Está en la página 1de 25

UNA TÍTULO:

NUEVA VISIÓN SOBRE EL DENOMINADO CICLO O CIRCUITO PRESUPUESTARIO AUTOR/ES: Schafrik de


Nuñez, Fabiana PUBLICACIÓN: Temas de Derecho Administrativo TOMO/BOLETÍN: - PÁGINA: - MES: Febrero AÑO: 2017

FABIANA SCHAFRIK DE NUÑEZ(*)


UNA NUEVA VISIÓN SOBRE EL DENOMINADO CICLO O CIRCUITO
PRESUPUESTARIO
(1)

I - INTRODUCCIÓN
El derecho presupuestario puede ser analizado desde diferentes perspectivas. Este trabajo
tiene por objeto el análisis de cada una de las etapas “en la vida del presupuesto”(2) desde una
óptica secuencial. En este plano, el denominado ciclo o circuito presupuestario describe el
camino que necesariamente habrá de recorrerse desde la formulación presupuestaria hasta que,
una vez finalizada la etapa de la ejecución, se prepare la cuenta de inversión que analizará el
Congreso Nacional para su aprobación o rechazo.
El ciclo presupuestario es un verdadero sistema donde cada una de las etapas que lo
conforman es el antecedente ineludible para la ocurrencia de la próxima.
Su diseño es constitucional y responde al sistema representativo, republicano y federal al que
adhiere nuestro país, consagrado en el artículo 1 de la Constitución Nacional. Además, cabe
afirmar que el ciclo o circuito se aplica plenamente a partir de la efectiva vigencia del orden
democrático (art. 36, CN). Las etapas que se describirán a continuación guardan coherencia con
un sistema presidencialista de gobierno.
El ciclo presupuestario es, esencialmente, dinámico. Ello en tanto que, cuando se está
ejecutando el presupuesto anual que rige el año en curso, se estará preparando, a la vez, el
proyecto de ley de presupuesto para el año siguiente. También se estará confeccionando el
presupuesto consolidado o la cuenta de inversión correspondiente al año anterior. Mientras tanto,
en el Congreso Nacional se estarán discutiendo las cuentas de inversión correspondientes a
ejercicios financieros anteriores y la Auditoría General de la Nación estará auditando, como parte
de su plan de acción anual, la actividad de algún organismo o entidad que reciba fondos del
Estado Nacional o dictaminando en una cuenta de inversión.
Aunque estos pasos son sucesivos en un ejercicio financiero determinado, en la práctica todo
ese movimiento no cesa. Se da
simultáneamente en un año calendario e involucra necesariamente a distintos ejercicios
financieros.
En efecto, la ejecución del presupuesto vigente para el año de que se trate coincidirá
temporalmente, en algún punto, con el desarrollo de cada uno de los momentos anteriormente
reseñados que podrán corresponder a otros ejercicios.
Dentro del ciclo vital presupuestario pueden distinguirse diferentes etapas: la formulación o
preparación del proyecto de ley de presupuesto, la discusión, la ejecución, la rendición de
cuentas y, por último, el control. En cada una de ellas distintos órganos de Poder del Estado
cumplen un rol preponderante en cada estadío.
En especial, se destaca la participación dentro del circuito presupuestario del Poder Ejecutivo
Nacional y de sus Ministros Secretarios (en especial de la cartera económica), del jefe de
Gabinete de Ministros y del Congreso de la Nación. El Poder Judicial intervendrá al plantearse
controversias ante derechos constitucionales amenazados o dañados por acción u omisión estatal
(3)

en los que esté involucrada una cuestión presupuestaria.


Podrá intervenir, también, ante una flagrante violación al proceso constitucional de formación o
sanción de las leyes.(4)
En virtud de lo dicho hasta aquí, el punto de partida del análisis de esta temática es la
Constitución Argentina y a partir de su texto debemos involucrarnos en el examen de la
normativa de la ley de administración financiera y de los Sistemas de Control Público 24156
(5)

y demás normas del


derecho público que tengan vinculación con esta temática.
En atención a que la ley 24156 es anterior a la reforma parcial del texto Fundamental
concretada en el año 1994, resulta necesaria una revisión de la normativa vigente y una
readecuación de sus normas a la realidad que plantea la introducción, en nuestro sistema
normativo, de la figura del jefe de Gabinete de Ministros; ello, además de las modificaciones que
produjo el reconocimiento constitucional de la Auditoría General de la Nación.
En este aspecto, considero necesario insistir en la readecuación de las disposiciones de la ley
24156 de administración financiera y sistemas de control del sector público nacional a la luz del
actual esquema constitucional y de la experiencia ganada a lo largo de los años de vigencia de la
ley.
El mentado ciclo comienza con una formulación del Poder Ejecutivo Nacional y culmina con
un juzgamiento de su actividad financiera por parte del Congreso nacional, exteriorizado a través
del rechazo o aprobación de la cuenta de inversión. Con respecto a la actuación del Poder
Judicial, en términos generales puede afirmarse que ha sido superada la teoría de que las
cuestiones presupuestarias son cuestiones políticas no justiciables; sí debe respetarse la zona de
reserva de cada órgano de poder del Estado y en ese esquema ya no es posible dudar que el
Poder Judicial restablezca el equilibrio cuando un derecho fundamental
es vulnerado, esgrimiendo para su falta de concreción carencias presupuestarias.
II - LA FORMULACIÓN O PREPARACIÓN DEL PROYECTO DE LEY DE
PRESUPUESTO
El artículo 75, inciso 8), de la Constitución Nacional dispone como atribución del Congreso
de la Nación la fijación anual del presupuesto de gastos y cálculo de recursos conforme al
programa general de gobierno.
En un sistema presidencialista, el gobierno recae en la figura del Presidente de la Nación. De
ello se deriva que es a ese órgano de Poder del Estado a quien le compete la formulación del
proyecto de ley, porque es quien está legitimado para fijar el programa de gobierno. La reforma
parcial de nuestra Ley Fundamental en el año 1994, ante la creación de la figura del jefe de
Gabinete de Ministros, reafirmó en el inciso 1), del artículo 99 que el Presidente es el “jefe del
gobierno y el responsable político de la administración general del país”.
Si bien la ley de presupuesto es un instrumento jurídico que se convierte en el vehículo para
la realización de los derechos, no se puede negar la faz política que plantea su formulación. Ello
es reconocido por el plexo constitucional cuando otorga al Congreso Nacional la atribución de
fijar el presupuesto anual de gastos y cálculo de recursos “sobre la base del programa general de
gobierno y del plan de inversiones públicas”. El reconocimiento de su faz política no desvirtúa ni
empaña la naturaleza jurídica de la ley, tal como analizaremos en este trabajo.
Por lo anteriormente dicho, la iniciativa para la confección del presupuesto le corresponde al
Poder Ejecutivo. Una mirada a las asignaciones de los créditos públicos nos permitirá saber
cuáles son las finalidades y las prioridades que ha fijado el Poder Ejecutivo Nacional en el gasto.
Pero el uso de esta atribución nunca podría ser arbitrario. Si bien existe un ámbito de
discrecionalidad en el diseño de las finalidades a cumplir que tendrá que ver con la orientación
del gobierno de que se trate, cada vez más se acota aquel margen de discrecionalidad y aumenta
la concepción de su carácter reglado. En los últimos tiempos se observa un marcado incremento
en el reconocimiento del control judicial respecto de derechos constitucionales insatisfechos en
esta materia. En todos los casos, ese programa general de gobierno y plan de inversiones
públicas deberán respetar las normas de la Constitución Nacional.
El artículo 24 de la ley 24156 dispone que el Poder Ejecutivo fijará los lineamientos
generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto.
El artículo referido agrega que las dependencias especializadas del Poder Ejecutivo deberán
practicar una evaluación del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo
general del país y, sobre estas bases y una proyección de las variables macroeconómicas de corto
plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en general y de planes o programas
de inversiones públicas en particular.
Se plantea la necesidad de coordinar esta norma que le otorga competencia al PEN con la del
inciso 6), del artículo 100 de la Constitución Nacional, en cuanto prescribe que el jefe de
Gabinete envía el proyecto de ley de presupuesto al Congreso Nacional.
Podemos afirmar que la Constitución Nacional, al concederle al jefe de Gabinete de
Ministros esta atribución ha querido hacerlo partícipe de la preparación del proyecto de
presupuesto.
El disparador de la preparación del proyecto de ley es el dictado de una resolución de la
cartera económica año tras año que constituye el Grupo de Apoyo para la Elaboración del
Presupuesto (GAEP) que sobre la base de un cronograma y actividades a cumplir en los períodos
prefijados por aquel acto por los distintos responsables que distribuye y que contribuirán a la
confección del proyecto de ley de presupuesto.
(6)

Dentro de este complejo de actividades, y una vez fijado el piso presupuestario las
jurisdicciones y entidades a las que refiere el artículo 8, inciso a), de la ley 24156, remitirán sus
anteproyectos de ley de presupuesto a la Oficina Nacional de Presupuesto. Ello a fin de que esta
elabore el proyecto de ley de presupuesto (art. 24, L. 24156).
La Oficina Nacional de Presupuesto es el órgano rector del sistema presupuestario y tiene a
su cargo responsabilidades que involucran la formulación y ejecución presupuestaria (art. 17, L.
24156).
El artículo 100, inciso 6), de la Constitución Nacional estableció que el jefe de Gabinete de
Ministros presenta al Congreso el proyecto de ley de presupuesto previa aprobación del Poder
Ejecutivo de la Nación en acuerdo de gabinete. Esta norma ha derogado el artículo 26 de la ley
24156 en la parte que dispone que es el Poder Ejecutivo Nacional quien presenta el proyecto de
ley de presupuesto al Congreso.
Cabe señalar que la reforma parcial del texto constitucional nacional introdujo la noción de
“gabinete”. Si bien esta expresión ya era utilizada para referir a la reunión del presidente con sus
ministros secretarios, la Constitución hace específica mención a este concepto.
Cuando se refiere a “acuerdo de gabinete” concluyo que se refiere a la reunión de todo el
cuerpo de ministros de la que se puede tener constancia por la suscripción que ellos hagan de la
medida tratada en su presencia. Se observa una diferencia terminológica cuando en el artículo 99,
inciso 3), que regula los reglamentos de necesidad y urgencia, dice “acuerdo general de
ministros”. Parecería que, en este caso, el convencional constituyente ha pretendido ser más
riguroso con el referendo de este reglamento que con el que refiere el inciso 6), del artículo 100.
No obstante ello, la amplitud de las normas ha planteado diferentes interpretaciones doctrinales
respecto de estos términos.(7)
III - DISCUSIÓN DEL PROYECTO DE LEY
La discusión del proyecto de ley de presupuesto ocurre en el Congreso de la Nación, que
sigue para su tratamiento el procedimiento constitucional de formación y sanción de las leyes
(arts. 77 a 84, CN).
El artículo 26 de la ley 24156 dispone que el proyecto de ley de presupuesto tiene como
Cámara de origen a la de Diputados de la Nación. Ello guarda relación con el tipo de
representación que intenta resguardar la conformación de ese cuerpo legislativo y, en ese
contexto, debe recordarse que es la Cámara que tiene la iniciativa en el tratamiento de los
proyectos de leyes en materia de impuestos (art. 52, CN).
Ese mismo artículo de la ley de administración financiera prevé que el proyecto de ley se
debe presentar antes del 15 de septiembre del año anterior al que va a regir
(8)

, en tanto que el artículo 10 de esa ley establece que el


ejercicio financiero comienza el primero de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, en
forma coincidente con el año calendario, por lo que se concluye que el tratamiento del proyecto
legislativo en el Congreso Nacional se da en un plazo acotado. Se tiene también en cuenta para
realizar esta observación que el período de sesiones ordinarias en el Congreso, según lo que
surge expresamente del artículo 63 de la Constitución Nacional, se extiende desde el primero de
marzo hasta el 30 de noviembre de cada año. Ello, sin perjuicio de la facultad del Presidente de
la Nación de convocar a sesiones extraordinarias o prorrogarse el plazo de las ordinarias.
No se olvida en este relato que, a partir de la reforma parcial de la Constitución Nacional, se
ha reducido el número de intervenciones posibles de ambas Cámaras del Congreso de cinco a
tres, medida que redunda en una mayor agilidad para el tratamiento legislativo del proyecto. No
obstante ello, lograr la sanción de una ley en tan breve tiempo requiere de un gran esfuerzo del
órgano legislativo, en la búsqueda del consenso que caracteriza su labor.
Caben aquí dos reflexiones. La primera es que, tal como lo ha sostenido la doctrina y lo ha
ratificado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la ley de presupuesto es ley en sentido
formal y material. Se ha dicho en el caso “Zofracor SA c/Estado Nacional s/amparo” que “el
Congreso recibe un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en
parte, sin restricción alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto
administrativo: es acción legislativa normal y primordial aun cuando la iniciativa corresponda
al Poder Ejecutivo”.
(9)

Se barre de este modo con la interpretación que hiciera en algún momento un sector de la
doctrina que consideró que la intervención del cuerpo legislativo se limitaba a un acto de
autorización, en especial en lo que se refería a los gastos
(10)

. La ley de presupuesto es una verdadera regla de derecho


subordinada a la Constitución Nacional. Aunque no todas
sus reglas directamente parezcan dirigidas a terceros, sus normas tienen impacto necesario en
todos los destinatarios de la actividad estatal.
La práctica del tratamiento legislativo del proyecto de ley de presupuesto ha demostrado que
el Congreso nacional ha hecho uso de la atribución de modificar el proyecto de ley.
Existen también los denominados “gastos rígidos” que son aquellos que el Congreso no
puede modificar, el ejemplo típico de ello es el gasto en personal.
Sin perjuicio de la existencia de Comisiones permanentes(11) en el Congreso con
incumbencias específicas en la materia, no pueden dejar de señalarse las asimetrías de recursos
humanos y técnicos que necesariamente existen entre estas y las áreas específicas del Poder
Ejecutivo Nacional. Ello, además de la circunstancia de que quien genera u obtiene, en general,
más información sobre la actividad financiera del Estado son las áreas técnicas económicas
(12)

del Poder Ejecutivo Nacional por la


especificidad de las funciones que por ley le fueron asignadas. La escasez de tiempo disponible
para el tratamiento del proyecto en las Comisiones también repercute en la labor legislativa.(13)
En este orden de ideas, puede contribuir a modificar la situación descripta, la reciente sanción
de la ley 27343, que dispone la creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación
como organismo descentralizado.(14)
En Estados Unidos de Norteamérica existe desde 1974 una oficina en el ámbito del Congreso
Nacional que tiene por objeto reunir información técnica para la aprobación del Proyecto de ley.
(15)

En el resto de Latinoamérica(16) se pueden ver distintas situaciones, a modo de ejemplo en


Brasil la legislatura cuenta con la asesoría técnica y de apoyo a la labor presupuestaria de la
Consultoría de Presupuesto, Fiscalización y Control del Senado y la Consultoría de Presupuesto
y Fiscalización Financiera de la Cámara de Diputados. Por su parte en Chile existe la Comisión
Especial Mixta de Presupuesto que tiene rango constitucional y está compuesta por veintiséis
(26) parlamentarios.
No puede pasarse por alto entonces que en la actualidad unos cuarenta países cuentan con
una Oficina de Presupuesto en sus congresos.(17)
Entre sus funciones más salientes, cabe referir: “Apoyar a las comisiones de Presupuesto y
Hacienda y a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas de la Administración en el cumplimiento
de sus objetivos ... Realizar estudios, análisis y evaluaciones del impacto logrado por políticas y
programas del gobierno con relación a su asignación presupuestaria, a solicitud de las
comisiones de Presupuesto y Hacienda ... Llevar a cabo análisis sobre los tributos vigentes así
como el impacto y la eficacia de los proyectos de ley que propongan modificaciones y/o
creación de tributos e impuestos, a solicitud de las comisiones de Presupuesto y Hacienda ...
Llevar a cabo estudios sobre las temáticas referidas a federalismo fiscal ... Efectuar estudios
sobre la sostenibilidad inter temporal de la deuda
pública ... Promover la incorporación de la perspectiva de género en la asignación de los
recursos presupuestarios ... Efectuar un seguimiento del cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 37 de la ley 24156” [incs. 2), 4), 5), 6), 8) y 9), art. 2].
Para el cumplimiento de la misión se establece que el Poder Ejecutivo deberá darle acceso al
Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) de la Secretaría de Hacienda y al Sistema
de Gestión y Administración de la Deuda Pública (SIGADE) de la Secretaría de Finanzas del
Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas (de conformidad con el art. 3, L. 27343).
La segunda reflexión que cabe efectuar es si es viable que, a través de la ley de presupuesto
anual, se introduzcan cambios en normas generales concebidas con ánimo de permanencia en el
tiempo.
El artículo 20 de la ley 24156 establece en lo pertinente que “contendrán normas que se
relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto
del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter
permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir
tributos u otros ingresos”.
Se observa que la disposición transcripta inhibiría, en principio, cualquier modificación
legislativa al régimen general normativo a través de la ley de presupuesto anual.
Sin embargo, la rigidez en el tratamiento del proyecto de ley ha llevado a introducir normas
que tienen ánimo de permanencia. Sobre el particular la Corte Suprema de Justicia ha
reflexionado al respecto: “...pese al loable propósito que persigue el artículo 20 de la ley
24156, esa norma no prevalece por su jerarquía normativa frente a otras leyes que dicta el
Congreso de la Nación y, por tanto, cuanto allí se dispone puede ser derogado por otra ley
posterior, en forma expresa o tácita. Es que el Poder Legislativo no se halla vinculado
indefectiblemente hacia el futuro por sus propias auto-restricciones”.
(18)

No comparto el criterio de nuestro Más Alto Tribunal en este tema, y considero que la ley de
administración financiera y sistemas de control constituye una ley especial y la ley de
presupuesto tiene una limitación ínsita en la duración que viene impuesta por la propia ley
fundamental cuando habla de su carácter anual. Ello sin perjuicio de no desconocer la ley
complementaria permanente de presupuesto 11672, sancionada en el año 1932, en la que año tras
año se va ordenando los artículos que la propia ley anual de presupuesto indica por adquirir una
vigencia superior a la anual.
El profesor Roberto Mordeglia al referirse a la ley 11672 señalaba que “la circunstancia de
contener numerosas leyes de presupuesto y también otras disposiciones atípicas, que no
conforman propiamente -y a veces ni remotamente- la materia presupuestaria, sino que regulan
aspectos que no guardan relación directa con ellas, ha permitido la constitución de un
cuerpo legal inorgánico al que continuamente se van agregando nuevas disposiciones por lo
que se ha señalado que constituyen una ley abierta”.
(19)

Han sido frecuentes las reformas a leyes tributarias o a la propia ley de administración
financiera a través de normas introducidas en la ley de presupuesto anual. Inclusive, se ha
llegado a modificar, a través de una ley de presupuesto anual, la ley nacional de procedimientos
administrativos.(20)
Horacio Corti afirma que la ley de administración es una ley orgánica, en tanto la ley de
presupuesto anual es una ley ordinaria y que la prohibición de modificar normas de carácter
general viene dada desde la ley orgánica. Señala que las leyes orgánicas son las que regulan de
forma sistemática una materia y, en particular, las que regulan el ejercicio de una potestad que la
Constitución le otorga al Poder Legislativo, mientras que son leyes ordinarias o especiales las
que implican el ejercicio concreto de aquella potestad.(21)
Sin perjuicio de advertir que la aplicación de la teoría descripta coadyuvaría a la protección
del ordenamiento jurídico vigente de las modificaciones que año tras año se plantean a través de
las leyes de presupuesto, nuestro ordenamiento jurídico no ha recogido tales categorías jurídicas.
Pedro Coviello, por su parte, ha considerado que el legislador debe asumir la autolimitación o
autorrestricción que ha dejado plasmada en el artículo 20 de la ley de administración financiera.
Una suerte de inderogabilidad singular de las leyes(22). La pauta constitucional que
expresamente prevé su anualidad debería ser suficiente para desechar todo intento de
permanencia de sus normas en el tiempo. Excede la naturaleza y vocación de la ley de
presupuesto anual la posibilidad de modificar normas generales destinadas a permanecer en el
ordenamiento jurídico.
Luego de la sanción del proyecto de ley anual de presupuesto, siguiendo los lineamientos de
la Constitución Nacional, el proceso se completa con la labor co-legislativa del Poder Ejecutivo.
El proyecto de ley de presupuesto sancionado pasará a este órgano de Poder del Estado para
que lo promulgue total o parcialmente. En este último caso, deberá necesariamente cumplir con
las pautas que marca el artículo 80 de la Constitución Nacional, esto es, que las partes
promulgadas tengan autonomía normativa y que su aprobación parcial no altere el espíritu ni la
unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
Se tiene presente el poder de insistencia que, sobre las partes observadas, tiene el Congreso
de la Nación conforme lo prescribe el artículo 83 de la ley fundamental de la nación.
Una vez promulgada y publicada la ley en el Boletín Oficial, rige a partir de la fecha de
entrada de vigencia que determine la propia ley o, en su defecto, a los ocho días de su
publicación (art. 5, CCyCo.). Culmina de
este modo la etapa de la “discusión” del proyecto de ley. Estamos frente a una ley que ha fijado
el gasto para el año y ha calculado los recursos con los que el Estado hacía frente a las demandas
de la administración y de la sociedad.
(23)

Para que la ejecución presupuestaria comience es necesario que el jefe de Gabinete de


Ministros dicte la decisión administrativa conocida como “distributivo” en la que se desagregan
“hasta el último nivel previsto en los clasificadores y categorías de programación utilizadas” los
créditos y realizaciones contenidas en la ley de presupuesto, los montos totales en la ley.
El dictado de este reglamento, prosigue el artículo 30 de la ley 24156, “implicará el
ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las
autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento”.
El citado artículo debería ser modificado en la parte que señala que es al Poder Ejecutivo
Nacional a quien le corresponde dictar el decreto de distribución de los créditos, ya que luego de
la reforma constitucional esa tarea la realiza el jefe de Gabinete de Ministros, que es quien
ejecuta el presupuesto por expresa disposición constitucional.
Tal como surge del texto constitucional, el jefe de Gabinete de Ministros está facultado para
el dictado de actos y reglamentos para el ejercicio de atribuciones constitucionales propias y
otras que le delegue el Poder Ejecutivo Nacional [art. 100, inc. 2), CN].
1. Reconducción presupuestaria
El artículo 27 de la ley 24156 prevé la reconducción presupuestaria para el supuesto que la
ley de presupuesto no se apruebe para comenzar a regir el 1 de enero.
Básicamente, el procedimiento de reconducción implica poner en vigencia el presupuesto del
año anterior, eliminando los recursos que no se podrán volver a recaudar y los gastos que no se
volverán a efectuar.
La aplicación de este artículo es manifestación pura de la discusión democrática, puesto que
su uso depende de la falta de consenso en el Congreso de la Nación para la aprobación del
proyecto de ley.
Desde la puesta en vigencia de la ley de administración financiera 24156 solo en el año 2011
se recurrió a la reconducción presupuestaria, en atención a la falta de sanción por parte del Poder
Legislativo del proyecto formulado por el Poder Ejecutivo Nacional.(24)
Existen otros sistemas para superar la falta de aprobación de una ley en término, como ser el
sistema de duodécimos que consiste, básicamente, en la aprobación de partidas por un breve
tiempo para posibilitar la ejecución presupuestaria.(25)
2. Exigencias que debe cumplir la ley de presupuesto anual
La ley de presupuesto que se sanciona requiere, por ser parte de la actividad financiera del
Estado, que respete el principio de reserva de ley.
Siguiendo a Horacio Corti, la reserva de ley en materia presupuestaria implica “una única
ley (unicidad) debe contener; de forma separada (universalidad), un cálculo de todos los
recursos y la autorización de todos los gastos de todos los poderes y órganos públicos
(generalidad), especificando las cantidades y finalidades de aquellos gastos (especificación
cuantitativa y cualitativa)”.(26)
Los extremos tenidos en cuenta por el autor citado para considerar cumplida la reserva de ley
que constituye un progreso importante en el camino hacia la profundización en la utilización de
criterios jurídicos, y en especial constitucionales, en toda la faz presupuestaria.
Esta idea es superadora de la concepción tradicional que considera a los principios
presupuestarios como principios de buena práctica que deben guiar la elaboración del proyecto
de ley y cuyo incumplimiento no traía aparejada consecuencia jurídica alguna. Estos principios
técnicos variaban en su formulación de autor en autor.(27)
El fundamento constitucional de la reserva de ley en materia presupuestaria es el artículo
75, inciso 8), de la Constitución Nacional, cuando prevé como atribución del Congreso
nacional, e indica: “fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo
del inciso 2), de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la
administración nacional, sobre la base del programa general de gobierno y al plan de
inversiones públicas...”.
De allí extraemos la aplicación del principio de legalidad, unidad (porque la norma refiere al
presupuesto), el de universalidad (porque refiere a todos los gastos y recursos). También de la
remisión que la norma hace al tercer párrafo del artículo 75, inciso 2), se concluye la aplicación
de los principios de igualdad y solidaridad a la materia presupuestaria.
IV - EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
La ejecución presupuestaria es la etapa que pone en marcha el presupuesto y es a la que
debemos prestar atención para conocer el real gasto de un ejercicio financiero.
El jefe de Gabinete de Ministros ejerce la administración general del país y ejecuta el
presupuesto según lo dispone expresamente el inciso 7), del artículo 100 de la Constitución
Nacional.
Sin embargo, el inciso 10) del artículo 99 pone en cabeza del Poder Ejecutivo Nacional la
supervisión del ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la
recaudación de las rentas de la nación y de su inversión, con arreglo a la ley de presupuestos de
gastos nacionales.
Ello recrea la sensación de que el Poder Ejecutivo no se ha desentendido de estas
atribuciones sin perjuicio de lo expresado por el artículo 100 de la ley fundamental.
Los tres momentos importantes en la ejecución presupuestaria en materia de gasto son: el
compromiso, el devengado y el pago.
El registro del compromiso ha sido caracterizado por el artículo 32 de la ley 24156 como
mecanismo para afectar preventivamente la disponibilidad de los créditos presupuestarios, en
tanto que el mismo artículo de la ley señala que el pago supone la cancelación de las
obligaciones asumidas.
Sin embargo, el momento que eligió la ley 24156 para considerar gastado el crédito y
considerarlo, por lo tanto, ejecutado por dicho concepto, es el devengado. Por ello, podemos
asegurar que en materia de gastos nuestro presupuesto es un presupuesto de competencia y no de
caja.(28)
La reglamentación actual de la ley 24156 (art. 31, D. 1344/2007) señala distintos supuestos
en que se produce el devengado: a) una modificación cualitativa y cuantitativa en la composición
del patrimonio de la respectiva jurisdicción o entidad, originada por transacciones con
gravitación económica y/o incidencia financiera; b) el surgimiento de una obligación de pago
mediante la recepción de conformidad de bienes o servicios oportunamente contratados o por
haberse cumplido los requisitos administrativos dispuestos para los casos de gastos sin
contraprestación; c) la liquidación del gasto y, cuando corresponda, la simultánea emisión de la
respectiva orden de pago dentro de los tres días hábiles de devengado dicho gasto y d) la
afectación definitiva del crédito presupuestario que corresponde.
En materia de recursos, el artículo 32 de la ley 24156 dispone que deben registrarse la
liquidación o el momento en que se devenguen los recursos y su recaudación efectiva.
El monto de las cuotas de compromiso no podrá ser superior a los recursos recaudados en el
período.
Cabe poner de relieve la intervención que le cabe a la Oficina Nacional de Presupuesto en las
modificaciones presupuestarias producto de la ejecución. Las modificaciones presupuestarias se
reflejan en decisiones administrativas del jefe de Gabinete de Ministros, de conformidad con el
inciso 7) del artículo 100 de la Constitución Nacional.
1. Afectaciones en la ejecución
Tal como dijimos, la ley de presupuesto fija el monto máximo del gasto a realizar. Sin
embargo, a lo largo del año pueden aprobarse modificaciones a la ley que incrementan su monto
máximo.
Cabe recordar que, desde el año 2006, la ley 26124, hasta la sanción de la reciente ley 27342
(29)

, otorgó atribuciones -sumamente cuestionadas- al


jefe de Gabinete de Ministros para modificar las finalidades previstas en las partidas
presupuestarias, sin otro límite que no afectar el monto total del gasto aprobado.
Esta facultad estaba, sin lugar a dudas, reñida con el principio de legalidad presupuestaria; se
trataban de modificaciones aprobadas por decisiones administrativas que no eran objeto de
control especial por el Congreso de la Nación.
La modificación normativa actual limita las facultades del jefe de Gabinete de Ministros en
los siguientes términos: “...Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten
el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como las partidas que
refieran a gastos reservados y de inteligencia. El jefe de Gabinete de Ministros puede disponer
las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del monto total
aprobado. Dichas reestructuraciones no podrán superar el 7.5% para el ejercicio 2017 y el 5%
para el ejercicio 2018 y siguientes, del monto total aprobado por cada ley de presupuesto, ni el
15% del presupuesto aprobado por finalidad, cuando se trate de incrementos de gastos
corrientes en detrimento de gastos de capital o de aplicaciones financieras, y/o modificaciones
en la distribución de las finalidades...” (art. 1, L. 27342).
La norma prevé que las reestructuraciones deberán ser notificadas fehacientemente a ambas
comisiones de Presupuesto y Hacienda dentro de los cinco días hábiles para ser dictado,
especificándose los montos ordinarios, finalidades del gasto, metas físicas y programas
modificados.
Cabe recordar que la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación (OPC) tiene
asignadas entre sus misiones la de efectuar un seguimiento del cumplimiento del ejercicio de esta
atribución del jefe de Gabinete de Ministros.
Por otra parte, al igual que lo previeron leyes de administración financieras anteriormente
vigentes, el artículo 39 de la ley 24156 otorga al PEN la atribución de disponer autorizaciones
para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general en caso de epidemias, inundaciones,
terremotos u otros de fuerza mayor.
2. El cierre de cuentas
Las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada año.
Con posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni
devengarse gastos con cargo al ejercicio que cierra en esa fecha. En materia de recursos, se
considerarán parte del presupuesto vigente los que efectivamente se recauden dentro de ese
período, con independencia de la fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o su
liquidación (art. 41, L. 24156).
El artículo 42 dispone como principio que los gastos comprometidos y no devengados al 31
de diciembre de cada año se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente, imputándoselos a
los créditos disponibles para ese ejercicio.
El artículo 79 de la ley 26546 (de presupuesto nacional para el año 2010) introdujo una
modificación en este artículo. Antes de su reforma, la ley permitía el pago de los gastos
devengados solo con cargo al
presupuesto que cerraba; la reforma normativa abre la posibilidad de que sean pagados con cargo
al próximo presupuesto.
A modo de reflexión reiteramos que se puede señalar que el monto ejecutado del presupuesto
de un determinado año presentará variaciones, seguramente, respecto del monto total de gasto
fijado en la ley anual de presupuesto. Entonces, para saber certeramente cuánto se gastó en un
período determinado habrá que atenderse a la ejecución presupuestaria, antes que a los montos
globales que surjan de la ley anual aprobada por el Congreso de la Nación.
3. El presupuesto consolidado
El artículo 55 de la ley 24156 prevé que la Oficina Nacional de Presupuesto preparará
anualmente el presupuesto consolidado del sector público. Este será presentado al Poder
Ejecutivo Nacional antes del 31 de marzo del año de su vigencia y, una vez aprobado por el
Poder Ejecutivo, será remitido para conocimiento del Congreso Nacional.(30)
V - LA RENDICIÓN DE CUENTAS. LA CUENTA DE INVERSIÓN
El sustento constitucional de la rendición de cuentas está previsto en el artículo 75, inciso 8),
in fine cuando atribuye al Congreso aprobar o desechar la cuenta de inversión.
La cuenta de inversión consiste en el examen del Congreso de la Nación de la actividad
financiera del Estado en un período determinado. Es la manifestación concreta del sistema
republicano de gobierno.
Además la rendición de cuentas, tiene jerarquía supra legal, toda vez que nuestro país
mediante la ley 24759
(31)

aprobó la Convención suscripta en la


tercera sesión plenaria de la Organización de los Estados Americanos desarrollada en Caracas el
29/3/1996, conocida como la “Convención Interamericana contra la Corrupción”.
Por otra parte la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción -aprobada por la
L. 26097(32)- en el artículo 5(33), prevé expresamente la obligación de rendir cuentas, además
de disponer sobre las políticas y prácticas de prevención de la corrupción. Asimismo el artículo 8
(34)

estableció lo relativo a los códigos de conductas para funcionarios públicos.


Por último, en lo que aquí cabe resaltar el artículo 9
(35)

regló lo
atinente a la contratación pública y la gestión de la hacienda pública.
Asimismo corresponde señalar que, en la XIX Asamblea General de la Organización
Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), reunidas en
la ciudad de Asunción, Paraguay se consideró que “la rendición de cuentas es un aspecto
fundamental para la gobernabilidad de los países (entendida esta como la capacidad de los
gobiernos para usar eficazmente los recursos públicos en la satisfacción de las necesidades
comunes), y constituye un principio de la vida pública, mediante el cual, los funcionarios
depositarios de la voluntad del pueblo
están obligados a informar, justificar y responsabilizarse públicamente por sus actuaciones. Se
constituye por mecanismos políticos, sociales y jurídicos de control vinculados en forma de
redes de intercambio”.
1. El plano infraconstitucional
El contenido de la “cuenta de inversión” es mucho más amplio que el de la ejecución
presupuestaria. En efecto, el artículo 95 de la ley 24156 dispone que este documento debe
contener, como mínimo: “a) Los estados de ejecución del presupuesto de la administración
nacional, a la fecha de cierre del ejercicio. b) Los estados que muestren los movimientos y
situación del Tesoro de la administración central. c) El estado actualizado de la deuda pública
interna, externa, directa e indirecta. d) Los estados contable-financieros de la administración
central. e) Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante
el ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos económicos y financieros”.
Además, prosigue la norma, contendrá además comentarios sobre: “a) El grado de
cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto. b) El comportamiento de los
costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública. c) La gestión financiera del
sector público nacional”.
Este documento es preparado por mandato legal por la Contaduría General de la Nación [art.
91, inc. h), L. 24156], que es el órgano rector del sistema de contabilidad gubernamental dentro
de la concepción sistémica que presenta la ley de administración financiera y sistemas de control
del sector público nacional. Luego, es presentado al Poder Legislativo.
Es una comisión bicameral permanente quien tiene a su cargo dictaminar sobre la cuenta de
inversión
(36)

. Las misiones de la Comisión


Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas se encuentran reglamentadas en la ley 24156 (arts. 128
y 129, L. 24156), y en la ley 23847.
Su actuación, luego de la reforma constitucional de 1994, debe coordinarse con la que le cabe
a la Auditoría General de la Nación por el artículo 85 de la Constitución Nacional, que también
debe intervenir necesariamente en este trámite. Falta una ley que precise los tiempos de
intervención de ambos. El artículo 95 dispone que la cuenta de inversión debe ser presentada
“...anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de junio del año siguiente al que corresponda
tal documento...”, en tanto el artículo 5 de la ley 23847 dice que “la Comisión deberá presentar a
ambas Cámaras, antes del 1 de mayo de cada año, un dictamen del estudio realizado sobre la
cuenta general presentada por el Poder Ejecutivo, correspondiente al penúltimo ejercicio. En su
defecto, informará dentro de igual plazo, las razones que le hayan impedido cumplir ese
objetivo”. Es una deuda pendiente del legislador coordinar ambas intervenciones.(37)
Luego del dictamen de la Comisión, el proyecto de ley se eleva a consideración de la
Cámara, dándosele trámite desde lo formal como a cualquier proyecto de ley.
La ley que en definitiva sancione el Congreso nacional aprobará o desechará la cuenta de
inversión. Este acto no es ley en sentido material, solo en su forma; el Congreso pudo haber
adoptado otra pero la práctica instituyó esta.
Por este carácter no es pasible de ser vetada por el Poder Ejecutivo Nacional; en síntesis, se
trata de un juzgamiento de la actividad financiera del Estado.(38)
Por último, cabe recordar que, tanto la ley 12961, como el decreto ley 23354/56 previeron un
plazo de caducidad ante la falta de tratamiento por un determinado período de tiempo de las
cuentas de inversión(39). Considero que esa norma no colaboraba con la transparencia en la
gestión, garantía medular de nuestro sistema.
VI - EL CONTROL
Si bien se describe esta etapa al final del ciclo o circuito presupuestario, el control está
presente en cada una de las etapas que lo componen.
La existencia de normas constitucionales específicas -donde cada órgano de poder del Estado
tiene una misión específica dentro del ciclo presupuestario- es un mecanismo de control. Karl
Lowenstein sostenía que el mecanismo más eficaz para el control del poder político consiste en
la atribución de diferentes funciones estatales a diferentes detentadores del poder u órganos
estatales quienes, si bien ejercen dicha función con plena autonomía y propia responsabilidad,
están obligados, en último término, a cooperar para que sea posible una voluntad estatal válida.
(40)
La ley 24156 de administración financiera y sistemas de control del sector público nacional
concibe a la actividad financiera del estado como un sistema(41), que está a cargo de un órgano
rector. A su vez, estos tienen un órgano coordinador (arts. 5 y 6, L. 24156), cada uno de ellos
cumple funciones específicas e interactúan con los otros sistemas. Este, es un sistema de control
en sí mismo.
La sanción de una ley de presupuesto anual es otro mecanismo de control.
Todo ello, más allá de la existencia de organismos específicos que tienen asignadas funciones
de control.
1. El control interno
El control interno se denomina de este modo porque el órgano que controla se encuentra en la
misma esfera del destinatario del control. Es por eso que se reafirma la existencia de este control
como un servicio para la actividad del propio Poder Ejecutivo.
(42)
Antes de que surgiera el control externo presupuestario con la denominada “ley de
contabilidad” fue este el control que se previó en las anteriores leyes de administración
financiera. Se observa a lo largo de las reformas legislativas cómo el control fue mutando y se
recreó la fisonomía del control externo.(43)
Según los artículos 96 y 97 de la ley 24156, la Sindicatura General de la Nación es el órgano
de control interno del Poder Ejecutivo Nacional y es una entidad con personería jurídica propia y
autarquía administrativa y financiera. Está encargada del control interno que depende del Poder
Ejecutivo.
Su control alcanza a las jurisdicciones y entidades del propio Poder Ejecutivo (art. 98, L.
24156).
El artículo 108 de la ley 24156 establece que la Sindicatura General de la Nación está a cargo
de un Síndico General de la Nación que es designado y depende directamente del Presidente de
la República.
La Sindicatura General de la Nación efectiviza su control en las jurisdicciones y entidades
dependientes del Poder Ejecutivo Nacional a través de las Unidades de Auditoría Interna que
dependen jerárquicamente de la autoridad máxima de las jurisdicciones y entidades en las que
están apostadas. Tales autoridades son responsables legalmente de mantener un adecuado
sistema de control interno. A su vez, las Unidades de Auditoría Interna actúan coordinadas
técnicamente por la Sindicatura General de la Nación [arts. 4, inc. d) ii), 100 y 101, L. 24156).
En tanto, la ley señala que la Sindicatura General de la Nación es un órgano normativo, de
supervisión y coordinación (art. 100, L. 24156). El artículo 102 de la ley dispone que la auditoría
interna es un servicio a toda la organización y consiste en un examen posterior de las actividades
financieras y administrativas en su ámbito de aplicación.
El artículo 103 de la ley 24156 establece que el modelo de control que aplique y coordine la
Sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos,
financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y
operaciones y estar fundados en criterios de economía, eficiencia y eficacia.
Finalmente, merece especial mención el deber de información de la Sindicatura General de la
Nación al presidente de la nación, a la Auditoría General de la Nación y a la opinión pública. 2.
El control externo(44)
El control externo del presupuesto es una atribución propia del Poder Legislativo y es
ejercido por la Auditoría General de la Nación (art. 85, CN).
La puesta en funcionamiento de la Auditoría General de la Nación, a partir de su creación por
la ley 24156, implicó un cambio radical en el
modelo de control presupuestario que imperó en el nivel nacional desde la creación del Tribunal
de Cuentas de la Nación. Se cambió de un control de tipo jurisdiccional (que, con variantes,
sigue rigiendo en la gran mayoría de las provincias argentinas) a otro que responde al modelo
anglosajón.(45)
El diseño, funciones y modalidades del control externo están tratados en los artículos 116 a
127 de la ley de administración financiera y sistemas de control del sector público nacional,
normativa que a su vez se vio afectada por la incorporación en el texto constitucional nacional
del mentado órgano de control externo del presupuesto.
Se trata un organismo colegiado, que cumple una función de control, no consultiva.
Exterioriza su misión a través de las tareas de auditoría gubernamental, sus dictámenes
constituyen el punto de partida para dilucidar diferentes tipos de responsabilidades que pueda
pesar sobre el órgano o entidad auditada.
No se le ha concedido expresamente legitimación procesal activa para presentarse en la
justicia, a pesar que en el proyecto original presentado por el Poder Ejecutivo Nacional. En la
sanción definitiva del proyecto no se contemplaron tales facultades.(46)
Sin embargo, al día de hoy, nos atrevemos a decir que el circuito de responsabilidad no está
claramente definido. Ello sin perjuicio de destacar la labor que ejerciera como presidente del
organismo el doctor Leandro Despouy. Sería importante la internalización de pautas de labor que
no dependieran de las personalidades de sus titulares.
3. Otros controles que instituye la Constitución Nacional
Más allá de la existencia de los controles específicos de la actividad financiera del Estado, el
sistema republicano que inspira nuestro texto constitucional nacional contiene otra serie de
controles que son utilizados para evaluar la actividad estatal.
El artículo 101 de la Constitución Nacional impone como deber al jefe de Gabinete de
Ministros la concurrencia, al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de las
Cámaras del Congreso Nacional, sin perjuicio de la atribución que al poder Legislativo reconoce
el artículo 71 de ese mismo plexo normativo y del que hablaremos en los próximos párrafos.
El objeto de la presencia del jefe de Gabinete en el Congreso una vez al mes es informar
sobre la marcha del gobierno. Esto incluye la posibilidad de ser preguntado sobre diferentes
aspectos que tienen que ver con la actividad financiera del Estado (estado de la ejecución
presupuestaria, vencimiento de compromisos vinculados al crédito público de la nación,
evolución de la recaudación de ingresos, etc.).
En otro orden de ideas, tanto el jefe de Gabinete como los Ministros Secretarios que se
desempeñan en el área presidencial tienen el deber de concurrir al Congreso de la Nación para
brindar las explicaciones e
informes que se estimen correspondientes. Ello incluye temas relacionados con la actividad
financiera del Estado (arts. 71 y 101, CN).
Tampoco debe perderse de vista la posibilidad con la que cuentan las personas de requerir al
Poder Judicial el control de actos provenientes de la autoridad administrativa, los que pueden
tener vinculación con la materia que nos ocupa.
Además, cabe poner de relieve el control que ejerce la ciudadanía en general a través de
asociaciones no gubernamentales, y que ha encontrado como herramienta para su concreción la
reglamentación del derecho constitucional a la información.(47)
VII - CONCLUSIÓN
El objeto de este trabajo fue demostrar la dinámica del ciclo presupuestario y también dejar
en evidencia la importancia de analizar cuidadosamente la naturaleza de este proceso. Ello por
cuanto las definiciones acerca de la naturaleza de actos como la ley de presupuesto, de la cuenta
de inversión o de la actividad que despliega la Auditoría General de la Nación tienen
implicancias prácticas y no meramente teóricas, como se ha expresado.
El ciclo presupuestario, tal como está concebido, encuentra su mayor expresión dentro del
sistema democrático de gobierno, siendo a su vez una herramienta fundamental para la acción
del gobierno, en el sentido más amplio del término.
Notas: (*) Doctora en Derecho (UBA), Especialista en Derecho Tributario (UBA), Profesora adjunta regular por
concurso de la asignatura Finanzas Públicas y Derecho Tributario (UBA) y Docente de posgrado (UBA, UdeSA,
UB, ECAE). Jueza de la sala 1 de la CCAyT de la CABA (1) Este trabajo parte de la reflexión de trabajos anteriores
como “El ciclo presupuestario a la luz de la Constitución Nacional” - Periódico Económico y Tributario - Año XXII
- No 535 - 31/3/2014; “El ciclo presupuestario a la luz de la Constitución Nacional de la República Argentina” -
Revista Tributária e de Finanças Públicas RTRib - Año 20 - 106 - setiembre-octubre/2012; “El ciclo presupuestario
a la luz de la Constitución de la República Argentina” - Diritto e Practica Tributaria Internazionale - DPTI No
3/2012, y de lo plasmado en “La creación de la Auditoría General y su incidencia en el mejoramiento externo del
presupuesto” - Ed. Eudeba - Bs. As. - 2012. Agradezco la colaboración y los aportes de Juan J. Albornoz (2)
Horacio Corti habla en su ya clásica obra “Derecho constitucional presupuestario”, refiriéndose a este tema, de “la
vida de la ley de presupuesto” (Corti, Horacio: “Derecho constitucional presupuestario” - Ed. LexisNexis - Bs. As. -
2007 - pág. 219 y ss.). Se destacan también los aportes que en materia de actividad financiera, ha efectuado el Dr.
Atchabahian, Adolfo: “Régimen Jurídico de la Gestión y del Control en la Hacienda Pública” - Ed. Depalma - Bs.
As. - 1996. También debe hacerse especial referencia a la obra de Giuliani Fonrouge, Carlos M. que en el capítulo
“Dinámica del presupuesto” de su reconocida obra “Derecho financiero”, profundiza esta temática (obra actualizada
por Navarrine, Susana C. y Asorey, Rubén O.: “Derecho financiero” - 7a ed. - Ed. Depalma - Bs. As. - 2001 - Vol. I
- págs. 263 a 311)
(3) Cabe mencionar algunos precedentes de la CSJN en los que se planteó la tensión entre derechos constitucionales
y temas presupuestarios, a saber: “Badín Rubén y otros c/Provincia de Buenos Aires s/daños y perjuicios”
(318:2002); “Verbistky, Horacio s/hábeas corpus” (328:1146); “Badaro, Adolfo Valentín c/ANseS s/reajustes
varios” (329:3089 y 330:4866) y, más recientemente, “Q. C., S. Y c/Gobierno de la Ciudad s/amparo” - 24/4/2012,
entre otros. (4) El proceso de formación y sanción de las leyes fue discutido, aunque con distintos resultados, por la
CSJN en autos: “Giulitta Orencio y otros c/Nación Argentina” (189:156); “Colella Ciriaco c/Fevre y Basset SA”
(268:352) y en la causa “Famyl SA c/Estado Nacional s/amparo” (323:2256). (5) La ley de Administración
Financiera fue inspirada en los estudios de SIMAFAL (Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera y
Control para América Latina). SIMAFAL es producto de un proceso de investigación, realizado con el auspicio de la
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, bajo la primera fase del Proyecto para el
Mejoramiento de la Administración Financiera en América Latina y el Caribe (LAC/RFMIP I) (6) La R. 172 del
Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas del 16/5/2016 fijó el cronograma para la elaboración del Proyecto de ley
de Presupuesto de la Administración Nacional para el año 2017 y el presupuesto plurianual 2017-2019 (7)
Hutchinson, Tomás: “Los ministros del Poder Ejecutivo”, en Sabsay, Daniel y Manili, Pablo L. (Dirs.) obra
colectiva: “Constitución de la Nación Argentina” - Ed. Hammurabi - Bs. As. - 2009 - T. 4 - pág. 293 (8) Durante la
vigencia del decreto-ley 23354/56, denominado ley de contabilidad, el art. 12 disponía en su segundo párr. que, si la
Cámara de Diputados no recibiera el proyecto de ley del Poder Ejecutivo en la fecha que indicaba la norma (al 15 de
setiembre del año anterior al que iba a regir), iniciaría la consideración del asunto tomando como anteproyecto el
presupuesto en vigor. Esta disposición no se reiteró en la ley actualmente vigente y consideramos ello un acierto, en
virtud que el proyecto de ley de presupuesto tiene como sustento el plan general de gobierno que constituye una
función propia del Poder Ejecutivo Nacional (9) Fallos 325:2394. (10) Se destaca la reciente publicación de un
trabajo sobre la evolución de este tema de Rodríguez Bereijo, Álvaro: “La formación del concepto de ley en torno al
presupuesto y en el contexto histórico de la pugna gobierno-parlamento”, en obra colectiva Corti, Horacio (Dir.): “El
derecho constitucional presupuestario en el derecho comparado” - Ed. AbeledoPerrot - Bs. As. - 2012 - T. I - págs.
265/91; Martínez Lago, Miguel Á.: “Naturaleza y límites de la función de aprobación de los presupuestos” en obra
colectiva Corti, Horacio (Dir.): “El derecho constitucional presupuestario en el derecho comparado” - Ed.
AbeledoPerrot - Bs. As. - 2012 - T. II - págs. 767 a 808 (11) Se recuerda que la reforma constitucional de 1994
refiere expresamente a la labor de las Comisiones del Congreso Nacional (art. 79, CN). Un dato interesante
rescatado del trabajo de Guillermo Ahumada fue la discusión acerca de la eficacia de la creación de una Comisión
Interparlamentaria o Mixta. Menciona su trabajo los proyectos de Garzón (1855), Rafael Igarzábal (1894) y Sánchez
Sorondo en 1935 y la opinión de Joaquín V. González al respecto (Ahumada, Guillermo: “Tratado de finanzas
públicas” - 4a ed. - Ed. Plus Ultra - Bs. As. - 1969 - pág. 431 y ss.). También es conveniente hacer mención al
Reglamento de Funcionamiento de la Cámara de Diputados de la Nación, en tanto es esa Cámara la que tiene la
iniciativa legislativa en esta materia y, por lo tanto, preeminencia constitucional en el mantenimiento del proyecto
sancionado por ella. El reglamento dispone en lo pertinente que “esta Comisión no podrá incorporar en el articulado
de la ley general de presupuesto disposición alguna relacionada con materia de la competencia de otras comisiones
de la Cámara, si no cuenta con despacho favorable de la Comisión correspondiente. Tampoco podrán crearse en el
presupuesto general de gastos nuevas instituciones autárquicas si previamente la Cámara no ha sancionado la ley
orgánica respectiva”. Esta cláusula contribuye a ordenar el tratamiento de los gastos de la ley
(12) La L. 24156 organiza a la administración financiera por sistemas. Cada uno de ellos tiene a su cargo el
cumplimiento de funciones específicas, que se relacionan con las asignadas a los otros sistemas (art. 5, L. 24159).
Estos sistemas son: el sistema presupuestario cuyo órgano rector es la Oficina Nacional de Presupuesto (arts. 16 y
17), el sistema de crédito público a cargo de la Oficina Nacional de Crédito Público (arts. 56, 68 y 69), el sistema de
tesorería a cargo de la Tesorería General de la Nación (arts. 72, 73 y 74) y el sistema de contabilidad a cargo de la
Contaduría General de la Nación (arts. 85, 86, 87, 88 y 91). Los cuatro sistemas tienen a su vez un órgano
coordinador, cuya especificación la ley ha derivado a la reglamentación (art. 6). El D. 1344/2007 del Poder
Ejecutivo Nacional dispuso que el órgano coordinador de los sistemas presupuestario, de contabilidad y de tesorería
sería la Secretaría de Hacienda, en tanto que quien coordina la actividad del sistema de crédito público es la
Secretaría de Finanzas. Ambas Secretarías se encuentran en la órbita del actual Ministerio de Hacienda y Finanzas
Públicas de la Nación (13) En algún momento hubo proyectos de leyes tendientes a regular el tiempo de tratamiento
del proyecto de ley de presupuesto en las Comisiones de cada Cámara. Ahumada recordaba el proyecto presentado
por el senador Landaburu en el año 1936 (14) En nuestro país hubo un proyecto de ley para crear la “Oficina de
Presupuesto del Congreso de la Nación” como un organismo desconcentrado del Congreso de la Nación que caducó
y otro que fue el que finalmente se aprobó. Me refiero al Proyecto de ley S- 3815/12 de los senadores Montero,
Artaza, Sanz, Morandini y Castillo. El expediente por el que tramitó el proyecto caducó el 28/2/2014 y se envió al
archivo el 8 de mayo de ese año (15) Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 (16) Ver
Gazmuri Mujica, Jaime: “Experiencias de oficinas técnicas de presupuesto en el Poder Legislativo de países
latinoamericanos” - BID - junio/2012 (17) Ver: www.asap.org.ar (18) Fallos 325:2394 y “Cipolla, Nora Estela
c/Inst. Nac. de Reaseguros Soc. del Estado en Liq. s/despido” (Fallos 329:3577) en el que la CSJN remite a los
fundamentos vertidos en el dictamen de la Procuración General. Asimismo esa postura fue reiterada en “Boston Cía.
Argentina de Seguros SA c/EN-AFIP s/ proceso de conocimiento” - B.93.XLIV - 30/9/2014 (19) Mordeglia,
Roberto M.: “El presupuesto del Estado” en Mordeglia; Albacete; Fernández de la Puente; Damarco; Galli; Navarro
y Torres: “Manual de Finanzas Públicas” - Ed. AZ editora SA - Bs. As. - 1986 - págs. 461/2 (20) L. 24447, ley de
presupuesto nacional correspondiente al ejercicio 1995 (21) Corti, Horacio: “Derecho Constitucional
Presupuestario” - Ed. Lexis Nexis - Bs. As. - 2007 - pág. 51 y cc. (22) Sobre este tema se recomienda la lectura de la
opinión de Coviello, Pedro J.: “Legalidad y seguridad jurídica en materia presupuestaria”, en obra colectiva Corti,
Horacio (Dir.): “El derecho constitucional presupuestario en el derecho comparado” - Ed. AbeledoPerrot - Bs. As. -
2012 - T. II - págs. 1063/79 (23) En nuestro sistema, no se habilita la recaudación a través de las leyes de
presupuesto, como sí ocurre en otros sistemas jurídicos (24) Ver los D. 2053/2010, 2054/2010 del Poder Ejecutivo
Nacional y la decisión administrativa 1/11 del jefe de Gabinete de Ministros (25) Tal como se recuerda en la obra de
Carlos M. Giuliani Fonrouge, el art. 16 de la vieja L. 12961 previó este sistema (Giuliani Fonrouge, Carlos C.:
“Derecho financiero” - 7a ed. - Ed. Depalma - Bs. As. - 2001 - Vol. I - pág. 271). Respecto de las críticas que
despertó su aplicación en el país se recomiendan los comentarios efectuados por Ahumada, Guillermo: “Tratado de
finanzas públicas” - 4a ed. - Ed. Plus Ultra - Bs. As. - 1969 - págs. 457 y ss. (26) Corti, Horacio: “Derecho
Constitucional Presupuestario” - Ed. LexisNexis - Bs. As. - 2007 - pág. 187 (27) A modo de ejemplo cabe citar a
Jarach, Dino: “Finanzas públicas y derecho tributario” - Ed. Cangallo - Bs. As. - 1985 - pág. 80 y ss.; Mordeglia,
Roberto M.:
“Manual de finanzas públicas” - Ed. AZ editora - Bs. As. - 1986 - pág. 466 y ss., entre otros autores que han tratado
el tema (28) Sobre estos conceptos ver Mordeglia, Roberto M.: “Manual de finanzas públicas” - Ed. AZ editora - Bs.
As. - 1986 - pág. 508 y Ahumada, Guillermo: “Tratado de finanzas públicas” - 4a ed. - Ed. Plus Ultra - Bs. As. -
1969 - pág. 396 (29) Mensaje de Elevación 128 - 20/10/2016 (30) El presupuesto consolidado contiene: a) una
síntesis del presupuesto general de la Administración nacional, b) los aspectos básicos de los presupuestos de cada
una de las empresas y sociedades del Estado, c) la consolidación de los recursos y gastos públicos y su presentación
en agregados institucionales útiles para el análisis económico, d) una referencia a los principales proyectos de
inversión en ejecución por el sector público nacional, e) información de la producción de bienes y servicios y de los
recursos humanos que se estiman utilizar, así como la relación de ambos con los recursos financieros; un análisis de
los efectos económicos de los recursos y gastos consolidados sobre el resto de la economía (31) Sancionada el
4/12/1996, promulgada de hecho el 13/1/1997 y publicada el 17/1/1997. La convención entró en vigor el 7/11/1999
(32) La convención fue aprobada el 31/10/2003 en la ciudad de Nueva York, y entró en vigencia en nuestro país el
27/9/2006 (33) Pto. 1. “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento
jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que
promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los
asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas” (34) Pto. 1.
“Con objeto de combatir la corrupción, cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, promoverá, entre otras cosas, la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus
funcionarios públicos” (35) 2. “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, adoptará medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir
cuentas en la gestión de la hacienda pública. Esas medidas abarcarán, entre otras cosas: a) Procedimientos para la
aprobación del presupuesto nacional. b) La presentación oportuna de información sobre gastos e ingresos. c) Un
sistema de normas de contabilidad y auditoría, así como la supervisión correspondiente. d) Sistemas eficaces y
eficientes de gestión de riesgos y control interno. e) Cuando proceda, la adopción de medidas correctivas en caso de
incumplimiento de los requisitos establecidos en el presente párr. 3. Cada Estado Parte, de conformidad con los
principios fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas que sean necesarias en los ámbitos civil y
administrativo para preservar la integridad de los libros y registros contables, estado financieros u otros documentos
relacionados con los gastos e ingresos públicos y para prevenir la falsificación de esos documentos” (36) Schafrik de
Nuñez, Fabiana y Barraza, Javier: “Algunas reflexiones relativas a la atribución del Congreso de la Nación de
aprobar o desechar la cuenta de inversión. Su naturaleza jurídica y evolución legislativa en la materia” - El Derecho
- 14/6/1995 - Año XXXIII - N° 8770 - T. 162 - pág. 1226 y ss. (37) Ver Schafrik de Nuñez, Fabiana: “La creación
de la Auditoría General y su incidencia en el mejoramiento externo del presupuesto” - Ed. Eudeba - Bs. As. - 2012
(38) Dromi, José R.: “Presupuesto y cuenta de inversión” - Ed. Astrea - Bs. As. - 1988 (39) Asorey, Rubén: “El
presupuesto nacional”, en obra colectiva Sabsay, Daniel (Dir.) y Manili, Pablo L. (Coord.): “Constitución de la
Nación Argentina” - Ed. Hammurabi - Bs. As. - 2010 - T. 3 - pág. 449 (40) Loewenstein, Karl: “Teoría de la
Constitución” - Ed. Ariel - 3a reimpresión - Barcelona - 1983 - pág. 69 (41) El antecedente de este proyecto de ley
fue SIMAFAL (Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera y Control para América Latina).
SIMAFAL es producto de un proceso de investigación, realizado con el auspicio de la Agencia para el Desarrollo
Internacional de los Estados Unidos, bajo la primera fase del Proyecto para el Mejoramiento de la Administración
Financiera en América Latina y el Caribe (LAC/RFMIP
I). El diseño propuesto por SIMAFAL, además de por nuestro país, ha sido seguido por Bolivia, El Salvador,
Panamá, Venezuela, Paraguay, Nicaragua, Honduras, Colombia y Guatemala (42) En nuestro sistema legal el primer
control que surgió fue el control interno. El control externo aparece con el dictado de la denominada ley de
Contabilidad (43) Para ampliar, ver Schafrik de Nuñez, Fabiana: “La creación de la Auditoría General y su
incidencia en el mejoramiento externo del presupuesto” - Ed. Eudeba - Bs. As. - 2012 (44) Menciono especialmente
en este punto algunos trabajos de quien fuera Auditor General de la Nación, el Dr. Rodríguez, Héctor C.: “La
responsabilidad financiera de los funcionarios públicos”, en Jornadas Organizadas por la Universidad Austral:
“Cuestiones de responsabilidad del Estado y del funcionario público” - Revista de la Administración Pública - 2008
- págs. 953/61; “La rendición de cuentas y la consolidación de la democracia”, en XXXVI Jornadas Nacionales de
Derecho Administrativo, organizadas por la Asociación Argentina de Derecho Administrativo y la Fiscalía de
Estado y Gobierno de la Provincia de Chubut - 2010 - Revista de la Administración Pública - Año XXXIII-396 -
págs. 211/21 (45) Schafrik de Nuñez, Fabiana: “La Auditoría General de la Nación en la Constitución Nacional”, en
obra colectiva Corti, Horacio (Dir.): “El derecho constitucional presupuestario en el derecho comparado” - Ed.
AbeledoPerrot - Bs. As. - 2012 - T. II - págs. 1033/61. También de mi autoría, la tesis doctoral defendida en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires: “La creación de la Auditoría General de la Nación y su
incidencia en el mejoramiento del control externo del presupuesto” - obra en edición por EUDEBA (46) El Proyecto
de ley enviado por el Poder Ejecutivo, Mensaje 632 - 12/4/1991 contemplaba la creación de la Contraloría General
de la Nación, como órgano de control externo del presupuesto y el art. 122 señalaba que para el desempeño de sus
funciones debería también “b) Denunciar fundadamente, ante la justicia los hechos y actos presuntamente ilícitos o
irregulares que afecten al patrimonio nacional, de los que tuviere conocimiento en el desempeño de sus funciones”.
El art. 121, inc. j), dictamen de la mayoría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados de
la Nación preveía como función de la Auditoría General de la Nación: “Promover las investigaciones y acciones
judiciales de contenido patrimonial en los casos que corresponda”; en tanto que el art. 122, inc. f), disponía que
podía “denunciar ante el Poder Judicial, los presuntos hechos ilícitos que, pudiendo constituir delito, se detectaren
durante el proceso de auditoría”. El Proyecto con media sanción de Diputados contemplaba a la Auditoría y
Contraloría de la Nación, como órgano de control externo. El art. 121 disponía, entre las funciones del organismo,
“j) promover las investigaciones y acciones judiciales de contenido patrimonial en los casos que corresponda” y en
el art. 122, inc. f), se la facultaba a “demandar judicialmente la nulidad de todo hecho, acto o contrato que considere
lesivo al patrimonio del sector público nacional”. Posteriormente, el proyecto aprobado por la Cámara de Senadores
de la Nación señaló en el inc. c), art. 119, que la Auditoría General de la Nación podía “promover las
investigaciones de contenido patrimonial en los casos que corresponda, comunicando sus conclusiones a la
Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas a los fines del inciso f) de este artículo” (que era el que se
refería a la publicidad de la memoria del organismo). Finalmente en el proyecto sancionado desaparece toda
referencia a su atribución de iniciar directamente causas judiciales (47) D. (PEN) 1172/2003 y la recientemente
publicada L. 27275, que su art. 38 (Cláusula transitoria 1) regla que “las disposiciones de la presente ley entrarán en
vigencia al año de su publicación en el Boletín Oficial. Los sujetos obligados contarán con el plazo máximo de un
(1) año desde la publicación de la presente ley en el Boletín Oficial, para adaptarse a las obligaciones contenidas en
la misma”.