Analisis Tarifario Crtra Comparado

Cuadernos Tecnológicos de la PTC
Nº 04 / 2013
Carga tarifaria y fiscal del transporte por

carretera. Un análisis comparado entre
Estados Unidos y Europa
Autores:
J. Gómez Sánchez, J. M. Vasallo Magro
TRANSyT - Universidad Politécnica de Madrid
P L ATA F O R M A T E C N O L Ó G I C A E S PA Ñ O L A D E L A C A R R E T E R A ( P T C )
© Plataforma Tecnológica Española de la Carretera (PTC). Goya, 23 - 3º, 28001 Madrid.
Reservados todos los derechos. ISBN: 978-84-695-8765-2.
LA COLECCIÓN “CUADERNOS TECNOLÓGICOS DE LA PTC”
La Plataforma Tecnológica Española de la Carretera (PTC) es el foro de encuentro apoyado
por el Ministerio de Economía y Competitividad para todos los agentes del sistema ciencia-
tecnología-empresa con un papel relevante en el fomento del empleo, la competitividad y el
crecimiento en el sector de las infraestructuras viarias en España.
Desde su presentación en sociedad en febrero de 2010, la PTC trabaja como una plataforma
transversal que fomenta el intercambio fluido de información y las discusiones a nivel
tecnológico entre los agentes privados y públicos del sector, con el objeto de contribuir a
que España se convierta en el referente mundial en materia de tecnologías asociadas a la
carretera.
La colección de publicaciones “Cuadernos Tecnológicos de la PTC” surge de los convenios
de colaboración que la Plataforma mantiene con un importante número de instituciones
académicas activas en la I+D+i en materia de infraestructuras viarias. Cada Cuaderno se
incardina dentro de alguna o varias de las temáticas y sub-temáticas de la vigente Agenda
Estratégica de Investigación de la Carretera en España (2011-2025).
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Colección de Cuadernos Tecnológicos de la PTC
Año 2013
01/2013: Técnicas avanzadas de fusión de información de fuentes heterogéneas para la

extracción de información de movilidad en carreteras
02/2013: Software para la explotación de datos LiDAR en carreteras
03/2013: Desarrollo de una metodología de análisis del coste de ciclo de vida
04/2013: Carga tarifaria y fiscal del transporte por carretera: un análisis comparado entre
E.E.U.U. y Europa
05/2013: Captación de energía en carretera: colectores solares asfálticos
06/2013: Nuevo proceso de diseño geométrico para unas carreteras convencionales más
seguras
07/2013: Informe del estado del arte sobre el factor humano en la conducción
08/2013: Optimización del uso de las carreteras existentes
09/2013: Diseño de estación de carga para vehículos eléctricos mediante energías renovables
Año 2012
01/2012: Análisis del Megatruck en España

02/2012: Conceptualización del transporte sostenible desde el comportamiento prosocial
03/2012: Consideraciones para la modificación de los límites de la velocidad en base a la
accidentalidad
04/2012: Extrapolación de materiales viarios
05/2012: Gestión de la mejora de la movilidad
06/2012: Influencia de la meteorología adversa sobre las condiciones operacionales del tráfico
y recomendaciones para la localización de sensores de variables atmosféricas
07/2012: Membranas flexibles ancladas al terreno para la estabilización de taludes en carreteras
08/2012: Priorización de actuaciones sobre accidentes de tráfico mediante reglas de decisión
09/2012: Sistemas lidar móvil para el inventario geométrico de carreteras
Año 2011
01/2011: Sistemas de adquisición de información de tráfico: estado actual y futuro

02/2011: Firmes Permeables
03/2011: Sistema fotogramétrico para la medición remota de estructuras en programas de
inspección de puentes
04/2011: Pago por uso de las infraestructuras viarias: Estudio de los accesos a Madrid
05/2011: Sistema eCall: Situación actual y estándares
06/2011: La velocidad de operación y su aplicación en el análisis de la consistencia de carreteras
para la mejora de la seguridad vial
07/2011: Desarrollo de una metodología de análisis de ciclo de vida integral específica para
carreteras
08/2011: Control pasivo de velocidad: intervención en tramos de acceso a entornos urbanos
5
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Cuaderno Tecnológico de la PTC Nº 04/2013
Carga tarifaria y fiscal del transporte por

carretera. Un análisis comparado entre Estados
Unidos y Europa
Autores:
J. Gómez Sánchez, J. M. Vasallo Magro
TRANSyT - Universidad Politécnica de Madrid
Agenda Estratégica TemáƟcas: Sub-temáƟcas:
de InvesƟgación de la
Carretera en España Transporte e
Pago por uso de las infraestructuras viarias
(2011-2025) intermodalidad
En colaboración con:
Índice
1. Introducción.................................................................................................... 13
2. Problemática de la financiación de carreteras en Estados Unidos .............. 17
2.1. Funcionamiento y rasgos principales del sistema ................................... 17
2.2. La problemática de la financiación de carreteras en Estados Unidos .... 22
2.3. Estrategias planteadas para la mejora de la financiación de carreteras 24
3. La financiación de carreteras en Europa ....................................................... 31
3.1. No afectación de gravámenes, exceptuando el peaje concesional ....... 32
3.2. La viñeta ....................................................................................................34
3.3. La tarificación modulable a vehículos pesados .......................................35
4. Análisis comparado de los modelos de financiación de carreteras en EEUU
y Europa.............................................................................................................. 41
4.1. Aspectos generales del análisis ................................................................ 41
4.2. Metodología .............................................................................................42
4.3. Principales resultados ............................................................................. 46
5. Conclusiones ..................................................................................................55
6. Referencias.....................................................................................................59
9
1. Introducción
Las infraestructuras de carretera constituyen un elemento fundamental para la economía

de un país, ya que impulsan su crecimiento y mejoran la productividad y la competitividad
(Sundeen et al., 2006). Asimismo, presentan importantes beneficios sociales y fomentan la
equidad, pues promueven el desarrollo regional, mejoran la calidad de vida de la población
y aumentan la cohesión del territorio. Por todo ello, la financiación de infraestructuras
constituye un elemento clave para las administraciones públicas. En las últimas décadas,
la importancia y la complejidad de la financiación de carreteras han aumentado debido
a la creciente escasez de recursos con motivo de la crisis económica. Esto ha obligado
a algunas administraciones públicas a efectuar restricciones presupuestarias, y está
poniendo en duda la viabilidad de los sistemas de financiación de algunos países.
En este sentido, el actual sistema de financiación de carreteras de Estados Unidos está
siendo cuestionado por diversos autores e instituciones en los últimos años. Debido a
que gran parte del modelo se sustenta en los ingresos procedentes de los impuestos
al carburante, se teme que a medio plazo las mejoras en la eficiencia energética de los
vehículos de gasolina y una mayor presencia de vehículos de tecnologías alternativas
(híbridos y eléctricos) puedan reducir considerablemente los recursos disponibles y, por
tanto, el modelo sea incapaz de atender las necesidades futuras de gasto en carreteras.
Para dar respuesta al problema, se plantea como principal solución la implantación de
un modelo de pago por uso, es decir, una tarificación modulable basada en la distancia
recorrida por el vehículo, similar a la que se aplica a vehículos pesados en varios países
europeos.
En Europa, al contrario que en Estados Unidos, se cuenta con impuestos generalmente
más elevados y cuyo grado de afectación de los ingresos sobre la carretera suele ser bajo.
No obstante, el deterioro de la situación económica ha provocado también problemas
presupuestarios en gran parte de las naciones europeas, con un consiguiente impacto en
la atención dedicada al patrimonio viario. Este hecho ha impulsado la búsqueda de nuevas
fórmulas de obtención de recursos, más allá de la tradicional acción presupuestaria por
parte de la administración. En este contexto, en los últimos años han cobrado mayor
importancia las recomendaciones planteadas por la Unión Europea para establecer
modelos de pago por uso a los usuarios de la red de carreteras. Desde la aprobación
de la conocida como Directiva Euroviñeta en 1999, varios países europeos han decidido
introducir herramientas como la viñeta o la tarificación modulable, que gravan
tanto a vehículos ligeros como a pesados. El propósito de la Unión Europea
es que el planteamiento del pago por uso de infraestructuras se
13
Cuaderno Tecnológico de la PTC Nº 04/ 2013
generalice al resto de Estados Miembros, con un sistema armonizado e interoperable a

escala comunitaria.
Aunque por su importancia la financiación del transporte por carretera siempre ha
constituido un aspecto de interés, en la literatura científica apenas se han realizado en
los últimos años estudios que desarrollen un balance entre ingresos y gastos en el sector.
De hecho, la mayoría de los trabajos disponibles datan de la década de 1990. Asimismo,
no se cuenta con ninguna investigación que compare de manera directa y cuantitativa los
modelos de financiación de carreteras de Estados Unidos y Europa.
El presente trabajo de investigación se propone, de esta manera, atender este vacío
detectado en la literatura, estableciendo un balance comparado entre los sistemas de
financiación empleados en Estados Unidos y varios países europeos. Este análisis permite
conocer la capacidad que tiene cada nación para afrontar sus actuales políticas de
transporte, así como para asumir compromisos de gasto adicionales en el corto y medio
plazo. De manera adicional, el estudio pretende cuantificar el esfuerzo que, en términos
relativos, realiza cada país en materia de infraestructuras de carretera. Esto posibilita, a
su vez, comprender hasta qué punto están fundamentadas algunas de las dificultades
que vienen encontrando diversas administraciones públicas –especialmente la de Estados
Unidos, como se aprecia en la literatura– para cubrir los gastos relacionados con la gestión
de la red de carreteras.
Asimismo, este trabajo explora en qué medida el déficit/superávit experimentado en la
financiación de carreteras de cada país se debe a una acertada/desacertada política de
establecimiento de gravámenes sobre los usuarios. Para ello, se establece un análisis
comparativo entre los niveles impositivos vigentes en cada nación tanto a vehículos ligeros
como a pesados. Como resultado de todo ello, se pretende reflexionar sobre las relaciones
encontradas en cada país entre el balance de ingresos/gastos en las infraestructuras de
carreteras, el esfuerzo de gasto y la política impositiva aplicada.
En definitiva, el estudio parte de la problemática de financiación americana para,
posteriormente, extender el análisis a los principales países europeos. Esto permite
obtener una visión más global de los modelos de financiación de carreteras existentes en
las principales naciones del mundo occidental. Como resultado, se pretende establecer
una comparación entre distintos casos y extraer conclusiones y recomendaciones acerca
de las políticas de transporte seguidas por cada país.
El presente estudio se estructura de la siguiente manera: tras este apartado inicial
introductorio, el capítulo 2 describe el modelo de financiación de carreteras de Estados
Unidos y la problemática suscitada en torno a su incierta viabilidad futura. A continuación,
el capítulo 3 muestra las características y rasgos principales de los sistemas de
financiación en los países europeos, destacando las estrategias de tarificación
modulable a vehículos pesados implantadas por algunos de ellos. En el
capítulo 4 se desarrolla el balance económico comparado entre las
14
Carga tarifaria y fiscal del transporte por carretera. Un análisis comparado entre E.E.U.U. y Europa
estrategias de financiación de carreteras en Estados Unidos y varios países europeos,

señalando los aspectos clave de la metodología adoptada y mostrando los resultados
más relevantes. Finalmente, el apartado 5 establece las conclusiones del estudio y señala
posibles líneas futuras de investigación.
15
2. Problemática de la financiación de
carreteras en Estados Unidos
En este segundo apartado se introduce la problemática que ha dado origen a la

investigación del presente estudio: los problemas del actual modelo de financiación de
carreteras en Estados Unidos y su incierta viabilidad a medio plazo. Para ello, se describe
en primer lugar el funcionamiento y los rasgos principales del sistema. A continuación,
se detallan las dificultades e incertidumbres que atraviesa desde hace algunos años y
se apuntan las distintas soluciones que se han planteado para mejorar la viabilidad del
modelo.
2.1. Funcionamiento y rasgos principales del sistema

Dentro de su política de transportes, Estados Unidos cuenta con varios instrumentos
de financiación de infraestructuras de carreteras en sus tres principales niveles
administrativos: federal, estatal y local. En este sentido, la práctica habitual es que cada
Administración recaude una serie de gravámenes y, posteriormente, se realicen distintas
transferencias de recursos entre unos fondos y otros. Estas transferencias se efectúan
normalmente de acuerdo con lo establecido en la legislación, aunque en ocasiones se
condicionan según la conveniencia o el beneficio social que pueda generar los proyectos
concretos para los que se solicitan los recursos.
El mecanismo de financiación de mayor importancia en Estados Unidos es el Highway Trust
Fund (en adelante, HTF). Este fondo, gestionado por la Administración Federal, se creó
en 1956 con el objetivo de impulsar un amplio programa de autopistas, que pretendía
mejorar y ampliar la red interestatal de gran capacidad en el país (FHWA, 1998). Mediante
el Highway Revenue Act, los proyectos de carreteras dejaban de ser financiados a través
de los presupuestos públicos y, en su lugar, se dotaba al fondo de una serie de ingresos –
procedentes de la fiscalidad específica sobre la carretera– para sufragar estas actuaciones.
De esta manera, el HTF se concibió como una fuente fiable para obtener de los usuarios
los recursos necesarios en la financiación de las infraestructuras de carreteras. Por ello,
la principal característica del modelo americano es que históricamente, desde la creación
del HTF, se ha financiado a través de lo que se considera “user fees” o tasas de usuario,
es decir, gravámenes específicos procedentes de los usuarios de la red de carreteras:
impuestos al carburante, peajes, impuestos sobre los vehículos, etc. (Wachs, 2003).
En la actualidad, el Highway Trust Fund se encuentra dividido en dos organismos:
la Transit Account, encargada de financiar proyectos de transporte
17
Afectación
Recaudación
ExciseTax TransitAccount HighwayAccount
(M$) %
(M$) (M$)
Fueltax 31.768 4.808 26.960 89,5
Gasolina 23.747 3.788 19.959 66,3
Dieselyotros 8.021 1.020 7.001 23,2
Tiretaxes 314 0 314 1,0
Truckandtrailersales 1.890 0 1.890 6,3
Heavyvehicleuse 962 0 962 3,2

TOTAL 34.934 4.808 30.126 100,0
Tabla 1. Volumen y dedicación de los ingresos del HTF. Año 2009. Fuente FHWA (2010)
público; y la Highway Account, cuyos recursos se destinan a la financiación de proyectos

de carreteras. Como se puede apreciar en la tabla 1, los ingresos con los que se abastece
el HTF engloban conceptos muy diversos, desde impuestos relativos al carburante, hasta
gravámenes sobre la adquisición o la posesión de vehículos pesados. Sin embargo, se
observa que la viabilidad económica del fondo – y, por tanto, los recursos disponibles
para invertir en carreteras – es fuertemente dependiente de los ingresos relativos al
carburante. De hecho, del total de recursos destinados a la Highway Account, casi el 90%
procede de los impuestos sobre el combustible (Kuhl et al., 2009).
A pesar de que el HTF es un fondo de carácter nacional, la Administración Federal no
realiza directamente las inversiones en materia de carreteras. Una vez contabilizados
los ingresos y establecidas unas previsiones de gasto, los recursos se transfieren a los
diferentes estados, para que sean empleados en proyectos de política de transporte.
De cualquier modo, el gobierno federal conserva un papel importante en el proceso, ya
que recauda cerca del 20% del total de ingresos invertidos en carreteras en todo el país
(NSTPR, 2007).
Para recibir estas transferencias y ayudas, los estados deben cumplir ciertos requisitos,
principalmente elaborar unos planes de transporte (LRTP) acordes con la planificación a
nivel federal, además de revisarlos periódicamente y remitirlos a la administración central
para su aprobación (Sundeen, 2006). Adicionalmente, en el reparto de fondos también
se emplean ciertas fórmulas que tienen en cuenta el nivel de ciertos parámetros en cada
estado, como la longitud de red interestatal de cada territorio o su tráfico total.
Además de las aportaciones procedentes del HTF, los estados también cuentan con
instrumentos propios para financiar las inversiones en carreteras. La práctica
habitual es que se apliquen impuestos sobre la gasolina y distintos tipos de
gravámenes sobre los vehículos –impuestos de matriculación y posesión
18
Gravamensobrelacarretera Recaudación(M$) %
Impuestosalcarburante 38.937 49,4
Impuestosalosvehículos 31.723 40,2
Peajes 8.204 10,4
TOTAL 78.864 100,0

( )
Tabla 2. Volumen de recaudación de gravámenes sobre la carretera a nivel estatal. Año 2009.
Fuente FHWA (2010)
de automóviles, tasas por el desempeño de servicios al automóvil, impuestos especiales

a vehículos pesados, etc. –, aunque algunos estados cuentan también con parte de su red
de carreteras en régimen de peaje, lo que proporciona ingresos adicionales. De hecho, los
impuestos a nivel estatal son más elevados que los federales, lo que de alguna manera
confirma el papel preponderante de los estados en la financiación y gestión de la red de
carreteras (Puentes et al., 2003). En el año 2004, los estados efectuaron el 60% del gasto
total en carreteras y el 72% del gasto de capital (TRB, 2006).
De manera similar a lo que sucedía anteriormente con el HTF, los impuestos sobre la
gasolina también suponen a nivel estatal la fuente más importante de ingresos sobre la
carretera. Como puede observarse en la tabla 2, representan prácticamente el 50% del
total del volumen recaudado. Aunque la tipología de los impuestos al carburante es muy
diversa, lo más habitual es que consista en un gravamen fijo sobre el galón (Hanley et
al., 2011). En 2001 los impuestos estatales sobre los combustibles constituyeron el 21,6%
del total de los recursos estatales disponibles para invertir en carreteras (Puentes et al.,
2003). Los ingresos procedentes de las vías de peaje, por el contrario, presentan un papel
más modesto, suponiendo generalmente el 9-10% del total de ingresos (NSTPR, 2007).
Cabe destacar que los impuestos sobre el carburante experimentan generalmente
grandes variaciones dependiendo del estado que se considere. En 2009, las tasas
variaban desde los $0,0 céntimos/galón en Alaska hasta los $46,1 céntimos en California
(Dougherty, 2009). Estas diferencias son tan acentuadas debido, entre otros aspectos, a
que mientras algunos estados mantienen sus impuestos al carburante invariables durante
largos períodos de tiempo, otros lo actualizan con cierta asiduidad, como es el caso de
Ohio o Washington.
Por otra parte, en muchos estados –aproximadamente, la mitad del total– la legislación
establece una afectación íntegra de los ingresos del carburante a proyectos de
carreteras (ver figura 1). Esto influye de manera determinante en el nivel
de recursos que puede dedicarse a gasto en carreteras, a la vez que
19
Figura 1. Afectación a la carretera de los ingresos procedentes de los impuestos estatales al

carburante. Fuente: NCSL y AASHTO (2011)
limita la capacidad de los estados de invertir en otras áreas, como transporte público,
medioambiente, etc. (Puentes et al., 2003). Asimismo, en otros estados los ingresos
se destinan directamente al fondo general o se prohíbe explícitamente la dedicación
exclusiva a carreteras. No obstante, estas prohibiciones y dedicaciones legales de los
ingresos no suelen cumplirse de manera estricta, ya que es habitual el reparto de recursos
para políticas distintas a las contempladas en la legislación (Lee et al., 2012).
Por último, la Administración Local recauda un volumen de recursos de la carretera más
modesto (5.157 M$ en 2009) en comparación con los casos anteriores. La mayor parte
de los ingresos específicos corresponde a peajes (48,4%), aunque también presentan
cierta importancia los impuestos sobre el uso de los vehículos. Los impuestos sobre la
gasolina, que en ocasiones se aplican en algunos condados y municipios, tienen una
aportación menor. A los ingresos recaudados por las administraciones locales se suman
las transferencias por parte de los estados, de mucha mayor entidad. En 2002, frente a los
ingresos específicos recaudados de 1.700 M$, los estados transfirieron un total de 11.800
M$ a los gobiernos locales para financiar los programas de carreteras (Sundeen, 2006).
Dado el reducido volumen de ingresos recaudados por las administraciones locales,
estas transferencias son esenciales para poder desarrollar adecuadamente la política de
transporte a nivel local.
Por tanto, los gobiernos locales presentan una capacidad de generación de recursos
específicos pequeña pero, por el contrario, la red que deben gestionar es extensa.
Ante esta situación, las administraciones locales recurren a ingresos de impuestos
generales (income taxes, property taxes, impuestos sobre la vivienda, el
comercio o la industria, etc.) para obtener recursos en el mantenimiento
20
Figura 2. Fuentes de financiación de los gobiernos locales en Estados Unidos en 2003. Fuente:
FHWA (2004)
y operación de la red (TRB, 2006). En 2005, el 28% de los fondos empleados en carreteras
por los gobiernos locales provino de impuestos generales (NSTPR, 2007), cuya importancia
puede observarse en la figura 2.
En total, se tiene que los usuarios únicamente aportan alrededor del 10% del total de recursos
empleados en las carreteras locales (NSTIFC, 2009), de manera que las transferencias por
parte de los estados adquieren una importancia fundamental. Al igual que sucedía a nivel
federal, para asegurarse de que los recursos se distribuyen de manera equitativa entre las
diferentes administraciones locales, algunos estados reparten los fondos en base a unas
fórmulas que tienen en cuenta parámetros como la población de cada condado, tamaño
del parque de vehículos, etc. (Puentes et al., 2003).
En definitiva, se observa en Estados Unidos un sistema de financiación muy dependiente de
los impuestos al carburante, ya que los ingresos obtenidos por este concepto constituyen
la mayor parte de los recursos disponibles para gasto en carreteras. Este hecho presenta
aspectos positivos, ya que el impuesto al carburante es fácil y poco costoso de recaudar,
y genera gran cantidad de ingresos que, además, son relativamente previsibles a corto
plazo, etc. (NSTPR, 2007). Sin embargo, cuenta también con otras características no
tan deseadas, lo que ha llevado a este sistema a una difícil situación financiera en
la actualidad y ha hecho que se comenzara a dudar acerca de la viabilidad del
modelo a medio plazo.
21
Figura 3. Evolución del consumo de combustible y del tráfico en las carreteras de EEUU. Fuente:
Sorensen et al. (2009)
2.2. La problemática de la financiación de carreteras en Estados Unidos

Los impuestos al carburante han significado tradicionalmente la primera fuente de
recursos del sistema estadounidense de financiación de carreteras. Sin embargo, debido
a su fuerte dependencia respecto a dicho impuesto, el modelo viene experimentando
desde hace tiempo un proceso de agotamiento y, en caso de no efectuarse reformas en
los próximos años, su viabilidad se muestra altamente incierta en el futuro. En particular,
se espera que los ingresos relacionados con los impuestos al carburante se reduzcan
considerablemente por dos motivos:
• En primer lugar, los vehículos van a seguir mejorando su eficiencia energética en el
futuro, por lo que será necesaria una menor cantidad de carburante para recorrer la
misma distancia. En el año 2000, los vehículos eran capaces de recorrer, con la misma
cantidad de combustible, un 63% más de distancia que en el año 1970 (Sorensen et al.,
2005). En la figura 3 se observa el crecimiento de los veh-km en las carreteras en EEUU,
muy por encima del experimentado en el consumo de carburante.
Según la US Energy Information Agency, entre 2008 y 2030 la eficiencia de los vehículos
ligeros y pesados mejorará un 42% y un 15%, respectivamente. Desde 1965, se estima
que el valor real del impuesto por veh-km ha descendido un 40% debido a la mejora en
la eficiencia de los vehículos (Greene et al., 2011).
• En segundo lugar, el presumible crecimiento del parque de vehículos híbridos y
eléctricos en el futuro provocará que el consumo global de carburante sea menor
que el actual. Sin embargo, hay autores que defienden que el aumento del
parque de vehículos de combustibles alternativos será más modesto
22
de lo esperado en las próximas décadas, de manera que en 2020 no se alcanzará una

cuota superior al 0,2% (Cambridge Systematics et al., 2006).
Además de estos factores, algunas decisiones han sido pospuestas o no se han tomado
por motivos políticos o por temor al rechazo social. Por ejemplo, el impuesto federal al
carburante se ha mantenido inalterado desde 1993, por lo que ha perdido un 33% de su
capacidad real de generación de ingresos (Cambridge Systematics et al., 2005; Sundeen
et al., 2006; NSTIFC, 2009). Si bien el valor actual del tramo federal es de $18,4 céntimos/
galón, su valor real en 2009 era únicamente de $12,4 (Dougherty, 2009) respecto a 1993.
Durante años, los factores señalados anteriormente no fueron percibidos por los
planificadores del transporte, y no ha sido hasta la última década cuando han comenzado
a detectarse los problemas de financiación. El aumento sucesivo de la población, y con
ello el incremento de la movilidad, del parque y del consumo de gasolina, ha provocado
que los ingresos debidos al carburante hayan crecido año tras año, aunque a un ritmo
menor de lo que lo ha hecho el volumen de tráfico (veh-km) y, por tanto, los costes
relacionados con la gestión y mantenimiento de la infraestructura (Puentes et al., 2003).
Esto ha provocado que la red de carreteras actual sea más costosa de mantener que en
el pasado.
En reconocimiento de la crisis existente en el modelo de financiación de carreteras,
el Congreso de Estados Unidos creó dos comisiones para estudiar la problemática y
proponer medidas para devolver la viabilidad al sistema: la National Surface Transportation
Infrastructure Financing Commission (NSTIFC) y la National Surface Transportation Policy
and Revenue Study Commission (NSTPRSC). En el año 2000, las estimaciones acerca de
la inviabilidad del sistema comenzaron a cumplirse, ya que por primera vez los gastos
superaron a los ingresos. En el año 2005, se estimaba que la Highway Account entraría
en déficit en el año 2010, y que en 2015 contaría con un saldo negativo de –41.700 M$
(Cambridge Systematics et al., 2005). La erosión fue mayor de lo esperado, y ya en 2008
fue necesaria una transferencia de 8.000 M$ del fondo general al Highway Trust Fund. A
esta cifra se sumaron transferencias adicionales en 2009 –por un valor de 9.000 M$– y en
2010.
Este fenómeno se puede explicar teniendo en cuenta varios aspectos. En primer lugar, el
Congreso propuso en 2006 incrementar el ritmo de inversiones en carreteras. Para ello
se aprobó un programa especial de transporte terrestre, el denominado SAFETEA-LU
(Safe Accountable, Flexible and Efficient Transportation Equity Act of 2005), en el que se
realizaron unas estimaciones de ingresos sensiblemente superiores a las que finalmente
se produjeron. A pesar de las dificultades que se atraviesan, el esfuerzo inversor del
SAFETEA-LU se considera necesario, pues en ejercicios precedentes el nivel de gasto fue
muy inferior a lo aconsejable y, como consecuencia, la red se halla en mal estado. El
gasto de capital destinado a carreteras en 2008 únicamente alcanzó los 91.000
M$ (CBO, 2011), frente al valor orientativo de 126.000 M$ anuales señalado
23
por la FHWA para mantener y gestionar adecuadamente la red de carreteras. Como

consecuencia de esta desatención continuada a lo largo de los años, el estado de la red
es crítico. Según la National Transportation Statistics, más de 900.000 millas de carreteras
se encuentran en un estado malo o mediocre, mientras que el 27% de los puentes del país
están obsoletos desde un punto de vista funcional o deficientes en términos estructurales
(Sundeen, 2006).
Además del incremento en el gasto público como consecuencia de la aprobación del
SAFETEA-LU, otras causas explican la delicada situación del sistema de financiación.
Muchos gravámenes relacionados con la carretera se han mantenido constantes durante
años, o no se han incrementado lo suficiente respecto a la inflación. Éste es el caso de los
impuestos al carburante, tanto a nivel federal como estatal (Wachs, 2003), como se ha
señalado anteriormente. De igual modo ha sucedido con algunas tasas sobre la circulación
de vehículos.
Otro de los factores que han influido en la presente crisis ha sido el modelo adoptado
por parte de las administraciones locales. Exceptuando ciertos tramos de peaje y la
existencia de un impuesto local al carburante, los recursos que obtienen de los usuarios
son muy escasos. En parte, esto se debe a que muchos condados no han implantado
mecanismos para gravar a los usuarios de la infraestructura, por lo que deben recurrir a
ingresos procedentes de impuestos generales para financiar el mantenimiento y nueva
construcción de carreteras (TRB, 2006).
En definitiva, la crisis del modelo de financiación de carreteras de Estados Unidos tiene
su origen en su excesiva dependencia de la recaudación de impuestos al carburante.
Esto ha provocado que sea incapaz en los últimos años de cubrir la totalidad de los
costes relacionados con la gestión y ampliación de la red de carreteras, y precise
sucesivas transferencias de recursos del fondo general. Por otra parte, las diferentes
administraciones no han tomado las medidas necesarias para devolver la viabilidad al
modelo y, de esta manera, aumentar las inversiones y acabar con la continuada desatención
de las infraestructuras de carreteras, que se encuentran actualmente en un estado crítico.
2.3. Estrategias planteadas para la mejora de la financiación de carreteras

Debido a la incertidumbre que se percibe a medio plazo para poder atender las necesidades
de gasto e inversión de los futuros planes de carreteras en Estados Unidos, diversos
organismos han promovido estudios para explorar nuevas posibilidades en la obtención
de recursos. En la literatura pueden hallarse numerosas propuestas para devolver o
mejorar la viabilidad financiera del sistema. Sin embargo, como apunta la NSTIFC, no
existe ninguna medida que únicamente posea aspectos positivos y que logre resolver
satisfactoriamente el problema.
A corto plazo, la principal opción considerada por diversos autores
24
(Cambridge Systematics et al., 2006; SCOFA, 2007; Goodin, 2009; NSTIFC, 2009) es efectuar
una subida de los impuestos al carburante. En concreto, las propuestas se centran en
incrementar el tramo federal del impuesto –inalterado desde 1993 por razones políticas–,
lo que podría mejorar la solvencia del Highway Trust Fund. Adicionalmente, los autores
señalan que, entre otras medidas, sería preciso indexar la evolución de los impuestos
sobre la gasolina a la inflación, como ya se hace en algunos estados, para evitar así que su
capacidad real de generación de recursos no se vea afectada. Debido a la inelasticidad del
uso del vehículo privado respecto del precio del carburante, estas medidas no supondrían
un descenso relevante en el consumo de combustible y, por el contrario, asegurarían un
incremento sustancial de los ingresos disponibles para financiar el sistema de carreteras
(Wachs, 2003).
La subida de los impuestos sobre el carburante conllevaría efectos de diverso tipo,
además de la generación de mayores ingresos. Ferguson (2007) ha señalado que, en
principio, se lograría reducir el uso del vehículo privado y, como consecuencia, disminuiría
la congestión en la red, la contaminación atmosférica y la dependencia energética del
país. Asimismo, se fomentaría la adquisición de vehículos más eficientes energéticamente
y más respetuosos con el medioambiente. Sin embargo, también deberían considerarse
aspectos como la equidad, ya que un alza en el precio del carburante afectaría en especial
a las zonas rurales, con menores ofertas disponibles de transporte público y, por tanto,
más cautivas del vehículo privado.
Muchas otras medidas han sido propuestas para mejorar la viabilidad del actual sistema
de financiación de carreteras. Al igual que con el carburante, se ha contemplado la
posibilidad de incrementar los actuales impuestos de circulación que pagan los vehículos
–especialmente, los vehículos pesados– e indexar periódicamente su cuantía a la inflación
(Cambridge Systematics et al., 2006; SCOFA, 2007). Sin embargo, autores como Whitty
et al. (2009) se muestran contrarios a esta medida, ya que estos impuestos constituyen
gravámenes fijos que no reflejan el uso que cada conductor hace de la infraestructura.
Por su parte, otras estrategias de financiación plantean una mayor participación del sector
privado en la gestión de carreteras, a través de distintas fórmulas de PPP (TRB, 2006;
NSTPR, 2007; Goodin, 2009) tanto en las vías de nueva construcción como en algunas ya
existentes. La instauración de nuevos tramos de peaje o la subida de las tarifas vigentes,
por ejemplo, podrían constituir medidas significativas para incrementar los recursos
procedentes de la carretera (TRB, 2006; Whitty et al., 2009). Como se puede observar
en la figura 4, hay aún numerosos estados en Estados Unidos que no aplican ningún
tipo de tarificación en sus infraestructuras. También se ha apuntado hacia el empleo de
herramientas de financiación como las emisiones de bonos por parte de los estados, la
creación de “bancos de infraestructuras” (Wachs, 2003; Cambridge Systematics et al.,
2006) o el aumento de impuestos generales –income taxes, property taxes, etc.– por
parte de las administraciones locales para obtener recursos adicionales.
25

Figura 4. Estados que actualmente cuentan con algún tipo de infraestructura de peaje. Fuente:
NSTPRSC (2007)
A pesar de que se cuenta con múltiples fórmulas disponibles, como acabamos de

comprobar, existe un consenso generalizado de que, a largo plazo, la opción más adecuada
es la implantación de un modelo de pago por uso, es decir, de un gravamen a los usuarios
de la carretera en función de la distancia recorrida, denominado VMT fee (NSTPRSC, 2007;
NSTIFC, 2009). De manera similar a las estrategias de tarificación empleadas en algunos
países de Europa, se plantea la aplicación de una tarifa que pueda variar según diferentes
parámetros: tipo de vehículo, antigüedad, tipo de vía, congestión, tipo de carburante
empleado, etc.
La VMT fee permitiría contar con una fuente de recursos de financiación estable a largo
plazo. Al no depender del consumo de combustible sino de los vehículos-km efectuados,
los ingresos no se verían afectados por las futuras mejoras en la eficiencia del consumo
de carburante o ante un aumento del parque de vehículos de tecnologías alternativas.
Esta medida también lograría promover un uso más eficiente de los vehículos y de la
infraestructura, mejoraría el cambio modal, y reduciría la congestión y la contaminación
atmosférica. Asimismo, se tendría un sistema más equitativo, ya que las infraestructuras
serían financiadas principalmente por los usuarios y no por el total de los contribuyentes
a través de transferencias del fondo general, como sucede en la actualidad (Cambridge
Systematics et al., 2006).
Sin embargo, para no perturbar el flujo de tráfico al efectuar el cobro del peaje, este
modelo precisa del empleo de tecnología free flow, para lo cual cada vehículo debe
llevar instalado a bordo un dispositivo GPS. Por su estrecha relación con la privacidad y la
confidencialidad de los datos del usuario, éste es el aspecto que genera mayor rechazo
social de la medida. Por ello, la gestión de datos y la garantía de privacidad han
sido identificados como factores clave para el éxito en la implantación de
26
la VMT fee (NSTIFC, 2009; Whitty et al., 2009; Hanley et al., 2011).
Como se puede observar, diversas instituciones y autores han coincidido en la necesidad
de iniciar una transición desde un sistema de financiación basado en el carburante a otro
fundamentado en la VMT fee y el pago por uso. De esta manera, cada usuario pagaría en
función de los costes sociales que ocasione al circular. Los impuestos sobre la gasolina,
aunque de un mayor carácter marginal que los impuestos fijos sobre la circulación de
vehículos, no reflejan fielmente todos los costes sociales producidos por cada usuario.
Asimismo, no existe un acuerdo sobre cómo desarrollar ese proceso de transición y quién
debe liderarlo.
El procedimiento más común propuesto en la literatura es que el gobierno federal,
como sucede actualmente, siga otorgando libertad a los estados para investigar sobre el
modelo de cobro más idóneo. Sin embargo, deberían establecerse a nivel nacional ciertos
parámetros mínimos de armonización, de modo que puedan surgir sinergias entre los
distintos proyectos y puedan aprovecharse las fortalezas de cada uno (Whitty et al., 2009).
También se ha planteado la posibilidad de que el liderazgo corresponda al gobierno federal
o incluso al sector privado, para así reducir el rechazo social que suscitaría la implantación
del pago por uso.
En este sentido, desde hace varios años se vienen desarrollando diversos proyectos de
investigación y experiencias piloto para explorar la viabilidad técnica y económica de
la implantación de la VMT fee. El primero de estos proyectos correspondió a la Federal
Highway Administration (FHWA) que, entre 1999 y 2002, promovió un proyecto para
explorar la viabilidad de reemplazar el sistema actual, muy dependiente de los impuestos
al carburante, por un modelo basado en el pago en función de la distancia recorrida. El
estudio abordaba diferentes aspectos relacionados con el desarrollo y la implementación
del pago por uso, como la tecnología de cobro, la privacidad y la seguridad en la gestión
de los datos, la aceptabilidad social a la implantación del sistema, etc. (Kuhl et al., 2009).
Entre 2005 y 2009, este estudio contó con una segunda fase, financiada por el programa
federal SAFETEA-LU (Hanley et al., 2011) y centrada en aspectos relacionados con la
viabilidad técnica y la aceptabilidad social.
Por su parte, la Universidad de Iowa realizó en 2005 un proyecto piloto de tarificación,
aunque muy focalizado en la percepción social del sistema y su aceptabilidad (Hanley et
al., 2011). El modelo planteado, de tipo free flow y en el que los ingresos totales serían
neutrales respecto a los procedentes de los impuestos al carburante, demostró funcionar
correctamente. Asimismo, la aceptabilidad de los usuarios creció notablemente durante
el proceso –desde un valor inicial del 42% hasta un nivel del 70% al finalizar las pruebas– lo
que demostró que la opinión al pago por uso era más positiva cuanto más se conocía el
sistema (Hanley et al., 2011).
Por último, el Departamento de Transportes de Oregón inició en 2006 un
proyecto piloto para estudiar la viabilidad de sustituir la denominada
27
Figura 5. Modelo planteado por el proyecto piloto del Departamento de Transportes de Oregón:
zona de actuación y tecnología elegida. Fuente: Whitty et al. (2009)
gas tax por la VMT fee, así como explorar las tecnologías posibles para ello (Whitty,
2007). Planteaba un modelo en el que la tasa por uso de infraestructura se pagase
periódicamente –al realizar el repostaje del vehículo– y, como contrapartida, se eliminase
el impuesto sobre el combustible. Al finalizar el proyecto piloto, el 91% de los participantes
se mostraba favorable a pagar con ese método en lugar de en función de los impuestos
sobre la gasolina. Con los resultados del proyecto de Oregón, Zhang et al. (2012) estimaron
que la aplicación de este modelo de pago por uso podría producir una reducción del 27,1%
de los veh-km y cerca de un 25% de las emisiones de contaminantes.
En definitiva, varias fuentes han apuntado hacia la necesidad de iniciar en el medio
plazo una transición hacia un modelo basado en el pago por uso. De esta manera, se
lograría proveer al sistema de una fuente estable de recursos para la financiación de las
infraestructuras de carreteras, que fuera además independiente de la tecnología que
empleen los vehículos en el futuro. El nuevo mecanismo lograría, entre otros aspectos,
un sistema de financiación más equitativo, ya que cada vehículo pagaría según los costes
sociales que ocasione de manera complementaria. A su vez, esto promovería un uso más
eficiente de los vehículos y de la infraestructura, de modo que se reduciría la contaminación
atmosférica y la congestión, entre otras externalidades negativas.
28
29
3. La financiación de carreteras en Europa
Como se ha mostrado en el capítulo anterior, el modelo de financiación de carreteras

de Estados Unidos presenta dos características principales: en primer lugar, establece
un grado de afectación importante de los recursos obtenidos de la carretera, de modo
que existe una estrecha relación entre ingresos y gastos. Por otra parte, los gravámenes
sobre los usuarios de la carretera –principal fuente de financiación de los programas de
actuación– son por lo general poco elevados y, en consecuencia, se están encontrando
serios problemas en lo que respecta a la viabilidad financiera del sistema.
Por su parte, los países europeos han adoptado una estrategia distinta en relación con
la financiación de carreteras. En primer lugar, los impuestos son generalmente más altos
que en Estados Unidos, especialmente los relacionados con el carburante. En ocasiones,
las relaciones entre los impuestos al combustible europeos y americanos pueden llegar
a tomar valores de 3 a 1 (TRB, 2006). Hay administraciones, como el gobierno británico,
que defienden la aplicación de gravámenes elevados sobre el carburante, ya que ello
promueve la reducción de la congestión y de los accidentes, se penaliza el consumo de
carburante y el nivel de emisiones y, además, constituye una manera fácil, económica y
poco “agresiva” de recaudar fondos (Parry et al., 2005). Por otra parte, la práctica habitual
en Europa es que los ingresos no se encuentren afectados a ningún fin en concreto, sino
que se destinen directamente a un fondo general para financiar políticas de diversa clase:
no sólo transporte, sino también educación, sanidad, medioambiente, etc.
Al igual que sucede en Estados Unidos, el empeoramiento de la situación económica ha
provocado problemas presupuestarios en muchos países europeos. Ello ha otorgado una
creciente importancia a la financiación de carreteras y ha motivado la aparición de nuevas
fórmulas de obtención de recursos, más allá de la tradicional acción presupuestaria directa
por parte de las administraciones públicas. En este sentido, han cobrado gran importancia
las directrices comunitarias que han propuesto diversas fórmulas para que sea el usuario
quien, total o parcialmente, pague por los costes relacionados con la infraestructura.
En Europa se puede hallar fundamentalmente tres planteamientos de obtención de
recursos extrapresupuestarios: la implantación de vías de peaje, la aplicación de una viñeta
o derecho de uso de la infraestructura, y el establecimiento de una tarificación modulable
a vehículos pesados. En este capítulo se comienza detallando el modelo más tradicional,
la financiación presupuestaria y no afectación de gravámenes en la red no otorgada
en concesión, para presentar con posterioridad otros modelos existentes que
han ido introduciendo paulatinamente el cobro al usuario.
31
%sobrelaredde Ingresosrecaudados
País Redtarificada
altacapacidad (2009)
ESPAÑA 2.991km 18,7% 2.048M€
FRANCIA 8.548km 75,0% 7.480M€
REINOUNIDO 43km 1,2% 121M€
Tabla 3. Comparativa entre los sistemas de peaje de Francia, España y Reino Unido.
Fuente: Elaboración propia
3.1. No afectación de gravámenes, exceptuando el peaje concesional

En el primer grupo se encuentran aquellos países que, para la red no otorgada en concesión,
no realizan ningún tipo de afectación de los gravámenes procedentes de la carretera. Entre
los países que han optado por este sistema se encuentran casos tan representativos como
España, Francia, Italia o Reino Unido. Los tres primeros han adoptado –con diferente nivel
de intensidad– el peaje de concesión en parte de su red de gran capacidad como el medio
más adecuado para no gravar los presupuestos públicos, a menudo deficitarios (Vassallo
et al., 2012). Sin embargo, en este modelo los recursos necesarios para financiar la red de
carreteras libres de peaje provienen mayoritariamente de los presupuestos públicos.
La fórmula adoptada para el establecimiento del peaje generalmente ha sido la de
la concesión a una empresa para la construcción, explotación y mantenimiento de la
infraestructura, siendo estas empresas de titularidad privada en la mayoría de los casos,
aunque también existen empresas con capital público o público–privado. En general,
en estos países se define el peaje como el pago que hace el usuario por el uso de una
determinada infraestructura, y cuya recaudación es responsabilidad de una entidad
independiente.
El modelo descrito anteriormente corresponde al planteamiento general, de tipo teórico,
que siguen aquellos países que, salvo en su red de peaje, aplican un sistema de no
afectación de gravámenes. Sin embargo, dentro de este esquema pueden encontrarse
grandes diferencias entre países dependiendo de la extensión de la red de autopistas de
peaje adoptada (ver tabla 3) y del nivel de ingresos recaudados. Como se puede observar
en la tabla 3, mientras que en España el 18,7% de la red de alta capacidad está tarificada, en
Francia esta cifra alcanza el 75%. En el sentido opuesto, Reino Unido cuenta únicamente
con el 1,2% de su red de gran capacidad en régimen de peaje. Las cifras de ingresos
recaudados de las vías de peaje presentan, asimismo, una gran variabilidad. Estas cifras
ilustran de manera clara las diferencias que pueden encontrarse entre los países que
siguen este modelo.
Uno de los casos más particulares lo constituye el Reino Unido, cuya
32
única autopista interurbana de peaje es la denominada M6 Toll, en las inmediaciones

de Birmingham. Por tanto, no existe una red de carreteras de peaje extensa como en
España o Francia, aunque sí hay determinados tramos (puentes, principalmente) que
se encuentran tarificados. La mayoría de los recursos procedentes de la carretera se
recaudan a través del impuesto sobre los carburantes (fuel tax) y los vehículos (vehicle
excise duty). El gobierno británico defiende la aplicación de gravámenes elevados sobre
el carburante, argumentando diversas razones: promueve la reducción de la congestión
y de los accidentes, se penaliza el consumo de carburante y el nivel de emisiones y,
además, constituye una manera fácil, económica y poco agresiva de recaudar fondos de
los usuarios (Parry et al., 2005). De manera adicional, en Reino Unido existen sistemas de
peaje urbano (congestion charging) en las ciudades de Londres y Durham, en las que se
paga para acceder al centro de la ciudad.
La concesión de peaje clásico es uno de los modelos más comunes de financiación de
carreteras no sólo en Europa sino a nivel mundial. Sin embargo, el deterioro de la situación
económica ha provocado problemas presupuestarios en muchos países europeos, lo que
ha dificultado en gran medida la financiación y conservación de las redes de carreteras.
Esto lleva a plantearse si el modelo de no afectación de gravámenes resulta sostenible a
medio y largo plazo, o deben buscarse esquemas alternativos.
En este sentido, el ejemplo de Portugal resulta bastante ilustrativo de esta problemática.
Su red se encuentra formada por carreteras de peaje y algunos tramos de autopistas
gratuitas, denominados proyectos SCUT (sin coste directo para el usuario). A partir de
2010 y 2011, algunas de estas vías gratuitas pasaron a ser carreteras de peaje explícito,
con un sistema de cobro exclusivamente electrónico. Esta transformación de autopistas
gratuitas a autopistas de pago experimentado en Portugal no es sino una consecuencia
de la gran crisis económica que sufre el país, y la imposibilidad de la Administración Pública
para afrontar las políticas de gasto en carreteras mediante financiación presupuestaria.
Pese a que Portugal se ha visto en una situación especialmente delicada durante la crisis, su
caso no es tan diferente del que atraviesan los sistemas de infraestructuras de carreteras
de otros países europeos, entre los que sin duda se encuentra España. En definitiva,
se observa que, si bien el planteamiento de no afectación de gravámenes en la red no
otorgada en concesión es uno de los que más tradición tiene entre los países europeos,
en los últimos años se ha comenzado a cuestionar su viabilidad debido a los problemas
económicos globales, que han afectado a la sostenibilidad del modelo. Es precisamente
por ello que la Unión Europea aboga por una transferencia de los costes de infraestructura
hacia los usuarios, planteando nuevos sistemas de financiación alternativos que se
explican a continuación.
33
3.2. La viñeta
Frente al modelo de no afectación de los ingresos en las vías no otorgadas en concesión,
una serie de países europeos emplean como mecanismo para la financiación de carreteras
la denominada “viñeta”, que consiste en el “derecho de uso” de la infraestructura durante
un determinado período de tiempo. De esta manera, el usuario paga una cantidad fija por
usar la red de carreteras durante un determinado período de tiempo y, por tanto, no
se tiene en cuenta el uso que se hace de ella. Este modelo se aplica en Europa tanto a
vehículos ligeros como a pesados.
El caso más destacable a nivel europeo lo constituye la denominada Euroviñeta o
“Eurovignette”, que consiste en la aplicación de una viñeta para vehículos pesados de
más de 12 toneladas. En un principio, la aparición de la Euroviñeta fue el resultado de un
acuerdo entre diversos países europeos (Alemania, Bélgica, Holanda, Dinamarca, Suecia y
Luxemburgo) que, tomando como referencia la Directiva Europea 93/89/CEE, decidieron
implantar un sistema de pago por uso de la red de carreteras mediante viñeta. La principal
característica de la Euroviñeta es que constituye un sistema interoperable entre todos
los países que han decidido adoptarla de manera mancomunada. Actualmente, los países
que aplican la Euroviñeta son Bélgica, Holanda, Luxemburgo y Suecia. Este sistema fue
abandonado por países como Alemania, que modificó posteriormente su modelo y en
2005 implantó un sistema de tarificación modulable a vehículos pesados, que se detalla
con posterioridad.
De acuerdo con la política comunitaria de transportes, la viñeta constituye un primer
paso para lograr una tarificación más justa en el transporte por carretera mediante la
adopción del pago por uso. La conocida comúnmente como “Directiva Euroviñeta”
señala la tarificación como un elemento fundamental de una política de transportes
global en la Unión Europea, que responde a varias exigencias: un mejor funcionamiento
del mercado interior, la toma en consideración de los costes reales para desarrollar un
sistema sostenible, y unas condiciones de competencia equitativas entre los distintos
operadores de transporte.
La viñeta interoperable, aplicada actualmente en los países del Benelux y Suecia, consiste
en una tasa que se paga por el uso de ciertas infraestructuras. Debe señalarse que estos
países no disponen de una red de autopistas de peaje. En general, la viñeta suele pagarse
mediante la compra de una tarjeta que el usuario debe llevar visible en el vehículo, y
su período de validez habitual es de un año. Sin embargo, existen también viñetas con
períodos de validez menores –algunos meses o incluso días– cuyo precio es más reducido
que la viñeta anual. El valor de estas tarjetas viene determinado generalmente por
parámetros medioambientales, y varía según el tamaño y la tipología del vehículo. En la
figura 6 se muestra el cuadro de tarifas aplicables para la viñeta interoperable de
Benelux y Suecia. En ella se aprecia la posibilidad de adquirir el derecho de uso
para diversos períodos de tiempo, desde un año hasta sólo un día.
34

Figura 6. Tarifas aplicadas en el modelo de viñeta interoperable para 2013. Fuente: AGES (2013)
Bélgica constituye uno de los países que ha mostrado mayores movimientos en los últimos
meses para modificar su modelo de tarificación. Con un esquema territorial muy particular,
los gobiernos regionales del país intentaron durante varios años llegar a un nuevo acuerdo
respecto al sistema de tarificación de carreteras interregional. En enero de 2011 se acordó
introducir una viñeta para vehículos ligeros, y en agosto de 2012 se firmó el documento
de arquitectura provisional del sistema. La nueva viñeta para vehículos ligeros será en
realidad una viñeta virtual que permitirá ajustar las tarifas cada 6 meses y funcionará
mediante el sistema free-flow. La implantación de este nuevo modelo implicará también
un cambio para los vehículos pesados, a los que se aplicará un sistema de tarificación
modulable (AGES, 2012).
Además de los casos mencionados, otras naciones europeas han introducido a lo largo
de los últimos años la viñeta como elemento de pago por parte de los usuarios. Entre
los países que aplican este sistema a vehículos ligeros se encuentran Bulgaria o Hungría,
entre otros. Aunque en Austria, Suiza o República Checa también se aplica una viñeta
para vehículos ligeros, estos países cuentan con otros mecanismos de mayor relevancia
que hacen que la viñeta no constituya el instrumento fundamental en su modelo de
financiación de infraestructuras.
3.3. La tarificación modulable a vehículos pesados

En último lugar, se tiene aquellos países que han implantado un modelo de tarificación
modulable a vehículos pesados. Frente a la práctica del peaje de concesión tradicional o la
viñeta, en los últimos años ha surgido en la Unión Europea un planteamiento alternativo
en relación con la tarificación vial. El sistema, conocido habitualmente como “Euroviñeta”
–aunque no debe confundirse con el sistema de viñeta interoperable a vehículos pesados
descrito en el epígrafe anterior–, consiste en un modelo de pago por uso, esto es, en
el pago de una tarifa por parte del usuario por el empleo de las redes de carreteras. El
objetivo perseguido no es únicamente la viabilidad económico-financiera del proyecto,
como sucede en la concesión tradicional, sino que se encuadra dentro de una
estrategia más amplia, y se constituye como un instrumento clave dentro de
la política de transportes. De esta manera, el sistema de pago por uso
35

Figura 7. Tasas aplicadas en la tarificación modulable a vehículos pesados en Austria. Año
2013. Fuente: Asfinag (2013)
planteado por la Unión Europea pretende, en primer lugar, una internalización por parte
del usuario de los costes sociales producidos por el transporte por carretera, incluyendo
tanto costes de infraestructura como costes externos. En segundo lugar, se pretende
incentivar el uso de vehículos y modos de transporte más eficientes desde el punto de
vista medioambiental. Finalmente, la tarificación se contempla como un mecanismo eficaz
para garantizar una fuente estable de recursos para la financiación de las infraestructuras
de transporte.
De acuerdo con el planteamiento de impulsar la tarificación, bajo los principios de “el
usuario paga” y “quien contamina paga”, la Unión Europea aprobó la Directiva 1999/62/
CE o Directiva Euroviñeta, cuya última revisión data de 2011. El texto, si bien no obliga a la
adopción de un sistema de pago por uso por parte de los Estados Miembros, sí la promueve,
y establece una serie de condiciones que se deben cumplir en caso de implantar la
tarificación de infraestructuras. Básicamente, la Directiva Euroviñeta plantea un esquema
de recuperación de costes, en el cual la tarifa a pagar consta de dos componentes: en
primer lugar, una tasa por infraestructura, que tiene en cuenta costes relacionados con la
construcción de las carreteras, así como su mantenimiento, explotación, etc.; en segundo
lugar, una tasa por costes externos, mediante la cual el usuario paga por los costes
ocasionados al medioambiente: contaminación atmosférica y acústica, congestión, etc.
Si bien la estrategia comunitaria se centra principalmente en la tarificación a vehículos
pesados de más de 3,5 toneladas, se deja abierta la posibilidad de extender la medida
también a vehículos ligeros. De hecho, la política comunitaria se centra en el tráfico de
pesados ya que se concibe como un paso previo a la introducción generalizada de este
modelo para todo tipo de vehículos. El sistema de tarificación modulable fija el peaje
estrictamente en función de la distancia recorrida –de hecho, debe quedar expresada
de la forma euros/veh-km–. Por otra parte, el nivel del peaje también es función
de los niveles EURO de emisión de los vehículos, estandarizados a nivel
comunitario. La tarifa también se suele modular atendiendo a otras
36
Añodeadopcióndelsistemade
País
tarificaciónmodulable
2001 Suiza
2004 Austria
2005 Alemania
2007 RepúblicaCheca
2009 Eslovaquia
2011 Polonia
2013(previsto) Francia
Tabla 4. Relación de países europeos que han adoptado un sistema de tarificación modulable a
vehículos pesados. Fuente: Vassallo, 2012
variables, como el tipo de vehículo, su peso máximo permitido, etc. En la figura 7 puede
observarse el esquema de fijación de peajes a vehículos pesados adoptado por uno de los
países de la Unión Europea.
La Directiva Euroviñeta ha sido modificada en varias ocasiones, siendo su última revisión
del año 2011. El nuevo texto mantiene los principios que apuntaba el documento original,
pero incide aún más en los aspectos de tipo medioambiental. Incluye la consideración
de los costes externos (contaminación atmosférica, contaminación acústica, etc.) en el
esquema tarifario, así como la obligación de incluir –anteriormente, sólo era opcional– la
categoría EURO de emisiones como un parámetro fundamental para modular la cuantía
del peaje.
Siguiendo las directrices europeas sobre política de tarificación de infraestructuras,
varios países europeos vienen aplicando desde hace algunos años un sistema de pago
por uso a vehículos pesados, generalmente bajo la denominación de Heavy Vehicle Fee.
Entre los países más representativos que adoptaron hace ya algunos años la tarificación
modulable se encuentran Alemania, Austria o Suiza. Por su parte, otros países acaban de
implantar un modelo de tarificación (Polonia) o, como sucede con Francia, está previsto
que lo hagan próximamente. La tendencia actual es, por tanto, a converger hacia un
esquema armonizado a escala europea. En la tabla 4 se incluyen aquellos países que
aplican actualmente un modelo de tarificación modulable a vehículos pesados, y el año
de implantación.
La existencia de un marco legal común en materia de tarificación ha posibilitado que,
entre los diferentes países de la Unión, exista un notable nivel de armonización respecto
del esquema tarifario planteado: estructura de la tarifa, parámetros considerados
para modular el peaje, etc. No obstante, en el resto de aspectos del sistema, donde la
Directiva otorga amplias libertades, se observan mayores divergencias entre países.
Esto sucede, por ejemplo, con la amplitud de la red en la que se implanta la
tarificación (ver tabla 5).
37
Clasificación País Redtarificada Comentarios

71.000km,deloscuales:
Paísesquetarifican
Suiza 1.358kmdeautopistas,
todasured
18.492decarreterasregionales
10.500kmdelarednacional
(autopistasycarreteras
Paísesquetarifican Francia nacionalesqueseanparalelasa
víasdealta ellasoalternativaalpeaje).
capacidady Cercade2.000kmdevíasregionales
secundarias
2.350kmdeautopistas.
Eslovaquia
Otrostramosdelaredsecundaria
Alemania 12.000kmdeautopistasfederales
Ciertostramos(7%delared,
correspondienteatúnelesen
Austria 2.180kmdeautopistasyvíasrápidas
losAlpes)estánsujetosaun
Paísesquetarifican peajeespecial
sólovíasdealta
Estáprevistoqueen2015se
capacidad
incluyaelrestodelaredde
RepúblicaCheca 1.200kmdevíasdealtacapacidad víasdealtacapacidadylas
principalescarreteras
secundariasyterciarias
Polonia 1.565kmdevíasdealtacapacidad
Tabla 5. Red tarificada en cada uno de los países europeos que aplican un modelo de pago por
uso. Fuente: Elaboración propia
Cabe recordar que, en un principio, la Unión Europea plantea su esquema para itinerarios
de alta capacidad de interés supranacional, si bien da libertad a los Estados Miembros a
que tarifiquen cualquier tramo de carretera que consideren oportuno. A continuación,
se comentan algunos aspectos singulares relacionados con la tarificación modulable
aplicada en algunos países europeos.
A pesar de que Austria tiene instaurada en la actualidad una viñeta para vehículos
ligeros, su principal mecanismo de financiación de carreteras lo constituye la tarificación
modulable, que se aplica a vehículos de más de 3,5 toneladas en toda su red de autopistas.
La tarifa depende del número de ejes y de la categoría de emisión del vehículo. El volumen
de recursos que Austria obtiene mediante esta herramienta se encuentra alrededor de los
800-1.000 M€ anuales, cuya afectación es completa y exclusiva para la financiación de su
red de carreteras.
Alemania decidió abandonar en 2003 el sistema de viñeta interoperable a
vehículos pesados y, en 2005, implantó un sistema de tarificación modulable
38
para vehículos superiores a 12 toneladas. La red tarificada en Alemania es muy amplia

(12.000 km de autopistas federales) y la recaudación anual aproximada es de 4.300 M€.
Aunque el destino original de los ingresos de la tarificación era diverso –no sólo transporte
por carretera, sino también ferrocarril, vías navegables, etc.–, desde 2010 la recaudación
se dedica exclusivamente a carreteras.
En el caso de Suiza, la tarificación modulable se aplica para todos los vehículos superiores
a 3,5 toneladas, y la tarifa depende en este caso de la carga máxima del vehículo y de la
categoría de emisiones. Aunque como país no pertenece a la Unión Europea, la estratégica
localización geográfica de Suiza le convierte en un punto de tránsito importante, sobre
todo para los flujos procedentes de Francia, Italia y Alemania. Por tanto, su política de
tarificación afecta de forma directa a una parte importante del tráfico de los países
miembros de la Unión Europea. Consciente de los efectos negativos de este tráfico de
tránsito, la legislación suiza ha incluido medidas para mitigar su impacto y fomentar que
sean los usuarios –en una parte importante, de origen extranjero– quienes financien
parcialmente los costes asociados a la infraestructura.
No obstante lo anterior, Suiza constituye un caso europeo de gran singularidad por diversos
motivos. En primer lugar, la red tarificada para vehículos pesados es muy extensa, ya que
se compone de un total de 71.000 kilómetros. Por otra parte, Suiza aplica una viñeta para
los vehículos ligeros, cuya recaudación (de aproximadamente 200 M€ anuales) se dedica
exclusivamente a gasto en carreteras. La afectación de los ingresos de la tarificación
modulable es sólo parcial, ya que únicamente un tercio de los mismos va dirigido a los
cantones suizos, con el objetivo de que lo reinvierten en política de carreteras. Por su
parte, los dos tercios restantes están destinados a financiar proyectos ferroviarios, como
medio para incentivar el cambio modal del transporte de mercancías desde la carretera
al ferrocarril. Finalmente, el país afecta cerca del 70% de los ingresos recaudados por
impuestos al carburante, por lo que puede comprobarse cómo el modelo suizo responde,
al igual que el esquema americano, a un sistema de afectación generalizada de gravámenes
procedentes de los usuarios de la carretera.
El modelo de pago por uso en los distintos países europeos se complementa con una
planificación del destino de los ingresos procedentes de la tarificación. Aunque la Directiva
Euroviñeta recomienda el empleo de estos recursos en financiar proyectos de transporte,
no establece ninguna limitación al respecto. Sin embargo, como se ha podido comprobar
los países han adoptado por lo general ese principio, con el fin de lograr que los recursos
obtenidos del sector transporte se empleen en su propio beneficio; y por otra parte,
evitar la desafectación impositiva de los ingresos, para que el transporte no se convierta
en una fuente de financiación de actividades de naturaleza muy distinta. Además, con
ello se logra cubrir uno de los principales objetivos marcados por la política comunitaria:
promover una fuente de recursos estable y menos dependiente de los vaivenes
presupuestarios, garantizando así la sostenibilidad en la gestión y conservación
de la red de carreteras.
39
4. Análisis comparado de los modelos de
financiación de carreteras en EEUU y Europa
En los capítulos anteriores se han detallado los modelos de financiación de carreteras

aplicados en Estados Unidos y varios países europeos, haciendo especial énfasis en las
fuentes principales de obtención de recursos en cada caso. Como se ha podido comprobar,
se trata de dos modelos claramente diferenciados: mientras que el sistema americano
mantiene un nivel de gravámenes bajo sobre el usuario pero afecta una gran proporción
de los ingresos, en Europa los cuantiosos recursos generados por la carretera se destinan
generalmente a un fondo general para financiar diferentes políticas.
En este sentido, resulta interesante comparar ambas estrategias y, de esta manera, poder
aproximar cómo influye la adopción de un modelo de financiación en la política de gasto
en carreteras de un país. Asimismo, permite evaluar si, en la práctica, existen diferencias
entre unos mecanismos y otros. Por ello, a modo de complemento de la revisión de los
capítulos anteriores, se desarrolla a continuación un balance económico de la financiación
de carreteras en varios países en el ámbito internacional, centrado especialmente en
Estados Unidos y varios países europeos.
El análisis comparado entre ambas estrategias de financiación tiene un interés en sí
mismo, ya que en la literatura no se encuentran estudios en los que se hayan confrontado
de manera cuantitativa. Sin embargo, como resultado de este análisis, también se extraen
diversas conclusiones prácticas sobre las semejanzas y diferencias entre los distintos
modelos de financiación, y la influencia que la adopción de un sistema concreto puede
tener sobre la preservación del patrimonio viario de una nación.
4.1. Aspectos generales del análisis

Como ya se ha comentado con anterioridad, el presente estudio establece un balance
comparado entre el nivel de ingresos y gastos asociados al sector de la carretera en Estados
Unidos y varios países europeos. Este análisis trata diversos aspectos de los modelos de
financiación, como el nivel de inversiones en carreteras, la carga tarifaria y fiscal sobre los
usuarios, el destino de los ingresos recaudados de la carretera, etc.
Con el objetivo de simplificar el proceso de recogida de información, en el caso de Europa
se ha decidido acotar el estudio a un número limitado de países, intentando no perder
con ello generalidad. Además de Estados Unidos, los casos elegidos son España,
Francia, Alemania, Reino Unido y Suiza. Como se puede comprobar, la
muestra abarca algunas de las economías de mayor importancia en la
41
Unión Europea. Asimismo, se incluye el caso de Suiza, que debido a los elevados gravámenes
que aplica sobre el sector de la carretera, puede considerarse un caso excepcional dentro
del ámbito europeo. Por otra parte, la selección realizada pretende mostrar una cierta
heterogeneidad al englobar países con distintas características en términos de población,
superficie, PIB, situación en el continente, etc.
Con el objetivo de mostrar con mayor exactitud el modelo de financiación global de cada
uno de los países, se ha incluido en el análisis –siempre que ha sido posible– la carga
tarifaria y fiscal, así como los gastos, asociados a los tres niveles administrativos presentes
en la gestión de la red de carreteras: nacional/federal, regional/estatal y local. En este
punto, se desea resaltar el gran esfuerzo que ha sido preciso para efectuar la recolección
de los datos necesarios en la investigación.
Para efectuar la recopilación de la información necesaria en el análisis, se ha acudido
preferentemente a las bases de datos nacionales de cada país. De esta manera, las
fuentes principales de información han estado formadas por numerosas publicaciones de
Ministerios, Departamentos de Transporte, Servicios Nacionales de Estadística, Institutos,
etc. (ver tabla 8 en el Anexo). En caso de que las cifras requeridas no estuvieran disponibles
en su totalidad –lo que ha sucedido únicamente con uno de los países–, se ha acudido a
bases de datos de organismos internacionales, contrastando en lo posible parte de la
información con fuentes nacionales. De manera adicional, se ha contactado con diverso
personal de las Administraciones Públicas de estos países para obtener documentación
adicional o clarificar posibles dudas en el tratamiento de los datos facilitados.
Como resultado de este largo proceso, se ha obtenido para cada país numerosa información
relacionada con la política y gestión de la red de carreteras. Entre otros aspectos, se han
reunido datos de gran interés acerca del nivel de ingresos procedentes de la imposición
específica a la carretera, gasto en materia de infraestructuras, etc. Asimismo, el estudio de
la legislación fiscal de cada país ha permitido conocer el grado de afectación y el destino
asignado por ley a los distintos gravámenes aplicados al sector de la carretera.
El análisis se ha limitado al período 2004-2009, a pesar de que se hubiera deseado extender
la comparativa para un mayor número de años, incluyendo especialmente los ejercicios de
2010 y 2011. Ello no ha sido posible debido a que, para algunos de los países seleccionados,
no se contaba con información más actualizada en el momento de la realización del
estudio.
4.2. Metodología
Una vez finalizada la recogida de datos y conocidas las limitaciones relacionadas con
los mismos, se ha procedido a efectuar el desarrollo del análisis. Para facilitar su
comprensión, éste se ha dividido en dos vertientes diferentes: en primer lugar,
se establece un balance entre ingresos y gastos asociados al sector de la
42
Parámetro GastoenCarreteras(GC) IngresosprocedentesdelaCarretera(IC)

Impuestosalcarburante
Inversionesdecapitalencarreteras
Peajesencarreteraspúblicas
gestionadasporlaAdministración
Peajesenautopistasconcesionadas
Inversionesdecapitalencarreteras
Viñeta
otorgadasenconcesión
Elementos
Tarificaciónavehículospesados(Euroviñeta)
incluidos
Gastoenmantenimientodecarreteras
Impuestossobreelvehículo:matriculación,
gestionadasporlaAdministración
circulación,etc.

Gastosenmantenimientodecarreteras
Otrosimpuestosytasassobreelvehículo
otorgadasenconcesión
Impuestossobrelascompañíasdealquiler
Tabla 6. Elementos considerados dentro de los parámetros Gasto en Carreteras (GC) e Ingresos
de la Carretera (IC). Fuente: Elaboración propia
carretera en cada nación. En segundo lugar, se calcula la carga tarifaria y fiscal aplicada
en cada uno de los países seleccionados para unos determinados vehículos tipo. La
observación conjunta de los resultados de ambos análisis otorga una visión conjunta de la
materia y permite una mejor comprensión de la problemática.
A: Balance entre ingresos y gastos asociados al sector de la carretera
En este apartado se analiza la relación entre el nivel de ingresos y gastos asociados al
sector de la carretera en cada uno de los países de la muestra. Para ello, es preciso definir
con claridad cuáles son elementos que se van a considerar en el análisis, así como los
elementos que incorpora cada uno de ellos.
Dentro del concepto de Gasto en Carreteras (GC) se han incluido las inversiones
relacionadas con la construcción de nuevas vías, así como los costes relativos al
mantenimiento ordinario y extraordinario de las carreteras (ver tabla 6). Sin embargo,
no se han considerado otros gastos relacionados con la infraestructura como gestión del
tráfico, administración, señalización y balizamiento, seguridad, vialidad invernal, etc., ya
que no todos los países disponían de la información necesaria y, por tanto, no constituían
términos comparables para toda la muestra. Asimismo, debido a que el objetivo del
estudio es reflejar el comportamiento del sistema global de carreteras de cada país, se han
incluido tanto las vías gestionadas por el sector público como las otorgadas en concesión
a operadores privados.
Por su parte, el término Ingresos procedentes de la Carretera (IC) incluye los elementos
que pueden observarse en la parte derecha de la tabla 6. Este parámetro
considera todos aquellos gravámenes aplicados específicamente a
43
los usuarios de las carreteras, sin tener en cuenta si la recaudación es posteriormente

reinvertida o no en el sector. De esta manera, el término IC incluye conceptos como los
impuestos al carburante, peajes, impuestos sobre los vehículos, etc. Por el contrario,
no se incorporan aquellos impuestos que, aunque gravan al sector de la carretera (IVA,
impuesto de sociedades, etc.), no suponen una discriminación respecto al resto de
sectores económicos, ya que se aplican de manera general.
En este apartado también se analiza, a través del parámetro Ingresos Afectados a la Carretera
(IAC), el nivel de recursos recaudados que se encuentran afectados a la financiación
del sector de la carretera. Para ello se ha estudiado la legislación nacional relativa a los
distintos gravámenes específicos del sector de la carretera, comprobando si las normativas
establecen cuál debe ser el destino de los ingresos recaudados. Por ejemplo, en Austria
los ingresos obtenidos mediante la viñeta a ligeros están totalmente afectados, mientras
que la legislación suiza destina a carreteras un tercio de los recursos captados a través de
la tarificación a vehículos pesados. Asimismo, se ha supuesto que los ingresos obtenidos
en concepto de peaje en las autopistas concesionadas también se encuentran afectados,
entendiendo que contribuyen a financiar la construcción y mantenimiento de las vías de
pago. En definitiva, el término IAC constituye la suma de los ingresos obtenidos en las
autopistas de peaje, así como los recursos que se encuentran afectados a carreteras de
acuerdo con la legislación nacional de cada país.
Es importante señalar que el término IAC sólo incluye el volumen de recursos dedicado
específicamente a carreteras, y no a otro tipo de políticas. Por ejemplo, parte de los
ingresos procedentes de impuestos al carburante en Estados Unidos financian planes
de transporte público, mientras que en Suiza el 66% de los ingresos de la tarificación a
pesados se destinan a proyectos ferroviarios. De acuerdo con lo señalado anteriormente,
estas afecciones de ingresos no se incluyen dentro del término IAC en el presente estudio.
Por otra parte, debe hacerse una aclaración respecto a la metodología seguida para
calcular los ingresos afectados a carreteras en Estados Unidos. Un análisis de la legislación
del país ha permitido comprobar que los gravámenes aplicados en cada estado –incluso,
en cada condado– pueden llegar a ser muy diferentes. En definitiva, un correcto cálculo
de los ingresos afectados a nivel estatal y local requiere un arduo esfuerzo para estudiar
cada caso específico, mientras que las consecuencias en términos cuantitativos no serían
muy importantes en el resultado final del balance. Por ello, se ha decidido establecer la
simplificación de incluir como ingresos afectados a nivel estatal y local únicamente los
relativos a los peajes y a los impuestos estatales al carburante, estos últimos fácilmente
cuantificables gracias al trabajo de Rall et al. (2011). Este hecho debe tenerse en cuenta
al comparar los recursos afectados a carreteras de los países europeos frente a los de
Estados Unidos, ya que en este caso no se han incluido algunos gravámenes estatales o
locales que sí presentan dedicación de ingresos.
Finalmente, una vez realizado el cálculo de estos tres parámetros (GC, IC e
44
Vehículoligero
Característica Vehículopesado
Gasolina Diésel
Distanciaanual
20.000 20.000 95.000
(km)
Consumo
6,7 5,3 28,0
(l/100km)
Potencia
115 116 350
(CV)
Pesodelvehículo
1,2 1,2 10,0
(ton)
MMA
Ͳ Ͳ 26,0
(ton)
Vidaútil
10 10 10
(años)
Tabla 7. Principales características de los vehículos tipo (ligero y pesado) considerado en el

análisis. Fuente: Elaboración propia
IAC) para cada uno de los países de la muestra, se procede a obtener diversos ratios para
efectuar la comparación cuantitativa. Estos ratios, así como los resultados del análisis, se
detallan en el epígrafe 4.3.
B: Carga tarifaria y fiscal en el sector de la carretera
En este apartado se establece una comparación de la carga tarifaria y fiscal aplicada
anualmente a los usuarios de la carretera en cada país. Para contemplar varias casuísticas
sin perder generalidad, se han definido tres clases de vehículos tipo: ligero de gasolina,
ligero diesel y vehículo pesado. Las características principales adoptadas para cada
vehículo tipo se incluyen en la tabla 7. Asimismo, los gravámenes que se les han aplicado
son los vigentes a fecha de 1 de enero de 2012 en los distintos países seleccionados.
La metodología del vehículo tipo se ha adoptado con el objetivo de poder establecer
una comparativa rápida y homogénea en la muestra. De esta manera, se pretende aislar
aquellos aspectos que pueden ser diferentes entre los diferentes países –distancia media
anual recorrida, consumo de los vehículos, etc.– y que podrían tener gran repercusión en
los resultados finales. En definitiva, la metodología del vehículo tipo no pretende reflejar
las condiciones del vehículo medio en ninguno de los países, sino que simplemente es una
herramienta para establecer un análisis rápido y homogéneo de la distinta carga tarifaria
y fiscal a los usuarios en la muestra considerada.
Asimismo, se detallan a continuación algunas aclaraciones relativas a la metodología
adoptada para calcular la carga tarifaria y fiscal al sector de la carretera:
• Al igual que sucedía en apartados anteriores, sólo se han considerado
aquellos gravámenes que se aplican específicamente al sector de la
45
carretera, incluidos en la tabla 6.

• Existe una gran variabilidad respecto al número de veces que las diferentes cargas
gravan al usuario: mientras que los impuestos al carburante o los peajes se aplican
cada vez que se reposta o se circula por una vía de pago, impuestos como el de
circulación se abonan una vez al año, o el de matriculación sólo una vez durante toda
la vida útil del vehículo. A este último respecto, para incluir de manera razonable los
impuestos relacionados con la adquisición del vehículo, se ha decidido dividir la cuantía
del gravamen por su vida útil.
• Es frecuente que, incluso dentro de un mismo país, el nivel de un determinado gravamen
presente diferencias significativas entre unas regiones y otras. Ya que la metodología
del vehículo tipo pretende reflejar las condiciones más representativas de cada país, se
han calculado los valores nacionales medios, siempre que éstos no fueran facilitados
por las bases estadísticas oficiales.
• En la mayoría de los países, la red de carreteras se compone de tramos gestionados
por las administraciones públicas y autopistas de peaje otorgadas en concesión. Con el
objetivo de facilitar una visión lo más representativa posible, se ha tenido en cuenta el
volumen de tráfico (veh-km) soportado por las vías libres y de pago en cada país. Esta
relación se ha aplicado a la distancia total recorrida anualmente, para así aproximar el
uso de vías de pago realizado por cada vehículo tipo y, de esta manera, incorporarlo a
la carga tarifaria anual.
• El valor de los peajes puede experimentar grandes variaciones, incluso en un mismo país,
dependiendo de la autopista que se considere. Para facilitar una imagen representativa,
en los países europeos se han incluido los valores medios de las tarifas de la red
nacional de peaje, facilitados por las bases estadísticas o calculados específicamente a
tal efecto. En el caso de Estados Unidos no se cuenta con recopilaciones de datos de
las infraestructuras de peaje a nivel nacional, por lo que ha sido necesario adoptar el
valor medio del peaje de una pequeña muestra de autopistas, situadas en los estados
de Kansas, Oklahoma y Florida.
4.3. Principales resultados

A continuación, se resumen los principales resultados obtenidos del análisis detallado
con anterioridad. Para facilitar el seguimiento del texto, se presentan los resultados
distribuidos en dos secciones, de manera análoga a lo realizado en el apartado 4.2.
No obstante, es preciso realizar previamente una puntualización. Como se ha podido
comprobar, se han encontrado diversas limitaciones en el proceso de recogida de
información, tales como heterogeneidad en la definición de algunos conceptos o en
la desagregación de cifras, falta de disponibilidad de valores medios facilitados
por las bases estadísticas, excesiva variedad de gravámenes aplicados por
46
1,20
1,00
EstadosUnidos
RatioGastos/Ingresos
España
0,80
Alemania
0,60 Francia
ReinoUnido
0,40
Suiza
0,20
0,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009

Figura 8. Relación entre ingresos y gastos en el sector de la carretera para los países analizados
(2004-2009). Fuente: Gómez y Vassallo (2012)
las administraciones regionales o locales, etc. Por tanto, debe tenerse en cuenta que los
resultados que se concluyen en el presente estudio no constituyen valores precisos, sino
aproximaciones razonablemente buenas.
A: Balance entre ingresos y gastos asociados al sector de la carretera
A partir de los datos recopilados en anteriores apartados, se procede a la elaboración de
diversos ratios para efectuar una comparativa homogénea en la muestra. El primero de
ellos es la relación entre ingresos y gastos, que mide el volumen de recursos destinado
a carreteras por cada unidad monetaria recaudada de los usuarios. Este ratio se puede
obtener de manera sencilla al dividir los términos Gasto en Carreteras (GC) e Ingresos
procedentes de la Carretera (IC), como se indica a continuación:
En la figura 8 se muestran los resultados principales para este ratio a lo largo del período
2004-2009. A primera vista, se pueden apreciar tres grupos claramente diferenciados.
En primer lugar se tiene una serie de países con una alta dedicación de los ingresos
recaudados a gasto en carreteras (Estados Unidos y Suiza), con porcentajes del 70%
o superiores. En segundo lugar, un grupo con una dedicación media de los ingresos
(Francia y España), de aproximadamente el 40-50%. Finalmente, se tiene una serie de
naciones con una dedicación baja de los ingresos (Alemania y Reino Unido), cuyos
porcentajes de gasto en carreteras en relación con el volumen recaudado es
del 30% o inferior. Como se puede apreciar, los ratios para los distintos
47
países han permanecido relativamente constantes a lo largo del tiempo, a excepción de

Estados Unidos y España.
Si se aíslan los resultados de Suiza –que puede ser considerada como un caso excepcional,
debido a los elevados gravámenes que aplica al sector de la carretera–, pueden identificarse
algunos rasgos característicos de los modelos de financiación europeo y americano. La
figura 8 muestra cómo, en los países europeos, los ingresos recaudados de la carretera
superan ampliamente el gasto total efectuado en este sector. Básicamente, esto significa
que en Europa la carretera constituye una fuente de ingresos para las administraciones,
con las cuales financiar políticas de diversa clase: educación, sanidad, etc.
Por el contrario, el sistema de financiación de carreteras de Estados Unidos ha necesitado
sucesivas transferencias de recursos del Fondo General en los últimos años, especialmente
a partir del año 2007. Desde entonces, como se aprecia claramente en la figura, se inicia
un cambio de tendencia en la curva y el ratio gastos/ingresos crece desde 1,04 en 2007
hasta 1,18 en 2009. Esto se ha producido fundamentalmente por dos motivos. En primer
lugar, un ligero descenso de los ingresos recaudados, que se redujeron desde los 122.400
M$ en 2007 hasta los 118.900 M$ en 2009 (-2,8%), en parte debido al deterioro de la
situación económica y al alza en el precio de los carburantes. En segundo lugar, se produjo
un incremento significativo en el gasto en carreteras tras la aprobación del programa
SAFETEA-LU, aumentando desde los 126.800 M$ en 2007 hasta los 140.100 M$ en 2009
(+10,5%). De esta manera, la figura 8 muestra de manera clara la problemática existente en
Estados Unidos en relación a la viabilidad económica de su actual modelo de financiación
de carreteras. De hecho, algunos autores han apuntado que, desde el año 2008, el Highway
Trust Fund ha recibido transferencias del Fondo General por un valor de 34.500 M$ para
poder mantener su solvencia (US DoT, 2012; CBO, 2012). En definitiva, se puede concluir
que, mientras que en Europa la carretera constituye una fuente de ingresos para que la
administración financie otras políticas, en Estados Unidos la carretera es subvencionada
por el sector público a través de recursos procedentes de los impuestos generales.
Asimismo, el análisis compara el esfuerzo realizado por cada país en gasto en carreteras
en relación con su PIB. Ello se mide a través del ratio que se muestra a continuación:
Los resultados obtenidos para este indicador se muestran en la figura 9. Suiza presenta
las cifras más altas, con un nivel de gasto en carreteras cercano al 1,4%. Esto es resultado,
probablemente, del alto nivel de los gravámenes que Suiza aplica a los usuarios de las
carreteras, así como a su elevado grado de afectación de los ingresos, como se ve
posteriormente. El resto de países de la muestra presentan un nivel de gasto en
carreteras de entre el 0,5 y el 1,0% de su PIB. Aunque se aprecia un incremento
significativo del ratio para España y Reino Unido, ello se debe no tanto
48
1,60
1,40
EstadosUnidos
%Gastoencarreteras/PIB
1,20
España
1,00
Alemania
0,80
Francia
0,60 ReinoUnido
0,40 Suiza
0,20
0,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009

Figura 9. Gasto en carreteras en términos del PIB para los países analizados (2004-2009).
Fuente: Gómez y Vassallo (2012)
a un aumento en el gasto en carreteras, sino a una caída apreciable de su PIB a partir de

2007. Por su parte, los ratios para Francia y Alemania han permanecido relativamente
estables a lo largo de los años, mientras que Estados Unidos ha experimentado un
apreciable crecimiento en el gasto, desde el 0,90% de su PIB en 2007, hasta alcanzar el
1,01% en 2009. En este sentido, es preciso apuntar que el ratio de inversión más adecuado
en un país no es necesariamente comparable con el del resto, ya que cada uno de ellos
cuenta con características y condicionantes muy distintos en términos de población,
superficie, densidad demográfica, etc.
El estudio también analiza el grado de afectación de los ingresos que presenta cada país,
lo cual constituye uno de los parámetros fundamentales que caracterizan los distintos
modelos de financiación adoptados, como se observaba en los capítulos 2 y 3 del estudio.
Para ello se elabora el ratio de afectación, que mide el volumen de recursos recaudados
que se destinan obligatoriamente a carreteras (además de los peajes), y se obtiene del
siguiente modo:
La figura 10 muestra los resultados principales obtenidos para el ratio de afectación de

ingresos en los países seleccionados. En principio, se observan tres grupos principales
en lo que respecta a la dedicación de los recursos generados por el sector la
carretera. En primer lugar, se tiene un primer conjunto de países con un grado
de afectación elevado (Estados Unidos y Suiza), con valores comprendidos
49
0,60
0,50
EstadosUnidos(*)
Gradodeafectación
0,40 España
Alemania
0,30
Francia
0,20 ReinoUnido
Suiza
0,10
0,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009

(*):Valoresmínimos
Figura 10. Grado de afectación de los ingresos para los países analizados (2004-2009). Fuente:
Gómez y Vassallo (2012)
entre 0,40 y 0,50. De hecho, según se veía anteriormente, estos países han adoptado un
modelo de afectación generalizada de los gravámenes. En el caso de Suiza, se afectan los
recursos generados por la viñeta a ligeros, así como una parte importante de los ingresos
procedentes de los impuestos al carburante y la tarificación modulable a vehículos
pesados. Por su parte, Estados Unidos dedica, de acuerdo con su planteamiento de user
fees, la totalidad de los impuestos federales y una parte significativa de los impuestos
estatales. No obstante, el ratio obtenido para Estados Unidos, próximo a 0,50, sólo
puede ser considerado como un valor mínimo: según se señalaba en la metodología, por
simplificación no se ha analizado la afectación de gravámenes a nivel estatal o local –con
la excepción de los peajes y los impuestos estatales al carburante–, por lo que se estima
que el valor real debe ser presumiblemente algo mayor.
En segundo lugar, se tiene un grupo de países con un grado de afectación medio, con
valores entre 0,10 y 0,20, en el que se encuentran España y Francia. Sus únicos ingresos
dedicados proceden de los recursos obtenidos mediante la red de peaje. Finalmente, se
observa una serie de países con un grado de afectación bajo, inferior a 0,10, entre los que
se incluyen Alemania y Reino Unido, si bien se trata de dos casos muy diferentes. En Reino
Unido únicamente se encuentran afectados los ingresos de una autopista interurbana, la
denominada M6Toll. En el caso de Alemania, a pesar de que los ingresos procedentes de
la tarificación modulable son elevados, el ratio que muestra la figura es reducido por dos
factores. En primer lugar, hasta el año 2010 sólo una parte de los ingresos de la tarificación
a pesados se dedicaba plenamente a carreteras. Por otra parte, el elevado volumen de
ingresos procedentes de los impuestos al carburante, no afectados a carreteras,
produce que el ratio de Alemania sea bajo.
Si se consideran de manera conjunta las figuras 9 y 10 puede observarse
50
1.800
1.600
1.400
1.200
Costeanual($/año)
1.000
800
600
400
200
0
Gasolina Diesel Gasolina Diesel Gasolina Diesel Gasolina Diesel Gasolina Diesel Gasolina Diesel
EstadosUnidos Francia Alemania España Suiza ReinoUnido

Impuestoalcarburante Peaje/Viñeta Impuestodecirculación Impuestodematriculación Otros

Figura 11. Carga tarifaria aplicada para un vehículo ligero tipo en los países seleccionados
(2012). Fuente: Gómez y Vassallo (2012)
que –a pesar del tamaño reducido de la muestra de países– cuanto más elevado es el ratio
de afectación de los ingresos, mayor es el nivel de gasto en carreteras. Ello muestra la
importancia que tiene adoptar un modelo de financiación de carreteras apropiado para
poder atender adecuadamente las necesidades relacionadas con el mantenimiento y
mejora del patrimonio viario de una nación.
B: Carga tarifaria y fiscal en el sector de la carretera
Con el objetivo de complementar el análisis anterior y profundizar en el balance económico
del sector de la carretera, se presentan a continuación los resultados obtenidos en relación
a la carga tarifaria y fiscal sobre los usuarios. En este sentido, las figuras 11 y 12 muestran
el volumen anual de gravámenes aplicados sobre los usuarios de los 3 vehículos tipo
indicados en la metodología: ligero de gasolina, ligero diesel y vehículo pesado. A pesar
de las diferencias existentes entre los países de la muestra, se aprecia claramente que la
carga tarifaria y fiscal a la carretera es notablemente inferior en Estados Unidos que en
las naciones europeas. Como puede suponerse, este reducido nivel de carga impositiva
limita sustancialmente el volumen de recursos disponibles por el modelo americano para
atender las necesidades de los programas de gasto en carreteras.
En referencia con los vehículos ligeros (figura 11), la relación entre la carga aplicada en
Europa y Estados Unidos se sitúa entre 2,7 y 3,6 para ligeros de gasolina, y entre
2,2 y 3,4 para ligeros diesel. Estas grandes diferencias se deben en buena
51
90.000
80.000
70.000 Impuestoal
carburante
Costeanual($/año)
60.000
Peaje/Viñeta
50.000
Impuestode
40.000 circulación
Impuestode
30.000
matriculación
20.000 Otros
10.000
0
EstadosUnidos Francia Alemania España Suiza ReinoUnido

Figura 12. Carga tarifaria aplicada para un vehículo pesado tipo en los países seleccionados
(2012). Fuente: Gómez y Vassallo (2012)
medida al distinto nivel de los impuestos al carburante. Del análisis se desprende que,
si se compara con los países europeos, los impuestos sobre el combustible en Estados
Unidos son un 77–83% inferiores para los vehículos ligeros de gasolina, y un 66–81% en el
caso de los ligeros diesel.
Por su parte, en la figura 12 se muestra una comparativa de la carga tarifaria y fiscal
aplicada para un vehículo pesado tipo en los países seleccionados en este análisis. De
nuevo se observa que la carga fiscal es muy baja en Estados Unidos cuando se la compara
con los países europeos: desde un 32% inferior a la carga aplicada en España, hasta un
62% respecto a la de Reino Unido. En esta comparación se ha excluido Suiza, que puede
considerarse un caso único en el mundo por el elevado nivel de la tarificación modulable
que aplica a los vehículos pesados.
Como sucedía en los resultados para vehículos ligeros, las mayores diferencias entre la
carga fiscal en Estados Unidos y Europa vuelve a estar relacionada con los impuestos
al carburante. Es importante señalar también la importancia que la tarificación –bien
mediante el pago por uso a pesados o a través de peajes en vías concesionadas– tienen
en la carga tarifaria aplicada en Alemania y Francia. En definitiva, el bajo nivel de los
gravámenes que soportan los usuarios en Estados Unidos –tanto de vehículos ligeros
como pesados– parece sorprendente, dados los grandes problemas económicos
que está atravesando el sistema de financiación de carreteras americano y
sus grandes necesidades de recursos.
52
53
5. Conclusiones
La presente investigación ha realizado un balance económico y fiscal del transporte por

carretera en Estados Unidos y diversos países de Europa. El objetivo que ha perseguido
este trabajo tiene una doble vertiente: por un lado, se ha pretendido actualizar los balances
económicos del transporte por carretera en diversos países, realizados por lo general hace
ya varios años. Por otro lado, se ha intentado cubrir la actual ausencia en la literatura de
una comparación directa y cuantitativa entre los sistemas de financiación de carreteras en
Estados Unidos y Europa. Las principales conclusiones que pueden extraerse del estudio
se comentan a continuación.
El primer capítulo ha mostrado la problemática actual que existe en el sistema de
financiación de carreteras estadounidense. La insuficiencia de generación de recursos
procedentes de los usuarios –motivada en parte por razones políticas, al mantenerse
inalterados durante muchos años algunos gravámenes clave, como el tramo federal
del impuesto al carburante– y la previsible erosión de los ingresos a medio plazo han
motivado que comience a cuestionarse el modelo actual. En este sentido, se ha propuesto
la implantación de una estrategia de pago por uso de infraestructuras, de manera que se
cobre a los usuarios según la distancia recorrida y los costes sociales que se ocasione
durante la circulación por la red de carreteras.
Por su parte, en Europa se cuenta con un sistema de financiación de carreteras muy
distinto, ya que los impuestos sobre el sector son generalmente más altos –en especial, los
impuestos sobre el carburante– y los ingresos no suelen tener ningún tipo de afectación.
Sin embargo, sí se cuenta con mecanismos que permiten contribuciones importantes por
parte de los usuarios de la vía, y que varían según el país: extensas redes de peaje en
Francia, España e Italia; modelo de viñeta para vehículos ligeros en Austria o Hungría; o
más recientemente la aplicación de una tarificación modulable (pago por uso) a vehículos
pesados en países como Alemania o Polonia.
Por tanto, una de las principales conclusiones que se extraen del estudio es que, en los
últimos años, los países europeos han implantado progresivamente mecanismos que
gravan al usuario de la carretera, especialmente a los vehículos pesados. Estas medidas
se insertan dentro de una estrategia de transportes más amplia, que busca promover
una movilidad más sostenible, a la vez que constituye una fuente estable de recursos –no
dependiente de los vaivenes presupuestarios– que permita atender las necesidades
de financiación de la red de carreteras. Sin embargo, la introducción de estos
gravámenes no se ha acompañado de una reducción respectiva de
55
otras cargas aplicadas sobre los usuarios, especialmente de los impuestos al carburante
o aquéllos que no dependen de la distancia recorrida: impuesto de matriculación,
impuesto de circulación, etc. Este fenómeno ha acentuado la tradicional consideración
de la carretera como una fuente de ingresos con la cual financiar políticas de distinta
naturaleza. Este planteamiento contrasta con el de Estados Unidos, donde apenas se han
efectuado reformas en su modelo de financiación durante décadas, lo que le ha situado
en la difícil situación que atraviesa en la actualidad.
Otra conclusión de interés, muy relacionada con lo comentado arriba, es el hecho
observado de que en Europa la carretera subsidia mediante sus ingresos a actividades
económicas de distinto tipo, mientras que en Estados Unidos los gastos de carreteras son
subvencionados por el sector público a través de transferencias procedentes del Fondo
General. Este hecho ha quedado especialmente patente desde el año 2007, cuando
el aumento del gasto en carreteras en Estados Unidos ha ocasionado la necesidad de
realizar sucesivas transferencias de recursos desde el Fondo General al Highway Trust
Fund. En definitiva, el modelo americano ha mostrado una capacidad limitada para
atender las crecientes necesidades de financiación de los programas de carreteras que
el país requiere en los próximos años. A este respecto, resulta evidente que sustentar la
viabilidad económica del sistema en gravámenes que no se actualizan periódicamente –
cuyo caso más representativo es el impuesto federal a los carburantes– vuelven el modelo
insostenible a largo plazo. Por otra parte, el gasto en carreteras a nivel local se financia
principalmente a través de impuestos generales, lo que constituye un argumento más
para iniciar una reconsideración de todo el modelo.
Puede establecerse una última conclusión en relación al bajo nivel de los gravámenes
que se aplican a los usuarios de la carretera en Estados Unidos si se compara con los
países europeos, especialmente lo que respecta a los impuestos sobre el carburante. Si
se exceptúa el caso de Suiza, cuya alta fiscalidad puede considerarse un caso único en
el mundo, el resto de países europeos analizados presentan una carga tarifaria entre un
127% y un 214% más alta que la estadounidense para vehículos ligeros, y entre un 46% y un
162% más elevada en el caso de vehículos pesados. A pesar del alto grado de afectación
de ingresos del sistema americano, se ha mostrado incapaz de cubrir las necesidades de
gasto de los últimos años. Esto sugiere que establecer un sistema con una alta afectación
de ingresos no es suficiente si no se aplica sobre los usuarios una carga tarifaria adecuada.
El estudio deja muchas otras cuestiones de gran interés sin tratar. En primer lugar, podría
plantearse cuál puede ser la forma más adecuada de obtener recursos de los usuarios de
la carretera: a través principalmente de peajes, impuestos al carburante, etc. Asimismo,
habría de cuestionarse si existe alguna razón económica detrás de los subvenciones
cruzadas que se producen entre la carretera –en las dos direcciones, según se tome el
modelo europeo o el americano– y otros modos de transporte o con los fondos
generales. Finalmente, puede preguntarse si el sector la carretera en Europa
está sobrecargado en términos fiscales o, por el contrario, es Estados
56
Unidos el que cuenta con un sistema cuya carga es inferior a la debida. En este sentido,
es necesario plantear futuras investigaciones en las que se trate el impacto real de la
tarificación de infraestructuras en la sostenibilidad, el efecto de las subvenciones cruzadas
entre la carretera y otros modos de transporte u otros sectores de la economía, así como
el grado óptimo de afectación de los ingresos procedentes de la carretera.
57
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PLATAFORMA TECNOLÓGICA ESPAÑOLA DE LA CARRETERA (PTC)
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generalice al resto de Estados Miembros, con un sistema armonizado e interoperable a

estrategias de financiación de carreteras en Estados Unidos y varios países europeos,

En este segundo apartado se introduce la problemática que ha dado origen a la

2.1. Funcionamiento y rasgos principales del sistema

Tiretaxes 314 0 314 1,0

Truckandtrailersales 1.890 0 1.890 6,3

Heavyvehicleuse 962 0 962 3,2

público; y la Highway Account, cuyos recursos se destinan a la financiación de proyectos

Impuestosalcarburante 38.937 49,4

Impuestosalosvehículos 31.723 40,2

Peajes 8.204 10,4

TOTAL 78.864 100,0

de automóviles, tasas por el desempeño de servicios al automóvil, impuestos especiales

Figura 1. Afectación a la carretera de los ingresos procedentes de los impuestos estatales al

2.2. La problemática de la financiación de carreteras en Estados Unidos

de lo esperado en las próximas décadas, de manera que en 2020 no se alcanzará una

por la FHWA para mantener y gestionar adecuadamente la red de carreteras. Como

2.3. Estrategias planteadas para la mejora de la financiación de carreteras

A pesar de que se cuenta con múltiples fórmulas disponibles, como acabamos de

Como se ha mostrado en el capítulo anterior, el modelo de financiación de carreteras

ESPAÑA 2.991km 18,7% 2.048M€

FRANCIA 8.548km 75,0% 7.480M€

REINOUNIDO 43km 1,2% 121M€

3.1. No afectación de gravámenes, exceptuando el peaje concesional

única autopista interurbana de peaje es la denominada M6 Toll, en las inmediaciones

3.3. La tarificación modulable a vehículos pesados

Clasificación País Redtarificada Comentarios

para vehículos superiores a 12 toneladas. La red tarificada en Alemania es muy amplia

En los capítulos anteriores se han detallado los modelos de financiación de carreteras

4.1. Aspectos generales del análisis

Parámetro GastoenCarreteras(GC) IngresosprocedentesdelaCarretera(IC)

los usuarios de las carreteras, sin tener en cuenta si la recaudación es posteriormente

Tabla 7. Principales características de los vehículos tipo (ligero y pesado) considerado en el

carretera, incluidos en la tabla 6.

4.3. Principales resultados

países han permanecido relativamente constantes a lo largo del tiempo, a excepción de

a un aumento en el gasto en carreteras, sino a una caída apreciable de su PIB a partir de

La figura 10 muestra los resultados principales obtenidos para el ratio de afectación de

EstadosUnidos Francia Alemania España Suiza ReinoUnido

La presente investigación ha realizado un balance económico y fiscal del transporte por

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