Programa de las Naciones Unidas para
los Asentamientos Humanos
Líneas Prioritarias de Cooperación Internacional
asistencia a víctimas del conflicto y reparación integral
y diferencial, Reconciliación y búsqueda de la paz,
Emergencias por amenazas naturales.
La Promoción de los derechos fundamentales en el
trabajo, promoción de mayores oportunidades para la
creación de empleo, protección social y fortalecimiento
del diálogo social.
Participación y liderazgo de las mujeres; acceso de las
las mujeres y niñas; paz, seguridad y respuesta
humanitaria.
Lucha contra el VIH/SIDA
 Apoyar el fortalecimiento de la autoridad sanitaria
para el desarrollo de políticas públicas que enfrenten
las inequidades en salud, con enfoque de
determinantes sociales y factores de riesgo.
 Apoyar el fortalecimiento del sistema de salud
colombiano basado en Atención Primaria en Salud
(APS) para mejorar el acceso, oportunidad, calidad,
sostenibilidad económica y el impacto sanitario.
 Fortalecer las intervenciones para enfrentar los
desafíos en salud ante los cambios demográficos,
epidemiológicos y ambientales.
 Apoyar el fortalecimiento de la cooperación y las
relaciones internacionales para contribuir a mejorar las
metas nacionales en salud y al posicionamiento de
Colombia en el cónclave internacional.
Seguridad alimentaria y poblacional, asociaciones
público-privadas, asistencia humanitaria y protección a
los desplazados internos y a otros grupos vulnerables.
 Resultados: ODM, Sostenibilidad ambiental y GIR,
Gestión pública, Derechos Humanos.
 Reforma política, Construcción de paz, Mitigación
efectos de la violencia, Víctimas y reconciliación.
 Tres enfoques transversales: INDH, Género y enfoque
de derechos
 Ejes estratégicos: Pobreza y desarrollo sostenible,
Gobernabilidad democrática, Desarrollo, paz y
reconciliación.
 Déficit habitacional y asentamientos precarios.
 Fortalecimiento de la oferta y la demanda de vivienda
nueva.
 Movilidad urbana.
 Sostenibilidad ambiental urbana.
156
Tabla 3 Fuentes multilaterales de cooperación
Fuentes Multilaterales Líneas Prioritarias de Cooperación Internacional
 Agua y saneamiento.
UNESCO
 Asistencia técnica
Organización de las Naciones Unidas
 Asistencia financiera
para la Educación, la Ciencia y la
Cultura  Triangulación cooperación Sur-Sur.
Cooperación Sur-Sur, seguridad humana y desarrollo
regional como temas principales que abarcan: seguridad
territorial, vulnerabilidad, conflictos ambientales,
sociales, económicos y culturales, tráfico de personas,
UNCRD género, juventud, gobernabilidad, infancia, tráfico de
Centro de las Naciones Unidas para el estupefacientes, legalización de tierras, ordenamiento
Desarrollo Regional territorial, desarrollo regional integrado, capacidad
institucional, industria, productividad, capacidad
técnica, capacidad institucional, transporte
ambientalmente sostenible, gestión de residuos sólidos,
producción limpia, corresponsabilidad ciudadana.
 Eje del Plan Nacional de Desarrollo “Igualdad de
oportunidades”.
 Líneas de acción (lograr el acceso universal a los
servicios de salud reproductiva; reducir la mortalidad
UNFPA
derivada de la maternidad; acelerar el progreso hacia
Fondo de Población de las Naciones
los objetivos de la Conferencia Internacional de
Unidas
Población y Desarrollo y el ODM.
 Ejes transversales (Promoción de la igualdad entre los
géneros, comprensión de las dinámicas poblacionales
y respeto a los derechos humanos).
 Supervivencia infantil y desarrollo, que contempla
temáticas como salud y nutrición, agua, saneamiento e
higiene, así como desarrollo infantil temprano.
 Educación con calidad, desarrollo adolescente y
prevención del VIH/sida.
UNICEF  Protección y acción humanitaria, que aborda temas
relacionados con prevención del reclutamiento,
Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia educación en riesgo de minas y atención integral a
víctimas, protección de poblaciones en crisis,
protección contra la violencia, la explotación y el
abuso.
 Políticas públicas basadas en evidencia, que incluyen
acciones de monitoreo y evaluación, gestión del
conocimiento, políticas públicas, comunicación y
movilización.
 Sustitución de cultivos ilícitos
UNODC  Comercialización de productos de paz
Oficina de las Naciones Unidas contra  Fiscalización de sustancias precursoras
la Droga y el Delito  Cooperación judicial
 Crimen organizado
 Lucha contra la trata de personas, el terrorismo y la
157
Tabla 3 Fuentes multilaterales de cooperación
Fuentes Multilaterales Líneas Prioritarias de Cooperación Internacional
corrupción
 Prevención de uso indebido de drogas.
 Líneas a largo plazo: Reducción de la pobreza a través
de actividades productivas, Creación de capacidad
comercial, Energía y Medioambiente
 Especialización en Industria y Estadística
UNUDI  Promoción de inversión y tecnología
Organización de las Naciones Unidas  Competitividad industrial y comercio
para el Desarrollo Industrial  Desarrollo del sector privado
 Agroindustrias
 Energía sostenible y cambio climático
 Protocolo de Montreal
 Gestión del medio ambiente
Fuente: APC-Colombia. Manual de Acceso a la Cooperación Internacional

4.3Fuentes no oficiales de la cooperación internacional

Según la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación

Internacional, Acción Social (2007), hoy Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, DPS37, “como consecuencia de la tendencia
cada vez mayor a gestionar recursos internacionales por vías no oficiales,
se abren nuevos escenarios de participación a través de organizaciones no
gubernamentales (ONG), asociaciones, federaciones, iglesias, empresas
privadas, fundaciones empresariales, entre otras Fuentes de Cooperación
Internacional de Carácter No Oficial” (p.9). Dichas organizaciones gozan
de gran capacidad para asumir diferentes modalidades de cooperación y
difundir nuevas maneras de obtener y canalizar recursos para el desarrollo
de la comunidad para la cual trabajan.

37
En virtud del Decreto 4155 de 2011, por el cual se transforma la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) en Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social.
158
 Dado el nuevo direccionamiento de la cooperación internacional,
Acción Social, propuso que se identificaran nuevas oportunidades de ayuda
y se redefinieran los vínculos de colaboración mediante fuentes de
cooperación diferentes a la Ayuda Oficial para el Desarrollo, AOD.
Menciona que las nuevas fuentes adelantan acciones en los temas de
cooperación internacional y cuentan con una forma específica y legítima de
interactuar en el mundo y de contribuir con el desarrollo (Acción Social,
2007, p.9).

Entre los Actores No Oficiales de la Cooperación Internacional se

destacan las Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo,
ONGD. Estas organizaciones tienen fines y objetivos definidos por sus
integrantes, creadas con absoluta independencia de cualquier nivel de
gobierno, del sector estatal y de organismos multilaterales. Éstas ONGD
también forman parte del ya visto sector solidario colombiano, como un
tipo de organización de la sociedad civil, para el agenciamiento de
problemas de desarrollo de poblaciones vulnerables.

Para contactar Fuentes No Oficiales de la Cooperación Internacional se

puede hacer a través del establecimiento de relaciones directas con las
organizaciones para acceder a su apoyo; a través de contactos por medio de
agencias de cooperación internacional públicas y/o privadas o embajadas
establecidas en el país, las cuales, pueden llegar a canalizar fondos o
recursos para las distintas formas de Organizaciones Solidarias de
Desarrollo y de Organizaciones de Economía Solidaria del país.

159
 En éste punto es menester resaltar la importancia de la Confederación
Colombiana de ONG, CCONG38, ya que dentro de sus propósitos esté el de
“Incidir en espacios de participación e interlocución facilitando el
encuentro, produciendo posturas colectivas, haciendo seguimiento,
evaluando y retroalimentando políticas, estrategias, acuerdos o procesos
donde están presentes actores como la sociedad civil, el Gobierno, el sector
privado y la comunidad internacional” (http://ccong.org.co/ccong/que-
hacemos/formas-de-actuar_28).

El Manual de Acceso a la Cooperación Internacional de Fuentes No

Oficiales de Acción Social, hoy DPS, a pesar de que fue editado en el año
2007, aún tiene vigencia, pues da a conocer las líneas y modalidades de
cooperación de las Fuentes No Oficiales, así como de los mecanismos para
acceder a estas organizaciones y las diferentes formas de cooperación que
ofrece cada una de ellas en una ficha de identificación.

38
La Confederación Colombiana de Organizaciones No Gubernamentales es una Organización
Solidaria de Desarrollo, de cuarto nivel, que agremia federaciones de ONG, asociaciones,
corporaciones y fundaciones. http://ccong.org.co/ccong/
160
 5. Análisis estadístico

Para éste análisis se tiene como fuente de información principal, oficial,

los datos suministrados por la Unidad Administrativa Especial de
Organizaciones Solidarias,39 cuya fuente es el Registro Único Empresarial,
RUE, de que trata el Artículo 11 de la Ley 590 de 2000, el cual integró el
registro mercantil y el registro único de proponentes, en el Registro Único
Empresarial, a cargo de las Cámaras de Comercio, que tiene validez
general para todos los trámites, gestiones y obligaciones de las
organizaciones del sector solidario colombiano.

Es decir, en el RUE40 se encuentran todas y cada una de las

organizaciones o entidades sin ánimo de lucro, del tercer sector, u
organizaciones de la sociedad civil, que por ley, para funcionar dentro del
marco legal deben estar inscritas en la respectiva Cámara de Comercio de
su domicilio, según su jurisdicción. Dicha entidad es la responsable de
otorgar la personería jurídica41 y ejercer el control de legalidad, verificando
el cumplimiento formal de requisitos previstos en las normas vigentes, de
las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de
acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro;
39
Es la entidad del Estado, adscrita al Ministerio del Trabajo, que tiene la tarea del fomento y el
fortalecimiento de las organizaciones solidarias en Colombia (cooperativas, fondos de
empleados, asociaciones mutuales, fundaciones, asociaciones, corporaciones, organismos
comunales y grupos de voluntariado), cuya misión es la de Promover, fomentar, fortalecer y
desarrollar socio-empresarialmente las organizaciones solidarias para generar desarrollo en los
sectores y regiones del país. www.orgsolidarias.gov.co.
40
Al Registro Único Empresarial se incorporaron e integraron, entre otros, los siguientes
registros: Registro de Entidades sin Ánimo de Lucro, Registro de Entidades Extranjeras de
Derecho Privado sin Ánimo de Lucro y Registro de la Economía Solidaria. www.rues.org.co.
41
La personería jurídica de las entidades sin ánimo de lucro se adquiere con el registro del acto
de constitución en la Cámara de Comercio de su domicilio, su carácter es público y obligatorio.
161
incluyendo las ONG extranjeras que operan en el país, éstas últimas de
conformidad con el Artículo 50 del Decreto 019/2012.

Según el Artículo 2 del Decreto 427/1996, conforme a lo dispuesto en

los Artículos 40 a 45 y 143 a 148 del Decreto 2150/1995 están registradas
en las Cámaras de Comercio las siguientes personas jurídicas sin ánimo de
lucro: Juntas de Acción Comunal. Entidades de naturaleza cooperativa.
Fondos de empleados. Asociaciones mutuales y sus organismos de
integración. Instituciones auxiliares del cooperativismo. Entidades
ambientalistas. Entidades científicas, tecnológicas, culturales, e
investigativas. Asociaciones de copropietarios, coarrendatarios,
arrendatarios de vivienda compartida y vecinos. Asociaciones
agropecuarias y campesinas nacionales y no nacionales. Corporaciones,
asociaciones y fundaciones creadas para adelantar actividades en
comunidades indígenas. Gremiales. De beneficencia. Profesionales.
Juveniles. Sociales. De planes y programas de vivienda. Democráticas,
participativas, cívicas y comunitarias. Promotoras de bienestar social. De
egresados. De rehabilitación social y ayuda a indigentes, drogadictos e
incapacitados. Asociaciones de padres de familia de cualquier grado. Las
demás organizaciones civiles, corporaciones, fundaciones y entidades
privadas sin ánimo de lucro no sujetas a excepción.

En términos generales, en la Base de Datos del Registro Único

Empresarial y Social, RUES, se encuentran, como ya se ha mencionado, las
organizaciones del sector solidario agrupadas en dos regímenes: El común,
las reguladas por el Código Civil (Art. 633 y ss), y que en general se
denominan Asociaciones, Corporaciones y Fundaciones. Y las del especial,

162
que corresponde a las entidades del sector de la economía solidaria42
definidas en la Ley 454 de 1998.

Así las cosas, dicho registro da cuenta de que a abril de 2015 existen en
el país un total de 225.024 entidades sin ánimo de lucro activas, es decir,
con autorización legal para funcionar y se presume en plena operación,
distribuidas por régimen, -Organizaciones de Economía Solidaria y
Organizaciones Solidarias de Desarrollo-, tal como se muestra en el gráfico
1.
Gráfico 1 Distribución de las ESAL por tipo de organización a abril de 2015

Elaboración propia. Fuente de datos OrgSolidarias - RUES

Como se observa, el 86,03% de las ESAL activas a abril de 2015

corresponden a las Organizaciones Solidarias de Desarrollo, esto es

42
Para el caso entidades de la economía solidaria el registro en la Cámara de Comercio se
encuentra reglamentado en el Artículo 63 de la Ley 454 de 1998, el cual fue modificado por el
Artículo 146 del Decreto 019 de 2012.
163
193.594 fundaciones, asociaciones, corporaciones y otras formas de
organización de la sociedad civil, distribuidas en todo el país, tal como se
detallará más adelante.

Las 225.024 entidades sin ánimo de lucro existente se distribuyen en

los 32 departamentos y en el Distrito Capital, como se muestra en el gráfico
2.

Gráfico 2 Distribución de las ESAL por departamento a abril de 2015

Elaboración propia. Fuente de datos OrgSolidarias - RUES

Como se puede ver, la mayor concentración de las ESAL, tanto de

economía solidaria, como las solidarias de desarrollo se encuentra en la
ciudad de Bogotá D.C. que representan el 16,70% del total, seguido por los
departamentos de Valle del Cauca y Antioquia con el 9;37% en cada uno,
tal como se detalla en la tabla 4.

164
Tabla 4 Distribución de las ESAL por departamento y tipo de organización a abril de 2015
Tipo de Organizaciones de Economía Organizaciones Solidarias de
Total ESAL
organización Solidaria Desarrollo
% % %
% Respecto al % Respecto al
Respecto Respecto Respecto
Departamento No. total del No. total del No.
al total al total al total
Departamento Departamento
del País del País del País
Bogotá D.C. 6.031 16,05% 19,19% 31.539 83,95% 16,29% 37.570 16,70%
Valle del Cauca 4.420 20,95% 14,06% 16.675 79,05% 8,61% 21.095 9,37%
Antioquia 2.830 13,42% 9,00% 18.255 86,58% 9,43% 21.085 9,37%
Santander 2.242 18,37% 7,13% 9.965 81,63% 5,15% 12.207 5,42%
Bolívar 1.434 13,31% 4,56% 9.343 86,69% 4,83% 10.777 4,79%
Atlántico 1.518 14,15% 4,83% 9.211 85,85% 4,76% 10.729 4,77%
Cundinamarca 1.506 14,27% 4,79% 9.051 85,73% 4,68% 10.557 4,69%
Nariño 1.335 13,09% 4,25% 8.865 86,91% 4,58% 10.200 4,53%
Huila 1.186 14,51% 3,77% 6.986 85,49% 3,61% 8.172 3,63%
Tolima 690 9,04% 2,20% 6.946 90,96% 3,59% 7.636 3,39%
Boyacá 781 11,32% 2,48% 6.116 88,68% 3,16% 6.897 3,07%
Cauca 455 7,41% 1,45% 5.684 92,59% 2,94% 6.139 2,73%
Córdoba 439 7,20% 1,40% 5.655 92,80% 2,92% 6.094 2,71%
Sucre 533 9,28% 1,70% 5.209 90,72% 2,69% 5.742 2,55%
Cesar 604 10,82% 1,92% 4.976 89,18% 2,57% 5.580 2,48%
N. de Santander 887 16,36% 2,82% 4.535 83,64% 2,34% 5.422 2,41%
Magdalena 664 13,22% 2,11% 4.359 86,78% 2,25% 5.023 2,23%
Risaralda 248 4,98% 0,79% 4.728 95,02% 2,44% 4.976 2,21%
Meta 418 8,71% 1,33% 4.380 91,29% 2,26% 4.798 2,13%
La Guajira 289 6,42% 0,92% 4.216 93,58% 2,18% 4.505 2,00%
Caldas 477 13,94% 1,52% 2.944 86,06% 1,52% 3.421 1,52%
Casanare 180 5,90% 0,57% 2.872 94,10% 1,48% 3.052 1,36%
Quindío 379 12,44% 1,21% 2.667 87,56% 1,38% 3.046 1,35%
Putumayo 381 12,73% 1,21% 2.612 87,27% 1,35% 2.993 1,33%
Chocó 985 41,42% 3,13% 1.393 58,58% 0,72% 2.378 1,06%
Caquetá 162 8,65% 0,52% 1.711 91,35% 0,88% 1.873 0,83%
Arauca 181 13,40% 0,58% 1.170 86,60% 0,60% 1.351 0,60%
San Andrés 47 9,27% 0,15% 460 90,73% 0,24% 507 0,23%
Guaviare 29 6,49% 0,09% 418 93,51% 0,22% 447 0,20%
Amazonas 60 15,63% 0,19% 324 84,38% 0,17% 384 0,17%
Vichada 12 7,59% 0,04% 146 92,41% 0,08% 158 0,07%
Guainía 21 17,07% 0,07% 102 82,93% 0,05% 123 0,05%
Vaupés 6 6,90% 0,02% 81 93,10% 0,04% 87 0,04%
Total 31.430 100% 193.594 100% 225.024 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: OrgSolidarias – RUES

165
 Analizando las cifras de las 31.430 Organizaciones de Economía
Solidaria registradas en el RUES, se halla que el 84,62% corresponden a
entidades de naturaleza cooperativa (cooperativas, precooperativas,
cooperativas de trabajo asociado, etc.), seguidas de las asociaciones
mutuales que representan el 8,58% y los fondos de empleados que son el
6,38% del total, siendo la menor proporción la de las instituciones
auxiliares del cooperativismo, como se ilustra en el gráfico 3.

Gráfico 3 Distribución de las OES por tipo de entidad a 30 de abril de 2015

Elaboración propia. Fuente de datos: OrgSolidarias – RUES

166
 Clasificando éste tipo de entidades por departamento se encuentra que
la mayor concentración se da en la ciudad de Bogotá, donde se ubica el
19,19% de éstas, seguido por los departamentos del Valle del Cauca y
Antioquia donde figuran el 14,06% y 9% respectivamente, tal como se
detalla en la tabla 5.

Tabla 5 Organizaciones de Economía Solidaria por departamento y tipo entidad jurídica a abril de
2015
Ent. de Inst. auxiliares
Asociaciones Fondo de
Departamento naturaleza del Total %
mutuales empleados
cooperativa cooperativismo
Bogotá D.C. 6.029 1 1 0 6.031 19,19%
Valle del Cauca 3.766 258 386 10 4.420 14,06%
Antioquia 2.307 186 324 13 2.830 9,00%
Santander 2.005 95 134 8 2.242 7,13%
Atlántico 1.304 19 192 3 1.518 4,83%
Cundinamarca 1.053 363 84 6 1.506 4,79%
Bolívar 1.116 208 96 14 1.434 4,56%
Nariño 1.219 41 75 0 1.335 4,25%
Huila 866 244 51 25 1.186 3,77%
Chocó 891 17 53 24 985 3,13%
Norte de Santander 496 334 56 1 887 2,82%
Boyacá 636 106 37 2 781 2,48%
Tolima 603 12 73 2 690 2,20%
Magdalena 611 15 38 0 664 2,11%
Cesar 577 2 25 0 604 1,92%
Sucre 509 8 16 0 533 1,70%
Caldas 203 159 105 10 477 1,52%
Cauca 356 40 50 9 455 1,45%
Córdoba 398 11 30 0 439 1,40%
Meta 289 102 27 0 418 1,33%
Putumayo 345 29 7 0 381 1,21%
Quindío 106 232 40 1 379 1,21%
La Guajira 256 18 13 2 289 0,92%
Risaralda 185 11 52 0 248 0,79%
Arauca 101 75 4 1 181 0,58%
Casanare 162 9 9 0 180 0,57%
Caquetá 90 63 9 0 162 0,52%
Amazonas 30 26 4 0 60 0,19%

167
Tabla 5 Organizaciones de Economía Solidaria por departamento y tipo entidad jurídica a abril de
2015
Ent. de Inst. auxiliares
Asociaciones Fondo de
Departamento naturaleza del Total %
mutuales empleados
cooperativa cooperativismo
San Andrés 34 3 10 0 47 0,15%
Guaviare 20 7 2 0 29 0,09%
Guainía 19 0 2 0 21 0,07%
Vichada 9 2 1 0 12 0,04%
Vaupés 5 1 0 0 6 0,02%
Total 26.596 2.697 2.006 131 31.430 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: OrgSolidarias – RUES

Analizando el comportamiento histórico de las OES activas en los

últimos cuatro años se observa un incremento del 8,18%, en el año 2013
respecto al 2012, de un 37,74% del año 2014 respecto al 2013 y un 1,72%
en los primeros cuatros meses del año 2015 respecto al año 2014, tal como
se ilustra en el gráfico 4.

Gráfico 4 Variación de la cantidad de OES activas durante los últimos cuatro años

Elaboración propia. Fuente de datos: OrgSolidarias – RUES

168
 Acudiendo a otra fuente de información, en éste caso a la
Superintendencia de Economía Solidaria; entidad del Estado que hace la
inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones
de la economía solidaria que no se encuentren sometidas a la supervisión
especializada del Estado, de conformidad con la Ley 454/1998; a abril de
2015 arroja un total de 12.108 Organizaciones de Economía Solidaria,
distribuidas por tipo como se muestra en el gráfico 4. La información
publicada por la entidad es suministrada por las OES que están sometidas a
la inspección, vigilancia y control de dicha Superintendencia.

Como se observa en dicho gráfico 5, el grueso de organizaciones está

en las cooperativas (multiactivas, integrales y especializadas) con el
37,78%, seguido por las cooperativas de trabajo asociado con el 30,56% y
los fondos de empleados que representan el 20,90% del total.

169
Gráfico 5 OES por tipo de entidad jurídica a abril de 2015 sujetos de vigilancia de la
Supersolidaria

Elaboración propia. Fuente de datos: www.supersolidaria.gov.co

Con los mismos datos se encuentra que la mayor concentración de éste

tipo de entidades se encuentran en la ciudad de Bogotá D.C. que contiene el
27,92% del total, seguida de los departamentos del Valle del Cauca y
Antioquia con el 10,43% y el 10,32% respectivamente, tal como se muestra
en la tabla 6, donde también se ve que el departamento del Vaupés no
registra ningún tipo de organización de ésta naturaleza, en tanto que en seis
departamentos hay menos de 20 organizaciones: el Vichada con 2, San
Andrés 3, Guainía 4, Amazonas 5 y Guainía con 13.

170
Tabla 6 OES registradas en la Superintendencia de Economía Solidaria por departamento a de abril
de 2015

Confederación de
trabajo asociado
Cooperativas de

Precooperativas
Precooperativas

Administración

auxiliares de la

Federación de

Federación de
Cooperativas

Otras formas
Asociaciones

Instituciones

cooperativas

cooperativas

asociaciones
cooperativa
asociativas
empleados

de trabajo
Fondos de

solidarias

economía

mutuales
mutuales

solidaria
asociado

pública

Total
Tipo de
%
organización

Bogotá D.C. 1.271 685 1.018 145 150 35 24 18 24 9 1 3.380 27,92%

Valle del
337 575 280 24 25 9 6 3 2 2 1.263 10,43%
Cauca
Antioquia 471 299 273 28 123 40 10 3 2 1 1.250 10,32%
Santander 337 380 88 25 7 20 5 3 1 1 867 7,16%
Atlántico 285 157 106 22 11 11 1 1 594 4,91%
Cundinamarca 169 144 176 26 9 12 1 1 1 539 4,45%
Huila 125 138 30 42 2 83 3 2 1 426 3,52%
Tolima 174 134 62 9 3 24 4 1 411 3,39%
Boyacá 201 101 33 8 2 9 4 2 1 361 2,98%
Caldas 125 88 106 15 1 19 3 2 359 2,96%
Norte de
172 103 43 6 8 8 2 342 2,82%
Santander
Risaralda 93 105 70 3 14 3 2 3 1 294 2,43%
Meta 87 129 19 24 14 5 2 5 285 2,35%
Nariño 91 117 48 7 2 3 1 2 1 272 2,25%
Bolívar 114 74 47 8 1 2 1 1 248 2,05%
Cauca 62 136 39 2 3 1 1 244 2,02%
Cesar 86 99 14 5 1 2 1 1 209 1,73%
Quindío 42 46 25 5 3 10 1 132 1,09%
Magdalena 82 23 17 1 1 1 125 1,03%
Sucre 72 36 6 1 1 2 118 0,97%
Córdoba 54 31 10 1 4 1 1 1 103 0,85%
Casanare 26 27 13 8 74 0,61%
Arauca 27 15 2 1 1 1 47 0,39%
Putumayo 18 26 1 1 46 0,38%
La Guajira 18 14 8 4 1 45 0,37%
Chocó 13 7 3 4 27 0,22%
Caquetá 10 4 3 3 20 0,17%
Guaviare 6 5 2 13 0,11%
Amazonas 2 1 1 1 5 0,04%
Guainía 3 1 4 0,03%
San Andrés 1 1 1 3 0,02%
Vichada 2 2 0,02%
Vaupés 0 0,00%
Total 4.575 3.700 2.531 418 395 312 73 47 36 19 1 1 12.108 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: www.supersolidaria.gov.co

171
 De otra parte, es importante ver que de las 12.108 Organizaciones de
Economía Solidaria reportadas a la Supersolidaria el 42,32% (5.124) tienen
su domicilio en la ciudad capital de cada departamento, excluyendo la
ciudad de Bogotá D.C. que congrega el 27,92%; distribuidas por ciudad
como se muestra en el gráfico 6; lo que significa que el resto de ciudades
del país albergan el 29,77% de éste tipo de organizaciones.

Gráfico 6 Organizaciones de Economía Solidaria por ciudad capital a abril de 2015

Elaboración propia. Fuente de datos: www.supersolidaria.gov.co

También es evidente el gran número de organizaciones que tienen su

asiento en las cuatro principales ciudades del país, más de 500 por ciudad,
172
sin contar Bogotá, Medellín con 771, Cali con 725, Barranquilla con 559 y
Bucaramanga con 521 OES.

Clasificando las Organizaciones de Economía Solidaria que reportan a

la Superintendencia, por la actividad económica en la que se desempeñan,
se encuentran 5.117 (42,26%) catalogadas en el rubro “Otras actividades”,
es decir es inespecífico. En tanto que las organizaciones dedicadas a
servicios de ahorro y crédito representan el 27,16%, como se detalla en el
gráfico 7.

Gráfico 7 Organizaciones de Economía Solidaria por actividad económica a abril de 2015

Elaboración propia. Fuente de datos: www.supersolidaria.gov.co

173
 En menores proporciones se encuentran las actividades: agrícola,
comercio, salud, obras públicas, intermediación financiera, educación,
industria, aseo, mantenimiento y reciclaje, transporte, minería, servicios
funerarios, vivienda, pecuaria, organismos de representación,
comunicaciones, inmobiliarias y de alquiler, hoteles, restaurantes, bares y
similares, silvicultura, turismo, pesca, seguros y vigilancia y seguridad.

En la tabla 7 se analiza en detalle la distribución de las Organizaciones

de Economía Solidaria por actividad económica y departamento de
ubicación.

Otros datos publicados por la Superintendencia de Economía Solidaria,

de las OES objeto de vigilancia que le reportan, como referente en el
presente análisis estadístico, para ver la cantidad de recursos que poseen y
manejan, el número de asociados y empleados que se benefician de la
actividad de éstas organizaciones, se muestra en la tabla 8, donde se puede
observar, de la información financiera de las entidades de la economía
solidaria reportadas a 31 de diciembre de 2013, que el número de asociados
de 4.295 OES asciende a 5.777.271, la cantidad de empleados es de 82.335,
los activos ascienden a $25,83 billones, los pasivos a $14,78 billones,
siendo su patrimonio igual a $11,05 billones, generando ingresos por
$15,41 billones durante el año de reporte.

174
Tabla 7 Organizaciones de Economía Solidaria por actividad económica por departamento a abril de 2015

Actividad económica %

Meta
Total

Huila
Sucre

Cesar
Cauca
Choco

Caldas

Bogotá
Nariño
Tolima

Boyacá

Arauca
Bolívar
Guainía
Quindío
Vichada

Caquetá
Norte de

Córdoba

Atlántico
Guaviare

Casanare
Risaralda

Antioquia
Putumayo

Amazonas
Santander
Santander

Magdalena
La Guajira
San Andrés

Cundinamarca
Valle del Cauca
Otras actividades 4 524 22 344 1481 123 139 126 5 30 95 68 15 41 173 5 142 18 43 113 65 145 12 67 113 430 53 189 531 1 5117 42,26%
Servicios de ahorro y crédito 1 293 5 161 1334 65 58 125 3 2 45 29 6 14 191 2 5 35 13 35 31 67 60 8 30 79 128 22 97 344 3288 27,16%
Agrícola 56 4 2 28 5 19 18 12 23 49 2 8 38 2 50 1 15 73 23 9 1 12 34 82 8 32 164 770 6,36%
Consumo (comercio) 81 3 30 150 17 24 28 3 4 18 10 8 26 94 2 14 17 18 41 4 2 14 1 57 7 29 60 762 6,29%
Salud 33 2 10 74 9 13 9 1 8 11 1 6 14 20 2 2 12 11 11 6 13 1 31 11 12 40 363 3,00%
Obras publicas 18 2 2 19 1 29 5 3 10 14 4 10 6 1 29 3 12 60 16 15 1 1 26 3 5 6 301 2,49%
Intermediación financiera 65 2 81 3 7 10 4 2 2 2 1 1 7 1 10 2 2 2 9 1 4 6 36 10 28 298 2,46%
Educación 30 7 52 5 11 4 7 8 1 9 17 9 1 1 20 1 6 18 8 20 235 1,94%
Industria 36 1 11 50 3 10 16 1 1 2 2 13 6 1 5 3 1 6 9 6 17 200 1,65%
Aseo mantenimiento y reciclaje 23 1 6 19 4 11 2 1 20 7 1 5 4 1 1 1 4 8 1 4 16 3 2 17 162 1,34%
Transporte 11 2 3 14 4 3 5 6 3 5 21 6 2 4 4 11 3 4 2 6 7 2 9 1 138 1,14%
Minería 5 1 2 2 16 1 2 2 1 11 1 1 1 1 2 6 1 5 4 3 3 71 0,59%
Servicios funerarios 34 2 8 1 1 1 1 1 2 1 1 7 4 2 2 68 0,56%
Vivienda 4 1 1 13 6 1 2 2 5 4 3 1 3 1 2 5 1 5 60 0,50%
Pecuaria 6 2 2 1 5 3 3 1 7 1 6 7 1 2 1 1 1 1 4 1 56 0,46%
Organismos de representación 8 2 12 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 1 2 2 4 44 0,36%
Comunicaciones 2 1 10 2 1 1 3 1 3 7 2 2 2 6 43 0,36%
Inmobiliarias y de alquiler 2 4 15 2 1 1 2 2 1 2 2 1 35 0,29%
Hoteles, restaurantes, bares y similares 5 1 9 1 2 1 1 1 1 1 3 3 5 34 0,28%
Silvicultura 11 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 22 0,18%
Turismo 1 1 1 7 1 1 1 1 3 1 18 0,15%
Pesca 3 1 3 1 2 1 11 0,09%
Seguros 2 1 1 1 4 9 0,07%
Vigilancia y seguridad 1 1 1 3 0,02%
Elaboración propia. Fuente de datos: www.supersolidaria.gov.co
175
Tabla 8 información financiera de OES reportadas a 31/12/ 2013 por departamento
(cifras en millones de pesos)
Departamento Entidad Asociados Empleados Activos Pasivos Patrimonio Ingresos
Amazonas 2 267 3 2.405 515 1.890 441
Antioquia 481 1.056.406 12.943 4.309.624 2.670.064 1.639.560 3.758.052
Arauca 13 1.921 39 14.235 4.230 10.004 5.947
Atlántico 204 140.769 2.945 675.279 331.735 343.545 377.889
Bogotá 1.489 1.811.846 34.806 8.941.494 5.004.783 3.936.711 3.803.590
Bolívar 58 35.779 1.364 259.414 94.666 164.748 50.151
Boyacá 126 44.249 696 388.242 217.789 170.453 125.910
Caldas 160 66.717 1.704 404.533 163.495 241.038 766.682
Caquetá 4 1.900 18 5.284 2.257 3.027 3.838
Casanare 9 3.127 80 30.270 11.980 18.291 9.594
Cauca 53 14.666 469 110.310 42.378 67.933 213.255
Cesar 48 14.755 287 119.857 41.844 78.013 66.744
Choco 4 4.340 27 13.279 5.917 7.362 2.200
Córdoba 22 15.256 318 72.485 38.530 33.954 56.386
Cundinamarca 178 153.220 4.132 974.233 561.521 412.713 1.514.861
Guainía 3 5.230 34 13.501 5.875 7.625 2.872
Guaviare 7 1.939 26 14.768 7.979 6.789 2.792
Huila 94 342.286 1.188 681.662 393.205 288.457 718.695
La Guajira 19 12.074 123 94.951 39.161 55.790 157.781
Magdalena 40 20.011 132 133.952 56.471 77.481 65.998
Meta 62 53.362 476 158.617 95.594 63.023 96.125
Nariño 97 59.646 2.732 264.898 121.752 143.147 333.500
Norte de Santander 113 112.868 1.321 538.753 330.280 208.473 262.422
Putumayo 7 8.501 920 29.119 11.198 17.922 5.026
Quindío 46 43.071 603 173.182 104.440 68.742 101.838
Risaralda 96 58.090 922 298.158 121.391 176.766 313.962
Santander 259 937.585 4.255 2.205.652 1.311.276 894.376 837.267
Sucre 38 6.889 250 37.210 21.502 15.708 21.454
Tolima 126 122.406 871 398.673 142.160 256.513 325.938
Valle del Cauca 437 628.095 8.651 4.474.656 2.827.782 1.646.874 1.414.514
Total 4.295 5.777.271 82.335 25.838.696 14.781.768 11.056.928 15.415.723
Elaboración propia. Fuente de datos: www.supersolidaria.gov.co

Estas mismas cifras, pero clasificadas por tipo de entidad jurídica de las
OES, dan cuenta que el tipo de entidad que genera más ingresos son las
cooperativas multiactivas sin sección de ahorro, seguidas de las
especializadas sin sección de ahorro, de las cooperativas de trabajo
176
asociado y de las especializada de ahorro y crédito con 7; 4,03; 1,3 y 1,11
billones de pesos respectivamente, tal como se observa en la tabla 9.

Tabla 9 Información financiera de las OES reportadas a 31/12/ 2013 por tipo (cifras en
millones de pesos)
Tipo entidad Entidad Asociados Empleados Activos Pasivos Patrimonio Ingresos
Multiactiva sin sección de ahorro 1.222 2.029.143 31.462 7.336.352,92 3.761.388,69 3.574.964,24 7.004.425,44
Especializada sin sección de ahorro 372 243.831 12.361 2.144.797,90 869.371,79 1.275.426,11 4.037.570,34
Cooperativas de trabajo asociado 621 88.216 1.039 399.287,35 248.182,40 151.104,94 1.304.945,71
Especializada de ahorro y crédito 144 2.205.461 6.999 7.074.929,47 4.435.137,63 2.639.791,84 1.110.884,64
Fondos de empleados 1.490 916.887 19.215 5.796.976,71 3.923.255,53 1.873.721,18 708.604,94
Organismo de carácter económico 12 185 956 605.299,60 249.307,31 355.992,29 387.929,73
Integral sin sección de ahorro 119 50.878 2.150 274.921,92 144.539,39 130.382,54 371.240,47
Multiactiva con ahorro y crédito 36 137.209 916 1.632.547,25 847.577,90 784.969,35 207.801,92
Instituciones auxiliares especializadas 38 854 4.283 96.637,87 48.716,87 47.921,01 84.659,37
Asociaciones mutuales 156 15.125 1.975 154.917,48 112.935,10 41.982,38 74.285,07
Administraciones públicas cooperativas 15 1.298 341 69.952,20 28.393,97 41.558,23 50.441,86
Organismo de representación 26 1.497 354 52.299,67 30.312,04 21.987,62 35.050,87
Integral con ahorro y crédito 6 31.885 173 171.346,56 77.834,76 93.511,80 27.970,91
Aportes y crédito 27 54.694 70 24.288,61 3.274,92 21.013,69 5.295,98
Innominados 11 108 41 4.140,57 1.539,48 2.601,08 4.615,66
Total 4.295 5.777.271 82.335 25.838.696,09 14.781.767,79 11.056.928,31 15.415.722,91
Elaboración propia. Fuente de datos: www.supersolidaria.gov.co

De igual manera, viendo los mismos datos pero clasificándolos por

actividad económica, se observa que la que más genera ingresos es la del
comercio de bienes y servicios, los cuales ascienden a 5,34 billones de
pesos, seguidos de los 2,43; los 2,25; los 1,86 y los 1,34 billones de pesos
que generan la OES dedicadas a la industria, a otras actividades, las
agrícolas y las intermediación financiera respectivamente, tal como se
detalla en la tabla 10.

Tabla 10 Información financiera de las OES reportadas a 31/12/ 2013 por actividad (cifras
en millones de pesos)
Nombre actividad Entidad Asociados Empleados Activos Pasivos Patrimonio Ingresos
Consumo (comercio) 218 462.676 15.008 2.031.594,54 1.190.463,06 841.131,48 5.343.527,43
Industria 38 14.205 8.953 950.143,80 395.784,41 554.359,39 2.433.454,10
Otras actividades 1.168 1.155.306 16.160 4.698.201,88 2.598.099,96 2.100.101,92 2.255.930,69
Agrícola 160 42.953 1.396 543.215,67 264.528,52 278.687,15 1.861.125,38
Intermediación financiera 185 2.374.466 8.086 8.878.349,56 5.360.448,63 3.517.900,93 1.346.532,18
177
Tabla 10 Información financiera de las OES reportadas a 31/12/ 2013 por actividad (cifras
en millones de pesos)
Nombre actividad Entidad Asociados Empleados Activos Pasivos Patrimonio Ingresos
Servicios de ahorro y
1.501 921.748 19.271 5.844.200,95 3.927.069,13 1.917.131,82 714.847,87
crédito
Salud 93 16.221 2.660 139.712,21 106.550,80 33.161,41 368.149,78
Educación 65 23.122 2.613 533.661,13 222.350,67 311.310,46 340.133,01
Servicios de crédito 572 737.397 5.111 1.782.947,51 548.496,71 1.234.450,79 308.699,35
Aseo mantenimiento y
46 6.452 238 43.238,03 22.049,86 21.188,17 110.533,97
reciclaje
Servicios funerarios 35 3.825 1.593 178.511,69 48.123,96 130.387,74 103.945,02
Minería 17 1.058 320 26.075,48 13.008,97 13.066,51 78.256,37
Pecuaria 10 632 118 22.066,70 16.605,21 5.461,50 49.797,14
Organismos de
26 1.664 355 51.211,69 29.066,35 22.145,34 34.361,71
representación
Obras publicas 85 934 89 7.063,99 3.116,89 3.947,10 19.090,11
Transporte 22 963 139 8.897,82 3.144,86 5.752,96 15.297,63
Vivienda 14 2.955 47 41.772,13 6.685,49 35.086,64 8.454,30
Comunicaciones 6 8.688 33 2.005,91 1.220,18 785,74 8.360,16
Inmobiliarias y de alquiler 12 270 33 48.226,79 22.566,65 25.660,14 5.818,18
Silvicultura 4 187 9 876,15 436,90 439,25 4.008,68
Hoteles, restaurantes,
5 618 77 1.349,32 157,97 1.191,36 3.194,47
bares y similares
Turismo 6 335 16 2.632,07 1.378,99 1.253,09 980,82
Pesca 1 168 1 386,71 76,45 310,26 548,26
Seguros 5 410 9 2.344,76 334,58 2.010,18 483,53
Vigilancia y seguridad 1 18 0 9,58 2,60 6,99 192,79
25.838.696,0 14.781.767,7 11.056.928,3 15.415.722,9
Total 4.295 5.777.271 82.335
9 9 1 1
Elaboración propia. Fuente de datos: www.supersolidaria.gov.co

Con base en los datos disponibles en la Supersolidaria se analiza la

evolución histórica de los activos, pasivos, patrimonio y los ingresos en el
periodo 2002-2013 de las Organizaciones de Economía Solidaria que le
reportan información financiera, evidenciándose un crecimiento promedio
anual de las principales cuentas del orden del 11,23%, como se ilustra en el
gráfico 8.

178
Gráfico 8 Evolución de los activos, pasivos, patrimonio y los ingresos 2002-2013 de las
OES (en billones de pesos)

Elaboración propia. Fuente de datos: www.supersolidaria.gov.co

Finalmente, teniendo en cuenta que sin perjuicio las actividades de

inspección, vigilancia y control que ejerce la Superintendencia de la
Economía Solidaria y las demás Superintendencias de acuerdo con la
actividad ejercida por las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo
Asociado (Superintendencia Nacional de Salud y Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada), el Ministerio del Trabajo está facultado
para realizar dicha labor sobre la regulación y condiciones de trabajo
desarrollado por los asociados, en éste sentido dicho Ministerio posee una
base de datos, con corte a julio de 2011, donde figura un total de 4.430
entidades de ésta naturaleza, que organizándolas por departamento muestra
que la mayoría de ellas se encuentran en la ciudad de Bogotá D.C. con un
21,17%, y los departamentos de Santander (13,52%), Valle del Cauca
(9,35%) y Atlántico (7,54%), como se detalla en la tabla 11.

179
Tabla 11 Cooperativas de Trabajo Asociado reportadas al Ministerio de Trabajo a julio de
2011
Departamento No. % Departamento No. %
Amazonas 6 0,14% Guaviare 7 0,16%
Antioquia 106 2,39% Huila 183 4,13%
Arauca 21 0,47% La Guajira 41 0,93%
Atlántico 334 7,54% Magdalena 111 2,51%
Bogotá D.C. 938 21,17% Meta 166 3,75%
Bolívar 85 1,92% Nariño 182 4,11%
Boyacá 75 1,69% Norte de Santander 159 3,59%
Caldas 107 2,42% Putumayo 21 0,47%
Caquetá 13 0,29% Quindío 69 1,56%
Casanare 30 0,68% Risaralda 91 2,05%
Cauca 174 3,93% San Andrés 4 0,09%
Cesar 140 3,16% Santander 599 13,52%
Chocó 18 0,41% Sucre 35 0,79%
Córdoba 65 1,47% Tolima 108 2,44%
Córdoba 2 0,05% Valle del Cauca 414 9,35%
Cundinamarca 125 2,82% Vaupés 1 0,02%
Elaboración propia. Fuente de datos: Ministerio del Trabajo

Retomando la base de datos del RUES, de las cámaras de comercio, en

ésta ocasión para analizar más en detalle las 193.594 Organizaciones
Solidarias de Desarrollo activas a abril de 2015, se tiene que 46,75%
corresponde a las asociaciones y demás formas de organizaciones de la
sociedad civil, el 35,56% son corporaciones, el 12,97% fundaciones y la
menor proporción es la de las asociaciones agropecuarias y campesinas, tal
como muestra en el gráfico 9.

180
Gráfico 9 Distribución de la OSD por tipo de forma jurídica

Elaboración propia. Fuente de datos: OrgSolidarias - RUES

Ordenando las Organizaciones Solidarias de Desarrollo por

departamento de ubicación se evidencia que la mayor parte de ellas se
encuentran en la ciudad de Bogotá D.C., con el 16,29%; seguida por
Antioquia, Valle del Cauca y Santander con el 9,43%, 8,61% y 5,15%
respectivamente, tal como se detalla en la tabla 12.

181
 Tabla 12 Organizaciones Solidarias de Desarrollo por departamento y tipo entidad
jurídica a abril de 2015
Asociaciones
Las demás
agropecuarias y
organizaciones civiles, Total
Departamento campesinas Corporaciones Fundaciones %
corporaciones, OSD
nacionales y no
fundaciones
nacionales
Amazonas 8 219 0 97 324 0,17%
Antioquia 375 15.168 1.837 875 18.255 9,43%
Arauca 232 261 105 572 1.170 0,60%
Atlántico 104 666 5.244 3.197 9.211 4,76%
Bogotá D.C. 0 4 0 31.535 31.539 16,29%
Bolívar 984 4.476 2.438 1.445 9.343 4,83%
Boyacá 485 4.322 139 1.170 6.116 3,16%
Caldas 113 2.218 42 571 2.944 1,52%
Caquetá 266 834 0 611 1.711 0,88%
Casanare 53 2.390 3 426 2.872 1,48%
Cauca 428 175 32 5.049 5.684 2,94%
Cesar 688 3.467 181 640 4.976 2,57%
Chocó 2 1.014 367 10 1.393 0,72%
Córdoba 3 4.338 20 1.294 5.655 2,92%
Cundinamarca 157 2.499 0 6.395 9.051 4,68%
Guainía 0 96 0 6 102 0,05%
Guaviare 47 100 0 271 418 0,22%
Huila 535 3.644 0 2.807 6.986 3,61%
La Guajira 419 1.972 0 1.825 4.216 2,18%
Magdalena 196 441 1.690 2.032 4.359 2,25%
Meta 116 3.918 0 346 4.380 2,26%
Nariño 1.509 1 1.655 5.700 8.865 4,58%
Norte de Santander 303 2.783 6 1.443 4.535 2,34%
Putumayo 263 0 401 1.948 2.612 1,35%
Quindío 159 1.465 1 1.042 2.667 1,38%
Risaralda 43 787 888 3.010 4.728 2,44%
San Andrés 27 385 0 48 460 0,24%
Santander 620 3.694 0 5.651 9.965 5,15%
Sucre 375 3.541 123 1.170 5.209 2,69%
Tolima 179 3.629 1 3.137 6.946 3,59%
Valle del Cauca 436 126 9.939 6.174 16.675 8,61%
Vaupés 1 80 0 0 81 0,04%
Vichada 6 138 0 2 146 0,08%
Total 9.132 68.851 25.112 90.499 193.594 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: OrgSolidarias - RUES

Analizando el comportamiento histórico de las Organizaciones

Solidarias de Desarrollo activas en los últimos cuatro años se observa un
incremento del 13,38%, en el año 2013 respecto al 2012, de un 37,47% del
182
año 2014 respecto al 2013 y un 5,47% en los primeros cuatros meses del
año 2015 respecto al año 2014, tal como se ilustra en el gráfico 10.

Gráfico 10 Variación de la cantidad de OES activas durante los últimos cuatro años

Elaboración propia. Fuente de datos: OrgSolidarias - RUES

Otras fuentes de información oficial sobre OSD como el Ministerio del

Interior, que es la entidad del Estado responsable de diseñar e implementar
las políticas públicas de protección, promoción, respeto y garantía de los
Derechos Humanos; de adelantar diversas actividades para fortalecer la
democracia, la participación ciudadana, la acción comunal, la libertad de
cultos; de trabajar en la integración de la Nación con las entidades
territoriales en asuntos étnicos, comunidad LGBTI y población vulnerable;

183
y de promover la convivencia y la participación ciudadana en la vida y
organización social del país.43

Para lo anterior el Ministerio, entre otras cosas, promueve la

conformación de organizaciones civiles de promoción, defensa y
protección de sus derechos, entre otras poblaciones; las indígenas, la
comunidad LGBTI, grupos étnicos, poblaciones en situación de
vulnerabilidad (discapacitados, mujeres, jóvenes, etc.), por lo cual lleva un
registro de organizaciones de la sociedad civil, que se entiende forman
parte de la base de datos del RUES, como por ejemplo el de organizaciones
de personas en situación de discapacidad, o que trabajan en pro de esta
población, el cual da cuenta de 71 entidades, entre fundaciones,
asociaciones y corporaciones, entre otras, distribuidas por departamento
como se muestra en la tabla 13, donde la mayor concentración de éstas
organizaciones se da en la ciudad de Bogotá, con el 54,63%.

Tabla 13 Organizaciones de personas con discapacidad por departamento

Departamento No. %
Antioquia 7 9,86%
Atlántico 5 7,04%
Bogotá D.C. 39 54,93%
Bolívar 2 2,82%
Boyacá 1 1,41%
Caldas 2 2,82%
Cauca 1 1,41%
Córdoba 2 2,82%
Cundinamarca 1 1,41%
Guaviare 1 1,41%
Norte de Santander 1 1,41%
Putumayo 1 1,41%
Risaralda 1 1,41%

43
Ministerio de Interior: Funciones y Deberes en www.mininterior.gov.co
184
Tabla 13 Organizaciones de personas con discapacidad por departamento
Departamento No. %
Santander 3 4,23%
Valle del Cauca 4 5,63%
Total 71 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: Ministerio del Interior

En cuanto a organizaciones de mujeres, el Ministerio tiene un registro

de 200 entidades de esta naturaleza, entendiendo también que éstas forman
parte del RUES, siendo su distribución por departamento como se muestra
en la tabla 14, donde se pone en evidencia que la mayor cantidad de éstas
se concentran en los departamentos del Valle, Cundinamarca y san Andrés
con un 45%, 19,5% y 9,5% respectivamente.

Tabla 14 Organizaciones de mujeres por departamento

Departamento No. %
Antioquia 4 2,00%
Bogotá D.C. 12 6,00%
Bolívar 1 0,50%
Bolívar 3 1,50%
Boyacá 1 0,50%
Caldas 12 6,00%
Cauca 5 2,50%
Chocó 2 1,00%
Cundinamarca 33 16,50%
San Andrés 19 9,50%
Santander 14 7,00%
Tolima 2 1,00%
Valle del Cauca 90 45,00%
Vichada 2 1,00%
Total general 200 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: Ministerio del Interior

Con respecto a organizaciones de jóvenes el Ministerio tiene un registro

de contactos y de organizaciones, éste último da cuenta de 345

185
organizaciones, distribuidas por departamento como se muestra en la tabla
15, donde la mayor parte se encuentran el Bogotá (18,84%), seguido de los
departamentos del Valle del Cauca, Antioquia, Santander, Cundinamarca y
Boyacá con el 9,28%; 8,12%; 6,67%; 6,38% y 6,09% respectivamente.

Tabla 15 Organizaciones de jóvenes por departamento

Departamento No. %
Antioquia 28 8,12%
Arauca 1 0,29%
Arauca 1 0,29%
Atlántico 8 2,32%
Bogotá D.C. 65 18,84%
Bolívar 16 4,64%
Boyacá 21 6,09%
Caldas 11 3,19%
Caquetá 2 0,58%
Casanare 3 0,87%
Cauca 9 2,61%
Cesar 14 4,06%
Chocó 4 1,16%
Córdoba 9 2,61%
Cundinamarca 22 6,38%
Guaviare 1 0,29%
Huila 8 2,32%
La Guajira 7 2,03%
Magdalena 3 0,87%
Meta 9 2,61%
Nariño 7 2,03%
Norte de Santander 3 0,87%
Quindío 9 2,61%
Risaralda 10 2,90%
San Andrés 2 0,58%
Santander 23 6,67%
Sucre 5 1,45%
Tolima 11 3,19%
Valle del Cauca 32 9,28%
Vichada 1 0,29%
Total 345 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: Ministerio del Interior

186
 El registro de Juntas de Acción Comunal con que cuenta el Ministerio
del Interior da cuenta de 20.840 JAC, de algunas ciudades de algunos
departamentos del país, es decir no contempla la totalidad de municipios de
Colombia, se distribuye como se muestra en la tabla 16, donde se observa
que la mayor parte de éstas son del departamento de Cundinamarca, las
cuales representan el 18,46%, en Nariño el 16,92%, en el Tolima el 13,69%
y en Boyacá el 11,50%.

Tabla 16 Organizaciones de jóvenes por departamento

Departamento / Municipio No. JAC %
Amazonas 37 0,18%
Atlántico 545 2,62%
Bogotá D.C. 1.693 8,12%
Bolívar 428 2,05%
Caquetá 969 4,65%
Boyacá 2.396 11,50%
Cundinamarca 3.848 18,46%
Guajira 653 3,13%
Guaviare 304 1,46%
Quindío 653 3,13%
Nariño 3.526 16,92%
Tolima 2.853 13,69%
Putumayo 206 0,99%
Meta 1.559 7,48%
Vichada 122 0,59%
Pereira 401 1,92%
Yopal 170 0,82%
Cali 477 2,29%
Total 20.840 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: Ministerio del Interior

Por otra parte, teniendo en cuenta que el Ministerio del Interior tiene
dentro de sus funciones reconocer personería jurídica a las iglesias,
confesiones y denominaciones religiosas no católicas; sus federaciones y
confederaciones y asociaciones de ministros, de igual forma tiene bajo su
187
responsabilidad llevar el Registro Público de Entidades Religiosas No
Católicas. Todo de conformidad con lo establecido en la Ley 133 de 1994 y
sus decretos reglamentarios. Teniendo en cuenta que dichas entidades son
una forma de organización de la sociedad civil, se analiza dicho registro,
encontrando que a marzo de 2015 un total de 5.314 entidades de ésta
naturaleza, las cuales no forman parte del RUES, dado que son de las
organizaciones exceptuadas de inscribirse y registrase en la Cámara de
Comercio para operar como tales.

En la tabla 17 se observa como la mayor concentración de dichas

organizaciones se da en la ciudad de Bogotá donde está el 26,03% de éstas,
siguiendo en orden descendente los departamentos de Atlántico (13,34%),
Valle del Cauca (10,31%), Antioquia (7,94%) y Bolívar (5,89%).

Tabla 17 Organizaciones Religiosas No Católicas por Departamento

Departamento No. %
Amazonas 7 0,13%
Antioquia 422 7,94%
Arauca 8 0,15%
Atlántico 709 13,34%
Bogotá D.C. 1.383 26,03%
Bolívar 313 5,89%
Boyacá 69 1,30%
Caldas 36 0,68%
Caquetá 6 0,11%
Casanare 28 0,53%
Cauca 78 1,47%
Cesar 119 2,24%
Choco 9 0,17%
Córdoba 138 2,60%
Cundinamarca 235 4,42%
Guainía 4 0,08%
Guaviare 3 0,06%
Huila 43 0,81%
188
Tabla 17 Organizaciones Religiosas No Católicas por Departamento
Departamento No. %
La Guajira 92 1,73%
Magdalena 171 3,22%
Meta 128 2,41%
Nariño 58 1,09%
Norte de Santander 67 1,26%
Putumayo 10 0,19%
Quindío 55 1,04%
Risaralda 71 1,34%
San Andrés 41 0,77%
Santander 237 4,46%
Sucre 87 1,64%
Tolima 136 2,56%
Valle del Cauca 548 10,31%
Vaupés 1 0,02%
Vichada 2 0,04%
Total 5.314 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: Ministerio del Interior

Teniendo en cuenta que los datos suministrados por el Ministerio del

Interior son recolectados por le entidad de manera informal, es decir no
obedecen a una norma, no tienen una estructuración definida, ni criterios de
selección, tampoco se hace bajo la existencia de algún instrumento para su
recolección, efectuándose de forma fraccionada e incompleta, lo que hace
que éstos tengan un bajo nivel de confiablidad, por tanto , es pertinente
aclarar que éstos se tomaron sólo como referentes de posibles
organizaciones de la sociedad civil existentes y que se pueden llegar a
organizar, las cuales pueden llegar a tener respaldo estatal tanto para su
conformación, como para su puesta en marcha y operación.

De otra parte, para referir otras fuentes de información sobre las

entidades del sector solidario colombiano, se tiene el Sistema de
Información de Personas Jurídicas, SIPEJ, que administra la Subdirección
189
Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Personas Jurídicas Sin
Ánimo de Lucro, Súper Personas Jurídicas44, en el cual se hay registradas, a
junio de 2015, un total de 52.382 organizaciones sin ánimo de lucro con
domicilio en la ciudad de Bogotá D.C., distribuidas por entidad de
supervisión y estado, como se muestra en la tabla 18.

Tabla 18 ESAL por entidad de vigilancia y estado a junio de 2015

Entidad No En Proc
Activas Suspendidas Canceladas Liquidadas Total
Supervisión Activas Susp
Subdirección
Distrital de
Inspección,
5.891 10.488 4.285 7.309 76 159 28.208
Vigilancia y
Control de
Personas Jurídicas
Migrado Cámara de
Comercio de 3.802 5.365 0 0 2 2 9.171
Bogotá
Otras 490 4.375 1.295 11 0 11 6.182
Superintendencia
de Economía 749 2.456 1 0 0 13 3.219
Solidaria
Secretaría Distrital
de Educación de 760 1.468 36 6 5 9 2.284
Bogotá
Instituto Distrital
para la Recreación 25 878 27 1 0 0 931
y el Deporte
Secretaría Distrital
de Cultura
309 567 51 1 0 0 928
Recreación y
Deporte
Secretaría Distrital
203 298 61 0 0 19 581
de Ambiente
Secretaría Distrital
205 273 8 1 1 0 488
de Salud de Bogotá
Arquidiócesis de
5 157 35 0 0 0 197
Bogotá
Ministerio del
8 159 4 0 0 0 171
Trabajo
Superintendencia
1 19 0 0 0 0 20
de Transporte

44
La Subdirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Personas Jurídicas sin
Ánimo de Lucro, Súper Personas Jurídicas, es la entidad encargada de vigilar a las entidades sin
ánimo de lucro domiciliadas en Bogotá D.C. La responsabilidad de Súper Personas Jurídicas es
garantizar que todas las actividades que estas entidades realicen estén dentro de la ley;
orientando, informando y capacitando a la comunidad en la creación de entidades sin ánimo de
lucro. www.superpersonasjuridicas.gov.co.
190
Instituto
Colombiano de 1 1 0 0 0 0 2
Bienestar Familiar
Total 12.449 26.504 5.803 7.329 84 213 52.382
Activas: ESAL que han actuado en los últimos tres años, y que no han sido suspendidas, canceladas o liquidadas
En Proceso de Suspensión: ESAL publicadas en medios de información de amplia circulación que no han actuado
en los últimos tres años
Suspendidas: ESAL con resolución de suspensión
Canceladas: ESAL con resolución de cancelación
Liquidadas: ESAL liquidadas
No Activas: ESAL que no han tenido actuaciones en los últimos tres años, y que se encuentran para publicación
Elaboración propia. Fuente de datos: Sistema de Información de Personas Jurídicas.
www.alcaldiabogota.gov.co/SPJ/index.jsp

Como se observa, del total de ESAL registradas en el sistema sólo el

23,77% se encuentran activas, es decir que han actuado en los últimos tres
años, y que no han sido suspendidas, canceladas o liquidadas y más de la
mitad (50,6%) se encuentran inactivas.

En la tabla 19 se muestra la distribución del total de ESAL registradas

en el SIPEJ por localidad de Bogotá donde se encuentra su domicilio;
observándose que el 36,02% de éstas no tienen éste dato fundamental.

Tabla 19 ESAL por localidad del domicilio a junio de 2015

Localidad No. ESAL %
Sin Datos 18.870 36,02%
Chapinero 4.733 9,04%
Teusaquillo 3.472 6,63%
Usaquén 3.086 5,89%
Santa Fe 2.947 5,63%
Suba 2.635 5,03%
Engativá 2.347 4,48%
Kennedy 1.900 3,63%
Barrios Unidos 1.679 3,21%
Candelaria 1.475 2,82%
Puente Aranda 1.268 2,42%
Todas Las Localidades 1.226 2,34%
Ciudad Bolívar 990 1,89%
Rafael Uribe Uribe 932 1,78%

191
Tabla 19 ESAL por localidad del domicilio a junio de 2015
Localidad No. ESAL %
San Cristóbal 924 1,76%
Los Mártires 797 1,52%
Fontibón 718 1,37%
Bosa 712 1,36%
Antonio Nariño 660 1,26%
Tunjuelito 630 1,20%
Usme 369 0,70%
Sumapáz 12 0,02%
Total 52.382 100%
Elaboración propia. Fuente de datos: Sistema de Información de Personas Jurídicas.
www.alcaldiabogota.gov.co/SPJ/index.jsp

Analizando las ESAL activas domiciliadas en Bogotá, por categoría o

línea de acción, según el SIPEJ, se halla que el 15,77% de ellas se dedican
a labores educativas, en tanto que las dedicadas al desarrollo productivo y
generación de ingresos representan el 14,78%; al desarrollo comunitario el
12,51%; a la cultura democrática, paz y convivencia ciudadana el 9,37%;
entre las de mayor cantidad. También hay las que trabajan en los sectores
de la salud, la recreación y deporte, la cultura, el medio ambiente y los
recursos naturales, el desarrollo institucional, la ciencia y tecnología, las
ideológicas, en comunicaciones, en hábitat, en la prevención y atención de
emergencias y en asuntos de movilidad y espacio público, tal como se
detalla en el gráfico 11.

192
Gráfico 11 Distribución delas ESAL por categoría o línea de acción

Elaboración propia. Fuente de datos: Sistema de Información de Personas Jurídicas

www.alcaldiabogota.gov.co/SPJ/index.jsp

Como nota aclaratoria, el SIPEJ menciona que la cantidad total de

ESAL por categoría (15.682) no es igual a la cantidad de entidades sin
ánimo de lucro registradas activas (12.449), ya que éstas pueden desarrollar
su objeto social en diferentes categorías a la vez.

193
 El sistema clasifica las ESAL por población objetivo en cinco grupos
etarios, un grupo que trabaja con todas la edades, siendo la población de
hombres y mujeres que se encuentran entre los 26 y los 60 años los que
mayor concentran la atención de dichas entidades, con 23,15%, seguido de
los de jóvenes entre los 12 y 26 años que concentra el 13,48%, tal como se
muestra en el gráfico 12.

Gráfico 12 Distribución de las ESAL por población por ciclo vital

Elaboración propia. Fuente de datos: Sistema de Información de Personas Jurídicas

www.alcaldiabogota.gov.co/SPJ/index.jsp

194
 Finalmente, vista la cantidad de ESAL por población por condición
de vulnerabilidad, se tiene que el mayor número de organizaciones
trabajan por las mujeres cabeza de familia y personas en riesgo de
abandono, discapacidad, desplazamiento, entre otras, tal como se
describe en la tabla 20, en tanto que en la tabla 21 se clasifican por
población por grupos, donde se presenta un mayor número en el tema
de géneros y de familia.

Tabla 20 ESAL por población por Tabla 21 ESAL por población por grupos
condición Población No. ESAL
Población No. ESAL No aplica 3467
No aplica 3.344 Todas 2659
Todas 2.317 Géneros 1089
Mujeres cabeza de familia 14 Familia 293
Riesgo o abandono 10 Organizaciones 12
Discapacidad 9 Mujeres 9
Desplazamiento 8 Profesionales 9
Desempleo 6 Campesinos 6
Violencia intrafamiliar 4 Empleados 6
Consumo de sustancias Grupos étnicos 4
4
psicoactivas
Total 7554
Abuso sexual 3
Elaboración propia. Fuente de datos: Sistema
Reincorporación 2 de Información de Personas Jurídicas.
Explotación 2 www.alcaldiabogota.gov.co/SPJ/index.jsp
Habitante de calle 1
Secuestro 1
Total 5.725
Elaboración propia. Fuente de datos: Sistema
de Información de Personas Jurídicas.
www.alcaldiabogota.gov.co/SPJ/index.jsp

Por último, consultado el Informe de Actividades de la Comisión de

Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, presentado al
Ministro de Hacienda y Crédito Público el 25 de mayo de 2015, -el cual
195
 se han enfocado en el diagnóstico general de problemas que afectan el
sistema tributario del orden nacional y territorial- éste da cuenta en lo
que corresponde a las Entidades Sin Ánimo de Lucro, -Tratamiento
tributario de las entidades sin ánimo de lucro- que para la DIAN, de
acuerdo al estatuto tributario, a 2013 existen 55.077 organizaciones de
esta naturaleza que tienen o les aplica un Régimen Tributario Especial45
(p.35), distribuidas como se muestra en el gráfico 13.

Gráfico 13 ESAL del régimen especial por tipo

Elaboración propia. Fuente de datos: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Comisión de Expertos
2015.

45
“Para que una ESAL sea considerada dentro del Régimen Tributario Especial debe cumplir
con tres condiciones: 1) que el objeto social principal sea la realización de actividades de salud,
deporte, educación formal, cultura, investigación científica o tecnológica, ecológica, protección
ambiental o programas de desarrollo social; 2) que las actividades que realice sean de interés
general y la comunidad tenga acceso a ellas; y 3) que sus excedentes sean reinvertidos
totalmente en la actividad de su objeto social y este corresponda a las actividades enunciadas”
(Comisión de Expertos, 2015, p.35).
196
 Ahora bien, coincidiendo lo con manifestado por la Comisión de
Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (2015), se
puede concluir de éste análisis, que no se evidencia un adecuado
control y supervisión del amplio universo de las ESAL por parte del
Estado, dada la precariedad, la inconsistencia y la falta de uniformidad
de la información oficial sobre éstas.

Se observa un bajo nivel de control, tanto fiscal, como

administrativo y social, sobre el sector de la economía solidaria, en
particular sobre las Organizaciones Solidarias de Desarrollo, teniendo
en cuenta que el Estado no ha logrado implementar formas, procesos y
procedimientos eficientes para hacerlo, en principio por las dificultades
que trae consigo el hecho de que existe un gran número de entidades,
entre otras cosas, extremadamente heterogéneas y complejas en cuanto
a la delimitación de sus objetos sociales, lo que se evidencia en la falta
de un registro adecuado sobre su conformación, existencia,
caracterización y actividades que desarrollan, así como de los recursos
que manejan; sin dejar de reconocer, en lo que respecta a las
Organizaciones de Economía Solidaria, que las formas de control
tienen algún grado desarrollo, pero siendo aún insuficiente y deficiente.

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