Cienfuegos y Penaglia - 2016

Ignacio Cienfuegos • Francesco Penaglia
(editores)
MANUAL DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Estudios políticos
Manual de Administración Pública
Ignacio Cienfuegos
Francesco Penaglia
(editores)
Manual de
Administración Pública
350 Cienfuegos Spikin, Ignacio
C Manual de administración pública / Edi-
tores: Ignacio Cienfuegos Spikin y Francesco
Penaglia. – – Santiago : RIL editores, 2016.
428 p. ; 23 cm.
ISBN: 978-956-01-0349-9
1 administración pública.
Manual de administración pública

Primera edición: septiembre de 2016
© Ignacio Cienfuegos y Francesco Penaglia, 2016

Registro de Propiedad Intelectual
Nº 269.496
Coordinación Editorial:
Camila Galván Suazo
© RIL® editores, 2015
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Composición, diseño de portada e impresión: RIL® editores
Impreso en Chile • Printed in Chile
ISBN 978-956-01-0349-9
Derechos reservados.
Índice
Prólogo......................................................................................... 9
Introducción............................................................................... 11
I. Administración pública: orígenes, evolución

y desarrollo disciplinar
I.1. El desarrollo académico de la administración
pública en Chile, 1859-1907
Diego Barría Traverso.......................................................................... 19
I.2. Del poder coactivo al ámbito

de la libertad y la representación
Octavio Avendaño............................................................................... 49
I.3. La administración pública a través

de las ideologías y tendencias
Pablo Salvat y Armando Di Filippo...................................................... 87
II. Administración pública y práctica

gubernamental: campo de acción tradicional
de la administración pública
II. 1. Recursos humanos en América Latina
Héctor Oyarce Espinosa y Gerardo Paredes Saavedra........................ 115
II.2. Políticas Públicas

Cecilia Osorio Gonnet y José Miguel Vergara.................................... 137
II.3. Finanzas públicas

Diego del Barrio Vásquez................................................................... 163
II.4. La planificación estratégica

en las instituciones del Estado
Marianela Armijo Quintana.............................................................. 191
II.5. Auditoría y control de gestión

Rafael Pizarro.................................................................................... 211
III. Administración pública y el ámbito local
III.1. Descentralización y gestión pública local
Esteban Valenzuela............................................................................ 241
III.2. Descentralización fiscal y finanzas subnacionales.

Marco conceptual y experiencia comparada
Carlos F. Pressacco y Daniela Novoa................................................. 267
III.3.La planificación territorial en Chile: realidad y desafíos

Ximena Arizaga................................................................................. 301
III.4. Participación y capacidades

en el desarrollo local
Gonzalo Delamaza............................................................................ 325
IV. Temas emergentes en la administración pública

IV.1. La institucionalización del enfoque
de género en Chile, 1990-2015
Ana María Gutiérrez Ibacache........................................................... 355
IV.2. Alta dirección pública: elementos teóricos

y reflexiones a partir del caso chileno
Cristian Pliscoff................................................................................. 383
IV.3. Gestión de riesgo integral

en los gobiernos subnacionales
Ignacio Cienfuegos Spikin.................................................................. 403
Prólogo
El Manual de Administración Pública, editado por Ignacio Cien-

fuegos y Francesco Penaglia, de la Universidad Alberto Hurtado
de Chile, es una publicación innovadora, siendo el primero en
proporcionar una revisión exhaustiva de la disciplina en Chile, y
tal vez incluso en toda América Latina. El mercado editorial, hasta
ahora, había estado dominado por manuales angloestadounidenses
(y algunos textos europeos): desde una perspectiva teórica, legal y
con ejemplos de buenas prácticas. Ya por esa razón, un volumen
latinoamericano es bienvenido. El manual ofrece una revisión com-
pleta y guía para el conocimiento pasado y presente en el campo de
la Administración Pública.
Los editores han invitado a un destacado equipo de académicos
de las principales Universidades de Chile que están enseñando e in-
vestigando sobre Administración Pública, explorando el estado de la
técnica actual en el pensamiento académico y las actuales estructuras
y procesos para la administración de la política pública.
El volumen aplica un enfoque interdisciplinario, que de hecho
es la manera mejor y tal vez la única para el estudio de la Admi-
nistración Pública, con la perspectiva de un filósofo, politólogos,
administradores públicos, economistas y sociólogos. A pesar de que
los autores están interesados en el desarrollo filosófico e histórico
de la administración pública, así como de las aplicaciones clásicas
de la disciplina (recursos humanos, finanzas públicas, planificación
estratégica, gestión pública, etc.), en el libro también se describen
problemas y los cambios emergentes en el sector público, como son
la rendición de cuentas a través de instrumentos sociales, descentra-
lización y gestión de riesgos, por nombrar algunos.
Un tema dominante en todo el manual es una reflexión crítica
sobre la utilidad de la teoría científica, por una parte, y el grado en
9
Ignacio Cienfuegos y Francesco Penaglia
que las prácticas gubernamentales alimentan el desarrollo de esta

teoría, por otra parte. A tal fin, sirve como una guía esencial tanto
para la práctica de la administración pública actual y su desarrollo
como en el marco de una disciplina académica. En ese sentido, el
Manual de Administración Pública se configura como indispensa-
ble para la enseñanza, el estudio y la práctica de la administración
pública para estudiantes, académicos y profesionales en Chile y
América Latina en general.
Por supuesto que un solo volumen no podría pretender cubrir
de ninguna manera la amplia gama de preocupaciones acerca de
la disciplina. Es importante señalar que algunas cuestiones cada
vez más importante para la comprensión y el funcionamiento de la
administración pública, como las asociaciones públicas y privadas
o la teoría de redes, no fueron incluidas en este manual.
Sin embargo, este libro abarca un conjunto de cuestiones im-
portantes relativas a la administración pública contemporánea. Se
pone en común el trabajo académico de respetados académicos, con
diversas perspectivas y enfoques. Todos los capítulos en el Manual
proporcionan discusiones claras y accesibles de sus temas, además de
extensas listas de referencias disponibles para su posterior lectura e
investigación. De esta manera, este nuevo libro puede ser recomen-
dado para su uso en cursos de pre y posgrado, así como en cursos
de desarrollo profesional y programas de formación ejecutiva.
Peter B. Boorsma
Profesor Emérito de la Universidad de Twente, Países Bajos. Ex Decano de la
Facultad de Administración Pública de la Universidad de Twente, Países Bajos.
Ex vicepresidente del Senado de los Países Bajos y ex Presidente del Comité de
Finanzas del Senado Holandés.
El Profesor Boorsma estuvo involucrado en varios proyectos que implicaban el

trasplante de las mejores prácticas de administración pública de los Países Bajos
a los países de Europa del Este, América del Sur, África y el Lejano Oriente. La
prestigiosa Conferencia del Sudeste en Administración Pública en Estados Unidos
(SECOPA) entrega un premio que lleva su nombre desde el año 2000.
10
Introducción
El rol de la Administración Pública, en-

tre lo fundamental, lo clásico
y lo nuevo
El Manual de Administración Pública de la Universidad Alberto

Hurtado de Chile es, sin lugar a dudas, una publicación innovadora,
posicionándose como el primer libro en proporcionar una revisión
exhaustiva de la disciplina en Chile, ofreciendo una visión amplia
del conocimiento pasado y presente en este campo esencial del co-
nocimiento. Al mirar el contexto Latinoamericano, observamos a su
vez, una escasez de libros de textos de estas características, más allá
de las seminales contribuciones del profesor Mexicano Omar Gue-
rrero, en particular a partir de su «anual de Administración Pública:
Conceptos y practicas modernas, especialmente con relación a los
países en desarrollo, publicado en 1962 por las Naciones Unidas.
Un factor que puede explicar la ausencia de trabajos en español en
esta área de conocimiento, tal como lo señala Olguín (2000), pu-
diese tener que ver con que la temática se ha asociado regularmente
con campos más generales del conocimiento social, como son las
relaciones internacionales, el derecho político administrativo y la
ciencia política. En este sentido, la poca atención que los círculos
académicos latinoamericanos le habrían prestado a la producción
de textos comprensivos sobre administración pública se explicaría a
partir de una aparente homogeneidad de las estructuras estatales y
organizativas de nuestro continente, situación que pudiese justificar
que no se hicieran esfuerzos importantes en remarcar las diferencias
respecto de los países desarrollados en cuanto a modelos y prácticas
administrativas del sector público.
11
Con todo, el estudio y práctica sobre administración pública ha

tenido un importante recorrido. Desde la prescripción y análisis de
la acción gubernamental únicamente a través de preceptos legales y
la teoría burocrática, los cuales asumían un comportamiento homo-
géneo del funcionamiento del Estado, hasta las nuevas influencias
desde la economía neoclásica, políticas públicas, gestión pública y,
en las últimas décadas, la denominada gerencia pública. Por otra
parte, es razonable señalar que los cambios en términos de la con-
cepción del Estado han influido por supuesto en la evolución del
conocimiento y acción de la administración pública. Los modelos
y mecanismos de la administración pública no fueron los mismos
en la concepción de un Estado garante, enfocado principalmente
en asegurar soberanía e impartir justicia, que una administración
pública en el contexto de un Estado interventor o benefactor, así
como aparecen distintas, en cuanto a una concepción subsidiaria de
un Estado mínimo o fragmentado.
El escenario de la acción gubernamental hoy es bastante más
complejo, diverso y conflictivo, configurándose un Estado altamente
dependiente de agentes no gubernamentales. En este sentido, la capa-
cidad de la administración pública en cuanto observar y responder a
los cambios sociales, culturales, económicos y políticos, regionales e
internacionales, aparece como fundamental. Este contexto entrega,
a su vez, mayores argumentos en cuanto a la necesidad de contar
con un Estado profesional y autosuficiente para sobrevenir en un
ambiente altamente cambiante y demandante. No es extraño, en ese
sentido, el surgimiento a finales de los setenta del concepto de public
management o gerencia pública, asumiendo que la mejor manera de
responder a un nivel de dependencia gubernamental se relacionaría
con otras dependencias y, principalmente, con el usuario del servicio
que se provee, lo que obligaría a redefinir constantemente la misión
y objetivos de la institución pública en cuanto a hacer viable su ac-
cionar en el largo plazo. De esta manera, tal como le señala Bozeman
(1993), un «buen gobierno» tendría que ver con el funcionamiento
adecuado en el conjunto de redes de dependencia, siendo eficiente
12
en el uso de los fondos públicos, con eficacia, transparencia y legi-

timidad en la interacción con la ciudadanía.
Durante mucho tiempo, se argumentó que la administración
pública tradicional había tenido una suerte de sesgo discursivo y
retórico, entregando demasiada reflexión sobre sus fundamentos y
posición epistémica, más que herramientas específicas para enfrentar
problemas reales y concretos de la administración del estado (Heclo,
1978; Almond, 1988). Sin embargo, parecería ser que en las últimas
décadas, a partir tal vez del enfoque de la gestión pública, hemos
transitado hacia el otro extremo, donde no se observa mayor dis-
cusión filosófica sobre nuestra disciplina, la que integre y sintetice
trabajos sobre su diverso objeto de estudio. Este texto se hace cargo
de ese desafío, discutiendo tanto aspectos filosóficos e históricos de
la especialidad, que dan cuenta de su evolución y sentido, así como
herramientas específicas relacionadas con su ámbito de acción y
ejercicio profesional.
De esta manera, en la construcción de este Manual de Adminis-
tración Pública, hemos invitado a un destacado equipo de académi-
cos de las principales universidades de Chile que están enseñando
e investigando sobre la administración pública desde diversas pers-
pectivas, condensando el punto de vista de filósofos, politólogos,
administradores públicos, economistas y sociólogos. Si bien existe,
en este texto, un interés marcado por la discusión filosófica e histó-
rica de la administración pública, así como las aplicaciones clásicas
de la disciplina (recursos humanos, finanzas públicas, planificación
estratégica, gestión pública, etc.), el libro refleja, a su vez, los pro-
blemas y cambios emergentes en el sector público, como son la
rendición de cuentas a través de instrumentos sociales, el proceso de
descentralización y gestión de gobiernos locales, así como la gestión
riesgos, por nombrar algunos. En ese sentido, queremos que este
Manual sea indispensable en la enseñanza, el estudio y la práctica
de la administración pública tanto para estudiantes, académicos y
profesionales del Estado en Chile y América Latina en general.
Ciertamente que un solo volumen no podría cubrir de ningu-
na manera los diversos enfoques, perspectivas, preocupaciones y
13
avances de la administración pública. Sin embargo, creemos que

este Manual abarca un conjunto de cuestiones importantes relativas
a la administración pública contemporánea. Todos los capítulos
incluidos aquí proporcionan discusiones claras y accesibles de sus
temas, además de extensas listas de referencias disponibles para su
posterior lectura e investigación.
La primera parte de este libro se centra en dilucidar las prin-
cipales tensiones y fundamentos que caracterizan el origen de la
disciplina, vinculando estos debates con fundamentos políticos y
filosóficos centrales. De este modo, se busca abordar el desarrollo
que ha tenido la disciplina en Chile y el mundo, desde Woodrow
Wilson hasta reflexiones epistemológicas sobre la esfera pública,
Estado, sociedad civil y el impacto estructurante de los paradigmas
económicos dominantes.
La segunda parte de este libro desarrolla un enfoque técnico
aplicado, en el que se presentan algunos de los desafíos y debates
principales de la disciplina en torno a los ejes tradicionales del que-
hacer público. De esta forma, se presentan temas como Recursos
Humanos y el desafío de los registros civiles en América Latina;
el proceso y ciclo de Políticas Públicas y sus distintos enfoques y
debates; una introducción a las Finanzas Públicas considerando sus
principales componentes legales, así como su ciclo de elaboración,
discusión, ejecución y evaluación; y la Planificación Estratégicas,
condensando los principales pasos, procesos y productos para su
elaboración exitosa.
La tercera parte se centra en el nivel subnacional de la adminis-
tración pública, eje que como editores nos parece central y muchas
veces invisibilizado en el desarrollo disciplinar. En este capítulo se
abordan de manera amplia los principales componentes de una
descentralización virtuosa, destacando en primer lugar lo tres
componentes que la literatura clásica releva como fundamentales:
descentralización política y elección de autoridades, traspaso de com-
petencias y potestades a los niveles locales y regionales, acompañado
esto último de descentralización fiscal y finanzas subnacionales. Por
otro lado, el capítulo incluye otros dos elementos fundamentales
14
para la descentralización: la capacidad de planificación territorial y

la participación ciudadana.
Finalmente en el capítulo cuarto se presentan temas «emer-
gentes», como las políticas de género en la administración pública
desde el retorno de la democracia hasta la actualidad; la alta direc-
ción pública y sus desafíos y la gestión de riesgos, como modelo de
planificación y control integral, que en la experiencia internacional
ha entregado buenos resultados a nivel subnacional.
Naturalmente este manual no agota el desarrollo de la admi-
nistración pública y existen diversos temas importantes que pueden
ser motivo de un segundo tomo, como el análisis de las políticas de
pueblos originarios; los debates en torno a gobernanza y gobierno
abierto; la transparencia y las relaciones entre el campo económico
y político; la administración pública en un contexto de globaliza-
ción, entre muchos otros. Sin embargo, presentamos al lector una
primera piedra que permita ir avanzando paulatinamente hacia
una administración pública crítica, que no opere únicamente en el
campo del saber técnico, sino que sea capaz de construir una sínte-
sis propia, desde la realidad Latinoamérica y chilena sin «calco ni
copia», permitiendo una reflexión y debate normativo, al servicio
de la ciudadanía y los nuevos tiempos.

3 de junio de 2016
15
I
Administración pública:
orígenes, evolución y
desarrollo disciplinar
I.1.
El desarrollo académico de la
administración pública en Chile,
1859-19071
Diego Barría Traverso2
Introducción: «Más allá de Woodrow Wilson»
Tal como lo destacan Mark Rutgers (1997) y Patrick Overeem

(2012), la gran mayoría de los textos de estudio de administración
pública fijan el comienzo del campo con la aparición de un artículo
de Woodrow Wilson, titulado «The Study of Administration» (1887).
Ejemplo de esto es el ampliamente usado Clásicos de la Adminis-
tración Pública de Shafritz y Hyde (1999). Rutgers y Overeem han
planteado la necesidad de ir «más allá de Wilson». Sus aportes se
han encaminado, principalmente, a rescatar el aporte al desarrollo
del pensamiento administrativo de las tradiciones francesa y alemana
del siglo XIX.
La tradición francesa encuentra entre sus representantes a Char-
les Jean Bonnin, quien en 1808 publicó su Principes d’Administración
Publique, obra en la que se define por primera vez el concepto de
administración pública (véase Guerrero, 2015a). El interés por la
administración y sus diferencias con el gobierno también son abor-
dadas por Alexis de Tocqueville en De la Démocratie en Amérique
(1835 y 1840) y en De l’Ancien Régime et la Révolution (1856).
Alexander Vivien fue otro destacado publicista francés del siglo XIX.
Su obra más influyente se titula Études Administratives. En ella se
1
Este trabajo es una versión ampliada de Barría (2009, 2012, 2015b).
2
Universidad de Santiago de Chile. Contacto: diego.barria@usach.cl
19
Diego Barría Traverso
analiza el lugar de la administración en el sistema de gobierno. A

pesar de ser reconocido en su época, especialmente entre algunos
autores latinoamericanos, Vivien cayó en el olvido, por lo que no
tuvo gran influencia en el desarrollo de la ciencia administrativa
contemporánea (Overeem, 2012: 33-40).
Por su parte, entre los autores de tradición germana se en-
cuentran Lorenz von Stein, Johann Kaspar Bluntschli y Robert
von Mohl, quienes se aproximaron al estudio de la administración
pública desde una mirada orgánica del Estado y relacionando el
estudio de la administración con la sociedad (véase Rutgers, 2003:
22-24; Overeem, 2012: 40-47). Por ejemplo, von Stein dejó de lado
toda consideración normativa para analizar al Estado en relación
a la satisfacción de las necesidades sociales de su época. Así, fuera
del ámbito académico se convirtió en uno de los precursores en la
promoción de programas sociales para hacer frente a los conflictos
entre las clases sociales y evitar, así, la revolución social (Mergeld-
berg, 1961: 268-272; Singelmann y Singelmann, 1986: 433, 446).
El esfuerzo por ir «más allá de Woodrow Wilson» requiere mirar
también a otras regiones. En la América Latina decimonónica, por
ejemplo, hubo un activo desarrollo del pensamiento administrativo.
Guerrero (2015b: XLVI) destaca el «cultivo intensivo y extensivo
de la ciencia administrativa latinoamericana» en momentos que
este estudio no surgía en Estados Unidos e Inglaterra. Prueba de
ello es la edición de los siguientes libros en la región: Elementos de
Ciencia Administrativa (1840), de Florentino González; Sobre la
Administración Pública de México y Medios para Mejorarla (1853),
de Luis de la Rosa; Manual de Administración (1857), de Francisco
de Paula Madrazo; y La Administración Pública: Curso de Derecho
Administrativo (1888), de Antonio González Saravia. En Chile, un
conjunto de funcionarios e intelectuales también escribieron sobre
la materia. Andrea Ruiz (2009) publicó un artículo en el que analiza
la obra de Santiago Prado, quien en 1859 publicó el primer libro
latinoamericano dedicado al derecho administrativo. En 2012, con
Eduardo Araya reeditamos una serie de textos sobre administración
pública escritos por Valentín Letelier entre 1886 y 1917, y en 2015
20
El desarrollo académico de la administración pública en Chile
apareció una nueva edición de El Administrador Público, o sea Prin-

cipios Jenerales de Administración, escrito por Hermógenes Pérez de
Arce en 1884. A ellos se agregan otros autores, como José Domingo
Amunátegui Rivera y Armando Quezada Acharán.
Este capítulo entrega una mirada panorámica del desarrollo
del pensamiento administrativo chileno entre 1859 y 1907. Este
período ha sido identificado por Pantoja (2009) como el del novus
ordo, etapa del derecho administrativo chileno –y, se podría agregar,
de la administración pública– en el que domina una mirada liberal
y de respeto a los derechos individuales. En específico, se rescata
la obra de cinco autores. Con esto, el capítulo busca incentivar un
replanteamiento de los cursos de teoría de la administración pública
en Chile, incorporando a los programas de estudios nuestra propia
tradición intelectual.
La producción sobre administración pública

en el Chile del siglo XIX
Los primeros antecedentes de estudios sobre administración

pública en Chile se remontan a 1859, fecha en que apareció Prin-
cipios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, texto de
estudio para el Instituto Nacional basado en Derecho Administrativo
Español, publicado en 1850 por Manuel Colmeiro, profesor de la
Universidad de Madrid. Este texto, que en un inicio fue publicado
anónimamente, fue obra de Santiago Prado. El libro ha sido desta-
cado por el jurista argentino Benjamín Villegas como el primer texto
sobre derecho administrativo en América Latina, y entre algunos
de sus méritos está el definir la ciencia administrativa como una
disciplina que se ocupa del Estado, el gobierno y la administración
(Ruiz, 2009).
Tras la obra de Prado no se cuentan avances en materia de
estudios administrativos hasta la década de 1880. Las reformas
administrativas del Chile de ese momento impulsaron el desarrollo
de una naciente comunidad de profesionales de la administración,
quienes aportaron al estudio y práctica administrativa a través de
la redacción de textos prácticos y académicos.
21
Un año después de la aparición de El Administrador Público se

editaron dos manuales que buscaron imponer mejoras en el funciona-
miento de las oficinas públicas. El primero de ellos, titulado Manual
del Registro Civil, fue escrito por el entonces inspector del Registro
Civil, Miguel Irarrázaval. Esta obra buscaba uniformar los proce-
dimientos en un servicio creado un año antes y que con dificultades
implementaba la reforma que entregaba al Estado la responsabilidad
del registro de nacimientos, defunciones y matrimonios (véase Barría,
2013). El segundo manual fue el Tratado de Contabilidad Fiscal,
de Baldomero de la Cruz, funcionario de Hacienda y profesor de
contabilidad. Este trabajo proponía una norma única de contabi-
lidad para las oficinas públicas chilenas, las que no contaban con
una normativa uniforme ni habían incorporado completamente el
principio de doble partida. Este texto apareció justo en un contexto
de reforma mayor del sector Hacienda (Aduanas en 1881; Dirección
de Contabilidad y Dirección del Tesoro en 1883; y reemplazo de la
Contaduría Mayor por el Tribunal de Cuentas en 1888).
En el ámbito universitario también se abrió espacio para el es-
tudio de la administración pública. En 1888, Valentín Letelier, y en
1889, Julio Bañados Espinosa, propusieron, sin éxito, la creación
de un programa de estudios para formar administradores públicos
en las aulas de la Universidad de Chile (Barría, 2009). En lugar de
eso, en 1888 se creó la cátedra de derecho administrativo, la cual fue
servida por Letelier, quien desarrolló una contundente obra acadé-
mica en este rubro, conformada por los siguientes trabajos: «De la
Enseñanza del Derecho Administrativo (1889), «La Ciencia del De-
recho Administrativo» (1894), «Teoría Jeneral de la Administración
Pública» y Génesis del Estado y sus Instituciones Fundamentales
(1917). Otro actor relevante fue José Domingo Amunátegui Rivera
–Algunas Observaciones sobre la Reorganización Administrativa
(1892); Administración Política y Derecho Administrativo. Estu-
dios (1894); Resumen de Derecho Administrativo (1900); Tratado
General de Derecho Administrativo (1907)–, profesor de derecho
administrativo en la Universidad de Chile entre 1892 y 1897. A la
vez, tras la creación de la cátedra de derecho administrativo, una
22
nueva generación de juristas, como Armando Quezada Acharán –«La

Reorganización Administrativa en Chile» (1893); «Conveniencia de
Exigir Títulos de Competencia para Optar de los Cargos Adminis-
trativos» (1903)– centró su atención en la administración pública,
especialmente en la institucionalidad en torno al empleo público.
En 1895, la Universidad de Chile incorporó una nueva cátedra al
curso de ingenieros: administración pública. El encargado de dictar
esta nueva materia fue Hermógenes Pérez de Arce, quien preparó
un manual para desarrollar esta tarea: el Tratado de Administración
Pública Aplicado al Curso de Injenieros de la Universidad de Chile
(1896). La aparición de esta nueva cátedra respondió a la creciente
incorporación de ingenieros a diversas oficinas públicas, como Fe-
rrocarriles del Estado y la Dirección de Obras Públicas. Además, es
un importante antecedente, pues inaugura el estudio administrativo
separado de la esfera del derecho, algo que se consolidará en 1954 con
la decisión de la Universidad de Chile de crear la Escuela de Ciencias
Políticas y Administrativas y la carrera de administración pública.
Santiago Prado: el inicio del estudio

del derecho administrativo chileno
Santiago Prado fue quien inauguró en Chile el interés por el es-

tudio de lo que se ha conocido como la ciencia de la administración.
Nació en Santiago en 1827 y combinó la tarea académica con la
política. Entre 1855 y 1858 fue diputado suplente. A partir de 1858
fue diputado propietario, cargo que ocupó hasta 1879. A la vez, se
desempeñó como docente en el Instituto Nacional, centro educativo
del cual fue nombrado rector en 1856 (véase Ruiz, 2009).
En la década de 1850, la enseñanza universitaria del derecho
administrativo carecía de un texto base para su estudio. Por ello,
Prado publicó en 1859 Principios Elementales de Derecho Adminis-
trativo Chileno, Adoptados a las Enseñanzas del Ramo en el Instituto
Nacional Siguiendo el Plan y las Teorías de Varios Autores. Este
libro se basó en Derecho Administrativo Español, editado en 1850
por Manuel Colmeiro (1818-1894), académico español que dedicó
su carrera al estudio del derecho, la economía y la historia (véase
23
Martín, 2013). Prado inicia su libro con una advertencia, en la que

reconoce que el texto de Colmeiro es la base del suyo e indica que
cuando no se cita expresamente a un autor, las ideas corresponden al
español (Ruiz, 2009: 31). La elección de la obra de Colmeiro como
base no es extraña, pues fue uno de los libros más importantes en
toda América Latina. Por ejemplo, Derecho Administrativo Español
es considerado el texto más influyente en el derecho administrativo
mexicano durante el siglo XIX (Guerrero, 1986a: 188).
Tanto la obra de Colmeiro como la versión chilena de Prado
centraron su atención en cuatro cuestiones: la ciencia administrativa,
el derecho administrativo, la materia administrativa y, finalmente,
la jurisdicción administrativa (Ruiz, 2009: 34). La ciencia adminis-
trativa fue tratada en la sección introductoria. Para Colmeiro, ella
contaba con cuatro fuentes: «el derecho político, la jurisprudencia
civil, la economía política y la estadística. La primera señala sus
fuentes, la segunda traza sus límites, le comunica sus principios la
tercera y la última sugiere datos y noticias» (citado en Guerrero,
1986a: 188). Por su parte, Prado indica que la ciencia administrativa
analiza qué tipo de relaciones se deben establecer entre gobernantes
y gobernados, al tiempo que señala que «la ciencia de la administra-
ción abraza todos los intereses, las necesidades todas de la sociedad.
Fomentar el bien, combatir el mal…» (citado en Ruiz, 2009: 39).
La obra de Colmeiro también define al gobierno y la adminis-
tración. Planea el español que «gobernar será ejecutar la voluntad
y encaminar la acción social hacia el bien común». Afirma, además,
que el gobierno realiza tres funciones: legislar, juzgar y administrar.
De igual forma, considera que el gobierno administra, y se encuentra
en el poder ejecutivo: «administrar, pues, equivale a gobernar; es
decir, ejercer el poder ejecutivo» (citado en Guerrero, 1986: 188-
189). Prado señala textualmente las opiniones de Colmeiro sobre
este punto (véase Ruiz, 2009: 38).
De acuerdo con Guerrero, en la obra de Colmeiro existen reminis-
cencias a la ciencia de la policía, característica del Estado absolutista y
con un claro componente de fomento estatal (véase Guerrero, 1986b).
Ello queda en evidencia en la definición que el jurista español hace del
24
rol de la administración en la sociedad. Señala que esta no se remite

a únicamente a cumplir un rol represivo, sino que además desarrolla
uno preventivo. No solo conserva la sociedad; también la perfecciona.
Sin embargo, esta visión convive con una mirada más liberal, según la
cual la administración no debe intervenir en aquello que los privados
pueden hacer por sí mismos: «hay pues una vida moral y social, sepa-
rada de la oficial y política, y descúbrese en las naciones una marcha
natural en que la administración no puede intervenir sin sofocar todo
sentimiento individual y sin trastornar las leyes del orden, sustituyendo
una voluntad ciega y forzada al movimiento espontáneo y colectivo
de los hombres» (Guerrero, 1986a: 190). Prado también incorpora
esa idea en su manual, indicando lo siguiente: «Mezclarse sin necesi-
dad en la vida social es acostumbrar a la nación a vivir en perpetua
minoría i a mendigar la tutela del gobierno en los actos más sencillos
de su existencia». Con posterioridad repite las afirmaciones indicadas
más arriba, esbozando, según Ruiz, ideas similares al principio de
subsidiariedad presente en el actual ordenamiento jurídico chileno
(Ruiz, 2009: 53-54).
Otro foco de interés abordado por Colmeiro fue la conformación
de principios de organización administrativa. Ellos son los siguientes:
• «La administración debe ser análoga a las instituciones polí-

ticas de cada nación».
• «La administración debe ser esencialmente activa, estar en
movimiento, cuyas condiciones son la generalidad, perpetui-
dad, prontitud y energía».
• «La administración debe ser centralizada».
• «La administración debe ser independiente».
• «La administración debe ser responsable» (Guerrero, 1986a:
192; Ruiz, 2009: 46-49).
Estos principios incorporan algunos criterios que hoy en día se

encuentran asentados en la forma en que se concibe la administración
pública tanto teórica como normativamente. Por ejemplo, el carácter
perpetuo de la acción administrativa ha derivado en la noción de
25
continuidad de servicio y la concepción de una administración que

existe para satisfacer necesidades sociales. Ambas ideas están hoy pre-
sentes en la normativa chilena. La independencia apunta a la existencia
de un espacio e intereses públicos y a la capacidad del Estado para
resguardar dichos intereses. La responsabilidad remite al hecho que
la acción administrativa se encuentra bajo escrutinio del legislativo,
algo que Weber (1992: 1095) denominó «el derecho de encuesta».
Guerrero (1986a: 192) considera que los principios de Colmeiro
se centran en la estructura administrativa y no en su acción. Ello,
en su opinión, implica un cambio –y empobrecimiento– en la forma
que se concebía la ciencia administrativa, pasando ella a centrarse
en el gobierno en desmedro de la sociedad.
El escribir un texto basado completamente en uno extranjero
era una práctica común en los inicios de la formación universitaria
chilena (véase Serrano, 1994). Aunque difícilmente es posible señalar
que Prado desarrolló un pensamiento propio y novedoso, su aporte
fue el orientar un campo de estudio que después tomará forma con
el trabajo de Valentín Letelier. Ese rol ha sido ampliamente destacado
por la historiografía del derecho administrativo chileno, que consi-
dera a Prado como el iniciador del campo de estudio. Ruiz (2009:
19) lo califica como un «notable visionario». Por su parte, Pantoja
(2009) reconoce en Prado a un jurista con una sólida formación,
sobre todo en el análisis de la legislación chilena de la época.
Hermógenes Pérez de Arce:

funcionario público y profesor universitario
Hermógenes Pérez de Arce nació el 19 de abril de 1845 en Val-

divia. En 1873 fue nombrado gobernador de Lebu, iniciando una
extensa carrera pública. En 1880, en plena Guerra del Pacífico, ocupó
cargos de responsabilidad en la ocupación chilena de Lima. Ello le
dio la visibilidad necesaria para ser trasladado a Santiago a servir
puestos de importancia, como el de Inspector General de Oficinas
Públicas, ministro de Hacienda y Director General de Ferrocarriles.
Tras la derrota del balmacedismo en la Guerra Civil de 1891 y la
llegada al poder de Jorge Montt, líder de las fuerzas triunfadoras, en
26
septiembre de 1891 Pérez de Arce fue alejado de su cargo. La razón de

su separación fue su identificación con el sector perdedor. Exonerado
de la administración, Pérez de Arce retomó una actividad que había
abandonado al ser nombrado gobernador de Lebu: el periodismo.
Desde finales de 1892 fue el redactor de El Mercurio de Santiago,
tarea que desempeñó hasta su muerte, en 1902. En 1895 recibió el
nombramiento del curso de administración pública, creado por la
Universidad de Chile para la formación de ingenieros (Marín, 1931).
Durante la década de 1880, la administración pública pasó a ser
una actividad cada vez fue más visible en la vida social chilena. En
esa línea surgió un esfuerzo legal, administrativo y académico por
mejorar el funcionamiento de las instituciones públicas (véase Barría
2009, 2015a). El Administrador Público, obra publicada por Pérez
de Arce en 1884, sigue esa misma línea, tal como queda descrito en
el fin que su autor buscó cumplir con la edición de esta obra:
Solo aspiramos a trazar un cuadro compendiado de la

importancia de la administración, de los conocimientos que
debe tener el administrador público, de las fuentes a donde
debe acudir para procurárselos, de las cualidades morales que
constituyen al verdadero administrador y de la participación
que debe tener la actividad social en la gestión de los asuntos
locales, dejando en manos de la autoridad solo las funciones
que racionalmente corresponden al Estado (1884: V).
Uno de los aspectos más interesantes de El Administrador Públi-

co es que, a pesar de que su autor no se propuso «redactar un curso
de derecho positivo, correspondiente a la legislación administrativa
de un país determinado» (1884: III), en sus páginas se analizan
varios de los principales conflictos de la época en torno a la acción
administrativa del Estado. No es casual que El Administrador Pú-
blico haya dedicado capítulos a temas como la independencia de
poderes y la contienda de competencias, el estudio de la ley y las
garantías individuales. Tampoco lo es que haya tratado cuestiones
como los actos del Estado, la descentralización, la salud y materias
económicas relacionadas con el fomento.
27
Igualmente interesante es que la obra de Pérez de Arce avanzó

respuestas a las preguntas clásicas de la disciplina y, además, mostró
conocer a clásicos del pensamiento decimonónico, como Charles Jean
Bonnin (véase sobre este punto Guerrero, 2015b). Por ejemplo, desarro-
lló una concepción parecida a la de la ortodoxia norteamericana, en la
cual la administración pública debe estar liberada de la esfera política
(Waldo, 1964). Para Pérez de Arce, la administración pública es:
…el conjunto de resortes con los que el poder ejecutivo

mueve todos los servicios que concurren al bienestar general,
dentro de los limites racionales que una sana apreciación atri-
buye a la autoridad, para no invadir la esfera de la actividad
individual, ni sacrificar sus garantías (Pérez de Arce, 1884: 15).
Igualmente, Pérez de Arce diferenciaba las funciones de gobierno

de las administrativas. Planteaba que gobernar se relaciona con:
…regir los intereses generales de la nación’ (sic), represen-

tarla en sus relaciones con el extranjero, tomar participación
en la formación de las leyes, dar unidad a la acción política
del Estado, dirigir los intereses colectivos de los ciudadanos,
concentrados en un solo interés común.
En tanto que administrar significa ejecutar los actos necesarios

para dar cumplimiento a las leyes, «cuya dirección superior tiene el
gobierno, sin descender este a los detalles que exigen su ejecución,
y que corresponden a los funcionarios administrativos» (Pérez de
Arce, 1884: 14).
Pérez de Arce (1884) también avanzó una reflexión sobre lo que,
en su opinión, debía ser el administrador público. Planteaba que este
requería contar con una serie de conocimientos para desempeñarse
en los empleos administrativos, entre los que la ley tenía un lugar
central. Debido a que, para Pérez de Arce, la administración se dedi-
caba a cumplir la ley, su conocimiento era fundamental no solamente
para aplicarla, sino que también porque de esta forma podía «…
habituar el espíritu, desde temprano, a la meditación, al orden i a
la rectitud en las ideas, a formar el juicio, por medio del análisis,
para aplicarlo a nuestros razonamientos» (p. 24). El administrador
28
debía estar convencido de que solo la ley podía imperar y que nada
era legal si no se ajustaba al espíritu de ella (p. 44). Otras materias
que, según este autor, eran necesarias para el desempeño en la ad-
ministración eran la estadística, la economía política y la higiene
pública, además de nociones de historia natural, tecnología y artes
rurales. De estos conocimientos el administrador podría derivar los
procedimientos más útiles para la sociedad (p. 352).
El sano juicio era un requisito para que el administrador actuara
dentro de los ámbitos de la probidad. En muchas ocasiones, la legis-
lación no establecería las formas de actuar. En estas circunstancias,
correspondería al administrador actuar guiado por la justicia (p.
356). Este tipo de situaciones eran las que abrían la puerta para que
Pérez de Arce hiciera hincapié en presentar a los administradores, aun
los ocupados en puestos secundarios, como investigadores. Plantea-
ba el autor que, en las funciones administrativas, los empleados no
deberían limitarse a la mera aplicación de la ley. De modo contrario,
era preciso que constantemente estudiaran los hechos sociales a los
cuales se enfrentaban, comparándolos con la ley, estableciendo así
los límites del poder público para actuar en la materia. Junto a estas
cuestiones, un administrador debía reconocer la influencia que las
ciencias ejercen sobre la administración (p. 391).
Pérez de Arce se mostraba favorable a que los jefes de las agen-
cias públicas fueran los responsables de nombrar a los empleados.
Proponía que los exámenes por concurso fueran la puerta de entrada
a la administración, siendo, desde ahí, la experiencia adquirida la
base para obtener ascensos. Sin embargo, la experiencia no debía
hacer que los empleados descuidaran «…el cultivo de sus conoci-
mientos profesionales i la consagración especial al cumplimiento de
sus deberes» (pp. 360-362).
En 1895, Pérez de Arce fue nombrado profesor de administración
pública para el curso de ingenieros de la Universidad de Chile. Este
nombramiento fue un reconocimiento a su trayectoria como destaca-
do funcionario y a su aporte a la discusión sobre qué características
debían tener los administradores públicos. Un año después publicó su
Tratado de Administración Pública Aplicado al Curso de Ingenieros
29
de la Universidad de Chile. Como indica su título, este texto buscaba

transformarse en un texto guía para introducir a los estudiantes de
ingeniería a los diferentes ramos de la administración pública de la
época. Por ello, en lugar de compilar el conjunto de normativas admi-
nistrativas vigentes, Pérez de Arce se centró en aquellas materias que
considerada necesarias para el ingeniero, como la institucionalidad a
cargo de las obras públicas y ferrocarriles; temas de desarrollo urbano,
infraestructura y comunicaciones; y algunas industrias en las que los
ingenieros tenían injerencia.
En síntesis, la obra de Pérez de Arce, especialmente El Adminis-
trador Público, implica un avance en el estudio teórico-práctico de la
administración pública. Además, tal como lo indica Omar Guerrero
(2015b) en el estudio introductorio a la reimpresión de esta obra
–editada por el Instituto Nacional de Administración Pública de
México y el Colegio de Administradores Públicos de Chile–, Pérez de
Arce fue, quizás, el primer intelectual en analizar las características
y desafíos de los profesionales del ámbito administrativo estatal.
Valentín Letelier: el estudio científico

Valentín Letelier Madariaga nació en la ciudad de Linares,

en el seno de una familia de clase media, en 1852. Se tituló como
abogado en 1875 y logró hacerse un nombre como funcionario pú-
blico e intelectual. Comenzó a figurar en la década de 1880 gracias
a su estudio sobre el sistema educativo prusiano, plasmado en dos
memorias muy influyentes (Las Escuelas de Berlín y La Instrucción
Secundaria y la Instrucción Universitaria en Berlín) en las políticas
que el gobierno de José Manuel Balmaceda (1886-1891) adoptó en la
materia. En 1888 logró un nombramiento en la Universidad de Chile
como encargado de la naciente cátedra de derecho administrativo.
Su ingreso a la academia fue un punto inicial para el desarrollo de
una carrera notable, en la cual combinó la docencia con una pro-
lífica producción de escritos sobre teoría de la historia, educación,
sociología, ciencia política, derecho administrativo y administración
pública, la cual le valió un amplio reconocimiento en Chile y en el
30
mundo hispanoamericano. Su paso por la vida universitaria culminó

en la rectoría de la Universidad de Chile, entre 1906 y 1913. Adi-
cionalmente, fue elegido diputado por Talca durante la década de
1880 y participó en el primer congreso del Partido Radical, en el que
intentó, sin éxito, que el partido adoptara lo que se ha llamado un
«socialismo de cátedra». En 1891 fue nombrado Fiscal de Cuentas
del Tribunal de Cuentas, cargo que ocupó hasta una fecha cercana
a su muerte, ocurrida en 1919 (Galdames, 1937).
En el campo de la administración pública escribió cuatro obras:
«De la Enseñanza del Derecho Administrativo» (1889), un folleto
que contiene el discurso de inauguración de su cátedra de derecho
administrativo en la Universidad de Chile, correspondiente al año
1889; dos artículos publicados en Anales de la Universidad de
Chile, en 1894 y 1896 («La Ciencia del Derecho Administrativo» y
«Teoría Jeneral de la Administración Pública»3, respectivamente); y
el último capítulo de Génesis del Estado (1917), dedicado al origen
de la administración pública.
Desde un inicio, Letelier (1889) planteó la necesidad de analizar
la administración pública en relación a la sociedad. Sin embargo, se
lamentaba que este enfoque no fuera compartido por los académicos
de su época. En su opinión, hacia la década de 1890, en lugar de
existir un cuerpo de literatura científica, lo que dominaba en térmi-
nos de producción académica era el análisis de la legislación de los
países de los respectivos autores. La ausencia de una teoría abstrac-
ta, según Letelier, llevaba al rezago de una administración pública
que, formada sin acuerdo a principios generales ni bases teóricas,
traía el peligro que el Estado actuara sin ningún control, pues, en
su opinión, donde no hay principios generales, lo que domina es la
arbitrariedad (1894: 845-846).
El retraso, para el profesor chileno, se debía a que en Francia,
de gran influencia en la educación universitaria de la región, la en-
señanza del derecho había buscado formar profesionales antes que
«hombres de ciencia». De acuerdo con Letelier, la enseñanza de la
3
Una versión similar a este artículo fue publicada el mismo 1896 en La Admi-
nistración de España, bajo el título «La Administración Pública».
31
administración pública debía seguir los postulados presentados por

un tratadista italiano, contemporáneo suyo, llamado Domenico Di
Bernardo, autor de una obra, editada en 1888 en la ciudad de Torino,
bajo el título de Pubblica Amministrazione e la Sociologia. Según
el profesor chileno, «no se ha publicado tratado alguno donde se
exponga con mayor exactitud la teoría científica de la administración
pública» (p. 853). La gran virtud que Letelier encontró en este libro
fue la existencia de una doctrina científica capaz de explicar «… la
formación, el desarrollo i el funcionamiento de toda organización
administrativa» (p. 855)4.
Otro de los temas abordados por Letelier fue el de la distinción
entre gobierno y administración5. Como su interés era avanzar en
una ciencia positiva y no metafísica, afirmó que «…lo razonable
es seguir en la enseñanza el mismo camino que se sigue en las in-
vestigaciones, pasando de la observación a la generalización, de lo
concreto a lo abstracto, de los hechos a las inducciones, i del estudio
a la definición» (1896: 849).
Para cumplir su objetivo de dar una distinción entre ambas cues-
tiones, Letelier primero miró las diferentes acepciones de administra-
ción disponibles en la literatura administrativa del siglo XIX. En su
análisis identificó tres escuelas: la francesa, para la cual administración
es gestión de intereses; la española e italiana, en la cual es sinónimo
de gobierno; y la alemana, centrada en la prestación de servicios (pp.
550-551). El problema, para Letelier, está en que al considerar la ad-
ministración como gestión de intereses a cargo de agentes estatales,
4
Aunque aprueba la obra Di Bernardo, Letelier critica dos puntos. El primero
es el, a su juicio, injustificado ataque que el italiano hace al positivismo (Di
Bernardo lo consideraba una filosofía materialista).
Letelier tampoco concuerda con un segundo punto de la obra de Di Bernardo.
El italiano creía que la administración pública es «imperio esclusivo de la
economía política». Por su parte, Letelier afirmaba que la ciencia del gobierno
no debe centrarse en la economía solamente, sino considerar, además, aspectos
«… políticos, morales, esto es, sociales, de la reforma que desea realizar, de la
medida que desea implantar, de la empresa que desea acometer» (p. 855; véase
también Letelier, 1886: 94; 1917: 29).
5
Este tópico todavía genera un gran debate en la teoría administrativa. Respec-
to al estado actual de la discusión, véase Svara (1998, 2001a, 2001b, 2006);
Rutgers (2001); Overeem y Rutgers (2003); y Overeem (2005, 2006, 2012).
32
quedan fuera del ámbito administrativo materias administrativas

que no estaban dentro del ámbito estatal en ese momento, como la
medicatura y la vacunación (p. 552). Quienes asimilaban gobierno
con administración, según Letelier, avanzaban en esa línea porque
en Estados con un grado de desarrollo embrionario, estas funciones
no se encuentran diferenciadas, lo que lleva al error de creer que el
poder ejecutivo es normado por el derecho administrativo y no por el
constitucional. Para Letelier, la acumulación de funciones políticas y
administrativas en una sola autoridad no implica que ambas funciones
sean una misma cosa. «Lo único que significa es que por haber llega-
do a su completo desarrollo, el Estado desempeña con unos mismos
órganos funciones mui diversas» (p. 553).
Letelier creía que era un grave error lo que algunos autores,
como Pietro Bertolini, planteaban respecto a que la distinción
entre gobierno y administración no tiene trascendencia. Para el
profesor chileno, ella sirve tanto para fijar el rumbo del desarrollo
orgánico del Estado como para prevenir conflictos derivados por
la inexistencia de una distinción entre los actos de gobierno y los
administrativos (p. 556). Confundir gobierno con administración,
afirmaba el profesor chileno, lleva al error de creer que solamente el
poder ejecutivo administra, en circunstancias que la administración
se encuentra dispersa en todos los poderes del Estado (p. 554). En
este punto se basa en Alexander Vivien (véase Rutgers, 2000: 297),
quien en 1845 declaró caduca la doctrina de separación de poderes
del Estado de Montesquieu (Letelier, 1896: 557). También cita la
opinión de Bertolini respecto a que la «…prontitud de la acción
del Estado quedarían comprometidas si se estableciera una sepa-
ración mui rígida entre las diferentes autoridades»; y la Charles de
Franqueville, para quien la separación es una quimera que crea tres
autonomías dentro del Estado (p. 559).
La distinción entre las funciones políticas y administrativas,
según Letelier, es posible si se tiene en cuenta que hay ciertos actos
realizados por funcionarios públicos que «…mandan, prohíben o
permiten; que dan o quitan o declaran derechos; que organizan las
instituciones de la sociedad o del Estado; que imponen gravámenes
33
obligatorios al fisco o a los ciudadanos, etc. Son actos de autoridad

que suponen el ejercicio de una parte de la soberanía». Otro tipo
de actos son ejecutados «…sin necesidad de que se le invista de
autoridad… Todo esto es pura administración» (p. 560).
De esta forma, la administración se caracteriza por no ejercer
autoridad y ser «…simple gestión de intereses, guarda de institu-
tos, prestación de servicios» (p. 561). Así, se da una relación entre
gobierno y administración en la cual la primera función implica
decisión (uso de poder) y la segunda es mera ejecución (p. 562). Del
rechazo de la teoría de la separación de poderes, Letelier avanza a
la concepción de la administración como una función que no puede
ser ligada a un solo poder del Estado, pues en todo el cuerpo político
se administra (p. 563).
En la parte final de su vida, Letelier se propuso terminar una
obra que llevaba escribiendo por más de treinta años, titulada Ciencia
del Derecho y de sus instituciones. Finalmente, no apareció como
tal y fue dividida en tres partes. La primera correspondió a Génesis
del Estado y la segunda a Génesis del Derecho, publicada en 1919.
La última parte iba a ser un tratado sobre la ciencia política, pero
nunca fue terminado (Galdames, 1937: 683).
En el último capítulo de Génesis del Estado, Letelier presenta una
teoría del origen de la administración pública, que se desarrolla de
la siguiente forma. En primer término, Letelier construye su tesis del
origen de la administración sobre el supuesto de la subordinación de
esta respecto al poder político. En otras palabras, la administración
es un elemento del Estado sin voluntad propia (1917: 674). Esta es la
razón por la cual «…los que más tardíamente nacen, se desarrollan
y diversifican son los servicios públicos». En los pueblos primitivos
surgen por el interés del gobernante, mientras en los grados más
altos de desarrollo político lo hacen por las preocupaciones de la
sociedad (pp. 673-674).
El segundo supuesto proviene de la tesis de Spencer sobre la
formación de un centro de poder e instituciones estatales a partir de
una agresión externa que, a su vez, gatilla la cohesión interna y la
aparición de centros de coordinación que concentran poder (Spencer,
34
1974: 33-37, 112-120; Letelier, 1917: 457-459). Al respecto, señala

que: «Correlativamente, por causa de su condición subordinada, la
administración tiene siempre a los principios carácter acentuadamen-
te militar y no funda más instituciones que aquellas que la guerra
más o menos permanente hace indispensables (p. 694).
De esta forma, los primeros servicios que se crean «…son aque-
llos que miran a la organización y eficiencia de la fuerza pública».
En específico, se refiere a la comunicación vial y el correo (p. 700).
Con posterioridad, otros servicios surgen. Letelier cita a Spencer,
quien plantea que a medida que el organismo va aumentando en
complejidad, las funciones administrativas van diversificándose. Lo
que ocurre aquí es el surgimiento de colaboradores, provocándose
así una separación de funciones. Para Spencer, el aumento de la
información manejada también empuja al uso de colaboradores. Se
conforma, en consecuencia, una maquinaria que ayuda al gobernante
en las funciones a su cargo, pero que, al mismo tiempo, limita su
poder (Spencer, 1974: 38, 121-126; Letelier, 1917: 698). La necesidad
de colaboradores no es el único factor que incide en la aparición
de la administración pública. El desarrollo social y la necesidad de
satisfacer intereses del Estado también influyen. Letelier, por una
parte, retorna a la obra de Di Bernardo, para quien el avance de los
servicios va al mismo ritmo que el de la sociedad.
Letelier tuvo el mérito de establecer el estudio de la administración
pública a partir de una perspectiva científica. Como se muestra en
Barría (2012), para ello se basó en el pensamiento positivista y evolu-
cionista de segunda mitad del siglo XIX. El gran mérito de Letelier fue
que abordó algunas preguntas centrales del campo de estudio, como
la relación entre administración y sociedad y la distinción entre go-
bierno y administración. Por ello, Guerrero (2015b: LVIII) señala que
Letelier fue más un autor del siglo XX que del XIX. Destaca, además,
el hecho de que fue un académico reconocido a nivel latinoamericano
y que sus obras incluso fueron referenciadas en revistas científicas de
Argentina, España, Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Italia y Perú
(Barría, 2012: XXXV). Además, fue un pionero en el estudio de una
serie de disciplinas en Chile, como la educación (Jaáksic, 1989), la
35
historiografía (Woll, 1976), la sociología (Brunner, 1988), la ciencia

política (Silva, 2008), el derecho administrativo (Ruiz, 2008) y la
administración pública (Barría, 2012).
José Domingo Amunátegui Rivera:

una visión liberal de la administración pública
A partir de 1892, la cátedra de derecho administrativo de la

Universidad de Chile tuvo a un nuevo responsable, paralelo a Va-
lentín Letelier: José Domingo Amunátegui Rivera. Este escritor y
abogado, que nació en 1863 y murió en 1913, combinó la actividad
académica con una carrera política plagada de responsabilidades:
oficial de la aduana de Callao durante la Guerra del Pacífico, sub-
secretario y ministro de Educación, Justicia e Interior. Fue, además,
secretario de la Legación de Chile ante España y el Vaticano, además
de Embajador en Uruguay (Pantoja, 2009: 95-96).
De acuerdo con Amunátegui Rivera, la ciencia de la administra-
ción era, en ese momento, una disciplina que «no ha sido enteramente
expuesta». En su opinión, ello ocurría porque la diversidad de la
legislación de los países dificultaba la tarea de desarrollo. A ello se
agregaba la ausencia de principios y, sobre todo, la diferencia de las
cuestiones que la administración atendía, la que variaba debido al
tiempo, las condiciones y el carácter de las personas afectadas por
las necesidades sociales que la administración debía atender (1907:
40). No obstante esas dificultades, aventuró una definición de la
administración pública, compartida en el derecho administrativo,
que apunta a las siguientes acepciones:
1.° Jestión de intereses sociales.

2.° Cuerpo de agentes encargados de administrar el Estado.
3.° En sentido más limitado, jestión de cada uno de los ser-
vicios públicos i su personal: administración de la hacienda;
administración de prisiones; fulano de tal pertenece a la
administración de aduanas» (1907: 45).
A pesar de dictar paralelamente a Letelier la cátedra de derecho
administrativo en la Universidad de Chile, Amunátegui Rivera no
36
compartía diversas posturas de su colega. Por una parte, criticaba su

enfoque de diferenciación de funciones de gobierno y administración.
En su opinión, el que existieran dichas funciones no llevaba a que
existiera un poder administrativo. Amunátegui Rivera consideraba
que la administración pública era ejercida por el Ejecutivo (p. 44).
Tampoco compartían la visión respecto al rol de la administra-
ción. Para Amunátegui Rivera, el derecho administrativo establecía
los deberes y derechos que el gobierno y los ciudadanos tenían. A
la vez, consideraba que el deber del derecho era preservar la vida
de la sociedad, fomentar su progreso y mantener «incólumes la
libertad i la iniciativa individual, bases las dos fundamentales para
el progreso de la mas alta personalidad social, el Estado» (p. 41).
Igualmente, identificó las materias exclusivas de la administración
(administración fiscal, policía, fuerzas armadas), las que comparten
la administración y los privados (asistencia pública, instrucción,
vías y medios de comunicación, obras públicas) y aquellas exclu-
sivamente a cargo de los privados (industria) (Pantoja, 2009: 99).
En síntesis, propiciaba una visión pasiva de la administración, en
abierta contraposición a Letelier (1894, 1980), quien consideraba
que la acción del Estado era deseable para alcanzar el progreso y
satisfacer las necesidades de la sociedad.
Otro de los temas abordados por Amunátegui Rivera fue el de
las cualidades y forma de contratación de los empleados públicos. En
su opinión, los agentes debían contar con conocimiento de derecho
administrativo para realizar una gestión «fructífera i bien dirigida»
(1907: 43). Además, creía que los funcionarios debían contar con
una «preparación teórica i práctica» para hacer frente a la ausencia
de codificación administrativa en una serie de materias (p. 47).
Respecto a las contrataciones, consideraba que debían estable-
cerse criterios que crearan una carrera administrativa. La importan-
cia de fijar condiciones de ingreso y ascenso estaba dada porque, en
su opinión, el ascenso era un aliciente para el empleado. Por ello, este
debía ver que la antigüedad y el mérito servían para obtener puestos
de mayor jerarquía (1894: 96-97). También destacaba la importancia
de que existieran sueldos fijados en relación a la responsabilidad
37
del cargo desempeñado y que los empleados tuvieran estabilidad

en sus puestos mientras cumplieran con sus deberes. En su opinión,
siguiendo al francés Macarel, no podían quedar a merced de los
agentes políticos, por lo que era justo que se les sacara de sus puestos
a través de una sentencia judicial (pp. 92-95).
Hacia 1892, en medio de la conformación de una comisión
parlamentaria que propondría una reorganización administrativa
para el país6, José Domingo Rivera Amunátegui llamaba a que se
estableciera una ley, de alcance general, que fijara las condiciones de
admisión y provisión de empleos. Ello era necesario, en su opinión,
si se consideraba que, desde 1879, el país vivía un «incremento bu-
rocrático», gracias al que aumentaban las oficinas con sus agentes,
séquitos y sueldos. Para él, en el último tiempo, las oficinas y servicios
públicos brotaban año a año como callampas (1892: 5-9).
Amunátegui Rivera creía que la carrera administrativa requería
de conocimientos especiales (1894: 69). Se lamentaba de que, a pesar
de que algunas agencias solicitaban ciertos requisitos para optar a
sus empleos7, los puestos públicos estuviesen ocupados por lisiados
de las profesiones, del negocio agrícola o del comercio (p. 72). El
autor creía que quienes eran premiados con puestos administrativos
no tenían las aptitudes para desempeñarlos. La presencia de estas
personas, decía, se había originado por la falta de requisitos para
ingresar a la administración (pp. 71-74).
Además, consideraba que en Chile debían proveerse empleos a
través de la calificación de los interesados, incluso cuando este sistema
traía el peligro de una incorrecta práctica del mismo si no se definían
6
El 4 de noviembre de 1892 se publicó una ley que establecía la creación de una
comisión –compuesta por tres senadores, tres diputados nombrados por cada
cámara, además de tres funcionarios o ex funcionarios públicos– encargada de
realizar, por un año, estudios tendientes a presentar una propuesta de reorgani-
zación de las plantas de empleados de los servicios públicos, junto con efectuar
propuestas relativas a sueldos y otras materias que fueran consideradas por la
comisión (Chile, 1892: 674).
7
Amunátegui destacaba que en los ministerios y la Dirección de Obras Públi-
cas ya se solicitaban credenciales; que en correo se exigía que los empleados
manejaran el sistema métrico decimal; que en telégrafos se hacían exámenes y
se solicitaban dos meses de práctica; y que el Registro Civil contrataba tras un
concurso de exámenes realizado por la Corte de Apelaciones (p. 75).
38
los requisitos a solicitar (p. 67). El autor sustentaba la implantación

del nombramiento por calificación en que la Declaración Universal de
Derechos del Hombre establecía el derecho a acceder a los empleos
según las capacidades de los aspirantes (p. 68).
El pensamiento de Amunátegui Rivera se funda en la visión
decimonónica de un Estado que debe respetar y no inmiscuirse
en la esfera privada, nociones también presentes en Prado y Pérez
de Arce. Sus discrepancias con Letelier dan cuenta de una tensión
propia de una época de transición en la acción administrativa. En
efecto, durante las primeras décadas del siglo XX, la administración
pública chilena vivió un silencioso pero constante avance hacia una
mayor intervención estatal. Ella ya se aprecia con claridad en la
década de 1920.
Armando Quezada Acharán: reformas

administrativas y personal administrativo
La vida de Armando Quezada Acharán es muy similar a la de

Pérez de Arce y Letelier: la de un joven provinciano que pudo surgir
y ocupar importantes cargos públicos gracias a sus méritos. Lamen-
tablemente, hasta ahora no se cuenta con un estudio de su vida y
obra, salvo algunos datos entregados por el proyecto de historia
política de la Biblioteca del Congreso Nacional (historiapolitica.
bcn.cl). Gracias a esta iniciativa se sabe que Quezada Acharán nació
en Los Ángeles en 1873. Comenzó a trabajar en el Ministerio de
Hacienda en 1888 y en 1893 recibió el título de abogado. En 1901
obtuvo un nombramiento como profesor de la cátedra de economía
política de la carrera de derecho en la Universidad de Chile, insti-
tución de la que fue rector entre 1929 y 1930. Entre 1909 y 1918
fue diputado por Santiago en representación del Partido Radical.
Desde 1918 y hasta 1924 fue senador. Igualmente, fue ministro de
Hacienda en dos ocasiones (en 1916 y 1917). En noviembre de 1918
fue nombrado ministro del Interior, sirviendo ese cargo hasta abril
de 1919. Falleció en 1936.
Respecto a su producción académica, destacan dos artículos pu-
blicados en Anales de la Universidad de Chile, en los que se resume
39
su pensamiento administrativo: «La Reorganización Administrativa

en Chile» (1893) y «Conveniencia de Exigir Títulos de Competencia
para Optar a los Cargos Administrativos. Discurso Leído en la Úl-
tima Sesión General del Congreso de Enseñanza de 1902» (1903).
El primero de ellos fue publicado en momentos en que el Congreso
había creado una comisión para reformar la administración pública
en su conjunto. Quezada Acharán manifestaba que en Chile había
un exceso de servicios, por lo que deberían fundirse algunas ofici-
nas, haciendo más expedito «… el servicio público, más uniforme i
ordenado» (1893: 294-5). Además, planteaba que debía establecerse
la igualdad de admisión de todos los ciudadanos a las funciones
públicas. Para él, debía fijarse un sistema de provisión por califica-
ción, que traía la ventaja de que «…los puestos públicos no son el
botín de un partido, ni el regalo de un poderoso, ni un patrimonio
de una casta: son propiedad de toda la nación i que se reparte a los
más dignos» (p. 299). Quezada consideraba que Alemania, país con
un sistema de nombramiento calificado, debía en parte a este «…su
floreciente estado: en ella, cada puesto es el premio merecido que se
discierne al más idóneo, i cada ascenso es también la recompensa de
quien ha sabido conquistarlo» (Ibid). Esta propuesta se sustentaba
en que la administración pública debía satisfacer las necesidades
permanentes de la sociedad, y que era más perfecta en la medida
que disfrutara de mayor estabilidad y fijeza. Una larga vida, basada
en tradiciones y prácticas que dieran un carácter propio y vigoroso,
era conveniente para la marcha administrativa.
Para ello, la administración debía presentar opciones de desa-
rrollar carreras a personas idóneas para esos puestos. En opinión
de Quezada, ello no ocurría en Chile, porque el país entregaba «…
tan pobres alicientes…» en comparación con las «seducciones con-
tinuas» y «deslumbradoras» de futuros negocios particulares. La
segunda razón radicaba en que los empleos públicos eran inestables.
La solución de Quezada se basaba en dos medidas: 1) mejorar los
sueldos, reducir algunos empleos y respetar un «…sistema racional
i justo de ascensos i promociones»; y 2) establecer, «…dentro de
prudentes límites…», la inamovilidad de los empleados. De esta
40
manera, ellos sentirían que eran dueños de sus puestos y que no iban
a ser destituidos en cualquier momento (pp. 300-301).
La inamovilidad, según Quezada, debía «…mantenerse a toda
costa…» en una república «…donde el parlamentarismo tiende a
perturbar todos los servicios por su continua intrusión en ellos…»8 (p.
301). Denunciaba, además, que habiendo instrumentos para asegurar
la estabilidad de los empleados subalternos, estos eran violados. La
Constitución de 1833 planteaba que eran amovibles, previo informe del
jefe respetivo, por causas como la ineptitud u otra que lo hiciera inútil o
perjudicial para el servicio. Sin embargo, eran removidos solamente con
el informe, sin importar si este era positivo o negativo. Para Quezada,
estos informes querían dar garantías de estabilidad e imprimir «…
unidad perfecta a toda la administración» y no ser un mero requisito
formal (pp. 302-303). Creía que la administración no debía modificarse
«… al capricho, que diariamente cambia, de ministerios efímeros…».
De modo contrario, los empleados debían mantenerse estables en sus
puestos «…i guardando las tradiciones administrativas e imprimiendo
la unidad, firmeza y carácter propio de toda máquina» (pp. 303-304).
Diez años después, Quezada publicó su segundo trabajo, en el
que intentó determinar las competencias con las que debían contar los
empleados públicos. En su opinión, estas podían asegurarse mediante
certificados educacionales. Quezada veía una «…creciente complejidad
de la vida administrativa…», donde los empleados debían respetar
leyes que los limitaban y proponer la puesta en marcha de reformas,
además de estudiar ciertos problemas relativos a sus puestos. Por ello,
el arte de gobernar y administrar no podía improvisarse. Era necesario
contar con personal idóneo (1903: 529-530).
La existencia de empleados públicos sin preparación traía, según
él, una serie de males, como la flojedad, la inercia y la falta de inicia-
tiva. Salvo excepciones, basadas en la aparición de hombres con «…
temperamento i original» que sacudían la «inercia administrativa»,
8
Durante la «república parlamentaria», que se instala en Chile desde 1861 o
1891, dependiendo de los autores, los ministros de Estado ocupaban sus carteras
por muy poco tiempo. Ello llevó a que fueran los empleados administrativos,
especialmente los encargados de las agencias públicas, quienes aseguraran la
continuidad de la marcha administrativa (Yañez, 2003: 74).
41
en general los empleados solo se dedicaban a dominar los detalles

del servicio que les incumbía. Afirmaba que como los empleados no
tenían conocimientos sobre lo que era la administración pública ni
hacían estudios de administración comparada, se tenía como resul-
tado que «…un espíritu rutinario i estrecho anima, en general, a la
administración pública en Chile» (p. 532).
Armando Quezada identificaba dos modalidades de nombra-
miento de empleados: el simple y el calificado. El primero era «…
hecho a voluntad del soberano…», en tanto que en el segundo «…se
somete a los que aspiran a un puesto cualquiera a una serie de con-
cursos i oposiciones cuyo resultado es dar a conocer quiénes son los
más merecedores, o bien se exige, para la provisión de un empleo, la
propuesta de alguna corporación respetable i, en seguida, se establece
i se respeta a toda costa un sistema racional i equitativo de ascenso i
promociones» (1893: 299). Para él, el nombramiento simple era más
pertinente para nombrar empleados entre los conocidos del soberano.
De modo contrario, Quezada, siguiendo el ejemplo de Alemania, ya
puesto en relieve en su obra de 1893, proponía establecer requisitos
generales de ingreso y otros específicos para cada rama, como en la
ley de ministerios de 1887 (1903: 535)9.
Los escritos de Quezada Acharán abordaron uno de los principa-
les tópicos de discusión en la época: cómo se contratan los empleados
públicos. Aunque en el momento que se publicaron estos textos lo
que predominaba era un tipo de nombramiento fundado en razones
políticas, sus ideas avanzaron en línea con los ideales burocráticos
weberianos del mérito y la instalación de una carrera administrativa.
A partir de la década de 1920, estas ideas ganarán terreno.
Conclusiones
Este capítulo ha entregado una mirada general del pensamiento

administrativo de cinco autores chilenos de la segunda mitad del siglo
XIX. En ellos se identifican tres vertientes. La primera, proveniente
9
En este artículo reconocen como ejemplos de aceptación del nombramiento
calificado, además de Alemania, a Italia, Francia, Inglaterra y los Estados Unidos.
42
del derecho administrativo y en la que se pueden identificar los tra-

bajos de Prado y Amunátegui Rivera, es la más tradicional y la que
ha logado mantenerse vigente a lo largo del tiempo. La producción
de tratados continuó en el siglo XX y perdura hasta el día de hoy
(para un recuento de esta tradición académica, véase Pantoja, 2009).
Una segunda vertiente es práctica. Ello implica, por una parte, la
presencia de autores con gran experiencia en la práctica adminis-
trativa –como Pérez de Arce– y, por otra, la producción de trabajos
centrados en problemas contemporáneos en la marcha administra-
tiva. Un buen ejemplo de esto son los trabajos de Quezada Acharán
sobre los empleados públicos. La última vertiente es una propiamente
administrativa y corresponde al trabajo de Valentín Letelier, quien
consideró la administración pública como una actividad social que
debía ser explicada de forma científica. Tras Letelier, esta corriente
no perduró. Durante el siglo XX pocos trabajos chilenos avanzaron
en esta línea, quizás con la excepción de Elementos de Ciencia de la
Administración Pública, publicado por Aníbal Bascuñán Valdés en
1963 (véase Guerrero, 2012).
Otro aspecto a destacar en el pensamiento administrativo chileno
es su transición desde la copia de ideas extranjeras, como en el caso
de Prado, a esfuerzos por desarrollar un pensamiento propio. Por
una parte, se cuenta con el caso de Letelier, quien intentó desarro-
llar explicaciones propias en el ámbito teórico. Destaca su espíritu
crítico con la literatura europea, su capacidad por dar respuestas a
cuestiones relevantes para el estudio de la administración pública y su
audacia para identificar temas novedosos, como el de los orígenes de
la administración pública. Por otro lado, se encuentran casos como
el de Quezada Acharán, quien intentó dar respuestas académicas a
problemas administrativos de la época.
En la introducción se indicó que este capítulo busca incentivar
un replanteo en la forma en que se enseña teoría de la administración
pública en Chile. La pregunta, entonces, es: ¿cuál es la utilidad de
estudiar a estos autores en la formación de administradores públi-
cos? Al menos dos respuestas pueden esbozarse. La primera es que
la presentación de autores que escribieron en diferentes momentos
43
históricos permite entender de mejor forma que las nociones de admi-

nistración pública están ancladas en contextos históricos específicos.
Si bien esto se puede realizar con trabajos extranjeros –por ejemplo,
Raadschelders (2011) analiza el contexto de conceptos como razón
de Estado, Estado de Derecho y Estado administrativo–, al utilizar
textos anclados en períodos históricos nacionales, el aprendizaje
se puede orientar de mejor forma al contexto que enfrentarán los
estudiantes una vez que se conviertan en profesionales. En segundo
lugar, el estudio de estos autores podría permitir orientar mejor la
discusión de los contenidos del curso hacia el análisis de problemas
nacionales. Los artículos de Quezada Acharán (1893, 1903) pueden
ser una útil herramienta para incentivar a los estudiantes a pregun-
tarse cuáles son los problemas actuales de la marcha administrativa
chilena, identificar ejemplos internacionales en la materia y proponer
soluciones a partir de ello.
En ningún caso se propone abandonar el estudio de autores
clásicos de tradición europea o norteamericana, pero sí parece
conveniente incorporar a la enseñanza a autores chilenos y latinoa-
mericanos. Ello es relevante si se considera que la administración
pública, tanto como campo de estudio como actividad social, está
fuertemente influida por el tiempo y las especificidades nacionales
(Raadschelders, 2015).
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47
I.2.
Del poder coactivo al ámbito
de la libertad y la representación.
Aproximaciones a la relación entre
Estado y esfera pública no estatal
Octavio Avendaño1
Introducción
Son diversos los trabajos en la ciencia política, la filosofía

política y del derecho que han dado cuenta del significado y de las
características que adopta la esfera pública. En todos ellos se asume
que se trata de una realidad que va experimentando variaciones im-
portantes en función de circunstancias históricas, asociadas al tipo
de organización política y a los rasgos adoptados por la sociedad.
En ocasiones, la esfera pública ha sido relacionada directamente
con todo aquello que ocurre en el Estado y el sistema político, in-
cluyendo desde luego la intermediación hacia el resto de la sociedad.
En otras aparece estrechamente vinculada a las instituciones, pero
con un énfasis en la opinión pública y en aquellas asociaciones que
conforman la sociedad civil (Habermas, 1994, 2005). También han
sido formuladas definiciones más amplias en las cuales lo público
limita con lo que es considerado estrictamente íntimo o circunscrito
a un contexto bastante limitado. Arendt (1993: 59), por ejemplo,
1
Este capítulo ha sido elaborado en el marco del proyecto Fondecyt regular 1140639,
titulado «Representación de intereses en Chile». El autor agradece los comentarios
y observaciones realizados por Iskra Pavéz y Juan Enrique Opazo.
49
Octavio Avendaño
entrega una definición de lo público como aquello que es común, que

puede ser visto y reconocido por todos. A diferencia de lo privado,
circunscrito al hogar y a lo doméstico, lo público es conceptualizado
por Arendt como un espacio que permite que las obras y las palabras
sean mutuamente reconocidas por los actores y que la pluralidad,
característica de la condición humana, se manifieste.
La ampliación de lo público hacia una esfera no estatal ha sido
consecuencia de los procesos de diferenciación experimentados
por las sociedades modernas. La diferenciación producida en las
principales esferas constitutivas de la sociedad hizo posible un tipo
de cambio, de carácter gradual, desde fines del siglo XVII y que se
intensifica en las últimas décadas del siglo XVIII. La diferenciación
también hizo posible la diversificación de roles y funciones, así como
la autonomización de ciertos sistemas y subsistemas, entre ellos los
relacionados con el poder político y los vinculados a lo productivo
(Habermas, 1994; Mann, 1991, 1997; Cohen y Arato, 2000). Sin
duda, el hito más relevante, a partir del siglo XVIII, es la configura-
ción de una nueva esfera que se conoce con el nombre de sociedad
civil, la que permite ampliar lo público hacia ámbitos que no estaban
ligados –o que eran ya independientes– a lo estatal. Cohen y Arato
constatan una situación análoga a propósito de las experiencias de
transición política y de democratización, que en el caso de Europa
del Este se inician a partir de la emergencia del movimiento «solida-
ridad» en Polonia, hacia fines de la década de 1970 (Cohen y Arato,
2000: 55ss.). En ese tipo de experiencia hubo un claro intento, desde
diversos sectores de la población, de disputar espacios de poder, de
participación y de deliberación al Estado autoritario.
El propósito de este capítulo es dar cuenta de la tensión que se
va produciendo entre el Estado y las iniciativas emanadas desde la
sociedad en pos de la ampliación de la esfera pública. Tal como lo
han reconocido diversos autores (Poggi, 1978, 1992; Mann, 1991,
1997; Habermas, 1994; Bobbio, 2004), esa tensión se ha resuelto
en ocasiones a favor del Estado; en otras, en cambio, a favor de
la sociedad. Se toman en consideración etapas más relevantes que
marcan la trayectoria del Estado moderno. En cada una de ellas se
50
Del poder coactivo al ámbito de la libertad y la representación
observa un permanente intento por valorar y asegurar la autonomía

de las formas asociativas, garantizar ciertos derechos y ampliar los
escenarios para la participación.
El capítulo ha sido estructurado en cuatro acápites, algunos de
los cuales se dividen en sub-acápites. El primer acápite aborda, en
términos generales, las características que va adoptando el Estado
moderno a partir de las principales definiciones aportadas desde la
ciencia política y desde la sociología política. Se hace hincapié en el
tipo de funciones que asume y los cambios que se van produciendo
en ellas luego del advenimiento del Estado liberal-constitucional en
el siglo XIX. El segundo acápite aborda la aparición de la sociedad
civil y aquellas concepciones que abogan por la delimitación de las
atribuciones del Estado, con el fin de mantener la libertad y la auto-
nomía individual. El tercero aborda la relación Estado y sociedad a
partir de la crisis del antiguo régimen en Europa, así como los pro-
cesos de independencia en América Latina. Acá se comparan los dos
contextos con el fin de dar cuenta de las condiciones que influyeron
en un fortalecimiento o bien debilitamiento de la sociedad civil. El
cuarto y último acápite describe, a grandes rasgos, los desafíos que
presenta el Estado en épocas más recientes y las posibilidades que
han existido para la ampliación de la esfera pública y los ámbitos
de participación ciudadana.
1.- Antecedentes acerca de la condición

del Estado moderno
Partiendo de aquellas definiciones más importantes propor-

cionadas tanto por la sociología como la ciencia política, el Estado
moderno es concebido como una asociación que se sustenta en la
coacción y en la centralización del poder político. Para Max Weber,
el Estado es definido como «aquella comunidad humana que, den-
tro de un determinado territorio (...) reclama (con éxito) para sí el
monopolio de la violencia física legítima» (1996: 83. Cursivas en el
original). Esta definición de Estado ha tendido a ser reafirmada por
especialistas posteriores. Así, por ejemplo, Michael Mann considera
que el Estado encarna «la fuerza física en la sociedad». Junto a ello,
51
Octavio Avendaño
Mann añade que se trata de «una arena en la que la fuerza militar

es interiormente, y sobre todo internacionalmente, movilizada»
(Mann, 1991: 17). El poder coercitivo que adquiere el Estado, por el
hecho de disponer del uso legítimo de la violencia, lo distinguen de
otras formas de asociación y organización que se constituyen en la
sociedad, como la familia, las castas, la Iglesia, la empresa y demás
unidades productivas (Tilly, 1992: 20). Tales características no siem-
pre estuvieron presentes en la trayectoria del Estado sino hasta los
inicios del siglo XVII. Es a partir de ese entonces que se generaliza
un tipo de estructura política y al mismo tiempo administrativa,
más o menos centralizada, con capacidad de ejercer influencia en
diferentes ámbitos de la vida social.
Hasta las postrimerías del medioevo, el poder político se encon-
traba fragmentado en diversas unidades territoriales que giraban en
base a las relaciones de carácter feudal. Varios acontecimientos que se
registraron dentro y fuera del territorio europeo permitieron revertir
dicha tendencia. El enfrentamiento que se produjo entre Inglaterra
y Francia, conocido como la «Guerra de los Cien Años», así como
la posterior unificación de los principales reinos en España, fueron
hitos decisivos para la configuración de una estructura centralizada,
que pasó a ser conducida por el poder soberano de los monarcas.
La centralización del poder en torno a esa unidad política, así como
la presencia de una estructura administrativa que con el tiempo fue
aumentando en volumen y en funciones, se acentuaron a raíz de la
expansión hacia el Atlántico y las disputas que surgieron entre las
principales potencias europeas por los dominios de ultramar2. Como
consecuencia de este conjunto de acontecimientos, el poder de los
monarcas se vio fortalecido en desmedro de la nobleza, logrando
configurar un tipo de unidad política compuesta de un ordenamiento
institucional y legal que permitió ejercer la soberanía sobre un vasto
2
En palabras de Crossman: «La expansión del comercio, la existencia de mejores
comunicaciones y la aparición del comerciante aventurero estaban pidiendo,
en el siglo XVI, un sistema político de mayor escala y más centralizado que el
existente bajo el feudalismo» (Crossman, 2000: 29).
52
territorio, en el que se asentaba una población heterogénea desde el

punto de vista étnico y cultural3.
En el momento en que se origina el Estado, sus funciones estu-
vieron acotadas al ejercicio de la soberanía, la defensa del territorio
y, en menor medida, al establecimiento de mecanismos de regulación
del comercio y de la actividad mercantil (Poggi, 1992: 33ss.). Tales
funciones, incluso, se dieron en aquellas ciudades-estado que sur-
gieron en la última fase del medioevo a raíz del auge del comercio
en el Mediterráneo y con el lejano oriente (Skinner, 2003; Viroli,
2009). Al respecto, Maravall recuerda que el Estado surge cuando
la experiencia de las ciudades de fines de las última centurias del
medioevo «permite hacer ver que las prácticas precapitalistas de los
mercaderes –y las exigencias de las actividades bélicas en conexión
con aquellas– imponen que el poder político tenga que moverse en
otro marco y con otros medios que los que la ciudad le proporciona
y la tradición clásica les daba a conocer» (Maravall, 1972: 39). A las
funciones anteriormente mencionadas, en la época del absolutismo
se agregaron aquellas relacionadas con la instrucción, la cultura y
el fomento de la economía nacional, centrado en la producción y el
comercio de las materias primas. La centralización del poder –y la
ampliación del aparato administrativo– que trajeron consigo estas
nuevas funciones provocaron permanentes disputas con sectores de
la nobleza y de la naciente burguesía. En esta misma época, en el
continente americano, los borbones reformaron la administración
colonial para establecer un mayor control sobre las colonias. De ese
modo pretendieron poner fin al fenómeno del contrabando y asegu-
rar mayor tributación de parte de los súbditos. Desde el punto de
vista político, las reformas borbónicas significaron un debilitamiento
de aquellos poderes locales y formas de participación que se habían
configurado en la sociedad colonial.
La transformación de las monarquías absolutas en monar-
quías constitucionales, como ocurrió en Inglaterra y en los países
bajos desde la segunda mitad del siglo XVII; en Francia y Estados
3
De acuerdo a lo señalado por Max Weber, «el príncipe inicia la expropiación de
los titulares “privados” de poder administrativo que junto a él existen» (Weber,
1996: 91).
53
Octavio Avendaño
Unidos, a fines del siglo XVIII; y el resto de las colonias americanas

en el siglo XIX, dieron pie a un nuevo debate sobre el carácter y la
orientación del Estado. Luego de la experiencia del absolutismo se
puso en tela de juicio la presencia de una estructura centralizada, en
donde el poder y la soberanía estuvieran concentrados en la figura
del monarca. Fueron divulgados diversos planteamientos acerca de la
división y el equilibrio entre los poderes, los cuales tuvieron acogida
en Inglaterra y en las colonias independientes de Norteamérica. En
cambio, en las nacientes repúblicas del hemisferio sur del continente
americano, los intentos por establecer un sistema federalista y lograr
una mayor distribución del poder se vieron frustrados tras una fase
de conflictos y situaciones de guerra civil, que tuvieron lugar entre
1830 y 18604. En gran parte del hemisferio sur, con excepción de
países como Argentina y en menor medida Venezuela, se impuso
completamente la voluntad de quienes promovían una concepción
unitaria y centralista del Estado.
Lejos de disminuir sus funciones, durante el siglo XIX el Estado
fue incorporando otras ligadas a la promoción de la idea de nación, la
defensa del territorio en base a la movilización de la población asentada
y la expansión de la ciudadanía, derivada del despliegue de nuevos de-
rechos (Poggi, 1992: 42-52). Su estructura burocrática se fue haciendo
cada vez más compleja y diferenciada. En los países occidentales en
los cuales se dio inicio a los procesos de modernización y racionaliza-
ción, los cargos a nivel de la administración del Estado comenzaron
a ser definidos por ley; del mismo modo, quienes accedieron a ellos
–o lograron mantener sus respectivas actividades– lo hicieron en base
a competencias específicas y a la importancia que fue adquiriendo la
carrera funcionaria (Poggi, 2013: 33-36). Con ello, el Estado liberal-
democrático del siglo XIX pudo superar la forma de organización de
la estructura burocrática del absolutismo sustentado en la compra y la
4
De acuerdo con Chiaramonte: «Las tendencias autonomistas surgidas con la
independencia –en Iberoamérica– harían de las confederaciones una de las fór-
mulas preferidas, fuese que se la considerase solución transitoria o permanente.
Mientras que la figura del Estado federal, que se impondría más tardíamente,
sería fruto sí de la difusión de la Constitución de Filadelfia y del discernimiento
de su eficacia política para controlar la conflictividad de las diversas tendencias
soberanas» (Chiaramonte, 2004: 160).
54
venta de cargos que efectuaban, principalmente, sectores de la nobleza

y de la emergente burguesía. Por otra parte, la nueva forma de Estado
terminó por reafirmar su ya conocida supremacía sobre las demás esferas
y formas de organización que surgieron dentro de la sociedad. Dicha
supremacía se vio reforzada por una tendencia, cada vez más creciente,
de autonomización del poder militar respecto a otras instituciones y
ámbitos de la sociedad (Mann, 1997; Tilly, 1992).
El desarrollo de la actividad militar, la ampliación del aparato
administrativo y el aumento de sus funciones hicieron que el Estado
se impusiera sobre cualquier otro poder social. El poder del Estado
se expresó, incluso, en una mayor influencia hacia esferas relaciona-
das directamente con lo privado, tomando en cuenta la capacidad
de intervención en los procesos económicos, lo relacionado con el
trabajo y a nivel de la familia. De acuerdo a Bobbio, la supremacía
del Estado trajo consigo una permanente disputa entre lo público
y lo privado. El predominio de lo público, que con frecuencia se
confunde con lo estatal, provoca que principios como la libertad,
el desarrollo individual o los derechos individuales, considerados
todos ellos inalienables desde el siglo fines del siglo XVIII, se hayan
visto vulnerados o erosionados en diversos momentos. Cuando han
logrado predominar los intereses privados, o bien se ha logrado
promover y hacer respetar el derecho privado –como el respeto de
la propiedad privada–, el resultado ha sido moderar y atenuar el
poder y la capacidad intervencionista del Estado.
Bobbio es cauto al evitar establecer una conexión directa entre
lo público y lo estatal propiamente tal (Bobbio, 2004: 28). Según
él, la «supremacía de lo público» significa, por un lado, hacer valer
los intereses del colectivo –nación, comunidad y clase– por sobre
los intereses individuales y lograr también la subordinación de estos
últimos. Pero, por otro lado, implica que el Estado logra apoderar-
se de ciertos espacios ocupados por la sociedad civil, la esfera no
estatal por excelencia, o más específicamente por el mercado, ya
sea ampliando la propiedad fiscal, interviniendo en los procesos de
distribución de bienes y recursos o, simplemente, desempeñando un
rol activo y directo a nivel de la producción.
55
Octavio Avendaño
2.- La distinción y la disputa público-privado
2.1 La ampliación del poder estatal
Desde los inicios de la época moderna –y en particular con la

experiencia del absolutismo en los países de Europa occidental–, lo
público aparece relacionado directamente a lo estatal. En su estudio
Historia y crítica de la opinión pública (1994), Habermas sostiene
que en las primeras décadas del siglo XVIII, la publicidad, entendida
como trasmisión de información escrita, se confundía con las órde-
nes, dictamines y comunicados provenientes de la corona. En gran
medida esto se explica por el hecho de que antes del absolutismo el
Estado moderno había ya configurando una estructura centralizada
destinada a ejercer la soberanía y el control sobre una superficie que
superaba con creces a la polis, al feudo y a los límites de muchas
ciudades que florecieron en las postrimerías del medioevo. Pese a
que en un comienzo hubo varios tratadistas que justificaron el poder
soberano de los monarcas a partir de su «carácter divino», el Estado
absolutista no logró ejercer un dominio total sobre la población
asentada en sus territorios. Por un lado, las normas de tipo consue-
tudinarias fueron reemplazadas por un cuerpo legal escrito, en el
cual se reflejaba la codificación del derecho romano efectuada en
los siglos precedentes (Anderson, 1998: 23). Asimismo, del derecho
público surge el derecho administrativo, que se encarga de regular las
funciones al interior de la estructura burocrática (Mannori y Sordi,
2004: 71). El derecho civil, por su parte, experimenta un mayor
desarrollo debido a la necesidad de regular y establecer garantías
para el intercambio comercial y las actividades de tipo mercantil.
Por otro, aparecen tendencias en la sociedad que, desde la segunda
mitad del siglo XVII, hacen posible la emergencia de una esfera que
opera con autonomía del Estado: la sociedad civil.
Desde luego, la distinción público-privado, en términos legales e
institucionales, data de mucho antes. Algunos estudiosos del derecho
romano plantean que la aparición del derecho público, hacia el siglo II
a. C., se relaciona al crecimiento que fue experimentando la urbe, que
56
obligó a establecer un cuerpo legal distinto, pero complementario al de

las normas penal-privadas. Este tipo de normas, expresadas en las XII
tablas, fueron las que originalmente primaron en el contexto de una
comunidad de modestas proporciones que mantenía características
rurales (Kunkel, 2012: 77). La aparición y posterior desarrollo del
derecho público fue la respuesta a una serie de convulsiones sociales
que marcaron la trayectoria de la república romana hasta poco antes
del advenimiento de la era imperial. Al separarse lo público de lo civil
surgía una importante distinción en el desarrollo que iba experimen-
tando el derecho romano. De acuerdo a lo constatado por Schiavone
(2005: 115ss.), surge la distinción entre ius y lex. El ius, vinculado
directamente a lo privado, reposaba en las reglas y prácticas antiguas;
incluso se confundía con la religión y otras expresiones de la cultura.
Lex, en cambio, se ligaba a la actividad de los comicios y aquello que
se convirtió en algo típico de la vida republicana.
Anderson (1998) y Wallerstein (2005) conciben al absolutismo
como una fase necesaria en la expansión del capitalismo comercial,
aunque en el caso de este último autor se reconoce que dicha forma
de Estado representa una suerte de involución. Por un lado, el ab-
solutismo se erige con posterioridad a la experiencia republicana de
varias ciudades, pujantes desde el punto de vista económico, ubicadas
en la zona del Mediterráneo (Viroli, 2009). Por otro lado, Anderson
advierte que en un primer momento el absolutismo significaba una
forma de reacción de la feudalidad en crisis desde la última fase del
medioevo5. Sin embargo, ello no significa que el absolutismo reesta-
bleciera nuevamente el feudalismo. Al adoptar la doctrina mercan-
tilista, el Estado absolutista terminó contribuyendo a la expansión
del capitalismo6. Anderson y Wallerstein distinguen dos importantes
5
De acuerdo a lo que advierte Anderson: «Los cambios en las formas de explo-
tación feudal que acaecieron al final de la época medieval no fueron en absoluto
insignificantes; por el contrario, son precisamente esos cambios los que modi-
fican las formas del Estado. El absolutismo fue esencialmente eso: un aparato
reorganizado y potenciado de dominación feudal, destinado a mantener a las
masas campesinas en su posición social tradicional, a pesar y en contra de las
mejoras que habían conquistado por medio de la amplia conmutación de las
cargas» (Anderson, 1998: 12. Cursivas en el original).
6
Como indica el mismo Anderson, «el Estado absolutista realizó algunas fun-
ciones parciales en la acumulación originaria necesaria para el triunfo final del
57
Octavio Avendaño
razones que permiten entender el fortalecimiento del poder de las

monarquías y el carácter adoptado por el Estado absolutista. En
primer lugar, ambos destacan la presencia de población vagabunda
e itinerante, que se había liberado de los lazos de subordinación y
de dependencia a raíz de la crisis del feudalismo de fines del me-
dioevo. Dicha población pasó a ser considerada un peligro para la
estabilidad y el mantenimiento del orden social configurado desde
los inicios de la época moderna. En segundo lugar, el peligro que
representaba para los países europeos el avance de los turcos hacia
occidente luego de la toma de Constantinopla, en 1453.
Estos dos fenómenos, unidos a la competencia generada entre
las principales potencias europeas por el dominio de los territorios
de ultramar, desembocan en aquella estructura altamente centrali-
zada, con mayor capacidad de control y ampliación de funciones,
denominado Estado absolutista. Aun así, el Estado absolutista
dejó algunos márgenes que permitieron a determinados sectores
de la sociedad, sobre todo en los países occidentales del continente
europeo, actuar con cierta autonomía. Por ende, Anderson (1998)
compara el tipo de absolutismo que se dio en los países de Europa
occidental con el despotismo que primaba en aquellos ubicados
en las regiones orientales del mismo continente. Más allá de toda
consideración de tipo legal, en paralelo al proceso de consolidación
del Estado absolutista surgieron las primeras críticas al exceso de
injerencia por parte del Estado y lo que eso podría significar para la
autonomía individual. Tales críticas se vieron reforzadas con aquellas
concepciones y tendencias socioculturales que se dieron desde los
inicios del siglo XVIII, coincidiendo con la época de la Ilustración.
2.2 Estado e instituciones en la doctrina calvinista
Una de las primeras críticas a la concepción centralista del Esta-

do aparece en la doctrina y obra de Calvino. Su crítica se entremezcla
con aquella que formula a la pretensión universalista de la Iglesia
Católica. Junto con la idea de predestinación, que lo distanció del
catolicismo y del luteranismo, Calvino elabora una idea distinta
modo de producción capitalista» (Ibíd.: 36).
58
acerca de la Iglesia en cuanto institución. Para él, la Iglesia podía ser

reconocida a partir de la presencia de una comunidad que se cons-
tituía como una suerte de «cuerpo místico». Quienes participaban
de ella no lo hacían con el fin de acceder a cargos, sino, más bien,
para ser parte del peregrinaje. De todos modos, Calvino asumía que
una iglesia debía contar con ciertos cargos, como el que ocupaban
los «pastores», quienes eran propuestos y aprobados por los conci-
lios. La figura del pastor en ningún caso replicaba la condición de
un gobernante, dado que sus acciones debían estar ajustadas a las
escrituras y a la prédica de la palabra proveniente del Evangelio.
Después de todo, la doctrina calvinista consideraba que la voluntad
de Dios estaba por sobre cualquier institución eclesiástica o estatal.
Calvino proponía una serie de elementos de horizontalidad
garantizados por las escrituras –contenidas en la Biblia– y la prédi-
ca de la palabra. Supeditaba a los «pastores» y al conjunto de los
miembros de la Iglesia a la palabra contenida en el texto escrito.
Ahora bien, lo novedoso de Calvino era que, junto con supeditar
a toda autoridad eclesiástica a la obediencia directa de ley divina
expresada en la Biblia, proponía que el Estado también debía estar
sometido a este tipo de obediencia. Como dice Müller-Armack: «El
Estado asistente no goza, como tal, de autoridad alguna. El pro-
pósito del calvinismo es hacer también del Estado un instrumento
de la voluntad divina» (Müller-Armack, 1967: 115). Así, mientras
que en el luteranismo la Iglesia quedaba supeditada al Estado, en
el calvinismo se planteaba en un sentido inverso. Además, conside-
raba que era necesario el surgimiento de formas organizativas que
contrarrestaran el poder que poseía el Estado en ese momento. Por
un lado, en términos institucionales, la propagación del calvinismo
dependía del funcionamiento de iglesias libres, muchas de ellas
fragmentadas en función de ciertos dogmas. Por otro, su dogmática
general prohibía reconocer al Estado no calvinista.
De este modo, el calvinismo se convierte en una fuente doc-
trinaria que aspira a limitar el poder del Estado y, también, de las
organizaciones estamentales. No fue casual que en Inglaterra el cal-
vinismo llevara a cabo una lucha contra los privilegios y monopolios
59
Octavio Avendaño
estamentales, propios de la sociedad feudal, que el anglicanismo

había reservado en los siglos XVI y XVII a quienes adherían a la
religión oficial. Algo similar se produjo en Alemania hasta el siglo
XVII, donde la iglesia oficial luterana respetó la estructura estamental
del Estado (Müller-Armack, 1967: 118). Por otra parte, existe en el
calvinismo un nuevo concepto sobre la autoridad que difiere nota-
blemente a lo planteado por Lutero, así como por quienes defendían
el poder divino de los reyes. Para Calvino, la relación que debían
mantener los individuos con la autoridad no es solo de obediencia,
sino en base a su propia conciencia. Es decir, los individuos deben
ser conscientes de que las autoridades obren en virtud de respetar
la palabra del Evangelio.
En el mismo sentido, Calvino afirmaba que era deber de los
cristianos negarse a obedecer a las autoridades que se apartaban del
Evangelio7. Si las autoridades no actuaban en concordancia con las
escrituras era legítimo, y se justificaba, que los cristianos resistieran
y se negaran a acatar las órdenes de la autoridad. De acuerdo a la
interpretación que hace Wolin de la obra de Calvino, «el ciudadano
que, por motivos estrictamente religiosos, desobedecía una orden
contraria a las Escrituras, no solo cumplía su obligación hacia Dios,
sino que recordaba al gobernante la verdadera naturaleza de su
cargo». De manera que la concepción de resistencia propuesta por
Calvino «era la de un servicio desinteresado, que tenía como fin
proteger la identidad de las instituciones políticas contra los errores
de los funcionarios temporarios» (Wolin, 1993: 202).
Al redefinir la justificación y fundamentación del poder secular,
Calvino terminaba reconociendo que la sociedad se debía dotar de
instancias que le permitan contrarrestar el poder del Estado sobre
ella. A partir de este tipo de planteamientos se asume la existencia
y el papel que cumplen las comunidades institucionalizadas para el
propio ejercicio del poder, que posteriormente viene definida como
sociedad civil. Para que las comunidades se constituyan, se forta-
lezcan e incidan en los asuntos de interés colectivo, es indispensable
7
Calvino para ello reinterpreta la famosa epístola de San Pablo a los romanos;
la misma que le permite a Lutero justificar la presencia de la autoridad secular
en nombre de Dios.
60
que exista una activa participación de sus integrantes. De este modo,

Calvino resalta también la figura de un «ciudadano» que no solo se
preocupa de sí mismo –a través de la consagración y dedicación al
trabajo–, sino que también contribuye al desarrollo de su comuni-
dad. Por ende, Calvino reconoce como elementos igualadores de la
sociedad a la participación y la pertenencia activa en la comunidad.
2.3 La aparición de la sociedad civil

y su importancia histórica
Sobre la sociedad civil se comienza a reflexionar desde el mo-

mento en que aparece y se reconoce en el contexto de sociedades
como la francesa, inglesa y prusiana. La configuración de esta esfera
es consecuencia de cambios sociales y culturales que se fueron dando
desde la segunda mitad del siglo XVII. Aparte de los avances que
se venían dando en el plano de la ciencia y de la filosofía, se pro-
dujeron importantes cambios en las ciudades que influyeron en la
aparición de nuevas formas de sociabilidad y de convivencia. Estas
trasformaciones facilitaron ampliamente la difusión de las ideas,
derivadas de los nuevos aportes que se producen en las distintas
áreas del saber y de la cultura.
A principios del siglo XVIII se asiste a una nueva expansión en
el desarrollo del capitalismo, al superar la coyuntura y el ciclo de
contracción registrado en el siglo anterior. Dicha expansión permitió
un mayor desarrollo de la actividad financiera; a su vez, ella misma,
en el caso de países como Inglaterra –y en menor medida en algunas
regiones de Francia–, hizo posible un desarrollo de la industria y
de la actividad manufacturera. Con esto, las economías inglesa y
francesa lograron un importante posicionamiento en el espectro
internacional. En torno a 1750, Inglaterra y Francia concentraron
las principales actividades económicas y los centros más poblados
de Europa. Asimismo, Londres y París se convirtieron en las prin-
cipales capitales de Europa y del mundo occidental, ya que hacia
ellas confluía parte importante del comercio y concentraban buena
parte de la actividad financiera.
61
Octavio Avendaño
Según Richard Sennett (2002: 109ss.), este proceso de expansión

económica y demográfica trajo dos importantes consecuencias para
la vida interna de ambas capitales. Por un lado, el aumento de la
población hizo de estos espacios urbanos «sociedades de extraños».
Hacia esas ciudades confluía población de las zonas rurales, aunque
también contingentes de extranjeros atraídos por el desarrollo de
nuevas actividades económicas. Esto fue generando una serie de
problemas y dificultades en el plano de la convivencia y la coexis-
tencia entre los diferentes grupos sociales. Por otro lado, el auge de
las actividades mercantiles y financieras fue demandando nuevos
oficios y cargos. Se hizo indispensable la presencia de funcionarios
«más letrados»; no obstante, la satisfacción de esa demanda se vio
amenazada en ocasiones a raíz de los bajos niveles de escolaridad que
presentaban determinados sectores de la población8. Así, la trans-
formación que va experimentando la ciudad, a raíz del aumento del
flujo de migrantes, trajo consigo una reacción a nivel de los modos
de convivencia y las formas de sociabilidad entre los distintos sec-
tores. Desde la sociedad, se hizo necesario impulsar ciertas prácticas
que permitieran la comunicación, así como el encuentro entre los
«extraños» que llegaban y se asentaban en la urbe.
En su descripción, Sennett sostiene que la población comienza
a experimentar un cambio en la inserción en el espacio público de
la urbe, en base a la condición social de cada grupo. La vestimenta
y otros elementos de distinción actuaron como instrumentos para el
reconocimiento de la pertinencia de los individuos en la estructura
social (Sennett, 2002: 43). Junto a ello aparecieron otras formas de
expresión y comunicación, más explícitas, manifestadas a través
del habla y del texto escrito, que se fueron cultivando en lugares de
afluencia pública. Uno de los lugares que cobra especial importancia
es el teatro, que se transforma en espacio de encuentro de diferentes
sectores y donde, además, eran representados artísticamente las
8
Habermas señala que a comienzos del siglo XVIII, en sociedades como la inglesa,
«más de la mitad de la población vive en los límites de la mera supervivencia: las
masas no son solo completamente iletradas, sino que están tan depauperizadas
que ni siquiera podrían llegar a adquirir literatura. Ni tan solo disponer de un
poder adquisitivo como el que se requería para una participación tan modesta
en el mercado de productos culturales» (Habermas, 1994: 75).
62
clases y los principales grupos sociales. Pero lo más importante, en

términos de socialización y de comunicación, fue lo que ocurrió con
el surgimiento y la proliferación de los cafés, las tabernas, las casas
de refrigerios, así como los clubes y círculos sociales que se fueron
creando –motivados todos ellos por diversos propósitos.
La aparición de estos espacios y formas de sociabilidad resultó
crucial para entender el surgimiento de distintas asociaciones a lo
largo del siglo XVIII, algunas de las cuales lograron un protagonismo
político significativo hasta mediados del siglo XIX. Como se verá a
continuación, esos nuevos espacios y formas de socializar fueron la
base de lo que se conoce con el nombre de sociedad civil (Cohen y
Arato, 2000: 117ss). El historiador francés Maurice Agulhon da una
explicación muy ilustrativa del paso entre los vínculos y formas de
comunicación informal –que se daban en determinadas instancias
de socialización– a formas asociativas y organizativas, cuyos miem-
bros se integraban de manera voluntaria y que, a su vez, operaban
con independencia del Estado. Según él, «la asociación –en este
contexto– comienza fácilmente a través de un grupo de amigos, de
habitués, antes de llegar a ser un grupo organizado y constituido. Se
trata del paso de lo “informal” a lo “formal”» (Agulhon, 2009: 51).
A los cafés, tabernas y casas de refrigerio confluían los miembros de
todos los sectores de la sociedad. En su interior era posible compartir,
conversar y consumir algún alimento, aunque lo más importante,
de acuerdo a lo que describe Sennett, fue el hecho de que se con-
virtieron en «los principales centros de información de la época»
en las grandes urbes, como París y Londres. Por lo general, en ese
tipo de lugares «se leían los escritos, y a principios del siglo XVIII,
los propietarios de las casas de refrigerio de Londres comenzaron
ellos mismos a editar y a imprimir periódicos, solicitando en el año
1729 el monopolio del ramo». A esas características, Sennett añade
otra importante función: «Como centros de información, las casas
de refrigerios eran naturalmente lugares donde florecía el lenguaje»
(Sennett, 2002: 190)9.
9
Tal como escribe Agulhon, concluye Sennett diciendo que «la gente experimentaba
la sociabilidad en estas casas de refrigerios sin revelar demasiado acerca de sus
propios sentimientos, historia personal o posición social...» (Sennett, 2002: 192).
63
Octavio Avendaño
La trasmisión y difusión de ideas que se despliegan de esos espa-

cios de sociabilidad permiten la formación de una opinión pública,
que tanto Habermas como Sennett vinculan a la emergencia de la
burguesía. Las noticias y comunicados que inicialmente eran emitidos
desde la corona fueron dando paso a otro tipo de difusión de informa-
ción –de prensa y publicidad alternativa–, emanada por asociaciones
y organizaciones que formaban parte de la naciente sociedad civil.
A través de la publicidad y la prensa escrita se divulgó información
y contenidos que contribuyeron a la generación de opinión y, conse-
cuentemente, al desarrollo de una conciencia mucho más reflexiva y
crítica10. La prensa escrita, que en las primeras décadas del siglo XVIII
ya se divulgaba diariamente, daba a conocer información acerca de
eventos que ocurrían a nivel local, sobre resoluciones y políticas im-
periales, guerras y otros acontecimientos que, eventualmente, podrían
alterar el comercio y los procesos de intercambio.
El auge de la prensa y la publicidad adoptaron un carácter fun-
cional a quienes estaban vinculados a las actividades mercantiles y
comerciales en expansión. De hecho, la necesidad de noticias llegó
a tal, que estas fueron adquiriendo un valor en sí misma. En el caso
de la información oficial, trasmitida a través de la prensa escita y de
la publicidad, las autoridades de la época buscaban además dar a
conocer los avances en el plano de la ciencia. De acuerdo a Habermas,
este tipo de noticias no eran dirigidas al público en general, sino más
bien a los «estamentos ilustrados», constituidos por los funcionarios
de la administración real, predominantemente juristas, junto con mé-
dicos, curas, oficiales, escribanos y profesores. Sin embargo, se llega a
un punto en que los habitantes reciben información e ideas, muchas
10
En Prusia, hacia 1780, Federico II llega a solicitar que los profesores de las facul-
tades de derecho, medicina y filosofía envíen notas y artículos especializados para
ser difundidos en la prensa escrita. Sin embargo, según constata Habermas, el
propio Federico II comienza a evitar que los «ciudadanos» emitan juicios críticos
con la información que ellos recogen. En un escrito del año 1784, manifiesta
Federico II: «Una persona privada no está autorizada a emitir juicios públicos,
especialmente, juicios reprobatorios, sobre tratados, procederes, leyes, reglas y
directivas del soberano y de la corte, de sus servidores estatales, de colegios y
cortes judiciales, ni está autorizada a dar a conocer noticias recibidas acerca de
todo ello ni a divulgarla por medio de la impresión...» (Cf. Habermas, 1994:
63).
64
veces por iniciativa de los propios monarcas, que se van volviendo

en contra de ellos mismos. Así, a partir de la reflexión y la crítica,
el público se fue transformando en adversario de las autoridades.
Desde luego, el fenómeno más relevante que permite entender
la ampliación de la noción de lo público hacia una esfera no esta-
tal es la emergencia de la sociedad civil. En términos generales, la
sociedad civil puede ser entendida como aquel conjunto de asocia-
ciones y organizaciones que se constituyen de manera espontánea,
por miembros que se integran a ellas voluntariamente, llegando
a funcionar con independencia y autonomía respecto del Estado.
Ray señala que el concepto de sociedad civil «refiere al proceso
de diferenciación social asociado a la emergencia de las modernas
sociedades europeas» (Ray, 2014: 220). Tal como ha venido plan-
teando la teoría sociológica, en general, los procesos de diferencia-
ción son consecuencia de la división del trabajo, acentuada desde
que se produce el advenimiento de la modernidad. La división del
trabajo va ampliando y diversificando los roles y funciones, lo que
permite la autonomización de aquellas esferas constitutivas de la
sociedad: la cultura, la política y la economía. Asimismo, permite
la separación de la ciencia, el arte y la religión, junto a una mayor
especialización en las principales ramas del derecho. En el caso par-
ticular de la sociedad civil, Cohen y Arato (2000) sostienen que la
autonomización que se venía produciendo desde la segunda mitad del
siglo XVII permite superar la dicotomía público-privado que existía
desde la antigüedad. De hecho, la sociedad civil amplía la esfera de
lo público al asumir aquellas funciones relacionadas con la difusión
de información o la producción cultural, que hasta ese entonces
correspondían al Estado, en su versión absolutista. Incluso, desde la
sociedad civil se constituyen asociaciones y surgen propuestas que
aspiran a una mayor influencia del sector privado en la economía.
La crítica al mercantilismo imperante en muchas de las monarquías
y estados absolutistas europeos deviene en planteamiento, emanados
por los economistas políticos clásicos hacia fines del siglo XVIII, que
aspiraban a la existencia de mercados y economías autorreguladas.
65
Octavio Avendaño
A nivel de la filosofía política, la noción de sociedad civil se pone

en boga a partir de los aportes realizados por Hobbes y Locke, así
como por otros exponentes de la Ilustración continental en el siglo
XVIII (Bobbio, 2004: 39ss.; Petrucciani, 2008: 133ss.; Ray, 2014).
Posteriormente es abordado por una parte importante del pensa-
miento liberal del siglo XIX, como parte de las preocupaciones de
muchos de sus exponentes de limitar las funciones del Estado y esta-
blecer mayores garantías para la libertad individual. Hegel también
aporta con una concepción de sociedad civil, expuesta de manera
sistemática en su Filosofía del derecho de 1823, la que aparece vin-
culada al ámbito de las necesidades, de los conflictos, del trabajo y
de la producción. Se trata, según el filósofo alemán, de una esfera
de la sociedad que se contrapone y que está supeditada a otra, que
viene a ser la expresión de lo universal, de lo ético y de la libertad,
representada en el Estado. Marx, por su parte, propone una noción
en la que invierte la argumentación hegeliana al otorgarle primacía a
la sociedad civil respecto del Estado. La noción propuesta por Marx
será reafirmada por quienes, posteriormente, se inspiren y apliquen
la concepción materialista de la historia.
Sin duda, uno de los autores que –en la segunda mitad del siglo
XVIII– le otorga centralidad a la sociedad civil, es un representante
de la ilustración escocesa llamado Adam Ferguson. Dicho sea de paso,
un autor desconocido para la filosofía política y en otros trabajos
específicos sobre el tema de la sociedad civil, como el de Cohen y
Arato (2000). En su obra, titulada Ensayo sobre la historia de la
sociedad civil, aparecida en 1767, Ferguson analiza la formación
de esta esfera como consecuencia directa de la división del trabajo
y de tendencias que son inherentes al comportamiento humano, o
que proviene de su condición natural. La relevancia de Ferguson en
lo que respecta a la noción de sociedad civil reside en el hecho de
aportar con una serie de elementos para entender lo que significa la
ampliación de la esfera pública más allá de los límites del Estado.
Según el filósofo escocés, la constitución de la sociedad civil es un
66
hecho inédito e irreversible en el desarrollo histórico de la huma-

nidad11. Surge, en un período particular, como consecuencia de la
fuerte división del trabajo, que se ve acentuada con el desarrollo del
capitalismo y la expansión de las economías de mercado (Hill, 2007).
El proceso y la especialización funcional, que conlleva la división del
trabajo, genera, por un lado, mayor cooperación y solidaridad entre
los individuos. Sin embargo, también provoca el distanciamiento
de la sociedad de las distintas formas de poder político, en especial
aquellos poderes que son propios de la organización militar. La
división del trabajo marca una diferencia sustantiva, así como da
cuenta de mayores avances, en comparación a las fases precedentes.
Sus logros, afirma Ferguson, se reconocen en el plano material; pero
lo más relevante, a su juicio, son las consecuencias políticas que ella
provoca. Se separan los gobernantes y los guerreros; a su vez, los
ciudadanos quedan remitidos a las labores productivas, sin poder
intervenir en las actividades de orden marcial. Así, la coerción y el
uso de la violencia terminan siendo monopolizadas por una sola
institución: el Estado.
La sociedad civil se constituye como consecuencia de la sepa-
ración entre la función político-militar respecto de las que son de
carácter económico-productivas. A su vez, para Ferguson, la sociedad
civil se reconoce por la presencia de organizaciones y asociaciones
que los individuos constituyen en pos de la satisfacción de sus propios
objetivos. Las asociaciones son también reflejo del tipo de comporta-
miento que cada individuo manifiesta de manera espontánea, o mejor
dicho son expresiones de la propia naturaleza humana12. A juicio de
Ferguson, todos los individuos manifiestan un comportamiento de
11
No es inédito, en cambio, el hecho de que la naturaleza del hombre sea el con-
tacto y el vínculo con otros. Por ende: «La humanidad debe considerarse en
grupos, como siempre ha existido. La historia del individuo es solo un detalle en
el conjunto de los pensamientos y sentimientos que el hombre ha desarrollado
a través del contacto con sus semejantes» (Ferguson, 2010 [1767]: 44).
12
Dice Ferguson al respecto: «Cuando los relatos procedentes de cada rincón de la
tierra, de los más antiguos a los más recientes, concuerdan en representar a la especie
humana siempre reunida en grupos y compañías, al individuo siempre ligado por
afecto a un grupo y a veces enfrentado a otro (…) Su igual disposición para amar u
odiar, su raciocinio, su uso del lenguaje y de sonidos articulados deben considerarse
como uno de los tantos atributos de su naturaleza» (Ibíd.: 43).
67
Octavio Avendaño
tipo «asociativo» y otro de carácter «disociativo». Estas dos formas

de comportamiento coexisten sin que ninguna predomine por sobre
la otra. Mientras los individuos intentan perseguir, afanosamente,
sus intereses –en disputa con otros–, también necesitan y dependen
de otros. Por ende, el conflicto, a juicio de Ferguson –y posterior-
mente para Durkheim– tiene un efecto positivo en la sociedad al
obligar a los individuos a enfrentar de forma mancomunada ciertas
situaciones y coyunturas. En otras palabras, el conflicto, así como
el interés individual, obligan a establecer vínculos de cooperación
y solidaridad con otros.
Una de las funciones más importantes que Ferguson le asigna a la
sociedad civil, a partir de la producción y el intercambio económico,
es la de asegurar la libertad de los individuos. La separación entre lo
político-castrense y lo económico-productivo conlleva un peligro: la
supremacía del poder militar, al punto de someter a la sociedad. Los
individuos pierden la posibilidad de intervenir en las decisiones de
tipo castrense. Además, debido a la primacía del poder militar, para
los individuos este fenómeno conlleva la posibilidad inminente de
que su libertad sea permanentemente vulnerada. Ante tal posibili-
dad, Ferguson planteaba que la única forma de evitar que se corra
el riesgo de enajenar la libertad es fortaleciendo el tejido asociativo
y organizativo. Las organizaciones de la sociedad civil son diversas
en cuanto a sus objetivos, pero, en sí, la experiencia asociativa sirve
para asegurar y proteger la libertad individual13. En esto Ferguson
se adelanta a los argumentos promovidos por el liberalismo políti-
co, que empieza a ser difundido desde fines del siglo XVIII, y con
aquellos autores –como Alexis de Tocqueville, entre otros– que ven
a la sociedad civil como un verdadero «contrapoder» respecto del
Estado centralizado y despótico.
Finalmente, Ferguson consideraba que la presencia del gobierno,
o de la autoridad política, no debía ser un impedimento para que la
sociedad civil resolviera sus conflictos por sí misma. Propuso que el
13
Según sostiene el propio Ferguson: «Cuando los deseos de crear facciones se
despiertan en el interior, cuando el amor a la libertad entra en conflicto con
pretensiones de dominio, los miembros de cada sociedad encuentran un nuevo
escenario en el que ejercitar su actividad» (Ibíd.: 178).
68
gobierno y la autoridad política debían quedar remitidos a funcio-

nes y roles que no impidieran el libre desarrollo y el progreso de la
sociedad civil. Las funciones del gobierno debían ser, principalmente,
la defensa nacional, la administración de la justicia y la prosperidad
interna del Estado. En otras palabras, corresponde a la autoridad
política respetar los espacios de autonomía del individuo para que
este pudiera perseguir sus propios intereses.
Lisa Hill (2007) agrega que la noción de división del trabajo de
Ferguson –en tanto fenómeno que permite el progreso material, pero
sobre todo fomentar la cooperación y la solidaridad– es comparti-
da, en un sentido distinto, por Smith y por Marx. Con este último
también comparte algo que, previamente, ya estaba presente en la
obra de Hegel: el asociar la división del trabajo con la sociedad civil,
así como también con el ámbito de la producción, de los intereses
particulares, del conflicto y de las clases (Cohen y Arato, 2000:
134ss.; Hassner, 2009: 699ss.). En opinión de Hegel, al ser el Estado
el ámbito de la razón –y, por ende, de lo universal–, se encuentra en
una posición superior a la sociedad civil y a la familia. Incluso, el
Estado puede llegar a determinar lo que ocurre en la sociedad civil al
regular, por ejemplo, las relaciones económicas, así como en la familia
al introducir normas en la legislación civil sobre las obligaciones y la
distribución del patrimonio. Hegel no concibe la relación Estado y
sociedad civil como la de dos esferas separadas, precisamente por el
modo en que el primero interviene en la segunda. Además, desde la
sociedad civil también surgen iniciativas que acercan a los individuos
con lo universal, siempre que se articulen con el Estado, como ocurre
con la participación en la esfera pública, o por el rol que cumplen
las corporaciones y las formas asociativas de la sociedad civil –que
pueden regular los intereses y los conflictos.
Marx, por su parte, elabora un argumento contrario al de Hegel,
dado a que plantea que es la sociedad civil la que tiene supremacía
y que logra determinar el carácter del Estado. En diferentes escritos
producidos entre 1843 y 1845, Marx afirma que al interior de la
sociedad civil se ubican las relaciones económicas, los procesos de
intercambio y las consecuencias que tiene el desigual acceso a los
69
Octavio Avendaño
medios de producción; en definitiva, todo lo relacionado con la

reproducción material de los seres humanos14. El Estado pasa a ser
el reflejo de cómo se encuentra organizada la sociedad y cuáles son
los intereses predominantes. Bajo estas condiciones, añade Marx,
las asociaciones y las corporaciones no son más que la expresión
política de los antagonismos y de la lucha de clase que se da en su
interior. Pero, sin duda, el argumento clave en relación a la condición
de la sociedad civil tiene que ver con la capacidad que alcanza en la
época moderna, como consecuencia de la expansión del capitalismo
a escala global, para sobrepasar los límites del Estado-nación15.
En paralelo, Marx constata que desde el advenimiento de la
época moderna, la sociedad civil viene experimentando una suerte
de despolitización, específicamente con la formación del Estado
liberal-constitucional y la aparición de las instituciones de repre-
sentación. Aun así, considera que la única emancipación real para
quienes están engrosando las filas del proletariado, o simplemente
del trabajo asalariado, se consigue transformando completamente
la organización de la sociedad de clases y el modo de producción
de tipo capitalista. No basta con reformas o modificar el Estado o
el sistema político, sino, más bien, es necesario transformar la base
material de la sociedad. En tal sentido, Marx reconoce que «la esfera
pública» se amplía considerablemente en la medida en que se van
extendiendo los procesos de intercambio y las relaciones económicas.
14
Como dice en su famoso Prefacio de 1859: «en la producción social de su
existencia, los hombres entran en relaciones determinadas, necesarias, inde-
pendientes de su voluntad; estas relaciones de producción corresponden a un
grado determinado de desarrollo de sus fuerzas productivas. El conjunto de
estas relaciones de producción constituye la base económica de la sociedad, la
base real, sobre la cual se eleva una superestructura jurídica y política» (Marx,
1984 [1859]: 37).
15
Tal como escriben Marx y Engels en La ideología alemana: «La gran industria
crea por doquier, en general, las mismas relaciones entre las clases de la sociedad,
destruyendo con ello el carácter propio y peculiar de las distintas nacionalidades
(…) la gran industria ha creado una clase que en todas las naciones se mueve
por el mismo interés y en la que ha quedado ya destruida toda nacionalidad;
una clase que se ha desentendido realmente de todo el viejo mundo y que, al
mismo tiempo, se enfrenta a él. Esta clase hace insoportable al obrero no solo
la relación con el capitalista, sino incluso la relación con el mismo trabajo»
(Marx y Engels, 1966 [1845]: 66).
70
A raíz de lo mismo, en comparación con otras épocas históricas, el

ámbito de lo privado se acota cada vez más.
A diferencia de Marx, y más tarde por otros representantes del
materialismo histórico, los pensadores liberales del siglo XIX insis-
tieron en la necesidad de fortalecer las asociaciones e instituciones
intermedias con el fin de contrarrestar el poder del Estado y salva-
guardar la libertad individual. Tocqueville había planteado que la
participación en las instituciones y asociaciones de la sociedad civil
evitaban el individualismo y la preocupación por aspectos de índole
exclusivamente privados (Cf. Petrucciani, 2008: 149). Algo similar
se aprecia posteriormente en los planteamientos de John Stuart Mill,
para quien la participación fomentaba un tipo de felicidad distinta
a la que se alcanza en lo estrictamente individual. En la perspectiva
de Tocqueville, además, la participación en el espacio público, que se
constituía en torno a las organizaciones, contrarrestaba la tendencia
a la despolitización, que se venía imponiendo desde los inicios de
la modernidad. Pero para evitar tendencias despóticas no bastaba
solo con la participación en asociaciones e instituciones intermedias
(Ibíd.: 139). Según lo planteado previamente por Ferguson y más
tarde por Benjamin Constant, se requería contar con un marco le-
gal que limitara los poderes del Estado y que estableciera garantías
mínimas para los ciudadanos.
2.4 Estado, derecho y orden constitucional
Que las asociaciones e instituciones intermedias hayan prolife-

rado desde el siglo XVIII en países como Inglaterra fue consecuencia
también de la expansión que se produjo de los derechos civiles. Con
ello fueron generadas condiciones que permitieron asegurar libertad
individual, de expresión y de asociación, así como normativas des-
tinadas a garantizar la propiedad privada. La libertad individual y
la libertad civil eran contrapuestas a los rasgos que poseía el Estado
antes de la crisis del antiguo régimen (De Ruggiero, 2003: 55). En
efecto, el Estado ahora ya no estaba en condiciones de imponer la
creencia religiosa, guiar el pensamiento o intervenir la propiedad,
de manera que el protagonismo de la sociedad civil, la delimitación
71
Octavio Avendaño
de las funciones del Estado y la posibilidad de participar en aquellos

ámbitos que estaban reservados a este último se hace más efectivo
con la promoción de nuevos derechos y la aparición de un marco
legal y constitucional.
Claro está que ni el liberalismo era una corriente homogénea
ni la expansión de derechos se da de la misma forma, a lo largo del
siglo XIX, entre los países europeos. Tampoco se despliega de forma
homogénea en los países latinoamericanos una vez que logran inde-
pendizarse del dominio francés, español y luego portugués.
El constitucionalismo nace en Filadelfia en 1776. Su rasgo más
importante, que vuelve a aparecer dos años después de iniciada
la Revolución Francesa, se reconoce a través de la presencia de la
carta escrita y la declaración de derechos (Matteucci, 1997: 127ss;
Bobbio, 2004: 139). La Constitución de Estados Unidos de 1787
incorpora por primera vez una serie de principios de convivencia
social y de gobierno que, hasta ese momento, habían sido manifes-
tados por los convencionalistas de Filadelfia –siendo acogidos de
manera fragmentaria por ciertos estados. La principal preocupación
de este moderno constitucionalismo no es quién debe gobernar, sino
más bien cómo se gobierna. Promueve, sobre todo, la limitación y
el equilibrio de los poderes a través del derecho. De manera que el
constitucionalismo inaugura la división de poderes y la limitación en
el ejercicio de determinadas facultades de los miembros del gobierno
y demás poderes del Estado.
En paralelo cobran importancia las teorías del derecho natural,
que van a inspirar aquel marco normativo que surge con la Revolu-
ción Francesa. El derecho natural parte reivindicando aquello que es
natural e inherente al hombre: la razón, la libertad y la propiedad.
No se inspira en las fuentes del pasado, como el derecho positivo lo
hace con el derecho romano; tampoco en los archivos de las nacio-
nes, «sino en la naturaleza, en los archivos eternos de la justicia y
la razón» (Groethuysen, 1993: 188). Por tener un sustento racional,
el derecho natural promueve normas universales. Los teóricos del
derecho natural reflexionan, en primer término, sobre los funda-
mentos jurídicos de la vida civil y sobre cómo sus normas pueden
72
tener validez y ser aplicadas a todos los hombres. Promueven, a su

vez, un tipo de Estado fundado en la razón, como lo será el Estado
de derecho. De manera que para los teóricos del derecho natural,
el poder divino de los reyes e incluso la propia existencia de la mo-
narquía llegan a ser incompatibles con sus principios.
Con la crisis del antiguo régimen y del absolutismo pasa a ser
significativa la relación entre Estado y derecho (Mannori y Sordi,
2004: 305ss.). Al igual como había ocurrido bajo el Estado ab-
solutista, el derecho deja de ser visto como un conjunto de reglas
consuetudinarias, válidas desde tiempos inmemorables. Cobra ma-
yor reconocimiento y uso el derecho positivo, que como ha dicho
Poggi, se dota «de validez desde el Estado mismo en el ejercicio de
la propia soberanía, en base a decisiones públicas, documentadas...»
(Poggi, 1978: 151). El espíritu liberal, antiautoritario, que anima
al Estado constitucional, encuentra expresión en dos disposiciones
fundamentales provenientes del derecho público. En primer térmi-
no –destaca Poggi–, dado que el derecho ahora es positivo, permite
que las nuevas leyes puedan abolir derechos adquiridos en la fase
precedente o limiten el goce de quien lo posee. Para ello se acude a
ciertas disposiciones constitucionales que permiten invalidar aque-
llas leyes que pudieran violar principios considerados sustanciales.
En segundo lugar, al ciudadano no solo se le otorgan derechos
privados, sino que también derechos políticos, por lo que comienza
a adquirir influencia a nivel de las decisiones estatales –si se piensa
en la expansión del sufragio que se produce en el siglo XIX. Si bien
el derecho privado no regula las funciones del Estado, permite a los
individuos actuar autónomamente para poder velar por sus intereses
privados. También permite establecer determinadas garantías para el
establecimiento de vínculos entre los individuos y la defensa de sus
intereses. Finalmente, el derecho privado pone ciertas restricciones
a decisiones adoptadas desde el Estado si ellas comprometen a la
propiedad, la libertad de imprenta, de asociación y de expresión.
73
Octavio Avendaño
3.- Lo público y lo estatal

bajo la orientación liberal-democrática
3.1 Estado, sociedad y representación política en Europa
Las iniciativas destinadas a lograr mayor equilibrio entre los po-

deres del Estado –y a garantizar la libertad de los ciudadanos– fueron
facilitando el establecimiento del gobierno representativo. Desde la
segunda mitad del siglo XVIII surgen una serie de planteamientos a
favor de la representación, que son reafirmadas por los exponentes
del pensamiento liberal. Todos ellos giran en torno a la delegación
del mandato, el funcionamiento efectivo de la división de poderes
y la fiscalización de la gestión del Ejecutivo (Pizzorno, 1996: 966;
Bobbio, 2004: 161ss.). El gobierno y las instituciones representativas
se consolidan a medida que se regularizan los procesos electorales
y se van ampliando los canales de participación.
Al intentar explicar la extensión del sufragio durante el siglo
XIX, Alessandro Pizzorno refuta aquella interpretación que conside-
ra dicho avance a partir de las luchas desarrolladas por los sectores
excluidos. Según él, no es posible pensar que desde la condición de
exclusión algunos sectores sociales pudieran alterar y modificar un
conjunto de condiciones, para de ese modo ampliar los espacios de
participación y de toma de decisiones. Por definición, si se encontra-
ban excluidos, carecían de los recursos políticos para promover la
extensión del derecho a sufragio (Pizzorno, 1996: 975). Además, las
clases excluidas no eran ni compactas ni homogéneas. De hecho, has-
ta mediados del siglo XIX, no lo eran en Inglaterra pese al desarrollo
del capitalismo industrial y la extensión de las relaciones salariales.
El naciente movimiento obrero era un sector todavía heterogéneo, en
donde coexistían trabajadores asalariados con artesanos y pequeños
productores (Thompson, 1991: 259ss.). Tampoco habían logrado
articular organizaciones capaces de enfrentarse a los poderes del
Estado –en particular, en las primeras décadas del siglo XIX. Más
bien, para entender la extensión del sufragio se debe considerar que
existía una clase, o la facción de una clase con poder, que pretendía
74
debilitar a otra facción adversaria –posiblemente más conservadora,

que se encontraba en el poder– al ampliar la participación y dejar
entrar a los sectores hasta entonces excluidos.
Habermas estima que las formas asociativas que habían surgido
en el siglo XVIII, que permitieron el auge de la publicidad y de la
prensa independiente, entran en declive a partir de la segunda mitad
del siguiente siglo, coincidiendo con el desarrollo de la cultura de
masas, con la democracia de masas y las formas de manipulación
de la opinión pública (Habermas, 1994: 189-200). Si bien ello se
aprecia en el plano de la cultura y la ideología, no necesariamente
afecta, en un primer momento, la capacidad asociativa. De hecho,
entre fines del siglo XVIII y las primeras décadas del siglo XX, la
sociedad civil logrará mantener su autonomía respecto del Estado. El
fortalecimiento de la sociedad civil, para el caso europeo, se reconoce
a partir de dos fenómenos. Por un lado, la capacidad que tuvieron
los sectores medios en los países occidentales, Inglaterra, Francia, los
Países Bajos, además de Estados Unidos, para modificar el carácter
del Estado, junto con llevar a cabo una importante transformación
económico-productiva que permitió el desarrollo del capitalismo
industrial (Moore, 2002: 585ss.; Eisenstadt, 2007: 6-7). Los sectores
que promovieron el cambio supieron combinar la transformación de
las instituciones y las estructuras con la cristalización de nuevas con-
cepciones acerca de la política y del funcionamiento de la sociedad.
Por otro lado, el proceso de organización de la clase trabajadora y
del sector empresarial, que se intensifica de manera considerable a
partir de la década de 1860.
La organización de los trabajadores asalariados –y la partici-
pación de estos en organizaciones corporativas– fue un proceso tan
o más lento que la expansión y la ampliación de la participación
electoral, en parte porque el desarrollo del capitalismo industrial
fue lento y, como se ha dicho, porque las primeras organizaciones
se nutrieron de un contingente diverso de trabajadores provenientes
de la producción artesanal y del trabajo asalariado industrial y co-
mercial (Thompson, 1991; Mann, 1997). Adicionalmente, existían
restricciones importantes, contenidas a nivel de la legislación, que
75
Octavio Avendaño
dificultaban la organización y participación de los trabajadores

asalariados. En la década de 1860, en la mayor parte de Europa
se comenzaron a abolir una serie de restricciones que limitaban la
organización de los trabajadores y el uso de la huelga como me-
canismo de presión (Hobsbawm, 1998: 124). Posteriormente, en
torno al 1900, se fortalece la organización sindical en varios países
europeos y, junto con ello, se comienzan a definir estrategias globales
y coordinadas al interior de cada país.
A medida que las acciones se fortalecían –y sobre todo, a medida
que el conflicto desplegado por los trabajadores se tornaba signifi-
cativo–, tanto empresarios como los respectivos gobiernos buscaban
«crear nuevas instituciones para poder contenerlos» (Crouch, 1996:
127). Desde la década de 1870, los empresarios se comienzan a orga-
nizar con el fin de asegurar recursos para asumir la contratación de la
mano de obra y poder enfrentar las acciones colectivas emprendidas
por los trabajadores. Por lo general, los sectores ligados a la actividad
manufacturera hacían primar iniciativas destinadas a fortalecer las
relaciones industriales y acciones compatibles con el modelo (liberal)
pluralista, expresado en la colaboración y la cooperación sectorial.
3.2 Estado, sociedad y representación

política en América Latina
En América Latina, la construcción de las repúblicas se llevó a

cabo una vez finalizadas las guerras de la independencia. Como ha
destacado parte importante de la historiografía, el orden poscolonial
se desplegó sin rupturas con el pasado. Por un lado, la élite criolla se
había conformado como tal durante la colonia; por otro, las formas
productivas derivaron de esa época, por más que varios países de
la región diversificaran las exportaciones o modificaran sus rubros
productivos en la segunda mitad del siglo XIX. La élite criolla no fue
capaz de transformar la gran propiedad, impulsar la industrialización
ni superar el carácter dependiente de las economías de la región.
La matriz institucional que se fue configurando destacó por su
carácter ecléctico, mas no híbrido. Ecléctico porque combinó un
Estado centralizado con instituciones republicanas; instituciones
76
republicanas con régimen censitario; pensamiento liberal con estados

todavía confesionales, o instituciones educacionales controladas por
la Iglesia; y, hacia fines del siglo XIX, positivismo con conservadu-
rismo. Autores como Roberto Gargarella (2013) sostienen que las
constituciones que se definieron en la primera mitad del siglo XIX
establecieron las bases de aquellos contenidos sustantivos presentes
en los textos que rigen durante el siglo XX, e incluso posteriormen-
te. En efecto, las constituciones iniciales rescataron elementos del
liberalismo europeo o norteamericano, que estaban centradas más
en derechos civiles que en derechos políticos.
Cabe recordar que, en el constitucionalismo de Estados Unidos, la
separación de poderes se sustenta en la idea de contrapeso, de check
and balance, así como en el respeto de las minorías (Matteucci, 1997).
Los promotores del federalismo rechazaban la democracia directa y
abogaban por una estructura que representara a diversos sectores de
la sociedad. En el constitucionalismo inglés y francés, la separación de
poderes se daba a través de los derechos, con una preponderancia de
los derechos civiles en el caso inglés y en menor medida en el francés
(De Ruggiero, 2003). Las constituciones latinoamericanas toman
elementos de ambas, pues hay separación de poderes, pese a que inter-
vienen poderes sociales en el funcionamiento de ciertas institucionales.
Además, se promueven derechos civiles, como la libertad de expresión,
de asociación, de petición y la idea del debido proceso. Gargarella
(2013) agrega que en América Latina las instituciones políticas –y
el orden constitucional– logran, hacia fines del siglo XIX, sintetizar
aspectos del pensamiento conservador y del pensamiento liberal en su
versión latinoamericana. Que ambas corrientes confluyan no es causal,
considerando que no existía distinción social entre ellas, pues ambas
representaban por igual intereses de los grandes terratenientes, de los
grandes comerciantes, de empresarios mineros, de quienes controlan
el comercio de ultramar, el ferrocarril y las plantaciones; en definitiva,
las oligarquías latinoamericanas.
El Estado y el sistema político en el siglo XIX –y en primeras
décadas del siglo XX– se caracterizaron por excluir a amplios sec-
tores de la población (Drake, 2009). El proceso de incorporación
77
Octavio Avendaño
de los sectores populares en la participación política fue un proceso

lento, que se revierte, desde fines de los años treinta, con la irrupción
del discurso nacional-populista. Aparte del carácter excluyente, el
Estado latinoamericano ha sido notoriamente centralista, anulando
el potencial y las iniciativas que emanan de las provincias de los
países, pero también debilitando a la propia sociedad civil. Claudio
Véliz (1984) hace referencia a una tradición centralista que se inicia
a partir del siglo XVIII, que terminó debilitando y afectando a las
instituciones intermedias y representativas.
El centralismo y la fuerte influencia que posee el Estado se ve
reforzada debido a la ausencia de un sector capaz de llevar a cabo
una transformación sustantiva, como lo fueron los sectores medios
y la burguesía en Europa desde fines del siglo XVII. Veliz también ha
reflexionado al respecto. En América Latina, los sectores oligárquicos
privilegiaron el establecimiento de relaciones comerciales con los paí-
ses avanzados en vez de alterar aquellas estructuras tradicionalistas
derivadas del pasado colonial. Una de las grandes diferencias con
Europa radica en el hecho de que en América Latina la industriali-
zación fue impulsada por el Estado y no por sectores dinámicos del
empresariado. De hecho, no son pocos los autores que plantean que
uno de los principales objetivos del proyecto nacional-popular era
crear un empresariado –o una burguesía empresarial– inexistente en
la región (Valenzuela, 1991). En el marco de ese mismo proyecto,
que comprendió desde fines de la década de 1930 a inicios de la de
1960, fue el Estado quien impulsó la movilización y participación
de los sectores excluidos, al igual que sus organizaciones.
4.- Los desafíos contemporáneos

del Estado y la sociedad civil
4.1 Los desafíos para el Estado
Uno de los desafíos que vienen enfrentando los estados desde

hace varias décadas es la presión que ejercen una serie de tendencias
y procesos externos, que se reconocen como parte de la llamada
78
globalización. Cierto es que el fenómeno de la globalización trae con-

sigo una nueva dinámica y forma de vinculación entre las realidades
locales y globales. La comunicación y los vínculos se estrechan, lo
que facilita los procesos de intercambio y la comunicación interper-
sonal, simultáneamente y a escala planetaria. Hasta la época de la
Guerra Fría, los fenómenos internacionales eran consecuencia del
protagonismo que alcanzaban los estados. La política internacional
y la constitución de bloques se entendían como una coordinación y
cooperación entre estados (Caro, 2013). En las últimas décadas, ese
protagonismo viene acompañado de una interpenetración, que se
expresa de modo múltiple y a veces de manera desapercibida –como
los flujos y las influencias de tipo cultural. La ampliación de las co-
municaciones y de los mercados contribuye de manera considerable
a reforzar tal situación. La interpenetración, sobre todo cultural,
sobrepasa la capacidad de intervención de los propios estados.
Internamente, el Estado deja de lado una serie de funciones que
pasan a depender de las iniciativas del sector privado. Pero el Estado,
indirectamente, también sigue jugando un rol decisivo en materia de
fomento productivo; por ejemplo, dotando de una infraestructura
básica en materia de caminos y redes viales que facilitan las relaciones
comerciales y el desarrollo del mercado interno. A su vez, el Estado
es el único que se encuentra en condiciones de asumir acuerdos co-
merciales con otros estados. En relación a las empresas nacionales
y trasnacionales, el Estado pierde la posibilidad de intervenir direc-
tamente y mantener el control de los procesos económicos, como
ocurrió durante todo el período de vigencia del Estado de bienestar
–o desarrollista, en su versión latinoamericana.
Si bien aún es posible reconocer un margen importante de in-
fluencia y de protagonismo del Estado en materia económica, las
dinámicas y los procesos globales han tendido a provocar una serie
de tensiones en la soberanía de los estados nacionales (Crouch,
2004). Sus fronteras se han visto muchas veces sobrepasadas por el
accionar de agentes trasnacionales y presiones de tipo migratorias.
En el caso de los agentes trasnacionales, la amenaza que enfrentan los
estados no se debe solo a la influencia que tienen las empresas, sino
79
Octavio Avendaño
una serie de grupos organizados a escala supranacional, como es la

criminalidad, las redes de tráfico de droga, de armas y de prostitu-
ción (Caro, 2013: 171ss.). A fin de fortalecer y defender el principio
de soberanía, los estados se han visto en la necesidad de establecer
acuerdos comunes con otros estados, para de esa forma uniformar
y establecer una justicia común –como ocurre en el caso de la Unión
Europea–, o bien para la extradición de algunos inculpados.
Por otra parte, los flujos migratorios han estado motivados por
situaciones de crisis política y económica, o bien por situaciones de
guerra civil –como ocurre en varios estados africanos. El aumento
de los flujos migratorios ha provocado la reacción del propio Esta-
do como de la población de aquellos países en los cuales se orienta
buena parte de la migración (Habermas, 2000). De parte del Estado
se han incrementado las restricciones y las exigencias de integración
y reconocimiento jurídico de la población emigrante, situación que
se viene produciendo desde hace muchas décadas en Estados Uni-
dos y que se ha intensificado en el último tiempo en los países que
conforman la Unión Europea. En cuanto a la población originaria,
la respuesta ha sido de rechazo y resistencia a la integración de la
nueva población residente.
En la medida en que los estados nacionales se vean despojados
de una serie de funciones y atribuciones, la práctica democrática
interna también se resiente y se constriñe de manera significativa
(Held, 1997)16. El establecimiento de los sistemas democráticos fue
a la par con el modelo de Estado-nación consolidado en la segunda
16
Al interior de un determinado país, el poder y la influencia del actor empre-
sarial, en especial del empresario trasnacional, se refleja a nivel de una serie
de iniciativas que emprenden los gobiernos. Con ellas no solo se estimula y se
fortalece la presencia de este sector, sino que muchos de los costos deben ser
asumidos directamente por el resto de la población. Al respecto dice Colin
Crouch que «las empresas pueden exigir que se reduzcan los impuestos que
gravan sus beneficios si desean que sigan invirtiendo en un determinado país.
Dado que los Estados suelen acceder a sus peticiones, la carga fiscal se traslada
paulatinamente de las empresas a los contribuyentes individuales, que, a su vez,
protestan por los elevados impuestos que recaen sobre ellos» (Crouch, 2004:
56). Crouch añade que esta situación adquiere un impacto político decisivo, ya
que frente al aumento de los impuestos, los partidos mayoritarios comienzan
a presionar y proponer, dentro de sus plataformas electorales, la reducción y
la rebaja de los impuestos a las personas. Al final, los electores se ven atraídos
80
mitad del siglo XIX. Gran parte de la deliberación y las decisiones

que se tomaron internamente fueron determinantes para la organi-
zación y el devenir de ese tipo de sociedades. Diversas decisiones,
que anteriormente correspondían a las instituciones representativas
y deliberativas establecidas al interior de cada país, en años más
recientes han sido predefinidas o adoptadas por organismos e ins-
tituciones de carácter supranacional. Así, pierde importancia el rol
del parlamento y de otras instituciones representativas, así como
también se debilita la eficacia de determinados grupos de interés,
como los sindicatos y colegios profesionales.
4.2 Las nuevas formas de ampliación y participación

en la esfera pública
Desde mediados de los años sesenta, los movimientos sociales

han sido una de las formas de inserción en el espacio público alter-
nativa a las tradicionales y convencionales. Se trata de formas de
acción colectiva y asociativas distintas a las que en épocas históri-
cas anteriores asumieron el movimiento obrero, de artesanos o el
movimiento de las sufragistas. Los «nuevos movimientos sociales»
serían la expresión de un tipo de conflicto que se desarrolla en un
primer momento en las sociedades industriales de los años sesenta,
sobresaliendo el movimiento estudiantil, el movimiento ecologista,
pacifista y el nuevo feminismo. Desde esa época hasta la actualidad
ha existido una importante reflexión y caracterización que ha puesto
especial atención en la acción colectiva, así como en la forma en
que los distintos movimientos asumen dicha acción. Se trata de un
tipo de acción que en ocasiones es el resultado de oportunidades,
o bien de restricciones, que se producen a nivel del sistema político
(Tilly y Wood, 2010; Della Porta y Diani, 2011; Tarrow, 2012). La
acción colectiva, además, se acompaña de símbolos y del despliegue
de formas de vinculación, que se ven facilitadas en la actualidad por
las llamadas «redes sociales».
por estos partidos, mientras que los estados se ven enfrentados a una nueva
presión.
81
Octavio Avendaño
Tarrow ha señalado que no todas las formas de acción colec-

tiva permiten la constitución de movimientos. Existen acciones
espontáneas que se agotan después de una determinada coyuntura.
La acción colectiva adopta muchas formas; puede ser breve o pro-
longada, institucionalizada o subversiva, monótona o dramática.
La acción colectiva que cobra relevancia es aquella que Tarrow
denomina «contenciosa». En ningún caso este tipo de acción apunta
a destacar la violencia o el extremismo que puede existir en algu-
nos movimientos. Más bien, subraya Tarrow, «que es el principal
recurso, y con frecuencia el único, del que dispone la mayoría de la
gente para enfrentarse a adversarios mejor equipados o a estados
poderosos» (Tarrow, 2012: 34). Tarrow advierte que esto no significa
que los movimientos se dediquen solo a protestar. Los movimientos
también logran construir organizaciones, elaboran ideologías, so-
cializan, crean identidades y movilizan a determinados sectores de
la población –incluso por razones electorales.
Acciones de tipo contenciosa han existido también en experiencias
recientes ocurridas en América Latina. De acuerdo a Silva (2009), desde
la década de 1990 se registraron en varios países –entre ellos Argenti-
na, Bolivia, Ecuador y Venezuela–, en donde se produjeron hechos de
protesta en contra de las reformas neoliberales implementadas por sus
respectivos gobiernos. Lo notable de lo constatado por Silva reside en
el hecho de que la contención al neoliberalismo no ha sido solo ciuda-
dana, sino que también de algunos gobiernos, que han implementado
medidas económicas destinadas a contrarrestar los efectos de los ajustes
estructurales y medidas liberalizadoras de los años noventa.
Por último, cabe también destacar la importancia que alcanzan
los grupos de interés en el marco de las democracias contemporáneas.
Se trata de una forma de representación y acción colectiva motivada
por objetivos mucho más acotados que los que en ocasiones orientan
el accionar de los movimientos sociales. Entre los grupos de interés,
la influencia y la efectividad de sus medidas de presión dependen
del tipo de estrategia utilizada y de los recursos que puedan llegar
a movilizar (Binderkrantz, 2005; Grossmann, 2012). Por ende, se
produce un cuadro de diferenciación, destacando la mayor capacidad
82
de las organizaciones y asociaciones empresariales. En contextos

como el de la Unión Europea, los grupos de interés empresarial con
frecuencia logran presionar e influir en las decisiones de sus órganos
deliberativos.
5.- Consideraciones finales
De acuerdo a lo descrito en los acápites anteriores, la ampliación de

la esfera pública ha dependido de los cambios institucionales, así como
también de la iniciativa, capacidad de organización y de movilización
de ciertos sectores de sociedad. Esto ha implicado disputar espacios
y funciones previamente asumidas por el Estado. Adicionalmente, la
ampliación de la esfera pública ha significado resolver muchas veces
problemas de integración de ciertos sectores de la sociedad. De otro
modo, la presión y las tensiones difícilmente se habrían podido resolver.
En la actualidad, los desafíos que enfrenta el Estado a raíz del peso
y la dinámica de ciertas fuerzas globales se traducen en la generación de
nuevos espacios que pueden llegar a ser ocupado por múltiples actores.
También se ha traducido en una nueva oportunidad de intervención y
participación de aquellos grupos con recursos y capacidad de moviliza-
ción a escala supranacional, como ocurre con algunas organizaciones
del empresariado, o bien ambientalistas y de derechos humanos. En tal
sentido, habría que destacar que si inicialmente la esfera pública fue
ampliada en disputa con el Estado, en la actualidad ella ya no queda
remitida únicamente a las dinámicas internas de cada país o del entor-
no del Estado, sino que se constituye también a escala supranacional.
Por cierto, esta transformación representa un desafío para la
democratización, aunque también lo es en términos de definición de
política y la administración estatal. En lo que respecta a lo primero,
uno de los grandes problemas de las democracias contemporáneas
es precisamente lo que significan los fenómenos supranacionales, o
la toma de decisiones a escala supranacional. Finalmente, la partici-
pación y la influencia en la esfera pública, sea esta estatal o no, sigue
dependiendo de la capacidad de movilización que algunos actores
o grupos organizados pueden llegar a alcanzar.
83
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86
I.3.
La administración pública a través
de las ideologías y tendencias
Pablo Salvat
Armando Di Filippo
La noción de «administración pública» tiene, como muchas

adscritas al campo de las ciencias sociales, una doble faz. Por un
lado, una cara más conceptual y definicional y, al mismo tiempo, una
más socio-histórica. Es importante esta consideración porque a veces
se da la tendencia a absolutizar los conceptos, a des-historizarlos,
como si «planeasen» por sobre nuestras cabezas. En lo que a nosotros
concierne, se trata más bien de hacer algunas indicaciones y resal-
tar algunos rasgos de las conexiones que puede haber entre ciertas
ideologías políticas y su lectura de la administración de lo público.
Por de pronto, no es frecuente esta conexión. Normalmente, an-
tes y después de M. Weber se veía siempre la administración pública
(burocracia) más bien desde un punto de vista meramente técnico,
como la expresión de una racionalidad formal-instrumental, esta vez
desde el Estado moderno y, por lo tanto, como una palanca funda-
mental de la marcha del Estado, basado en ciertos conocimientos.
En buena medida, entonces, la evaluación que se haga del Estado
será, a su vez, la que se haga de la misma administración. Con todo,
conviene matizar. Una cosa es la visión que se tenga sobre el Estado
moderno y otra la que se puede tener sobre su administración, sobre
su marcha histórica. En buena medida, la evolución del Estado mo-
derno ha tendido –y no siempre logrado– a una profesionalización
de su personal y aparato de funcionamiento de una manera tal que
pueda verse como moviéndose y actuando con relativa autonomía
87
Pablo Salvat
de los vaivenes político-concretos. Es decir, la tendencia ha sido

ver el aparato público como algo independizable de los avatares y
luchas políticas e ideológicas, lo cual solo hasta cierto punto es algo
verídico. Lo que sucede es que, muchas veces, las direcciones del
Estado impiden a los funcionarios públicos organizarse en torno a
sus intereses propios o tener expresiones ideológicas, todo ello con
el objetivo de que aparezca su trabajo como algo desprovisto de
opciones, como un saber neutro y al servicio de cualquier mandante.
Como es sabido, el rol que juega el Estado no puede así como
así separarse del de aquellos que lo actualizan día a día. En el Estado
(siempre nos estamos refiriendo aquí al llamado Estado moderno)
no solo actúan aquellos miembros de la élite política que han sido
puestos o elegidos para cargos públicos, sino de manera especial
lo que Max Weber llamó una burocracia estatal, que después fue
codificada como «administración pública». La novedad principal de
esta nueva capa de funcionarios será la separación de la posesión
directa del cargo que ostenta. Ese cargo estará señalado en función
de una profesionalización creciente y de una cierta «devoción» –por
llamarlo así– hacia el poder mandante de turno. Esta singular posi-
ción en el andamiaje del Estado hace que muchas veces se la vea en
su accionar como un estamento apolítico, neutro. La singularidad
de la burocracia reside en su poder, ejercido desde las oficinas de la
administración de organizaciones, sean estas privadas o del Estado.
La burocracia pública sería el poder que se detenta y ejerce des-
de las oficinas del Estado. El Estado moderno, tal como se estudia
en los próximos párrafos, corresponde a lo que los historiadores
occidentales han denominado la era moderna, que se inicia aproxi-
madamente a fines del siglo XV a partir de eventos tan importantes
como la formación de los Estados nacionales (inicialmente absolu-
tistas), la conquista y colonización de América, la Reforma religiosa,
la invención de la imprenta, etc.
En cambio, los procesos que dieron inicio al Estado liberal
más o menos democrático, tal como lo conocemos actualmente en
Occidente, tuvieron lugar al inicio de lo que los historiadores han
denominado Era Contemporánea, caracterizada por las revoluciones
88
La administración pública a través de las ideologías y tendencias
políticas estadounidense (1776) y francesa (1789). Merece señalarse

también la Revolución Gloriosa británica (1689), que dio origen a
la Carta de Derechos (Bill of Rights), que el pueblo británico (la
burguesía emergente) arrancó al soberano, terminando entonces
con el absolutismo monárquico en ese país. Sin embargo, la ge-
neralización de las repúblicas y monarquías constitucionales que
sustituyeron al absolutismo tuvo lugar a partir de las revoluciones
políticas estadounidense y francesa, que coincidieron en el tiempo
con la Revolución Industrial británica. Es decir, dichas revoluciones
políticas coinciden en el tiempo con el advenimiento del capitalismo.
El «parte-aguas» entre ese protocapitalismo que fue el mercantilismo,
por un lado, y el capitalismo propiamente dicho –o capitalismo con-
temporáneo– fue precisamente la Revolución Industrial, que instaló
los fundamentos tecnológicos del capitalismo contemporáneo (Di
Filippo, 2013: capítulos 1 y 2).
Ahora, si bien el capitalismo ha coexistido y coexiste con diferen-
tes formas de Estado, no todas ellas son democráticas en el sentido
liberal y/o republicano de la expresión. Por ejemplo, en el siglo XX
tenemos formas políticas como el fascismo o el nazismo, que coe-
xistieron con el capitalismo, pero que no fueron democráticas ni se
sustentaron directamente en una ideología liberal. De otro lado, las
democracias populares, con economías central y autoritariamente
planificadas en Europa Oriental, dieron lugar a formas extendidas
y complejas de burocracia, en donde el proceso económico-político
estaba totalmente a cargo de la administración pública. Actualmente
están surgiendo en Eurasia y en el lejano oriente formas de Estado
que resultan compatibles con el capitalismo, pero que no son (o son
muy débilmente) democráticas.
Las génesis del capitalismo y de la burocracia tienen lugar a
partir de la era moderna, junto con la formación de los estados na-
cionales. El Estado es la sede del poder político que se vale de la bu-
rocracia (poder legal ejercido desde las oficinas de la administración)
para fijar sus reglas de juego. Esa forma de Estado es la que durante
los últimos 500 años ha acompañado la existencia del capitalismo
como sistema económico dominante en el mundo.
89
Pablo Salvat
En su definición más amplia sobre la noción de Estado, Max

Weber enfatiza el control monopólico y legitimado de la coerción
y/o de la amenaza de su uso sobre una determinada población que
habita dentro de los límites de un determinado territorio. Esos son
los fundamentos últimos del poder ejercido desde el Estado sobera-
no: legitimidad y coerción. Pero, como también es obvio, no todo
Estado soberano es un Estado democrático.
El Estado más adecuado para el desarrollo del capitalismo es
aquel fundado en «un derecho que pueda calcularse como el fun-
cionamiento de una máquina; los puntos de vista rituales y mágicos
no desempeñan papel alguno. La creación de un derecho semejante
se logró cuando el Estado moderno se asoció con los juristas para
imponer sus exigencias de dominio (…)». Occidente dispuso de un
derecho formalmente desarrollado, producto del genio romano, y los
funcionarios, formados conforme al espíritu de este derecho, eran,
como técnicos de la administración, superiores a todos los demás.
Para la historia de la economía, este hecho revistió cierta importan-
cia, pues la alianza entre el Estado y la jurisprudencia formal vino a
favorecer indirectamente al capitalismo1 (Weber, 1964).
Cuando se produce esta integración entre el Estado y la ju-
risprudencia formal es cuando surge el Estado racional moderno
bajo su forma absolutista. Al respecto, según Weber: «Una política
económica estatal acreedora a este título, esto es, continua y con-
secuente, solo ha surgido en la Época Moderna. El primer sistema
que la suscita es el llamado mercantilismo. Antes de desarrollarse
este existían, ciertamente, por doquier, dos clases de política: una
política fiscal y una política de asistencia, esta última con propósitos
de asegurar el sustento necesario» (Weber, 1964).
Para poder desarrollar sus funciones básicas, el Estado racional
moderno se vale de su monopolio legitimado de la coerción, según
ya se señaló. A partir de este mecanismo de poder es posible cumplir
las funciones que le dan vida y vigencia a dicho Estado, tales como
el control de fronteras, la recaudación de impuestos, la emisión
1
Véase también: Salvat, P. (2015). Max Weber: Poder y Racionalidad. Hacia
una refundación normativa de la política. Santiago: RIL Editores.
90
de moneda, la formación de un cuerpo policial y de un ejército

permanentes, así como la organización de un sistema burocrático,
igualmente permanente, constituido por funcionarios públicos que
administran dichos procesos.
La relación entre los orígenes del capitalismo y los del Estado
racional moderno queda bien ejemplificada con el mercantilismo.
Siguiendo con Max Weber (1964), «mercantilismo significa la
traslación del afán de lucro capitalista a la política. El Estado pro-
cede como si estuviera exclusivamente integrado por empresarios
capitalistas; la política económica hacia el exterior descansa en el
principio de aventajar al adversario, comprándole lo más barato
posible y vendiéndole lo más caro que se pueda. La finalidad más
alta consiste en robustecer hacia el exterior el poderío del Estado.
El mercantilismo implica, por consiguiente, potencias formadas a
la moderna: directamente mediante el incremento del erario públi-
co; indirectamente por el aumento de la capacidad tributaria de la
población». Recapitulando lo dicho hasta ahora, los orígenes de la
burocracia se vinculan con la génesis del Estado moderno y, a su vez,
dicha génesis está estrechamente vinculada con la gestación (mer-
cantilismo) y maduración del capitalismo moderno como sistema
económico históricamente específico.
Lo que caracteriza al capitalismo ha sido su vocación globali-
zante. El capitalismo –como proceso histórico de largo plazo– nace,
cabe reiterarlo, con el mercantilismo en la era moderna; y es en ese
momento cuando tiene lugar la primera experiencia de la globali-
zación o mundialización2.
Los mecanismos que en la formación del Estado moderno indu-
jeron a los funcionarios de la administración pública a desempeñar
eficientemente dichos cargos incluyen, ante todo, la monetización
de las remuneraciones (a las fuerzas armadas y a la burocracia del
poder central), la alfabetización y otros conocimientos mínimos
requeridos para la tarea administrativa, así como la promoción
profesional (carrera funcionaria).
2
Véase: Ferrer, A. (1996). Historia de la Globalización (vol.1 y vol. 2). Mé-
xico: FCE.
91
Pablo Salvat
En resumen, desde el punto de vista de los orígenes de la admi-

nistración pública moderna (es decir, aquella que surgió en la era
moderna, entre los siglos XV y XVIII), estos orígenes son los mismos
que los del Estado moderno, cuyas premisas son el fundamento de
la existencia de la administración pública en esta época histórica.
Cabe reiterar esas premisas una vez más: el control de fronteras;
la recaudación de impuestos; la emisión de moneda; la formación
de un cuerpo policial y de un ejército; y la organización de un sis-
tema burocrático administrado por funcionarios públicos. Pero la
diferencia específica que da origen a la burocracia moderna es la
profesionalización con dedicación exclusiva de los funcionarios pú-
blicos y la monetización de los procesos económicos que sustentan
al Estado. Es decir, la recaudación de impuestos, el mantenimiento
de la policía y el ejército como instituciones permanentes, así como
todo el sistema burocrático encargado de la administración del
Estado, se funda en los pagos en dinero.
Las empresas capitalistas aumentaron su escala durante la
segunda mitad del siglo XIX y en los siglos venideros, tanto en
Europa como en Estados Unidos de América. Son estas empresas y
su impacto sobre las restantes regiones del mundo las que estudió
Lenin en su famoso libro, El Imperialismo, Fase Superior del Capi-
talismo. Estas empresas de gran escala contribuyeron a las formas
de la globalización (mundialización) del capitalismo y a la forma-
ción de mecanismos tecno-burocráticos controlados por el sector
privado, que predominaron en la primera mitad del siglo XX. Entre
otros autores, John Kenneth Galbraith estudió estos procesos en la
evolución del capitalismo estadounidense, los que dieron lugar a lo
que denominó tecnoestructura (Di Filippo, 2013).
Max Weber ha detallado los rasgos específicos del capitalismo
propiamente dicho, entre los que destacan, para nuestro propósito,
la existencia de una administración pública con una burocracia
legal, racional y formal. O, también, un Estado racional que pueda
sostener los rasgos principales del funcionamiento de la economía
capitalista en el tiempo y el espacio. Con todo, Weber se cuida de
secundarizar en su análisis la posición que juegan las distintas clases
92
sociales, tanto en su relación con el capitalismo como con el Estado.

Esta visión, prescindente del conflicto de intereses, ha estado presente
hasta el día de hoy en muchas consideraciones sobre el Estado y
la administración pública. Su énfasis en una racionalidad técnica
omnipresente al parecer atraviesa el tema de las clases, sus intereses
de poder y sus proyectos políticos.
El Estado moderno, sociológicamente visto, es uno en el cual
adquiere centralidad un cuerpo administrativo establecido de ma-
nera legal, racional y organizado. Es lo que Weber llamó una forma
moderna de dominación, ahora legal-racional (objetiva, impersonal,
profesional). No deja de ser interesante esta caracterización weberia-
na del Estado moderno. Más allá o acá de si sus ocupantes adhieren
o no a alguna doctrina política –liberal o más bien conservadora–,
de todas formas la lógica o racionalidad propia del Estado y sus
expresiones ejercen un dominio técnico inevitable sobre la sociedad
y sus ocupantes, un tipo de dominio afín a una Zweckrationalität,
de la cual es medio fundamental la administración pública burocra-
tizada. Parece esta situación un resultado de una evolución para-
dojal de la política y el poder moderno: por un lado, obtención de
espacios de libertad individual y política, consagrados legalmente;
por otro, creación y desarrollo de una administración pública buro-
cratizada y organizada de manera legal-racional que tiene al poder
de dominio como uno de sus ejes de acción. La tendencia histórica
de esta paradoja tendrá, para Weber, un signo más bien negativo:
la racionalidad burocrática tiende a congelar y coagular el espíritu
libertario; a expandirse de manera indebida, pero inevitable, hacia
el dominio de la economía, lo político y la vida cultural. Todo ello
a pesar de lo que puede llamarse avances y/o progreso en la paulati-
na democratización de la vida social y política, introducidos desde
la Revolución Francesa, y la progresiva consagración de derechos
civiles, políticos y sociales.
He aquí la paradoja, entonces, puesta desde los orígenes mismos
de la modernidad política: pareciera que el rescate y promoción
del individuo (después, del ciudadano) como factum necesitare la
posición de una razón de Estado poderosa, neutral en apariencia,
93
Pablo Salvat
autofinalizada y cortada de sus lazos con el todo social, el bien y la

justicia. Los destinos de esta paradoja han sido ambiguos para el
propio devenir del mundo moderno, tanto en el norte desarrollado
como en el sur más pobre y colonizado; y están marcados, desde
su negatividad, por los diversos holocaustos que han debido sufrir
distintas poblaciones de la humanidad.
Distintas lecturas de la administración pública
Como lo hemos señalado, la noción y realidad de la adminis-

tración pública se ajusta a cierta idea y/o concepción del Estado que
se tenga, aunque no haya una correspondencia mecánica entre ellas.
Todo ello apunta a que la visión sobre el Estado que se maneje de
un modo u otro influirá o podrá influir sobre la idea de administra-
ción pública que se tenga. Sin embargo, el movimiento histórico de
las cosas nos ha ido mostrando el fortalecimiento paulatino de la
administración pública como burocracia –hoy a nivel global, cor-
poraciones privadas incluidas, sea dentro o fuera del capitalismo,
e incluso para aquellos proyectos sociopolíticos que pretendían
idealmente la supresión de la ingerencia del Estado en la vida de las
personas y de la sociedad. Con todo, lo que intentamos subrayar aquí
es la en apariencia imposible neutralidad del aparato burocrático
del Estado, en tanto este está, de un modo u otro, subordinada a la
racionalidad principal que se maneja desde el Estado. A su vez, este
Estado no cae de los cielos ni puede situarse fuera de la historia y
de los conflictos de intereses y de poder que en ella se dan.
Del capitalismo keynesiano y la socialdemocracia
La democracia representativa de corte liberal sentó los funda-

mentos de los gobiernos representativos, la división de poderes y
los derechos civiles y políticos de los ciudadanos a lo largo del siglo
XIX (Di Filippo, 2013).
Posteriormente, durante la primera mitad del siglo XX, tanto
la democracia como el capitalismo experimentaron gravísimos
94
colapsos, acontecidos durante las dos grandes guerras y la gran

depresión de los años treinta.
Al final de la Segunda Guerra Mundial (1945-1975), tanto el
capitalismo como la administración pública experimentaron im-
portantes mutaciones, derivadas de la consolidación de un Estado
democrático regulador del proceso capitalista y de la legitimación
universal de un nuevo orden mundial, concretado a través de la
Organización de las Naciones Unidas.
El contexto histórico en que se desarrollaron estos nuevos
tipos de capitalismo keynesiano y de democracia social se ubica
temporalmente en el período 1945-1975. Corresponde: a) al final
de la Segunda Guerra Mundial; b) al inicio de la reconstrucción de
una Europa devastada por el conflicto; c) al inicio de un proceso
de descolonización global; d) a la fundación de la Organización de
las Naciones Unidas (ONU); y e) a la instalación de nuevos valores
éticos, que se tradujeron fundacionalmente en la Carta de la ONU y
en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, promulgada
por esa misma organización en San Francisco, en 1948.
De esta última declaración surgirá una importante filosofía po-
lítica que legitimará a escala universal las formas del Estado social,
fundado en la vigencia, en la esfera política, de las socialdemocracias
y, en la esfera económica, en la instalación de las economías mixtas,
que corresponden a la economía política keynesiana.
Surge en ese momento histórico la administración pública in-
ternacional tal como la conocemos actualmente. Su prototipo más
nítido es la ONU, cuyos rasgos organizativos internos son lo más
cercano que pueda imaginarse a una burocracia pura en el sentido
weberiano que hemos examinado más arriba, pero subordinada a
formas de dominación política dictadas por las potencias hegemóni-
cas. El sistema de la ONU incluye la Asamblea General, constituida
por todos los países miembros de la ONU, los que ejercen un poder
más bien limitado y simbólico. Paralelamente se constituye el Consejo
de Seguridad, integrado por los Estados económica y políticamente
más poderosos, encargados de preservar un orden mundial relati-
vamente pacífico. Estas potencias hegemónicas son las que fijan el
95
Pablo Salvat
trasfondo geopolítico de la burocracia internacional. Sobre este

modus operandi funcionan las agencias de la ONU.
En el espacio burocrático de la ONU cabe citar, por un lado, las
agencias sectoriales que especifican y concretan los derechos pro-
mulgados por la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
No solo se incluyen allí los derechos civiles y políticos, sino también
los derechos económicos y sociales que impulsaba el ideario de una
democracia social en línea socialdemócrata. Entre estas agencias
cabe citar, entre otras, a UNESCO (derecho a la educación), UNICEF
(derechos de la infancia y juventud), OIT (derechos socio-laborales),
OMS (derecho a la salud), FAO (derecho a la nutrición), etc.
También en ese momento histórico surgen las nociones teóri-
cas y prácticas de desarrollo y subdesarrollo, tanto en su sentido
predominantemente económico (profundizadas por las Comisiones
Económicas de la ONU; por ejemplo, CEPAL) como en un sentido
más amplio de desarrollo humano (estudiado en profundidad por
el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo, PNUD). Los
fundamentos ético-filosóficos de estas agencias, establecidos en la
carta de las Naciones Unidas y en las sucesivas declaraciones de de-
rechos, promueven la paz, la democracia y el desarrollo. De manera
esquemática podríamos decir que la ONU expresa los valores de
una democracia social.
Por otro lado, los valores del capitalismo a escala internacional
fueron defendidos por otros organismos intergubernamentales or-
ganizados también bajo pautas burocráticas, tales como el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), en que el
poder decisorio se distribuye al estilo de las grandes corporaciones
capitalistas; esto es, de acuerdo con el capital aportado.
En consecuencia, en el ámbito de las relaciones internacionales
estos organismos intergubernamentales que operan a escala mundial
son la vía a través de la cual las potencias hegemónicas influyen sobre
el proceso de mundialización actual.
La Segunda Revolución Industrial (fundamentalmente estadou-
nidense) había favorecido la formación de las grandes corporaciones
oligopólicas del petróleo, la banca, la industria automotriz, etc.; estas
96
empresas coexistieron tanto con regímenes liberales democráticos

como con regímenes autoritarios (fascismo, nazismo, etc., durante el
período de entreguerras). Tras la crisis de los años treinta, el keyne-
sianismo salvó al capitalismo de sus propias contradicciones internas
expandiendo el poder adquisitivo de las clases medias y bajas en
Estados Unidos a través de regulaciones y de políticas fiscales redistri-
butivas que revitalizaron la actividad económica, generaron empleos
públicos y privados y posibilitaron el desarrollo del Estado social,
orientado a expandir los bienes públicos básicos (salud, educación,
infraestructuras, etc.) y la previsión social (jubilaciones y pensiones).
La contrapartida de estos procesos fue una legitimación de la
intervención permanente del gobierno en los asuntos económicos
y sociales de los países desarrollados occidentales. A las primeras
experiencias del New Deal (Nuevo Trato) de Roosevelt se sumó la re-
construcción europea, donde las democracias sociales se implantaron
de manera casi unánime apoyadas por los instrumentos de gestión
pública desarrollados a partir de la visión económica keynesiana.
Así, el empleo y la administración pública orientada a asegurar los
derechos económicos, sociales y culturales, bajo el influjo de Na-
ciones Unidas, se legitimaron como componentes permanentes de
la dinámica del capitalismo.
Este período histórico también consolidó el estudio académico
de los procesos de desarrollo y subdesarrollo asociados a la descolo-
nización, que puso de relieve las carencias de los países colonizados.
En particular, las ideas de CEPAL vinculadas a la industrialización y
a la planificación indicativa del desarrollo se consolidaron con fuerza
en América Latina. Así, en el cuarto de siglo posterior a la Segunda
Guerra Mundial, el capitalismo alcanzó niveles de dinamismo y de
equidad que no había conocido en ninguna otra etapa de su historia.
Capitalismo neoliberal, globalización y transnacionalización

corporativa: su impacto sobre la administración pública
Durante el último tercio del siglo XX, el neoliberalismo comenzó

a imponerse en los países desarrollados occidentales justo cuando
Estados Unidos y Europa empezaban a perder competitividad frente
97
Pablo Salvat
a las economías de Asia, transitando desde una posición superavitaria

y acreedora hacia otra deficitaria y deudora en el orden internacional.
Las economías asiáticas (Japón y el sudeste de Asia) crecieron a
tasas mucho más veloces que las economías occidentales por sus altos
coeficientes de ahorro e inversión y sus costos laborales considera-
blemente más bajos. Estas economías no tenían la carga ideológica
que de alguna manera condicionaba el antagonismo estado-mercado
en el pensamiento occidental desde las épocas de Adam Smith. Los
emergentes del Asia desarrollaron y desarrollan actualmente un
capitalismo industrial con apoyo estatal que compitió con facilidad
frente a los Estados Unidos y también, aunque con mayores dificul-
tades, frente a los países miembros de la Unión Europea.
A comienzos de los años setenta, la formación de los cárteles en los
países exportadores de petróleo (Irak, Arabia Saudí, Emiratos Árabes,
Venezuela, etc.) provocó un alza espectacular del precio de la energía
y un proceso de recesión con inflación en Estados Unidos y Europa.
Las grandes corporaciones, fuertemente sometidas a legislaciones
tributarias, laborales e incluso ambientales de los Estados nacionales
donde se ubicaban sus casas matrices, «contraatacaron» los avances
alcanzados por la combinación keynesianismo-socialdemocracia,
atribuyendo la crisis a la expansión del sector público y al creciente
peso de los salarios (privados y públicos) en el ingreso nacional.
En el marco de ese contraataque surgieron, entonces, los prin-
cipales gérmenes de la ideología neoliberal. El así denominado mo-
netarismo, asociado a las ideas y propuestas de Milton Friedman,
promovió la reducción del peso de la política fiscal y el aumento del
papel de las políticas monetarias. El así denominado «ofertismo», de
Laffer, aconsejó una presión fiscal menor sobre las CT para lograr
una recaudación tributaria mayor cuando estas grandes empresas,
aliviadas de su carga impositiva, invirtieran sus excedentes dentro
del mundo desarrollado occidental para acelerar el crecimiento.
Paralelamente, a un nivel filosófico más profundo, Von Hayek
promovía un ataque sistemático a toda forma de regulación estatal
o de planificación de inversiones como modalidades de socialismo
disolvente.
98
La economía de oferta promovida por Laffer no resultó exitosa

porque las corporaciones transnacionales querían eludir los costos
laborales junto con todas las restantes cargas sociales y ambientales
que el estado regulador keynesiano les iba imponiendo, por lo que
comenzaron a invertir en los países subdesarrollados y emergentes
de Asia, América Latina y África. Gracias a las facilidades ofrecidas
por las TIC, las CT «desgajaron» sus procesos productivos para
aprovechar los menores costos ambientales, fiscales, financieros,
energéticos y laborales que les ofrecían las zonas procesadoras de
exportaciones fuera del mundo desarrollado occidental.
En la década de los años ochenta tuvo lugar un viraje político
importante en Estados Unidos, Alemania Federal y Gran Bretaña,
denominado Revolución Conservadora, donde la ideología neoli-
beral se fomentó de manera enérgica y deliberada hasta terminar
«codificándose» en el así denominado Consenso de Washington, que
redujo el poder de los Estados nacionales, incluyendo las propias
potencias hegemónicas occidentales a las cuales pertenecían los
gigantes corporativos transnacionales (CT).
El derrumbe de las sociedades con economías centralmente
planificadas de Europa Oriental, la caída del muro de Berlín, la
unificación de Alemania y los movimientos anticomunistas –como
«Solidaridad», en Polonia– dieron un enorme empuje a la nueva
visión, que dio en denominarse neoliberalismo.
Así, el keynesianismo en lo económico y la socialdemocracia en
lo político fueron, quizá, el último sistema históricamente determi-
nado en donde el capitalismo se concibió teóricamente y se reguló
políticamente dentro de los marcos de los estados nación. A partir de
este momento histórico, la economía transnacional ha ido creando
sus propias regulaciones, que se proyectan a escala planetaria, sus-
tituyendo el rol regulador proverbial de los estados nacionales. Con
su rápida expansión, esta nueva normativa comenzó a oscurecer las
distinciones que tradicionalmente habían existido entre la economía
nacional y la economía internacional de cada país.
La primera corriente de pensamiento económico crítico que
había reconocido con extrema claridad el carácter planetario del
99
Pablo Salvat
capitalismo apoyado en la racionalidad instrumental del capital

fue el marxismo. En el Manifiesto Comunista (1840) se encuentra
una anticipación de los procesos de concentración y centralización
del capital que hoy se «personifican» jurídicamente en las CT. Sin
embargo, podría sugerirse que tanto la mundialización de estas re-
gulaciones –que trascienden la órbita soberana de los más poderosos
estados nacionales– como el mecanismo específicamente monetario-
financiero del poder transnacional actual, fuertemente vinculado
a las tecnologías de la información, que están desmaterializando
definitivamente al dinero, no fueron visualizados con tanta claridad
por los fundadores del marxismo.
¿Cuáles han sido las implicaciones en materia de administración
pública que derivaron de la irrupción del neoliberalismo? Podrían
enumerarse esquemáticamente:
• La noción de disciplina fiscal, reordenamiento de las prio-

ridades del gasto público y de reforma impositiva quedan
atadas a la necesidad de lograr el achicamiento de los estados
nacionales. Sin embargo, no se imponen iguales restricciones
al endeudamiento estatal como mecanismo para financiar los
déficits presupuestarios, como lo demuestran las sucesivas
crisis financieras que han afectado a múltiples economías
asiáticas y latinoamericanas. En los hechos esto ha significado
el creciente reemplazo de las políticas regulatorias y fiscales
(que necesariamente tienen lugar en el marco de los estados
nacionales) por políticas monetario-financieras de carácter
transnacional que otorgan un papel protagónico al rol de los
bancos centrales de las principales potencias hegemónicas.
• El creciente endeudamiento público y privado que acompañó
esta «financiarización» y transnacionalización de los procesos
económicos presupone la aceptación de una reforma moneta-
rio-financiera de alcance global, que incluye la liberalización
de las tasas de interés y de las tasas de cambio bajo bancos
centrales «autónomos» (operando con creciente autonomía
frente a la política fiscal de sus respectivos países), los cuales
100
trabajan en íntima conexión con las agencias monetario-

financieras transnacionales. Entre estas agencias destacan el
Banco de Pagos Internacionales y otras organizaciones inter-
gubernamentales, como el más conocido Fondo Monetario
Internacional. Se podría formular desde entonces una especie
de «ley general», según la cual cuanto más endeudado está un
país, más subordinado queda a las reglas de juego dictadas
por este poder monetario financiero. Si etimológicamente la
noción de burocracia evoca el poder ejercido desde las oficinas,
las formas dominantes de la burocracia actual se localizan en
las oficinas de las diferentes agencias monetario-financieras
que operan concertadamente en las esferas tanto pública como
privada. En otras palabras, el poder monetario financiero es
intrínsecamente burocrático y representa un paradigma de la
dominación legal en el siglo XXI.
Las transformaciones apuntadas son el marco necesario para

lograr la plena libertad de maniobra transnacional que requieren las
mega-corporaciones. Actualmente, tanto las regulaciones multilate-
rales que emanan de la Organización Mundial del Comercio (OMC)
como las normas consensuadas que brotan de los así denominados
acuerdos comerciales (TLC) contienen capítulos completos destina-
dos a la defensa de las CT transnacionales, sea a través de cláusulas
de trato nacional, de liberalización de inversiones extranjeras directas
y/o de apertura de los campos de inversión a todo tipo de servicios
esenciales, sean o no estratégicos desde el punto de vista geopolítico.
En América Latina, las oficinas de planificación del sector pú-
blico compatibles con el funcionamiento de economías de mercado
–que habían nacido durante las estrategias del «desarrollismo»
liderado por CEPAL (contemporáneamente al keynesianismo pre-
dominante en los centros)– desaparecieron, se redujeron o se fueron
transformando en entidades encargadas de efectuar proyecciones de
crecimiento con menguante influencia. Dichas proyecciones depen-
dieron de manera creciente del comportamiento de las variables ma-
croeconómicas externamente inducidas por las mega-corporaciones
101
Pablo Salvat
transnacionales que operan en los sectores exportadores, financieros

y de servicios públicos de nuestros países.
Los impactos de estos procesos sobre la equidad y eficiencia
del gasto público-social pasaron a depender de manera creciente de
las regulaciones públicas que controlaban a esos poderosos agentes
privados. La manipulación de estas regulaciones ha sido campo fértil
para todas las formas de corrupción, que hoy proliferan tanto en
las economías subdesarrolladas como en los propios centros hege-
mónicos de la economía mundial. Estas formas de enriquecimiento
impune y de corrupción público-privada se han extendido también
a los países emergentes.
Paralelamente en América Latina, los ministerios de planificación
se convirtieron en oficinas de planificación prospectiva, entendidas
como un procedimiento anticipatorio de fuerzas sociales y económi-
cas externas, sobre las cuales los países que «planificaban» carecían
de toda influencia. Sin embargo, dichas fuerzas externas afectan
estratégicamente el proceso interno de asignación de recursos. Por
ejemplo, la privatización de las pensiones y jubilaciones implicó un
sistema de capitalización individual gestionado por administradoras
de fondos de naturaleza transnacional, cuyo capital está invertido
en valores bursátiles altamente inestables, sobre todo a partir de
la gran recesión del 2008. Así, el funcionamiento de las bolsas y el
comportamiento de la IED es el referente que sustituyó de manera
creciente a la inversión pública en las proyecciones del desarrollo.
Lo mismo acontece con los mecanismos y estrategias de los servicios
de salud, provistos estatalmente para los sectores de bajo ingreso
y el surgimiento paralelo de un sector privado orientado a los sec-
tores de alto ingreso. Huelga decir el impacto que deriva de estos
mecanismos transnacionales sobre la distribución de las condiciones
básicas de vida.
En resumen: ¿Qué es en esencia el neoliberalismo desde el punto
de vista estrictamente económico y en qué se diferencia del liberalis-
mo clásico? En la esfera económica, ambos promovieron el avance
de la burguesía industrial y financiera a escala transnacional o global
como clases dominantes apoyadas en el control del capital financiero
102
a través del mecanismo del «libre mercado», planteado ahora a es-

cala planetaria. Pero la diferencia fundamental entre ambas formas
(liberalismo vis a vis neoliberalismo) radica en que el liberalismo
«clásico» se predicaba respecto de las economías nacionales donde
los estados nación eran la unidad política fundamental a la cual
quedaban subordinadas en última instancia las empresas, que, por
lo tanto, tenían «nacionalidad» y obligaciones fiscales ineludibles.
De otro lado, el neoliberalismo actual se funda en CT que intentan
evadir y debilitar la influencia de las políticas regulatorias y fiscales
de las democracias sociales que se habían fortalecido a partir de la
postguerra y hasta comienzos de la década de los ochenta.
Respecto del modus operandi o, si se quiere, de los mecanismos
a través de los cuales se efectivizan las políticas neoliberales, ha
surgido una pléyade de funcionarios privados y públicos, una tecno-
burocracia financiera liderada por corporate executive officers (CEO)
en todos los sectores productivos transnacionalizados. Este proceso
ha generado un entorno de instituciones privadas que operan a escala
planetaria, crecientemente independizadas de todo control político
por parte de los estados nación, entre las que se incluyen las agen-
cias calificadoras de riesgos (Moody’s, Standard and Poors, etc.) y
agencias de consultoría-auditoría que operan a escala mundial, como
las «cuatro grandes» (PWC, Deloitte, Ernst and Young y KPMG). A
estas agencias cabe sumar los paraísos financieros donde se «lava»
dinero «negro», proveniente de toda clase de actividades ilegales,
incluidas las de elusión y evasión tributaria de las grandes fortunas
personales o corporativas. Este es el corazón del poder financiero
burocrático que hoy domina el proceso económico mundial y provee
la estructura de poder sobre la cual se asienta el neoliberalismo.
Observando las largas líneas de la historia, el liberalismo clá-
sico se gestó en el seno de los estados nación desde sus orígenes en
el mercantilismo; este rasgo fue una constante durante los últimos
cinco siglos hasta llegar a Keynes. En ese sentido, los estados nación
dependían de (y promovían) la expansión de sus empresas nacionales.
Esto fue especialmente cierto para las grandes naciones que hege-
monizaron el capitalismo a escala mundial. De manera anecdótica,
103
Pablo Salvat
pero muy elocuente, suele citarse el dicho atribuido a un mandatario

estadounidense de que «lo que es bueno para la General Motors, es
bueno para los Estados Unidos». Por oposición, el neoliberalismo
liderado por las CT monetario-financieras se ha liberado de las reglas
de juego de los estados nación y de hecho logra imponer sus propias
reglas a los sistemas políticos nacionales. Es más, los papeles se han
invertido y las agencias calificadoras de riesgo son las que controlan
el desempeño financiero y fiscal de los gobiernos y los «califican»
dentro de diferentes rangos y puntajes, como hacen los profesores
con sus alumnos. Este rasgo es una tendencia general que está en
pleno procesamiento y depende de variables históricas que habrá
que seguir vigilando. En particular, es necesario vigilar las tendencias
actuales en los países emergentes, como los BRIC, que pretenden
crear sus propios organismos multilaterales para verificar si se in-
troducen nuevas tendencias diferentes a las comentadas hasta aquí.
De otro lado –y respecto del capitalismo neoliberal–, cuando se
desciende desde la abstracción retórica que opone antagónicamente
las instituciones del mercado versus las del Estado y se penetra en
la concreta lucha por el control de los resortes del Estado, puede
comprobarse fácilmente que: a) ni las CTS ni las derechas políticas
que las avalan creen seriamente que puede prescindirse de las múl-
tiples funciones correctivas, estabilizadoras y reguladoras que debe
necesariamente cumplir todo Estado; b) que el objetivo real de las
CT financieras es colonizar (controlar, dominar, etc.) las instituciones
del Estado para ponerlas al servicio de los intereses privados, cuya
representación protagónica se encuentra precisamente en las CTS;
c) que en esta era de las tecnologías de la información y la comu-
nicación (TICS), estos intereses requieren el control transnacional
de los medios de comunicación masiva, de la privatización y mer-
cantilización de la educación, así como del bombardeo publicitario
constante, orientado a promover el consumo superfluo, la frivolidad
y la banalización de la vida; d) que el tema regulatorio en este siglo
XXI se plantea a escala global, pero que las reglas de juego son
elaboradas no a través de la negociación y el diálogo interestatal en
los foros intergubernamentales, sino mediante acuerdos privados
104
transnacionales, al estilo del Consenso de Washington, de las regu-

laciones del Banco de Pagos Internacionales o de los acuerdos, como
el de la Asociación Transpacífico, etc.
A modo de conclusiones prospectivas
Entre las políticas keynesianas y socialdemócratas llamadas

de bienestar, particularmente en Europa Occidental, se ubica, hay
que recordarlo, la primera experiencia histórica de una revolución
con orientación socialista. Ello fue el año 1917, en la Rusia zarista.
En esos años, muy poco antes de la Primera Guerra Mundial, los
avances de la lucha de los trabajadores y sus organizaciones fueron
actores muy importantes en los logros sociales posteriores. De un
modo u otro, el capitalismo desregulado no podía seguir funcionando
como hasta entonces. Se vio obligado, tanto por el empuje interno
de sus propios trabajadores como por la eventual «amenaza» de
una revolución socialista en su suelo, a conceder y establecer una
serie de prebendas sociales a sus ciudadanos, lo cual quedó plas-
mado en la noción de Estado de bienestar o Estado providencia.
Sabemos lo que vino después. En los liderazgos de las revoluciones
socialistas no había demasiada reflexión crítica sobre el Estado, su
aparato administrativo y sus necesidades. Entre otras cosas, porque
el marxismo originario pensaba que el Estado era en sí mismo un
obstáculo en la lucha por la emancipación. A largo plazo, su utopía
o proyecto político iba en la dirección de una «extinción» de aquel.
¿Por qué? Porque a final de cuentas, todo Estado en última instancia
es o funciona como un instrumento de una clase en el poder3. Lo
cual, visto lo ocurrido hasta hoy, no está tan alejado de la realidad.
Sabemos, en este punto, que la realidad se dio de manera distinta.
Las necesidades históricas, económicas y sociales llevaron más bien
a un fortalecimiento del rol del Estado y sus aparatos, así como a
3
Véase: Marx, C. El 18 Brumario de Luis Bonaparte; Crítica del Programa de
Gotha. También: Engels, F. El Origen de la familia, la propiedad privada y el
Estado. De V. I. Lenin, El Estado y la Revolución. En esta obra, Lenin realiza
una crítica al reformismo socialdemócrata porque cree que es factible modificar
la dominación desde el mismo Estado «burgués».
105
Pablo Salvat
un protagonismo abarcativo en la sociedad, desde la lógica de una

planificación autoritaria desde arriba. Todo ello no sería tan compli-
cado si hubiese podido darse con una efectiva participación crítica
de los propios trabajadores. Las consecuencias de las complicaciones
y limitaciones de los estados de bienestar, así como la caída de los
socialismos históricos –salvo excepciones–, pavimentaron el camino
para un dispositivo discursivo que, de palabra, ponía al mismo Esta-
do y sus políticas como uno de los causantes principales de la crisis
de los 70 y 80 del siglo pasado. De allí a la tesis «hay mucho Estado
y muy poco mercado» había un delgado trecho. Y fue recorrido por
el predominio de lo que se ha dado en llamar neo-liberalismo, el
cual ha redefinido –pero no extinguido– los roles del Estado y la
administración pública4, situación que, en nuestros países, fue de
la mano –no hay que olvidarlo– con duras y trágicas dictaduras
cívico-militares de signo derechista, que han dejado sus secuelas
hasta el día de hoy.
Un rasgo definitorio del capitalismo neoliberal actual radica,
cabe reiterarlo, en la hegemonía de las corporaciones transnacionales
(CT) que operan a escala planetaria y que tienen, muchas veces, más
poder que los propios Estados (especialmente en los países al sur del
mundo). Estas CT son el prototipo o paradigma de la racionalidad
instrumental y la gestión de sus operaciones responde sin duda a los
principios y funciones que estudió Weber al referirse a las formas de
la dominación legal y a la burocracia como poder ejercido desde las
oficinas. En el capitalismo del siglo XXI, la burocracia hegemónica
(el mayor poder ejercido desde las oficinas) proviene sin lugar a
dudas desde la gestión financiera que llevan a cabo las CT a escala
mundial. Este poder burocrático de las CT se está sobreponiendo en
la esfera política al poder de las oficinas públicas que conforman el
aparato del Estado. Esto no es más que un reflejo o consecuencia de
que el poder del capitalismo transnacional se está sobreponiendo al
poder de los Estados nacionales y, por ende, de sus administraciones.
4
Muy en línea con los llamados «ajustes estructurales» en nuestros países,
que implicó una reducción del rol del Estado y su poder regulativo, así como
un esfuerzo por confinarlo a tareas de orden público o de canalizador de las
demandas de la sociedad.
106
Así, el proceso de la burocratización en sus modalidades del

siglo XXI, precisamente por ser transnacional, es una realidad
transversal que afecta tanto al sector público como al privado. Las
grandes organizaciones, sean estas públicas o privadas, operan con
mecanismos de gestión que no son demasiado diferentes en sus mo-
dalidades, pero sí lo son en las finalidades últimas que las dinamizan:
el lucro en el caso de las CT y una supuesta orientación hacia el
bien común en el caso de las organizaciones públicas subordinadas
a los estados nación.
Como se sabe, esta racionalidad «microeconómica» (por opo-
sición a los intereses macrosocietales que se representan a escala de
los estados nación) ha dado muestras flagrantes de irresponsabilidad
social y ética en campos tales como la especulación desenfrenada
de la banca de inversiones, que condujo a la crisis global de 2008;
la contaminación derivada de la extracción de hidrocarburos bajo
condiciones inapropiadas en Amazonia, Golfo de México, etc.; la
explotación de trabajadores en zonas procesadoras de exportaciones
de los países más pobres en Asia, África, y América Latina; el uso de
transgénicos junto con agroquímicos, que arruinan económicamente
y enferman a comunidades campesinas, etc.
La ONU y la OCDE (entre otros organismos intergubernamen-
tales) han promulgado códigos de responsabilidad social corporativa
en defensa de los derechos humanos en general, de los derechos labo-
rales en particular, del medio ambiente y en contra de la corrupción
promovida desde dichas empresas. El tema de la irresponsabilidad
social de estos poderosos actores económicos nos conduce directa-
mente al de la filosofía política y ética, y a la necesidad de revisar
los paradigmas anteriores a esta etapa de la globalización extrema
del capitalismo5.
Mientras tanto, habiendo desaparecido en Occidente –por el
momento, al menos– las economías de planificación estatalmente
centralizadas, sobre todo a partir del colapso del socialismo histó-
rico, los dos principales paradigmas que se debaten en el proceso
sociopolítico actual son, de un lado, el neoliberalismo –representado
5
Véase: Jonas, H. (1995). El Principio Responsabilidad. Madrid: Herder.
107
Pablo Salvat
en el plano de la gestión empresarial por las CT– y, de otro lado, las

diferentes formas y gradaciones de democracia social, representadas
por múltiples empresas y agencias públicas con distintos grados de
control estatal.
Asimismo, a medida que la desigualdad social prolifera en Euro-
pa y Estados Unidos y las turbulencias internacionales (especialmente
en el Oriente Medio) aceleran los procesos migratorios, comienzan
a emerger nuevamente los movimientos nacionalistas de extrema
derecha, que se confrontan contra los fundamentalismos despiadados
al estilo del Estado Islámico. Estas tendencias auguran horas oscuras
para los principios y valores de la democracia occidental.
Al referirse a las administraciones públicas que están subordina-
das a los Estados nacionales, los políticos neoliberales hablan de la
ineficiencia y la corrupción de dichas organizaciones en la reciente
experiencia histórica, sobre todo en América Latina y en Europa.
Uno de los rasgos más importantes de dicha ineficiencia sería el
«clientelismo», es decir, la cooptación de la voluntad política de la
población a través de la oferta de empleos públicos «innecesarios»
como una forma de redistribuir favores que luego serán cobrados
como apoyos políticos.
Desde el punto de vista de la pobreza y la desigualdad social
imperante en muchos países, no es lo mismo calificar a dichos em-
pleos de ineficientes que calificarlos de innecesarios. Vista desde el
ángulo de la creación de empleos, esta presunta ineficiencia de las
organizaciones públicas ha sido de facto una manera de aliviar si-
tuaciones de pobreza para segmentos sociales no absorbidos por el
sector privado. En cierto modo, han sido necesarios para preservar la
estabilidad político-social mientras la creación de empleos privados
resulta insuficiente. La prédica neoliberal asocia esta creación de
empleos con demagogia de los gobiernos populistas, que conduce
a déficits fiscales.
Además, el tema de la absorción aparentemente espuria (inefi-
ciente) de empleos en el sector público no siempre lo es en realidad,
pues todo depende de los criterios con que se midan los grados
de eficiencia e ineficiencia aparentes de las oficinas públicas. Por
108
ejemplo, con la privatización de la salud y de la educación en muchos

países de Europa (tras el colapso económico del 2008) y de América
Latina (con el ascenso del neoliberalismo desde los años ochenta)
hubo una «racionalización» de gastos, que en muchos casos implicó
una notable erosión de los derechos sociales previamente adquiridos.
De hecho, la privatización de estos derechos favoreció discrimina-
toriamente a los estratos de alto ingreso. Los altísimos índices de
desocupación entre jóvenes que no tienen acceso a la educación
es una fuente de actividades delictivas y mafiosas, frecuentemente
ligadas al narcotráfico. Todos estos problemas están proliferando
actualmente en los países más grandes y poblados de América Latina.
Aún más sombrío es el impacto social que deriva de la privati-
zación de los sistemas de pensiones y jubilaciones como mecanismos
impuestos a los estratos de menor ingreso. La inestabilidad de estas
administradoras de fondos de pensiones está atada al destino de
sus inversiones bursátiles, que han sido gravemente afectadas desde
la crisis de 2008. Este mecanismo se convirtió en una escandalosa
transferencia de ahorros desde los sectores más pobres de la sociedad
hacia la tecno-burocracia, como lo hemos mencionado.
Quizá quepa aquí una digresión: cuando los economistas clási-
cos y los padres fundadores del marxismo estudiaron el capitalismo
del siglo XIX, el examen de la apropiación capitalista del excedente
todavía se asociaba de manera predominante con el proletaria-
do industrial, con la extensión de la jornada de trabajo o con la
plusvalía relativa, medida por el costo de los bienes salarios de los
trabajadores manuales. La complejización posterior de la estructu-
ra de clases obligó a fijar la atención sobre la clase trabajadora en
general, incluyendo los empleados de «cuello más o menos blanco»
que operaban en las oficinas privadas de las grandes corporaciones
capitalistas emergentes y en las burocracias públicas. Ambos seg-
mentos sociales aumentaban su peso en la generación de empleos
globales. De otro lado, desde fines del siglo XIX, el proceso de con-
centración y centralización del capital generó un distanciamiento
creciente entre el capital monopolista que opera a gran escala y las
109
Pablo Salvat
micro, pequeñas y medianas empresas, cuyos propietarios suelen ser

personas o familias que proveen su trabajo cotidiano.
Bajo este crecimiento de las burocracias públicas y privadas
–y este distanciamiento entre las CT y el resto de las empresas que
operan a escala nacional–, la extracción del excedente a los traba-
jadores de toda índole (incluyendo los microempresarios o traba-
jadores por cuenta propia que a nivel personal o familiar viven de
su propio trabajo) se ha modificado en grado importante y ya no
acontece principalmente en las trastiendas de los establecimientos
productivos (salvo en las zonas procesadoras de exportaciones de los
países más pobres), sino a través de otros mecanismos de naturaleza
monetario-financiera que el capitalismo neoliberal ha acentuado y
ha transnacionalizado (privatización de bienes públicos que actual-
mente se proveen para lucrar, incluyendo la salud, la educación, la
seguridad ciudadana, las pensiones y jubilaciones; las hipotecas para
la adquisición de viviendas familiares, los créditos de toda índole a
personas y empresas, así como los impuestos indirectos, cuya apli-
cación no discrimina por niveles de ingreso personal o familiar, etc.).
A todo esto, los diferentes mecanismos de la corrupción glo-
balizada se han convertido en otra importante vía de captación
centralizada de excedentes. Nótese que este proceso de corrupción
involucra muy especialmente a burócratas que ocupan posiciones
directivas en los grandes establecimientos públicos y privados.
En este «fuego cruzado» de acusaciones, los defensores de las
CT usan peyorativamente el término burocracia cuando lo aplican a
los gobiernos que intentan acrecentar los servicios y bienes público-
sociales provistos por el Estado. Sin embargo, en su significado –que
estudió Max Weber– relativo a la dominación legal, las corporaciones
transnacionales también expresan un poder ejercido desde las ofi-
cinas. La diferencia estriba en que esta burocracia es transnacional
y las oficinas desde las cuales se ejerce el poder son grandes corpo-
raciones (con especial referencia a las que detentan directamente
el poder monetario-financiero). Las tecnologías de la información
están transformando la forma de operar en las actividades científicas,
artísticas y lúdicas; están, de manera contradictoria, por un lado,
110
aumentando la transparencia y la autonomía de la opinión pública,

tanto en el seno de la sociedad civil como de la vida política (por
ejemplo, las redes sociales). Por otro lado, sin embargo, también están
aumentando las formas de manipulación política y de intromisión
de la publicidad corporativa transnacional en todas las instancias
de la vida privada. Todo esto transformará el significado y el modus
operandi de la burocracia; sin embargo, sigue siendo más vigente
que nunca la raíz etimológica del término: poder administrado y
ejercido desde las oficinas.
Volviendo a Weber: «Lo que en definitiva creó el capitalismo fue
la empresa duradera y racional, la contabilidad racional, la técnica
racional, el derecho racional; a todo esto habría de añadir la ideología
racional, la racionalización de la vida, la ética racional en la econo-
mía» (Weber, 1964). No hay neutralidad posible. Y, sin embargo,
como comenta Juan Carlos Monedero, «una teoría del Estado, en
tiempos en que la tecnología ha desbordado a los estados, se hace
tanto más necesaria cuanto más se aleja de su posibilidad (…)».
Si el Estado, entonces, es una máquina muy perfecta para con-
seguir obediencia, ¿es indiferente a quién se obedece? Al Estado se
le puede entender mejor cuando inquirimos o demandamos a quién
sirve6; Weber nos habla de «ética racional» y nos deja planteado el
tema de determinar no ya lo que dijo o quiso decir con ética racio-
nal aquí, sino cuál es la ética racional que sea capaz de asegurar el
precepto kantiano de actuar de tal manera que ese comportamiento
sea universalizable frente a los desafíos económicos, culturales y
biológico-ambientales que, bajo la idea neoliberal, nos plantea la
propagación del capitalismo transnacional del siglo XXI.
6
Véase: Monedero, J. C. «Democracia y Estado en América Latina: por una
imprudente reinvención de la política». ICEI Workingpapers, pp. 1-11.
111
Pablo Salvat
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112
II
Administración pública y práctica
gubernamental:
campo de acción tradicional
II. 1.
Recursos humanos en América Latina
Héctor Oyarce Espinosa1

Gerardo Paredes Saavedra2
1.- Introducción
La configuración del Estado sigue siendo un debate abierto

–tanto para teóricos, académicos y organismos internacionales–,
producto de la relevancia que posee esta definición para el desarrollo
de los países de América Latina y el Caribe.
Las burocracias administrativas se adecúan a las necesidades so-
ciales de la población y los procesos de mejora en la gestión pública,
enfatizando no solo aspectos de efectividad macroeconómicas, sino
también en base a un enfoque que genere un valor público desde
los recursos humanos.
Un análisis de las realidades de América Latina es necesario, pro-
ducto de las transformaciones que acontecen gracias a los procesos de
modernización del Estado y las nuevas relecturas frente al tema de lo
público desde la región y la administración púbica como disciplina.
En este marco, el área de los recursos humanos y/o servi-
cios civiles se ha convertido en un importante campo de estudio,
1
Director de la carrera de Administración Pública de la Universidad Alberto
Hurtado. Master en Sociología, Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales,
París, Francia. Sociólogo, Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, París,
Francia. Teólogo, P. Universidad Católica de Chile.
2
Magister (c) en Sociología de la Modernización, Universidad de Chile. Cientis-
ta Político, Universidad Central de Chile. Diplomado en Derechos Sociales y
Políticas Públicas.
115
Héctor Oyarce Espinosa y Gerardo Paredes Saavedra
conocimiento y práctica, tomando como principal pilar de estudio

los asuntos de la profesionalización funcionaria del Estado.
Los aportes realizados por los funcionarios en el ámbito de la
política pública inciden, modelan, restringen o fomentan las propias
agendas de gobierno; de ahí que la labor funcionaria y servicios
civiles fuertes ayuden a los procesos de formulación de política
pública dentro de campos democráticos de acción y participación,
privilegiando la meritocracia como uno de los ejes centrales de la
contratación de los funcionarios, ya sean estos elegidos vía concursos
o por asignaciones de cargos de confianza política.
Los servicios civiles de la región, en el marco de los sistemas
y modelos adoptados, poseen importantes deficiencias, como, por
ejemplo, falta de información clara y efectiva de los procesos de
dotación; alta inversión en los presupuestos públicos destinados a
los recursos humanos y poca eficacia y eficiencia en los resultados;
mantención de prácticas clientelistas; tensión entre profesionali-
zación, cargos de confianza política y meritocracia; súmese a ello
las debilidades institucionales de muchos Estados y su consecuente
fragmentación institucional (Oyarce, 2010).
Estos problemas han quedado de manifiesto al implementarse las
reformas estructurales y las dificultades que se generan en las insti-
tuciones públicas, desacomodos, resistencias, pasividad y, en algunos
casos, un estilo de gestión pública fatalista (baja cooperación, apatía
y desconfianza). Entonces, al no poder articularlas ni adaptarlas con
las lógicas locales y culturales, la instauración de servicios civiles o de
empleos públicos eficientes no producen los efectos esperados dentro
de los subsistemas. Por ello se plantea como nuevo desafío para estos
la implementación de sistemas funcionales para el desarrollo de la
administración del recurso humano en América Latina (Oyarce, 2010).
El siguiente artículo busca dar cuenta del desarrollo de los
sistemas de recursos humanos dentro de la región –mediante el
establecimiento del estado del arte–, así como de los principales
enfoques que se deben tener en cuenta al momento de estudiar y
analizar los servicios civiles.
116
2. - Principales antecedes de los recursos

humanos en la región
A principio de la década de los 90, el proceso de modernización

del Estado conllevó la preocupación de las condiciones instituciona-
les bajo las cuales el Estado debía llevar a cabo las reformas necesa-
rias para superar la crisis económica y adoptar modelos democráticos
de regímenes de gobierno.
Las reformas instauradas, conocidas como reformas de primera
generación, no fueron suficientes para mejorar el desarrollo econó-
mico y administrativo de los Estados debido a que al liberalizar los
mercados y los bienes y servicios, estos quedaron desprovistos de
sistemas regulatorios de gestión, lo que se suma al no reforzamiento
de las políticas sociales que debían implementarse; por lo tanto,
surgió la necesidad de implementar nuevas reformas estructurales,
siendo las de reformas de segunda generación las que cimentaron
la posibilidad de recambio de las lógicas institucionales, dando
paso a la relevancia de la carrera funcionaria (tanto a un nivel de
reclutamiento y selección, desarrollo profesional y remuneraciones).
En el proceso de estas reformas, los estados de la región no abor-
daron temas relacionados con la gestión de igual forma en términos
de procesos de administración de recursos humanos, inversiones de
presupuesto a nivel estatal y dificultad del acceso a la información
y descripción dentro del proceso de toma de decisiones. Todo esto
se tradujo en la ineficiencia frente a los procesos de reclutamiento
funcionario, políticas de empleos y salarios públicos; escasez de
personal; falta de especialización; «falta de visión estratégica por
parte de las organizaciones públicas; infraestructura inadecuada; y
corrupción (funcionarios no existentes)» (Sulbrant, 2002: 15).
Las estadísticas publicadas por el CLAD permiten ver cómo el
bajo porcentaje en empleo público impedía un desarrollo eficaz en el
Estado y sus instituciones. Con el retorno de la democracia, «durante
los primeros seis años de los noventa, en casi todos los países de la
región la participación del empleo público en el empleo no agrícola
bajó significativamente y a nivel regional descendió continuamente
de 15.3% en 1990 a 13.0% en 1996. Las únicas excepciones eran
117
Chile, donde el empleo público se había contraído fuertemente en

períodos previos, y Paraguay» (Weller, 1998).
El bajo nivel de empleo fue uno de los factores que impulsó a
los estados a instaurar sistemas de recursos humanos que fueran
eficientes y funcionales a las necesidades de la época, implementado
de esta manera servicios civiles.
3.- Iniciativas de los modelos de servicio

civil y sistemas de recursos humanos
Los estados de América Latina se vieron en la obligación de

modernizar sus sistemas de administración de recursos humanos
con la finalidad de apelar a la eficiencia, la meritocracia y la parti-
cipación; vale decir, al contexto democratizante y globalizado que
imperaba. Por ello, la principal iniciativa que llevaron a cabo fue la
instauración de servicios civiles o empleos públicos.
DEFINICIONES DE SERVICIO CIVIL
Un sistema de servicio civil como un conjunto de reglas, jurídicas e instrumen-

tales, relativas al modo y condiciones en que el Estado asegura la disponibi-
lidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeño
eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la
sociedad. Es preciso agregar que ese modo y condiciones a que se refieren las
1 mencionadas reglas incluyen garantizar a la ciudadanía la profesionalidad y
objetividad de los funcionarios públicos, su vocación democrática y el respeto
a los principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de
la carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo especial
(Oslak, 2001).
El servicio civil está constituido por el conjunto de arreglos institucionales

mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas
que integran este. Dichos arreglos comprenden normas (escritas o informales),
2 estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácti-
cas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de
los recursos humanos en el marco de una administración pública profesional y
eficaz, al servicio del interés general (Longo, 2006) (CLAD/ONU, 2003).
118
El servicio civil es sobre todo una institución política que trata de construir las
reglas de protección suficientes para evitar que la burocracia sea tomada como
3 un botín ante la alternancia partidista… la función más importante de un
servicio civil en una democracia es reducir la discrecionalidad de los políticos
en el manejo de la administración pública (Arellano, 2008).
Empleo público; la definición del concepto se remite a todo agente con asigna-
4 ción de funciones en el Estado cuyo salario es retribuido por el Tesoro Nacio-
nal (Zeller y Rivkin, 2003).
Fuente: elaboración propia.
De las definiciones indicadas en el cuadro anterior podemos es-

tablecer aquellos elementos que son constituyentes de una definición
de servicio civil. En primer lugar, cabe mencionar que dentro de la
literatura especializada, y basados principalmente en la Carta Inte-
ramericana de la Función Pública, se establece la equivalencia de los
conceptos servicios civiles y empleos públicos para ser utilizados de
manera indistinta, producto de los distintos modelos aplicados en la
región. Un segundo elemento constitutivo se sustenta en la existencia
de un marco jurídico que contenga normas, reglas, dictámenes, etc.,
todo apoyado por una institucionalidad transparente y democrática.
Lo anterior conlleva a la existencia de un tercer elemento fundamen-
tal, que dice relación con la gestión del empleo público y los recursos
humanos, en cuanto a la necesidad de profesionalizar las funciones
administrativas hacia la eficiencia. Para ello se debe destacar que tanto
la institucionalización de la carrera funcionaria como la existencia de
una jurisprudencia específica conllevan un gasto presupuestario, deter-
minando a los Estados en la definición de los ítems a privilegiar. Esta
es una de las razones por las cuales los servicios civiles han buscado la
eficiencia y eficacia dentro de la administración del recurso humano.
Por último, como factor constituyente para una definición y
análisis de los servicios civiles debe estar presente la idea de que la
burocracia administrativa no se convierta en un «botín» para los
gobiernos al momento de ejercer el proceso de toma de decisiones.
Esta relectura de la burocracia es fundamental, ya que en la
actualidad puede ser «entendida, desde sus múltiples acepciones,
119
como un cuerpo de funcionarios, un aparato organizativo, un siste-

ma de empleo, una institución central en el efectivo funcionamiento
del sistema democrático y de la vigencia del Estado de Derecho;
resulta ser una pieza crucial en el diseño y ejecución de las políticas
públicas y representa un conjunto articulado de reglas y pautas de
funcionamiento, cuya finalidad es asegurar la continuidad, coheren-
cia y relevancia de las políticas públicas, por un lado, y prevenir la
discrecionalidad del ejercicio del poder público, por el otro» (Iaco-
viello y Essayag, 2009: 2).
Los países de la región han adoptado diversos modelos para la
conformación de sus servicios civiles, algunos de los cuales quedan
reflejados en el siguiente cuadro:
MODELOS DE SERVICIO CIVIL
Nombre Descripción Tipos
Modelos de SC en fun- Difieren en cuanto al tipo Modelo francés: acentúan el papel de

ción de los sistemas de de mecanismos elegidos los instrumentos de selección.
acceso al empleo para garantizar el princi-
Modelo alemán: formalizado, se
pio al mérito.
orienta a la garantía de la capacita-
ción.
Modelo británico: más flexible, enfati-
za la profesionalidad.
Modelos de SC en fun- Se reconocen por razón Sistemas de empleo: organizados a
ción de la organización de del tipo de organización partir de las necesidades de personal
carrera de la carrera (e, implícita- de la administración a corto plazo;
mente, por la relación que sistema abierto.
establecen con el mercado
Sistema de carrera: diseño jerarquiza-
de trabajo).
do de los empleos públicos, que per-
mite una carrera ascendente por parte
de los funcionarios.
Modelos SC en función Elenco de derechos reco- Derecho al cargo o a la inamovilidad:
de los derechos que re- nocidos en los empleados. protege al empleado del despido ar-
conocen a los empleados bitrario.
públicos
Derechos colectivos: derechos a la
negociación colectiva y a la huelga, o
la negación de estos.
120
Modelos de SC en fun- Sistemas político-admi- Sistemas integrados: figura del em-

ción de la administración nistrativos tienden a la pleador público aparece considerable-
del sistema complejidad y a la frag- mente centralizada.
mentación.
Sistemas fragmentados: predomina la
descentralización de la toma de deci-
siones sobre el personal.
Fuente: elaboración propia en base a Longo, 2006 (Cap.1: Marco Analítico para el diag-
nóstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil), en «Informe sobre la Situación del
Servicio Civil en América Latina»; Echebarría, K. (2006). Washington D.C.: BID.
Hoy en día podemos clasificar claramente los modelos y sistemas

de servicios civiles utilizados en América Latina y el Caribe y cómo
estos se entremezclan en mayor o menor grado. En esta mezcla o
adopción de los sistemas por parte de los estados podemos encon-
trar una de las principales falencias de estos mismos sistemas, ya
que estos han dejado de lado factores que le son propios a la misma
idiosincrasia de América Latina, lo que queda de manifiesto en un
estudio del BID (2006), donde muchos de estos países presentaban
nuevos modelos, con manuales de procedimiento, una estandariza-
ción de los cargos, entre otras virtudes. Sin embargo, en el proceso
de elegibilidad para estos y en el mismo control de la gestión care-
cían de factibilidad, volviendo a las pugnas de realizar las cosas en
base a un carácter meramente deontológico3 en contraposición a
lo ontológico (Oyarce, 2010).
Lo relevante de la instauración de los modelos de servicio civil es
la oportunidad que implicó en el desarrollo hacia la profesionaliza-
ción de los funcionarios en un entorno enfocado a mejorar la calidad
de las democracias, los índices de gobernabilidad y gobernanza, y
del desarrollo de los países.
3
Se entiende por deontológico «cómo deber ser»; por tanto, los estados se
enfocaban en adaptar modelos pre-establecidos de servicios civiles basados en
cómo deberían ser, sin tomar en consideración la realidad local de cada uno de
los países, preocupándose sobre lo ontológico; vale decir, los hechos y cultura
administrativa propia del país.
121
4.- Servicios civiles y sistemas

de gestión en recursos humanos
El enfoque que mayormente se usa dentro de la región se basa

en el sistema de gestión de recursos humanos, el cual busca el com-
ponente estratégico como eje fundamental del desarrollo del sistema.
«Si en el diagrama antiguo se trataba de la estrategia organizativa,
aquí se apunta a una derivación o subproducto de aquella: una
estrategia de recursos humanos. Podemos definir esta como un
conjunto de prioridades o finalidades básicas que orientan las polí-
ticas y prácticas de GRH, para ponerlas al servicio de la estrategia
organizativa» (Longo, 2003).
Sistema de gestión de recursos humanos

(Serlavós y Longo, 2006)
Del esquema podemos inferir la relevancia que existe para este

modelo la formulación de una planificación estratégica asociada a los
recursos humanos, en donde los objetivos sean claros y acordes a la
misión y visión de las organizaciones públicas. Se entenderán como
subsistemas de este modelo la organización del trabajo; la gestión del
empleo, del rendimiento, de la compensación, del desarrollo, de las
relaciones humanas y sociales y de la función de los recursos humanos.
122
La planificación de recursos humanos debe ir acorde con los

procesos de modernización presupuestaria, ya que es en este punto
donde una planificación clara permite evidenciar los recursos que
son necesarios, para que de esta forma se pueda iniciar la etapa del
desarrollo de un sistema lógico, eficiente y eficaz que produzca los
objetivos deseados dentro de la administración.
Estas reformas dentro de los sistemas de recursos humanos
instaurados en la región se basan, principalmente, en una mejora
en la distribución de los recursos económicos y del gasto público, lo
que ha conllevado un aumento sostenido en los países de la región,
a pesar de que ese aumento no necesariamente es significativo. Esto
se refleja en el siguiente cuadro.
Cuadro: empleo público en América Latina

Porcentaje del empleo público asalariado total
en el total del empleo nacional
PAÍS 2000 2005 2006 2007 2008
Argentina 16 16,8 16,2 --- ---

Bolivia (Estado Plurina-
10,7 9,8 11,7 --- ---
cional de)
Brasil 12,7 12,4 12,5 12,8 12,6
Chile 10,7 9,7 9,8 9,8 9,9
Colombia 7 7,5 6,5 7 6,3
Costa Rica 18,7 17,2 17,2 16,5 16,5
Ecuador 11 10 9,7 10 11,1
El Salvador 12,5 10,8 10,4 11,2 10
Guatemala --- --- --- --- ---
Honduras 10,9 10,8 12,6 11 ---
México 14,5 14,4 13,9 14 13,8
Nicaragua 11,3 11,7 11,9 11,2 11,8
Panamá 22,2 18,4 17,9 18,5 18,1
Paraguay 11,1 12,7 12,1 11,6 12,3
Perú 7,8 7,6 9 8,5 8,6
República Dominicana 13,2 12,8 13,4 13,1 13,1
Uruguay 17,4 17 16,4 15,6 15,9
123
Venezuela 14,8 16 16,8 17,1 18,1

América Latina 12,9 12,6 12,7 12,9 12,7
Fuente: Leiva, Alicia. «Avances en la Construcción de una Base de Datos

del Sector Público SISPAL – LAGG. Componente: Indicadores de Planificación
del Desarrollo y Empleo Público». CEPAL 2010 y Panorama Laboral 2009,
anexo 6, pág. 94. Notas OIT. Dato 2000 corresponde al año 2001.
En base a los datos publicados por el BID (2014), la tasa de

crecimiento del empleo público en relación con la población laboral
nacional ha ido disminuyendo proporcionalmente a la realidad vivida
en el periodo 2000-2005 –para revisar el detalle, se recomienda ver
«Al Servicio del Ciudadano. Una década de Reformas del Servicio
Civil en América Latina (2004-13)».
El BID desarrolló una metodología de puntos críticos en base a la
Carta Iberoamericana de la Función Pública para valorar la calidad
de los sistemas de servicio civil y realizó el primer diagnóstico en
2004. Esta metodología evalúa el desempeño de cada país de acuerdo
con ocho subsistemas y cinco índices (BID, 2014).
El desarrollo de los servicios civiles en América Latina se puede
ver gráficamente a continuación:
Fuente: elaboración propia en base a datos de BID (2014).
124
En el gráfico queda reflejado que dentro de los porcentajes es-

tandarizados de un total de 100%, solo dos países logran superar
la media en base al análisis de desempeño, eficacia y congruencia en
la información entregada, versus la realidad factual que muestran
las naciones. Los subsistemas que se toman en consideración para
establecer la ponderación son: 1) planificación, 2) organización
del trabajo, 3) gestión del empleo, 4) gestión del rendimiento, 5)
gestión de la compensación, 6) gestión del desarrollo, 7) gestión de
las relaciones humanas y sociales, 8) organización de la función de
recursos humanos (BID, 2004).
Del primer momento de análisis realizado por el BID (el 2004),
podemos ver cómo han progresado los países de la región, siendo
los países de Centroamérica quienes han conseguido un mayor de-
sarrollo desde la primera medición. El caso de El Salvador marca
un diferencial de 23 puntos de la medición, Panamá en 16 puntos y
Nicaragua 13 (el total de la sumatoria de los subsistemas es sobre
un total de 100 puntos).
No es casualidad que estos países hayan tenido un aumento
significativo dentro de sus estándares y calidad de sus servicios civi-
les, ya que la brecha que debían sortear para mejorar su estatus era
muy inferior a la de aquellos países que poseen sistemas de recursos
humanos más robustos.
Chile, Brasil y Costa Rica, quienes presentaban uno de los ser-
vicios civiles más fuertes dentro de América Latina, confirman esta
posición, en el caso de Chile aumentando en 8 puntos la valoración,
mientras que Brasil aumenta solo 1 punto y Costa Rica 7 puntos.
En base a los nuevos datos, podemos ver cómo Chile ha desplazado
a Brasil del primer lugar que detentaba el 2004.
Por otro lado, que los países que se encontraban como los me-
jores servicios civiles de la región se mantengan igual tampoco es
casualidad, ya que dentro de los factores comunes que identifican
el recorrido institucional encontramos:
1.- Una trayectoria histórica y política de instituciones que velan
o «buscan» velar por el ingreso transparente a la administración
pública. 2.- Una idea de Estado y país que se maximiza dentro del
125
proceso del retorno democrático dentro de los sistemas políticos.

3.- La voluntad política por parte de los partidos políticos y el es-
tablishment de limitar y establecer márgenes para prácticas cliente-
listas, para así mantener instituciones prácticas, modernas, efectivas
y eficaces que funcionen independientemente del desarrollo que se
dé dentro del statu quo imperante.
5.- Interpretaciones y aproximaciones

desde un marco analítico4
Uno de los factores que afecta a la mayoría de los países de

América Latina y el Caribe es la débil institucionalización de su
sistema político administrativo, lo que genera serios problemas de
gobernabilidad. Gobernabilidad, cabe acotar, se entiende aquí como
la «capacidad para enfrentar retos y desafíos en un marco de respeto
de un Estado de Derecho y en el cual las soluciones son el resultado
del consenso de los actores estratégicos» (Prats, 2001: 7)
Por otro lado, podemos definir a la «institución» como el con-
junto de reglas del juego que comparten los actores vinculados a un
determinado ámbito de actuación pública y que se utilizan como
referentes para orientar sus interacciones y la toma de decisiones;
entonces la debilidad institucional es la falta de consolidación de
estas citadas reglas del juego, que en definitiva no son aceptadas ni
compartidas, lo que dificulta no solamente la toma de decisiones
(Ramió y Miquel, 2005), sino que también los sistemas de coordi-
nación en los diversos niveles de los estados o gobiernos.
Algunos autores, como Carles Ramió y Salvador Miquel (en
Oyarce, 2010), identifican elementos internos y externos a esta
problemática. Los elementos internos serían:
• El modelo presidencialista.
• Falta de identificación de un modelo de Estado sustentado
por un amplio consenso social.
4
El apartado se sustenta en el trabajo realizado por Héctor Oyarce, publicado
el 2010: «Estado del Arte en América Latina y el Caribe» (CEPAL, 2010).
126
• Isomorfismo mimético, que implica la copia de modelos ad-

ministrativos externos, desvinculados de la tradición y cultura
administrativa autóctona.
• Discontinuidad o intermitencia en la implantación de modelos
externos, cambiando en poco tiempo el interés en aplicar un
determinado modelo.
• La ausencia o debilidad de un servicio civil de carrera que
canalice a los diversos colectivos de empleados públicos.
Una de las causas de la debilidad institucional y fragilidad bajo

las cuales se encuentran los sistemas de recursos humanos dentro de
la región (exceptuando casos como Chile y Brasil, con servicios civiles
sobre la media), se basa en el proceso de redefinición de los Estados
en los procesos de modernización del Estado; aquí han jugado un rol
importante los organismos multilaterales internacionales, apoyando
una «homogeneización» hacia los países en materias de reforma y
modernización del Estado, dando por hecho que existe un solo modelo
de Estado (Oyarce, 2010). En efecto, la CEPAL, en su documento La
Hora de la Igualdad, puntualiza que «durante las dos últimas décadas,
la globalización de los mercados, así como la ideología que la acompañó
de manera hegemónica, difundieron una imagen única y parcial del
progreso […] En la actualidad esa imagen se cuestiona, a la luz de la
profunda inestabilidad que puso en evidencia la crisis, la incertidumbre
sobre el crecimiento futuro y la exacerbación de la vulnerabilidad social.
La ecuación entre mercado, Estado y sociedad –que ha prevalecido
desde hace tres décadas– se ha mostrado incapaz de responder a los
retos globales de hoy y de mañana» (CEPAL, 2010: 232).
Dentro de estos procesos de modernización institucionalizados
se instauraron, por ejemplo, administraciones enfocadas en la nueva
gestión pública, adaptando de esta forma modelos anglosajones,
los cuales buscaban: mayor productividad; más confianza del
público en los mercados o mecanismos del mercado; orientación
hacia el servicio; mayor descentralización de gobiernos nacionales
a subnacionales; capacidad incrementada para diseñar y realizar un
127
adecuado seguimiento de las políticas públicas; y estrategias para

mejorar la responsabilidad sobre los resultados.
En este marco, podemos constatar que la mayoría de las ini-
ciativas en materias de gestión pública se pueden considerar bajo
la influencia de la nueva gestión pública. Esta se muestra dinámica,
rápida y ejecutiva, dado que promueve herramientas que facilitan
la ejecución. El problema es que cae en una racionalidad extrema-
damente técnica que vacía de su contenido a las políticas públicas
(equidad, cohesión social, integración) y a quienes van dirigidas tales
políticas (ciudadanos), pues la eficiencia y la eficacia no son un fin
en sí mismo. A veces sucede que por un legítimo interés en generar
resultados se termina olvidando el sentido de la acción pública.
6.- Profesionalización, democratización

y generación de valor público
Por otro lado, si nos situamos a nivel de los profesionales y aseso-

res que trabajan en el sector público, constatamos la coherencia entre
el enfoque de la nueva gestión pública y el proceso de tecnocratización
gubernamental, pues se generó un progresivo desplazamiento desde
la legitimidad política a la legitimidad técnica. Hoy en día, muchas
decisiones políticas se apoyan en componentes tecnocráticos; en cierta
medida, la lógica tecnocrática ha vaciado el fundamento del núcleo
estratégico del Estado y parece tener una cierta responsabilidad en el
proceso de despolitización que viven los ciudadanos (Oyarce, 2010).
Uno de los principales documentos que cambió los sistemas de
gestión dentro de las lógicas de los recursos humanos fue el realiza-
do por el CLAD (1998), «Una nueva gestión pública para América
Latina», con la finalidad de hacer un contrapeso al modelo que los
países de la región habían importado, específicamente la NGP. Esto
permitió abrir un espacio a la discusión sobre el modelo de Estado
y cuál es el tipo de gestión que deseaba instaurar.
Los elementos principales de la propuesta del CLAD pueden
resumirse en los siguientes puntos: reorientar primordialmente la ac-
tuación del Estado hacia el área social; fortalecer el papel del Estado
como formulador y financiador de las políticas públicas; desarrollar
128
capacidades de los gobiernos para atraer a la comunidad, las empresas

y el tercer sector a la salud y educación básica; aumenta el grado de
accountability o de rendición de cuentas públicas del Estado; releva la
lógica: «el gobierno no puede ser una empresa, pero sí puede tornarse
más empresarial»; considera imprescindible la optimización de los
recursos usados en las políticas sociales (CLAD, 1998).
Plantea como ejes de la reforma gerencial:
• Profesionalización de la alta burocracia.

• Transparencia y accountability.
• Descentralización de la ejecución de los servicios públicos.
• Separación funcional entre estructuras de formulación y de
ejecución de las políticas.
• Control de resultados.
En el documento elaborado por Oyarce se establece cómo en la

última década se ha venido desarrollando una variante complementaria
a esta última y es la que dice relación con la mirada gerencial centrada
en la generación de valor público, promovida en sus inicios por Mark
Moore y luego adoptada por el Instituto Interamericano de Desarrollo
Social (INDES) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
En los sistemas democráticos, la responsabilidad de los gerentes
públicos es la creación de valor para la sociedad y no solo el logro
de productividad en sus organizaciones. Es decir, no basta con dar
cumplimiento a los mandatos impuestos, ni tampoco con demostrar
gran efectividad y eficiencia en la administración de servicios públi-
cos. Lo verdaderamente importante es la pertinencia de lo que se hace
y los beneficios reales para la sociedad; es esta noción la que está en
el corazón de la propuesta del valor público como marco conceptual.
El enfoque gerencial basado en la creación de valor público toma
los mandatos como puntos de partida y no como fines por sí mismos.
129
7.- Principales desafíos de los sistemas de RR.HH.

en América Latina y el Caribe
El 2014, el BID, en su actualización del estado del arte de los servi-

cios civiles en América Latina, concluyó una agenda de futuro para me-
jorar los servicios civiles en relación a lecciones estratégicas aprendidas.
10 TAREAS CLAVES PARA MEJORAR EL SERVICIO CIVIL EN AMÉRICA LATINA
1.- Reducir la dependencia excesiva en medidas genéricas del mérito e introducir mayor
flexibilidad en la gestión de recursos humanos (GRH).
2.- Reducir el énfasis en procedimientos uniformes y centralizados para toda la adminis-
tración y permitirle a las instituciones tomar medidas para atraer, contratar, motivar y
retener al personal adecuado para sus necesidades.
3.- Introducir gradualmente características de sistemas de empleo para algunos sectores
o puestos, de forma selectiva, complementando los sistemas de carrera vigentes.
4.- Profesionalizar el segmento directivo.
5.- Institucionalizar los sistemas de gestión e información.
6.- Implantar la gestión por competencias, pero rehuyendo los diseños de laboratorio.
7.- Avanzar en la gestión del rendimiento con una visión estratégica y una alta dosis
de realismo.
8.- Mejorar la gestión de la compensación para atraer, motivar y retener al personal.
9.- Mejorar la gestión de la compensación para la contención de la masa salarial.
10.- Fomentar la captación y retención de talento joven para el sector público.
De las tareas claves que plantea el BID (2014), formula como

medidas de logro el establecimiento de acuerdos interinstitucionales
del Estado, con la finalidad que el objetivo del fortalecimiento de
los servicios civiles sea un norte claro para todos los actores partici-
pantes. Implementar de igual forma reformas graduales en relación
a la realidad de cada país; priorizar mejoras continuas al sistema
de GRH; procurar procesos de selección y formulación de políticas
técnicas de selección; y fomentar la voluntad política de la relevancia
de la institución de recursos humanos, entre otros.
Por otro lado, es necesario incluir en el debate la definición de
un Estado desde lo latinoamericano, es decir, desde lógicas propias
que ayuden y fomenten las políticas institucionales en virtud de
130
cada realidad nacional, desde un punto de vista estructural y no

solo como reforma.
La relación entre el Estado y desarrollo puede y debe abordarse
desde una perspectiva múltiple e interdisciplinar que incorpore las
dimensiones política, económica, social, internacional, etc. (Oyarce,
2010). Ello es posible, puesto que hay cada vez mayor consenso en
torno al rol fundamental que desempeña el Estado y la incapaci-
dad de los mercados para reemplazarlo. Asimismo, la actual crisis
financiera, considerada la más profunda desde la Gran Depresión,
marca el cierre de un ciclo de crecimiento y bonanza y una inflexión
respecto de cómo pensar el desarrollo (CEPAL, 2010).
En la actualidad no solo sirve que existan funcionarios públicos
eficientes y eficaces, sino que es necesario que cada una de las acciones
y hechos que realicen en el trabajo cotidiano provengan de un relato y
una identidad desde lo público para generar un valor asociado al inte-
rés general, una visión estratégica concertada y un valor de la política.
El generar un sistema de carrera propio y con identidad se asocia
principalmente al reconocimiento de las condiciones que cimientan
los Estados dentro de la región, asumiendo que la realidad latina no
es un equivalente de los modelos anglosajones; por tanto, los modelos
deben tener objetivos estratégicos claros, con criterios adecuados a
los perfiles locales, con competencias relevantes para el desarrollo
de cada uno de los países.
Finalmente, quisiéramos terminar con una cita de José Joaquín
Brunner respecto a la meritocracia, que, a su vez, es uno de los con-
ceptos centrales de los sistemas de recursos humanos y que busca
profesionalizar la función pública. Sin embargo, lo que describe Brun-
ner está muy presente en nuestras instituciones. A saber: «Nada hay
más contrario a la meritocracia, a la carrera abierta a los talentos, a
una sociedad abierta e igualitaria, que el peso de las herencias, de los
apellidos, de las relaciones familiares y, en general, de los criterios de
adscripción estamental. “Aquello que brinda mejores y más amplias
oportunidades a los herederos” (José Joaquín Brunner, citando a Pierre
Bourdieu), a las redes, los apellidos, las familias... no tiene nada que
ver con una cultura de la meritocracia» (Oyarce, 2010: 25).
131
8.- Reflexiones finales
En el documento se han podido dejar sentadas las bases para el

análisis profundo de los sistemas de recursos humanos dentro de la
administración del Estado, y cómo estos análisis son fundamentales
para el desarrollo de los países dentro de la región.
Por lo tanto, podemos esgrimir algunas reflexiones finales para
el debate:
• Las reformas experimentadas en la década de los 90 en los

países de América Latina y el Caribe fueron funcionales,
en primera instancia, con el fin de acompañar los procesos
de retorno a la democracia. No obstante, a comienzos del
año 2000 se comenzaron a realizar cambios, producto de la
diversidad de organizaciones y lo deficiente de los procesos
de planificación existentes a esa fecha, evitando que fuera
operativa la consolidación de la democracia en los países de
América Latina y el Caribe.
• La instauración de los servicios civiles en América Latina
se enfocó en la mejora de los recursos humanos para la ad-
ministración del Estado. Lo relevante de ello es cómo estos
servicios se constituyen en normas jurídicas bajo las cuales
se resguardan los principios de democratización, mérito y
profesionalismo funcionario.
• Podernos establecer que los países de la región han mejora-
do en la calidad de sus servicios civiles, siendo los países de
Centroamérica quienes han conseguido un mayor desarrollo
desde la primera medición. El caso de El Salvador marca un
diferencial de 23 puntos de la medición, Panamá en 16 puntos
y Nicaragua 13 (el total de la sumatoria de los subsistemas es
sobre un total de 100 puntos). No obstante, estas mejoras no
son sustanciales como para indicar que estos países posean
servicios robustos y que las brechas comparativas que tenía
desde la medición del 2004 BID al 2013 siguen siendo los
países más bajos en términos de calidad.
132
• Los principales servicios civiles de los países de América Latina

son Chile, Brasil y Costa Rica. Estos poseen factores comunes
que identifican el recorrido institucional:1.- Una trayectoria
histórica y política de instituciones que velan o «buscan»
velar por el ingreso transparente a la administración pública.
2.- Una idea de Estado y país que se maximiza dentro del pro-
ceso del retorno democrático en los sistemas políticos. 3.- La
voluntad por parte de los partidos políticos y el establishment
de limitar y establecer márgenes para prácticas clientelistas,
para así mantener instituciones prácticas, modernas, efectivas
y eficaces que funcionen independientemente del desarrollo
que se dé dentro del statu quo imperante.
• Se puede afirmar que los países de la región han mejorado
considerablemente sus sistemas de recursos humanos, hacién-
dolos más transparentes, más eficientes y más democráticos.
• Los Estados deben reconocer a sus servicios civiles como or-
ganismos autónomos, los cuales deben regirse por el cumpli-
miento de estándares de mérito; carrera funcionaria; eficiencia
y eficacia; transparencia; participación; y profesionalización
de la administración del Estado. Al tomar en consideración
este reconocimiento, la administración de los recursos hu-
manos ayudará a fortalecer la calidad de las democracias,
producto de la funcionalidad de principios dentro de la go-
bernabilidad y gobernanza institucional, tanto en el proceso
de toma de decisiones como en los mecanismos de designación
de cargos, recobrando de esta manera las confianzas en el
privilegio del establecimiento de técnicos/objetivos y no solo
político/partidistas.
133
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136
II.2.
Políticas Públicas
Cecilia Osorio Gonnet1

José Miguel Vergara Hermosilla2
Un ámbito esencial de la administración pública lo constituye el

proceso de formulación e implementación de las políticas públicas.
Se trata de un concepto que se refiere tanto a la acción como a la no
acción del Estado y que, como otros, genera amplia discusión en la
literatura. Para avanzar en clarificarlo, se presentan a continuación
las definiciones y tipologías que generan mayor consenso en la dis-
ciplina. Luego, se discute acerca del ciclo de las políticas públicas,
con sus momentos de definición del problema público, discusión
de alternativas, definición y diseño de la política, implementación y
evaluación. Por último, se presenta una breve reflexión acerca de los
actores e instituciones involucrados en este proceso, esencial para
el análisis y comprensión acabada del proceso de formulación de
las políticas públicas.
1
Doctora en Ciencias Políticas y Sociales, Universitat Pompeu Fabra. MSc Social
Policy and Planning in Developing Countries, London School of Economics
and Political Science. Cientista Político y Licenciada en Historia, Pontificia
Universidad Católica de Chile. Directora de la carrera de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales, Universidad Alberto Hurtado.
2
Licenciado en Ciencia Política, Universidad Alberto Hurtado. Bachiller en
Ciencias Sociales, Universidad Alberto Hurtado.
137
Cecilia Osorio Gonnet y José Miguel Vergara Hermosilla
1.- ¿Qué son las políticas públicas?
Una de las definiciones más tradicionales para comprender

las políticas públicas plantea entenderlas como la acción de una
autoridad pública o el resultado de la actividad de una autoridad
investida de poder público y de legitimidad gubernamental (Lahera,
2008). Esta forma de definir las políticas públicas consiga un papel
altamente centralizado en el aparato del Estado. No obstante, hoy
se comprende que no solo este presenta injerencia en los procesos de
políticas públicas, sino que es posible identificar una serie de actores
−la ciudadanía, las ONG, el mundo privado, entre otros−que también
participan. Ello responde en parte a que los problemas son cada
día más complejos, los medios con que el sector público cumple sus
objetivos han variado y los recursos son limitados. Asimismo, estos
actores, que en décadas anteriores estaban excluidos o limitados de
manera muy importante de participar, han demostrado interés por
ser hoy parte del proceso, y al mismo tiempo el Estado ha abierto
los canales e instancias para su integración.
En esa línea, Eugenio Lahera propone una definición más amplia
y compleja, que señala que «una política pública corresponde a
cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo
público definido en forma democrática; los que son desarrollados
por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la
comunidad y el sector privado» (Lahera, 2008: 28) (ver Figura N°1).
Es por este motivo que para hablar de una política pública de ca-
lidad, esta debe incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o
mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, así como
la previsión de sus resultados.
138
Políticas públicas
Figura Nº1
Fuente: elaborado a partir de Lahera, 2008: 29.
Lahera sostiene que la política pública debe disponer de un flujo

de información que esté relacionado con un objetivo público, que
sea desarrollado por el sector público y «que incluirá orientaciones
o contenidos, pero también instrumentos o mecanismos, definiciones
o modificaciones institucionales, así como la previsión de sus resul-
tados» (Lahera, 2008: 28). La formulación de las políticas públicas
puede ser explícita o implícita, y por ende deducible de los objetivos,
programas, planes o agendas de un gobierno.
Por otra parte, también debe considerar las políticas públicas
como un sistema de acción pública, esto es, un conjunto de actos,
pero también de no actos. «No intervenir, cuando un actor percibe
que la situación es significativa, representa para él una respuesta
posible entre otras actitudes (…) una autoridad pública elige colo-
carse fuera de la acción» (Meny y Thoenig, 1992: 104). Ahora bien,
139
los estudios sobre políticas públicas suelen centrarse en la acción,

lo cual además es empíricamente más factible de observar. Sin em-
bargo, no debe olvidarse que una no acción también constituye una
decisión posible. Así, las políticas públicas son un curso de acción
o de inacción, tomado por el gobierno o la legislatura, en relación
a un asunto en particular (Knill y Tosun, 2012).
Harguindéguy, por su parte, comprende las políticas públicas
como «programas desarrollados por una autoridad pública» (Har-
guindéguy, 2013: 24), las cuales deben basarse en al menos cinco
dimensiones. La primera corresponde a la existencia de un conte-
nido, es decir, las medidas concretas realizadas y los instrumentos
movilizados. En segundo lugar se encuentra definida en un periodo
de tiempo específico, durante el cual se busca maximizar su efecto.
Tercero, toda política pública reposa sobre la teoría del cambio, es
decir, al momento de que emerge la política se piensa en los efectos
que tendrá sobre el grupo objetivo. La cuarta dimensión corres-
ponde al campo de acción de la política pública, entendido como el
grupo de personas objetivos y/o el espacio geográfico que se busca
intervenir. En quinto y último lugar se plantean los mecanismos de
obligatoriedad, pues las políticas públicas siempre presentan una
forma de obligar a la población a hacer lo que la política pública
pide (Harguindéguy, 2013).
Estas definiciones difieren en algunos matices, pero presentan una
serie de puntos de convergencia que en definitiva son los esenciales
para abordar este objeto de estudio. Una política pública es una
acción o inacción frente a una problemática pública, donde el actor
privilegiado dentro del proceso decisorio es el Estado, sin desconocer
la presencia y la participación de otros sectores (sociedad civil, mundo
privado, entre otros) que buscan afectar de manera positiva o negativa
sus intereses. Adicionalmente, una política pública es un conjunto de
decisiones interrelacionadas que requieren instrumentos, recursos y
definiciones organizacionales e institucionales para ser implementadas.
140
1.1. La política y las políticas públicas
Al estudiar las políticas públicas no es posible separarlas de

una dimensión normativa, pues todas corresponden a elecciones, en
cualquier sentido que ellas sean. Y esas elecciones implican decisiones
vinculadas a valores tales como equidad, justicia social, solidaridad,
entre otros. Estas posiciones se vinculan a visiones acerca de la so-
ciedad, de los problemas públicos y del rol del Estado; por tanto,
implican definiciones políticas y asociadas a actores políticos (Banco
Interamericano del Desarrollo, 2006).
La política y políticas públicas interactúan y se condicionan
mutuamente, pues una permite la comprensión de la otra. Es preciso
considerar la variable política del proceso y «no vaciar» las políticas
públicas de su componente político.
Ello implica además abordar preguntas referentes al rol del
Estado y, por ejemplo, su responsabilidad en el aseguramiento del
cumplimiento de los derechos económicos, sociales y civiles, donde
el objetivo de la acción pública es el bienestar de los ciudadanos,
estableciendo umbrales mínimos de bienestar (CEPAL, 2015).
2.- Tipos de políticas públicas
Dentro del estudio y análisis de las políticas públicas han exis-

tido múltiples intentos por realizar una clasificación de estas. Esto
debido a que una política pública puede ser mirada desde diversos
puntos de vista; por ejemplo, a partir de su proceso de formulación,
los costos y beneficios asociados a los actores relevantes, por sector,
nivel de gobierno, cobertura, entre otros.
Una de las propuestas clásicas de tipología es la de Theodore J.
Lowi (1964, 1972), quien clasifica a las políticas públicas en base a
su naturaleza distributiva y normativa (Parson, 2007) y en base al
nivel de coerción pública ejercida de manera directa o indirecta sobre
la población objetivo o sobre su entorno (Meny y Thoenig, 1992).
Esta tipología, si bien no está exenta de críticas, se ha instalado como
un referente en la literatura. Plantea los siguientes cuatro tipos de
políticas (ver Cuadro N°1):
141
• Políticas regulatorias (o normativas): especifican condiciones

y limitantes para el comportamiento colectivo e individual.
Estas recaen con un alto nivel de coerción sobre la población
objetivo del ámbito a regular, pero también sobre cualquiera
que no respete las reglas (Harguindéguy, 2013). El nivel de
conflicto dependerá del área a regular.
• Distributivas: se refieren a medidas que afectan la distribución
de recursos del gobierno a particulares, concediendo o no au-
torización a los individuos afectados. El nivel de coerción es
indirecto sobre los afectados, quienes se sienten beneficiados
por una acción pública que le concede un favor, un privilegio
(Meny y Thoenig, 1992). Aparecen como creando solo gana-
dores y no perdedores, y no se observan grupos compitiendo
entre ellos, por lo que es una política con mucho consenso y
pocos conflictos potenciales.
• Re-distributivas: están basadas en la trasferencia (y reubi-
cación) de recursos desde un grupo societal a otro en base
a criterios previos. El Estado dicta condiciones para que las
personas se puedan beneficiar de una cobertura social (Meny
y Thoenig, 1992). Se observa una coerción pública directa
sobre el entorno de los afectados (Harguindéguy, 2013). Son
políticas más audaces y radicales, ya que abordan cuestiones
de prestigio y poder, por lo que pudiera observarse mayor
tensión y conflicto. Un ejemplo clásico es la realocación de
recursos entre sectores ricos y pobreza a través de impuestos
o beneficios basados en el ingreso, o entre población joven y
jubilados a través del sistema de fondo solidario.
• Constitutiva: en estas políticas la acción pública define las
reglas sobre las normas o acerca del poder (Meny y Thoenig,
1992). En ese sentido, estas políticas crean o modifican las
instituciones estatales. El grado de coerción es débil e indirecto
(generan menos atención pública).
142
Cuadro Nº1
Tipo de política Definición Nivel de coerción Ejemplos
Establecen condicio- Este tipo de política Protección ambien-

nes y limitantes para presenta una coerción tal, políticas migra-
comportamiento indirecta, de carácter torias, protección al
Regulatorias dividual y colectivo. inmediata y se ejerce consumidor.
directamente sobre el
comportamiento de los
afectados.
Distribuyen nuevos La coerción es indirecta, Subsidios agrarios,
recursos públicos. de característica lejana infraestructura local
y se ejerce directamente como carreteras o
Distributivas
sobre el comportamien- escuelas o edifica-
to de los afectados por ción.
la política pública.
Modifica la distri- La coerción es directa, Bienestar social,
bución de recursos inmediata y se ejerce reforma agraria, im-
Re-distributivas existentes. sobre el entorno del puestos progresivos.
comportamiento de los
afectados.
Crean o modifican La coerción es indirec- Cambios en la legis-
instituciones esta- ta, lejana y se ejerce lación del Congreso,
Constitutiva tales. sobre el entorno del creación de nuevas
comportamiento de los agencias.
afectados.
Fuente: elaboración propia a partir de Knill y Tosun (2012) y Harguindéguy (2013).
Por otra parte, se puede identificar la tipología de James Q.

Wilson (1973, 1989, 1995), quien para clasificar una política pú-
blica se pregunta: ¿Quién se beneficia? ¿Quién se lleva los costos?
Atendiendo a estas preguntas, se focaliza en los costos y beneficios,
y si están ampliamente distribuidos o concentrados (Knill y Tosun,
2012). La ventaja de esta tipología es que permitiría captar los acto-
res y procesos dinámicos de cambios entre políticas. Así, proponen
cuatro tipos de políticas (ver Cuadro N°2):
• Políticas mayoritarias: los costos y beneficios de una política

están ampliamente distribuidos, y la oposición a esta decisión
sería nula o mínima. En estas políticas se expresarían las
143
posiciones políticas de los actores y también de los grupos

de interés (Knill y Tosun, 2012).
• Políticas de grupos de interés: se caracterizan porque tanto
los costos como los beneficios están concentrados, y por tanto
el gobierno se puede enfrentar con la oposición de grupos de
interés rivales. En este caso, por tanto, las políticas podrían
verse afectadas por las posiciones y recursos de los grupos de
interés vinculados. Dado que el nivel de conflicto es alto, los
resultados de cualquier propuesta son impredecibles (Knill y
Tosun, 2012).
• Las políticas emprendedoras: son aquellas que requieren de
emprendedores para llevarse a cabo, ya que los costos son
concentrados y los beneficios difusos (Knill y Tosun, 2012).
Por tanto, requiere de emprendedores políticos que estén
dispuestos a desarrollar esta política a pesar de la resistencia
que pueda generar.
• Políticas clientelares: es el tipo de políticas donde los costos
son difusos y los beneficios concentrados. Por tanto, se trata
de políticas que benefician a un grupo específico, son políti-
cas poco visibles y el resultado de consenso entre los actores
políticos y los grupos de interés.
Cuadro Nº2
Beneficios
Concentrados Difusos
Políticas de emprendedo-
Políticas de grupos de inte-
res (ejemplos: control a
rés (ejemplos: políticas de
Concentrados políticas nucleares, políti-
agricultura, tratados de libre
cas asociadas a desastres
comercio).
Costos naturales).
Políticas clientelares (ejem-
Políticas mayoritarias
plos: asistencia a grupos es-
Difusos (ejemplos: atención de
pecíficos, programas de salud
salud universal).
específicos).
Fuente: Knill y Tosun (2012: 21)
144
3.- El ciclo de la política pública
El enfoque de ciclo o de etapas de las políticas públicas es una pro-

puesta analítica que busca ordenar y sistematizar el complejo proceso
de formulación e implementación de la política pública. Surgió en los
años 50 gracias al trabajo de Harold Lasswell (1956) y posteriores
trabajos de otros autores han consolidado la propuesta. Este enfoque
fue el más influyente durante la década del 70 y hasta mediados de
los 80, categorizando y dividiendo para el análisis un proceso difuso
y difícil de capturar en los hechos. En ese sentido, se le reconocen
fortalezas y debilidades (ver Cuadro N°4), siendo la principal crítica
el hecho de que simplifica en exceso el fenómeno y dejar fuera otras
variables que pueden incidir en este3 (Sabatier, 2007).
Los investigadores varían de manera parcial en la distinción de
las etapas, pero es posible distinguir en algunas comunes: origen del
problema público, discusión de alternativas, definición y diseño de la
política, implementación y evaluación (Figura N°2). Otros modelos
incluyen algunos momentos más en este ciclo, como la explicitación
de la política (Lahera, 2008) o el rediseño, pero es posible desta-
car los anteriores como esenciales para un acercamiento al ciclo
de la política pública. Asimismo, otros autores consideran que el
momento de discusión de alternativas y toma de decisión es una
etapa en sí misma, y hay quienes la distinguen en dos. Para efectos
de este capítulo, se ha optado por separar ambos momentos, pero
es importante consignar que, en los hechos, distinguir entre ambas
presenta mayores dificultades.
3
Algunos de estas visiones críticas en Nakamura, 1987; Sabatier, 1991; Sabatier
y Jenkins-Smith, 1993.
145
Figura Nº2
Fuente: elaboración propia a partir de Harguindéguy (2013).
Cuadro N°3
ENFOQUE DE CICLO DE POLÍTICAS
Contribuciones Críticas
- Su principal aporte es poder reducir com- - Artificial y excesivamente racional.
plejos escenarios en donde se desarrollan las
- Carece de una relación causal, ya que no
políticas públicas, en una estructura relativa-
identifica conductos causales que gobiernen
mente simple.
el proceso de políticas entre las distintas eta-
- Se trata de una aproximación y no de una pas. En vez de eso, el trabajo dentro de cada
fiel representación de lo que ocurre en la etapa tiende a desarrollarse sobre sí misma,
realidad. casi sin ninguna referencia a las otras.
- Esquema analítico que presenta varias ven- - En consecuencia, no es posible establecer
tajas cuando la intención es realizar estudios un conjunto coherente de hipótesis entre las
de caso de carácter exploratorio. diferentes etapas.
- La metáfora de las etapas, ideada por Ha- - Mirada de arriba hacia abajo, con un sello
rold Lasswell (1953), se fundamentó en una legalista, como si el proceso fuera solo la
serie de criterios como la simplificación (por bajada/implementación de una legislación.
medio del esquema), la discriminación entre
- Desconoce interacción de niveles de gobier-
las variaciones posibles del fenómeno a estu-
no e interacciones. Focalizarse en una ley
diar y la necesidad de guiar al investigador
específica simplifica demasiado el proceso de
en su búsqueda.
múltiples ciclos que interactúan envolviendo
- Concepción de política pública secuencial, propuestas de políticas y estatutos de múlti-
funcional y acumulativa. ples niveles de gobierno.
Fuente: los autores en base a Sabatier (2007),

Harguindéguy (2013) y Knill y Tosun, (2012).
146
4.- Etapas del ciclo de política pública
4.1. Definición del problema público
En esta etapa inicial se distingue la configuración de un proble-

ma en un problema público. Estos no existen por sí mismos como
meros fenómenos objetivos, sino que implica un proceso por el cual
un problema pasa a obtener esta categoría pública. Para que ello
ocurra se requieren actores que se mueven en distintos escenarios,
que cuentan con variados recursos y que confrontan discursos que se
sustentan en marcos interpretativos variados. Ahora bien, es impor-
tante considerar que los problemas públicos son interdependientes,
subjetivos y dinámicos (Olavarria, 2007). Lo primero se refiere a
que es muy difícil aislar un problema e identificar una causa; ello
implica la interacción constante entre múltiples actores y sectores.
Son subjetivos, ya que existe una valoración de este problema como
tal por parte de determinados actores, pero puede no serlo para
otros. Y, por último, son dinámicos; algunas problemáticas pueden
resolverse en el tiempo y surgir nuevas debido a diversos factores
(económicos, sociales, naturales, tecnología, entre otros).
El establecimiento de la agenda pública puede ser entendida
como «la lista de problemas públicos a los que un gobierno tiene
que dar solución» (Harguindéguy, 2013: 53). Asimismo, la agenda
también puede ser considerada como un espacio institucionalizado
que se rige por mecanismos de filtros, pues en este espacio conviven
asuntos problemáticos considerados como relevantes y otros que no
(Harguindéguy, 2013).
En términos prácticos, hace referencia a la lista de temas o
problemáticas a las cuales las autoridades de gobierno prestan aten-
ción en un momento dado. Ahora, la forma en que un tema llega
a la agenda pública también influye en su desarrollo. Los grupos
que logran instalar una temática podrán tener más influencia en su
diseño e implementación. Los problemas públicos entran y salen de
la agenda pública, pero no necesariamente porque este se haya so-
lucionado, sino que compiten por mantenerse en ella. En ese sentido
147
influyen su valor dramático y emocional para que persistan, junto

con características del problema, tales como la causalidad, severi-
dad, proximidad, nivel de crisis, incidencia, novedad y población
involucrada (Knill y Tosun, 2012). Asimismo, debe considerarse
que los actores involucrados en este proceso utilizarán distintos
argumentos para sostener su posición de por qué un problema debe
ser considerado como público. Estas argumentaciones pueden estar
basadas en el conocimiento, en consideraciones ético morales, en
la racionalidad técnico económica, y/o en consideraciones políticas
(Olavarría, 2007).
Cuadro Nº4
Modelo de las corrientes múltiples (John Kingdon, 1984)

Al comienzo, «cualquier problema público se encuentra en una «sopa primitiva», es decir, un
«caldo de cultivo donde cada actor (político, expertos, grupos de presión, entre otros) propo-
ne sus ideas, objetivos y temas que les parecen importantes» (Knill y Tosun 2012: 56). Para
que estos temas emerjan en la agenda y se configuren como política pública es necesaria la
reunión de tres corrientes complementarias.
Corriente de problemas Corriente de las políticas pú- Corriente de la política
blicas
Para que un problema se Esta corriente tiene relación Tiene relación con los
transforme en una política con que los políticos no actúan eventos políticos que pue-
pública es necesario que este de forma racional, buscando dan influir en la agenda,
sea problematizado y sea una solución específica para tales como elecciones,
claramente identificado. cada problema, sino que van campañas, fiestas naciona-
recogiendo soluciones que se les, entre otros.
encuentren a su alcance.
Ventana de oportunidad: momento donde confluyen estas corrientes y que permite que se
instale una temática una agenda pública y eventualmente se configure como una política
pública en un futuro más o menos cercano (Harguindéguy, 2013).
Fuente: elaboración propia a partir de Harguindéguy (2013).
Al respecto, es preciso consignar que al menos es posible distin-

guir tres agendas paralelas; la agenda pública, la de los medios y la
política. La primera de ellas agrupa los temas más relevantes para
una sociedad en un período determinado. «No se trata de simples
asuntos sociales, sino que son auténticos problemas políticos, fa-
bricados y etiquetados por grupos concretos en el espacio público,
esperando conseguir una respuesta gubernamental» (Harguindé-
guy, 2013: 52). En esta agenda es posible también distinguir temas
148
permanentes (desempleo, seguridad ciudadana, economía), temas

intermitentes (educación, salud, por ejemplo), temas nuevos (inmi-
gración) y temas puntuales (algún hecho específico de alto impacto)
(Harguindéguy, 2013). La agenda de los medios está determinada
por fenómenos vinculados a los medios de comunicación, esto es,
las líneas editoriales, el espacio editorial, la presión del mercado, la
pluralidad de los diversos medios de comunicación y la libertad de
expresión vigente, entre otras. La agenda de los medios puede de-
terminar el ingreso o salida de temáticas en la agenda pública, pero
tiene otros ritmos y dinamismo en relación a la agenda pública. En
tercer lugar, la agenda política se refiere a los temas definidos por
los actores políticos, como problemas públicos a abordar. Puede ser
definida como una «lista de tareas a la que un gobierno quiere dar
solución» (Harguindéguy, 2013: 54).
Por último, es importante destacar que durante la definición
del problema público debiera observarse la distinción de aspectos
tales como cuál es el origen del problema, quiénes están involucra-
dos, qué consecuencias provoca y quiénes son los afectados; esto
es, lo que puede llamarse una hipótesis causal (Subirats, Knoepfel,
Larrue y Varone, 2012). «Esta hipótesis se refiere entonces a la
respuesta política a la cuestión de saber quién es o qué es culpable
u objetivamente responsable del problema colectivo a resolver. Al
establecer una hipótesis causal se designan los grupos objetivos y
los beneficiarios finales» (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2012:
66). Un problema asociado es que puede existir asimetría de infor-
mación e incertidumbre, y ello puede interferir en la pertinencia de
esa hipótesis, conduciendo a algunas falsas o erróneas. Ahora bien,
la importancia de la definición de esta hipótesis es que determina
la hipótesis de intervención (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone,
2012). Es decir, enmarcará la discusión acerca de las alternativas
que la política pública debiera incluir, estableciendo cómo podría
resolverse o atenuarse el problema colectivo a través de un curso de
acción. Define, por tanto, el tipo de intervención y las acciones de los
grupos objetivos designados. En conclusión, la propuesta de consi-
derar estas dos hipótesis en el análisis busca relevar la vinculación
149
que existe entre la definición de un problema y su vía de solución,

aspectos esenciales para la compresión de esta etapa del ciclo de las
políticas públicas.
4.2. Discusión de alternativas posibles
Como ya se señaló, algunos autores consideran que esta etapa

de discusión incluye también la toma de decisión, aunque en este
caso lo hemos separado para facilitar la exposición.
Luego de la definición y comprensión del problema, se inicia un
momento de análisis y discusión de alternativas, evaluando posibles cur-
sos de acción disponibles. La búsqueda de una solución a un problema
es un proceso complejo y sujeto a una amplia variedad de presiones
y contingencias. Es en este momento cuando se confrontan distintas
propuestas formuladas por los actores involucrados en ese ámbito de
política pública, y se trata de una instancia esencialmente política.
Diversos criterios se considerarán para evaluar una u otra alter-
nativa, como sustantivos, institucionales o políticos. Uno de ellos es
el criterio de eficiencia, que se orienta a determinar si la propuesta
logrará alcanzar los resultados previstos y los beneficios netos que
ella generará (Bardach, 2012). Otro tipo son los valóricos, cuando
las políticas son analizadas en relación a valores como equidad,
justicia, libertad, igualdad y otros. Por último, un grupo que puede
ser definido como práctico, y que se refiere a factores políticos e
institucionales. Estos son la legalidad, aceptación política por parte
de los diversos actores, aplicabilidad en cuanto a recursos humanos
o materiales, tecnología, entre otros (Bardach, 2012).
En relación a estos últimos criterios, Majone en particular des-
taca la relevancia de considerar la factibilidad política, entendida
como la referencia a todas las restricciones relevantes en el escenario
de la política. Ello, ya que no toda iniciativa es políticamente posible,
ni cuenta siempre con un alto grado de elegibilidad en un sistema
político o en una circunstancia político-administrativa específica. Las
restricciones de una decisión van más allá de la escasez de los recursos
públicos; también incluyen limitaciones constitucionales y regla-
mentarias, condicionamientos políticos provenientes de adversas
150
correlaciones de fuerza o de reticencias e inercias administrativas

(Majone, 1996). Cabe distinguir también entre restricciones objetivas
y autoimpuestas, entre metas y restricciones, las cuales pueden ser
de largo o corto plazo, y reales o falsas. Las restricciones son como
una síntesis de conocimientos que se utilizan para tomar decisiones
(Majone, 1996). Es por este motivo que «todas las restricciones, ya
sean imposibilidades físicas o lógicas, limitaciones económicas, pro-
hibiciones legales, inviabilidades políticas, tienen una forma lógica
común −que se expresa con términos tales como “imposible”, “no
se puede”− y tienen también las mismas implicaciones prácticas:
todas excluyen ciertos cursos de acción que serían tal vez posibles»
(Aguilar, 1996: 22).
4.3. Toma de decisión y diseño
No hay políticas óptimas, sino que un rango de decisiones po-

sibles y tampoco existen garantías que aseguren que determinados
procedimientos concluirán, necesariamente, en la «mejor» política.
En ese sentido, «no existe una forma unilateral de decidir sobre los
asuntos públicos, especialmente en materia de políticas públicas,
donde varios modeles se oponen según se considere que las decisiones
se toman basándose en pautas de racionalidad absoluta, de extrarra-
cionalidad o de racionalidad limitada» (Harguindéguy, 2013: 61).
El modelo racional (o de racionalidad absoluta) se basa en la
teoría de la elección racional y que el ciclo de la política sigue por
tanto una lógica y una coherencia basada en la búsqueda de minimi-
zar los costes para alcanzar el objetivo (Harguindéguy, 2013: 61). Se
asume que se realizará una selección de alternativas en base a crite-
rios racionales y objetivos: esto es, el actor identificará el problema,
luego sus preferencias, buscará todas las alternativas posibles y sus
efectos, utilizará criterios objetivos y elegirá una solución (Meny y
Thoenig, 1992). Este enfoque funciona en base a que existan ciertas
condiciones, que en la realidad no se dan. Esto se refiere a que siem-
pre exista un criterio objetivo accesible a quién debe decidir y cuyo
valor comparte todo el mundo, las preferencias no son ambiguas,
sino estables y explícitas, el decisor conoce o puede conocer todas las
151
alternativas posibles y este se comporta como puro intelecto (Meny

y Thoenig, 1992). Por tanto, este enfoque recibe críticas importantes
en cuanto a no poder asegurar esos supuestos4.
El modelo de racionalidad limitada considera los apremios con
los que se encuentra el modelo absoluto, tales como la escasez de
información y de criterios de elección, las dificultades para generar un
inventario exhaustivo de alternativas, entre otras (Meny y Thoenig,
1992). Este modelo, basado esencialmente en los trabajos de Herbert
Simon (1957), comprende que un decisor gestiona un compromiso
entre un problema y las emergencias de la situación, realizando lo que
mejor puede en ese contexto. Minimiza la búsqueda de alternativas,
las cuales, por tanto, son acotadas. Así, «no se trata de buscar la
mejor opción de políticas públicas entre todas las opciones posibles,
sino simplemente conformarse con tomar una decisión que resuelva
problemas locales a corto plazo» (Harguindéguy, 2013: 72). Ello
puede implicar que se decida en base al modelo del cubo de basura,
esto es, reciclar viejas rutinas, recetas para enfrentar nuevos proble-
mas (Harguindéguy, 2013).
El modelo incremental o incrementalismo, promovido por Char-
les Lindblom (1959, 1979), plantea que se cuenta con un número
limitado de posibilidades y que se prioriza el análisis solo en las que
difieren de las anteriores, buscando salir del paso. No se observarían
cambios radicales en las organizaciones, sino cambios incrementales.
El cambio profundo se realizaría en el tiempo y sería el resultado
de pequeños ajustes institucionales, imperceptibles a corto plazo
(Harguindéguy, 2013).
Por último, es preciso mencionar algunas de las posibilidades
de intervención una vez que se toma la decisión. Existen variados
instrumentos, elementos que los formuladores de políticas disponen
para que los implementadores y/o población objetivo hagan algo que
de otra manera no harían, con la finalidad de modificar conductas
para resolver un problema público o alcanzar metas consideradas
en el diseño de la política (Schneider e Ingram, 1997). La literatura
4
Modelos de toma de decisión basada en la racionalidad absoluta son el Óptimo
de Pareto, la Función del Bienestar Social, el Teorema de la Imposibilidad y la
Teoría de Juegos (Harguindéguy, 2013: 61).
152
plantea al menos cuatro conjuntos de instrumentos: la vía regula-

dora, la incentivadora, la persuasiva y la provisión directa de bienes
y servicios (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2012). Respecto
a la primera, «se basa en prohibiciones, en obligaciones, o en la
atribución de diversos derechos, que pueden ser objeto de sanciones
en caso de no respetarse sus límites» (Subirats, Knoepfel, Larrue y
Varone, 2012: 158). Esta es establecida a través de leyes y actos del
gobierno, y ejercida a través de organismos públicos. La vía incen-
tivadora tiene un carácter más indirecto, ya que opera a través de
transferencias financieras que tienen como objetivo influir de manera
positiva (subvención, desgravación fiscal) o negativa (impuestos),
sobre el comportamiento de los grupos objetivos (Subirats, Knoepfel,
Larrue y Varone, 2012). La vía persuasiva se sirve de «estrategias
de información a fin de convencer a los grupos objetivos de adoptar
conductas que van en el sentido de los objetivos de la política» (Subi-
rats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2012: 158). Suele acompañar otras
formas de intervención o también ser la modalidad principal, como
los casos de políticas de salud pública. Por último, la provisión directa
busca facilitar la conducta esperada de los grupos objetivos. Aquí el
gobierno puede usar su propia estructura o aparato administrativo
para proveer un bien o servicio que se estima resolverá el problema
(por ejemplo: provisión directa a través de agencias públicas, de-
fensa de la integridad territorial, el orden público, el control de la
delincuencia, servicios de salud y servicios educacionales). También
habría que mencionar un conjunto de instrumentos que implican
en mayor o menor grado la participación de actores privados en la
política pública. Por una parte, la privatización, cuando se opta por
transferir al sector privado un conjunto de actividades que pudieron
antes ser asumidas de manera directa por el sector público, aunque
este puede mantener la administración del Estado, o manteniendo
este un rol financiero, normativo y contralor (Lahera, 2008). Se
observan además otras alternativas que pueden incluirse dentro de
las vías de provisión, pero que ya no es directa en su totalidad, sino
que implica a privados, como en las políticas de concesiones, o las
externalizaciones (Lahera, 2008).
153
4.4. La implementación y ejecución de la política pública
La implementación o ejecución de una política pública puede

ser entendida como el proceso por el cual se ponen en marcha las
decisiones políticas; es el momento en el que las ideas se plasman en
hechos reales (Harguindéguy, 2013). Otros autores, como Pressman
y Wildasky (1977), definen a la implementación como un «proceso
de interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones
emprendidas para alcanzarlos» (Subirats, 1994: 103). Por último,
Meny y Thoenig señalan que la implementación es «aplicar un pro-
grama de acción a un problema planteado» (1992: 30).
Siendo un momento tan crucial en el ciclo de la política pública,
se debe analizar y comprender los factores que explican el proceso
de transformación de los programas y políticas en los resultados
esperados. Un buen diseño no asegura en su totalidad una imple-
mentación exitosa, ya que en esta etapa existen variables diversas
que la determinan: para abordar estos factores, la literatura plan-
tea dos miradas, el enfoque descendente o Top-down y el enfoque
ascendente o Bottom-up (ver Cuadro Nº6) (Harguindéguy, 2013).
El enfoque Top-down o descendente considera clave que en el
proceso de implementación exista un grado de coincidencia entre
los implementadores y los beneficiarios en cuanto a los objetivos
planteados en la decisión de la autoridad. En el enfoque se presen-
tan tres factores generales que determinan la probabilidad de éxito
en la implementación. El primero corresponde a la trazabilidad del
problema. El segundo corresponde a las habilidades de los estatutos
de las estructuras que van a implementar la política y, finalmente, las
variables no reglamentarias que afectan la aplicación de la política
(Knill y Tosun, 2012).
En el enfoque descendente se asume que luego que las autori-
dades han definido una política pública, ella es puesta en práctica
por la administración pública. Hay en este enfoque, por tanto,
una separación entre la etapa política –de formulación– y la de
implementación, que sería una etapa técnica, especializada y que
se ejecuta a través de procedimientos y estructuras administrativas.
En otras palabras, las autoridades políticas son las que deciden la
154
política pública e imparten las instrucciones para que el personal de

la administración pública las implemente.
Los críticos a este enfoque se centran principalmente en tres
factores. El primero corresponde a que solo toma en cuenta el esce-
nario presente en la ley desde su punto de partida, obviando aspectos
significativos presentes con anterioridad al proceso de formulación.
La segunda crítica se presenta debido a que este enfoque ve el proceso
de aplicación como un proceso puramente administrativo, ignoran-
do los aspectos políticos. Por último, el enfoque Top-down ha sido
criticado por su énfasis exclusivo en considerar a los redactores de
la politica como actores claves. Esta crítica argumenta desde una
perspectiva normativa que prestadores de servicios locales tienen
experiencia y conocimiento de los verdaderos problemas; por lo
tanto, se encuentran en una mejor posición para proponer la política
decidida. Sin embargo, ven los actores locales como impedimentos
para la implementación exitosa (Knill y Tosun, 2012).
El enfoque Bottom-up o ascendente argumenta que la forma
más realista de ver el proceso de implementación es mirar la política
desde el punto de vista de la población objetivo y los prestadores de
servicios. Es por esto que Berman (1978) establece que la implemen-
tación ascendente ocurre en dos niveles. El primero corresponde a la
macro implementación, que tiene relación con los actores céntricos
que diseñan la política o el programa, mientras que el segundo nivel
corresponde a la micro implementación, que se refiere a cómo las
organizaciones locales reaccionan a los planes del nivel macro.
Los partidarios del enfoque Bottom-up argumentan que los ob-
jetivos, las estrategias, las actividades y los contactos de los actores
involucrados en el proceso micro implementación deben entenderse
a fin de comprender la implementación. Es en el nivel micro que la
política afecta directamente a las personas (Knill y Tosun, 2012).
Uno de los elementos constitutivos del enfoque Bottom-up es la
presencia de los burócratas de campo (street-level); estos deben ser
considerados como miembros de la comunidad de los creadores de la
política pública, pues son los «proveedores directos de los servicios
públicos a los ciudadanos y, como tales, también coautores de las
155
políticas que aplican» (Harguindéguy, 2013: 90). Ellos interactúan

directamente con los ciudadanos en el curso de sus trabajos y tie-
nen, además, importantes grados de discreción en la ejecución de
sus trabajos.
Los burócratas de campo o de nivel de calle enfrentan una serie
de similitudes, como la escasez de recursos; esto quiere decir que los
recursos son inadecuados en relación a las tareas que deben realizar.
Además, se ven sometidos a una sobredemanda debido a la diferencia
numérica que presentan con la población beneficiaria. Por otra par-
te, esta clase de burócratas presentan metas de agencias ambiguas,
vagas y a veces en conflicto, lo que conlleva que el desempeño hacia
el logro de estas sea difícil de medir (Harguindéguy, 2013).
Cuadro Nº5
Enfoque de implementación Visión Top-down Visión Bottom-up

Decisiones de las autori-
Punto de partida del análisis de Actividades de la red de imple-
dades político-adminis-
la implementación de la políti- mentación a nivel local (APA,
trativas (PAA, Planes de
ca pública red de acción pública)
Acción)
Desde arriba, y a partir Desde abajo (street-level ac-
Proceso para la identificación
del sector público, hacia tors), hacia arriba, consideran-
de los principales actores de la
abajo, y hacia el sector do de manera simultánea los
política pública
privado actores públicos y privados
- No tiene criterios claramente
- Regularidad (confor- definidos a priori
midad legal) del proceso
Criterios de evaluación de la de implementación - Evaluación del grado de
calidad de la implementación participación de los actores
de la política pública - Eficacia: grado de rea- involucrados
lización de los objetivos
formales del PPA - Evaluación del nivel de con-
flicto de la implementación
¿Qué modalidades (es-
¿Qué interacciones entre los
tructuras y procedimien-
actores públicos y privados de
Interrogante fundamental (para tos) de implementación
una red de acción pública de-
la gestión de las políticas pú- deben utilizarse a fin
ben tomarse en cuenta durante
blicas) de garantizar el mayor
la implementación para que
grado de realización de
esta sea aceptada?
los objetivos oficiales?
Fuente: (Subirats; Knoepfel; Larrue y Varone 2012: 190)
156
Pese a las contribuciones de ambos enfoques, estos muchas veces

no parecen ser suficientes para explicar la realidad que se esconde
durante el proceso de implementación de una política pública. Es
por este motivo que emerge la propuesta de un enfoque híbrido de
implementación, que busca analizar los niveles de ambigüedad y
conflicto existentes en las políticas para determinar qué enfoque
(Top-down o Bottom-up) es más apropiado para explicar el proceso
de implementación (Knill y Tosun, 2012). Por ambigüedad de políti-
cas se entiende la falta de claridad en los objetivos de la política y/o
los medios para alcanzarlos, mientras que el conflicto de políticas se
refiere a la diferencia entre la idea y el resultado que espera la agencia
de implementación. Estas dos dimensiones generan cuatro modelos
ideales de implementación: administrativo, político, experimental y
simbólico (Knill y Tosun, 2012).
La implementación administrativa está dada por un bajo nivel
de conflicto de políticas y un bajo nivel de ambigüedad. Los resul-
tados de la política pública se encuentran condicionados por los
recursos; este proceso puede ser comparado al funcionamiento de
una máquina, donde es central la autoridad hacedora de la política
pública. Este tipo de implementación puede ser analizado de manera
más adecuada con un modelo Top-down.
En la implementación política, la política pública implica una baja
ambigüedad y un alto conflicto, ya que los actores presentan objetivos
claros, pero estos son incompatibles o se observan divergencias en los
medios para conseguirlos. Por lo tanto, los resultados de la política
están determinados por el poder o la negociación de los actores. Al
igual que la implementación administrativa, este presenta indicadores
claramente compatibles con el tipo de análisis del modelo Top-down.
Ahora bien, si la política pública implica un alto nivel de ambigüedad
y un bajo nivel de conflicto, entonces este proceso de implementación,
enfatiza la relevancia de los cambios de contexto, por lo que se hace
más pertinente el uso de un modelo experimental de implementación
claramente compatible con un modelo Bottom-up (Knill y Tosun,
2012). Por último, encontramos la implementación simbólica, que
se encuentra determinada por un alto nivel de ambigüedad y un alto
157
nivel de conflicto. El principio central es la existencia de coaliciones

de actores a nivel local que mantienen el control de los recursos dis-
ponibles y determinados por el contexto. En ese sentido, el análisis
de un modelo Bottom- up permitirá comprender mejor este tipo de
implementación (Knill y Tosun, 2012).
4.5. Seguimiento y evaluación de resultados
Esta etapa corresponde al monitoreo de la política, es decir, don-

de se instalan los procedimientos de seguimiento y supervisión que
permitan ir evaluando el grado de éxito en la ejecución de la política
pública a partir de proyecto y/o programas en relación al logro de
objetivos. La realización de la evaluación supone dos aspectos inte-
rrelacionados; el primero corresponde a la evaluación de la política
específica y los programas que son constitutivos de esta, mientras
que, en segundo lugar, este proceso supone también la evaluación
de las personas que trabajan en las organizaciones responsables de
la implementación de políticas y los programas (Parsons, 2007).
La evaluación hace referencia al «proceso de determinar hasta
qué punto una determinada política pública, a través de sus pro-
yectos/programas, ha logrado alcanzar los objetivos y metas que se
ha propuesto (o algún otro efecto no considerado inicialmente)»
(Birkland, 2005: 222). Y, por consiguiente, constituye una importante
herramienta para la retroalimentación, el aprendizaje, la mejora del
diseño, la implementación y ejecución de la política pública. Ahora
bien, la evaluación «normalmente no abarca todos los aspectos
posibles de una política, particularmente en lo que respecta a su
impacto, y no todas las recomendaciones hechas son consideradas
para su rediseño» (Lahera, 2008: 81).
Comúnmente, un proceso evaluativo distingue cuatro tipos de
criterios básicos para valorar los efectos que ha tenido una política
pública o programa. En primer lugar encontramos la efectividad; esta
se relaciona con «los impactos que producen de manera prevista»
(Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2012: 218) las políticas o pro-
gramas. En segundo lugar, encontramos la eficacia; esta se relaciona
directamente con los efectos observables en los beneficiarios finales
158
y con los objetivos planteados en un inicio. En tercer lugar encon-

tramos la eficiencia; esta tiene que ver con la asignación de recursos
en la política o programa comparada con el impacto producido por
esta misma. Finalmente encontramos la pertinencia, que se refiere
a la relación existente entre los objetivos que definen a la política
pública (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2012).
Existen numerosos tipos de evaluaciones en la literatura. Un
tipo es la evaluación formativa, que corresponde a la evaluación
que ocurre durante el proceso de implementación de una política o
programa. Esta busca conocer el «grado en el que se está implemen-
tando y las condiciones en las que se promueve una implementación
exitosa» (Parson, 2007: 565). En este tipo de evaluación se monitorea
la manera en la que se están ocupando, administrando o gestionando
un programa o política, con el fin de generar una retroalimentación
que permita mejorar el proceso de implementación de esta misma
(Parson, 2007). Otro tipo de evaluación es la evaluación ex-post,
que se encuentra asociada principalmente a las evaluaciones de
resultados y de impacto (Roth, 2007: 150-158). Tales evaluaciones
se realizan una vez concluida la intervención de la política pública.
La evaluación de resultado corresponde al tipo de evaluación más
común e intenta determinar el grado de cumplimiento de los obje-
tivos de resultados. Es decir, se compara lo logrado respecto de las
metas esperadas (Roth, 2007: 156). Por otro lado, en las evalua-
ciones de impacto se intenta determinar cuál ha sido el verdadero
efecto que ha tenido una política pública en aquellos ámbitos de
realidad en donde se ha decidido intervenir. Es decir, «se determina
al comparar la situación inicial (línea de base) con una situación
posterior (línea de comparación), controlando los efectos externos
al proyecto (mediante grupos de control)» (Cohen y Franco, 2007:
113). La evaluación del impacto de una política es muy sensible a
las metas fijadas, ya que a partir de estas se determina el grado de
eficacia alcanzado.
Por otra parte, hay que tener presente que toda intervención
pública genera tanto consecuencias previstas como no previstas.
Muchas veces los resultados obtenidos se alejan considerablemente
159
de lo que estaba previsto que debería ocurrir. En otras palabras,

cualquier intento por resolver un problema genera otros adicionales,
existiendo siempre una cierta indeterminación de sus consecuencias
(Moran, Rein y Goodin, 2008).
5.- El contexto y los actores del proceso

de formulación de políticas
Para finalizar, es preciso brevemente señalar que, tanto para

diseñar políticas públicas como para realizar análisis de su proceso
de formulación e implementación, se debe considerar el contexto
institucional y los actores en que estas se desenvuelven. Estos últimos
cuentan con diversas capacidades; esto es, los recursos de acción a su
disposición para influenciar el proceso de formulación de políticas
en función de hacer un resultado específico más probable que otro.
Asimismo, debe tomarse en cuenta que poseen diversas percepciones,
ya que perciben un problema desde un particular punto de vista y
desde allí consideran las posibles soluciones y deciden cuál es más
deseable. Por último, los actores también tienen diferentes preferen-
cias, que pueden ser estables o cambiar en el tiempo (BID, 2006).
En cuanto al contexto institucional, el tipo de régimen es un pun-
to de partida esencial en el sentido que este establece las atribuciones
que tendrá el poder ejecutivo versus el poder legislativo. Asimismo,
el sistema de contrapesos, la preeminencia de las instituciones, el
grado de centralismo y de concentración fiscal y político. Junto con
ello deben considerarse otros actores políticos, como el gabinete,
los asesores, los ministerios, la burocracia, los partidos políticos, el
poder judicial y los poderes subnacionales.
Luego, otro conjunto de actores que pudieran formar parte del
ciclo y que deben considerarse al analizar las políticas públicas son las
organizaciones de la sociedad civil, los grupos de interés y de presión,
tales como las organizaciones empresariales o de trabajadores. Estos
pueden incidir a través de lobby interno (reuniones y encuentros) y
externo y campañas de medios de comunicación.
Asimismo, diversos actores destacan en cuanto a que pue-
den contribuir de manera significativa en la generación de ideas,
160
propuestas y puntos de vista en la definición de alternativas de polí-

ticas públicas. También, según el tipo de intervención definida, puede
ser tener un rol durante la implementación o la evaluación. En ese
sentido destacan los centros de estudios (think tanks), universida-
des, ONG’s, expertos nacionales e internacionales y los organismos
internacionales. Por último, también los medios de comunicación
tienen un rol en este ciclo de las políticas públicas, en especial en
cuanto a su incidencia agenda pública.
La incidencia de estos actores y de la ciudadanía como tal de-
penderá, en parte, de la ampliación de espacios y canales de partici-
pación ciudadana, de la difusión de información, de la generación de
capacidades y de la existencia de los mecanismos de control social
y rendición de cuentas.
Referencias
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Miguel Ángel Porrúa.
Banco Interamericano del Desarrollo (2006). La Política de las Políticas
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Path to More Effective Problem Solving. SAGE 4th Edition, United
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162
II.3.
Finanzas públicas
Diego del Barrio Vásquez
Las finanzas públicas, en su concepto actual y genérico, tienen

por objeto reconocer cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa
sus gastos. En este contexto, se puede destacar que las finanzas se
relacionan con la actividad que realiza el Estado para obtener re-
cursos y, posteriormente, devolverlos a la economía a través de los
gastos públicos.
Desde una mirada más amplia, se puede precisar a las finanzas
públicas como una ciencia, pues se trata de un conjunto de conoci-
mientos sistemáticamente organizados de manera racional y fundada,
en el estudio relativo a un objeto determinado que, en este caso, es
conocer cómo se logra la obtención y aplicación de recursos por
parte del Estado, con el fin de poder cumplir con sus objetivos.
El diccionario de Administración Pública Chilena la define como
la «rama de la teoría económica que estudia los medios y efectos de las
políticas financieras del gobierno». Las finanzas públicas se dedican al
estudio de los siguientes fenómenos:
• Efecto de los impuestos y del gasto fiscal sobre los distintos

agentes, mercados y sectores económicos, así como sobre la
economía como un todo.
• Suministro de bienes públicos y las formas de financiarlos.
• Fines de la política fiscal y tributaria, y los medios más efi-
cientes para alcanzarlos.
163
El Estado como persona jurídica es responsable de la obtención

de determinados fines en beneficio colectivo. Para ello dispone de un
patrimonio integrado por los bienes que le permiten la realización
material de esos objetivos.
Los fines que debe cumplir el Estado suponen la existencia de
medios para alcanzarlos, los que revisten diversas formas, desde los
funcionarios que prestan servicios hasta la más variada gama de
bienes materiales. Para disponer de estos medios, el Estado requiere
de un patrimonio que debe ser formado y administrado como el de
cualquier persona natural o jurídica; con este objeto ejerce la fun-
ción financiera, materia propia de las finanzas públicas, ciencia que
estudia la formación y administración del patrimonio del Estado
para el cumplimiento de los fines que le son propios.
Finanzas públicas y finanzas municipales
Entre las finanzas privadas y las finanzas públicas existen como

forma intermedia las finanzas locales o municipales. Excluyendo el
sector privado, sometido a la voluntad y decisión de los particulares,
en la administración financiera se requiere de una coordinación perma-
nente entre las finanzas públicas y las finanzas locales o municipales.
En los estados de organización federal, en que las finanzas pú-
blicas se dividen internamente, existen tres administraciones separa-
das: la federal, la estatal y la local o municipal, lo que da margen a
relaciones múltiples y crea interferencias, especialmente en el terreno
impositivo. Los impuestos federales, estatales y municipales some-
tidos a percepciones independientes y a administraciones distintas
suelen recaer sobre idéntica materia imponible, creando complicados
recargos por la doble y hasta triple imposición interna. En otros ca-
sos, la materia imponible sobre la que recaen los tributos se divide
entre las tres administraciones, con el fin de evitar una imposición
múltiple. También suele recurrirse a un sistema impositivo unitario
en que la recaudación centralizada de los impuestos por el gobierno
federal permite una distribución racional de estos ingresos entre las
164
Finanzas públicas
tres administraciones señaladas, con la ventaja de un orden y una

mayor economía en el cobro y percepción de los tributos.
En cambio, en los estados unitarios, como el chileno, las finanzas
públicas están centralizadas en una sola administración; por tanto,
sus relaciones con las finanzas municipales o locales son más fáciles
de determinar. Además, bajo el principio de legalidad del impuesto,
consagrado en nuestro régimen jurídico, los municipios carecen de
soberanía tributaria y no pueden imponer gravámenes sin expresa
disposición de la ley.
Sobre esta base, las municipalidades integran su patrimonio con
los impuestos a beneficio municipal establecido por las leyes y con
recursos propios, como multas, donaciones e ingresos de dominio
municipal, a la vez que el Estado suele aportar a estos organismos
locales subvenciones administrativas, destinadas a ampliar su patri-
monio para el cumplimiento de fines de utilidad general.
Los sectores financieros
En la organización financiera nacional es necesario distinguir tres

sectores básicos, sujetos a distintos regímenes jurídicos: el sector fiscal
centralizado, el sector fiscal descentralizado y el sector municipal.
Sector fiscal centralizado: Este sector es administrado a través
del presupuesto fiscal o general, aprobado por la ley. Recauda sus
ingresos y efectúa sus gastos dentro del presupuesto general de la
nación, denominado comúnmente presupuesto fiscal, donde cada
servicio o entidad no puede ejercer derechos ni contraer obligaciones
directamente, sino a través de la persona jurídica del Estado.
Sector fiscal descentralizado: Constituido por los entes autó-
nomos (instituciones semifiscales, fiscales autónomas y empresas
estatales), administran sus ingresos y efectúan sus gastos por medio
de los presupuestos propios de cada entidad. Además, las institu-
ciones correspondientes tienen personalidad jurídica y patrimonio
separado, lo que les permite ejercer derechos y contraer obligaciones
directamente y en su propio nombre.
165
Sector municipal: Este sector, bajo el régimen de autonomía al

que están sujetos, administra sus ingresos y efectúa sus gastos por
medio de los presupuestos propios de cada municipio. Estas insti-
tuciones, como órganos locales, ejercen sus funciones en el ámbito
de la comuna dotadas de personalidad jurídica, administrando su
patrimonio mediante sus propios presupuestos, el cual es aprobado
por el concejo municipal.
No obstante, en nuestro régimen jurídico impera el principio de
legalidad del impuesto, en el sentido que solo por ley pueden crear-
se, modificarse o suprimirse tributos. Por esta causa, la soberanía
tributaria está radicada en el Estado, donde la autonomía financiera
del sector fiscal descentralizado y del sector municipal no incluye
la facultad de imponer gravámenes. Sin embargo, las leyes pueden
establecer impuestos a beneficio municipal o de una determinada
institución autónoma, afectando a su financiamiento los recursos
correspondientes. Por este medio se resguarda la autonomía finan-
ciera, manteniendo concentrada la soberanía tributaria, y se evitan
los inconvenientes derivados de la múltiple imposición interna.
Organismos financieros internacionales

relacionados con las finanzas públicas
Fondo Monetario Internacional (FMI): Se encarga de super-

visar el buen funcionamiento del sistema monetario internacional,
vigilando que los países miembros adopten políticas orientadas al
crecimiento económico y a una estabilidad razonable de precios.
También facilita la expansión y el crecimiento equilibrado del co-
mercio internacional, fomentando la estabilidad cambiaria.
Banco Mundial (BM): Sus principales objetivos consisten en
otorgar préstamos que contribuyan al crecimiento económico de los
países miembros, fundamentalmente apoyando la creación y el desa-
rrollo de la infraestructura productiva, como es la energía eléctrica,
gasoductos, telecomunicaciones, medios de comunicación, puertos,
refinerías, abastecimiento de agua, entre otras. También presenta
el interés en promover el crecimiento equilibrado del comercio y
el mantenimiento del equilibrio de la balanza de pagos, así como
166
Finanzas públicas
desarrollar proyectos de infraestructura básica y proyectos produc-

tivos de reconstrucción y desarrollo; todo ello a través de conceder o
garantizar préstamos con capital de los países miembros o mediante
movilización de capitales privados.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID): El BID, para lograr
sus finalidades u objetivos, realiza dos tipos de funciones principal-
mente, que son las siguientes:
Las de tipo financiero: comprenden la utilización de sus pro-
pios recursos, así como la utilización de los fondos obtenidos en los
mercados financieros para llevar a cabo sus proyectos de carácter
económico y social de alta prioridad para la región. También promue-
ve la inversión de capitales públicos y privados en América Latina.
Las de tipo técnico: se refieren a cooperación técnica para la
preparación, el financiamiento y la ejecución de planes y proyectos
de desarrollo.
Gastos públicos
El Estado, para cumplir sus fines, necesita gastar. En este sentido,

la finalidad esencial del gasto público radica en permitir el cumpli-
miento de los fines estatales, cualquiera que estos sean.
Es difícil concebir un fin estatal que no requiera de un gasto. Des-
de lo más espiritual a lo más material (por ejemplo, la protección de
las bellas artes), el Estado debe destinar recursos para ello. En otros
tiempos se protegía el culto oficial de la república; para ello no basta
con una simple declaración de adhesión, sino que mediante aportes
materiales efectivos que representen la realización de gastos públicos.
Sentido y alcance del gasto público
El Estado, como persona jurídica sin existencia material o

física, no gasta en su propio beneficio, es decir, no realiza un con-
sumo directo.
Las necesidades son exclusivas de las personas naturales que
integran el grupo social; los fines que persigue el Estado –paz externa,
167
orden interno y el mayor nivel de vida para sus habitantes– solo se

cumplen gastando.
En tal virtud, propiciar economías significa reducir los fines enun-
ciados, ya sean en su amplitud o en la medida en que son cumplidos.
En sentido inverso, pretender que el Estado asuma nuevos roles
en la vida económica y social representa incrementar sus gastos.
Esto no significa que el derroche constituya mérito, ni que las
economías en los gastos no puedan intentarse mediante una mejor
administración, sin perjudicar los fines esenciales.
El derroche consiste en emplear inútilmente más medios que los
requeridos para alcanzar un fin determinado. La mala administración
representa un empleo inadecuado de los medios necesarios y, por
tanto, un menor rendimiento útil. Ambos constituyen males de la
gestión financiera, cuya corrección no afecta a los fines perseguidos.
Por otra parte, la economía en el gasto, reflejada en la supresión
o reducción del fin perseguido, encierra un perjuicio que es necesario
confrontar en cada situación, con la ventaja que ese ahorro represente.
Difícilmente se pensará que valdría la pena suprimir la educación
pública o el servicio de salud por simples propósitos de ahorro en
los gastos.
El Estado, para alcanzar estos fines, debe lograr racionalmente
el mayor rendimiento con el mínimo de medios.
Finalmente, el rol que asuma el Estado en el plano económico y so-
cial depende de apreciaciones subjetivas, ya sean doctrinarias o políticas.
Los fines de los gastos públicos
Los fines de los gastos públicos coinciden con los fines del Estado
y pueden ser enunciados en un concepto.
El bienestar común, integrado por tres elementos fundamentales:
• Paz externa
• Orden interno
• El mayor nivel de vida posible para todos los habitantes del
territorio nacional
168
Finanzas públicas
Paz externa: La interdependencia económica del mundo no per-

mite mirar indiferentemente ningún conflicto armado, por lejano que
sea el territorio donde surja. La destrucción de fuentes productoras
y la interceptación de las comunicaciones internacionales llevan a la
ruina a países no beligerantes cuyo comercio internacional se orienta
hacia los países en guerra, y someten a graves privaciones, muchas
veces en bienes esenciales, a las más variadas y remotas regiones
del mundo. Esta concepción incorpora a los gastos tradicionales de
las fuerzas armadas y las relaciones exteriores, los derivados de la
asistencia económica y social.
Orden interno: La justicia y la tranquilidad social representan
necesidades indiscutibles, aún para las tendencias liberales más ex-
tremas. En este aspecto no basta con reprimir o castigar los delitos
cometidos o los trastornos sociales ya causados. Es esencial la pre-
vención de los atentados contra el orden establecido, buscando en
la superación de sus causas la más eficaz eliminación de sus efectos.
Esto se traduce en gastos en sostener una fuerza policial, un sistema
judicial, cárceles, institutos de reeducación para delincuentes, esta-
blecimientos de readaptación y otros servicios de igual naturaleza.
Superación del nivel de vida: Es en el plano económico y social,
bajo el común objetivo de alcanzar el mayor nivel de vida, donde
los fines estatales adquieren una gama más amplia y representan al
mismo tiempo gastos mayores. Esta finalidad está compuesta por dos
propósitos fundamentales: producir más y distribuir con más justicia.
Esto supone un triple equilibrio: ocupacional, estructural y regional.
Clasificación de los gastos públicos
En un análisis simplemente técnico es posible adoptar un criterio

financiero, administrativo, funcional y jurídico.
1. Clasificación financiera
Responde al grado de rentabilidad del gasto al tratar los or-

ganismos estatales como expresiones del gasto público. Es posible
distinguir entre gastos corrientes y de inversión; los primeros, a
169
su vez, se dividen en gastos de operación y de transferencias; los

segundos comprenden la inversión real, la inversión financiera y la
transferencia de capital.
Gastos corrientes
Ejercen un efecto útil en beneficio del grupo social, sin repre-

sentar como contrapartida una utilidad o ganancia para el Estado.
Corresponde a un servicio público o una transferencia de fondos,
como las subvenciones y el servicio de la deuda pública. El beneficio
que la comunidad recibe a través del gasto corriente tiene como base
de financiamiento los recursos que la comunidad aporta a través
del impuesto.
Los gastos corrientes se dividen, a su vez, en gasto de operación
y gasto de transferencia.
Gastos de operación: Están destinados al sostenimiento de los
servicios públicos, ya sean gratuitos o parcialmente financiados. Se
subdividen en gastos de personal y los gastos en bienes materiales
e inmateriales.
Gastos de transferencia: Constituyen desplazamientos de fondos
directamente en dinero, en forma de subvenciones o de servicio de
la deuda pública. Las subvenciones pueden dividirse en:
Administrativas; que se otorgan a las instituciones autónomas
y a las municipalidades cuando sus fondos propios resultan insu-
ficientes para el cumplimiento de sus fines, o cuando el Estado les
encomienda obras o servicios de utilidad general.
Económicas; se conceden a las empresas privadas para estimu-
lar su desarrollo, para asegurar precios inferiores al costo en bienes
esenciales o para absorber la cesantía.
Sociales; benefician a personas privadas y se persiguen objeti-
vos de trascendencia social, como el progreso de la educación, la
redistribución de la riqueza y el ingreso y la asistencia social. En
Chile se subvenciona principalmente la educación particular y las
instituciones de beneficencia privada.
Por último, el servicio de la deuda pública está constituido por
el pago de intereses y amortizaciones del empréstito.
170
Finanzas públicas
Gastos de inversión
Están constituidos por las inversiones que el Estado realiza en el

financiamiento de las empresas estatales y los préstamos directos por él.
Inversión real; es la principal que el Estado realiza para formar
el capital de las empresas públicas como medio del desarrollo eco-
nómico. No obstante, las utilidades no siempre benefician al Estado
en forma directa, ya que las ganancias incrementan el patrimonio
de dichas empresas, por excepción se refiere al presupuesto fiscal. Se
considera también como inversión real la destinación de recursos a
obras públicas que representan un alto porcentaje de su inversión total.
Inversión financiera; se realiza principalmente en títulos y valores,
excepcionalmente en préstamos de dinero. En las empresas semipúbli-
cas del Estado suscribe una parte considerable de las acciones, donde
este percibe los futuros dividendos que estos títulos devenguen.
Excepcionalmente, el Estado puede conceder préstamos directos,
incluso a gobiernos extranjeros, ingresando los intereses correspon-
dientes al presupuesto fiscal.
Transferencias de capital
Corresponden a una forma de inversión indirecta. El presupuesto

fiscal se limita a transferir o desplazar recursos desde el patrimonio
del fisco de la institución o empresa que realizará la inversión; dicha
inversión es realizada a través de un organismo estatal autónomo,
como la Corporación de Fomento de la Producción.
En la práctica administrativa suelen instituirse dos presupuestos
distintos, uno denominado «corriente» y el otro «de capital». En
el primero se incluyen los gastos no rentables y en el segundo los
gastos de inversión.
2. Clasificación administrativa
Los gastos públicos pueden clasificarse por partida, capítulos,

ítem y asignaciones.
171
La partida: corresponde a las grandes divisiones administrativas,

constituidas por los poderes públicos, los diversos ministerios y la
Contraloría General de la República.
Los capítulos: se refieren a los servicios públicos ordenados bajo
la dependencia jerárquica de un ministerio.
Los ítems: señalan dentro del cada capítulo la naturaleza del
gasto previsto.
Las asignaciones: señalan en sus glosas el motivo especial del gasto.
3. Clasificación funcional
Corresponde al concepto de presupuesto –programa, forma

presupuestaria elaborada para armonizar la administración finan-
ciera con los objetivos trazados en los planes estatales. Ordena los
gastos en relación con los fines de la actividad estatal, clasificán-
dola en funciones, las que indican los grandes rubros de la acción
estatal. Las subfunciones dividen estos rubros básicos en objetivos
homogéneos; a su vez, dentro de cada sub-función, los fines de los
gastos se ordenan en diversas actividades. Finalmente, dentro de
cada actividad se desglosan los gastos por proyectos o programas,
según se traduzcan en obras materiales o inmateriales.
4. Clasificación jurídica
Se basa en el artículo 67 de la Constitución política, que divide

los gastos públicos en fijos y variables, según las normas que regulan
su incorporación al presupuesto fiscal.
Son gastos fijos los aprobados por leyes generales o especiales, y
se incorporan a los presupuestos anuales sin variación. Es decir, la ley
anual de presupuestos no puede, en nuestro régimen constitucional,
modificar los gastos fijos.
Son variables los que no han sido aprobados por otras leyes
distintas de la ley anual de presupuestos, pudiendo ser modificados
libremente en cada presupuesto, pero la moción para su aumen-
to corresponde exclusivamente al Presidente de la República, no
172
Finanzas públicas
pudiendo el Parlamento ejercer su propia iniciativa sino para redu-

cirlos o suprimirlos.
La distinción jurídica es importante, pues asegura la estabilidad
de ciertas obras y servicios, cuya dependencia de la aprobación anual,
propia del presupuesto, afectaría seriamente su continuidad y eficacia.
El control del gasto público
Objetivos fundamentales del control
El control del gasto público persigue, como objetivos fundamen-

tales, asegurar un destino social a los fondos públicos y verificar la
eficiencia de la administración financiera del Estado. La ley asegura
que los recursos se destinen a fines sociales y, también, para verifi-
car el cumplimiento de la ley, se ejerce el control jurídico del gasto,
que puede ser previo mediante la toma de razón del decreto que lo
ordena, o posterior, a través de la rendición de cuentas.
Se requiere, además, un control de eficiencia de la administración
financiera del Estado que fiscalice el racional empleo de los recursos
públicos, pues las tendencias burocráticas de la administración del
Estado constituyen, normalmente, un derroche de estos.
El control jurídico
Asegura simplemente la aplicación de la ley, fiscalizando que los

decretos de pago coincidan con los gastos legalmente aprobados.
Para precaver la responsabilidad pecuniaria, se exigen además cau-
ciones o garantías a quienes administran fondos públicos.
El control previo se realiza por medio de la toma de razón de los
decretos de pago, hecho por la Contraloría General de la República.
El control posterior se ejerce mediante la rendición de cuentas, hecha
también por la Contraloría General, la cual exige una justificación
documentada que deben presentar las personas que administran
fondos públicos.
173
El control de eficiencia
En este caso no se trata de verificar el cumplimiento de la ley,

sino de la eficacia de la administración de los recursos; que estos se
empleen racionalmente para el mejor logro de los fines establecidos
en la norma legal. El control de eficiencia puede ser también previo
o posterior. En el primer caso se recurre a la propuesta pública,
eligiéndose no necesariamente la más barata, sino la más ventajosa,
considerando también la calidad y las garantías ofrecidas.
El control posterior opera mediante la contabilidad de costos,
e incluso mediante la rentabilidad de la gestión. La contabilidad
de costos permite comprobar el rendimiento del gasto. Cuando se
trata de empresas estatales que compiten con empresas privadas, es
posible verificar también su eficiencia administrativa por medio de
la rentabilidad del capital.
En todo caso, el control de eficiencia del gasto adquiere cada vez
más relevancia y tiende a generalizarse en el Estado moderno como
complemento del control jurídico, para asegurar no solo el destino
social del gasto, sino también su rendimiento útil en beneficio de la
colectividad.
Ingresos públicos
Según el Diccionario de la Real Academia, el ingreso «es aquel

caudal que entra en poder de alguien, y que le es de cargo en las
cuentas». Ahora bien, los ingresos públicos son aquellos que el Es-
tado recauda para financiar los gastos públicos. Todo gasto supone
la existencia de recursos que permitan realizarlo, es decir, de los
fondos que permitan su financiamiento; para ello, el Estado utiliza
gran diversidad de medios para conseguir recursos.
Según Giulanni Fonrouge y Carlos María (2011), los recursos del
Estado deben dividirse en dos grupos: «Los provenientes de bienes
y actividades del Estado; y los provenientes del ejercicio de poderes
inherentes a la soberanía o al poder del Estado».
174
Finanzas públicas
Las fuentes de los ingresos públicos pueden clasificarse en ex-

tracontractuales y contractuales, según provengan unilateralmente
de la ley o de acuerdo o convención de las partes.
Clasificación de los ingresos fiscales
Podemos citar el impuesto como ejemplo de ingreso extracon-

tractual, pues esta entrada surge de un hecho, como percibir una
renta, poseer un bien raíz o realizar una compraventa. En tanto, el
empréstito constituye un ejemplo de ingreso contractual en que la
contraprestación determinada es el interés y la amortización, ofrecida
a cambio del préstamo concedido.
Con un criterio más práctico se clasifican en ordinarios y extraor-
dinarios; entre los primeros tenemos los normales y permanentes, y
entre los segundos aquellos excepcionales y transitorios.
También se suele distinguir entre ingresos tributarios y no tri-
butarios. Por último, entre ingresos de derecho público y de derecho
privado, basado en la doble personalidad del Estado, sosteniéndose
actualmente su personalidad única.
Ingresos extra-contractuales
Impuestos: Son prestaciones exigidas obligatoriamente por el

Estado, sin contraprestación directa en beneficio de quien las aporta.
Contribuciones: Son prestaciones exigidas obligatoriamente a
cambio de una prestación directa a favor de quien las aporta.
Multas: Constituyen penas pecuniarias en que se exige la pres-
tación de una suma determinada de dinero, en forma obligatoria y
sin contraprestación directa, a quien comete una determinada falta
o delito.
Intereses penales: Sanción pecuniaria, exigida obligatoriamente
y sin contraprestación directa, por el retraso en el cumplimiento de
una obligación de dinero en favor del Estado.
Indemnizaciones: Son prestaciones unilaterales exigidas por el
Estado a quien le causa un daño o perjuicio culpable.
175
Confiscaciones: Son apropiaciones del dominio privado realiza-

das por el Estado en forma obligatoria y sin indemnización.
Comiso: Sanción consistente en la apropiación por el Estado,
sin indemnización, del medio material con que se comete el delito.
Herencias: Son adquisiciones hechas por el Estado a título gra-
tuito, por causa de muerte.
Ingresos contractuales
Donaciones: Son adquisiciones hechas al Estado a título gratuito

por acto entre vivos.
Empréstitos: Son prestaciones contratadas por el Estado libre-
mente, ofreciendo como contraprestación los intereses y amortiza-
ciones de la deuda.
Ingresos de dominio: Son entradas provenientes de la propie-
dad que el Estado ejerce sobre determinados bienes, contratando
al respecto, ofreciendo una contraprestación a cambio del ingreso
recibido. Estos ingresos de dominio son:
Tasas: Pago parcial inferior al costo, obtenido por un servicio
público, ofreciendo como contraprestación directa el beneficio de-
rivado de su uso.
Utilidades: Son las ganancias de las empresas públicas, obtenidas
por la compraventa de sus productos; la utilidad es la diferencia
entre el costo y el precio del bien correspondiente.
Dividendos: Son los ingresos obtenidos por el Estado como
titular del dominio de las acciones de las empresas semipúblicas o
de economía mixta.
Intereses: Son los que el Estado obtiene cuando efectúa présta-
mos directamente, con fondos del presupuesto fiscal.
Rentas de arrendamiento: Son los ingresos que el Estado obtie-
ne contractualmente, ofreciendo como contraprestación el uso de
bienes de su propiedad.
Enajenaciones de bienes: Son contratos realizados por el Esta-
do, mediante los cuales obtiene una entrada en dinero, cediendo en
contraprestación la propiedad de un bien de su dominio.
176
Finanzas públicas
Teoría del presupuesto
En términos conceptuales, se entiende por presupuesto a la

expresión de un plan en cifras. Su confección forma parte de la
etapa de planificación y busca identificar los recursos que serán
necesarios para ejecutar los planes y alcanzar los objetivos que esas
previsiones persiguen. En el ámbito de la administración del Estado,
el presupuesto público consiste en una estimación de los ingresos
proyectados para un año calendario y de los gastos autorizados
para aplicar esos fondos. El presupuesto es proyectado por todas
las reparticiones del sector público, clasificado de acuerdo con un
plan de cuentas de general aplicación, consolidado por el Ministerio
de Hacienda y presentado mediante un proyecto de ley al Congreso
Nacional, para su discusión y aprobación.
El Decreto Ley N°1.263,
Orgánico de Administración Financiera del Estado, se-

ñala que: «El presupuesto del sector público consiste en una
estimación financiera de los ingresos y gastos de este sector
para un año dado, compatibilizando los recursos disponibles
con el logro de metas y objetivos previamente establecidos».
Como norma, el presupuesto se ha transformado en la ley perió-

dica de mayor importancia en el país, pues autoriza al sector público
tanto la recepción como la aplicación de sus recursos financieros.
De hecho, todo ingreso que perciba y todo gasto que ejecute un
servicio público debe estar contemplado (autorizado) en la ley de
presupuesto correspondiente y ser destinado exclusivamente a los
fines que aquella determine.
Desde el punto de vista económico, el presupuesto del Estado es
un documento contable que recoge las previsiones de los ingresos y
gastos públicos que se realizarán en el ejercicio siguiente. Constituye
la materialización de la política fiscal del gobierno y responde a las
necesidades expansivas o contractivas que el análisis de la coyuntura
económica requiera. El equilibrio, superávit o déficit del gobierno
resulta un determinante relevante en el contexto macroeconómico
177
del país y afecta directa o indirectamente las decisiones de todos los

agentes del mercado.
Desde el punto de vista político, el presupuesto representa la
materialización de las prioridades económicas y sociales del Estado,
plasmadas en un programa de gobierno. En este sentido, el presu-
puesto es un medio para conseguir finalidades, un instrumento de
planificación que debe ser confeccionado coherentemente con los
objetivos perseguidos; una herramienta subsidiaria de la misión y
de los objetivos estratégicos trazados sectorial (por ministerio) y
nacionalmente.
La gestión presupuestaria
Consiste en la aplicación de los ingresos estatales a la satisfacción

de las necesidades públicas y comprende tres fases: la previsión, la
ejecución y el control.
La previsión está representada por la formación del presupues-
to. La ejecución está constituida por su realización material. Y, por
último, el control surge junto con la aprobación del presupuesto por
el poder legislativo, pero se ejerce principalmente por la Contraloría
General de la República, a través del trámite de toma de razón de
los decretos de pago y examen de cuentas.
Intervienen, por ende, el poder ejecutivo, bajo el control del
poder legislativo y con la fiscalización de la Contraloría.
Al poder ejecutivo le corresponde la previsión de la ejecución.
Durante la ejecución misma de la gestión financiera, el poder legisla-
tivo no ejerce control sino accidentalmente, y la fiscalización queda
radicada en la Contraloría General de la República, pero esta debe
comunicar al Congreso los decretos de insistencia y de emergencia,
para que este último ejerza el control político mediante la acusación
constitucional, si estima que se ha trasgredido la constitución o las
leyes. Por ello, el poder legislativo ejerce un control accidental en el
curso de la ejecución presupuestaria.
178
Finanzas públicas
Bases constitucionales del presupuesto
De acuerdo con el principio de legalidad del gasto, el presupuesto

está sujeto a un régimen de aprobación anual por medio de una ley.
La Constitución Política del Estado señala expresamente que solo en
virtud de una ley se puede aprobar anualmente el cálculo de entradas
y gastos de la administración del Estado. Los presupuestos de las
instituciones descentralizadas son aprobados por decreto supremo
y los presupuestos municipales están sujetos a la aprobación del
concejo municipal.
La vigencia del presupuesto es anual, en virtud del artículo 64
de la Constitución. En el D.L. 1.263 de 1975 se establece el princi-
pio estricto de la anualidad bajo el sistema de la gestión al disponer
que, vencido el año presupuestario, todos los ingresos pendientes
constituyen entradas del nuevo presupuesto, y los gastos aún no
ejecutados deben también efectuarse con cargo al nuevo presupuesto.
En la ley de presupuesto la iniciativa es del Presidente de la
Republica y en el poder legislativo la cámara de origen es la de dipu-
tados. El artículo 67 de la Constitución Política exige al Presidente
de la Republica enviar el proyecto con tres meses de anterioridad a
la época en que debe empezar a regir; también le impone al Parla-
mento la obligación de aprobarlo dentro de 60 días. Si el Parlamento
no aprueba el proyecto dentro de 60 días, rige automáticamente el
proyecto presentado por el Presidente de la Republica. El régimen
jurídico ha consagrado el principio del equilibrio entre los ingresos
y gastos al disponer expresamente en el artículo 67 de la Constitu-
ción Política: «No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto
con cargo a los fondos de la nación, sin que se indiquen, al mismo
tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto».
El proceso presupuestario
El proceso presupuestario comprende las diversas etapas que,

en el periodo de un año calendario, originan, ejecutan y controlan la
gestión de los recursos públicos. En su devenir intervienen de manera
predominante los poderes ejecutivo y legislativo.
179
Para efectos de visualizar este proceso, se puede considerar

cuatro etapas o subprocesos:
Ciclo del proceso presupuestario
Formulación: Como expresión del presidencialismo de nuestra

institucionalidad, la iniciativa en materia presupuestaria correspon-
de exclusivamente al Jefe de Estado. En efecto, el artículo 65 de la
Constitución Política señala que «corresponderá al Presidente de la
República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan
relación (…) con la administración financiera o presupuestaria del
Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos…».
En concordancia con ello, el artículo 67 de la Carta Fundamental
precisa que «no podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con
cargo a los fondos de la nación sin que se indiquen, al mismo tiempo,
las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto. Si la fuente
de recursos otorgada por el Congreso fuere insuficiente para financiar
cualquier nuevo gasto que se apruebe, el Presidente de la República,
al promulgar la ley, previo informe favorable del servicio o institución
a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la Con-
traloría General de la República, deberá reducir proporcionalmente
todos los gastos, cualquiera que sea su naturaleza».
En la práctica, a partir del mes de abril de cada año, los diversos
servicios públicos del país comienzan la planificación de sus activida-
des, proyectos y programas, así como la consecuente determinación
de los recursos financieros que se requerirán para materializarlos.
180
Finanzas públicas
Las proyecciones presupuestarias de cada repartición son discutidas

y consolidadas en los distintos niveles jerárquicos, hasta conformar
el proyecto que presentará y defenderá cada Ministerio ante a la Di-
rección de Presupuestos del ministerio de Hacienda. En esta cartera se
negocia la definición de cada partida presupuestaria, de acuerdo con
las prioridades del gobierno, hasta conformar el proyecto de ley que, a
más tardar el 30 de septiembre, debe ser enviado al Congreso Nacional.
Es necesario precisar que el presupuesto público se caracte-
riza por estar condicionado por un alto porcentaje de gastos de
arrastre, es decir, por compromisos previos asumidos por causa de
leyes permanentes (como el gasto en personal de planta), o por la
continuidad de proyectos o programas de larga ejecución. Se trata
entonces, predominantemente, de presupuestos de continuidad o
inerciales, condición que suele afectar la capacidad de incorporar
nuevas actividades o prioridades sectoriales, especialmente en el
ámbito de las inversiones.
Discusión: El proyecto debe ingresar a trámite a través de la
Oficina de Partes de la Cámara de Diputados; luego de darse cuenta
de él en la sala, es derivado a la Comisión Especial Mixta de Pre-
supuestos.
La Comisión Especial Mixta de Presupuestos
Esta comisión especial tiene las siguientes características

particulares:
El número de sus integrantes es establecido por las normas
reglamentarias que las cámaras acuerden.
Forman parte de ella, en todo caso, los miembros de las comi-
siones de hacienda de cada cámara.
Se integra con el mismo número de diputados y de senadores.
De acuerdo a la práctica parlamentaria, trece diputados y trece
senadores.
Es presidida por el senador que ella elija, de entre sus miembros.
De acuerdo a la costumbre parlamentaria, es elegido el presidente
de la Comisión de Hacienda del Senado.
Debe quedar constituida dentro del mes de septiembre de cada año.
181
Debe informar el proyecto de ley de presupuestos dentro de los

cuarenta días siguientes a su presentación al Congreso Nacional y
fija en cada oportunidad sus normas de procedimiento.
Forma en su seno las subcomisiones que necesite para el estudio
de las diversas partidas del proyecto, sin sujeción a paridad entre
el número de diputados y de senadores. Por costumbre, estas sub-
comisiones técnicas son cinco.
Debe emitir sus informes separando los gastos fijos (los que de-
ben su origen a leyes especiales o generales de efectos permanentes)
de los demás gastos que consulta el presupuesto.
Puede seguir funcionando, una vez concluida la labor de discu-
sión parlamentaria del proyecto de ley de presupuesto, para el solo
efecto de realizar un seguimiento de la ejecución de dicha ley durante
el ejercicio presupuestario. Para ello:
• Puede sesionar hasta que se constituya la siguiente comi-

sión especial.
• Puede solicitar, recibir, sistematizar y examinar la información
relativa a la ejecución presupuestaria que sea proporcionada
por el Ejecutivo, de acuerdo a la ley; poner dicha información
a disposición de las cámaras o proporcionarla a la comisión
especial que deba informar el siguiente proyecto de ley de
presupuestos.
• Debe contar con una unidad de asesoría presupuestaria.
• Esta labor no puede implicar el ejercicio de funciones ejecu-
tivas, afectar las atribuciones propias del poder ejecutivo, ni
la realización de actos de fiscalización.
Como parte de la presentación del proyecto de ley, en los prime-

ros días de octubre, el ministro de Hacienda expone ante la referida
Comisión Mixta el Estado de la Hacienda Pública; y, posteriormente,
ante la Primera Subcomisión Técnica, el Director de Presupuestos
entrega el informe de finanzas públicas asociado al proyecto, tras
el cual suele iniciarse la discusión pormenorizada del presupuesto.
182
Finanzas públicas
De acuerdo a la Constitución Política, el Congreso Nacional, al

discutir la ley anual de presupuesto del sector público, solo puede
disminuir los gastos que no estén comprometidos por leyes perma-
nentes, y no está facultado para modificar los ingresos proyectados
por el Ejecutivo. Asimismo, los parlamentarios tampoco pueden
afectar las materias de exclusividad de la iniciativa legal del Pre-
sidente de la República, según lo dispuesto en el artículo 65 de la
Constitución Política; por ejemplo, al presentar una indicación que
promueva crear, suprimir o determinar las funciones de un servicio
o empleo público.
La discusión parlamentaria se materializa

en tres etapas generales:
Discusión en las subcomisiones técnicas, cada una de las cuales

revisa, discute y vota, tras la presentación efectuada por cada mi-
nistro y jefe de servicio respectivo, los presupuestos de las distintas
partidas. Los parlamentarios pueden presentar indicaciones para al-
terar la propuesta del Ejecutivo, más la iniciativa parlamentaria para
efectuar modificaciones se encuentra limitada, de la manera señalada
previamente. Asisten a estas sesiones las autoridades ministeriales,
con sus asesores, y el analista o sectorialista correspondiente de la
Dirección de Presupuestos.
Discusión en la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, que se
realiza tras la presentación de los respectivos informes de las subco-
misiones técnicas. En esta etapa puede requerirse segunda discusión
de alguna partida, así como presentarse indicaciones al proyecto,
con las limitaciones ya referidas. Asisten el ministro de Hacienda,
el director de Presupuestos y aquellas autoridades ministeriales que
sean requeridas para efectos de la segunda discusión.
Discusión en la Sala de la Cámara de Diputados. Tras la
aprobación de la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, se da
cuenta del informe a la Sala de la Cámara de Diputados. Desde ese
momento, el informe ocupa el segundo lugar de la Tabla del Orden
del Día que le corresponda, precedido solo por las acusaciones cons-
titucionales. La sala destina una o más sesiones a la discusión de las
183
partidas presupuestarias. Se pueden presentar indicaciones, las que

son votadas en la misma sesión. Asisten el Ministro de Hacienda y
el director de Presupuesto.
Ha sido práctica recurrente de los últimos ejercicios presupues-
tarios que junto a la Ley de Presupuestos se elabore un Protocolo de
Acuerdo, firmado por el Ministerio de Hacienda y los parlamentarios
de la Comisión Mixta de Presupuesto, que contiene compromisos (no
obligaciones imperativas) asumidos por el poder ejecutivo frente al
Congreso Nacional, como consecuencia de la discusión del proyecto
de presupuesto fiscal. Junto a diversos compromisos sectoriales, en
ese documento se definen las evaluaciones de programas guberna-
mentales a desarrollar durante el año.
El plazo para que el Congreso Nacional despache el proyecto
vence el 30 de noviembre del año anterior a la entrada en vigencia
del presupuesto, trámite tras el cual el Presidente de la República
promulga la Ley de Presupuestos.
Cabe destacar que si el Congreso Nacional no despacha el
proyecto dentro de los sesenta días contados desde su presentación
por el Presidente de la República, rige el proyecto presentado por él.
Ejecución: Es la etapa de vigencia de la ley, que comprende la
totalidad del año calendario respectivo. Corresponde al Ministerio
de Hacienda establecer las normas operativas y efectuar el programa
de caja mensual que cada ministerio y repartición del sector público
aplicará en la ejecución de sus programas.
Evaluación: Durante la ejecución presupuestaria se aplican
diversos controles orientados a garantizar la eficiencia y eficacia
del gasto público. Como parte del control interno, el Ministerio de
Hacienda ha incorporado una visión de presupuesto por resultados,
utilizando instrumentos de evaluación tales como indicadores de
desempeño, balances de gestión integral, programas de mejoramiento
de la gestión, evaluaciones de programas, evaluaciones de impacto
y evaluaciones comprehensivas del gasto.
El resultado de la evaluación periódica de los programas in-
cluidos en el presupuesto anterior contribuye a definir el destino de
184
Finanzas públicas
esos proyectos, así como a decidir la prioridad presupuestaria de

su continuidad.
Entre los controles externos están los aplicados por la Contra-
loría General de la República y el Congreso Nacional. Este último,
a través de la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, realiza un
seguimiento de la ejecución presupuestaria, evaluando la efectividad
con la que se cumplen los programas de gobierno. Para ello, cada
subcomisión técnica puede citar a ministros y jefes de servicio para
escuchar el estado de avance de la ley de presupuestos. Asimismo,
la Comisión Mixta de Presupuesto puede desarrollar los temas
transversales de finanzas públicas que sean de su interés.
Para realizar el seguimiento presupuestario, la comisión espe-
cial puede solicitar, recibir, sistematizar y examinar la información
relativa a la ejecución presupuestaria que sea proporcionada por el
Ejecutivo de acuerdo a la ley, poner dicha información a disposición
de las cámaras o proporcionarla a la comisión especial que deba
informar el siguiente proyecto de Ley de Presupuestos. Para ello
contará con el apoyo de una unidad de asesoría presupuestaria. En
caso alguno esta tarea podrá implicar ejercicio de funciones ejecutivas
o afectar las atribuciones propias del poder ejecutivo.
A los controles anteriores se agrega la facultad constitucional
y exclusiva que compete a la Cámara de Diputados de fiscalizar los
actos del gobierno, para lo cual puede adoptar acuerdos, sugerir
observaciones, solicitar determinados antecedentes, citar a los mi-
nistros y formar comisiones investigadoras (artículo 52 Nº1 de la
Constitución Política).
Deuda pública
En términos generales, deuda es la obligación que un sujeto tiene

de reintegrar, satisfacer o pagar, especialmente dinero. Ahora bien,
la noción de deuda pública hace mención al conjunto de deudas que
mantiene el Estado frente a otro país o particulares. Se trata de un
mecanismo para obtener recursos financieros a través de la emisión
de títulos de valores. La deuda pública corresponde entonces a las
185
obligaciones financieras (bonos, préstamos) contraídas por el go-

bierno, a través de las cuales se compromete a pagar intereses y el
préstamo original en ciertas fechas determinadas.
La deuda pública del gobierno central incluye la deuda de Te-
sorería y Corfo. Actualmente, los principales componentes de esta
deuda son: la deuda externa asociada a los Bonos Soberanos emitidos
en el extranjero, la deuda contraída con instituciones multilaterales
y la deuda interna, compuesta principalmente por los Bonos de Te-
sorería. La deuda del sector público consolidada incluye la deuda
de Tesorería, Corfo y Banco Central.
El Estado, por lo tanto, contrae deuda pública para solucionar
problemas de liquidez (cuando el dinero en caja no resulta suficiente
para afrontar los pagos inmediatos) o para financiar proyectos a
medio o largo plazo.
La deuda pública directa está constituida por la del fisco y
por la de los demás organismos del sector público comprometidos
directamente a su pago. La indirecta es aquella que cuenta con la
garantía o aval del Estado o de algún organismo del sector público
autorizado legalmente para otorgarlo y en la que el deudor principal
es una persona natural o jurídica del sector privado. La garantía o
aval del Estado o de algún organismo del sector público, otorgado
a una entidad del sector público, constituirá siempre solo deuda
pública directa.
Para efectos de nuestro país, la Oficina de la Deuda Pública
propone al ministro de Hacienda la estrategia de endeudamiento
e implementa su decisión respecto de las emisiones y colocaciones
de bonos de Tesorería, cuyo objetivo principal es apoyar la liquidez
y profundidad del mercado financiero local, estableciendo tasas de
interés de referencia para facilitar el acceso de las empresas chilenas
al mercado de capitales.
Para cumplir con este objetivo, la Oficina de Deuda Pública –in-
serta en la Unidad de Finanzas Internacionales– interactúa en forma
coordinada con la Tesorería General de la República, la Dirección
de Presupuestos y el Banco Central, quien actúa como agente fiscal.
Además, monitorea las inversiones de los excedentes temporales,
186
Finanzas públicas
producto de la ejecución del presupuesto, y propone reformas al

mercado de capitales para integrar financieramente a nuestra eco-
nomía en los mercados globales.
Régimen de conversión de la deuda
El régimen de una deuda está constituido por tres factores fun-

damentales, a saber: el tanto por ciento de interés, el tanto por ciento
de amortización y el plazo del pago. Sobre la base de este régimen,
el Estado o un organismo autónomo por cuenta del Estado contrata
la deuda en el país o en el exterior.
De esta forma, el régimen de una deuda podría ser el siguiente:
7% de interés, 20% de amortización y 5 años de plazo. Esta deuda
puede ser convertida; es decir, su régimen puede ser modificado por
los contratantes, alterando su interés, su amortización y/o su plazo.
Es necesario hacer presente que la amortización y el plazo están
ligados de tal modo que no pueden modificarse en forma separada, ya
que el tanto por ciento de amortización determina el plazo de pago.
La conversión destinada a transformar una deuda a corto pla-
zo en otra a largo plazo se denomina consolidación de la deuda y
afecta conjuntamente a la amortización y al plazo. Así, por ejemplo,
una deuda a 1 año plazo, o sea el 100% de amortización anual, se
consolidaría transformándola en deuda a 20 años plazo, con un 5%
de amortización.
La conversión puede ofrecer mayores o menores dificultades
según sea la forma que deuda revista, las condiciones del mercado de
valores, la estabilidad monetaria y la confianza en el crédito público.
Sistema tributario
El sistema tributario se encarga de la captación de recursos. A

través del sistema tributario también se pueden lograr otros objetivos,
como distribuir los ingresos, proteger algunas actividades nacionales,
fomentar el desarrollo de ciertos sectores económicos, etc.
El sistema tributario es, entonces, el conjunto de normas impositivas
relacionadas entre sí e integradas por los impuestos vigentes, normas
187
administrativas, procesales y penales, y una administración tributaria

encargada de fiscalizar la aplicación correcta de la norma legal.
Otro concepto de sistema tributario dice que este es «el conjun-
to de normas que ponen en movimiento el poder tributario y que,
además, establece los medios de administración y fiscalización de
los tributos» (Jorrat, 2000).
La estructura de un sistema tributario se basa en dos teorías: la
del impuesto único y la de los impuestos múltiples.
La teoría del impuesto único señala que el sistema tributario solo
debe ajustarse al pago de un único impuesto, que puede tener como
base el consumo o la renta de las personas. La teoría de los impuestos
múltiples señala que el sistema tributario está basado en la existencia
de variados impuestos, lo que trae consigo una diversificación de la
fuente impositiva. Esta teoría se relaciona con el desarrollo moderno de
la sociedad global y actual. Esta promueve una sociedad con mayores
posibilidades de desarrollo e igualdad, en el sentido que a mayor po-
sibilidad de negocio, mayor capacidad de recaudación tiene el Estado.
Chile, basado en su historia –recuérdese la crisis producida por
el único ingreso que tenía a principios de siglo, el salitre– y en su
deseo, tal como lo hacen las sociedades modernas y prósperas, de
redistribuir de forma equitativa sus ingresos, crea su sistema tribu-
tario a partir de la teoría de los impuestos múltiples.
Características del sistema tributario chileno
Multiplicidad de tributos: Lo que presenta ventajas y desventa-

jas; es ventajoso por el hecho de que produce una diversificación de
las fuentes de tributación y a la vez mejora la amplitud de sectores,
actividades o personas que resultan afectadas por la tributación, con
lo que se cumple en mejor forma con el principio de la generalidad.
Sin embargo, presenta desventajas derivadas, por ejemplo, de la com-
plejidad para su cumplimiento y la complejidad para su fiscalización.
Diversidad de tipos de tributos: Toda vez que se conjugan im-
puestos directos e indirectos; personales y reales; internos y externos;
acumulativos y no acumulativos; trasladables y no trasladables;
progresivos y proporcionales, etc.
188
Finanzas públicas
No hay determinación o preferencia por un tipo de tributo: La

estructura del sistema tributario chileno presenta un gran predominio
de los impuestos que gravan el consumo y una menor participación
de los impuestos a la renta. Es manifiesta la importancia que tiene
el I.V.A. en la recaudación total de los impuestos (50.4% del total
de la recaudación, aproximadamente).
Fuente: Jorrat, Michael. Diagnóstico del Sistema Tributario Chileno.
El sistema tributario chileno se encuentra estructurado sobre

la base de una pluralidad o multiplicidad de tributos de manera
bastante compleja; está estructurado por pocos impuestos de alto
rendimiento. Por expreso mandato de la Constitución Política de
Chile, su uso o destino no está predet erminado. Los impuestos
existentes se pueden clasificar en cuatro tipos: Impuesto a la Renta,
Impuesto a las Ventas y Servicios, Impuestos Específicos y Otros
Impuestos, tal como se muestra en el mapa.
En términos de recaudación, los impuestos sobre el consumo
juegan un rol predominante y, entre estos, el Impuesto al Valor Agre-
gado (IVA) es el más importante, representando más de la mitad de
la recaudación tributaria.
189
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Escuela de Gobierno y Gestión Pública de la Universidad de Chile (s.f.).
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Torres, G. (2003). Contabilidad y Auditoría. Revista para la Gestión Pro-
fesional. Santiago: LexisNexis.

190
II.4.
La planificación estratégica
en las instituciones del Estado
Marianela Armijo Quintana
La planificación estratégica (PE) es una herramienta de gestión

que apoya la toma de decisiones de las organizaciones en torno al
quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro, para
adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno
y lograr la mayor eficiencia, eficacia y calidad en los bienes y servi-
cios que se proveen.
El proceso de PE consiste en un ejercicio de formulación y esta-
blecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica
principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias)
para alcanzar dichos objetivos (Anthony, 1998). Desde esta pers-
pectiva, la PE es una herramienta clave para la toma de decisiones
de las instituciones públicas.
A partir de un diagnóstico de la situación actual (a través del
análisis de brechas institucionales), la PE establece cuáles son las
acciones que se tomarán para llegar a un «futuro deseado», el cual
puede estar referido al mediano o largo plazo.
La definición de los objetivos estratégicos, las metas y los indi-
cadores establecen el marco para la elaboración de la Programación
Anual Operativa, que es la base para la formulación del proyecto
de presupuesto.
Las preguntas que se formulan en un proceso de planificación
estratégica se relacionan con los siguientes aspectos: ¿qué hace la
organización y para quienes? (misión), ¿cómo quiere ser reconocida?
(visión), ¿dónde quiere llegar o qué resultados espera lograr para ser
191
consistente con su misión? (objetivos estratégicos) y ¿cómo podremos

lograr dichos resultados? (estrategias).
El uso de la planificación estratégica en el ámbito público es una
herramienta imprescindible para la identificación de prioridades y
asignación de recursos en un contexto de cambios y altas exigencias
por avanzar hacia una gestión comprometida con los resultados. Faci-
lita el establecimiento de los objetivos estratégicos que concretizan la
misión y la visión. Por lo tanto, la PE es la base para el establecimiento
de mecanismos de seguimiento y evaluación de dichos objetivos.
La planificación estratégica es un proceso continuo que requiere
constante retroalimentación acerca de cómo están funcionando las
estrategias. En el sector privado, es el mercado quien entrega los indi-
cadores sobre resultados (utilidades, retornos sobre la inversión, etc.).
En el sector público, la evaluación de la gestión de sus instituciones
(a través de la construcción de indicadores para el seguimiento de
las metas) provee información relevante para la toma de decisiones.
En el marco de las actividades de planificación de las organiza-
ciones, es necesario distinguir entre la planificación estratégica y la
planificación operativa (programación). Aun cuando ambas tratan
de determinar los mejores cursos de acción, la primera se refiere al
largo y mediano plazo y la segunda se relaciona con el corto plazo.
La planificación estratégica pone su foco de atención en los aspectos
que del ambiente externo a la institución: los usuarios finales a quienes
se entregan los productos, los resultados finales o impactos de la acción.
La planificación operativa se refiere a la determinación de las metas
de corto plazo, las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A par-
tir de este proceso es posible realizar la programación de las actividades
y la estimación del presupuesto que se requiere para llevarlas a cabo.
1.- Requisitos de la planificación estratégica

en el ámbito público
La planificación estratégica (PE) en el ámbito público debe ser

una herramienta simple y de utilidad para la toma de decisiones y el
establecimiento de las prioridades institucionales, y es la base para
el monitoreo y evaluación de su gestión institucional.
192
La planificación estratégica en las instituciones del Estado
Las mejores prácticas en la aplicación de PE a nivel guberna-

mental señalan la necesidad de que su metodología se apegue a los
siguientes requisitos:
a) Definir los responsables de los programas, áreas o divisiones

que tienen a cargo la producción de los bienes y servicios.
Asumir un proceso de PE implica tomar decisiones respecto de

cursos alternativos de acción con los recursos presupuestarios. Si
bien en la mayor parte de los países los grados de discreción para el
uso de recursos están predefinidos o condicionados por los límites
de gasto que se otorga anualmente, siempre es posible –dentro de
estos límites o bien dentro de ahorros de eficiencia, etc.– contar con
un espacio para optar por alternativas respecto de cómo se asignarán
esos recursos en ámbitos estratégicos de programas y productos.
Por esto es fundamental el involucramiento de los directivos
de los programas y su coordinación con las áreas de planificación y
presupuesto de las entidades. Los directivos a cargo de los programas
deben tener la facultad de incidir sobre los aspectos que determinan
la efectividad de la gestión.
b) El proceso de planificación estratégica debe ser la base para la

definición de los planes operativos anuales, base de la programación
presupuestaria.
• La realización de la PE debe coordinarse con el calendario

presupuestario.
• La metodología y contenido del proceso de PE debe permitir
responder preguntas básicas para avanzar hacia un presu-
puesto orientado a resultados.
• Las metas y las líneas de acción de corto plazo deben estar
alineadas con las definiciones estratégicas. Este alineamiento
debe permitir la identificación de los aspectos financieros y
operativos para materializar el presupuesto.
193
• Si bien la PE debe permitir la revisión de la misión y objetivos

estratégicos, esta debe apoyar la determinación de la asigna-
ción presupuestaria más favorable para la contribución al
resultado deseado.
• La metodología que se utilice debe permitir su aplicación anual
en el marco del proceso presupuestario, por lo que no debe ser
compleja. El tipo de preguntas que aborde la planificación es-
tratégica debe permitir responder aspectos básicos para definir
cursos de acción hacia los cuales priorizar recursos.
c) La PE debe permitir la definición de los resultados esperados

de la gestión anual. Por lo tanto, el énfasis debe estar enfocado en el
que se espera lograr en un plazo determinado, para que los productos
sean provistos de forma eficiente, eficaz y de calidad.
d) Para saber si se han cumplido los objetivos propuestos es

necesario que la PE sea la antesala del control de la gestión.
Así como se define un proceso de PE anual, debe establecerse

un sistema de control de gestión que permita registrar los objetivos,
metas e indicadores a lo largo de toda la organización, facilitando
el monitoreo y evaluación posterior.
Esto implica abordar un requisito clave, asociado a la pregunta
«¿se están logrando los resultados?».
La definición de los indicadores constituye el paso posterior
una vez que se ha finalizado la PE. El proceso de PE facilitará la
identificación de cuáles serán los indicadores estratégicos y los que
serán parte de los indicadores operativos del control de actividades
necesarias para la implantación de los planes y proyectos.
2.- Componentes del proceso

de planificación estratégica
Los enfoques para abordar un proceso de planificación estraté-

gica son diversos; sin embargo, la revisión de manuales aplicados en
el ámbito de la administración pública da cuenta que es conveniente
194
identificar los siguientes componentes: misión, visión, objetivos

estratégicos, estrategias, indicadores y metas. En el esquema N°1
se señalan dichos componentes y la secuencia que ocupan dentro
del proceso de planificación estratégica. Debe tenerse en cuenta que
las fases del proceso pueden realizarse de manera secuencial, pero
siempre considerando una perspectiva integrada y retroalimentadora
entre dichas fases. Por ejemplo, para revisar y/o construir una mi-
sión se deben tener en cuenta el comportamiento de los indicadores,
que reflejan el funcionamiento de las estrategias. O bien, cuando se
establecen los objetivos estratégicos es clave considerar cuál es el
mandato de la institución definido en la misión y también su visión.
2.1. Misión
Es una descripción de la razón de ser de la organización: estable-

ce su «quehacer» institucional, los bienes y servicios que entrega, así
como las funciones principales que la distinguen y la hacen diferente
de otras instituciones y justifican su existencia.
Responde a la pregunta «¿qué hace la organización y para
quiénes?».
Una correcta definición de la misión debe contener, al menos:
• Cuál es el propósito de la organización.

• Qué hace: descripción de los productos finales (bienes y ser-
vicios que entrega).
• Para quiénes: identificación de los usuarios o beneficiarios a
quienes van dirigidos los productos finales (bienes y servicios).
• Cuál es el efecto que se espera lograr: (resultado final) en la
población objetivo a la que se dirige su accionar, a través de los
productos. Se refiere al quehacer de la institución, redactado
como el valor público de la entidad.
El análisis de la misión puede consistir en un ejercicio definición

de la misma o bien de revisión y/o actualización.
195
Esquema N°1:
Proceso de planificación estratégica
El ejercicio de trabajar con la misión está circunscrito al ámbito

de decisiones directivas, en los más altos niveles de responsabilidad
organizacional, dado que enmarca los productos y los resultados
por los cuales la organización debe responder a sus usuarios y a la
ciudadanía.
De esta manera, antes de comenzar cualquier ejercicio referido
a la misión institucional es importante que las autoridades de la
institución estén involucradas, liderando el proceso y validando los
compromisos que surjan.
196
El tener una misión concertada entre el equipo directivo y co-

municarla a los funcionarios, usuarios y ciudadanos permite:
• Contextualizar la intervención pública y definir el ámbito de

responsabilidad de la institución.
• Mantener a la dirección de la organización enfocada en los
temas estratégicos.
• Encauzar los apoyos políticos y capacidades administrativas
de la institución.
• Mostrar a los grupos de interés el valor público que aporta
la institución.
2.1.1. Redacción de la misión
La definición de la misión debe facilitar la comprensión (a la

propia institución, a los usuarios, ciudadanos, Ministerio de Hacien-
da, Congreso, etc.) de la especificidad del quehacer institucional (que
le confiere identidad) y lo que justifica públicamente su existencia.
2.1.2 Aspectos prácticos para la formulación de la misión
La elaboración de la misión debe tener en cuenta la misión del

nivel organizacional más alto al que corresponda. Por ejemplo, la
misión de un servicio público/entidad debe considerar la misión del
ministerio al cual está adscrito. O bien, la misión de una división
(ya sea de la línea de negocio o de apoyo de la institución) debe
considerar la misión institucional y/o del nivel organizacional que
corresponda de acuerdo a las relaciones de dependencia jerárquica y
funcional. Esto facilita la coherencia y alineación de las misiones de
cada uno de los estamentos de la organización. Asimismo, permitirá
posteriormente construir los indicadores que facilitan la integración
entre los diferentes niveles organizacionales.
¿En qué casos es necesario establecer una nueva misión?
197
• Si no ha habido antes un proceso de revisión o de identifica-

ción de misión.
• Si la redacción de la misión solo explica lo establecido en el
ámbito de la ley que crea la institución y no explica claramente
qué produce, para quiénes y qué se espera como resultado.
• Si la institución ha sufrido redefiniciones importantes en los
ámbitos de su competencia o hay alguna declaración política
clave de prioridad pública que afecta a la entidad. Si es así,
es clave que la misión se valide con instancias de decisión
política-administrativa (presidencia, función pública, etc.).
• Si un programa amplía el foco de sus beneficiarios, por ejem-
plo, desde un ámbito central a uno nacional, o bien desde un
tipo de prestación específica acotada a otra de carácter más
integral, que considera la inclusión de otros productos. En
estos casos los efectos o resultados finales esperados por la
institución pueden cambiar.
¿Qué no debe faltar en la declaración y redacción de una misión?
• Productos finales o estratégicos (bienes y servicios).

• Los usuarios o beneficiarios, población objetivo a quienes se
dirigen dichos bienes y servicios.
• Los resultados que pueden esperar los usuarios, beneficiarios
y la ciudadanía.
2.1.3. Definición de los productos y los usuarios
Productos finales o estratégicos
El producto es el «principal bien o servicio que la institución

proporciona a un usuario externo».
La característica principal del producto es que la entidad es
responsable de su generación y provisión.
En el presupuesto por programas, un producto final es la cate-
goría principal para la asignación de recursos.
198
Los productos finales deben cumplir con una serie de requisitos

desde el punto de vista de su provisión: deben ser a la vez eficien-
tes, eficaces, de calidad y económicos. Estos atributos básicos de
desempeño son los que serán medidos y evaluados en el sistema de
monitoreo de evaluación de la gestión presupuestaria y de resultados.
Un punto clave para la asignación de recursos y la rendición de
cuentas es definir claramente cuáles son los bienes y/o servicios que
se entregan a los usuarios externos.
En la redacción del producto debe considerarse lo siguiente:
• El servicio o bien que se provee al usuario; por lo tanto, para

la definición de un producto se debe considerar el «nombre»
del bien y/o servicio que posibilite informar precisa y clara a
cualquier persona lo que la institución entrega a un tercero.
Ese tercero puede ser un usuario, la ciudadanía o bien otra
entidad pública.
• El producto debe redactarse como bien o servicio; por ejemplo,
«asesorías técnicas», «viviendas rurales», «matrículas secun-
darias», «fiscalizaciones seguridad ambiental», «mantención
de vías», «certificados sanitarios», etc.
Aspectos a considerar para la identificación de los productos

finales o estratégicos:
• La prioridad estratégica. Un producto final está directamente

relacionado con el mandato legal y con las prioridades ins-
titucionales.
a) La demanda de los usuarios por los productos finales es

continua, sistemática y permanente.
b) El número de transacciones de ese producto es significativa,

o por lo menos representa las transacciones más relevantes desde el
punto de vista de los procesos.
199
c) Existe un centro gestor a cargo de la generación de ese pro-

ducto.
d) Los recursos presupuestarios que se consumen en la genera-

ción del producto final son altos con relación al presupuesto total
(porcentaje del presupuesto destinado a la provisión del servicio).
e) El producto final es relevante para la rendición de cuentas

(información externa sobre las coberturas alcanzadas, los costos, la
calidad, etc.).
A diferencia de los productos finales, los productos intermedios
son los subproductos obtenidos a partir de los insumos ocupados
para la obtención del producto final. Por ejemplo, un producto final
de un programa de atención primaria de salud puede ser «Atención
al niño sano», mientras que un producto intermedio puede ser
«Educación en hábitos alimenticios». Los productos intermedios,
a diferencia de los productos finales, no son parte del monitoreo
estratégico, sino de la gestión operativa.
Usuarios
Así como es fundamental conocer qué hace la institución y los

bienes y servicios que provee, un requisito central es saber hacia
quiénes están destinados dichos productos finales, es decir, el usuario
o beneficiario de los mismos.
Tal como un producto final o estratégico tiene como característi-
ca principal estar destinado hacia fuera de la entidad, el depositario
de dicho producto es justamente un usuario externo, quien recibe
el bien o servicio.
En relación con el tipo de usuario hacia los cuales van dirigidos
los productos, es necesario considerar al menos tres conceptos: «po-
blación potencial», «población objetivo» y «beneficiarios efectivos».
Estas distinciones posibilitan posteriormente realizar distintos
tipos de indicadores asociados a la cobertura de la demanda potencial
y a la demanda efectiva, así como las evaluaciones de las mismas.
200
Población potencial corresponde a la población total que pre-

senta la necesidad y/o problema que justifica el programa, la unidad
o la institución y, por ende, pudiera ser elegible para su atención.
Población objetivo: población que el programa, la unidad o la
institución tiene planeado o programado atender en un período dado
de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la población
potencial o a una parte de ella.
Beneficiarios efectivos: son aquellos que están siendo o han sido
atendidos por el programa, la unidad o la institución.
2.2. Visión
Es el futuro deseado de la institución. Se refiere a cómo quiere

ser reconocida la entidad y representa los valores con los cuales se
fundamentará su accionar público.
Responde a la pregunta «¿cómo quiere ser reconocida la
institución?».
2.2.1. Redacción de la visión
Puede ser más amplia que la misión institucional y debe con-

tener aspectos que permitan a los usuarios identificar los valores y
proyección de la institución. Se debe evitar repetir las funciones y los
productos que caracterizan la definición de la misión. Asimismo, no
deberían señalarse aquellos aspectos relacionados con los proyectos
de modernización de corto plazo.
2.2.2. Aspectos prácticos para la definición de la visión
¿Qué no debe faltar en la definición de la visión?
• Los valores de la entidad.

• Cómo quiere ser vista o percibida la institución en el futuro.
Importancia de la declaración de visión para la gestión ins-

titucional:
201
• Compromete públicamente las aspiraciones institucionales,

dando un efecto de cohesión a la organización.
• Permite distinguir y visualizar el carácter público y cómo la
intervención gubernamental se justifica desde el punto de vista
de lo que entrega a la sociedad.
• Complementa el efecto comunicacional de la misión y en-
marca el quehacer institucional en los valores que la sociedad
espera de la entidad pública.
2.3. Objetivos estratégicos
Los objetivos estratégicos constituyen el paso siguiente a definir

una vez que se ha establecido cuál es la misión y visión.
Responden a la pregunta «¿dónde queremos ir?» y «¿qué que-
remos lograr?».
Son los logros que la entidad pública, ministerio u órgano es-
pera concretar en un plazo determinado (mayor de un año) para el
cumplimiento de su misión de forma eficiente y eficaz.
Esquema N°2:
Plazos en la planificación estratégica
202
Los objetivos estratégicos tienen las siguientes características:
• Se vinculan directamente con la misión.

• Están orientados a definir los logros de dicha misión o pro-
pósito general, por lo que el tipo de indicadores relevantes se
refieren a los impactos que la entidad está logrando.
• Constituyen el instrumento principal para establecer los cur-
sos de acción preferentes en un plazo determinado (en general
a mediano plazo), sobre los cuales se establecen los grandes
ítems de los recursos necesarios.
2.3.1. Pasos básicos para la definición

de los objetivos estratégicos
Después de establecer las «definiciones estratégicas básicas»,

como misión y visión (tienen un carácter más permanente desde el
punto de vista de la gestión), la definición de los objetivos estratégicos
da comienzo al proceso de planificación estratégica en su versión
anual y como fase previa a la formulación del presupuesto.
Cuando una entidad se propone establecer sus objetivos estraté-
gicos, debe partir necesariamente de un diagnóstico institucional que
permita identificar las brechas desde el punto de vista organizacional
que le dificultan obtener el mejoramiento esperado de la gestión y los
resultados que se quiere alcanzar. En este sentido, no tan solo para
abordar la misión, sino también para la construcción de objetivos y
estrategias, se utiliza en general un análisis de los aspectos internos
y externos a la entidad.
203
Esquema N°3:
Análisis interno y externo de la organización
Fuente: Curso de Planificación Estratégica

en Organizaciones Públicas. ILPES/CEPAL (2008).
2.3.2.- Análisis de los aspectos internos

y externos a la entidad
Un paso fundamental que la metodología de PE provee para la

definición de los objetivos estratégicos tiene que ver con el antiguo y
clásico análisis del ambiente externo y del ámbito interno, también
denominado «FODA» (fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas). Esto básicamente consiste en un análisis de las brechas
institucionales que deben ser intervenidas por la entidad para el
logro de los objetivos. Estas pueden ser producto de debilidades
organizacionales o bien pueden identificarse a partir del propio
proceso de análisis.
Es importante considerar que antes de que la organización se
comprometa a un resultado, es fundamental analizar si están las
204
condiciones de asumir con dicho desafío. Esta es la principal utilidad

del análisis FODA.
Si se parte de la base que los objetivos estratégicos son la de-
claración del «qué» va a hacer la organización para cumplir con la
misión; desde ya se enfrentan ciertas restricciones o la posibilidad
de aprovechar ciertas condiciones favorables a la entidad para op-
timizar el desempeño de la institución.
El tipo de restricciones pueden provenir tanto desde la propia
organización (que en este caso convencionalmente se han denomina-
do «debilidades»), o bien desde el ambiente externo, que también se
conocen mejor como amenazas. Desde el punto de vista de las con-
diciones favorables, estas también pueden provenir desde el ámbito
interno, que en general se las ha denominado como «fortalezas», o
del ambiente externo o entorno a la organización («oportunidades»).
Por otro lado, el desempeño requiere no solo el cumplimiento
de sus objetivos (eficacia), sino también que se haga al mínimo
costo (o sea, con un aprovechamiento pleno de los recursos que se
le han encomendado), y además, que dicho desempeño garantice el
cumplimiento de ciertos estándares y expectativas de los usuarios
en la política pública, los bienes y servicios entregados, etc.; es decir,
que sea de calidad.
También debe asegurar que el manejo de los recursos haya
sido con «economía»; es decir, si tuvo que hacer una compra, ase-
gurar que fue al mejor precio. Asimismo, si se trata de administrar
el programa, la idea es que los gastos administrativos estén en un
determinado estándar.
2.3.3. Redacción de los objetivos estratégicos
• Señalar la expresión de logro; evidenciar el cambio o transfor-

mación que se espera con las políticas a cargo de la institución.
Por ejemplo: mejorar los estándares de competitividad, dismi-
nuir niveles de pobreza, garantizar niveles de seguridad, etc.
• Evitar su redacción en términos de «contribuir», «fomentar»
o «procurar».
205
• Responder a la ciudadanía hacia dónde se dirigen los recursos

asignados de la institución en su globalidad.
• Responder a un problema o aspecto específico relacionado
con el cumplimiento de la misión.
• Responder sobre el beneficio esperado para los usuarios a
los cuales van dirigidas las políticas y/o programas de la
institución.
• Permitir a los usuarios y/o beneficiarios conocer hacia dónde
se dirige la priorización de los recursos presupuestarios.
Los objetivos estratégicos deben ser monitoreados y evaluados

a través de indicadores. Tanto la institución como los ciudadanos y
los usuarios deben conocer el progreso que tienen las entidades y los
programas en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos, dado que
allí están depositadas las prioridades en la asignación de los recursos.
Desde esta perspectiva es fundamental considerar los diferentes
niveles decisionales de la organización y procurar la coordinación
entre los diferentes niveles de objetivos estratégicos.
2.4. Estrategias y planes de acción
2.4.1. Estrategias
Las estrategias son las directrices que ayudan a elegir las acciones
adecuadas para alcanzar las metas de la organización. Permiten la
definición de las metas, los programas y planes de acción y la base
para las prioridades en la asignación de recursos.
Responden a la pregunta «¿cómo se pueden alcanzar los obje-
tivos o cómo se puede llegar a cumplir los resultados esperados?».
Las estrategias proporcionan una base para la toma de deci-
siones respecto de los cursos de acción propuestos, tal como puede
apreciarse en el siguiente esquema:
206
Esquema N° 4:
Ejemplo de objetivos estratégicos y estrategias
OBJETIVO ESTRATÉGICO 1: ESTRATEGIA 1:

Mejorar los tiempos de respuesta y de Impulsar cambio tecnológico y capacita-
tramitación de la entrega de pensiones. ción funcionaria en todo el país.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 2: ESTRATEGIA 2:
Alcanzar estándares ISO/9000 de supervi- Establecimiento de convenios interna-
sión de las entidades prestadoras de salud. cionales para la estandarización de los
procesos.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 3:
ESTRATEGIA 3:
Mejorar la posición financiera de las
entidades de salud supervisadas. Impulsar política de recuperación de
cobranzas y disminución de subsidios
cruzados.
2.4.2. Definición de las estrategias
Como fue señalado en el capítulo 1, la realización del plan es-

tratégico requiere considerar la retroalimentación entre sus distintas
fases. Por esto, para la definición de las estrategias (cómo se logrará
el objetivo) es un requisito conocer el nivel de desempeño de las
metas, monitoreadas a través de indicadores de diferentes ámbitos,
tales como eficacia, eficiencia y calidad.
Una vez que se han definido los indicadores para hacer el se-
guimiento y el monitoreo de los factores críticos de éxito o aspectos
relevantes de la misión y objetivos estratégicos, es necesario esta-
blecer cuáles serán los cursos de acción que permitirán alcanzar los
resultados esperados.
Una estrategia o «curso de acción» es una decisión que tiene
que ser tomada con máxima precaución y con el acuerdo del equipo
directivo.
Los diferentes tipos de estrategias deben considerar aspectos como:
207
• Posición de la institución respecto de la competencia o de

entidades similares (respecto de los costos, coberturas, satis-
facción de los clientes, etc.).
• Análisis de los productos (bienes y servicios): costo, cobertura
geográfica, tecnología utilizada, etc.
• Análisis de los usuarios: nivel de satisfacción, capacidad de
cubrir la demanda potencial, etc.
En el ámbito privado, las «estrategias de negocios» identifican

de 8 a 12 estrategias que una organización debe tener en cuenta al
decidir cómo «competir» en su entorno particular1:
• Concentración de productos o servicios existentes

• Desarrollo del mercado y/o producto
• Concentración en innovación/tecnología
• Integración vertical/horizontal
• Desarrollo de joint ventures
• Diversificación
• Atrincheramiento/retorno completo, básicamente a través de
la reducción de costos
• Desposeimiento/liquidación (la solución final).
En la mayor parte de las entidades gubernamentales, muchas

de estas alternativas de cursos de acción son difíciles de implemen-
tar, dadas restricciones legales o por la naturaleza misma del bien
público, que exige su provisión continua independiente de la racio-
nalidad económica. Desde esta perspectiva, el análisis del beneficio
social es determinante para la justificación pública de la provisión
de los productos.
Una vez se han definido las estrategias preliminares, es impor-
tante establecer, en base a las metas, cuán lejos o cerca está la orga-
nización de alcanzarlos con los recursos previstos, las capacidades
de recursos humanos y con la tecnología que se dispone.
1
Goodstein, L. D., Nolan, T. M. y Pfeiffer, J. W. (1998).
208
Para identificar cuán lejos o cerca está la organización de al-

canzar sus objetivos a través de estas estrategias, se debe regresar
al análisis que realicé de mis debilidades, oportunidades, fortalezas
y amenazas. Por ejemplo, si el objetivo estratégico es «ampliar la
cobertura de subsidios agrícolas para riego en zonas de potencial
sequía», una estrategia posible es «lograr una alianza con los cam-
pesinos para lograr el apalancamiento financiero».
El análisis de posibilidades para concretar dicha estrategia exige
volver al estudio del entorno (en este caso, la capacidad que tienen los
campesinos de organizarse para lograr fuentes de co-financiamiento),
o bien de si la actual estructura organizacional permite abordar
dicho desafío.
2.4.3. Planes de acción
Los planes de acción responden a la pregunta «¿qué proyectos

y actividades deben ser realizadas (y en qué plazos) para concretar
las estrategias?».
Los planes de acción –o el conjunto de tareas que la organización
establecerá para alcanzar los resultados– debe facilitar el cierre de las
brechas que existen entre la situación actual y la situación deseada.
«La reflexión sobre el valor público nos lleva a aquello que muchos
consideran como la esencia de la gestión: el despliegue consciente y
especializado de capacidades legales, financieras, materiales y humanas
para obtener resultados concretos. Una cualidad esencial en los direc-
tivos es la capacidad de definir los objetivos, pero también conseguir
recursos para sus organizaciones. La esencia de la gestión reside en la
implementación de lo que se quiere conseguir» (Moore, 1998: 277).
Un plan de acción contiene, en la mayor parte de los casos, una
detallada descripción de las estrategias y pasos necesarios para la
implementación del plan estratégico, así como de los funcionarios
responsables.
Los planes de acción se realizan una vez que se tienen definidas
las estrategias que permitirán «cerrar las brechas» entre lo que se
desea alcanzar y lo que la organización actual y el entorno dificulta.
Constituyen los aspectos de carácter operativo de cada una de las
209
unidades o áreas de negocios, centros de responsabilidad que tienen

a cargo la generación de un producto final. Los planes operativos de
las áreas o divisiones, ya sea de productos finales, unidades de apoyo,
etc., debieran contemplar los requerimientos de recursos humanos y
financieros, así como posibilitar el desarrollo del presupuesto.
El desarrollo de los planes operativos en el ámbito de las insti-
tuciones públicos está claramente determinado por metodologías y
procesos que obedecen a reglamentaciones propias de los departa-
mentos de planificación y/o presupuesto.
Armijo, M. (2011). «Planificación estratégica e indicadores de desempeño
en el sector público». Serie Manuales N°69. ILPES. CEPAL.
Anthony, R. (1998). El Control de Gestión. Marco, Entorno y Proceso.
Barcelona: Harvard Business School/Editorial Deusto.
Goodstein, L. D., Nolan, T. M. y Pfeiffer, J. W. (1998). Planeación Estra-
tégica Aplicada. Cómo desarrollar un plan que realmente funcione.
Mc Graw Hill.
Moore, H. M. (1998). Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector
Público. Barcelona/Buenos Aires: Paidós.
210
II.5.
Auditoría y control de gestión
Rafael Pizarro
Introducción
El control gubernamental en Chile y el mundo está orientado,

fundamentalmente, a distribuir y ejecutar de manera correcta o eficaz
los fondos públicos que se establecen en las normativas presupuesta-
rias. A partir de la nueva generación de reformas que han impulsado
transformaciones hacia dentro del Estado (Oszlak, 1999), se ha
buscado dejar atrás los rasgos asociados a un modelo burocrático
de gestión, lo que implica introducir cambios estructurales y cultu-
rales de forma paulatina, ya que no solo basta con modificaciones
o reformas legales, sino que es necesario cambiar patrones de com-
portamiento de funcionarios y ciudadanos. En este sentido, lo que
se plantea como elemento central es que la Nueva Gestión Pública
(NGP) impulsa cambios que no son solo estructurales, sino que van
dirigidos con mayor fuerza a generar cambios de largo plazo en la
cultura organizacional de las instituciones públicas (Navas, 2010).
Por lo anterior es que se hace relevante el desarrollo del control
de gestión en el ámbito gubernamental central, así como el cono-
cimiento del mismo en nuestra disciplina. Para ello, se establece
el marco teórico sobre el cual se desarrolla el control de gestión
gubernamental en nuestro país, es decir, la NGP y las implicancias
que ella establece sobre el área de estudio, para luego desarrollar
los principales instrumentos que se utilizan en el país y, finalmente,
algunas reflexiones finales sobre lo tratado.
211
Rafael Pizarro
Nueva Gestión Pública
La institucionalidad, herramientas y diseños del control de

gestión gubernamental se orientan en la perspectiva de la Nueva
Gestión Pública (NGP) o New Public Management en la versión
anglosajona de este enfoque (Clad, 2008). Esta teoría establece la
asimilación de los principios y formas de la gestión privada a la pú-
blica, incorporando elementos como regulación de sectores, gestión
estratégica, accountability, externalización de servicios, auditorias
de calidad, entre otros términos (Gruening, 2001).
En esta perspectiva, se establece como elemento ordenador y
articulador de la acción de la gestión pública la eficacia y eficien-
cia, relacionando de manera coherente el proceso con el resultado
e incorporando una perspectiva maximizadora más cercana a los
fundamentos de la administración y la economía (Osborne y Gaebler,
1993). Es decir, los costos del actuar público deben minimizarse para
ser más rentables.
Lo anterior se estableció en contraposición al conocido enfo-
que burocrático, presentando una nueva relación Estado-sociedad
y aumentando la relevancia del mercado como articulador y guía
de la sociedad, así como una ciudadanía más informada y vigilante
ante el accionar del gobierno, generando una demanda de servicios
más compleja y con la asimilación de estándares de calidad y trans-
parencia hacia quienes gobiernan (Allison, 2009).
En este contexto es que el Estado, a través del gobierno, asumió
en la década de los noventa el diagnóstico que sustentó la NGP, es
decir: una creciente insatisfacción social que radica en la provisión,
calidad, regulación y financiamiento de las administraciones públicas
y su atención. En base a este diagnóstico, generó políticas de promo-
ción e instauración de mecanismos propios de modelos de gestión,
basados en el paradigma de la NGP (Allison, 2009).
La literatura disciplinar permite establecer que la NGP busca
que la administración del Estado tenga un tinta más empresarial,
incorporando lógicas sustentadas en principios gerenciales e instau-
rando conceptos desde esa perspectiva que usan los policy makers y
funcionarios públicos. Entre esos conceptos se encuentran: visión;
212
estrategia; indicadores de gestión; incentivos basados en metas; pla-

nes estratégicos de desarrollo; cartas de deberes y derechos; cartas
compromisos; medición de satisfacción; y participación ciudadana,
entre otros (Allison, 2009). En este contexto, el informe del Banco
Mundial (1997) explicita que la labor fundamental –y que debe ser
la base en la gestión de las administraciones públicas– la constituye
un sistema gubernamental que proporcione bienes y servicios en
forma eficiente, eficaz, oportuna y que establezca en forma explícita
un alto nivel de compromiso hacia los ciudadanos (Shröeder, 2005).
Operativamente, las características de la NGP establecen vi-
siones y acciones que impactan en las burocracias de las diferentes
administraciones públicas y que pueden resumirse en las siguientes:
• Desregulación del mercado.

• Descentralización del Estado (generación de niveles subna-
cionales de administración pública).
• Énfasis en las responsabilidades de los gestores y motivación
para la mejora (establecimiento de gestión de personas basado
en los directivos públicos).
• Visión clientelar de la ciudadanía.
• Introducción de la competencia y el mercado como agente
de eficacia y eficiencia.
• Incorporación y utilización de metodologías de evaluación y
técnicas de gestión aplicadas en el ámbito empresarial (Ocde,
1997, 2005).
Por los argumentos descritos se puede aventurar que esta orien-

tación cuestiona de manera directa el enfoque burocrático, buscando
establecer mejores respuestas a los problemas públicos mediante la
dirección de los servicios públicos y mecanismos más eficaces para
la formulación y evaluación de políticas públicas, indicadores de
impacto y administración financiera eficaz (Gruening, 2001).
En su esencia, la NGP espera que los niveles de excelencia en
la gestión mejoren tanto en su estándar, transparencia y calidad de
servicio, lo que sin duda permitirá los cambios y transformaciones
213
Rafael Pizarro
que el Estado requiera (Oszlak, 1999). En este escenario, se imple-

mentaron indicadores de desempeño con rendimientos crecientes en
el tiempo, con niveles y modelos de calidad cada vez más exigentes
y con sistemas de evaluación institucionalizados en perspectiva es-
tratégica, estableciendo medios de verificación pertinentes y acceso
público a información (Gruening, 2001).
La NGP ha buscado realizar modificaciones estructurales al
aparato del Estado. No puede ser vista solo como una nueva forma
de gestión: se trata de un sistema estructurado y complejo que busca
cambiar, entre otros elementos, los incentivos institucionales del sis-
tema, de modo de transformar la relación entre los fines, propósitos
y los mecanismos para salvaguardar relaciones de producto (bienes,
servicios y regulaciones) con un alto nivel de impacto organizacional
y en una perspectiva de largo plazo (Shröeder, 2005).
Como es de esperar, la NGP establece cambios a lo que tradicio-
nalmente las administraciones públicas realizaban en los procesos
presupuestarios basados en registros y comportamientos históricos,
tanto a nivel nacional, funcional y sectorial. Es así como, paulati-
namente, se instauraron elementos que reflejan los fundamentos
de la NGP, desarrollando herramientas de gestión que se formulan
con mayor exhaustividad y profesionalismo, teniendo como base
a instrumentos sofisticados de análisis financiero, proyecciones y
determinación del uso racional de los recursos, en concordancia
con los objetivos y resultados esperados de los planes, programas
y proyectos adscritos a las partidas institucionales de gasto públi-
co. En este sentido, y siguiendo la argumentación de Echebarría y
Mendoza (1999), con la NGP se van incrementando mecanismos
propios de la racionalidad técnica, basada principalmente en la
teoría económica clásica.
La NGP, tal como se mencionó, debe enfocarse en realizar
cambios culturales paulatinos, influyendo en el comportamiento
de los funcionarios y de los ciudadanos. Uno de los elementos más
complejos de tratar es el factor humano, ya que las administracio-
nes públicas se caracterizaban por tener funcionarios con niveles
acotados de profesionalización. Siguiendo la línea de formulación
214
presupuestaria, se puede determinar la necesidad de contar con un

capital humano avanzado que permita hacerse cargo de procesos
presupuestarios altamente complejos (Shröeder, 2005).
A lo anterior es preciso agregar la relevancia que tiene la incor-
poración de nuevos recursos tecnológicos. Los procesos de reforma
del Estado y de la administración pública a nivel internacional han
puesto en evidencia la importancia en el diseño de nuevos procesos
de gestión basados en plataformas tecnológicas de alta sofisticación.
Toda esta línea de trabajo ha confluido a establecer un proceso es-
tratégico impulsado por la NGP: el gobierno electrónico. Es posible
observar en diversos programas de mejoramiento de la gestión pú-
blica a nivel internacional, la fuerte inversión financiera para diseñar
e implementar plataformas tecnológicas que den cuenta de sistemas
de información pública, que interactúan con los ciudadanos y que
permiten un avance sustantivo en los mecanismos de rendición de
cuentas y transparencia por parte de las instituciones gubernamen-
tales, tanto a nivel local, regional o nacional, según sea el caso de
la división político-administrativa de cada país (Shröeder, 2005).
La NGP en Chile
Desde los años noventa, con la restauración del régimen demo-

crático, los gobiernos chilenos comenzaron a introducir la moder-
nización del Estado, donde se incluían las dimensiones económicas,
políticas y sociales, así como la consolidación de la democracia,
mejorando de esta forma las condiciones de vida de los ciudadanos.
En Chile, el proceso de reforma se inspiró observando la realidad
de los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (Ocde), y buscaba –de acuerdo a lo
establecido por el Banco Mundial (2008)– orientar la gestión guber-
namental hacia los resultados y elevar la eficiencia y transparencia
del gasto y uso de los recursos públicos. Desde el punto de vista
institucional, el principal responsable de su implementación fue la
Dirección de Presupuestos (Dipres), dependiente del Ministerio de
Hacienda. Para materializar la reforma en esta área, se aprobó la
215
Rafael Pizarro
Ley N°19.553 sobre Asignación de Modernización, que creaba el

Sistema de Evaluación y Control de Gestión, compuesto a su vez de
cuatro instrumentos:
• Los balances de gestión integral (BGI).

• Las evaluaciones de programas gubernamentales.
• Los indicadores de desempeño institucional (IDI).
• El formato estándar de presentación de iniciativas al presu-
puesto.
Dado que las reformas de modernización del Estado tienen

matices con los planteamientos originales de la NGP, se incorpora-
ron instrumentos que perfeccionaran los resultados esperados en la
implementación del conjunto de reformas, los cuales son:
• El programa de mejoramiento de la gestión (PMG).

• La ley médica.
• Las metas de eficiencia institucional (MEI).
Sumado a ellos, se creó el Convenio de Desempeño Colectivo,

relacionando el cumplimiento de metas por equipos de trabajo en
los servicios públicos con definición de objetivos, elemento que
genera un cambio sustantivo en la forma de diseñar e implementar
incentivos a los funcionarios de la administración pública chilena.
Por otra parte, y respecto a la transparencia en el ingreso a
los altos cargos de la administración de los servicios públicos, por
medio de la Ley N°19.882 –que regula la Política de Personal de
los Funcionarios Públicos– se establecieron los cargos de jefes de
departamento/divisiones y de niveles jerárquicos a los que podrían
postular funcionarios de planta y contrata, o bien, en caso de no
haber postulantes, se llamaría a concurso público. El origen de
esta nueva forma de proveer cargos respondía a los conceptos de
transparencia y equidad. Sin embargo, en la actualidad se ha podi-
do observar que este mecanismo aún presenta debilidades, que se
216
advierten en el alto nivel de nombramientos con carácter político

en la administración pública chilena.
Control de gestión en Chile
Con este marco teórico y conceptual que determina la generación

de instrumentos que se utilizan en la administración central del país,
se establece que el presupuesto basado en resultados es la estrate-
gia seguida por el gobierno central en materia presupuestaria y su
vinculación con el desempeño de las instituciones públicas. En esa
perspectiva, una de las áreas de mayor desarrollo en Chile fue en la
implementación del sistema de control de gestión, el cual estableció
una serie de instrumentos y herramientas que permiten entregar y
evaluar el rendimiento del desempeño de las instituciones y utilizar
esa información como insumo en todo el proceso presupuestario.
Este sistema de control de gestión se enmarca en lo que se conoce
como el presupuesto basado en resultado, que se orienta en garanti-
zar a los ciudadanos el correcto uso los recursos públicos generados
mediante los impuestos (Abedrapo, 2010).
El presupuesto se entiende tradicionalmente como la estimación
de ingresos y gastos de una organización. Sin embargo, esta defi-
nición es limitada, especialmente para las organizaciones públicas.
Un aspecto estratégico del concepto de presupuesto es que logra
operacionalizar ideas, políticas y programas de gobierno y, por tanto,
debe reflejar los énfasis de las administraciones públicas en razón de
la ley y programas electorales elegidos de manera democrática por
la ciudadanía. Entonces, los presupuestos públicos establecen sus
ingresos y egresos vinculados al desarrollo de políticas y acciones
de las administraciones públicas, así como los objetivos y promesas
de los gobiernos. En conclusión, los presupuestos son instrumentos
financieros de gestión de suma importancia desde la perspectiva
declarativa.
217
Rafael Pizarro
Un presupuesto debe presentar las siguientes condiciones:
• Reflejar las necesidades de la sociedad.

• Incorporar a la sociedad civil en la definición y evaluación
del proceso presupuestario.
• Implementar procesos de definición estratégicas.
• Definir los problemas que soluciona o las necesidades que
satisface.
En esta perspectiva, se entenderá que será el sistema político el

que deba establecer lo que la sociedad instituye como objetivos. Por
tanto, las definiciones legales, programáticas y políticas deben estar
orientadas en esas ideas, mientras que la distribución de recursos
debe reflejar dichas definiciones. Sin embargo, el hecho de definir los
objetivos dentro del sector no está exento de dificultades, dado que
las instituciones públicas presentan objetivos amplios, ambiguos y
complejos de conseguir debido a la diversidad, dinamismo y comple-
jidad de usuarios, requerimientos, contexto y procesos de gobierno.
No existe relación fácil y directa entre los servicios o produc-
tos desarrollados y los resultados obtenidos. Esto se profundiza
si pensamos solo en los resultados, pues estos son ambiguos, con
temporalidades relativas, responsabilidades difusas y complejos de
sistematizar.
No son aplicables los criterios de venta, participación en el
mercado o costos, como es el caso de la organización privada, lo
que resulta en una complicación para la evaluación del desempeño
institucional del sector público.
Herramientas de seguimiento y control

de la ejecución presupuestaria
Teniendo claro el contexto teórico y la explicación de la estra-

tegia presupuestaria, se presentan a continuación algunos de los
principales instrumentos de control de gestión de la administración
pública chilena.
218
Como se estableció, la responsabilidad desde el gobierno, en el

seguimiento y control de la ejecución presupuestaria de los minis-
terios, se sitúa en la Dipres. Esta dirección es el organismo técnico
encargado de proponer la asignación de los recursos financieros del
Estado, orientar y regular el proceso de formulación presupuestaria
y regular y supervisar la ejecución del gasto público. Entre otras ta-
reas permanentes, debe analizar la consistencia y coherencia de las
iniciativas legales y normativas con la disponibilidad de recursos, así
como velar porque dichas iniciativas sean coherentes con la eficacia
del gasto y la gestión pública, especialmente en las áreas de institu-
cionalidad pública y de recursos humanos. También debe analizar
e implementar instrumentos de mejoramiento de la gestión pública
y procedimientos para la elaboración y discusión presupuestaria y
su administración.
Además, es la encargada de la elaboración de la Ley de Presu-
puestos de la nación, del análisis de políticas y programas con impac-
to fiscal, del control de gestión del gobierno central y del programa
de modernización financiera del Estado. A continuación se descri-
birán las herramientas de gestión que contribuyen al cumplimiento
del proceso presupuestario y el mejoramiento de la gestión pública.
Definiciones estratégicas
Definición del instrumento. Las definiciones estratégicas de

los servicios públicos permiten orientar la gestión institucional
hacia resultados y apoyar el proceso de planificación y control de
gestión. Los objetivos y productos estratégicos deben dar cuenta de
las políticas gubernamentales y prioridades del sector, por lo cual
aportan coherencia entre la gestión de programas y la solicitud pre-
supuestaria. Estas definiciones se presentan al Congreso Nacional
conjuntamente con la Ley de Presupuestos.
Objetivos:
• Presentar los principales aspectos declarativos y definitorios de

las instituciones públicas que desarrollan estos instrumentos.
219
Rafael Pizarro
• Establecer la coherencia en el quehacer de la institución, sus

programas prioritarios y la formulación presupuestaria, dando
constancia entre la declaración y los recursos solicitados en
el marco presupuestario.
• Otorgar el marco de la definición de políticas, líneas de ac-
ción, programas de trabajo de la cartera que fundamenta la
solicitud y entrega de recursos solicitados en el presupuesto.
• Aporta transparencia a la gestión pública y facilita que se
adecuen los procesos internos.
El producto final es el llamado Formulario A1 de la Dipres, que

contiene la definición de misión, objetivos estratégicos, productos
estratégicos e identificación de clientes/usuarios/beneficiarios.
En este instrumento intervienen ministro, subsecretario, jefe
superior de los servicios, jefe de división, jefe de departamento y
encargado de control de gestión (ministerial y del servicio). Estos
actores deben revisar, adecuar y definir los objetivos y productos
estratégicos, misión institucional y ciudadanos/clientes a partir de
las prioridades establecidas por el ministerio y la ley que les rige.
En el proceso de definición de este instrumento, los actores iteran
de manera permanente y fluida usando técnicas de aproximaciones
sucesivas en dicho proceso. En este proceso, la Dipres desarrolla
asistencia técnica a la definición.
Indicadores de desempeño
Definición del instrumento. Los indicadores de desempeño son

una relación de variables que establecen, definen o pueden evaluar
un resultado de las mismas en la gestión de alguna de las adminis-
traciones públicas centrales. Desde un punto de vista funcional,
son una herramienta que entrega información respecto al logro o
resultado de los bienes y servicios generados por la institución, a la
vez que pueden cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este
logro. Cada año, la Ley de Presupuestos es acompañada de un con-
junto de indicadores de desempeño y sus correspondientes metas,
permitiendo que los tomadores de decisiones logren dimensionar
220
los logros y usos futuros de los recursos solicitados. Los indicadores

de desempeño establecen una relación entre dos o más variables, la
que –comparada con períodos anteriores, productos similares, una
meta o compromisos– permite evaluar el desempeño. Las dimen-
siones de la gestión que se miden se refieren a la eficacia, eficiencia,
economía y calidad del servicio entregado a la población, así como
los ámbitos referidos al proceso productivo o de servicio de los
mismos, siendo ellos: proceso, producto y resultado (intermedio o
final) de las acciones.
Objetivos de los indicadores de desempeño:
• Desarrollar control ex-ante, in situ o ex-post de las acciones

desarrolladas por las instituciones públicas.
• Entregar una medida del cumplimiento de gestión institucio-
nal, incluyendo una meta o compromiso que es evaluada en
relación a lo efectivamente realizado durante el año.
• Otorgar información para el próximo período presupuestario.
El cumplimiento de los indicadores se informa en el Balance
de Gestión Integral (BGI) de las instituciones públicas, que
se efectúa en la Dipres.
• Contribuir a la incorporación del concepto de accountabili-
ty en la gestión pública. Estos indicadores deben cubrir los
aspectos más significativos de la gestión, privilegiando los
principales objetivos de la organización, siendo –además–
aquellos relevantes para la toma de decisiones de los directivos
de la institución.
• El producto final es conocido como Formulario H de la Di-
pres, que contiene los indicadores de desempeño que presenta
la institución y que forma parte del presupuesto en la que
se identifica –para cada indicador– el producto estratégico
institucional asociado, la fórmula de cálculo, el valor efectivo
del indicador en años pasados, la meta comprometida y los
medios de verificación.
221
Rafael Pizarro
Al igual que en el primer instrumento, en este intervienen mi-

nistro, subsecretario, jefe superior de los servicios, jefe de división,
jefe de departamento y encargado de control de gestión (ministerial
y del servicio). La particularidad de este caso es que la importancia
de los equipos técnicos específicos de las áreas o productos evalua-
dos y definidos es mayor que en el caso anterior. Los actores deben
revisar, adecuar y definir las áreas a comprometer, así como valorar
su vinculación con los objetivos y productos estratégicos, la misión
institucional, los ciudadanos/clientes y su relación con las priorida-
des establecidas por el ministerio y la ley que les rige. Finalmente,
también deben establecer los medios de verificación y temporalidad
de monitoreo y evaluación de los indicadores.
El proceso de definición es de una fuerte iteración de actores y
asesoría técnica de la Dipres y los encargados de control de gestión.
El cuadro siguiente muestra el rol y acciones de los actores del
proceso de formulación de los instrumentos presentados hasta ahora.
Cuadro 1.
Formulación de definiciones estratégicas e indicadores de desem-
peño. Acciones y tareas que realiza cada unidad
Departamento Ministro/
Jefaturas
Acciones y tareas Dipres control de subsecretaría/ Gabinete
divisiones
gestión servicio
Inicia formulación

presupuestaria
Recibe instrucciones 
Analiza y envía

recomendaciones
Revisan y proponen
  
ajustes a A1 y H
Consolidación de

propuestas
Redacción final  
Aprobación 
222
Ingreso A1 y H a

Dipres
Revisión técnica
y presentación de 
observaciones
Negociación de ob-
  
servaciones y metas
Ingreso A1 y H final 
Balance de gestión integral (BGI)
Definición del instrumento. Es un instrumento de evaluación

global de gestión implementado por la Dipres, que es presentado
al Congreso y puesto a disposición del público en general, por lo
que es considerado como un mecanismo de transparencia y cuenta
pública. Da cuenta del quehacer integral de los servicios públicos, por
lo que considera los ámbitos y herramientas de gestión del sistema
presupuestario público y aspectos relevantes de la gestión, tales como
información financiera, de gestión, estructura organizacional, com-
promisos gubernamentales y recursos humanos. A su vez, dentro de
los resultados de gestión se incluyen los niveles de cumplimiento de
los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG). Contribuye a
otros procesos de análisis y evaluación institucional. En particular, la
Dipres lo utiliza en su proceso interno de evaluación de la ejecución
presupuestaria del año anterior.
Objetivos:
• Informar acerca de los objetivos, metas y resultados de la

gestión como cuenta pública al Congreso Nacional para el
proceso de discusión presupuestaria del año siguiente.
• Constituir el medio a través del cual la institución da a conocer
sus principales logros y desafíos futuros.
El producto final es conocido como el informe Balance Gestión

Integral (BGI) del año correspondiente. En este caso, las máximas
autoridades redactan la carta de presentación, los desafíos para el
223
Rafael Pizarro
año siguiente e informan los focos y ejes relevantes que deben quedar
plasmados en el BGI. Así también, los jefes superiores de los servicios
deben entregar la información de los órganos desconcentrados, como
son las Seremis o direcciones regionales/provinciales.
El siguiente cuadro muestra el rol y acciones de los actores
del proceso de formulación del BGI de los servicios públicos a
nivel central.
Cuadro 2.
BGI. Acciones y tareas que realiza cada unidad
Departamen- Ministerio/ Departa-

Ministerio Jefaturas
Acciones y tareas Dipres to de control subsecreta- Gabinete mentos y
Segpres divisiones
de gestión ría/servicio unidades
Inicia elaboración
BGI  
Solicita informa-
ción 
Elabora informa-
ción solicitada    
Consolida infor-
mación 
Redacción final

Aprobación
inicial 
Aprobación final

Ingreso y envío
BGI 
Presentación de
observaciones  
Revisión e in-
corporación de 
observaciones
Aprobación final

Envío final a
Dipres 
Envío a Congreso
Nacional 
224
Programa de Mejoramiento de la Gestión
Los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) consisten

en una serie de incentivos monetarios para los funcionarios de la
administración pública asociados al cumplimiento de los objetivos de
gestión anuales formulados por las instituciones públicas respectivas.
La implementación de estos instrumentos comenzó en 1998 y tienen
como propósito «generar capacidades institucionales en sistemas de
gestión básicos y transversales de todo sector público que permitan
sentar una base sólida para posteriormente desarrollar una gestión
pública de mayor calidad y con mayor énfasis en los resultados»,
generando un mejor desempeño en las instituciones públicas y un
mayor grado de eficiencia en su gestión (Banco Mundial, 2008: 25).
Al adentrarse en la historia de los PMG, se pueden identificar
tres períodos de desarrollo, los cuales serán segmentados y expuestos
a continuación.
Primer período (1998-2000)
La incorporación del PMG en la administración pública se

enmarca dentro del contexto modernizador del Estado iniciado
desde el retorno a la democracia, en 1990. No obstante, durante el
gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle se puso un mayor énfasis en
el incremento de las remuneraciones en el sector público. La Ley
N°19.553 es el reflejo de las negociaciones entre el gobierno y la
Asociación de Nacional de Empleados Fiscales (Anef) para instaurar
una bonificación por desempeño institucional, lo que se materializó
en la creación de los PMG.
Esta ley –promulgada el 28 de enero de 1998 y publicada el 4
de febrero del mismo año– «refleja, por una parte, la práctica de
diálogo que ha caracterizado las relaciones entre el gobierno y los
trabajadores del sector público y, por la otra, el propósito de perfec-
cionar progresivamente las bases de modernización del Estado y de
la gestión institucional y fortalecer y dignificar la función pública»
(Ley N°19.553).
225
Rafael Pizarro
Principalmente, los objetivos de gestión se medían por medio

de indicadores. No obstante, «un alto porcentaje de estos se refería
a actividades rutinarias de las agencias e indicadores de procesos
con metas bajas» (Dipres, 2014b). Esto ocasionó que, a partir del
2000, se implantaran una serie de mejoras al programa.
Segundo período (2000-2010)
Durante el 2000 se instauraron una serie de áreas y sistemas de

gestión que apuntaban a ser la base transversal de los PMG en las
instituciones públicas (señaladas en el cuadro número 3).
A su vez, en 2005 se incorporó la Norma Internacional ISO
9001:2000, que hace alusión a sistemas de gestión de la calidad
dentro de los procesos de certificación de los sistemas de capacita-
ción, higiene-seguridad y mejoramientos de ambientes de trabajo,
evaluación del desempeño, sistema de atención ciudadana, planifica-
ción y control de gestión, auditoría interna y sistema de compras y
contrataciones del sector público. En 2009 se profundizo la Norma
ISO 9001:2000 dentro de la provisión de servicios para el desempeño
de la institución, en el contexto del Programa Marco de la Calidad.
Una serie de informes del Banco Mundial sobre los PMG rea-
lizados en 2008 y 2010, respectivamente, destacaron los avances
que ha significado la implementación de los PMG en el aparato
público, junto con la mejora en la gestión pública nacional. Sin em-
bargo, también señalan que «existen riesgos respecto de llevar un
cumplimiento excesivamente formal debido a la complejidad de los
requisitos y medios de verificación, excesiva rigidez en el diseño de
sistemas que tienen una lógica de implementación homogénea para
necesidades y sistemas heterogéneos» (Dipres, 2014b).
Es así como se abre paso a un nuevo ajuste de los PMG que
apunta a las particularidades y objetivos específicos de cada insti-
tución, junto con darle un matiz contingente a los incentivos a las
remuneraciones.
226
Tercer período (2010-actualidad)
Dentro de los cambios relevantes en este período, se buscó que

las metas propuestas por las instituciones se formulen en torno a la
gestión relevante de ellas. Es así como se brindó una mayor ponde-
ración al Sistema de Planificación y Control de Gestión, pasando
desde un 10% a un 50% del incentivo dentro del PMG. Este cambio
conllevó a que los indicadores de gestión de cada institución tomen
un rol más importante.
Los PMG Programa Marco:

áreas y sistemas de gestión
Como se señaló, el desarrollo de los PMG se enmarca bajo un

conjunto de áreas comunes de mejoramiento de gestión para todas
las instituciones, determinadas por el denominado Programa Marco.
Dicho programa tiene por objetivo consignar «el conjunto de
áreas prioritarias comunes para todas las instituciones del sector
público, cuya implementación se realiza a través de sistemas que
se consideran esenciales para un desarrollo eficaz y eficiente de la
gestión de los servicios» (Ministerio de Hacienda, 2012b: 2). La
Dipres identifica cinco áreas principales, que contienen a su vez
los sistemas de gestión, los cuales se resumen en el siguiente cuadro:
Cuadro 3
Áreas y sistemas de gestión de PMG
Áreas Sistemas Red de expertos

Dirección Nacional de Servicio Civil
Capacitación
(Dnsc) del Ministerio de Hacienda
Superintendencia de Seguridad Social
Recursos humanos Higiene y seguridad (Suseso) del Ministerio del Trabajo y
Previsión Social
Dirección Nacional de Servicio Civil
Evaluación del desempeño
(Dnsc) del Ministerio de Hacienda
227
Rafael Pizarro
Secretaria General de Gobierno

(Segegob) del Ministerio Secretaría
Sistema integral de infor-
General de Gobierno y Secretaría
mación y atención ciuda-
General de la Presidencia (Segpres)
dana
del Ministerio Secretaría General de la
Presidencia
Secretaría General de la Presidencia
Sistema de acceso a la
(Segpres) del Ministerio Secretaría
información pública
Calidad de servicio General de la Presidencia
Secretaría y Administración General
Gobierno electrónico - tec- del Ministerio de Economía y Direc-
nologías de la información ción de Presupuestos (Dipres) del
Ministerio de Hacienda
Secretaría y Administración General
Sistema de seguridad de la del Ministerio del Interior y Dirección
información de Presupuestos (Dipres) del Ministe-
rio de Hacienda
Planificación y control de Dirección de Presupuestos (Dipres)
gestión del Ministerio de Hacienda
Sistema de monitoreo del Dirección de Presupuestos (Dipres)
desempeño institucional del Ministerio de Hacienda
Consejo de Auditoría Interna General
Auditoría interna de Gobierno (Caigg) del Ministerio
Planificación y de Hacienda
control de gestión
Subsecretaría de Desarrollo Regional
Gestión territorial
(Subdere) del Ministerio del Interior
Servicio Nacional de la Mujer (Ser-
Equidad de género
nam)
Subsecretaría de Desarrollo Regional
Descentralización
y Administrativo (Subdere)
Dirección de Compras y Contratacio-
Sistema de compras y con-
nes Públicas (Dccp) del Ministerio de
trataciones públicas
Administración Hacienda
financiera Contraloría General de la República
Financiero contable (CGR) y Dirección de Presupuestos
(Dipres) del Ministerio de Hacienda
Servicio Nacional de la Mujer (Ser-
Enfoque de género Enfoque de género
nam) del Ministerio de Planificación
Fuente: elaboración propia en base a www.dipres.cl
Institucionalidad del PMG
La institucionalidad del PMG involucra el denominado Comité

Triministerial, el cual se compone por los ministros del Interior, Ha-
cienda y Secretaría General de la Presidencia. Dicho comité posee
228
como principal función el aprobar y evaluar los compromisos de

los servicios.
A su vez, este Comité Triministerial es asesorado por un comité
técnico compuesto por los subsecretarios de Desarrollo Regional,
Secretaría General de la Presidencia y la Dipres.
Respecto a las principales características del funcionamiento
general de los PMG, se pueden señalar las siguientes:
El cumplimiento de los PMG conlleva un incentivo re-

muneracional para los funcionarios de la institución. Dicho
incentivo consiste en un porcentaje de la remuneración anual
de cada funcionario, el cual ha ido variando a través de los
años (Banco Mundial, 2008: 26).
Los PMG poseen una directa relación con el ciclo presupuestario.

En este sentido, la Dipres juega un rol fundamental al coordinar el
sistema de planificación y control de gestión de los PMG. Mediante la
información de desempeño brindada por cada institución, la Dipres
ajustará lo referente a sus decisiones presupuestarias.
También se puede observar que los servicios «cuentan con cierto
nivel de flexibilidad para adaptar el funcionamiento del PMG a sus
necesidades» (Banco Mundial, 2008: 6). Con ello, si bien existe un
lineamiento general que brinda preceptos básicos a seguir, las ins-
tituciones tienen libertad para especificar sus objetivos y lo que se
medirá para determinar el cumplimiento de ellos.
En relación a ello, los actores del PMG se pueden resumir en:
• Comité Triminsterial, conformado por los ministros de Inte-

rior, Hacienda y Secretaría General de la Presidencia, quienes
aprueban los compromisos y la evaluación de los mismos, a
propuesta de los ministerios del ramo.
• Comité Técnico, conformado por el Director de Presupuestos,
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Secretario General de
la Presidencia, quienes asesoran a los ministros del Comité
Triministerial.
• Secretaría Técnica, conformada por la Dipres, que coordinará
las actividades requeridas para aplicar el reglamento del PMG.
229
Rafael Pizarro
• Red de Expertos, que es conformada por «un conjunto de

instituciones de la administración pública, expertos en dichos
sistemas y cuyas funciones están asociadas a los sistemas de ges-
tión que se encuentran en el Programa Marco. Su rol es apoyar
el proceso de formulación, implementación, validación técnica,
pre-evaluación y evaluación del PMG» (Dipres, 2015a).
• Ministro de cada cartera, quien será el responsable de velar por la
calidad técnica, coherencia y el nivel de exigencia que involucre el
cumplimiento del PMG. A su vez, debe asegurar la veracidad de
la información sobre el grado de cumplimiento de los indicadores
de desempeño, fortaleciendo las unidades de Control y Auditoría
Interna. Responde ante el Comité Triministerial.
• Jefe de Servicio, quien propone anualmente un PMG al mi-
nistro del ramo respectivo, que deberá ajustarse al Programa
Marco y ser formulado de manera tal de poder ser medido
en virtud de su grado de cumplimiento. Debe supervisar de
forma constante el avance de lo planificado.
Figura 1. Actores PMG
230
Evaluación de programas gubernamentales
La definición de la evaluación de programas se orienta hacia la

identificación de los objetivos de cada programa, analizar la consis-
tencia de su diseño y los resultados esperados, sobre la base de los
antecedentes e información existente. Para ello, se han desarrollado
las siguientes líneas de evaluación:
• Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG). Se basa

en la metodología de marco lógico, la que se orienta hacia la
identificación de los objetivos de cada programa, analiza la
consistencia de su diseño y los resultados esperados sobre la
base de los antecedentes e información existente.
• Evaluación de Impacto. Similar a la EPG, pero considera, ade-
más, la investigación en terreno, la aplicación de instrumentos
de recolección de información primaria, el procesamiento y
análisis de un conjunto mayor de antecedentes de los pro-
gramas y la aplicación de modelos analíticos más complejos.
• Evaluación Comprehensiva del Gasto. Evalúa el conjunto
de objetivos, programas y procedimientos que administra
una institución, sea esta un ministerio o un servicio público.
Lo anterior implica evaluar la consistencia de sus objetivos
y productos institucionales, la racionalidad de la estructura
institucional y la distribución de funciones entre las distintas
unidades de trabajo, así como también la eficacia, eficiencia
y economía en el uso de los recursos institucionales.
Objetivos:
• Disponer de información que apoye la gestión, el análisis y

toma de decisiones de asignación de recursos públicos.
• Mejorar la gestión a través del aprendizaje institucional de
los administradores o encargados de implementar las políti-
cas y programas, aprendizajes derivados del desarrollo de la
evaluación y análisis de los resultados.
• Permite la accountability o rendición de cuentas públicas.
231
Rafael Pizarro
• El producto final es el Documento de Evaluación del Progra-

ma, que establece compromisos institucionales de adopción de
recomendaciones de cada programa evaluado con sus fechas
y medios de verificación de los mismos.
Convenio de Desempeño Colectivo
El Convenio de Desempeño Colectivo (CDC) es un instrumento

enmarcado dentro de los sistemas de control de gestión y evaluación
de desempeño, y son una herramienta que posee como principal
característica el contribuir a optimizar la gestión institucional me-
diante el cumplimiento de metas e incentivando, a su vez, el trabajo
en equipo.
El CDC está contenido dentro de la denominada Asignación de
Modernización implementada por la Ley N°19.553. Esta asignación
fue creada en 1998 y posteriormente reformada en 2003 por medio
de la Ley N°19.882. Dentro de esa reforma se reemplazó el Incre-
mento por Desempeño Individual por el denominado Incremento
por Desempeño Colectivo.
Ha sufrido una serie de reajustes en torno al monto de incre-
mento de las remuneraciones a percibir, que se establecen de la
siguiente manera:
Cuadro 4
Porcentaje de incremento y niveles
de cumplimiento exigidos (2004-2010)
Año Porcentaje de incremento Nivel de cumplimiento exigido
4% Igual o superior a 90%

2004-2006
2007
2,5% Igual o superior a 75%
2008
232

2009
3,5% Igual o superior a 75%
2010
Fuente: elaboración propia en base a datos obtenidos de Ley 20.212 (2007).
Respecto a las instituciones y funcionarios afectos a este instru-

mento, el CDC es aplicado a las instituciones afectas a la denominada
asignación de modernización que establece la Ley N°19.553. Estas
corresponden a todas aquellas regidas por el Decreto Ley N°249,
correspondiente a normas de remuneraciones, incluyendo además
a las autoridades ubicadas en los niveles A, B y C del Servicio de
Impuestos Internos y de la Dirección del Trabajo.
Algunas de las características y consideraciones que deben
presentar los CDC al momento de su confección son las siguientes
(Servicio Nacional de la Discapacidad, 2015: 3):
• Deberán definirse al menos tres metas de gestión para cada

equipo y al menos una por departamento o dirección regional,
y deberán apuntar a la optimización de la eficacia, eficiencia,
economía y calidad del servicio.
• No se considerarán como metas de gestión aquellas que
contengan materias que sean parte de las obligaciones del
funcionario.
• La definición de metas debe contemplar la participación de
todos los funcionarios del equipo.
• La construcción de metas debe ir en directa concordancia con
las definiciones estratégicas, indicadores de desempeño, ejes
estratégicos, orientaciones de género y proyectos estratégicos.
• Evitar la formulación de metas que involucren en su éxito la
gestión de terceros.
233
Rafael Pizarro
Cuadro 5
Convenios de desempeño colectivo.
Encargados, roles y funciones
Encargado Roles y funciones

Define equipos y número de integrantes
Jefe superior de servicio Define objetivos y metas de gestión para los equipos
Evalúa el cumplimiento de las metas de gestión
Responsable del equipo Dirige el cumplimiento de las metas
Contribuyen al logro de los objetivos estratégicos institucio-
Equipos de trabajo nales
Generan información para la medición de resultados
Funcionarios Contribuyen a la definición de las metas
Departamento de Auditoría Revisa medios de verificación

Interna Valida grado de cumplimiento de las metas
Departamento de Planifica-
Supervisa y presta apoyo en la ejecución de los convenios
ción y Control de Gestión
Como se observa, son diferentes instrumentos que aplica el Es-

tado en la lógica del control de gestión y, luego de haberlos descrito
y analizado, podemos establecer algunas conclusiones.
Conclusión
Los instrumentos que se presentan logran establecer coordina-

ciones y sinergias que permiten mejorar la gestión pública desde la
perspectiva de la eficacia y eficiencia. Es, sin duda, un avance en la
perspectiva de la mejora institucional y en la generación de infor-
mación de desempeño.
Es relevante entender que estos instrumentos no pueden lograr
la mejora completa de las instituciones públicas y, por tanto, de-
bemos advertir y tener los cuidados correspondientes de no hacer
responsables a estos instrumentos de los logros o problemas de la
administración pública.
234
Un Estado desarrollado económicamente debe ser productivo,

efectuar un uso adecuado y racional de sus recursos y sostener su
estructura en una institucionalidad democrática.
Si bien la NGP se inspira inicialmente en herramientas de la
gestión privada, es importante resaltar que este enfoque debe hacerse
cargo de un fenómeno específico: los servicios públicos tienen un
carácter definido respecto de los productos y las prestaciones que
proporcionan a la ciudadanía, entendiendo que el objetivo princi-
pal es lograr el bienestar de las personas y el bien común colectivo,
garantizando el respeto de los derechos ciudadanos (Allison, 2009).
Por ende, la gestión pública busca la satisfacción de necesidades en
la perspectiva del bienestar general del país y, por tanto, toda acción
se supedita a dicho objetivo.
Cuando en los países se decide utilizar el modelo de evaluación
de la gestión en el sector público, hay que responder a tres interro-
gantes (Ospina, 2000):
• ¿Para qué evaluar?

• ¿Qué evaluar y a qué nivel hacerlo?
• ¿Qué hacer con la información?
Tal como señala Ospina:
La evaluación para la gestión pública será más efecti-

va como instrumento de modernización en la medida que
abarque los tres niveles de la acción social, el macro, meso y
micro, y en la medida que genere capacidad para establecer
conexiones entre estos niveles. Esto garantiza que quienes
toman decisiones pertinentes al nivel macro de la acción Es-
tatal puedan utilizar información de los niveles inferiores y
viceversa, creándose así una mayor coherencia en los distintos
niveles de la administración pública» (Ospina, 2000: 24).
235
Rafael Pizarro
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237
III.
Administración pública
y el ámbito local
III.1.
Descentralización
y gestión pública local
Esteban Valenzuela1
La descentralización: ideal democrático

y condición necesaria del desarrollo
La descentralización es esencial a la calidad de la democracia:

dispersión del poder, contrapoderes, respeto a las identidades locales,
aceptación de niveles de autonomía del otro, policentralidad, cole-
giatura, cercanía de las decisiones y control social. Es también un
instrumento necesario (pero no suficiente) para una gestión efectiva,
ya que es evidente que la híper centralización genera distorsiones, in-
eficiencias y cegueras para actuar territorialmente. Además, hay una
evidencia empírica: todos los 40 países más desarrollados del mun-
do son descentralizados, con fuerte poder de regiones, municipios
y otras formas de gobiernos subnacionales: áreas metropolitanas,
comarcas rurales, autonomías indígenas intercomunales, condados,
provincias o cantones, como la Suiza de democracia directa o el lof
de las comunidades mapuches.
Este capítulo es clave para entender este ámbito de la adminis-
tración pública que siempre ha tenido cuatro niveles de gobiernos:
1
Doctor en Historia Contemporánea de la Universidad de Valencia. Magíster en
Ciencia Política con mención en Instituciones y Procesos Políticos en la Pontificia
Universidad Católica de Chile. Máster en Desarrollo y Administración Pública
en University of Wisconsin-Madison. Director del Departamento de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales en la Universidad Alberto Hurtado. Cien-
fuegos 10, Santiago Centro, Chile. Contacto: evalenzuelavt@gmail.com
241
Esteban Valenzuela
los macro, desde los imperios antiguos en todos los continentes (del
egipcio al romano, del mongol al otomano, del español al incásico),
los Estado-nacionales con fuerza desde el siglo XIX, los regionales
(desde la provincia romana y sus formas en muchas culturas) y el
local, con sus expresiones feudales, comunitarias, indígenas y mu-
nicipalistas. La gestión local no es solo la administración municipal,
muchas veces débil o corrupta, sino también las redes de gobernanza
entre actores del territorio y con diversas agencias estatales para
generar servicios y proveer bienes públicos.
El poder local como experiencia

en América pre-hispánica y la descentralización
como ideal en diversos pensamientos2
El poder local se remonta a los pueblos pre-colombinos, quienes

tuvieron una compleja organización, jerarquías sociales, sistemas
de riego y cultivos avanzados; ciudades y centros ceremoniales
avanzados, como se conoce de Aztecas, Mayas e Incas. La ciudad de
Tenochtitlán fue una de las ciudades más grandes del mundo hacia
el 1500: se calcula que llegó a los 200 mil habitantes, con toda una
red de canales de regadío, centros artísticos, políticos, religiosos,
de almacenamiento, deportivos (el juego de la pelota), caminos y
diques. Los mayas aprendieron en sus ciudades a cuidar el agua,
crear reservorios y contar con sistemas para recolectarla de la lluvia.
Los incas tuvieron un imperio entre el sur de la actual Colombia
y la zona central de Chile, con ciudades esplendorosas como Ma-
chu Pichu y otras pequeñas de carácter militar, llamadas pucarás.
La red de caminos entre sus ciudades, rodeadas de terrazas para
el cultivo, era transitada por los chasquis, los mensajeros entre las
provincias y su metrópolis, donde regía el Inca. En el caso de los
indómitos mapuches de Chile, el investigador Lewis (1994) asocia a
la imposibilidad de dominarlos –la Corona debió reconocerles como
frontera el río Bío-Bío– a su estructura de poder descentralizado, sin
2
Parte importante de esta parte fue publicada en el libro del autor Alegato His-
tórico Regionalista (1999), Gestión Municipal de la GIZ (2012) y el Manual
de Ciencia Política de la UAH (2014).
242
Descentralización y gestión pública local
un imperio jerárquico como el de los Aztecas e Incas, que cayeron

al quedar sin cabeza central.
Con la llegada de los españoles, el cabildo colonial como ex-
presión municipal fue en la América hispana la primera forma de
organización instituida; en la actualidad es la más cercana relación
entre ciudadanos y autoridades. Las leyes de indias que promovió
Bartolomé de las Casas implicó la creación de pueblos de indios con
sus mercedes de tierra cerca de los pueblos «españoles», que pronto
tuvieron un alto mestizaje, permaneciendo un poder territorial que
convivió incluso en conflicto con muchos gobernadores y virreinatos
españoles, sobre todo en la fase de mayor homogenización de los
Borbones, desde el 1760.
Occidente –desde la Carta Magna de derechos básicos de
Inglaterra, en el siglo XIII– comenzó a buscar un contrapeso al
absolutismo o el poder central de las monarquías. El aporte del
liberalismo político inglés o la llamada Escuela Escocesa de Pensa-
miento Liberal, de pensadores como John Locke y Thomas Hobbes,
fue criticar el poder central absoluto en la economía, la política y la
vida cotidiana, que implicaba ahogar la libertad personal y social.
El poder central todopoderoso se convierte en un Leviatán, la me-
táfora de un monstruo que subyuga la sociedad. De esta forma, el
constitucionalismo inglés de la monarquía parlamentaria (donde hay
reyes, pero también un Congreso donde se expresa el pueblo, que
designa al primer ministro), la Revolución Americana de 1778 –con
los derechos del hombre y el federalismo– y la Revolución Francesa
de 1789, con su proclama de libertad, igualdad y fraternidad, dieron
un impulso decisivo a la democracia, la separación de poderes y la
descentralización.
Luego, la tradición socialista democrática buscó la incorpora-
ción de sectores proletarios y marginales al poder, con movimientos
revolucionarios como la Comuna de París, que permitieron ampliar
el sufragio a los trabajadores; luego las sufragistas a las mujeres.
De esta forma, la democracia –dominada por comerciantes burgue-
ses– se vio enriquecida con la participación de artesanos, obreros y
campesinos, ampliando el rol del gobierno central y los municipios
243
Esteban Valenzuela
hacia esferas de preocupación, como los servicios básicos de agua,

drenaje, educación y sanidad.
También el pensamiento social cristiano, partidario del comu-
nitarismo (alternativo al capitalismo y al comunismo) y de la au-
tonomía de niveles sociales intermedios del Estado y del mercado,
promocionan el poder local y la descentralización. Esta tradición
cristiana se vincula a las primeras comunidades en tiempos de San
Pablo, antes de la romanización y centralización en el Vaticano
con la conversión del emperador Constantino (lo que fue criticado
por Lutero y los protestantes en el siglo XVI y por la teología de la
liberación, en América Latina, en el siglo XX).
Dicha confluencia de pensamiento liberal, socialista y social-
cristiano funda la moderna democracia y el pensamiento a favor
de poderes locales fuertes, cercanos a las comunidades y sus nece-
sidades, con autonomía del gobierno central, que hay que evitar
su degeneración en un poder absoluto que azotó el mundo con las
experiencias totalitarias del nazismo/fascismo y los casos de modelos
stalinistas en el este y en algunos países asiáticos. A esta tradición
«moderna» se agregan los aportes del indigenismo, el anarquismo y
la construcción de Estado desde los movimientos sociales autónomos,
como en el caso chileno.
Conceptos básicos sobre descentralización
Se suele confundir la descentralización con la llamada desconcen-

tración, que es simplemente un sistema central que crea delegaciones,
tan antiguas como las formadas por los romanos en sus extensas
provincias o por los reyes Borbones, que para controlar sus colonias
en América –a fines del siglo XVIII– fortalecieron las instituciones y
autoridades designadas centralmente como intendentes y goberna-
dores. La desconcentración es simplemente cuando el Estado central
crea oficinas y programas en regiones, pero sin autonomía para
diseñar políticas; solo ejecutan lo que prescribe el centro.
La descentralización es otorgar poder, o devolver poder, a una
comunidad organizada a un nivel territorial, menor al moderno
244
Estado central, por el cual aplicando el principio de subsidariedad,

el gobierno central deja hacer gestión a gobiernos de municipios y
regiones que están más cerca de las personas. El principio de sub-
siedariedad fue establecido por el Papa Pio XI (1931) en la Encíclica
Quadragesimo Anno, donde dicta la primacía de la persona humana
frente a toda otra organización, pidiendo al Estado que se abstenga de
intervenir allí donde los grupos o asociaciones más pequeñas pueden
bastarse por sí mismas en sus respectivos ámbitos. La subsidiariedad
dicta que la autoridad debe resolver los asuntos en las instancias
más cercanas a los interesados. Por tanto, la autoridad central asu-
me su función subsidiaria cuando participa en aquellas cuestiones
que, por diferentes razones, no puedan resolverse eficientemente
en el ámbito local o más inmediato. Es decir, solo lo que no puede
hacer un municipio, que lo haga la región o provincia (por ejemplo,
mantener caminos intermunicipales), y lo que no puede realizar la
región, que lo haga el Estado o gobierno central, el cual sigue siendo
importante para la sobrevivencia de un Estado-nacional (defensa),
el manejo macroeconómico y la redistribución de la riqueza a través
de subsidios a escala nacional (Rondanelli, 1983).
La descentralización implica capacidad autónoma de gestión, lo
que la diferencia de la desconcentración, que es la mera transferencia
de gestión al interior de los propios organismo del Estado central a
sus delegaciones en las diversas formas de división territorial de un
país (por ejemplo, la delegación del Ministerio de Educación o Salud,
las oficinas a cargo del mantenimiento de caminos o el servicio de
mantención de áreas silvestres nacionales).
La descentralización de un sistema político consiste en dotar a
entes de gobierno sub nacionales (municipales, condados, provincias,
regiones), distintos al gobierno nacional o central, de espacios reales
de autonomía y poder, con al menos cinco capacidades: a) elegir
sus propias autoridades en forma democrática; b) recursos propios,
ya sea porque pueden cobrar tributos locales o porque reciben, en
leyes de coparticipación, transferencias de impuestos nacionales (la
posibilidad de endeudarse suele ser acotada y regulada); c) dictar
reglamentos o leyes locales en ciertos ámbitos (la llamada autonomía
245
Esteban Valenzuela
municipal nunca es absoluta); d) administrar su personal (en la

mayoría de los países existe la carrera funcionaria con requisitos o
servicio civil, pero da márgenes a las autoridades electas para evaluar
y nombrar asesores); e) y contar con competencias específicas para
la acción, las que suelen ser exclusivas (aseo, ornato, tránsito local,
recolección y disposición de la basura) o bien compartidas (salud y
educación; los caminos suelen co-administrarse con el Estado central
o con un nivel superior al municipal, como el condado o la región).
Haldenwang (1991) aportó una adecuada diferenciación entre
modalidades de descentralización, aquella más política-adminis-
trativa de la economicista, que buscó achicar al Estado. La descen-
tralización administrativa apunta al aumento de la eficiencia en la
asignación y aprobación de recursos por parte de las administracio-
nes nacionales. Puede asumir las siguientes formas: a) El traslado de
competencias hacia niveles inferiores y horizontalmente integrados
dentro de la administración estatal (ej. prefecturas) (desconcentra-
ción general); b) la transferencia de funciones específicas a institu-
ciones locales del aparato ministerial (desconcentración funcional);
o c) agencias semi estatales fuera de la burocracia tradicional de
los ministerios (delegación burocrática). En cambio, a través de la
descentralización económica se quiere limitar las funciones estatales
de regulación económica y de distribución social, aliviando de esta
manera el presupuesto del Estado y liberando las fuerzas del merca-
do. En este caso: a) Se privatizan funciones públicas, competencias
administrativas o medios de producción (privatización); b) se des-
regula legal o políticamente a mercados anteriormente controlados
por el Estado, trasladando competencias decisorias «al mercado y
a los individuos que allí interactúan» (desregulación).
Otros confunden descentralización con federalismo, que es una
organización del Estado en fracciones territoriales con capacidad
legislativa autónoma en ciertas materias, pero no es la única forma;
hay países unitarios, como España, que dan mucho poder a sus
autonomías. Por tanto, un país centralista o unitario puede tener
más o menos descentralización. De hecho, la «unitaria» España
da más poder a municipios y regiones que el «federal» México. El
246
federalismo es un modelo de organización estatal que entraña una

manera de dividir y desconcentrar el poder en función del territo-
rio. Al respecto, debemos mencionar que hay dos grandes sistemas
de división de poderes: el que planteó Montesquieu (Francia, siglo
XVIII) en los albores de la Revolución Francesa para desconcentrar
la autoridad política en tres grandes departamentos (el legislativo,
el ejecutivo y el judicial), con la finalidad de cautelar los intereses
de la libertad de los gobernados; y el que plantea la teoría federal
al distribuir las competencias gubernamentales, en función del terri-
torio, entre los órganos federales y los regionales (Borja, 2008: 21).
La descentralización –desde la mera desconcentración al fe-
deralismo– es tanto un fin en sí mismo (democracia, Estado más
cercano, autonomía, respeto a la diversidad, dispersión del poder,
como se explicó), pero, sobre todo, es un instrumento y un medio
para lograr mejoras sustanciales en la calidad de vida de los habi-
tantes. Por lo anterior, los cientistas políticos y sociales la consi-
deran inseparable del desarrollo local, proceso de aumento de las
capacidades y recursos locales para que la población asegure su
protagonismo, su desarrollo personal y mejore su calidad de vida
de forma equitativa, progresiva y sostenida. Estos procesos deben
ser sostenibles por medio del crecimiento económico con equidad
social y la transformación de los métodos de producción y de los
patrones de consumo, que se sustenta en el equilibrio ecológico y
el soporte vital de un municipio o región. Es decir, los municipios y
gobiernos regionales en la visión moderna de la descentralización
suman el rol de servicios locales (basura, tránsito, parques, etc.) y
redes asistenciales (ayuda al vulnerable) con el fomento de empleos
de calidad en su territorio, lo que implica desarrollo económico local
(DEL), que es un proceso de concertación público-privado entre los
gobiernos locales, la sociedad civil organizada y el sector privado, con
el propósito de mejorar la calidad de vida de la población mediante
la creación de más y mejores empleos y dinamización de la econo-
mía de un territorio definido, en el marco de políticas nacionales y
locales. Requiere, entre otros aspectos, de fortalecimiento del capital
social local (desarrollo endógeno) y de la creación de un ambiente
247
Esteban Valenzuela
favorable de negocios para la atracción de inversiones (exógeno).

Esta dimensión requiere crear alianzas, redes de gobernanza local
(cooperación público-privada, participación relevante), como lo
veremos en el apartado IV.
El difícil camino a la descentralización

por la tradición centralista latinoamericana
Tal concepto ha sido alentado por el influyente libro La tradi-

ción centralista de América Latina (1984), de Claudio Véliz, el que,
en una interpretación reduccionista, se lee como la afirmación del
origen común de todos los males latinoamericanos: nuevamente, la
idea de inevitable centralismo. Véliz sugiere que ha sido un fracaso
el intento de imponer en Latinoamérica modelos provenientes de la
Europa occidental, la cual sí vivió un proceso de revolución industrial
y extensión de las libertades desde la Revolución Francesa. América
Latina tendría un rasgo centralista que proviene de la particular
fisonomía adoptada por el dominio español: ausencia de un pasado
feudal (y, por tanto, de liderazgos locales fuertes), imposición de
un tipo de Iglesia monolítica –que no vivió períodos de disidencias
e innovación como en Europa– e inexistencia de una revolución
intelectual de peso que modificara el panorama político-cultural.
Las ideas libertarias presentes en el proceso emancipador, como la
abolición de los mayorazgos (privilegios de nobleza) y la esclavitud
en el caso chileno, uruguayo y haitiano, para enfatizar solo la ideo-
logía centralista y autoritaria que motivó desde San Martín hasta
el tardío Bolívar y su concepto de presidencia vitalicia. Y, lo más
importante para este autor, en Latinoamérica no hubo una revolución
industrial con la expansión de agentes empresariales y liberales, sino
la consolidación de una racionalidad burocrática pre-moderna que
ha significado la conducción de la nación por parte de una casta
burocrática ligada al gobierno y a los servicios públicos, en vez de
un empresariado moderno y regionalista.
No obstante, en la Independencia y durante el siglo XIX hubo
cruentas guerras civiles, en toda América Latina, entre diversos
caudillos autoritarios y grupos federalistas, como las guerras civiles
248
chilenas de 1830, 1851 y 1859, en que es derrotada la coalición

liberal-federal y se impone el régimen centralista, con la hipercon-
centración en Santiago. Brasil, Argentina y Colombia tuvieron un
mayor predominio de poderes regionales/provinciales. Luego, las
dictaduras del siglo XX fortalecieron la centralización. Solo a con-
tar de la oleada democratizadora de los años 1980 en el mundo, se
consolida en América Latina la elección periódica de autoridades
municipales, incluyendo las capitales. Luego, con pocas excepciones,
se han elegido también los gobiernos regionales, sumándose a los
federales países unitarios descentralizados como Colombia (1991),
Perú (2004) y Bolivia (2010).
La «buena» descentralización como redes

de desarrollo local y gobernanza
En el caso de América Latina logran avanzar los municipios,

que dejan de mirarse el ombligo y despliegan múltiples niveles de
cooperación y desarrollo en redes de gobierno local (Valenzuela,
1998). Por tanto, se produce un doble desafío: lograr superar los
límites de los municipios –haciendo que los mismos encabecen redes
de gobierno con otras instituciones públicas y de la sociedad civil– y,
a su vez, lograr que la comunidad organizada pueda influir en esas
decisiones, evitando que las orientaciones apunten solo a los inte-
reses de los grupos más poderosos, los que tienen mayor influencia
en las «decisiones de gobierno». En Curitiba, Rosario y Medellín,
como en Recoleta o Peñalolén en Chile, se ha ido comprendiendo
que «capacidad de gobierno» pasa necesariamente por una trama
de interacciones entre entes públicos, la sociedad civil y las fuerzas
del mercado. Nadie gobierna monopólicamente los territorios y, en
verdad, desconocemos dónde radica el poder en la ciudad. Utopía
falsa es pretender que los gobiernos locales ostentan el monopolio
del plan y del desarrollo comunal. Por eso se dice «adiós al municipio
tradicional», el que debe entender como un facilitador de una red
de gobierno fecundo que construya «gobierno», porque –como ya
lo decía Maquiavelo a propósito del príncipe– el gobernante tiene
poder cuando puede influir sobre el azar y hacer su voluntad. La
249
Esteban Valenzuela
ciudad y la comuna son un mundo azaroso de poderes con valores,

contradicciones y estímulos a veces caóticos. Muchos tienen poder
sobre la ciudad (gobierno central, empresas, ONG’s, redes sociales)
y lo importante es la capacidad del alcalde y el concejo de invitarles
y lograr una planificación concertada, movilizar recursos y actuar
con un norte común en esta red virtuosa de gobernanza local.
El desarrollo es confianza en un país donde los actores crean
vínculos de cooperación, la ciudadanía paga sus impuestos (porque
no se roban) y los ricos cumplen sus obligaciones (porque no han
cooptado el Estado y se generaliza una cultura de emprendimiento
privado y buenos servicios públicos). Tales fueron las conclusio-
nes clásicas de Robert Putman (1993) al analizar los lugares más
desarrollados de Italia, descubriendo que no debían su poderío a la
existencia de oro o petróleo, sino a una larga tradición de confianza,
asociatividad, control y cultura cívica. Sergio Boisier (1999) conside-
ra esencial el capital social para construir proyectos regionales. La
clave de la descentralización está en la capacidad de organización
social y la construcción de capital sinérgico con sus dimensiones
intangibles. Boisier encuentra la clave en un capital psico-social a
construir en un territorio con la convicción de sus habitantes en
trabajar juntos, porque la esperanza en el futuro es posible.
La importancia de construir un «nosotros» lo aceptan como
punto crítico los analistas de las debilidades de América Latina para
competir con cohesión en la era global. Messner y Maggi (2003)
apuntan que el continente requiere, para construir gobernanza, tanto
mayor lucha contra la corrupción (la accountability anglo-sajona de
la imputabilidad de las decisiones) como el «nosotros» (we identities)
de la reciente construcción europea. América Latina estaría redu-
ciendo la globalización a los tratados de libre comercio, sin enfatizar
estos aspectos de responsabilidad política y de construcción seria de
una identidad común. Ese «nosotros» se vuelve complejo en la época
de la fuerte individuación, que expone el sociólogo alemán Ulrich
Beck (1999, 2003), en una época de individualismo socio-técnico
donde las personas reclaman su espacio de autonomía personal de
autorrealización.
250
Dimensiones de la buena gestión local

con pacto social territorial
El buen desempeño municipal y de otras formas de gobierno

territorial requiere líderes en todos los niveles que combinen vocación
pública, capacidad de articular una auténtica participación ciuda-
dana, actuar con responsabilidad y probidad y, sobre todo, proveer
adecuadamente servicios sociales y todos aquellos programas que
sean capaces de construirle municipio en cooperación con otros
organismos públicos, el sector privado y la sociedad civil. El poder
local apropiado connota la eficacia de los líderes locales (alcaldes,
consejeros, políticos, directivos, líderes sociales y empresariales) que
deben «apropiarse» de su propio potencial de actuación, creando
un «Estado local» que sirva a la comunidad.
No hay límites para el buen poder local cuando se constituye de
un pacto social profundo entre los distintos actores de una comuni-
dad y se cuenta con líderes y administradores emprendedores para
desarrollar todo el potencial de un municipio, comarca, provincia,
asociación de municipios u otros gobiernos intermedios. Una co-
munidad emprendedora y solidaria, con un gobierno local potente,
son capaces de dar buenos servicios, generar sus propios recursos,
movilizar la comunidad para generar construcción de viviendas
o fortalecer sus pequeñas empresas para el adecuado desarrollo
económico. Se interesa en todos los fenómenos que ocurren en su
territorio, sin importar si las escuelas o centros de salud son estatales,
privados o de fundaciones. Sabe pedir cooperación al mundo, nego-
ciar con los niveles centrales y motivar el rol social de las distintas
iglesias, etnias y comunidades. Entiende que la seguridad ciudadana
no es solo un problema policial, y las emprende para crear soportes
comunitarios, integración social, trabajo con los jóvenes y sistemas
solidarios de resguardo mutuo.
El antiguo debate de las «competencias locales» o la «auto-
nomía» está pasado de moda. No es posible ser «autónomos» en
un 100% en un mundo interconectado; se necesita libertad para
hacer y también control institucional y social de los gobiernos lo-
cales. Además, en muchas partes es mejor que exista presencia del
251
Esteban Valenzuela
nivel regional, nacional e internacional, si ello se armoniza para

el adecuado poder local. El líder del desarrollo local no se queda
pegado en el debate de «lo que puedo hacer» o en la queja contra
el centralismo y el mundo, y hace un apropiado desarrollo local e
invita a la comunidad a apropiarse del destino común de todos los
que habitan el territorio.
Por cierto, es necesario reclamar y pedir mayores recursos y po-
testades legales para las administraciones municipales (devolución),
pero más importante es administrar bien, hacer planes de acciones
con la participación ciudadana y movilizar recursos comunitarios
y tributos locales para alcanzarlos. Los líderes locales son una red
de políticos, administradores, dirigentes sociales y empresariales de
un territorio que acuerdan, más allá de sus diferencias, colocar una
visión común de desarrollo que los conmueve y los lleva a la acción
practicando la democracia, la probidad, la crítica constructiva y la
eficacia para mejorar la calidad de vida, en especial de los sectores
más desposeídos.
Promover diferentes niveles

de gobierno territorial
Se ha criticado –con razón– la homogeneidad en América Latina

para hacer la descentralización. Darío Restrepo llama a esta dimen-
sión, que libera del «localismo» estrecho, el «eslabón perdido de la
descentralización» en el continente (Restrepo, 2008). Thorsten Sa-
gawe y otros (2004) concluyen que se necesita «un esquema moderno
y flexible que debería permitir tantos niveles de gobiernos locales e
intermedios como fuera necesario». No hay que ver en este proceso
el peligro de «más burocracia». Al contrario, la eficiencia debe ser
el rasgo. Servicios tan sensibles como el agua y el manejo de cuencas
implican acueductos intermunicipales y coordinaciones que pueden
llevar a concluir que una adecuada y fuerte mancomunidad del agua
pueda trabajar con las comunidades y dar el servicio adecuado con
sustentabilidad ecológica y financiera.
Durante más de 50 años, teóricos clásicos de la economía política
han planteado la necesidad de determinar «qué tipo de funciones e
252
instrumentos deben ser centralizados y cuáles deben ser ubicados en

las esferas de niveles descentralizados de gobierno». Hay funciones
económicas básicas: la estabilización macroeconómica por el Banco
Central autónomo, la redistribución del ingreso como función del
gobierno central y la asignación de recursos para inversión como
función propia de las autoridades locales.
Un esquema moderno y flexible de descentralización del Estado
debería permitir la existencia de tantos niveles de gobiernos locales e
intermedios como fueran necesarios. El modelo debe ser construido
bajo el principio de la subsidiariedad y la cooperación interregional,
cosa de evitar la proliferación desordenada de pequeñas unidades
de gobierno, ya que esta situación no siempre genera soluciones
propicias para llegar adecuadamente a los ciudadanos. La excesiva
fragmentación del territorio, de los usuarios de servicios públicos
y de las autoridades políticas podría dar origen a gobiernos locales
económicamente insostenibles y administrativamente débiles como
entidades ejecutoras de programas de inversión y desarrollo. En la
experiencia comparada, se aprecia que un municipio americano pue-
de pertenecer a su vez a un condado, como el alemán a un condado,
provincia y a su región o land, donde cada nivel tiene sus propias
competencias. Con sano pragmatismo, se considera que un nivel
superior se puede hacer cargo de la disposición final de la basura,
la salud primaria, bomberos o suministro de agua, teniendo la fle-
xibilidad para adoptar lo que tiene una mejor escala para asumir
la competencia y un nivel de costo eficiente para los ciudadanos.
La coordinación entre niveles de gobierno

en el territorio con gobernanza democrática
Una de las áreas que más crece en los estudios de administración

pública es el de las relaciones entre niveles de gobierno para evitar
duplicidades y falta de coordinación de las agencias nacionales
(desconcentradas) y las subnacionales (descentralizadas). La descon-
centración y la coordinación de políticas puede entenderse como un
proceso político y técnico a la vez, de carácter tanto analítico como
instrumental, orientado al logro de coherencia y articulación de las
253
Esteban Valenzuela
políticas para favorecer el logro de objetivos estratégicos. Una de las

definiciones actualmente en boga es aquella que concibe la coordi-
nación como un proceso a través del cual las políticas y programas
gubernamentales se caracterizan por un mínimo de redundancia,
incoherencia y vacíos.
La coordinación es reconocida como un procedimiento que
permite tomar enfoques integrales (holísticos), generar sinergias
y eliminar contradicciones o redundancias y, a la vez, desarrollar
políticas integrales. Por lo antes dicho, la coordinación permitiría
alcanzar los siguientes objetivos: minimizar la duplicación y super-
posición de políticas; reducir las inconsistencias de las políticas;
asegurar prioridades; y apuntar a la cohesión.
Distinguimos cuatro tipos de sinergias: i) cognitivas, que pro-
mueven el intercambio de información y conocimiento entre las
partes; ii) de procesos y actividades, necesarias para implementar
acciones estratégicas concertadas entre los distintos actores y sec-
tores participantes; iii) de recursos, para establecer articulaciones y
complementariedades entre los participantes a nivel del presupuesto
y de competencias en juego; y iv) de autoridad, pues la coordinación
exige decisión y fuerza política para crear convergencias y articula-
ciones entre los mandatos ministeriales.
Lo ideal es que la coordinación no sea solo de entes públicos,
sino también con las redes de gobernanza con la sociedad civil. La
coordinación jerárquica y centralizada del Estado, al igual que la
coordinación a través del mercado, serían formas insuficientes de
coordinación en el contexto de globalización, debido a una serie de
razones, tales como la creciente complejidad del proceso de forma-
ción de las políticas; la multiplicación de los actores intervinientes;
la relevancia de la cooperación entre Estado, mercado y sociedad; la
existencia de diversos sectores y organizaciones; la diversidad de las
tareas de cooperación; y la diferenciación de las funciones y de ins-
trumentos estatales. Es un proceso político y técnico a la vez. Ambas
dimensiones son inseparables y, como tal, están presentes en todo
proceso de coordinación, que viene a ser un «modo de gobernanza»
para generar legitimidad, aprendizaje y efectividad.
254
El enfoque participativo y concertado de la coordinación respon-

de a la necesidad de articular acciones intersectoriales e interguber-
namentales, por una parte, y entre el gobierno con las organizaciones
de la sociedad civil, por la otra. El carácter participativo de la coor-
dinación surge como un factor de éxito del proceso, a condición de
que la participación se abra genuinamente a los actores relevantes
de cada sector y apunte a establecer acuerdos fundamentales entre
ellos que se expresen en políticas concretas. La coordinación de
carácter participativo y concertado procura apoyarse en una estruc-
tura de incentivos a tal fin, para incluir actores nacionales y locales,
ampliando con ello la deliberación en torno a las mejores opciones
de políticas, más allá de los círculos tecnocráticos, que son los que
tradicionalmente participan en el proceso.
La coordinación exige un mecanismo doble de articulación
de las acciones: la vertical y la horizontal. En primer lugar, los
gobiernos centrales son vistos como los decisores de las políticas
y la coordinación que ejercen es vertical. En segundo lugar, los
gobiernos subnacionales son vistos como los implementadores de
las políticas y la coordinación que ejercen es horizontal. La idea
que aquí proponemos es alterar esta visión para considerar que los
gobiernos centrales también se involucran en la implementación y
que, por consiguiente, la coordinación vertical, llamada también
intergubernamental, debe ser vista como una condición indispen-
sable para la coordinación horizontal, siendo ambas inseparables.
En la coordinación vertical, el nivel superior de gobierno juega un
papel normativo, de financiamiento y monitoreo. La coordinación
horizontal es también llamada intersectorial y articula la acción de
las distintas agencias sectoriales.
Ejemplos de coordinación y acuerdos

entre gobierno central y regiones/municipios
Comités interdepartamentales ad hoc: Son comités enfocados en

proyectos, con una vida limitada. Ellos promueven la coordinación
horizontal entre departamentos, y en dicho marco propician una fer-
tilización cruzada de las ideas entre departamentos y otras agencias.
255
Esteban Valenzuela
Este tipo de coordinación constituye un medio para fortalecer la

articulación entre diseño e implementación, siempre y cuando se
incluyan ampliamente las distintas unidades operativas.
Mecanismos de consulta: Exigen competencias para desarrollar
consultas efectivas, cuyo objetivo es principalmente obtener retroa-
limentación, información, ideas e insumos que mejoren las políticas.
Deben usarse temprana e intensivamente a todo lo largo del proceso
de formación de las políticas.
Sistemas de planificación estratégica con stake holders y dimen-
sión territorial: Permiten definir prioridades y objetivos estratégicos,
que se traducen en la priorización de los programas de trabajo de
los distintos departamentos y unidades involucradas en las políticas.
Este ejercicio contribuye a identificar con claridad y agudeza las
necesidades de coordinación estratégica en el largo plazo.
Priorizaciones: Pasar al nivel de obligarse a priorizar los pro-
yectos, como los modelos de presupuesto participativos.
Fondos cogestionados y/o convenios de programación obliga-
torios: Cuando los ministerios, agencias o programas centrales se
obligan a pactar con los municipios y organizaciones inversiones o
políticas públicas, lo que debe incluir un comité o directorio común,
evaluación y seguimiento, así como un modelo profesional y amplio
para escoger los ejecutores y directivos.
Fondos co-financiados: Esto es posible cuando los entes subna-
cionales, como municipios o regiones, cuentan con recursos propios
suficientes por impuestos locales o co-participación en impuestos
nacionales (regalías mineras, IVA, comercio, etc.). Mundialmente se
les llama matching grant a fondos en que el gobierno central financia
un porcentaje, los municipios-regiones otro y las comunidades-sector
privado aportan lo suyo, sea en terrenos o mano de obra.
Corporaciones/consorcios público-privadas para proyectos,
servicios o políticas: La integración en una organización de distin-
tos niveles de gobierno que aportan recursos humanos, físicos y/o
materiales en procura de resultados estratégicos. Aquí el pacto y la
coordinación están asegurados en la integración institucional con
buen diseño. Hay muchos ejemplos: asociaciones de municipios con
256
apoyo estatal; autoridades de transporte; consorcios de manejo de

cuencas y áreas ambientales (a veces con comunidades indígenas);
y consorcios de apoyo productivo en que se unen universidades,el
sector privado, la agencia central y los municipios.
Cómo minimizar la mala descentralización (coop-

tación, clientelismo, corrupción):
profesionalismo, autonomía y control social3
La opinión pública chilena y latinoamericana tiene una relación

paradojal con los municipios: los consideran cercanos y legítimos,
pero con malos servicios y corruptos (Lapop, 2012: 151-156). La
mayor confianza con los gobiernos locales la otorgan El Salvador
(60.9), Venezuela (59.4), Chile (58.4) y México (56.1). Los más
distantes son Brasil (42.5), Trinidad y Tobago (41.9), Perú (41.2)
y Haití (35.3). Este último es también el país que peor evalúa los
servicios de gobiernos locales, con solo un 37.6, seguido de otros
países americanos como Jamaica, Surinam, Belice, Guyana, Trini-
dad y Perú (46.9). Con sobre un 54% de evaluación positiva de
los servicios se ubican Estados Unidos, Chile, Ecuador, Nicaragua,
Argentina y Canadá (59.5).
En el continente dominan gestiones locales hegemonizadas por
lo cooptativo-ineficiente en oposición a lo autónomo-eficiente. Esto
se caracteriza, entre otras cosas, por redes clientelares, bajo cobro
de impuestos (para no evitar el rechazo ciudadano redundando en
una débil mejora de servicios) y mecanismos informales y corruptos
de repartición de renta, entre otras cosas. También se constata la
abundancia de acciones vistosas, marcadas por una retórica vacía,
incluyendo el derivar el conflicto hacia otros niveles estatales, como
el nacional. Muestra de esto último es la emergencia de lo que Aldo
Panfichi (2011) ha denominado «representación contenciosa»:
acciones colectivas, centradas en liderazgos locales o regionales
3
Parte de trabajo de FONDECYT «Movimientos Regionalistas y Transforma-
ciones políticas en Chile 2011-2016: Entre la cooptación y el poder autónomo».
Nº1150684.
257
Esteban Valenzuela
(generalmente alcaldes o concejales), que crean plataformas persona-

listas para legitimarse a través de conflictos contra el Estado central.
En estas gestiones locales crecen los poderes paralelos: el poder
local-regional pierde autonomía al pactar con grupos de poder na-
cional que reclaman «lealtad», redes de empresarios y sus propias
estructuras clientelares alimentadas, en oposición al fortalecimiento
institucional no personalizado. Lo más grave es el intento de ma-
nipular a los municipios y regiones por los gobiernos centrales de
turno, que les amenazan sus presupuestos, o por populistas que se
toman a su antojo las instituciones. La manera de minimizar estas
malas prácticas es con las siguientes medidas estructurales:
A) Autonomía política y financiera: La mayoría de los estados la-
tinoamericanos poseen modelos constitucionales centro-federalistas,
con poca autonomía legislativa y de gestión de entes subnacionales,
además de base fiscal débil, dependiente de trasferencias centrales.
Mientras los países desarrollados de la OECD transfieren solo el
10% del PIB en tributos a municipios y regiones (las que cuentan con
su propia base fiscal y recolectan los impuestos), en América Latina
llega al 21% en promedio, lo que evidencia un modelo verticalista
(Brosio y Jiménez, 2012: 3).
B) Instituciones reales y capaces de generar gobernabilidad: El
auge de políticas, infraestructura y acciones con débil institucionalidad
se ha amparado en la influencia del enfoque post-burocrático. Sin em-
bargo, como señalan algunos expertos, con ello es imposible soslayar
los equipos permanentes de gestión, acumulación de conocimiento y
control de los procesos (Merino, 2013: 100-109). En la misma direc-
ción, tanto Aguilar Villanueva (2010), uno de los principales teóricos
de la administración pública en el continente, como Franco Corzo
(2013: 116) reconocen que cualquier política requiere, entre otras
cosas, una organización (institución) que funcione en el largo plazo.
La descentralización es la generación de instituciones reales,
capaces de generar gobernabilidad compatibilizando dos visiones;
aquella que la liga a la burocracia (weberiana) y la más moderna, que
connota las redes de gobernanza plurales, donde los entes subnacio-
nales crecen en influencia cuando pactan con otros actores públicos,
258
privados y sociales (Valenzuela, 1998), esto puesto que en la esfera

pública no estatal «las condiciones de gobernabilidad democrática
se están construyendo a partir de múltiples formas organizativas y
participativas, a través de las cuales la población antes marginalizada
ingresa en la escena política y en la gestión pública» (Cunill, 1999:
68). Las redes de gobernanza cooperativas y virtuosas son nuevas
formas de crear instituciones (entendidas como recurrencias en
generar valores públicos), en oposición a redes cooptativas que cap-
turan recursos públicos para bienes privados o sectarios, donde solo
prevalece el culto al orden y el poder personalista (Selznick, 1993).
C) Participación ciudadana: Finalmente, no es posible construir
un proceso descentralizador sin democratización, participación ciu-
dadana y empoderamiento, lo que permitiría transformar el curso
de las agendas políticas y controlar el uso del poder para liberarlo
de la cooptación autoritaria y privatista. Los países con mayor sub-
desarrollo combinan el poco poder subnacional con la corrupción y
modelos retóricos y clientelares de participación (se moviliza a los
grupos para dar pequeños subsidios monetarios o en alimentos). En
el caso de Guatemala, al igual que Honduras y zonas de El Salvador y
México, la corrupción es generalizada, siendo los entes subnacionales
capturados por mafias político-empresariales, lo que es agravado por
la narco-actividad. Con ello, el ambiente subjetivo en el que se desen-
vuelven los municipios es adverso, marcado por la alta criminalidad
y corrupción, la que se genera en sus tres niveles: robo/coimas, tráfico
de influencias/clientelismo y omisiones lesivas/negligencia (Valenzuela,
2007b: 31-53). En esta línea, un fortalecimiento del capital social y
los modelos sustantivos de participación son mecanismos que limitan
las zonas grises de la acción pública, favoreciendo el control del gasto
y resultados del gobierno (Landell-Mills, 2013).
El futuro: creación de Servicios Municipales

Garantizados (SEMUG’s)
Chile ha estado desacoplado de los avances en otros países en la

medición de la gestión en donde ya se superó la mera mirada de las
formalidades o los productos, pasando a medir otros aspectos, tales
259
Esteban Valenzuela
como el análisis del proceso, costo/eficiencia y capacidad de ampliar

la mirada sobre la organización como un sistema que también se
relaciona en «gobernanza» con otros actores: gobierno central y sus
agencias, sociedad civil y empresas público-privadas.
El debate de cómo medir las gestiones locales ha crecido en el
mundo desde 1980, década que se considera de legitimación de de-
mocracias descentralizadas, incluyendo a países en transición desde
el autoritarismo en América Latina y Asia. Se enfrenta desde los
clásicos modelos de control de gestión iniciados por la Comisión de
Auditoria Inglesa y las agencias del Congreso Norteamericano, que
se focalizan en cobro de impuesto y cumplimiento de legalidad. El
SINIM chileno de la SUBDERE es tributario de dicha tradición, pero
ciertas restricciones políticas impidieron convertirlo en un sistema
con evaluación y rankings. Uno de los procesos de mayor impacto
ha sido el Ranking PROMUDEL que realizó la GIZ (cooperación
alemana), midiendo un centenar de municipios de la zona maya de
Guatemala entre los años 2008 y 2012, en los cuales combinó indi-
cadores verificables tanto en la web como en el lugar (encuestadores
cualificados) en índices de participación ciudadana, información/
transparencia, servicios y gestión estratégica/administrativa/finan-
ciera. Su uso para hacer coaching a municipios y producir mejoras
ha sido avalado y asumido por el gobierno (SEGEPLAN, 2015),
que lo aplica a nivel nacional con amplia difusión y debate. Otra
experiencia clave es «Bogotá Cómo Vamos», que aporta tanto el
pacto social tras su monitoreo como las encuestas de satisfacción
como herramienta de validación.
En los países avanzados (OCDE) existen diversas formas de
medición legitimadas de la gestión municipal que permiten objetivar
costos y medir la efectividad/eficiencia. Un caso solitario y parcial es
lo obrado por la Pontificia Universidad Católica de Chile, que creó el
2011 un Sistema de Evaluación de Calidad de Vida Urbana (ICVU)
en las 90 ciudades del país, pero mira resultados con independencia
de la gestión municipal, lo que no permite procesos de transferencia
de recursos para generar ecualización convergente.
260
En este sentido, el estudio del año 2004 de los académicos de la

Universidad de Salamanca, donde José Prado e Isabel García fueron
claves al cuestionar el formalismo y el resultado (Nueva Adminis-
tración Pública) sin considerar contexto y costos (los indicadores de
gestión en el ámbito municipal: implantación, evolución y tendencias,
Observatorio Iberoamericano, RICG 4). Previamente, ILPES-CEPAL
(2002) publicó el manual de Ricardo Arriagada, «Diseño de un
Sistema de Desempeño para evaluar la gestión municipal», rom-
piendo con el taylorismo y la producción por flujo para focalizarse
en cuestiones cualitativas, como la capacidad de planificación con
una ruta concreta de realización con otros actores. En esa línea, de
apreciar la capacidad de construir redes de gobernanza, el PNUD
(Nahem, 2009) produjo el texto que legitimó el modelo de análisis
desde fuentes primarias y secundarias: «A Users’ Guide to Measuring
Local Governance». Sin embargo, estos enfoques, también aislados,
pueden omitir el medir resultados duros en la vida de las comunida-
des y las percepciones ciudadanas, lo que sí ha irrumpido con fuerza
con el aporte desde el 2000 de «Bogotá Cómo Vamos», un modelo
pactado de la gestión municipal donde se articulan el municipio, la
Universidad Javierana y sector privado (F. Corona), como el ejemplo
de América Latina que destaca en sistemas de medición local.
La aplicación de los indicadores como instrumentos de control
ha tenido un auge especial en la administración municipal debido
principalmente a dos motivos: la dificultad para introducir meca-
nismos de mercado que permitan utilizar la capacidad de elección
de los ciudadanos para favorecer la obtención de servicios de mayor
calidad; y la prestación del mismo tipo de servicios en diferentes
ámbitos geográficos, lo que permite la comparación del nivel de
eficiencia relativa con que cada municipio utiliza los recursos apor-
tados por sus habitantes. Precisar una «unidad de costos de servicios
municipales» es clave para el benchmarking que produzca medición/
accountability, que es el desafío más relevante para el sector muni-
cipal chileno, entrampado en el debate recursos v/s servicios muni-
cipales garantizados (SEMUG’s) sin aún pacto y operacionalización.
261
Esteban Valenzuela
La idea de Servicios Municipales

Garantizados (SEMUG’s)
La inspiración del concepto se retrotrae a la reforma de salud

que realizó como ministra Michelle Bachelet durante el gobierno de
Ricardo Lagos, en los años 2004-5, cuyo eje fue el Plan de Acceso
Universal de Garantías Explícitas (Plan AUGE), que se tradujo en
la Ley Nº19.966, denominada Régimen General de Garantías en
Salud, en una reglamentación sanitaria que garantiza el acceso a
las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud
tanto para las aseguradas privadas como al Fondo Nacional de
Salud público (FONASA). Comenzó el año 2006 con 40 enferme-
dades garantizadas, pasando a ser 56 en el 2007, 69 el 2010 y 80
en el 2013. Modelos bajo la misma idea de universalizar derechos
han sido seguidos también en Colombia y México, que se suman a
lo avanzado históricamente por otros países con derechos en salud
fuertes, como Argentina, Uruguay, Cuba y Costa Rica (Sojo, 2011).
Para Egon Montecinos (2005), en su estudio sobre las tendencias
de la descentralización en América Latina no observa de manera
explícita el enfoque de derechos, listando las escuelas economicista,
fiscal, sociológica y política. Sin embargo, relaciona el de New Public
Management (Osborne y Gaebler, 1994; Haggard, 1998; Prates,
1998) con un enfoque que pone el acento en los resultados y la efi-
ciencia, integrando la descentralización como un instrumento de un
proceso mayor de reforma del Estado para cumplir las expectativas
de los ciudadanos (Montecinos, 2005). Se puede concluir que dicho
enfoque es el más cercano a la idea de SEMUG’s, al connotar lo
instrumental por sobre otras valoraciones estructurales de la descen-
tralización cuestionadas por los mediocres y dispares resultados de
la misma en América Latina (Alburquerque, Aghón y Cortés, 2001).
Al revisar ejemplos de políticas sociales con garantías explícitas
a nivel municipal en América Latina, solo se observa el rol de los
mismos en políticas para la extrema pobreza, programas contra el
hambre, rol municipal en los sistemas integrados de salud y fondos
cofinanciados de pequeñas obras de infraestructura urbana y desa-
rrollo rural. Un informe de Serrano (2005) para el Banco Mundial
262
sugiere la utilidad de cinco buenas experiencias en Centroamérica y

el área andina en esta perspectiva social. No hay literatura sobre ga-
rantías explícitas y obligaciones municipales con indicadores claros,
que son normales en los países anglo sajones y en general en los países
miembros de la OECD. De Mello (2010), al comparar la inversión
municipal en América Latina con los países OECD, concluye con
un bajo monto porcentual y lo concentrado en las grandes ciudades,
demostrando tanto la debilidad como la inequidad de la misma.
En América Latina las competencias municipales son muy
genéricas; otras son compartidas por el gobierno central y cuando
sí hay ciertas obligaciones, ocurre que no hay sanciones relevantes
al ejecutivo municipal, como destitución de un alcalde por notable
abandono de deberes. En dicha cultura ocurre la impunidad. En el
caso chileno, por citar solo un ejemplo, la rica ciudad de Antofagasta,
ubicada en la mayor región minera de Chile, sigue disponiendo su
basura en vertederos donde niños y animales concurren a buscar
restos de basura, porque no se cumple con lo más básico, que es
cubrirla con una capa de tierra en una zona desértica que no tenga
valor. Además, los municipios pueden cobrar los costos de recolec-
ción y disposición final de la basura. Por tanto, el problema no son
los recursos, sino la negligente gestión en un país que no ha genera-
do directivas obligatorias con sus sanciones (los acts en el lenguaje
anglosajón). Un medio de la ciudad mostraba la contradicción de
ser la región con los mayores ingresos per cápita de Chile y la ciu-
dad que más crece (se proyectan medio millón de habitantes para
el 2020), y sin embargo sus familias pobres se infectan en la basura
(El Nortero, 2012).
Berstein e Inostroza (2013) proponen una combinación de 80
servicios municipales de diverso calibre y sugieren construir modelos
de medición en base a condiciones de buen gobierno municipal:
recursos humanos, participación y respuesta a demandas, gestión
de ingresos, clima de inversiones, gestión de proyectos, contexto
urbano-ambiental, gestión social y entrega de servicios.
Una propuesta para el caso chileno: Bachelet nombró en el
año 2014 la Comisión Presidencial para la Descentralización y
263
Esteban Valenzuela
el Desarrollo Regional, la cual unánimemente apoyó la idea de

SEMUG’s. El documento interno, que tuvieron que votar de manera
unánime los 33 comisionados presidenciales, señalaba tres objetivos:
1) Estandarizar mínimos de gestión municipal, 2) hacer explícita ga-
rantías de servicios a la ciudadanía en la nueva ola descentralizadora
y 3) permitir traspaso de recursos a cambio de evaluación trianual
de cumplimiento, sobre todo por la devolución de recursos exentos
en el pago del predial (Valenzuela y Jiménez, 2014). Se proponen,
entre otros, los siguientes SEMUG’s, con un sistema en que cada tres
años se evalúan los estándares específicos y mínimos que se deben
cumplir en las competencias exclusivas de los municipios, por la vía
de un panel de expertos tripartito, conformado por nueve profe-
sionales designados por la principal asociación de municipalidades
del país, la SUBDERE y el consorcio de universidades regionales. El
gobierno central debe comprometerse a traspasar a los municipios
los montos exentos del pago de contribuciones de bienes raíces para
el cumplimiento de estos servicios mínimos, proponiéndose para el
primer trienio 2015-17 (a ratificar en el primer pacto por el panel
de expertos) los siguientes SEMUG’s:
• Pavimentación de calzadas, veredas y su mantenimiento

(máximo dos meses para reparación).
• Señaléticas de tránsito, calles y demarcación (80% zona ur-
bana consolidada).
• Áreas verdes, recreativas y deportivas abiertas a la comunidad
(tres metros cuadros por habitante).
• Iluminación de calzadas (al menos cada cincuenta metros en
zonas urbanas y cien en rurales). Recolección de basura (tres
días en zonas urbanas y una en rurales).
• Lavado de calles semanal en las comunas con alertas am-
bientales.
• Reciclaje organizado de al menos el 15% de la generación
de desechos. Sistema de recolección de escombros por macro
barrios de al menos cinco mil habitantes consolidados.
264
• Programa de control de población animal y tenencia respon-

sable.
• Programas culturales y educativos públicos (10 horas men-
suales por cada mil habitantes verificables).
• Oficinas sociales de subsidios, ayuda social y desarrollo comu-
nitario de al menos el 10% del presupuesto municipal total.
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266
III.2.
Descentralización fiscal
y finanzas subnacionales.
Marco conceptual
y experiencia comparada
Carlos F. Pressacco1
Daniela Novoa2
1.- Marco conceptual
La descentralización fiscal se define como un proceso de despla-

zamiento de competencias fiscales (ingresos y gastos públicos) desde
el nivel central hacia el subnacional. Está relacionada con la eficiencia
asignativa en la provisión de bienes y servicios públicos locales, es
decir, con el porcentaje de gastos de gobiernos subnacionales y su
autonomía en la determinación de ingresos (Horst, 2009).
Cabrero (2006) y Aghón (1993) dan cuenta que el ejercicio de
transferir competencias y recursos es bastante complejo y, por lo
general, conlleva repercusiones fiscales para el gobierno nacional,
ya que debe existir una concesión de cierta autonomía administra-
tiva de recursos a las autoridades locales, transfiriendo la facultad
de recaudar ingresos y ejecutar el gasto público a los gobiernos
subnacionales.
1
Doctor en Ciencia Política; académico del Departamento de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales y Director de Postgrado y Educación Continua de
la Universidad Alberto Hurtado.
2
Licenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Alberto
Hurtado. Ayudante de la Cátedra Políticas Públicas.
267
Carlos F. Pressacco y Daniela Novoa
Según Trujillo (2008), la teoría de las finanzas públicas establece

que los gobiernos deben afrontar tres funciones principales tanto en la
provisión de algunos servicios sociales básicos como en la redistribución
del ingreso. A partir del estudio clásico de Musgrave (1959) se fueron
generando acuerdos sobre cuáles deben ser las funciones del gobierno y
qué ámbito gubernamental tiene competencias sobre cada una de ellas:
a) Función de estabilización: Se refiere al control de la demanda

agregada del país, la carga tributaria y la política monetaria, en forma
tal que se estimule el crecimiento económico y se eviten presiones
inflacionarias como deficitarias en el ámbito fiscal. Dadas estas ca-
racterísticas, tal función debe estar en manos del gobierno central.
b) Función de distribución: Se reconoce que puede desarrollarse

de manera más eficiente a nivel nacional que a nivel local. El argu-
mento central es que el presupuesto nacional se constituye, por lo
general, en el instrumento más eficiente para redistribuir el ingreso,
tanto entre ciudadanos como entre regiones.
c) Función de asignación: Se refiere al suministro de bienes y

servicios públicos y meritorios, es decir, aquellos que el sector privado
produciría a escalas inferiores a las que son socialmente deseables, o
a precios muy elevados, que eliminarían del mercado a un segmento
importante de la sociedad. En contraposición de las dos primeras,
esta función recae sobre los gobiernos subnacionales, puesto que
tiene como objetivo el uso eficiente de los recursos, a partir tanto de
ciertas condiciones de ingresos locales como de pautas determinadas
sobre las preferencias de los consumidores a nivel local.
Se identifican dos teoremas clásicos en el ámbito de la descentra-

lización fiscal. El primero es el Tiebout, que afirma que para obtener
la eficiencia o el nivel de producción eficiente en la generación de
bienes públicos locales se debe dejar que los ciudadanos revelen sus
preferencias dirigiéndose hacia ellas, eligiendo el lugar donde quieren
vivir (Trujillo (2008).
268
Descentralización fiscal y finanzas subnacionales
Es por ello que los gobiernos locales deben actuar como si fue-
sen un productor privado; buscando maximizar su utilidad. En este
ámbito se encuentra el problema de cómo diseñar una organización
estatal eficiente. Tiebout concibe que los ciudadanos revelan sus pre-
ferencias a través del voto o por medio de la migración individual
hacia la localidad que esté acorde a sus preferencias; es decir, que
migran buscando los bienes y tributos que satisfaga sus intereses, lo
que se denomina votar con los pies.
Un segundo aporte relevante para evidenciar las ventajas que en
el ámbito de la eficiencia económica se deriva de la descentralización
es el teorema de la descentralización, que, formulado inicialmente
por Pennock (1959), fue reformulado por Oates (1977).
Este teorema se limita a situaciones en que los costos de pro-
visión del bien son iguales entre los distintos niveles de gobierno.
Se sostiene que el bienestar logrado es mayor si hay diversidad de
las demandas entre jurisdicciones. Este indica que en condiciones
de costos iguales no será más eficiente el suministro colectivo de un
bien mediante formas centralizadas que descentralizadas.
A partir de estos dos teoremas se explica la manera en que se
debe establecer una estructura de gobierno, de forma tal que se
promueva la eficiencia en la prestación de bienes públicos locales y
una óptima asignación de recursos en la economía y distribución de
las responsabilidades de gasto y generación de ingresos.
Preliminarmente podemos identificar tres grandes modelos en
lo que a la definición de transferencia de funciones y/o responsa-
bilidades en materia de ingresos y gastos de los niveles centrales a
los locales se refiere. La primera está asociada a la idea central de
promover procesos de descentralización y fortalecimiento de la au-
tonomía en ambos agregados fiscales (gastos e ingresos), cosa que
la jurisdicción subnacional decida libremente acerca del monto y la
calidad de los recursos en que ha de incurrir y recaudar.
Una segunda manera, propia de una perspectiva más restrictiva
que limita la autonomía subnacional, sostiene que en materia de gastos,
el gobierno local debe ajustarse a financiar actividades específicamente
locales, las cuales están definidas con precisión en la legislación. Por
269
otro lado, en cuanto a ingresos, se permite que las unidades descen-

tralizadas recauden fondos públicos solo en un ámbito muy acotado
y predefinido; por ejemplo, mediante algunos impuestos o tasas sobre
actividades o servicios propios de su competencia.
Desde un tercer punto de vista, se prefiere un mayor peso del
gobierno central en lo que se refiere tanto a la generación de recur-
sos como a la decisión sobre las políticas públicas prioritarias. Esto
significa que las autoridades subnacionales tienen un espacio margi-
nal tanto en la generación de recursos como en el proceso de toma
de decisiones, actuando, en definitiva, como agencias del gobierno
central. En el extremo, la autonomía de los entes subnacionales
puede incluso ser inexistente cuando el gobierno descentralizado
debe depender exclusivamente de las transferencias condicionadas.
En este contexto, la literatura especializada da cuenta de que
la descentralización fiscal presenta tanto ventajas como desventajas
para los gobiernos centrales y para la comunidad en general.
Cuadro N° 1
Ventajas y desventajas de la descentralización fiscal
Ventajas Desventajas
- Ofrece la posibilidad de aumentar efi- - Riesgos macroeconómicos que pueden
ciencia, eficacia y equidad de los servicios producirse como consecuencia del endeuda-
públicos. miento de los entes subnacionales.
- Están mejor posicionadas para satisfacer - Es posible que exista mayor propensión a
las demandas de la ciudadanía, en razón la corrupción, dado que hay menos instru-
de la cercanía que existe entre políticos y mentos de vigilancia que en los niveles cen-
ciudadanos. trales y una mayor propensión a la colusión
entre intereses de grupos y gobiernos locales.
- Genera una mayor transparencia en el
proceso de toma de decisiones por parte - Aumento de las disparidades regionales y
de las autoridades locales, disminuyendo locales en la provisión de bienes y servicios.
el riesgo de que el encargado de tomar las
decisiones incurra en conductas discrecio-
nales y arbitrarias.
- Estimula la creatividad de los gobiernos
locales en la búsqueda de respuestas a las
demandas ciudadanas.
Fuente: elaboración propia en base a datos de Aghón (1993) y Jordana (2001).
270
Desde la perspectiva económica, la literatura identifica dos en-

foques alternativos: el de elección pública local y de principal-agente
(Marcel, 2008; Aghon, 1993; Finot, 2003):
El enfoque de elección pública local asimila la eficiencia distri-
butiva con la capacidad de asignar funciones y competencias entre
niveles de gobierno para que la asignación de recursos responda a las
preferencias de las comunidades. Esto resulta efectivo en la medida
en que los gobiernos subnacionales cuenten con facultades autóno-
mas. Aquí se inscribe la elección democrática de las autoridades; la
creación de concejos y/o comités consultivos; el perfeccionamiento
de mecanismos de control social; el desarrollo de procesos participa-
tivos de planificación; la rendición de cuentas públicas; y la entrega
de mayor autonomía financiera y administrativa.
El enfoque de principal-agente concentra atención en la eficiencia
en la provisión de bienes y servicios y en la capacidad de alinear
las acciones de los agentes del estado con los objetivos locales. El
gobierno central es el principal y los subnacionales los agentes. La
eficiencia depende de que el primero genere reglas, incentivos y sis-
temas de supervisión. También presenta una mayor efectividad en
el diseño y aplicación de políticas tendientes a reducir la pobreza.
Así, el enfoque de la elección pública centra la atención en la
flexibilidad con que cuentan los gobiernos subnacionales, ofreciendo
mejores posibilidades de promover eficiencia en la asignación y pro-
visión de bienes públicos, reforzando el sentido de responsabilidad
sobre el gasto local. Esto lo hace diferenciándose del principal agente
que enfatiza la estructura de incentivos y mecanismos de supervisión,
que a su vez permiten que los gobiernos subnacionales actúen en
función de los objetivos nacionales.
En la práctica es difícil encontrar modelos puros de estos enfo-
ques. Lo más frecuente es hallar combinaciones de ambos. Asimis-
mo, de estos enfoques depende la manera en que se estructuran las
finanzas locales. En un enfoque de elección pública local interesa que
los recursos se administren con la mayor flexibilidad posible para
ajustarlos de la mejor manera a las cambiantes preferencias de la
ciudadanía y que los gastos se financien con ingresos generados por
271
el propio gobierno local. Dicho de otra manera, que los ciudadanos

financien con los impuestos que ellos mismos pagan los servicios
que les provee el gobierno local.
Por el contrario, en un modelo de agencia, se financia centraliza-
damente los servicios que provee el gobierno local (los cuales también
se deciden en el gobierno central) privilegiando el alineamiento de
los entes subnacionales en torno a políticas públicas y orientaciones
da carácter macro.
Desde la perspectiva de la descentralización, Horst (2009) iden-
tifica dos tipos de impuestos: los impuestos autónomos, donde los
municipios tienen atribuciones para fijar tasas y exenciones; y los
impuestos compartidos, donde existe una participación significativa
y un consentimiento por parte del gobierno central.
El problema central que subyace en la definición de las facultades
de los gobiernos locales en materia tributaria deriva de la potencial
rivalidad interterritoral en lo que se refiere a la base tributaria,
que, en el peor de los casos, empujará a los gobiernos locales a una
disputa –con resultados negativos si se lo evalúa desde el volumen
de la recaudación total obtenida– para obtener las mejores bases
tributarias al ofrecer cobrar menos impuestos. Siguiendo el teorema
de Tiebout, en estos casos los ciudadanos pueden decidir migrar a
aquellas localidades que ofrecen satisfacer eficientemente sus interés,
es decir, votar con los pies por aquella que le convenga más.
Para evitar esta situación, la regulación generalmente se define
en el nivel nacional y establece normas sobre la acción local, al
tiempo que controla las variables macroeconómicas. En estos casos,
el gobierno central define los impuestos y tributos, permitiendo que
ciertos gravámenes sean definidos por las mismas jurisdicciones
descentralizadas, reconociéndoles el derecho a modificar, dentro de
un cierto rango, la tasa impositiva y ajustar de este modo la car-
ga tributaria a las preferencias de los ciudadanos, con el objetivo
siempre de mantener la autonomía de los gobiernos subnacionales.
272
Cuadro N° 2
Elementos de los principales enfoques
ENFOQUES Principal - Agente Elección Pública Local

- Planes y programas nacionales. - Preferencias de la comunidad
Marco
local.
institucional
- Administración de escuelas y - Administración del territorio.

consultorios de salud.
- Provisión de infraestructura de
- Inversiones con externalidades a beneficio local y regional.
Funciones nivel nacional.
pertinentes - Provisión de servicios locales
- Administración de programas y (alumbrado público, aseo).
ejecución de proyectos sin econo-
mías de escala.
- Transferencias condicionadas. - Impuestos de beneficio local.

- Coparticipación tributaria.
Financiamiento - Cobro por servicios.
- Transferencias no condicionadas.
-Endeudamiento.
- Fijación de metas. - Elección de autoridades.
- Contractualización de relaciones - Mecanismos de participación
intragubernamentales (convenios y democracia directa (cabildos,
de desempeño, convenios de pro- presupuestos participativos).
Instrumentos gramación).
- Rendición de cuentas.
- Evaluación del desempeño; incen-
- Flexibilidad administrativa.
tivos económicos.
- Reconocimiento.
Sistemas de información, monitoreo y evaluación.
Fuente: Mario Marcel (2008).
Otro aspecto a considerar en el análisis de la descentralización

fiscal es el de los desbalances horizontales y verticales.
Trujillo (2008) concibe que el desequilibrio fiscal vertical da
cuenta que los recursos asignados a cada nivel jurisdiccional no
alcanzan a cubrir las responsabilidades de gasto o los sobrepasan
considerablemente. Por otro lado, el horizontal concibe la existencia
de desigualdades entre niveles subnacionales y las diferencias entre
necesidades y capacidades, por lo que no pueden proveer a sus
273
habitantes la misma cantidad y calidad de servicios sobre la base de

niveles impositivos comparables entre las diferentes jurisdicciones.
Es por ello que una de las soluciones principales a ambos des-
equilibrios radica en la utilización de transferencias desde el gobierno
central. Son recursos que los niveles locales necesitan para solventar
tales dificultades, generando una dependencia hacia el nivel nacio-
nal. Sin embargo, el enfoque de elección pública local es proclive a
que estos desbalances se disminuyan, para así no depender de otros
recursos.
En cambio, en el enfoque agente principal los gobiernos subna-
cionales se financian en gran medida con transferencias del gobierno
central, orientado a determinados fines y/o condicionadas para que
el agente los aplique, cosa de lograr los objetivos del principal (nivel
central).
Las transferencias deben cumplir con dos grandes objetivos: la
búsqueda de la eficiencia y la equidad interjurisdiccional. Se distin-
guen dos grandes tipos de transferencias: los aportes no condicio-
nados, que son aquellos de tipo general, es decir, de libre asignación
por parte del receptor. Son transferencias de nivelación o igualación
dirigidas a los niveles subnacionales más pobres. En otro sentido, los
aportes condicionados son transferencias específicas que el gobier-
no central debe asignar para el financiamiento de programas que
involucran beneficios. Asimismo, dentro de estos se encuentran los
aportes con contrapartida, que actúan como un incentivo para el
sector público local, que buscan un esfuerzo fiscal propio y hacer más
transparente el accountability horizontal y vertical (Trujillo, 2008).
Las transferencias, especialmente las condicionadas, son habi-
tualmente cuestionadas porque afectan negativamente la autono-
mía de los gobiernos subnacionales. Jordana (2001) plantea que
la conservación de la autonomía local depende de la forma en que
se realicen las transferencias; es decir, importa cómo se definen las
estructuras constitucionales y/o normativas que delimitan la natu-
raleza de las transferencias o las capacidades fiscales de los distintos
niveles de gobiernos.
274
Aunque los dos enfoques reflejan lógicas distintas, ellos tien-

den a coexistir en la mayoría de las experiencias reales. En estas
circunstancias, la eficiencia de la descentralización depende de tres
condiciones:
a) Que las funciones del primer enfoque se desempeñen y finan-

cien en condiciones que faciliten el ejercicio de la autonomía local.
b) Que en las funciones de agente-principal se cuente con es-

quemas de incentivos y supervisión aprobados.
c) Que los mecanismos institucionales aplicables a cada función

reconozcan sus diferencias.
Responder adecuadamente a estas tres condiciones puede con-

tribuir a evitar que se generen tres tipos de errores (Marcel, 2008):
a) Error tipo I: que en un proceso guiado por la elección pública

local, la provisión de bienes y servicios públicos por el nivel local
no responda a las preferencias de la comunidad, ya sea porque no
cuenten con canales apropiados o porque no cuentan con la volun-
tad o flexibilidad para hacerlo. Un ejemplo es cuando la autoridad
local adopta decisiones como la recolección de basura, el alumbrado
público o la mantención de parques sin consultar a la ciudadanía.
b) Error tipo II: que en un proceso guiado por agente-principal

las acciones no respondan a los objetivos del principal. Puede ocurrir
por la debilidad del sistema de incentivos, por grados excesivos de
autonomía o por ausencia de mecanismos de control. Por ejemplo,
esto sucede cuando el gobierno central genera incentivos o un débil
control sobre la gestión municipal de escuelas y consultorios de salud.
c) Error tipo III: que las funciones de los gobiernos subnacionales

estén enmarcados en condiciones instrumentales. Esto ocurre cuando
existe un desajuste entre el nivel en que se toman las decisiones y en
275
el que se apropia el grueso de los beneficios de este. Un ejemplo es

cuando el nivel local se hace cargo de la provisión de bienes como la
defensa o la administración de justicia, cuyos beneficios se apropian
fundamentalmente al nivel estatal.
Para autores como Rojas (1995), lo aconsejable es que se llegue

a un equilibrio entre recursos propios y transferencias, sin reducir ni
eliminar la dependencia de los niveles subnacionales. Es pertinente
que se consolide un paquete diversificado de financiamiento incon-
dicional, créditos (comercial, especializado) y cofinanciación donde
el margen moderado de competencia interestatal o intermunicipal
por los recursos públicos sea igualmente conveniente.
Cabrero (2006) agrega otra dimensión al debate al sugerir que
la discusión en torno a la descentralización fiscal no solo debe plan-
tearse en términos económicos financieros, sino que debe introducirse
el tema de las capacidades institucionales y administrativas de los
gobiernos subnacionales. Este aspecto es determinante en el nivel de
éxito del proceso, dado que los beneficios o problemas dependerán
de las capacidades gubernamentales locales.
Para fortalecer las capacidades institucionales del nivel local es
importante que exista un intercambio horizontal de información
entre entidades gubernamentales, una intensidad democrática en la
acción pública local, un marco regulador de las instituciones pre-
supuestales locales, un diseño de las estructuras organizativas en el
ámbito de las finanzas públicas locales y un perfil profesional de los
funcionarios locales adecuado para áreas financieras.
En este sentido, Marcel (2008) sugiere que para que la descen-
tralización incremente la eficiencia en la provisión de bienes públicos
se requiere que los gobiernos subnacionales contengan un marco
de competencias autónomas del gobierno central. También que
existan mecanismos de decisión individual y colectiva por parte de
la comunidad local o regional que le permita expresar preferencias
y sancionar. Y, en tercer lugar, es necesaria la flexibilidad adminis-
trativa y fiscal a nivel local para que las autoridades puedan ajustar
la oferta de bienes y servicios a las preferencias de la comunidad.
276
2. Descentralización fiscal en América Latina
Durante las últimas cuatro décadas, los países de América Latina

han llevado a cabo procesos de descentralización, ya sea creando
nuevos niveles de gobierno y administración y/o fortaleciendo los
ya existentes, especialmente los municipios.
Si bien hay diferencias significativas entre los países de la región,
comparada con los promedios de los países desarrollados, América
Latina muestra una baja participación de los gobiernos locales en
el gasto público total (De la Cruz, 2013).
Como lo muestra el gráfico N° 2, hay grandes diferencias en el
peso de los gobiernos locales sobre el total de gasto público. Argen-
tina (48%) es el que tiene mayor porcentaje de gasto subnacional
en relación al gasto público total, junto con Brasil (46%) –ambos
federales– y Colombia (44%). Sin embargo, Chile solo alcanza el
12,8%, junto a Ecuador (15%) y Uruguay (14%). Aquellos que
tienen los menores porcentajes son Paraguay (0,6%), Costa Rica
(0,5%) y Panamá (0,3%).
Al comparar el promedio del gasto subnacional de los países
desarrollados con el promedio de América Latina, se concluye que
las diferencias de porcentajes son significativas, ya que los primeros
rondan un 43%, mientras que en la región alcanza un 22,2%.
En la mayoría de los países, la definición de las facultades de
gasto e ingresos están definidos en la Constitución o en legislaciones
de rango constitucional, como leyes orgánicas o códigos municipales.
Al dar cuenta de las atribuciones de los gobiernos subnaciona-
les para generar ingresos, Martínez-Vázquez (2011) identifica un
conjunto de funciones que son resposnabilidad de los gobiernos
subnacionales: recolección de basura, mantenimiento de vías pú-
blicas, áreas verdes, puestos de mercados y mataderos, así como
funciones administrativas, como registro civil, planificación y uso
del suelo y permisos de vivienda. Además, se incluyen los servicios
sociales como la educación básica, la atención primaria de salud y
el agua y alcantarillado.
También establecen funciones voluntarias que a menudo son
compartidas con otros niveles de gobierno, como la educación, los
277
servicios de atención primaria de salud y servicios públicos tales

como servicio de agua y alcantarillado.
Asimismo, los gobiernos municipales de numerosos países
latinoamericanos desempeñan un papel importante en la inversión
en infraestructura a nivel subnacional, a menudo como socios de
los niveles superiores de gobierno y en términos similares a los ob-
servados en países europeos. Por ejemplo, en Brasil los gobiernos
locales han alcanzado recientemente un 45% de la inversión pública
nacional (Martínez-Vázquez, 2011).
Gráfico Nº 1
Gasto público a nivel subnacional
Fuente: De la Cruz (2013).
Con respecto a los ingresos de los gobiernos locales, todos los

estados asignan ciertos impuestos que son responsabilidad de las
municipalidades. El impuesto más común es el impuesto sobre la
propiedad; otros son sobre el registro de vehículos y permisos co-
merciales e industriales, bienes inmuebles, sobre el juego, sobre las
ventas o el volumen del negocio.
En cuanto a la autonomía para definir los impuestos, algunos
sistemas limitan de los gobiernos locales para fijar tributos, privile-
giando el enfoque de «lista cerrada», que no permite la introducción
de nuevos tributos por parte de los gobiernos locales. Por otra parte,
278
aproximadamente dos tercios de los municipios de los países de la

región tienen la posibilidad de fijar los tipos de impuestos (Vial,
2012). En términos de administración fiscal, la regla general es la
responsabilidad local para la gestión de los impuestos locales, las
tarifas y tasas, aunque en algunos casos la responsabilidad puede ser
compartida con las autoridades centrales. Es interesante que países
como Bolivia y Perú, donde las reformas descentralizadoras han
avanzado rápidamente en los últimos años, todavía no concedan
facultades discrecionales sobre modificar las bases imponibles.
Sin embargo, en general, en América Latina los ingresos loca-
les obtenidos por impuestos y tasas propias representan una parte
relativamente pequeña del total de los ingresos consolidados en el
sector público subnacional.
Cuadro Nº 3
Atribuciones fiscales de gobiernos intermedios de Sudamérica
¿Tienen discreciona-
¿Reciben
¿Tienen capaci- ¿Reciben transfe- lidad total en el gasto
¿Recaudan ingresos co-
País dad de endeu- rencias por indus- de al menos el 50%
impuestos? rrespondientes
damiento? trias de sus zonas? de las transferencias
a tasas?
que reciben?
Argentina Sí Sí Sí No Sí
Bolivia No Sí Sí Sí No
Brasil Sí Sí Sí No No
Chile No No No Sí No
Colombia Sí Sí Sí Sí No
Ecuador Sí Sí Sí Sí No
Perú No Sí Sí Sí No
Fuente: Vial (2012).
Asimismo, la mayoría de los sistemas de financiamiento sub-

nacional se caracterizan por permitir el endeudamiento para la
financiación a largo plazo en obras públicas e infraestructuras. El
endeudamiento puede ser considerado una fuente legítima, eficaz
y equitativa. Sin embargo, debe estar sujeto a reglas estrictas para
279
garantizar un comportamiento fiscal responsable. Solamente los

municipios de Chile no tienen capacidad de pedir empréstitos.
En este contexto, la cuantía real de la deuda de los niveles locales
es bastante baja en la mayoría de los países, con excepción de Brasil
y Argentina, donde la deuda representa entre el 10 y el 15% del PIB.
La deuda de los gobiernos subnacionales de México, Colombia y
Bolivia representa menos de 2% (Martínez-Vázquez, 2011).
Martínez-Vázquez (2011) plantea que, en promedio, los
municipios en América Latina disponen de un mayor porcentaje
de ingresos propios que otras regiones del mundo, incluyendo
África, Asia y una parte bastante significativa de los países euro-
peos. Como se puede observar en el gráfico Nº 1, el porcentaje
del presupuesto local financiado con recursos propios se ubica
por encima del 25%.
Dentro de la región, aquellos países que tienen un alto porcen-
taje de ingresos propios en sus gobiernos locales son El Salvador
(69,9%), Chile (63%), República Dominicana (58,4%), Honduras
(58,1%), Argentina (49,8%), Panamá (49%), Colombia (41,2%) y
Nicaragua (44%). Por otra parte, los que presentan menor autono-
mía de recaudación de recursos son Brasil (20,1%), México (15,6%)
y Bolivia (11,4%).
Debido al limitado nivel de autonomía de los ingresos, práctica-
mente todos los gobiernos locales de la región sufren desequilibrios
verticales, donde su capacidad de gasto excede su capacidad de
autofinanciación. Para hacer frente a estas dificultades, la solución
radica en las transferencias –tanto condicionadas como no condi-
cionadas. Como se puede observar en el gráfico N° 2, Guatemala
(60%), Colombia (58,8%) y República Dominicana son los tres
países principales de la región que dependen fundamentalmente de
la entrega de recursos del nivel central para financiar programas que
involucran beneficios a la comunidad.
En cuanto a las transferencias no condicionadas, los mayores
porcentajes corresponden a Bolivia (71,4%), Ecuador (65,4%)
y Paraguay (53,3%). En cambio, Argentina (7,8%), Perú (8,5%)
y Brasil (3,4%) no tienen una dependencia tan marcada con sus
280
respectivos gobiernos nacionales; los dos primeros son capaces de

generar recursos propios, pero Brasil tiene una relación más directa
con aquellos impuestos participados con otras jurisdicciones.
Gráfico Nº 2
Composición de los ingresos de los gobiernos locales
Fuente: Martínez-Vásquez (2011).
Al dar cuenta de la descripción de los gastos, la falta de datos

hace difícil realizar una clasificación funcional de los presupuestos
locales en la región. Incluso cuando los datos están disponibles,
las comparaciones son delicadas debido a los distintos modelos de
clasificación utilizados por cada país. Es por ello que se analizarán
seis países de Sudamérica.
Según Martínez-Vázquez (2011), la educación ocupa una parte
importante de los presupuestos locales de Bolivia (22,15%), Brasil
(25,99%), Chile (36,86%) y Colombia (26,51%). Los gastos en sa-
nidad también son relativamente fundamentales en Perú (16,06%),
Brasil (21,94%) y Colombia (19,58%). En el caso del transporte,
no todos los gobiernos subnacionales tienen la potestad de admi-
nistrarlo, como es el caso de Chile y Colombia. Sin embargo, para
Perú tiene una relevancia principal, ya que bordea el 20%.
281
Gráfico N° 3
Clasificación funcional de los gastos
Fuente: Martínez-Vásquez (2011).
En cuanto a la función de administración, tanto en Chile

(42,84%) como en Perú (30,72%) y Argentina (28,69%) existe una
predominancia relevante de esta. No obstante, podemos dar cuenta
de que en los mismos países anteriores, los niveles locales no tienen
potestad para gestionar la función de «saneamiento», siendo esta
competencia para los gobiernos subnacionales de Colombia (3,76%),
Brasil (2,97%) y Bolivia (1,41%) de relativa importancia.
Podemos concluir que existen diferencias significativas entre
los gobiernos subnacionales de América Latina. Los niveles de
autonomía son variados y existen disimilitudes en las capacidades
administrativas, especialmente en la potestad de recaudar impues-
tos y modificar las tasas impositivas, como también tener derecho
a empréstitos. Asimismo, se observa una elevada dependencia de
las transferencias desde el gobierno central. Esto denota que la
descentralización fiscal en la región está incompleta, por lo que es
fundamental seguir fortaleciéndola, para favorecer la autonomía de
las comunidades locales.
282
3. Modelos de financiamiento subnacional
Los diferentes procesos de descentralización fiscal en América

Latina han ido generado distintos esquemas de financiamiento. Si
bien todos ellos tienen elementos comunes, el peso que tienen cada
uno de esos componentes y la existencia de instrumentos específicos
(como las regalías sobre la explotación de bienes naturales no re-
novables) es el resultado de la combinación entre las orientaciones
del proceso y el contexto social y político en el cual se toman las
decisiones sobre la materia en cuestión.
Para efectos de este capítulo se analizarán los modelos de fi-
nanciamiento subnacional de cuatros países: Bolivia, Colombia,
Ecuador y Perú, ya que entre estos países tienen un sistema unitario
de gobierno y procesos importantes de descentralización fiscal.
A partir de Galindo y Medina (1995) podemos comprender que
en Bolivia el desafío inmediato del proceso de reformas descentrali-
zadoras fue el fortalecimiento institucional de las administraciones
departamentales y municipales por la vía del incremento significativo
de la coparticipación de recursos.
En el artículo N°146 de la Constitución de Bolivia se establece
que las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales y
municipales, y que deben invertirse independientemente de acuerdo
a sus respectivos presupuestos.
Para el nivel departamental, los ingresos más significativos son
las regalías (hidrocarburífera, de producción minera y de explotación
maderera), las transferencias desde el gobierno central y los recursos
del Fondo Compensatorio Departamental. Este último se refiere a
la suma de las regalías que reciben todos los departamentos, para
repartirlas en aquellos niveles menores al nacional, con el objetivo de
atacar los desequilibrios relativos regionales y acceder a la igualdad
de condiciones financiera. Además, este conjunto de recursos será
ampliado al acceder al financiamiento externo, es decir, a créditos,
donaciones y a los fondos de inversión.
La institución que administra las regalías y los recursos del fondo
compensatorio son las Corporaciones Departamentales de Desarrollo
283
(Cordes), cuyo objetivo es promover el desarrollo de las regiones,

siendo planificadoras de los recursos que benefician al nivel regional.
En el ámbito municipal, los ingresos son de dos tipos: el Impuesto
a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes (que comprende el im-
puesto a la propiedad rural, el impuesto a los inmuebles urbanos y el
impuesto sobre vehículos automotores, motonaves y aeronaves) y el
ingreso que deriva de las patentes e impuestos establecidos por orde-
nanza municipal, de conformidad a lo previsto por la Constitución.
Del mismo modo, los gobiernos municipales tienen la facultad
de imponer dentro de su jurisdicción patentes, tasas de servicios pú-
blicos, contribuciones para obras públicas e impuestos sobre hechos
no gravados por el nivel central. Empero, los niveles locales tienen
autonomía limitada en el aspecto tributario, ya que no podrán esta-
blecer tributos, cuya creación requiere aprobación previa del Congreso
Nacional, basado en un dictamen técnico del poder ejecutivo.
Asimismo, la Constitución establece que de los impuestos
nacionales existe una coparticipación de un 20% en favor de los
municipios que no cuentan con recursos propios. Estos ingresos se
destinan a atender aquellos servicios que son competencia exclusiva
de los niveles locales, es decir, a los sectores como educación, salud
y sanidad.
Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma
de república unitaria –pero descentralizada– y con autonomía de
sus entidades territoriales, con el propósito de mejorar la provisión
de bienes y servicios locales y democratizar la administración de
municipios y departamentos mediante la adopción de medidas en
materia política, fiscal y administrativa (Maldonado, 2005).
Tiene tres niveles subnacionales de gobierno: los departamentos,
los distritos y los municipios. Los departamentos son los responsables
de la planificación y promoción del desarrollo económico y social
dentro de sus territorios, ejerciendo funciones administrativas de
coordinación entre la nación y el nivel local. Al municipio le corres-
ponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir
obras que demanden el progreso local, ordenar el desarrollo de su
territorio y promover la participación comunitaria.
284
Cuando se trata de distribución de recursos, Maldonado (2005)

plantea que los dos niveles subnacionales no tienen autonomía para
la creación de tributos y sus funciones se limitan a reglamentos dis-
puestos por la ley nacional. El gobierno nacional se ha reservado los
impuestos más dinámicos, siendo los más importantes el impuesto
a la renta y al valor agregado. Los departamentos cuentan con los
impuestos a la cerveza, el tabaco, los licores y la gasolina, y los go-
biernos municipales dependen del impuesto predial, de industria,
comercio y las sobretasas a la gasolina.
Dado que el nivel central recauda el 80% total de los impuestos
del país, los gobiernos territoriales necesitan transferencias para
completar ingresos y cumplir con sus funciones, transformándolo en
la principal fuente de ingresos de la gran mayoría de los municipios.
Sin embargo, los municipios también gestionan recursos no tri-
butarios y contribuciones. Dentro de los no tributarios se destacan
las tasas o tarifas de los servicios públicos y las multas que pueden
establecer los gobiernos locales por infracción a las normas. Por
otra parte, en las contribuciones se destacan la valorización, que
consiste en un cobro realizado a los predios que se benefician de la
construcción de infraestructura física y la participación en la plus-
valía, que cobra sobre el mayor valor generado en los predios como
consecuencia de decisiones administrativas, como el cambio en los
usos de suelo o en las normas de edificación.
El desempeño fiscal depende tanto del tamaño como del del
desarrollo económico de los municipios. Las ciudades intermedias
y mayores tienen capacidad para generar recursos propios. La gran
mayoría de los municipios pequeños dependen de las transferen-
cias y se ha aumentado la utilización del crédito en todo tipo de
municipios. No obstante, debido a los problemas de inadecuado y
excesivo endeudamiento, la Constitución vinculó la capacidad de
endeudamiento a la capacidad de pago con reglamentación de las
condiciones para su utilización.
Al igual que en Bolivia, existe el Fondo Nacional de Regalías,
cuyo objetivo es destinar recursos adicionales para financiar proyec-
tos de inversión con promoción de la minería, la preservación del
285
medio ambiente y también para fomentar la igualdad de condiciones

financieras.
La Constitución de Ecuador (2008) establece que es un Estado
constitucional que se organiza en forma de república y se gobierna
de manera descentralizada. Sin embargo, el esquema del régimen
impositivo de los gobiernos autónomos se desarrolla en el Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentraliza-
ción (COOTAD), que establece el marco legal para la organización
territorial y el funcionamiento del nivel local (Suing, 2013).
Existen tres niveles de gobiernos subnacionales: las provincias,
los municipios y las parroquias rurales. Estos se financian por medio
de ingresos propios, transferencias del presupuesto del Estado –que
incluyen ingresos permanentes y no permanentes–, de ingresos transfe-
ridos desde otras entidades y a través de la participación de las rentas
derivadas de la industrialización de recursos naturales no renovables.
Serrano y Acosta (2011) establecen que dentro de la categoría
de ingresos propios se encuentran las tasas por servicios prestados,
multas, contribuciones, transacciones de bienes inmuebles y tasas de
propiedad. También se encuentran los impuestos transferidos, donde
los gobiernos regionales pueden ser partícipes de los impuestos a la
propiedad de los vehículos motorizados y sobre consumos especiales
sobre algunos bienes, como aviones, avionetas, helicópteros, yates, etc.
Asimismo, Suing (2013) afirma que, desde las reformas cons-
titucionales de 1998, el nivel provincial tiene la facultad tributaria
de crear, modificar o suprimir tasas y contribuciones especiales de
mejora por servicios de su responsabilidad y obras en su territorio.
En cuanto a los municipios, estos también tienen la capacidad de
crear, exonerar o suprimir tasas, tarifas y contribuciones especiales
para mejorar la responsabilidad de los servicios públicos y regulación
para la captación de plusvalías.
Esto da cuenta de la existencia de potestad tributaria por parte
de los gobiernos autónomos descentralizados, ya que cuentan con
instrumentos mínimos necesarios para generar recursos, lo cual a
su vez genera una disminución de la dependencia del presupuesto
del nivel estatal.
286
Sin embargo, las parroquias rurales no tienen facultad tributaria,

ni constitucional, ni legalmente reconocida, produciendo limitaciones
en cuanto a la generación de recursos propios. Pueden participar
de recursos generados por otros niveles a través de mecanismos de
coparticipación, como también a través de transferencias de coo-
peración internacional, legados y donaciones, que requieren que el
nivel parroquial negocie y gestione la participación de los beneficios.
A pesar de que Ecuador se destaca por la autonomía de los
gobiernos subnacionales en cuanto a sus potestades tributarias,
Suing (2013) identifica dos dificultades: por un lado, la incompleta
definición del sistema de competencias, que requiere un perfeccio-
namiento de los objetivos de cada nivel del Estado; por otro lado, la
deficiencia de las capacidades profesionales y técnicas en el ámbito
de la gestión de proyectos e inversión pública y de las competencias
que le son propias, como la planificación, ordenamiento territorial,
infraestructura y fomento productivo.
La Constitución de Perú (1993) señala que es un país unitario
descentralizado con tres niveles de gobierno: nacional, regional y
municipal. Sin embargo, el proceso de descentralización comenzó a
implementarse en 2002 (Vega, 2008).
Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales son de
dos tipos: a) los recaudados directamente por dichos gobiernos y
b) aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son
transferidos hacia los gobiernos subnacionales. Estos últimos, a su
vez, se subdividen en dos categorías: los provenientes de los im-
puestos destinados a favor de dichos gobiernos, que pueden o no
ser compartidos con el gobierno nacional, y los que provienen de
los impuestos generales de la nación.
Los gobiernos regionales no recaudan impuestos propios, de
tal modo que el grueso de sus ingresos proviene de las transferen-
cias del gobierno central. El grueso de los recursos proviene de
transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las mismas que
pueden subdividirse en dos tipos de fuentes: aquellas provenientes
de impuestos –en este caso compartidos entre los distintos niveles
287
de gobierno– y aquellas provenientes de los recursos generales u

ordinarios del tesoro público.
Según Vega (2008), la diferencia principal entre estos dos tipos de
ingresos es que los primeros son recursos que pertenecen a los gobier-
nos regionales, en los cuales el gobierno nacional solo actúa como ente
recaudador, ya que su monto depende de lo que se considere asignar
anualmente en el presupuesto global del sector público. El segundo
constituye el principal rubro de ingresos de los gobiernos regionales,
que son el canon, las regalías, las rentas de aduanas, los ingresos finan-
cieros e ingresos propios, provenientes del cobro de tasas o derechos.
Es por ello que el sistema de financiamiento a los gobiernos
regionales se basa en los recursos provenientes de la explotación de
los recursos naturales con que cuentan las regiones. Tales impuestos
no son de uso exclusivo de los gobiernos regionales, sino que es com-
partido con los gobiernos locales y con las universidades públicas e
instituciones de educación superior de las regiones.
De igual manera, existe el Fondo de Compensación Regional
(FONCOR). Este recurso es de carácter mixto, ya que se financia,
por un lado, de un porcentaje preestablecido, destinado para los
gobiernos regionales –igual al 30% de los ingresos provenientes de
las privatizaciones y concesiones– y, por otro lado, de los montos
que se definan anualmente en el presupuesto público nacional.
Asimismo, como parte de la descentralización de los recursos
públicos, Azpur (2005) plantea la necesidad de asumir la actual
debilidad estructural de las regiones peruanas. Se requiere aumentar
sus capacidades para enfrentar los problemas de evasión, inequidad y
limitada base tributaria, así como una mayor captación de impuestos
para mejorar la eficiencia en el gasto y la distribución de los recursos.
Como se puede observar, los cuatro países estudiados tienen
características transversales, que recaen en: la dependencia de los
gobiernos subnacionales de las transferencias nacionales; la ausencia
de potestad y autonomía tributaria; y, principalmente, en la deficien-
cia de la capacidad fiscal administrativa de los niveles locales, que
limita que estos logren satisfacer de forma eficiente las demandas
de la comunidad.
288
4. Descentralización fiscal en Chile
A lo largo de las últimas décadas, el proceso de descentralización

en Chile ha involucrado el traspaso y delegación de importantes
funciones desde el nivel nacional al local. Este ha estado acompa-
ñado por una periódica adaptación del marco legal, el cual se ha
desarrollado sostenidamente sin sobresaltos, lo que ha hecho que
la experiencia chilena destaque en un contexto latinoamericano
marcado por conflictos y crisis.
Espinoza y Marcel (1993) señalan que este proceso tuvo sus
inicios en la década de los setenta, con el objetivo de modernizar la
estructura del aparato gubernamental y a la vez crear espacios de
decisión descentralizada, con la necesidad de establecer un control,
una forma de participación funcional al régimen autoritario y dis-
minuir la importancia del Estado en la vida económica.
Desde la reinauguración del régimen democrático en 1990, el
régimen de gobierno y administración subnacional ha experimen-
tado un conjunto de reformas. Evidencia de esta intensa actividad
legislativa es que, desde ese año, se han aprobado tres reformas a las
normas constitucionales sobre administración territorial, mientras
que solo durante el periodo entre 2000 y 2005 se aprobaron 23
leyes en materia territorial.
La descentralización da cuenta de una marcada homogeneidad
en el proceso de traspaso de responsabilidades, competencias y
recursos a las entidades subnacionales, con un amplio conjunto de
regulaciones orientadas a generar disciplina financiera. La entrega de
autonomía a las municipalidades y gobiernos regionales es limitada,
por la mantención de la estructura institucional propia de un Estado
unitario y tradición centralista.
Las disposiciones legales sobre los recursos municipales se en-
cuentran contenidas en la Ley Orgánica Constitucional de Munici-
palidades (LOCM) y en la Ley de Rentas Municipales. El artículo 13
de la ley establece que los gobiernos locales están constituidos por:
a) Los bienes corporales e incorporales que posean o adquieran

cualquier título.
289
b) El aporte que les otorgue el gobierno regional respectivo.
c) Los ingresos provenientes de su participación en el Fondo

Común Municipal.
d) Los derechos que cobren por los servicios que presten y por
los permisos y concesiones que otorguen; los ingresos que perciban
con motivo de sus actividades o las de los establecimientos de su
dependencia.
e) Los ingresos que recauden por los tributos que la ley permita
aplicar a las autoridades comunales. Se comprenden tributos tales
como el impuesto territorial establecido en la ley respectiva, el per-
miso de circulación de vehículos consagrado en Ley de Rentas Muni-
cipales y las patentes a que se refieren los artículos 23 y 32 de dicha
ley y 140 de la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Vinagres:
f) Las multas e intereses establecidos a beneficio municipal.
g) Y los demás ingresos que les correspondan en virtud de las

leyes vigentes (Pressacco, 2012).
Marcel (2008) plantea que una de las grandes limitaciones

del modelo municipal es la rigidez del sistema tributario local, que
limita la capacidad del gobierno subnacional para generar ingresos
propios. Por esta razón, entre otras, las transferencias del gobierno
central se han constituido como uno de los componentes centrales
del sistema de financiamiento municipal. Estas han adoptado dos
modalidades: transferencias condicionadas acotadas y no acotadas,
sin cofinanciamiento. No existen casos relevantes de transferencias
cofinanciadas, ni tampoco esquemas de coparticipación en impues-
tos, como es frecuente encontrar en otros países latinoamericanos.
Tampoco los municipios pueden, en la práctica, endeudarse, ya
que esta es una atribución exclusiva del gobierno central.
290
Cuadro N° 4
Ingresos Municipales 2010-2014 (en porcentaje)
Año 2010 2011 2012 2013 2014

Ingresos 40% 41% 40% 40% 39%
propios
FCM 29% 29% 28% 28% 27%
Transferencias 12% 10% 12% 12% 18%
Otros 19% 20% 21% 20% 17%
Total 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: elaboración propia en base a datos del
Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM).
Un ejemplo de la importancia que tienen las transferencias en los

ingresos que gestionan los gobiernos municipales en Chile lo cons-
tituye el Fondo Común Municipal. Concebido como un mecanismo
intermunicipal de redistribución solidaria de recursos financieros, el
FCM fue creado en 1979 con el objetivo de contribuir a la equidad
fiscal y garantizar el adecuado funcionamiento y cumplimiento de
los fines propios de los municipios. Está integrado por aportes en-
tregados por todos los municipios de acuerdo al siguiente esquema
(Pressacco, 2012):
a) Un 60% del impuesto territorial que resulte de aplicar la tasa

a que se refiere el artículo 7º de la Ley sobre Impuesto Territorial;
no obstante, tratándose de las Municipalidades de Santiago, Pro-
videncia, Las Condes y Vitacura, su aporte por este concepto será
de un 65%.
b) Un 62,5% del derecho por el permiso de circulación de ve-

hículos que establece la Ley de Rentas Municipales, sin perjuicio de
lo establecido en su artículo 12.
c) Un 55% de lo que recaude la Municipalidad de Santiago y

un 65% de lo que recauden las municipalidades de Providencia, Las
Condes y Vitacura por el pago de las patentes a que se refieren los
291
artículos 23 y 32 de la Ley de Rentas Municipales, así como el artí-

culo 3º de la Ley sobre Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas.
d) Un 50% del derecho establecido en el Nº 7 del artículo 41

del Decreto Ley Nº 3.063, de 1979, Ley de Rentas Municipales, en
la transferencia de vehículos con permisos de circulación.
e) El monto total del impuesto territorial que paguen los inmue-

bles fiscales afectos a dicho impuesto, conforme lo establece la Ley
Nº 17.235; y por un aporte fiscal que se considerará anualmente
en la Ley de Presupuestos, cuyo monto será equivalente en pesos a
218.000 unidades tributarias mensuales, a su valor del mes de agosto
del año precedente.
f) El 100% de lo recaudado por multas impuestas por los

Juzgados de Policía Local por infracciones o contravenciones a las
normas de tránsito, detectadas por medio de equipos de registro de
infracciones.
Como se puede observar, hay cuatro municipalidades que

aportan un porcentaje significativo de los recursos que componen
el FCM; son las cuatro comunas que concentran la capacidad de
generar recursos y es expresión de las profundas desigualdades
territoriales de Chile.
El gráfico N° 4 muestra la composición del Fondo Común
Municipal para el año 2014. Allí se aprecia que la principal fuente
corresponde a los ingresos recibidos por impuesto territorial, que re-
presenta un 56% de los montos totales del FCM. En segundo y tercer
lugar se encuentran los ingresos asociados a permisos de circulación
(23%) y patentes comerciales (13%), respectivamente. Finalmente,
en un porcentaje menor se ubican los ingresos por transferencia de
vehículos, multas por infracciones cursadas por medios electrónicos
(1%) y otros pagos municipales, como el aporte fiscal (4%).
292
Gráfico N° 4
Composición del FCM 2014
Fuente: elaboración propia en base a datos del Sistema Nacional

de Información Municipal (SINIM).
Por otra parte, en cuanto a su distribución, desde su creación

en 1979 hasta el año 1984, la lógica de asignación obedeció princi-
palmente a la redistribución de recursos a cada comuna de manera
proporcional al número de habitantes, número de predios exentos y
en proporción inversa al ingreso municipal. Luego, en el año 1987, la
fórmula de distribución fue modificada, estableciendo que un 10%
se distribuirá por partes iguales entre todas las comunas (Centro de
Sistemas Públicos, 2011).
Sin embargo, la legislación del año 1995 establece que un 10%
del FCM se asignará según indicadores de gestión y de desarrollo de
proyectos; además, para asignar el 90% restante del fondo, el decreto
innovó al incorporar en los criterios de asignación un indicador de
pobreza comunal (Centro de Sistemas Públicos, 2011).
Por último, en el año 2007 se realizó la última modificación
al diseño del FCM, que afectó al total de recursos a distribuir. Se
estableció que la fórmula de redistribución se actualizará cada año
considerando solo el IPP per cápita del año anterior y se creó un
293
mecanismo de estabilización que permite compensar con recursos

del mismo fondo a aquellas municipalidades que vean reducidos
sus recursos provenientes del FCM respecto a los del año anterior
(Centro de Sistemas Públicos, 2011).
Para asignar los montos del FCM correspondientes a cada mu-
nicipio, se calcula anualmente un coeficiente de distribución en el
FCM, el que se sustenta a partir de cuatro indicadores, a los que se
les asigna un peso diferente.
Cuadro N° 5
Distribución del Fondo Común Municipal
Indicador Porcentaje
Indicador de partes iguales entre
1. Partes iguales 25%
las comunas del país
Indicador de número de pobres en
2. Pobreza 10%
la comuna
Indicador de números de predios
3. Predios exentos 30% exentos de impuestos en la co-
muna
Indicador de menores ingresos
4. Ingresos propios permanente 35%
propios por habitante
Total 100%
Fuente: Contraloría General de la República (2014).
Existe una tipología de los gobiernos locales según su partici-

pación en el FCM:
a) El «gran aportador», que son aquellas municipalidades que

aportan hasta 25 veces los ingresos que recibe del FCM. Este es un
grupo homogéneo de comunas pertenecientes a la Región Metro-
politana, con altos ingresos propios permanentes en leve ascenso
cada año. Incluye a Santiago, Las Condes, Providencia y Vitacura.
b) El «aportador», que es un grupo que se caracteriza porque

su relación entre aportes y beneficios es mayor a 1, es decir que,
al igual que el grupo anterior, los aportes realizados al FCM son
294
mayores que los ingresos recibidos de él, pero esta relación se da en

una menor magnitud. Las comunas de este segmento se ubican en
la RM y en la V región.
c) El «receptor aportador», donde su colaboración representa

entre el 50% y 90% de sus ingresos.
d) El «receptor», donde sus contribuciones representan entre

el 10% y el 50%.
e) El «receptor neto», que es un grupo de municipios cuya

capacidad de aportar es escasa (menor al 10% de los ingresos que
percibe). Además, sus IPP no muestran variaciones significativas,
siempre por debajo de los ingresos recibidos por el FCM.
Bravo (2014) observa que un mecanismo como el Fondo Común

Municipal es poco común entre países de la OCDE y de América
Latina, ya que en estos se transfieren recursos entre distintos niveles
jurisdiccionales y no entre un mismo nivel de gobierno. Tanto en los
países de la OCDE como en Latinoamérica, las principales fuentes
de financiamiento local son los impuestos locales y las transferencias
desde el gobierno central. Para cumplir con objetivos redistributivos,
los países utilizan esquemas de financiamiento local, donde predo-
mina el uso de la participación en los impuestos y las transferencias
desde el gobierno central.
La transferencia del FCM y/o la forma en que se distribuye
podrían estar actuando como un desincentivo a la recaudación
de ingresos propios por parte de los municipios. Según la OCDE
(2009), este mecanismo ha demostrado ser insuficiente para que
las localidades pequeñas y menos desarrolladas y con una reducida
base impositiva puedan hacerse cargo de sus responsabilidades, ya
que a menor ingreso recaudado mayor es la dependencia al FCM.
Bravo (2014) plantea que a partir del año 2011 se estableció
un monto extraordinario de recursos, determinado año a año por
295
el gobierno central, que busca compensar a los municipios según la

importancia relativa de los predios exentos.
Es por esto que se recomienda que debiese haber otros meca-
nismos para distribuir un aumento del aporte fiscal, que no genere
dependencia por parte de los gobiernos locales y que sean ellos
mismos lo que asuman costos o beneficios de ser menos o más
activos en la generación de sus ingresos propios. Además, el FCM
debe considerar variables como la capacidad fiscal y desarrollar
un sistema de información municipal que considere la totalidad de
recursos y transferencias que tiene y recibe cada municipio, para de
esta forma tener conocimiento de la totalidad de los recursos con
los que cuenta cada nivel local.
A pesar de que el proceso de descentralización municipal muestra
avances, todavía subsisten un conjunto de situaciones relacionadas
con la autonomía fiscal, ya que la normativa que rige la gestión
financiera de los municipios es compleja, por una parte, por el he-
cho de que garantiza su autonomía política y administrativa para
gestionar sus recursos; y, por otro lado, porque les impone una serie
de regulaciones, límites y obligaciones.
Marcel (2008) identifica: a) normas del sector público sobre
clasificación presupuestaria y contabilidad gubernamental; b) suje-
ción al control externo de la Contraloría General de la República; c)
regulación por ley de sus ingresos tributarios y la administración de
los mismos por instituciones del gobierno central, como el Servicio de
Impuestos Internos y la Tesorería General de la República; d) limita-
ción de gastos corrientes a una proporción de sus ingresos propios; e)
asignación de ciertos ingresos a inversión; f) separación presupuestaria
de los recursos provenientes de transferencias del gobierno central para
financiamiento de servicios de educación y salud; g) prohibición de
endeudarse, salvo que una ley explícitamente lo autorice.
Del mismo modo, dentro de la gestión administrativa podemos
encontrar limitadas competencias de los responsables de la gestión
financiera local; actitudes irresponsables de las autoridades locales,
como insolvencia y sometimiento a procesos judiciales; problemas
296
en la estructura de responsabilidades y financiamiento municipal; y

un marco normativo que no está operando con eficacia
En el ámbito de los gobiernos regionales existe un conjunto de
instrumentos de financiamiento. Entre ellos, el más relevante es el
Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), creado en 1975
con el objeto de financiar inversiones en infraestructura productiva
y social de interés local, mediante un proceso de identificación y
selección descentralizada de proyectos.
Además, se creó una nueva fórmula de asignación de recursos
a proyectos de inversión, denominada Inversión Sectorial de Asig-
nación Regional (ISAR). Esta corresponde a porciones de los presu-
puestos de los ministerios sectoriales que, siendo de responsabilidad
de los mismos, son asignadas a proyectos específicos.
En este mismo contexto se encuentra la formulación de Es-
trategias de Desarrollo Regional (EDR), la formulación de planes
plurianuales de inversión y la concertación del anteproyecto regio-
nal de inversiones (ARI), todo ello respaldado por la incorporación
del sistema de Gestión Territorial Integrada en los Programas de
Mejoramiento de Gestión de los servicios públicos con presencia
regional (PMG-GTI).
Se ha fortalecido la autonomía y capacidad de decisión de los
gobiernos subnacionales a través del traspaso de funciones públi-
cas de fomento productivo, respaldado por la creación de agencias
regionales de desarrollo. También se incrementó la transmisión de
recursos y competencias –así como el desarrollo de mecanismos de
presupuestos participativos– para la asignación de recursos.
En síntesis, Marcel (2008) establece que el proceso de descen-
tralización fiscal en Chile no está exento de problemas, debilidades
y riesgos. Por un lado, este se ha desarrollado con una lógica vertical
(Top-down), donde el proceso no ha seguido una racionalidad única,
sino que ha combinado elementos tanto de elección pública local
como de principal-agente.
Por otra parte, la flexibilidad administrativa de los munici-
pios y gobiernos regionales para responder a las preferencias de
la comunidad son limitadas. La debilidad de la institucionalidad y
297
gobernabilidad subnacional (por ejemplo, la ausencia de mecanismos

de participación ciudadana) es otro factor que afecta negativamente
la gestión subnacional.
La estabilidad y profundización del proceso de descentralización
en Chile dependen, en buena medida, de la capacidad para optimizar
la gestión financiera subnacional a través de un «pacto fiscal» que
enfatice el conocimiento de la comunidad sobre el destino de los
recursos, la transparencia fiscal municipal y un mejor sistema de
seguimiento del desempeño de los municipios.
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299
III.3.
La planificación territorial en Chile:
realidad y desafíos
Ximena Arizaga1
Introducción
La planificación en general puede ser entendida como un método

organizado para obtener un objetivo determinado; la planificación
del territorio tiene un componente espacial que persigue objetivos
sociales, económicos, culturales y ambientales, entre otros. Es un plan
multipropósito que cuenta con una representación espacializada; es
multidisciplinar justamente debido a las distintas dimensiones que
comprende el objeto a planificar.
Según el Diccionario de la Real Academia Española, el territorio
es una «porción de la superficie terrestre perteneciente a una nación,
región, provincia. O un terreno o lugar concreto, como una cueva,
un árbol o un hormiguero, donde vive un determinado animal, o
un grupo de animales relacionados por vínculos de familia, y que
es defendido frente a la invasión de otros congéneres» (RAE2). En
1
Arquitecta, École Nationale Supérieure d’Architecture de Paris-La Villette, 1997.
Magíster en Diseño, Planificación y Gestión del Paisaje, Universidad Central -
Convenio de Cooperación Programa Alfa; 2000. Magister en Economía Aplicada
a Políticas Públicas, Universidad Alberto Hurtado y Georgetown University at
Ilades, 2011. Doctora en Arquitectura y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad
Católica de Chile. Profesora en el Magister Interdisciplinario en Intervención
Social, Trabajo Social-Universidad Alberto Hurtado y en varios diplomados de
esta misma universidad.
2
http://www.rae.es/rae.html
301
Ximena Arizaga
adelante se dejará de lado la segunda definición –que dice relación

con las ciencias biológicas–, teniendo no obstante en cuenta que el
territorio puede ser entendido como el espacio animal resultante de
la etología que distingue los animales gregarios (protegidos por un
grupo) de los animales territoriales (protegidos por el control de un
espacio). El Diccionario de Geografía señala que el territorio es la
«disposición de recursos materiales y simbólicos capaz de estructurar
las condiciones prácticas de la existencia de un individuo o de una
colectividad social; y de informar en retorno sobre ese individuo o
colectividad y sobre su propia identidad» (Levy y Lussault, 2003)3.
Esta última definición toma en cuenta la dimensión tanto ma-
terial como simbólica del territorio; considera que el territorio es la
base de las actividades humanas y también objeto de representación
por parte de la sociedad que lo habita; así como la imagen de su
cosmovisión y modos de vida. Para alcanzar esta conceptualización
fue necesario un proceso; este parte del territorio en su acepción
primigenia, propia de las ciencias políticas y militares: el territorio
como frontera y espacio de control exclusivo a defender. Esta evolu-
ción hacia una definición pluridisciplinar del concepto de territorio
se produce en tres tiempos:
• Un primer tiempo en que el territorio es considerado como

espacio o extensión, realidad anterior a la actividad humana
y a la localización de sus actividades. Es, por lo tanto, sustrato
de infraestructuras, inversiones y actividades. Corresponde a
su realidad topográfica, geológica y geopolítica.
• Un segundo tiempo de reconocimiento del territorio como por-
ción terrestre humanizada, resultante de la interacción entre las
relaciones sociales y el espacio dado. El territorio es, entonces,
el espacio histórico, cuya identidad le da una especificidad, que
puede constituir una fuente de desarrollo económico local. Es
el territorio conceptualizado como objeto social.
3
Lévy, J. y Lussault, M. (2003) (eds). Dictionnaire de la géographie: et de l’espace
et des sociétés. París: Belin Ediciones.
302
• Un tercer tiempo del territorio como campo de los estudios

fenomenológicos es el territorio como espacio socializado, el
espacio geográfico y la construcción intelectual que permite
pensarlo. Entra en juego el componente identitario de un
espacio y la idea de apropiación. Corresponde a otra interpre-
tación de la geografía, distinta del estudio del espacio, que se
hace cargo de un enfoque más interpretativo; es el territorio
en su dimensión más simbólica.
En suma, el territorio es el sustrato físico y topográfico de las

actividades humanas, pero no puede ser pensado solamente desde
esa perspectiva, en tanto corresponde también a un proceso singular
y endógeno de construcción colectiva de la inteligibilidad del mun-
do: es a la vez la realidad dada y la representación auto-referida e
identitaria del grupo que la habita.
Si bien la planificación como disciplina del territorio es relativa-
mente reciente y se suele considerar su origen en el periodo posterior
a la segunda guerra mundial, esta existió en forma latente tanto en
la antigüedad como en América Latina en el periodo prehispánico
y en la posterior planificación de las colonias.
La planificación es un concepto amplio. En general, se puede
planificar cualquier aspecto susceptible de intervención para definir
la forma en que evolucionará en el tiempo. «La planificación se jus-
tifica en todo momento como enfoque para resolver problemas, pero
sobre todo para prevenirlos; por ello, resulta más urgente cuando
la sociedad está sometida a cambios rápidos y a competencias por
recursos, mercados e influencias que traen consigo riesgos y oportu-
nidades. La tarea de planificar persigue precisamente minimizar los
riesgos y aprovechar las oportunidades» (Gómez Orea, 2007: 91).
Una situación dejada a su evolución tendencial evolucionará
hacia una situación insatisfactoria sin planificación; en cambio,
con la planificación se lograría una situación satisfactoria (o más
satisfactoria y equitativa), como se ilustra en la figura 1.
303
Ximena Arizaga
Figura 1:
Evolución de una situación con y sin planificación
Fuente: elaboración propia en base a las

ilustraciones de Gómez Orea, 2007: 92-93.
La planificación del territorio −ordenamiento del territorio es la

expresión escogida por la Unión Europea− obedece a la necesidad
de identificar, distribuir, organizar y regular las actividades de una
porción determinada del espacio geográfico de una región o país.
Planificar significa proyectar una acción; y, en el caso del territorio,
esta proyección se plasma en planos, representación física del terri-
torio deseado. No obstante, si bien la planificación del territorio se
traduce en un plano y en normas, tanto este como la regulación que
traduce no deben ser entendidos como la meta de la planificación, la
304
cual es mucho más amplia y refiere al territorio en el que se proyecta

una sociedad y país.
La planificación funciona a través de cuatro instrumentos fun-
damentales, que son las políticas, planes, programas y proyectos.
Todos estos instrumentos proceden en cuatro fases: 1) Análisis y
diagnóstico; 2) definición de una imagen objetivo a conseguir en el
largo plazo; 3) identificación de las acciones o medidas para alcan-
zar la imagen objetivo; y 4) gestión y desarrollo de tales medidas.
Esta jerarquía entre los instrumentos apela a la armonía, sinergia y
superioridad de la planificación, versus un enfoque que procedería
proyecto a proyecto.
La planificación del territorio ha ido evolucionando desde una
perspectiva normativa, estableciendo un conjunto de reglas sobre
los usos que se pueden implementar en un determinado espacio
geográfico, hacia una perspectiva estratégica que busca anticipar
eventos futuros y su impacto posible en el territorio.
Una buena planificación del territorio incluiría, por lo tanto:
a) la coordinación de distintos actores y objetivos en el espacio; b)
una imagen objetivo, la visión del territorio que acoge no solo la
sociedad actual, sino aquella que dejará abiertas las posibilidades
de reinterpretación a las generaciones futuras; c) un mecanismo
de gestión estratégica de las acciones a desarrollar; y d) un marco
normativo de regulación y fiscalización de los usos y acciones sobre
el territorio.
1. Por qué y para qué se planifica
El territorio es un sistema complejo que presenta problemáti-

cas y oportunidades que involucran distintas dimensiones: físicas,
ambientales, económicas, sociales y culturales, que a su vez están
entrelazadas y pueden ser afectadas transversalmente. Frente a
esto, la comprensión del territorio y su planificación han avanzado
enormemente; no obstante, la legislación, al menos en países como
Chile, sigue presentando un desfase importante con el territorio en
su concepción integral.
305
Ximena Arizaga
El Ordenamiento Territorial (OT), como enfoque disciplinar

integrador de las distintas dimensiones territoriales, apunta a una
mayor armonía entre los usos, las características sociales del terri-
torio y el sustrato físico que las sustenta (Gómez Orea, 2002). La
aproximación, hoy en día en boga en países como España y Francia
desde la ordenación paisajística, apuntaría a su vez a incorporar en
este ordenamiento los aspectos culturales, etnográficos e identitarios
en la articulación de los usos, la sociedad y el territorio físico.
La Carta Europea de Ordenación del Territorio señala que la
ordenación del territorio es: «la expresión espacial de la política
económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad, cuyos
objetivos fundamentales son el desarrollo socioeconómico y equi-
librado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión
responsable de los recursos naturales, la protección del medio am-
biente y, por último, la utilización racional del territorio» (Carta
Europea de Ordenación del Territorio, 1983).
En consecuencia, los objetivos del ordenamiento territorial son:
• Una mejor integración entre los usos, las características socia-

les del territorio y el sustrato físico que las sustenta.
• El desarrollo socioeconómico equilibrado entre las regiones
y al interior de los territorios.
• La mejora en la calidad de vida de los habitantes.
• La gestión responsable de los recursos naturales y la protec-
ción del medio ambiente.
Por lo tanto: los problemas territoriales son aquellos que produ-

cen desequilibrios en el territorio y/o entre territorios, mermando la
calidad de vida de los habitantes y la sustentabilidad de los recursos
(naturales y humanos) en el mediano y largo plazo.
Los distintos problemas y las distintas dimensiones que implica
la aproximación territorial involucran a distintos actores, que desde
su disciplina y/o sus atribuciones institucionales intervienen en el
territorio. Así como las problemáticas dicen muchas veces relación
con la falta de una visión integral del territorio que aborde todas las
306
variables que impone un problema, las normativas e intervenciones

también padecen de una visión sectorizada del territorio.
Esto significa que al avanzar hacia una comprensión mucho más
holística del territorio no se han abandonado completamente los
enfoques iniciales. Muchas veces estos enfoques tienden a confun-
dirse en prácticas y métodos de planificación que combinan varias
dimensiones, sin toda vez alcanzar la integración necesaria. Sumado
a esto, la legislación no siempre ha logrado avanzar a la par que el
conocimiento y la práctica de la planificación, y como la ley no esta-
blece el método para planificar, cohabitan distintas aproximaciones
de ordenamiento territorial.
Existe en la planificación del territorio la idea de una imagen
futura; la ordenación del territorio es proyectiva y puede adoptar
distintas formas: ser reactiva ante la propuesta del desarrollador;
ser inactiva, dejando a los agentes y el mercado la imagen futura del
territorio; o proactiva, preparando y proponiendo un territorio futu-
ro. En Chile, como se verá en el apartado siguiente, la planificación
del territorio ha tendido a confinarse en su dimensión normativa,
constituyéndose en una planificación que es principalmente reactiva
y escasamente proactiva.
La necesidad de una visión compartida y a la vez predictiva
de los fenómenos que se producen en el territorio cobra relevancia
porque los problemas y oportunidades que se dan en la macro-escala
tienen su repercusión en la escala local; y viceversa, los problemas
de la meso-escala son resultantes de conflictos y tensiones que se
dan en la escala superior. A continuación se propone una figura
para comprender esta interrelación, que se produce en las distintas
escalas territoriales (figura 2).
307
Ximena Arizaga
Figura 2:
Escalas territoriales
Para cumplir con sus objetivos incorporando a toda la sociedad,

respetando sus modos de vida y valores culturales e identitarios, el
ordenamiento del territorio tiene que respetar los siguientes cuatro
principios (Arenas, 2003):
• El principio de diversidad, respetando tanto los recursos natu-

rales como la diversidad cultural, así como los distintos modos
de vida que pueden significar a mediano y largo plazo opor-
tunidades para el desarrollo sustentable de las localidades.
• El principio de solidaridad territorial, que permite compensar
los impactos locales que generan infraestructuras y proyectos
de interés regional o supra-regional en el territorio donde se in-
sertan. Por ejemplo, un relleno sanitario para el tratamiento de
Residuos Sólidos Domiciliarios (RSD) suele acoger desechos
308
de un conjunto de comunas, pero su impacto se produce en

una localidad específica, que debe ser compensada por los
costos que implica acoger esta infraestructura.
• El principio de subsidiariedad, que implica que cada región,
comuna o localidad pueda levantar sus propios diagnósticos
y requerimientos para enfrentar los problemas territoriales.
• El principio de complementariedad, que permite no solo extraer
las mejores sinergias positivas de los proyectos, sino también
combinar acciones que beneficien a más de un territorio o lo-
calidad. Un buen ejemplo de este principio es el de un hospital
que, situado estratégicamente, servirá a poblaciones de distintas
comunas, que a su vez no podrían contar cada una con una
infraestructura de esta complejidad.
A estos principios habría que agregar el de precaución, que

busca trasmitir a las generaciones futuras el mayor abanico posible
de opciones, así como una aproximación a las decisiones de tipo
iterativo, orientado a la continua regeneración de un marco estra-
tégico «capaz de detener los círculos viciosos y de orientar a largo
plazo las decisiones de los agentes» (Camagni, 1996: 264).
Teniendo en cuenta los meta-objetivos del ordenamiento territo-
rial, la estructura básica de un modelo de ordenamiento del territorio
considera, por lo tanto:
• Distribuir las actividades humanas que soportan el desarrollo,

lo que implica comprender a cabalidad el comportamiento de
estas actividades y su complementariedad; las sinergias posi-
tivas y negativas que pueden producirse; las compatibilidades
e incompatibilidades; los impactos positivos y negativos que
implican, así como las externalidades.
• Definir su localización espacial a partir de un diagnóstico
físico y participativo que permita ubicar las actividades o
definir una planificación prospectiva que tenga en cuenta
la capacidad de acogida del territorio (Gómez Orea, 2002).
• Regular su comportamiento: funciones de fiscalización y control.
309
Ximena Arizaga
A pesar de lo señalado en este apartado, existen argumentacio-

nes que promueven una menor participación de las instituciones en
la planificación, considerando que el mercado será eficiente en la
asignación de usos del espacio, lo que ha resultado improbable en
el largo plazo4; y argumentaciones que muestran las ventajas de la
intervención pública.
2. El caso chileno
En Chile, el primer acto de planificación explícita del territorio

podría situarse en el «Plan de Transformación y Embellecimiento de
Santiago» propuesto por Vicuña Mackena al Congreso y aprobado
en 1874, que transformó la capital entonces y también configuró su
forma actual. Otra fecha relevante es la creación de la Dirección de
Obras Públicas en 1888, que fija los primeros límites urbanos (Gu-
rovich, 2003), y la promulgación de la ley de la comuna autónoma
en 1891. La primera ley de urbanismo y construcciones (Ley N°
16.386, de 1934, publicada en el Diario Oficial el 6/02/1936) surge
con posterioridad al terremoto de Talca de 1928 y viene a despejar
la libertad de construcción que existía hasta la fecha. La ley creó,
entre otros, las direcciones de obras en todos los municipios y la
obligatoriedad de tener planos oficiales de urbanización en todas las
comunas de más de 8.000 habitantes (Pavez, 2003: 47). En 1953 se
crea la Dirección de Planeamiento del Ministerio de Obras Públicas
y se dicta el Decreto con Fuerza de Ley que fija el nuevo texto de la
Ley General de Construcciones y Urbanización. Solamente en 1961
un nuevo texto define para las comunas de más de 50.000 habitantes
el requerimiento de contar con un asesor urbanista. Finalmente, en
1965 se crea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. El actual texto
4
«El mercado como mecanismo asignador de recursos actúa en un horizonte
de corto plazo, puesto que las señales de mercado se refieren a las condiciones
actuales (o a las fácilmente previsibles); pero la planificación territorial y las
preocupaciones ambientales se refieren a procesos de largo plazo, profunda-
mente caracterizados por la irreversibilidad y la capacidad de acumulación»
(Camagni, 2005: 264).
310
de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que constituye el

principal cuerpo normativo de planificación territorial, es de 19755.
En Chile no existe una instancia de planificación integral y pros-
pectiva del territorio. No obstante, existen distintas instancias de
planificación que ponen en juego a distintos actores institucionales,
algunas veces con atribuciones cruzadas.
2.1. El nivel nacional
En el nivel nacional cuatro instancias encuadran la planifica-

ción del territorio. En primer lugar, la Constitución Política del
Estado (1980) –en su Artículo 19, apartado N°8– asegura a todas
las personas «el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación. Es deber del Estado velar para que este derecho no
sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. La ley po-
drá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados
derechos o libertades para proteger el medio ambiente». Sobre este
principio se basa, por lo tanto, la facultad del Estado de planificar
para garantizar este derecho.
En segundo lugar, la Ley General de Urbanismo y Construccio-
nes (1976) y su Ordenanza (1992) señalan lo que se entiende por
planificación urbana (Artículo 27): «Se entenderá por planificación
urbana, para los efectos de la presente ley, el proceso que se efec-
túa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en
función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo
socio-económico». Indica, además, sus cuatro niveles de acción,
que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, in-
tercomunal y comunal (Artículo 28). Se trata del único cuerpo
normativo que contiene ex profeso la atribución de «planificar» y
otorga al Ministerio de Vivienda y Urbanismo la facultad de «es-
tablecer normas específicas para los estudios, revisión, aprobación
y modificaciones de los instrumentos legales a través de los cuales
se aplique la planificación urbana en los niveles antes señalados».
5
Fecha de promulgación: 18 de diciembre de 1975; fecha de publicación: 13 de
abril de 1976.
311
Ximena Arizaga
En tercer lugar, y a pesar de la atribución de establecer normas

que tiene el Ministerio Vivienda y Urbanismo, la Ley 19.175, Or-
gánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional
(2005), señala en su artículo 24°, letra o), que corresponde al in-
tendente de los gobiernos regionales «promulgar, previo acuerdo
del consejo regional, los planes regionales de desarrollo urbano,
los planes reguladores metropolitanos, intercomunales, comunales
y seccionales y los planos de detalle de planes reguladores interco-
munales, conforme a las normas de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones». Por lo tanto, es sobre esta instancia regional que
recae la integración de todos los niveles de la planificación territorial.
Por último, la Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente (1994)
señala en el artículo 10°, letra h), que deben someterse al sistema
de evaluación de impacto ambiental: los planes regionales de de-
sarrollo urbano, los planes reguladores intercomunales, los planes
reguladores comunales y los planes seccionales.
Además de estas instancias definidas, participan una serie de
actores sectoriales que inciden sobre el territorio, de los cuales se
citan los principales, sin considerar todos los sectores que inciden
de forma puntual (SAG, SERNAGEOMIN, DOH, DOP, etc.):
• SERNATUR a través del Plan de Ordenamiento Turístico, que

declara zonas y centros de interés turístico nacional y elabora
el Plan de Ordenamiento de las áreas declaradas «zonas y
centros de interés turístico nacional» (D.L 1.224 de 1975).
Las comunas pueden además elaborar un Plan de Desarrollo
Turístico, PLADETUR.
• La Comisión Nacional de Uso del Borde Costero, que imple-
menta y elabora la Política Nacional de Uso del Borde Costero.
• Los ministerios que elaboran planes sectoriales que influyen en
el ordenamiento del territorio: Ministerio de Obras Públicas
(en particular), Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio
de Minería.
312
• La Corporación Nacional Forestal (CONAF), que supervisa

las áreas sujetas a su administración y elabora un plan de
manejo para cada unidad.
• El Consejo de Monumentos Nacionales (ley 17.288 de 1970),
que declara Zonas Típicas, Santuarios de la Naturaleza y sitios
arqueológicos y paleontológicos.
La instancia que compete a los gobiernos regionales es la que

tendría, en rigor, mayor incidencia sobre el nivel real de planificación
regional y local. No obstante, por la estructura institucional del
Estado de Chile y por la tradición de planificación territorial, muy
centrada en los aspectos urbanos, esta no alcanza todo el potencial
integrador que debiera tener (ver figura 3).
En el nivel nacional, la planificación se realiza a través de la
Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU); esta tiene carácter
indicativo y es formulada por el MINVU (Ministerio de Vivienda y
Urbanismo). La actual Política Nacional de Desarrollo Urbano fue
promulgada el año 20146. Los objetivos y metas que dicha política
nacional establece para el desarrollo urbano deben ser incorporados en
la planificación urbana en todos sus niveles (Artículo 27 de la LGUC).
El objetivo principal de la PNDU es «generar condiciones para
una mejor “calidad de vida de las personas”, entendida no solo
respecto de la disponibilidad de bienes o condiciones objetivas, sino
también en términos subjetivos, asociados a la dimensión humana y
relaciones entre las personas». Esta política incorpora además, por
primera vez, el concepto de territorio, y señala que reconoce «que
este no es un bien cualquiera, sino que tiene la cualidad de único e
irrepetible, por lo que no resulta apropiado referirse a él exclusiva-
mente en términos de escasez o abundancia. Su utilización, cuando
se trata de fijar usos permanentes, debe ser objeto de regulación,
bajo el principio del “bien común” y el respeto de los derechos
individuales». A su vez, la PNDU se inscribe en una perspectiva de
desarrollo sustentable.
6
http://politicaurbana.minvu.cl/wp-content/uploads/2014/10/L4-Politica-
Nacional-Urbana.pdf
313
Ximena Arizaga
2.2. El nivel regional
En el nivel regional, el gobierno regional está a cargo de la admi-

nistración y tiene como objetivo el desarrollo armónico y equitativo
de sus territorios en los ámbitos social, cultural y económico. En
materia de planificación, el gobierno regional tiene como atribución
«elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo
de la región, así como su proyecto de presupuesto, los que deberá
ajustar a la política nacional de desarrollo y al presupuesto de la
nación», además de «establecer políticas y objetivos para el desa-
rrollo integral y armónico del sistema de asentamientos humanos de
la región, con las desagregaciones territoriales correspondientes» y
«fomentar y velar por la protección, conservación y mejoramiento
del medio ambiente», entre otros (Ley 19.175).
Los gobiernos regionales elaboran la «Estrategia Regional de
Desarrollo», que es el instrumento de largo plazo que define cómo
se logrará el desarrollo de la región y las prioridades definidas para
logar el desarrollo deseado.
Además, los gobiernos regionales aprueban los Planes Regionales
de Desarrollo Urbano (PRDU), que «orientan el desarrollo de los
centros urbanos de las regiones, fija los roles de los centros urbanos,
sus áreas de influencia recíproca, relaciones gravitacionales, metas
de crecimiento, etc.» (LGUC, Artículo 31) de acuerdo con las po-
líticas regionales de desarrollo socio-económico. Las disposiciones
contenidas en los PRDU deben incorporarse en los planes regula-
dores metropolitanos, intercomunales y comunales. En la práctica,
si bien muchos PRDU se encuentran en proceso de elaboración o
aprobación, solamente existen tres Planes Regionales de Desarrollo
Urbano, vigentes para las regiones de Antofagasta, Coquimbo y del
Libertador General Bernardo O’Higgins7.
Los PRDU se componen de una memoria explicativa, de linea-
mientos de desarrollo urbano regional y de un plano que grafica los
contenidos del plan. La memoria explicativa contiene los aspectos
conceptuales y técnicos que justifican el plan, objetivos, fundamentos
7
http://www.observatoriourbano.cl/ipt
314
y metodología empleada, así como los antecedentes necesarios para

dar cumplimiento a la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente.
Contiene también las alternativas analizadas de estructuración terri-
torial, considerando grados de habitabilidad del territorio, jerarquía
de los sistemas de centros poblados, sus áreas de influencia recíproca
y relaciones gravitacionales. De acuerdo a lo señalado en la OGUC,
el plan se compone de una agenda operativa que define materias de
planificación y requerimientos de inversión; también consigna la
existencia de proyectos de inversión previstos por el sector públi-
co y proyectos relevantes del sector privado que hayan aprobado
un estudio de impacto ambiental. Los lineamientos consideran la
definición de los asentamientos que pueden requerir tratamiento
prioritario, la dotación de vías de comunicación y requerimientos
de infraestructura sanitaria, energética, de telecomunicaciones, de
equipamiento y de actividades productivas. Define también las priori-
dades de formulación de los Instrumentos de Planificación Territorial
de escala inferior y contiene metas estimadas de crecimiento de los
centros poblados.
En el nivel inter-comunal: la LGUC define los Planes Regula-
dores Intercomunales o Planes Reguladores Metropolitanos8, que
regulan el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas
comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana.
Los Planes Reguladores Intercomunales consideran la definición
de los límites de extensión urbana, para los efectos de diferenciar el
área urbana del resto del territorio. Consideran la clasificación de las
vías de comunicación, las normas urbanísticas para las edificaciones e
instalaciones destinadas a infraestructuras y actividades productivas
de impacto intercomunal. Los PRI comprenden, además, la fijación
de las densidades promedio y/o las densidades máximas que podrán
establecerse en los planes reguladores comunales, la definición del
uso de suelo de área verde de nivel intercomunal y la identificación
de áreas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal.
8
«Cuando esta unidad sobrepase los 500.000 habitantes, le corresponderá la
categoría de área metropolitana para los efectos de su planificación» (Artículo
34 de la LGUC).
315
Ximena Arizaga
Además, reconocen las áreas de protección de recursos de valor

natural y cultural.
Los Planes Reguladores Intercomunales se componen de una
memoria explicativa, una ordenanza –que contiene las disposiciones
reglamentarias– y planos que expresan gráficamente sus contenidos.
2.3. El nivel comunal
En el nivel comunal: la LGUC señala que planificación urbana

comunal es «aquella que promueve el desarrollo armónico del terri-
torio comunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia
con las metas regionales de desarrollo económico-social» (Artículo
41). Esta se realiza por medio del Plan Regulador Comunal, que
es un instrumento constituido por «un conjunto de normas sobre
adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y es-
pacios urbanos, y de comodidad en la relación funcional entre las
zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento».
La LGUC prevé además para el nivel comunal, en los casos
que requieran de estudios más detallados, la elaboración de planos
seccionales.
El nivel de planificación de escala comunal corresponde a los
municipios. De acuerdo al artículo 3° de la Ley 18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades (1992), corresponderá a las mu-
nicipalidades, en el ámbito de su territorio, las siguientes funciones
privativas:
• Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo

(PLADECO), cuya aplicación deberá armonizar con los planes
regionales y nacionales.
• La planificación y regulación de la comuna y la confección
del plan regulador comunal (PRC), de acuerdo con las normas
legales vigentes.
• La promoción del desarrollo comunitario.
• Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos.
• Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización.
• El aseo y ornato de la comuna.
316
Los planes reguladores comunales, una vez aprobados, son

fiscalizados por las Direcciones de Obras Municipales.
Por otra parte, el PLADECO es el principal instrumento de pla-
nificación y gestión con el que cuentan las municipalidades en Chile;
no obstante, este tiene un carácter indicativo. El artículo 7 de la Ley
18.695 señala que «el plan comunal de desarrollo, instrumento rector
del desarrollo en la comuna, contemplará las acciones orientadas
a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a promover su
avance social, económico y cultural. Su vigencia mínima será de
cuatro años (…)».
Para la elaboración y ejecución del PLADECO es requisito tener
en cuenta la participación ciudadana y la necesaria coordinación con
los demás servicios públicos que operen en el ámbito comunal o
ejerzan competencias en dicho ámbito. En la práctica, los PLADECO
se actualizan con cada gobierno municipal, mientras que los PRC
tienen una vigencia mayor.
Los instrumentos de planificación territorial vigentes, si bien
tienden a una planificación integradora de todo el territorio comunal,
suelen concentrase principalmente en las áreas urbanas de la comuna
y sus zonas de expansión. En este sentido, la planificación urbana
entra en conflicto con las áreas de interés silvoagropecuario y/o con
los ecosistemas sensibles del territorio. Destacan, en este contexto,
los problemas que presenta la coexistencia de otras normas, como
la Ley 3.516 (1980), que permite la división de predios rústicos, y el
artículo 52 de la LGUC, que atribuye al Servicio Agrícola Ganadero
(SAG) la autorización previa para el cambio de uso de suelo.
Los PRC se componen, al igual que los otros IPT, de una me-
moria explicativa, una ordenanza y planos que grafican las normas
contenidas en la ordenanza. La ordenanza establece la zonificación
o definición de subzonas en que se dividirá la comuna en base a
normas urbanísticas de usos de suelo; sistemas de agrupamiento
de las edificaciones; coeficientes de constructibilidad; coeficientes
de ocupación de suelo; alturas máximas de edificación; superficie
de subdivisión predial mínima; densidades máximas; exigencias de
estacionamientos según destino de las edificaciones; áreas de riesgo
317
Ximena Arizaga
o de protección; zonas o inmuebles de conservación histórica; zonas

típicas; y monumentos nacionales, entre otros. Los PRC pueden pre-
cisar normas contenidas en los Planes Reguladores Intercomunales.
La elaboración de un plan regulador comunal considera un pro-
ceso participativo previsto en la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones (OGUC). En su artículo 2.1.11 se señala que se debe
«informar a los vecinos, especialmente a los afectados, acerca de las
principales características del Instrumento de Planificación Territorial
propuesto y de sus efectos (…)». La OGUC establece además un claro
procedimiento para la difusión de la elaboración o modificación de
un PRC y exige la realización de «una o más audiencias públicas
en los barrios o sectores más afectados para exponer el proyecto a
la comunidad». El concejo municipal deberá pronunciarse sobre el
PRC y las observaciones recibidas, «adoptando acuerdos respecto
de cada una de las materias impugnadas».
Corresponde a las secretarías regionales ministeriales de vivien-
da y urbanismo revisar la concordancia del PRC con la Ordenanza
General y con el PRDU y el plan regulador metropolitano o inter-
comunal (si existen). Una vez realizado este trámite y obtenida la
resolución favorable de calificación ambiental, el PRC es sometido
a aprobación del gobierno regional.
2.4. Síntesis
En Chile, la planificación del territorio local se encuentra so-

metida a distintos niveles de aprobación y dependencia de nivel
superior, que someten el territorio comunal a presiones que ponen
en jaque el principio de subsidiariedad. A su vez, el territorio local
es objeto de la planificación sectorial, que es paralela e idealmente
integrada a los planes anteriores, pero algunas veces se superpone
o se adelanta a la planificación local.
Por último, resulta coherente que el plan regulador comunal y
el PLADECO sean coincidentes en su planificación del territorio,
materia que no siempre es evidente, puesto que los PRC son de
elaboración y aprobación compleja, mientras que los PLADECO
suelen presentar cierto desfase programático.
318
La sobreposición de competencias incide finalmente en la impo-

sibilidad de contar con una planificación que sea de carácter pros-
pectivo, flexible y con visión de largo plazo, versus una planificación
que, si bien es muy completa desde el punto de vista normativo,
termina siendo reactiva frente a los proyectos tanto privados como
públicos. Este problema se acrecienta cuando se trata de territorios
más complejos, como pueden ser los territorios frágiles, de contacto
entre el espacio natural y el suelo urbano, o bien pueden ser el pie de
monte o los espacios litorales, donde la fragilidad geomorfológica
los hace sensibles a cualquier intervención humana y modificación
de las condiciones naturales (Schlotfeldt, 2001).
Se deduce de lo anterior la compleja figura que se expone a
continuación, dando cuenta de las dificultades para la integración
(figura 3). Como se señala anteriormente, los planes regionales de
desarrollo representan el nivel superior de planificación territorial
y, por lo tanto, sus disposiciones deben estar incorporadas a los
planes intercomunales y a los planes reguladores comunales. A su
vez, corresponde al gobierno regional aprobar dichos instrumentos
de planificación, los que también requieren aprobación del Minis-
terio de Vivienda y Urbanismo. En el caso de los planes reguladores
comunales, estos son primero aprobados por el nivel municipal,
atribución que le corresponde al alcalde y al concejo municipal.
En este sentido, hay que tener en cuenta que si los proyectos
de interés general tienen beneficios para la población regional o
nacional, sus repercusiones se visualizan en el nivel local, que es
donde se producen los impactos negativos. En consecuencia, en el
nivel local se suele producir un roce entre los proyectos sectoriales
y la planificación deseada, producto de los distintos niveles de arti-
culación, aprobación e integración que los instrumentos normativos
y la legislación prevén para la planificación de nivel local.
En resumen, las dificultades de la planificación residen en la
existencia de causas compartidas entre las distintas problemáticas; la
posible producción de efectos comunes o superpuestos entre estas y
sus soluciones; la coincidencia en el territorio de agentes implicados
en problemas diferentes o sobrepuestos; la interrelación de problemas
319
Ximena Arizaga
a través de sus causas, sus agentes, sus manifestaciones o efectos; así

como de las diversas soluciones posibles (y no siempre compartidas).
La legislación vigente es además una norma urbano-centrada que
deja fuera grandes territorios costeros, rurales e intermedios.
Figura 3:
Resumen de los niveles de integración y aprobación
de la planificación territorial
MINVU Ministerios
Política Nacional de Desarrollo Urbano Proyectos Sectoriales
Gobierno Regional
Plan Regional de Desarrollo Urbano Estrategia Regional de Desarrollo
Plan Regulador Intercomunal Alcalde y Concejo Municipal
Plan Regulador Comunal PLADECO
Territorio Comunal
Territorio sobre el que se aplica.
Niveles de integración.
Elabora el plan.
Aprueba el plan.
Valida el plan.
320
3. Evolución de la planificación territorial:

tendencias internacionales
Retomando lo señalado en la introducción, la planificación

como disciplina ha evolucionado desde una perspectiva centrada
en el plano, su representación espacial, hacia una perspectiva de
proceso, donde la estrategia cobra mayor importancia, flexibilizando
la imagen deseada, otrora rígida. La planificación, en este sentido,
no puede ser asimilada a la norma; es por esto que en muchas legis-
laciones se prevé la separación entre el plan estratégico territorial
(el plan de desarrollo del territorio) y el plan normativo como dos
instrumentos coincidentes, pero distintos.
La planificación del territorio no pude ser desentendida de sus
aspectos económicos y sociales o ambientales; y su característica
distintiva es la preocupación por la dimensión espacial de estas pro-
blemáticas. La planificación es no solamente multidisciplinar, sino
también multipropósito, y quizás en esto reside su mayor dificultad:
debe combinar múltiples objetivos de crecimiento económico; bien-
estar social; equidad; cohesión y gobernanza; respeto cultural y del
medio ambiente; y valoración estética del paisaje y también de los
modos de vida que lo hacen posible. Por lo tanto, si bien los métodos
y herramientas con los que cuenta la planificación son más amplios,
la discusión anterior al plan sigue siendo el elemento más vital en
el acuerdo social que la planificación debe plasmar: porque la pla-
nificación territorial debe conciliar justamente distintos propósitos
en distintas dimensiones, a su vez sobrepuestas. La planificación del
territorio debe combinar una visión de corto y mediano plazo con
una visión de largo plazo.
La planificación en los países europeos ha tendido a una visión
mucho más integral, que involucra aspectos físicos, sociales de
empleo, educación, etc. Tomando el caso francés como ejemplo: su
nueva política de solidaridad y renovación urbana9 se centra en un
principio de solidaridad que busca principalmente luchar contra las
formas espaciales de exclusión; es multidimensional, pues integra
no solo la vivienda y la dimensión urbana, sino también la escuela,
9
Loi SRU, Solidarité et Renpouvellement Urbain (2000).
321
Ximena Arizaga
la seguridad y el empleo, lo cual obliga a una acción multisectorial

(Chaline, 2006).
La planificación, señala Camagni, ha evolucionado hacia nuevos
objetivos de sostenibilidad; competitividad local; interconexión;
integración; capacidad innovadora; capital relacional y aprendi-
zaje; calidad de los recursos locales; capacidad de atracción de los
territorios; integración con las empresas externas; y construcción
colectiva de un proyecto territorial (Camagni, 2005).
El territorio se ha convertido en una forma de gobernanza
frente a una noción de «bien común» que ya no es absoluta, sino
que requiere ser negociada caso a caso; donde el rol de la planifica-
ción y de los planificadores es ser mediadores y facilitadores de un
acuerdo y compromisos en torno a una solución flexible y situada
en el contexto local (Ferrão, 2014).
En Chile, junto con la PNDU, se creó el año 2014 el Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano, a cargo de proponer reformas «re-
conociendo la necesidad de ajustes institucionales y nuevos énfasis y
enfoques de la acción del Estado en materias devivienda, desarrollo
urbano, transporte y obras públicas, entre otras». Este órgano apunta
justamente a una mayor integración de las políticas sectoriales que
tienen incidencia en el desarrollo de las ciudades y el territorio.
Arenas Vásquez, F. (2003). «¿El Ordenamiento Sustentable del Territorio
Regional? Los Gobiernos Regionales entre la Necesidad y la Reali-
dad». Revista de Geografía Norte Grande N°30: 45-54.
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Universidad de Chile.
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Pavez Reyes, M. I. (2003). En la ruta de Juan Parrochia Beguin: premio
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en Vialidad y Transporte Masivo. Santiago: Ediciones Facultad de
Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile.
Schlotfeldt, C. (2001). «Concepciones Metodológicas y Conceptuales para
el Ordenamiento Costero: Análisis de Estudios de Caso». En Are-
nas, F. y Cáceres, G. (edss.). Ordenamiento del Territorio en Chile,
Desafíos y Urgencias para el Tercer Milenio. Santiago: Ediciones
Universidad Católica de Chile.
323
III.4.
Participación y capacidades
en el desarrollo local
Gonzalo Delamaza
En este texto se abordan los principales instrumentos existen-

tes para la participación ciudadana en el ámbito local. Para ello se
comienza con una revisión acerca de la evolución de las políticas
y programas relativos a la participación ciudadana, vinculándolos
al ámbito local y su desarrollo, con posterioridad a 1990. En la se-
gunda sección se analizan algunas de las capacidades presentes en
los territorios y localidades para el desarrollo local, estableciendo
para ello algunos conceptos relevantes. En la tercera parte se anali-
zan los principales instrumentos normativos de participación local,
profundizando más exhaustivamente en la Ley 20.500 de Asociati-
vidad y Participación Ciudadana en Políticas Públicas. Finalmente,
se plantean algunas consideraciones conclusivas sobre los avances
en participación y sus aportes al desarrollo local.
Contexto y trayectoria de la participación

ciudadana en el ámbito local
Luego de recuperada la democracia política en 1990, en el ám-

bito local se recuperó en 1992 la posibilidad de elegir a los alcaldes
y concejales de las comunas; es decir, la estructura política de la
administración comunal. Sin embargo, no se modificó sustancial-
mente la arquitectura institucional del municipio, manteniéndose la
municipalización de los servicios traspasados por el régimen militar
y la estructura interna de la municipalidad.
325
Gonzalo Delamaza
En cuanto a las modalidades de participación institucional,

solo se adaptaron los mecanismos creados en los ochenta, de tipo
semi-corporativo: se pasó de los Consejos de Desarrollo Comunal
(CODECO) a los Consejos Económico Sociales Comunales (CES-
CO). En 1993 se crearon los consejos regionales (CORE), un nivel de
administración regional basado en la democracia indirecta y dotado
de débil legitimidad. El traspaso de recursos para la inversión, sin
embargo, fue creciendo y se entregó a las intendencias –que represen-
tan al Presidente de la República en la región– plantas profesionales
denominadas gobiernos regionales (GORE), los que comenzaron a
funcionar en 19951.
El proceso descentralizador, inicialmente Top-down, ha favoreci-
do no obstante la emergencia de actores subnacionales, especialmente
los municipios, así como una demanda creciente por democratización
de los gobiernos regionales. Pero mientras los gobiernos regionales
mantienen una estructura separada de la sociedad civil, los muni-
cipios han experimentado un desarrollo que los ubica como uno
de los espacios en donde se produce dicha relación y se evidencia
un cierto modelo o tendencia de vinculación entre política social y
ciudadanía. El nivel municipal ha adquirido una creciente impor-
tancia para la ejecución de programas, canalizando gran cantidad
de recursos públicos. La descentralización ha sido un proceso que,
con distintas características y ritmos, ha impactado a los espacios
locales, brindándoles grados crecientes de autonomía y compleji-
dad a su gestión. Diversas políticas y programas públicos han sido
transferidos al ámbito local, aunque con déficits crónicos en cuanto
al financiamiento2.
1
No hubo articulación coherente entre estas dos reformas, pues la regional no
estaba contemplada en los planes de los gobiernos de la época. Según Rodrigo
Mardones, en los hechos, la constitución de los gobiernos regionales fue una
concesión del gobierno a la oposición, que buscaba recuperar por esa vía
compensatoria la disminución de su poder en los espacios municipales, que
se veía como algo inevitable. Eso la llevó a proponer la creación de un nuevo
estamento, los CORE, donde compartiría el poder con la coalición gobernante,
compensando de este modo la pérdida del monopolio que había tenido hasta
1992 en los concejos municipales (Boisier, 2000; Mardones, 2006).
2
Los municipios chilenos representan, en términos de recursos, 2,8% del PIB
nacional y 13% del gasto del gobierno general. El porcentaje promedio del
326
Participación y capacidades en el desarrollo local
En 1999, el municipio adquirió atribuciones nuevas en los ám-

bitos económico, productivo, ambiental y de igualdad de oportu-
nidades. A la vez se han generalizado instrumentos de acción local,
como los planes de desarrollo comunal, los planes reguladores y
los fondos de desarrollo vecinal, tecnificándose la gestión local. El
gobierno central, con recursos del Banco Mundial, ha desarrollado
sucesivos programas de fortalecimiento y modernización de las ad-
ministraciones locales (Díaz, 1998; Montecinos, 2008).
En cuanto a la estructura de participación del municipio, esta se
expresó hasta 2012 (fecha de la reglamentación de la Ley 20.500) a
través de los CESCO, un organismo de carácter consultivo, confor-
mado con estamentos de dirigentes provenientes de organizaciones
territoriales, funcionales y otras relevantes en las comunas. En rea-
lidad, el CESCO era una adaptación de los Consejos de Desarrollo
Comunal (CODECO) que el gobierno militar había diseñado de
acuerdo con un modelo de participación corporativa y despolitiza-
da (Díaz, 1998; Greaves, 2003). Sin embargo, estos organismos no
contaban con la suficiente legitimidad ante la población ni validación
ante la autoridad, y sus atribuciones eran muy reducidas3.
El municipio ha pasado a ser el referente de gran parte de la
acción asociativa de los sectores populares, producto de las políticas
focalizadas tanto en el campo como en la ciudad. Pero al carecer
de estructuras de institucionalización, no se constituyó como lu-
gar de confluencia ni de articulación territorial de las demandas
populares. Un estudio en dos comunas de Santiago indica que la
actividad predominante de los dirigentes vecinales es concurrir al
municipio, especialmente a la DIDECO, en busca de respuestas a
sus diferentes problemas, sin que ocurra lo mismo con otras instan-
cias de los otros niveles del Estado (Greaves, 2003). Sin embargo,
ámbito local en los países de la OECD es de 14,8% y en países de América del

Sur y Central el porcentaje es de 6,4%. Es decir, los municipios chilenos son
el eslabón más pequeño de un gobierno también extremadamente pequeño
(Garrido, 2007).
3
En 2005, solo 19% de la población encuestada en seis regiones del país dijo
conocer la existencia del CESCO en su comuna (Más Voces, 2005). Similares
hallazgos hizo la encuesta realizada en 2003 a una muestra de dirigentes locales
por parte del proyecto CIRELA (Collier y Handlin, 2010).
327
Gonzalo Delamaza
la DIDECO es una estructura especializada en gestionar el vínculo

con las organizaciones –como tramitar el reconocimiento jurídico–
y en el otorgamiento de los beneficios asistenciales. Debido a esto,
permanece desconectada de las instancias que procesan y atienden
las problemáticas tradicionales de los habitantes: obras municipales,
aseo, impuestos, permisos habitacionales, seguridad ciudadana y
tránsito, entre otros. Más distantes están aún de las nuevas funcio-
nes municipales desde 1981 –salud y educación–, que en muchas
comunas son administradas por corporaciones autónomas presidi-
das por el alcalde, pero que carecen de un mecanismo de rendición
de cuentas (accountability) y control por parte de la ciudadanía.
Las DIDECO generalmente acogen las nuevas oficinas destinadas
a grupos específicos, como mujeres, adultos mayores y jóvenes, las
que sufren la misma limitación ya mencionada.
La transferencia de funciones al municipio y el mayor vínculo y
contacto con la comunidad, especialmente con los grupos pobres de
la comuna, producen como contrapartida una asociatividad múltiple,
pero muy reducida en sus alcances y carente de interlocutores más
allá de la propia DIDECO municipal. Los grupos poblacionales
tienden a mantener una actitud peticionista que está lejos de las
posibilidades del municipio satisfacer. A la inversa, desde la admi-
nistración local impera el asistencialismo y formas de clientelismo,
dentro de los márgenes que permiten los escasos recursos disponibles.
No se ha desarrollado suficientemente la fiscalización y el control
ciudadano de las funciones gubernamentales en el nivel local. Los
mecanismos establecidos por la ley son limitados y no hay una tra-
dición ni una cultura al respecto, tanto en las organizaciones como
entre los funcionarios. En 1999 se estableció la obligatoriedad de
dictar ordenanzas comunales de participación, que incluyen realizar
cuentas públicas y algunos otros mecanismos para promover la trans-
parencia en la gestión, pero no se han desarrollado metodologías que
hagan de este instrumento un factor real de fiscalización ciudadana.
La institucionalidad municipal es homogénea en todo el país, lo
que dificulta la posibilidad de organizar la participación de acuerdo
con las tradiciones y estilos de cada localidad. Los municipios rurales,
328
por ejemplo, resultan perjudicados, pues el modelo utilizado es ur-

bano. Pero también hay una inercia política que se evidencia, por
ejemplo, en el hecho de que si bien la ley municipal actual obliga a
promulgar ordenanzas de participación, lo cual supone su elabora-
ción según la realidad local, son muy pocos los municipios en que
esto se ha puesto en práctica, y la mayoría de ellos lo ha hecho según
el formato propuesto por la Asociación Chilena de Municipios. Lo
que surge de allí será seguramente una participación que no com-
promete a una comunidad que no ha participado en su gestación.
Un enfoque «ciudadano» para la gestión se insinúa en algunas
experiencias innovadoras que fortalecen a la ciudadanía para de-
liberar y participar, sin sacrificar la efectividad de resultados, «ya
que su dinámica y resultados dependen mucho de las competencias
adecuadas de los actores para la tarea que emprenden» (Bebbington
et al., 2005: 14). La profundidad de la participación en un municipio
o localidad no es solo función de la fuerza de la movilización social.
También son factores críticos la coherencia entre las atribuciones y
la voluntad política de las autoridades; el financiamiento disponible
en relación con la demanda; los vínculos, articulación y capacidad
de negociación con las políticas hacia arriba; la capacitación de los
funcionarios públicos; los instrumentos técnicos adecuados; y las
capacidades de las propias organizaciones y redes sociales (ibíd.: 15).
La innovación municipal en Chile se produce en un contexto
general que –como se ha expuesto– limita estos procesos. Sin em-
bargo, se trata de una tendencia que persiste y se desarrolla en el
tiempo a pesar de los obstáculos. Tomando como referencia cinco
convocatorias al Premio Innovación y Ciudadanía entre 1999 y 2006,
se constata que cerca del 30% de las comunas del país tienen inicia-
tivas innovadoras con un componente de fortalecimiento ciudadano
(Delamaza y Fernández, 2006). Entre ellas se encuentran diferentes
tipos de municipios en cuanto a su tamaño, recursos económicos,
zona geográfica y conducción política. Si bien un pequeño número
de municipios son generadores de innovaciones múltiples y reitera-
das, estas se encuentran también presentes de una u otra manera en
un rango mucho más amplio. Es decir, la emergencia de tendencias
329
Gonzalo Delamaza
innovadoras con fortalecimiento ciudadano está presente de manera

extendida en el país, pero a través de unidades específicas y a veces
aisladas entre sí (incluso dentro de su propio municipio). Más que
responder a hipótesis políticas consistentes, o apoyadas desde el
Estado central, lo que existe es la iniciativa local, detrás de la cual
actúan muchos funcionarios de distinto rango, alcaldes de distintas
corrientes políticas, presencia de ciertos programas públicos y la
tradición organizativa previa (Delamaza y Fernández, 2006).
En Chile, la iniciativa local innovadora se asocia claramente a
las nuevas funciones que, en combinación con el gobierno central y/o
grupos de la sociedad civil, se reflejan en programas y oficinas muni-
cipales específicas: desarrollo productivo, medio ambiente, mujeres,
jóvenes y etnias. De la política local de los noventa surgió también la
«planificación participativa», expresada tanto en los planes de desarro-
llo comunal (PLADECO) como en áreas específicas de planificación.
Una de las dificultades para la proyección de estas experien-
cias es el insuficiente desarrollo de una concepción de municipio
ciudadano que redefina la relación tradicional del municipio con la
ciudadanía. Aún persiste el modelo populista clientelar de relación
entre municipio y comunidad, fortalecido durante el largo gobierno
militar. Este tipo de relación se ha proyectado a través de la figura
de los alcaldes caudillos de su comunidad y ha sido favorecida por
la legislación, que concentra el poder en la autoridad superior del
municipio. Un estudio en 15 municipios reveló la persistencia de
este modelo en varios de ellos, especialmente en comunas pequeñas
con liderazgo tradicional, apenas impactadas por las iniciativas de
política social de la administración central, más allá de la red de
subsidios (Cannobio y Jeri, 2007).
También ha surgido fuertemente el modelo gerencial basado en
la idea del municipio como administrador eficiente de servicios, que
predomina en las iniciativas de modernización municipal impulsa-
das por el gobierno y que no contempla el fortalecimiento ciuda-
dano (Montecinos, 2007). El modelo gerencial es muy compatible
con el planteamiento de despolitización de las decisiones públicas
y los enfoques de modernización de la gestión, lo que en la práctica
330
supone la subordinación a las tendencias dominantes del entorno

económico. Las orientaciones están enfocadas a la racionalización
del uso de los recursos y a garantizar una atención eficiente de los
«clientes». La introducción de métodos empresariales en la gestión
municipal es una expresión de la tendencia general en la adminis-
tración pública, que da por supuesta la existencia de un campo
democrático consolidado y la vigencia de derechos ciudadanos
garantizados en diversos ámbitos. Varias de las innovaciones se en-
marcan en la concepción gerencialista de la modernización pública.
Un ejemplo de lo anterior lo presenta la comparación de dos
metodologías definidas en el papel como participativas, el PLADECO
y los presupuestos participativos, que ofrecen más diferencias que
semejanzas. Los PLADECO están inspirados de hecho en la concep-
ción gerencial de la modernización municipal, mientras que los pre-
supuestos participativos cuentan con un enfoque de empoderamiento
ciudadano (Montecinos, 2008). La misma concepción gerencial está
presente en el modelo de calidad de servicios que se utiliza de base
para el sistema de acreditación de calidad de los servicios municipales
desarrollado por la SUBDERE, en el que el ciudadano se considera
un usuario(a) individual que el modelo denomina cliente. La gestión
acreditada debe conocer al usuario, informarlo, asegurar su acceso y
atención, gestionar sus reclamos y sugerencias y medir sus niveles de
satisfacción (SUBDERE, 2007: 22).
Sin embargo, también existen innovaciones que incorporan la
dimensión deliberativa y el control social como factores de cons-
trucción democrática, a través de la participación desde el diseño de
las iniciativas, redefiniendo las formas de gestión, como ocurre con
algunas experiencias de presupuesto participativo. La experiencia
internacional comparada indica que bajo el rótulo de presupuesto
participativo se esconden realidades muy diversas y que las más desa-
rrolladas responden a fuertes estímulos, tanto de la participación social
como de la formación y recalificación de los funcionarios municipales
(Blanco, 2002; Filgueiras, 2005; Sintomer, 2005; Velásquez, 2005).
En el caso de los municipios chilenos, la gran limitación de los
presupuestos participativos es la escasa disponibilidad de recursos
331
Gonzalo Delamaza
de inversión propia, lo que resta impacto a la participación local. La

experiencia en la comuna rural de Illapel indicó un camino incipiente:
gran parte de las iniciativas priorizadas por los vecinos –organizados
y capacitados por una ONG aliada del municipio– demandaban
una inversión de carácter sectorial que depende del ejecutivo y no
del municipio. Por ello en Illapel no se destinaba una partida espe-
cífica del presupuesto municipal para su deliberación participativa,
sino que se acogían las demandas surgidas de la comunidad y se las
refería al ámbito de decisión correspondiente. ¿Cómo lograr que el
carácter participativo de un proyecto de inversión sea también un
criterio de la priorización, que le permita al planificador municipal
negociar en mejores términos con las instancias del gobierno cen-
tral o regional? Esto dependerá tanto de la voluntad política de la
administración municipal como de los avances en la incorporación
de este tipo de criterios «desde arriba», utilizando, por ejemplo, el
Instructivo Presidencial de Participación y los compromisos que los
sectores han adquirido al respecto (Montecinos, 2008).
Los presupuestos participativos se han extendido a partir de
2005 en diversos municipios chilenos. Inicialmente fueron adop-
tados, con diferencias de enfoque y orientación, por las comunas
de Negrete, Illapel, Cerro Navia, Talca, Buin y, en una modalidad
ligeramente diferente, La Pintana. Entre 2007 y 2009 fueron impul-
sados por la SUBDERE como parte de la política pro participación
del gobierno de Bachelet. La evidencia existente a mediados de 2009
indica que, salvo Negrete, todas las demás experiencias pioneras
habían sido descontinuadas. El programa de la SUBDERE alcanzó
una cobertura de 25 municipios, apenas una cuarta parte de su
objetivo original, y fue descontinuado por el gobierno de Piñera.
Aun así, surgen nuevas iniciativas en ciudades intermedias como
San Antonio, La Serena y Puerto Montt.
Las diferencias de ejecución marcan también las diferencias de
potencial de la herramienta adoptada. Mientras algunas comunas
han incorporado la metodología a la ordenanza de participación,
institucionalizándola, otras han radicado la iniciativa en la voluntad
alcaldicia. La estructura municipal actual hace que este mecanismo de
332
participación pueda ser utilizado de manera funcional por el alcalde

como una forma de marginar al concejo municipal e incluso a la red
organizacional comunal (Ochsenius, 2005). Más allá de esto, existe
la dificultad de implementar esta innovación en un contexto de insu-
ficiente descentralización fiscal y falta de una normativa adecuada.
Si bien el marco legal, cuando existe, es un respaldo significativo,
la experiencia indica que no actúa por sí solo. La escasa utilización
de los mecanismos contemplados en la reforma de 1999 en Chile (au-
diencia pública, ordenanzas de participación, referéndum comunal)
refleja que no basta simplemente con reformar la ley para producir
cambios en una cultura política de mayor antigüedad.
Es común la afirmación de que es más fácil lograr la participa-
ción ciudadana y la concertación de actores en los contextos locales,
pues los actores están más cerca unos de otros y los problemas son
menos complejos. Pero el problema de los sistemas locales es su
insuficiente autonomía de decisión, su escasa dotación de recursos
propios y su inadecuado encadenamiento con las políticas del nivel
central y las instancias de decisión nacional. Esta situación demanda
una articulación multinivel como requisito de una efectiva concerta-
ción local (Blanco y Gomá, 2002). La mayor facilidad de establecer
la concertación no corre a la par con la efectividad e impacto que
pueda lograr.
Participación y capacidades
para el desarrollo Local
De acuerdo a Boisier (2005), los requisitos del desarrollo local

son el control de los recursos, la gestión de vínculos y la concerta-
ción de actores. Si aplicamos esta conceptualización al plano de las
capacidades, estas pueden desagregarse en capacidades económicas
(si los recursos están en manos regionales o si se obtiene de ellos
renta para la región); de conocimiento (especialmente conocimiento
del propio territorio, su inserción y posibilidades); de gestión política
(autonomía política y cuadros para la administración y el gobierno
regional); y sociales (voz propia, organización, propuesta y espacios
333
Gonzalo Delamaza
institucionales de participación). Este trabajo está concentrado en las

capacidades sociales, expresadas en herramientas de participación.
En general, las capacidades sociales actuales de intervención en
el territorio son escasas para quienes no poseen poder económico o
político ni están cerca de él. Ello sucede a pesar de la existencia de múl-
tiples organizaciones y agrupaciones de diverso orden, principalmente
porque la agenda de la participación está desacoplada de las agendas
de la política pública. Por capacidades sociales nos referimos a: voz,
organización, propuesta y espacio institucionalizado de participación.
En primer término existen muchas organizaciones, pero con
poco poder. Diversos estudios que cuantifican organizaciones indican
un gran número de ellas (PNUD, 2000; Irarrázaval, 2006). En térmi-
nos comparativos y utilizando la misma metodología, por ejemplo,
Chile muestra aproximadamente igual número de organizaciones
que Argentina, a pesar de tener la mitad de la población (Delama-
za, 2010: 177-178). Vale decir que el problema no es del número
absoluto de asociaciones. En el caso chileno, ese número representa
un panorama de fragmentación antes que de fortaleza organiza-
cional y política. Un estudio realizado durante 2008-2009 en tres
regiones de Chile indicó el predominio de las juntas de vecinos, que
actúan en el ámbito barrial, y de un gran número de organizaciones
territoriales, pero con baja articulación entre ellas (Delamaza, 2012:
262. Ver Anexo N° 1). En el caso del sindicalismo, la fragmentación
parece ser la norma, por cuanto la cantidad absoluta de sindicatos
no cesa de crecer, mientras que la cantidad de afiliados y la tasa de
sindicalización lo hace de un modo mucho más moderado (Ibíd.).
Un segundo elemento a considerar es la débil voz pública de la
sociedad civil en los territorios. Más allá del número de organizacio-
nes en distintos ámbitos, el problema parece ser que la organización
no le otorga voz suficiente a quienes en ella participan para expresar
los temas que interesan a los territorios locales. Un estudio sobre
el origen de las noticias en un diario regional (El Día), a partir del
seguimiento durante un semestre, mostró que solo el 3,7% de las
noticias se originaban en las organizaciones de la sociedad civil,
contra un 35% de los servicios del gobierno central, un 21,5% de
334
los municipios y un 20,7% del gobierno regional (Poblete, 2009).

En materia radial, el panorama es algo más diverso, aunque las
radios no escapan a la actual tendencia a las fusiones empresariales
y la constitución de grandes cadenas de alcance nacional. Con este
panorama, no es de extrañar entonces que las propuestas regionales
y territoriales sean débiles en su impacto, precarias en su elaboración
y que cueste constituir una opinión pública regional y local.
El negativo panorama reseñado se complementa con la falta de
espacios institucionales de participación adecuados para ejercer las
capacidades e influir en la marcha de los asuntos locales y por parte
de las sociedades civiles locales. En el nivel regional no existe instan-
cia alguna diseñada para el efecto y solo se espera la participación
social en la elaboración de las estrategias regionales de desarrollo,
donde esta no está normada en sus estándares, amplitud ni, lo que es
más grave, en sus consecuencias concretas. De allí que la percepción
más o menos generalizada es que no hay tal participación o que, de
haberla, ella no es útil.
En el ámbito local, durante mucho tiempo han existido instancias
de participación de la sociedad civil en programas públicos. Prácti-
camente en la totalidad de los casos esta participación alcanza solo
el nivel consultivo, y careció de institucionalización hasta la promul-
gación de la Ley N° 20.500 en 2011. Pero esta tampoco cuenta con
estándares claros, ni se articula con las políticas que se implementan.
Las excepciones en términos de institucionalización ha sido la Ley de
Bases del Medioambiente (LBMA), que prevé una participación muy
acotada de las comunidades afectadas directamente por proyectos
de inversión que hayan sido sometidos voluntariamente a estudios
de impacto ambiental (EIA). Los resultados de dicho proceso par-
ticipativo indican la escasa influencia obtenida por los ciudadanos
en la modificación o cancelación de dichos proyectos en los casos
que les afectan negativamente (Rivera et al. 2013). Una modalidad
mejor implementada ha sido la del Ministerio de Obras Públicas,
que ha incluido la participación anticipada y la consideración del
proceso dentro de las bases de licitación de sus obras.
335
Gonzalo Delamaza
La modalidad consultiva ha sido consagrada por la Ley N°

20.500, estableciendo la constitución de consejos consultivos de la
sociedad civil en ministerios y servicios, sin establecer, sin embar-
go, estándares para su conformación (normalmente se realiza por
cooptación o invitación), ni para su funcionamiento y articulación
a las políticas.
En el caso del municipio, la vinculación entre autoridad y ciuda-
danía es más cercana y permanente. Se han constituido los consejos
de organizaciones de la sociedad civil (COSOC) en alrededor del
70% de la comunas de Chile. Estos mantienen el carácter consultivo,
incrementan en algo sus funciones y logran algún poder de control
sobre la gestión municipal.
Las dinámicas de articulación local comparten mayorita-
riamente algunas características que merman su capacidad de
incidencia. Un estudio de múltiples iniciativas mostró diversas
tendencias comunes en casos de concertación local: a) son infor-
males o débilmente institucionalizadas, como ocurre por ejemplo
con las mesas territoriales; b) son comandadas por la autoridad
sectorial o local responsable del o los proyectos, por lo que se
enfatiza su funcionalidad a los propósitos de esta autoridad, poco
sustentables en el tiempo (no necesariamente sobreviven al cambio
de autoridad); c) son polifuncionales y están sobrecargadas, pues
no cuentan con diseño previo, recursos acordes con dicha polifun-
cionalidad, ni estrategia de desarrollo y aprendizaje; d) en ellas
participan principalmente dirigentes de organizaciones formales
de los involucrados directos por el proyecto; e) tienen una débil
presencia en el espacio público (local y regional); f) su incidencia
sobre orientaciones de política y programas es baja, ya que reúnen
a los actores de «implementación» más que de decisión (Delamaza
y Ochsenius, 2010).
Analizaremos en el siguiente apartado la evolución específica de
la normativa de participación en lo relativo a los contextos locales.
336
Instrumentos normativos que regulan

la participación ciudadana
La primera generación
La participación ciudadana ha formado parte del discurso e ini-

ciativa gubernamental desde 1990. Ello se ha plasmado en diversos
instrumentos normativos, promulgados a lo largo de este periodo.
Entre los principales instrumentos normativos está la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades (LOCM) en su reforma de 1999,
la Ley de Juntas de Vecinos (1997), la Ley General de Urbanismo
y Construcciones (LGUC) (Decreto de 1975) y la Ley de Bases del
Medio Ambiente (LBMA) (1995), a través de la participación en el
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
La LOCM incorporó en 1999 la obligatoriedad para todos los
municipios de contar con una ordenanza municipal de participación
por decisión autónoma del propio municipio y aprobación de su
concejo municipal. Aunque algunas comunas utilizaron esa flexi-
bilidad de manera creativa, la gran mayoría se limitó a utilizar el
documento de Ordenanza Tipo publicada por la Asociación Chilena
de Municipalidades (ACHM), cumpliendo así con la norma, pero
sin perfeccionar el proceso participativo local. Otra limitación de
estas ordenanzas es que no cuentan con mecanismos que garanti-
cen su aplicación. La LOCM tenía, hasta 2011, dos mecanismos de
participación principales: los consejos económico sociales (Cescos)
y los plebiscitos ciudadanos. Los primeros se caracterizan por una
participación estamentaria de dirigentes de los diferentes segmentos
de organizaciones locales (los Codecos hablaban de fuerzas vivas).
Su función era consultiva y su composición, por lo general, privile-
giaba el estamento de las juntas de vecinos. Su labor fue escasamente
valorada por los alcaldes y muy poco conocida por la ciudadanía.
Tampoco se constituyeron los Cescos en todos los municipios4.
4
En 2005, la encuesta Más Voces en seis regiones encontró que solo 19% de
los consultados conocía la existencia del Cesco en su comuna (Recabarren y
Aubry, 2005). Datos del año 2007 en la antigua región de Los Lagos mostraron
que solo las comunas de Valdivia, Paillaco y Maullín habían conformado su
337
Gonzalo Delamaza
En cuanto a los plebiscitos comunales, algunos alcaldes los

organizaron para obtener la opinión de los habitantes acerca de
algunas prioridades de la gestión municipal. El primero de ellos fue
el alcalde Joaquín Lavín –en la próspera comuna de Las Condes,
en Santiago–, conducta seguida luego allí en dos o tres ocasiones.
También se organizaron consultas no vinculantes para priorizar
inversiones en las comunas metropolitanas de Providencia y Maipú,
al menos en una ocasión. En el caso de los plebiscitos ciudadanos,
su solicitud requería contar con las firmas ante notario del 10% del
padrón electoral de la comuna. Solo se han registrado dos casos en
que ello se logró: Vitacura (la comuna más rica del país) y La Sere-
na. Solo en la primera se llevó a cabo, pues en La Serena el concejo
municipal optó por resolver a favor de los solicitantes, evitando así
el costo del proceso. De ese modo, se observa la casi nula utilización
del mecanismos plebiscitarios y la tendencia a hacerlo en comunas
con mayores recursos y no en contextos de pobreza (Mlynarz, 2013).
Por su parte, la LBMA contempla un mecanismo de participación
de las comunidades afectadas por la realización de proyectos que se
han sometido voluntariamente al SEIA a través de un estudio. Luego
de presentado este último, la comunidad afectada tiene sesenta días
para entregar sus observaciones, las que deben ser referidas exclu-
sivamente a aspectos ambientales, asunto que es calificado por la
Comisión Regional de Medio Ambiente (Corema), integrada por
representantes regionales del ejecutivo. Luego de las observaciones,
las empresas pueden introducir adendas al proyecto, las cuales no
están sometidas al proceso participativo. Finalmente, las Corema
pueden o no tomar en cuenta las observaciones recibidas desde la
comunidad. Un estudio sobre los 361 proyectos presentados entre
1997 y 2007 indica que 216 de ellos recibieron observaciones ciu-
dadanas. De ese total, durante el periodo 1997-2001, 89,4% fueron
aprobados, mientras que lo mismo ocurrió con 96,9% en el periodo
comprendido entre 2002 y 2007, lo cual indica el escaso impacto
global del proceso (Rivera et al., 2013). El escaso tiempo destinado
Cesco. Tampoco se encontraban constituidos los Cespro, organismos similares de

nivel provincial (Montecinos, 2008). Una encuesta de la Subdere (Chile, 2006)
indicaba que el 55,5% de los municipios no contaban con Cesco.
338
a la participación, su limitación a temas ambientales, lo tardío del

proceso –cuando los proyectos han sido elaborados y presentados
con una gran inversión de recursos por parte de las empresas– y la
falta de apoyo técnico para abordar asuntos de gran complejidad ha-
cen que este proceso sea muy asimétrico e ineficaz en sus resultados.
En 2005 se reformó la LBMA, aunque sus modificaciones en lo
relativo a participación no fueron muy importantes. La comproba-
ción empírica de que la enorme mayoría de los proyectos presentados
al SEIA a través de un estudio de impacto ambiental resultaban apro-
bados, las grandes limitaciones al proceso mismo y la consecuente
deslegitimación del sistema entre los actores fueron produciendo una
progresiva judicialización de los conflictos, restando efectividad al
proceso, como no fuese para aprobar los proyectos. En la reforma
a la LBMA se incluyeron entonces modificaciones al proceso de
participación, la principal de las cuales es la obligatoriedad que el
proceso adquiere para los proyectos que presentan solo declaración
de impacto ambiental y no estudio. Lo mismo sucede para los planes
sectoriales estratégicos. La otra modificación es la creación de los
tribunales ambientales, que pueden acoger reclamaciones frente a
conflictos no resueltos y la ampliación de quienes pueden presentar
observaciones, más allá de los directamente involucrados. Como
se aprecia, no se trata de una modificación significativa respecto
de la ley anterior y no es esperable un cambio muy relevante en el
proceso participativo.
En relación con la Ley General de Urbanismo y Construcción
(LGUC), esta legislación rige todo el proceso de diseño y modifica-
ción de planes reguladores comunales. El proyecto del plan regu-
lador comunal es preparado por la municipalidad respectiva. Una
vez elaborado el proyecto, el concejo municipal, antes de iniciar
su discusión, debe informar a los vecinos acerca de las principales
características del instrumento de planificación propuesto y de sus
efectos, para luego realizar diversas audiencias públicas, consultar
la opinión del Cosoc, organismo que reemplazó al Cesco a partir
de la Ley 20.500, y exponer el proyecto a la comunidad durante
treinta días. Después se debe presentar un informe que sintetice las
339
Gonzalo Delamaza
observaciones recibidas. Cumplidos los trámites anteriores, el alcalde

deberá presentar el proyecto para la aprobación del concejo muni-
cipal, junto con las observaciones que hayan hecho llegar los intere-
sados. El concejo deberá pronunciarse sobre las proposiciones que
contenga el proyecto de plan regulador, analizar las observaciones
recibidas y adoptar acuerdos respecto de cada una de las materias
impugnadas. Como ocurre con casi la totalidad de los instrumentos
normativos, solo consideran la información y consulta ciudadanas
en la toma de decisiones, las cuales no tienen mecanismos para
asegurar su consideración5.
La Ley N° 20.500
i. Antecedentes
El 4 de febrero de 2011, luego de una tramitación de siete años,

el presidente Sebastián Piñera promulgó la Ley N° 20.500, que regula
la asociatividad y la participación ciudadana en la gestión pública.
Dicho cuerpo legal se había gestado en los inicios del gobierno del
Presidente Ricardo Lagos (2000-2006). Entre 2002 y 2004 el pro-
yecto fue sometido a diálogos con dirigentes sociales, tras los cuales
fue presentado al parlamento en 2004.
La tramitación del proyecto no fue fácil, puesto que suscitó dife-
rencias en el propio Ejecutivo y luego con la oposición de derecha en
el parlamento. En el primer caso, las consultas realizadas por la Se-
cretaría General de Gobierno con dirigentes de partidos políticos de
la Concertación llevaron a reducir de manera significativa el alcance
del proyecto6 . Ello motivó a que la presidenta Michelle Bachelet, al
iniciar su período (2006-2010), introdujera un veto sustitutivo que
reponía materias que habían sido excluidas del proyecto, o bien que
habían sido recortadas durante su tramitación legal. La negociación
5
La importancia de la voluntad política en el avance de la participación lo
muestra el hecho que al menos dos municipios han sometido el Plan Regulador
a plebiscito comunal: Peñalolén y La Reina.
6
En el proyecto original presentado el 8/06/2004 no existía mención de los Con-
sejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil. Estaba centrado más
que nada en las normas para la asociatividad (Ver: Historia de la Ley 20.500).
340
del proyecto continuó durante el primer período de la administración

del presidente Piñera y, finalmente, el proyecto fue aprobado con
apoyo transversal y promulgado en febrero de 2011. Se fijó un año
para establecer la reglamentación del proyecto, cuestión que estuvo
lista a comienzos de 20127.
La ley consta de cinco títulos, donde se organizan sus principa-
les materias: la regulación de las asociaciones sin fines de lucro; la
introducción de la noción de OIP; y la creación del fondo de forta-
lecimiento de las OIP. También se modifican otros cuerpos legales:
la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, para
incorporar el derecho a la participación y establecer los consejos de
OSC de carácter consultivo en los diferentes ministerios y servicios; la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, para crear los con-
sejos de OSC en las comunas y otorgarles funciones, así como para
modificar el quórum para convocar a plebiscito comunal de origen
ciudadano; y la Ley sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones
Comunitarias, para permitirles constituir organizaciones nacionales
y el Código Civil en lo alusivo al otorgamiento de personalidad ju-
rídica a organizaciones. Como puede verse, las materias de los tres
primeros títulos no han sido legisladas con anterioridad, sobre todo
lo relativo a la sociedad civil y sus organizaciones, mientras que el
título IV lo hace con materias ya legisladas, entre ellas la relativa a
la gestión local y municipal.
Por último, señalemos que la Ley 20.500 forma parte de un
conjunto de reformas legislativas que apuntan de un modo u otro a
fortalecer la participación ciudadana. Entre ellas debe mencionarse
la Ley N°20.285 de Transparencia de la Función Pública y de Acceso
a la Información de la Administración Pública (2007); la ratificación
del Convenio N°169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales
7
La agencia encargada por el ejecutivo de promover el proyecto fue la División
de Organizaciones Sociales del Ministerio Secretaría General del Gobierno.
Sin embargo, no todos los directores de la división ni todos los ministros de
la Segegob fueron activos impulsores del proyecto. Justo es destacar el papel
cumplido en tal sentido por las ministras Carolina Tohá y Ena Von Baer –así
como, en menor medida, por el ministro Ricardo Lagos Weber– y los directores
Jorge Navarrete –en el origen de la iniciativa– y –en el proyecto definitivo y en
su negociación parlamentaria– el de Francisco Estévez.
341
Gonzalo Delamaza
en Países Independientes (2009); la Ley N°20.609, que establece

medidas contra la discriminación, conocida como Ley Zamudio
(2012). Paralelamente se han dictado normativas en otros países
de América Latina, como República Dominicana y Colombia, y
se ha aprobado en 2009 la Carta Interamericana de Participación
Ciudadana en la Gestión Pública8. Puede apreciarse entonces que se
trata de una tendencia más amplia, muy reciente, que está en pleno
desarrollo y evolución.
Alcances de la Ley N°20.500
Más allá de los títulos en que está organizada la ley, en la práctica

aborda dos grandes materias. En primer término modifica el estatuto
de las organizaciones de la sociedad civil, por diferentes vías: a) la
creación de la figura de organizaciones de interés público (OIP); b)
introduce la modalidad de registro para la obtención de personaría
jurídica (Título IV; Párrafo 6); c) crea el Registro Nacional de Perso-
nas Jurídicas a cargo del Servicio Nacional de Registro Civil (Títulos I
y II); d) introduce modificaciones en la Ley de Juntas de Vecinos para
impedir la participación de funcionarios y autoridades municipales
en sus directivas y para permitir su federación en organizaciones de
segundo y tercer grado (regional y nacional) (Título IV; Párrafo 3).
En segundo lugar, crea nuevos mecanismos de participación de
las OSC en la gestión pública: a) crea el Fondo de Fortalecimiento
de las OIP, administrado por un consejo mixto entre gobierno y OIP
(Título III); b) establece diversos mecanismos de participación en
organismos de la administración del Estado (para fijar normas de
participación, asegurar información a la ciudadanía, determinar las
materias que deben ser consultadas, realizar cuentas públicas y crear
consejos consultivos de las sociedad civil, integrados por miembros
de asociaciones sin fines de lucro) (Título IV; Párrafo 1); c) modifica
la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, sustituyendo
los consejos económico sociales (CESCOS) por los consejos comu-
nales de organizaciones de la sociedad civil (COSOC), de carácter
8
http://www.clad.org/documentos/declaraciones/carta-iberoamericana-de-
participacion-ciudadana
342
consultivo, y amplía el campo y procedimientos para dicha consulta

por parte del alcalde y el concejo municipal (Título IV; Párrafo 2).
También modifica el procedimiento para la convocatoria a plebis-
citos municipales.
Como puede apreciarse, el contenido de la ley simplifica pro-
cedimientos para crear organizaciones, establece un mecanismo de
financiamiento para fortalecerlas, incrementa también su autonomía
y les brinda mayores espacios de participación en los distintos ór-
ganos de administración del Estado, tanto sectoriales como muni-
cipales. Dichos espacios están limitados a la modalidad consultiva
de la participación, sin que se alteren, por lo tanto, las atribuciones
de la autoridad y funcionarios en cuanto a la toma de decisiones
propiamente tal. Avanza en cuanto a reconocer el derecho a la par-
ticipación en la administración pública, pero la restringe a una de
sus modalidades.
Impactos de la ley en el ámbito local
i. Los COSOC
El COSOC es elegido por las organizaciones comunitarias terri-

toriales y funcionales y por las OIP de la comuna. Podrán integrarse
representantes de asociaciones gremiales y organizaciones sindicales
o de otras actividades relevantes para el desarrollo de la comuna
(en proporción no mayor a un tercio de los integrantes). El número
de integrantes no puede ser menor que el doble de los concejales en
ejercicio ni superior al triple. Los consejeros duran cuatro años en
sus funciones.
El COSOC es presidido por el alcalde y debe elegir un vicepre-
sidente entre sus miembros. El secretario municipal hace las veces
de ministro de fe del consejo. También el municipio debe propor-
cionar los medios materiales para el funcionamiento del COSOC.
Cada COSOC contará con un reglamento aprobado por el concejo
municipal. Este reglamento determinará la integración, organización,
competencia y funcionamiento del COSOC y la forma que podrá
autoconvocarse, a solicitud de 1/3 de sus integrantes.
343
Gonzalo Delamaza
El COSOC debe reunirse al menos cuatro veces por año. Las

funciones definidas por la ley son las siguientes:
• Formular consultas al alcalde sobre materias respecto de las

cuales debe pronunciarse el COSOC.
• Solicitar al alcalde, previa ratificación de los 2/3 de los con-
cejales en ejercicio, la realización de un plebiscito comunal.
• Interponer recursos de reclamación en contra de las resolucio-
nes u omisiones ilegales de la municipalidad (Art. 141 LOC
Municipalidades).
• Emitir su opinión sobre las materias que el alcalde y el concejo
municipal le sometan a consideración.
• Pronunciarse durante el mes de marzo de cada año sobre la
cuenta pública anual del alcalde, la cobertura y eficiencia
de los servicios municipales y las materias que hayan sido
determinadas por el concejo municipal para ello.
• Formular observaciones a los informes que el alcalde le
presentará sobre presupuestos de inversión municipal, plan
comunal de desarrollo y modificaciones al plan regulador.
• Informar al alcalde su opinión acerca de las propuestas de
asignación o modificación de los bienes municipales y nacio-
nales de uso público que se encuentren bajo la administración
de la municipalidad.
• Los consejeros deberán informar a sus organizaciones, recibir
consultas y opiniones, en sesión especialmente convocada al
efecto, con la debida anticipación respecto de la propuesta
de presupuesto municipal, el plan comunal de desarrollo,
incluyendo el plan de inversiones, las modificaciones al plan
regulador comunal y cualquier otra materia que les haya
presentado el alcalde o el concejo.
344
ii. Obligaciones para el alcalde y el concejo municipal
• El alcalde debe informar al COSOC acerca de los presupues-

tos de inversión, Pladeco y modificaciones al plan regulador.
• El alcalde rinde cuenta no solo ante el concejo municipal, sino
también ante el COSOC.
• Convoca y preside las reuniones ordinarias del COSOC.
• El concejo debe pronunciarse acerca de las materias que de-
ben ser consultadas a la comunidad a través del COSOC y la
forma en que se efectuará dicha consulta
• También el concejo debe informar a las organizaciones y
asociaciones, cuando estas lo requieran, de la marcha y el
funcionamiento de la municipalidad.
• El concejo deberá otorgar acuerdo para los cambios de deno-
minación mencionados en la letra g), previo informe escrito
del COSOC.
• Se establece incompatibilidad entre el cargo de concejal y el
de consejero del COSOC
iii. Ordenanzas municipales
La LOC de municipalidades (Art. 93) contiene la obligación de

que cada municipalidad establezca una ordenanza comunal de par-
ticipación ciudadana, «teniendo en consideración las características
singulares de cada comuna, tales como la configuración del territorio
comunal, la localización de los asentamientos humanos, el tipo de
actividades relevantes del quehacer comunal, la conformación etaria
de la población y cualquier otro elemento que, en opinión de la muni-
cipalidad, requiera una expresión o representación específica dentro
de la comuna y que al municipio le interese relevar para efectos de
su incorporación en la discusión y definición de las orientaciones
que deben regir la administración comunal».
La Ley 20.500 establece que la ordenanza deberá contener una
mención al tipo de las organizaciones que deben ser consultadas e
informadas, como también a las fechas o épocas en que habrán de
efectuarse tales procesos. Asimismo, describirá los instrumentos y
345
Gonzalo Delamaza
medios a través de los cuales se materializará la participación, entre

los que podrán considerarse la elaboración de presupuestos partici-
pativos, consultas u otros.
iv. Plebiscitos comunales
Se podrán convocar plebiscitos comunales solo sobre las si-

guientes materias:
• Inversiones específicas de desarrollo comunal.

• Aprobación o modificación del plan comunal de desarrollo.
• Modificación del plan regulador.
• Otras materias de interés de la comunidad local, siempre que
sean propias de la esfera de competencia municipal.
Los plebiscitos pueden ser convocados:
• Por el alcalde con acuerdo del concejo.

• A requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio.
• A requerimiento de los 2/3 de los integrantes del COSOC,
ratificada por los 2/3 de los concejales en ejercicio.
• El quorum para convocar plebiscitos ciudadanos fue rebajado
por la ley 20.500 de 10 a 5% de los ciudadanos inscritos en
los registros electorales. Al aprobarse la ley de voto voluntario,
este porcentaje volvió a fijarse en 10%, pero de los votantes
efectivos en la última elección municipal. En cuanto al porcen-
taje para que los resultados sean válidos, este continúa siendo
del 50% +1 de los habilitados para votar, lo cual involucra
una enorme dificultad para estos procesos9.
v. Actores involucrados y beneficios esperados
Las preguntas claves que deben formularse para evaluar cual-

quier medida de participación ciudadana son sencillas: ¿Quiénes
9
En marzo de 2015, el diputado Hugo Gutiérrez y el movimiento Plebiscito para
La Reina ingresaron una propuesta de modificación para que su validez se logre
con el 50% + 1 de los votantes efectivos en la última elección municipal.
346
pueden participar en ellas? ¿Qué características tienen los meca-

nismos contemplados para hacerlo? Y, la más importante: ¿Qué
consecuencias se derivarán de la acción participativa?
En cuanto a los participantes, en el ámbito local, estos serán
principalmente dirigentes de las organizaciones comunitarias terri-
toriales y funcionales. También tendrán opción de participar algu-
nos otros representantes de organizaciones locales. Indirectamente
también tendrán mejores opciones de participar los miembros de
organizaciones, que deben ser convocados por sus representantes
en el COSOC para debatir sobre lo que allí sucede. En síntesis, se
amplía parcialmente el espectro de OSC, que pueden y deben par-
ticipar en la gestión comunal.
Finalmente, la población en general solo tendrá participación
en caso de convocarse un plebiscito. No se sabe con certeza si la
modificación de los requisitos para que los ciudadanos puedan
lograrlo tendrá como efecto una ampliación de sus posibilidades.
Este mecanismo ha sido utilizado solo marginalmente hasta la fecha,
por las fuertes barreras de entrada que tiene. En el ámbito de la
participación extensiva (aquella que involucra a grandes números
de personas), la ley no innova mayormente, quedando la iniciativa
en esta materia librada a la mayor o menor voluntad política de
cada municipio.
La opción por privilegiar la participación organizada tiene como
efecto promover o estimular el surgimiento de organizaciones, lo cual
permite ir fortaleciendo el tejido social, el surgimiento de propuestas,
la agregación de intereses y el desarrollo de nuevos liderazgos, entre
otras ventajas, pero tiene el peligro de no involucrar a la gran masa
de población no organizada y, sobre todo, no garantiza la ampliación
de la deliberación pública sobre los asuntos locales. En este sentido,
resulta clave el poner en práctica los mecanismos de rendición de
cuentas de los dirigentes y representantes ante sus bases y el com-
plemento de las instancias como el COSOC con otras iniciativas de
comunicación y deliberación masivas (medios de comunicación local,
redes sociales, cabildos comunales o barriales, etc.).
347
Gonzalo Delamaza
En cuanto a los mecanismos concretos de participación, se

advierten mayores cambios. Por una parte, se suprime una ins-
tancia poco conocida por la ciudadanía, poco legitimada por las
autoridades y poco valorada por sus integrantes, dadas sus escasas
atribuciones, como eran los CESCOS. Ello constituye un evidente
avance. Los COSOC, que se establecen como reemplazo, tienen
una composición similar a los anteriores, pero en principio tendrán
mayor amplitud y un mejor diseño en cuanto a ser responsables y
vinculados a sus bases10. También se incrementan las materias que
deben ser consultadas a la ciudadanía, organizada y representada
en los COSOC, y se establecen con mayor claridad, lo cual es un
requisito para entender la participación como un derecho. Se fijan
obligaciones para las autoridades personales y colegiadas del mu-
nicipio en relación a los organismos participativos. Igualmente se
perfeccionan las ordenanzas comunales de participación.
Quizás el mayor avance de la ley está precisamente en ampliar
y establecer de modo más claro los ámbitos de la participación. En-
trega así instrumentos tanto a las autoridades municipales –alcalde
y concejo– como a los propios dirigentes para una gestión que haga
mucho más relevante a la participación. Este es un aspecto decisivo,
por cuanto si las materias en que se participa no son relevantes, sim-
plemente la participación decae. Por el contrario, si todo lo relevante
está fuera del ámbito de la participación ciudadana, se profundiza el
descrédito y la desconfianza hacia la gestión pública. Es importante
recalcar que la ley obliga a ciertas cosas y deja otras a la iniciativa
de cada comuna. Dependerá, por lo tanto, de la voluntad de las
contrapartes locales que esto se desarrolle y gane en relevancia11.
10
Contrasta esta situación con la ausencia de estándares para la composición,
ausencia de procesos electorales para su conformación y mecanismos de rendi-
ción de cuentas en los Consejos Consultivos de la Sociedad Civil que la misma
ley establece en organismos sectoriales de la administración pública.
11
Un ejemplo de la importancia de la voluntad política comunal lo brinda lo
ocurrido con los consejos escolares regulados por la Ley N° 19.979 de 2005.
Dicha ley le entrega facultades resolutivos a los consejos solo si el sostenedor
escolar así lo autoriza. Recién en 2013, la Municipalidad de Santiago estableció
que los consejos escolares de su comuna tendrán facultades resolutivas en tres
de las cinco áreas en que pueden actuar. La ley abrió la posibilidad de partici-
pación resolutiva, pero fue la voluntad política de la recién asumida autoridad
348
Finalmente, en cuanto a las consecuencias de la participación,

estas se mantienen en el ámbito de lo consultivo, por lo cual no gene-
ran consecuencias vinculantes a decisiones. Se fortalece el derecho a
consulta, puesto que se establecen con mayor precisión las materias
a ser consultadas, se determinan plazos y obligaciones12. Por la vía
de ampliar las materias a consultar a los COSOC, a iniciativa del
concejo municipal, estas atribuciones pueden ir haciéndose más im-
portantes en sus consecuencias: mayor transparencia, mayor debate
público, mayor involucración de la ciudadanía. También se puede
actuar por la vía de hacer efectivamente públicas las sesiones de los
COSOC13. Por último, la extensión de los plebiscitos comunales
como una práctica regular de la administración podría ser una vía
de ejercer la participación vinculante. Aquí puede haber un campo
de iniciativa de los COSOC que puede concitar el apoyo de los
concejos municipales14.
En síntesis, la Ley N°20.500 representa cambios parciales al
sistema de participación local, con escasas innovaciones respecto de
la situación anterior. Dichas innovaciones tienen, sin embargo, un
sentido de fortalecimiento de la participación organizada y avanzan
en considerar a la participación como un derecho y un componente
de la gestión pública. Si este proceso avanza todavía más, dependerá
más de la apropiación ciudadana que se logre de estas normas y de
la voluntad política con que se impulse su aplicación.
local la que amplió la participación en los hechos. Ver: www.politicaspublicas.

ulagos.cl
12
Un intento por acotar el estatuto de los COSOC, contenido en la propuesta
de Reglamento Tipo elaborada por la SUBDERE y en la que se los calificaba
como «organismos asesores del municipio», fue rechazada por el Tribunal
Constitucional. De tal modo que estos organismos deben ser considerados como
integrantes de la gestión local.
13
Las transmisiones en línea y colgar los videos de las sesiones en la web son
buenas prácticas que han aplicado algunos concejos municipales (Peñalolén y
Queilen, entre otras) que pueden extenderse a los COSOC.
14
Una debilidad importante de la ley es no proveer el financiamiento público
para la realización de las consultas y plebiscitos, que es una de las barreras
importantes para los municipios. No es casualidad que este tipo de mecanismos
solo se hayan utilizado en comunas de altos ingresos.
349
Gonzalo Delamaza
vi. A cuatro años de implementación de la Ley 20.500
La implementación de la ley durante el gobierno de Piñera fue

débil. En el ámbito municipal se recepcionó la ley sin claridad de
cómo implementarla ni de programas públicos para apoyar su apli-
cación. El traspaso de los registros de OIP al Servicio de Registro
Civil fue otro aspecto no financiado, que hasta el 2015 no logra
ser adecuadamente resuelto. Finalmente, en lo relativo al fondo de
fortalecimiento de OIP, el gobierno de Piñera redujo sustantivamente
sus fondos, creando el fondo de iniciativas locales (FIL), manejado
directamente por la Secretaría General de Gobierno y omitiendo
nombrar a los miembros del consejo de fondo representantes de la
presidencia, por lo que durante 2013 este no pudo ejecutarse.
El segundo gobierno de Bachelet constituyó los consejos nacio-
nal y regionales del fondo de fortalecimiento y repuso los fondos
transferidos al FIL. Al mismo tiempo, en agosto de 2014 publicó un
nuevo instructivo de participación ciudadana, donde plantea como
primer asunto la aplicación integral de la Ley 20.500, dando con esto
una señal indirecta de que no ha sido adecuadamente implementada.
También propone incorporar nuevos mecanismos de participación
(cabildos, diálogos y encuentros) que no están en la ley. Sin embargo,
las disposiciones del instructivo solo obligan al Ejecutivo, sin que ten-
gan mayor impacto en el terreno municipal, que goza de autonomía.
El 14 de enero de 2016 se promulgó el decreto de creación de
un Consejo Nacional de Participación Ciudadana y Fortalecimiento
de la Sociedad Civil, que tiene como función estudiar una modifica-
ción de la Ley 20.500 y proponer una institucionalidad estatal que
fiscalice y promueva la extensión y profundización de la misma en
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352
IV.
Temas emergentes
en la administración pública
IV.1.
La institucionalización
del enfoque de género en Chile
1990-2015
Ana María Gutiérrez Ibacache1
Introducción
Los movimientos de mujeres y feministas en América Latina

recobraron el ímpetu perdido –luego de época sufragista y la obten-
ción del voto para la mujer– con las dictaduras que acceden al poder
por la fuerza en diferentes países del cono sur. La violación de los
derechos humanos movilizó a las mujeres en contra de la violencia
y las posicionó como un actor relevante en ese contexto, lo que les
permitió ejercer presión ante los nuevos gobiernos democráticos
para que sus demandas fuesen consideradas. Por ello, el objeto de
este capítulo es analizar los elementos de la institucionalización del
enfoque de género en la administración pública chilena.
En este sentido, es necesario comprender el contexto latinoame-
ricano, debido a que la institucionalización que se produce luego de
la dictadura no solo se da en Chile, sino también en países vecinos
como Argentina y Brasil, principalmente mediante la creación de
1
Doctora en Ciencias Políticas, Universidad Complutense de Madrid. Cursó el
Magister en Análisis Político, especializando en estudios comparados de las
agendas de género de los gobiernos, por la Universidad Complutense de Madrid.
Titulada de Administración Pública en la Universidad de Chile y especialista
en teoría feminista por el Instituto Universitario de Investigaciones Feministas
de la Universidad Complutense de Madrid.
355
Ana María Gutiérrez Ibacache
instituciones orientadas a generar respuesta a las necesidades de

las mujeres. En el caso chileno, el Servicio Nacional de la Mujer
(SERNAM) es el organismo encargado de promover la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres.
Un elemento relevante en la institucionalización del enfoque de
género es la categoría de género, que se diferencia de la categoría
sexo en la medida que la primera se construye social y culturalmente
y la segunda es una determinación biológica. De esta forma, tanto
el enfoque de género como la transversalidad de género y las polí-
ticas de igualdad entre hombres y mujeres son parte del entramado
institucional que busca responder a las demandas de las mujeres en
diferentes ámbitos en los que se observan las desigualdades (política,
economía y cultura).
Por ello, se analiza la implementación del enfoque de género
en Chile a partir de la década del noventa, así como la evolución
paulatina de las diferentes acciones realizadas por la administración
pública al 2015. En esta lógica se comparan los Planes de Igualdad de
Oportunidades entre Hombres y Mujeres (PIO), mediante los cuales
se podrá determinar el grado de institucionalización del enfoque de
género en la administración pública.
Movimiento de mujeres e institucionalización

de género en América Latina
Entre 1970 y 1980, los movimientos de mujeres en América

Latina surgieron como resultado de la debacle política, social y
económica causada por las dictaduras que se apoderaron ilegítima-
mente del poder político. En este sentido, la relación movimiento
de mujeres y dictadura es esencial para comprender el surgimiento
de la institucionalidad de género y la solidez de las políticas de
igualdad de género.
Las mujeres fueron un actor político y social relevante en la
lucha contra la vulneración de los derechos humanos, la represión
política y la carestía económica que causaron las dictaduras en
Argentina (1976-1983), Brasil (1964-1985) y Chile (1973-1990),
así como también en otros países del cono sur. La prohibición del
356
La institucionalización del enfoque de género en Chile, 1990-2015
funcionamiento de partidos políticos, la detención y/o muerte de

los principales dirigentes políticos, junto con la represión social por
parte de los militares, destruyeron gran parte del entramado social
existente en aquellos países. Los movimientos de mujeres y las agru-
paciones vinculadas a la Iglesia Católica fueron de las pocas formas
de asociación que permanecerán vigentes, debido principalmente a la
defensa de los derechos humanos y la lucha por la recuperación de
la democracia. En relación a este período histórico, los movimientos
de mujeres se pueden clasificar en tres categorías: la participación en
los movimientos de derechos humanos; las acciones colectivas de las
mujeres de los sectores populares (que se organizaron para enfrentar
las duras condiciones de vida, especialmente durante el ajuste); y
las mujeres del movimiento feminista, con un fuerte componente
en sus orígenes y estabilización de mujeres de sectores medios (Jac-
quete, 1991; Molyneux, 2001 citado en Di Marco, 2010). Una vez
recuperada la democracia, los movimientos de mujeres y feministas
presionaron a quienes detentaban el poder por su inclusión y repre-
sentación en democracia.
En Chile, el movimiento de mujeres y feminista también se mani-
fiesta en sus inicios con un sentido esencialista de negación y descon-
tento con la dictadura de Pinochet. La primera etapa estuvo marcada
por las violaciones de los derechos humanos y luego por demandas
más bien vinculadas a la desigualdad de género imperante. Con el
retorno a la democracia, el movimiento feminista chileno enfrentó
una dicotomía ser o no ser parte del Estado –institucionalización o
autonomía–, dilema que provocaría uno de los quiebres más impor-
tante al interior del movimiento; aquellas mujeres pertenecientes al
movimiento de mujeres que se suman a las filas gubernamentales
con la creación del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) en
1991 y las que no, reforzando la autonomía del movimiento respecto
del Estado (Godoy, Guerrero y Ríos, 2001). Por lo tanto, los movi-
mientos de mujeres y feministas presionaban al Estado –en función
de la relevancia adquirida a nivel de movilización social durante el
período dictatorial– con el fin de que sus demandas tengan respuesta
a nivel gubernamental.
357
A partir de esta nueva institucionalidad vinculada a las deman-

das de las mujeres, la coalición de centro-izquierda gobernante, Con-
certación de Partidos por la Democracia, diseña diversas estrategias
para avanzar hacia la equidad entre mujeres y hombres. El SERNAM
es un organismo del Estado con rango ministerial –depende jerárqui-
camente del Ministerio de Desarrollo Social–, que tiene por propósito
impulsar políticas públicas y reformas legislativas para enfrentar
la discriminación y desigualdad de las mujeres chilenas. Este orga-
nismo gubernamental cuenta con una dirección nacional y quince
direcciones regionales, que se desconcentran administrativamente
en base a la división político-administrativa del país. No ha sufrido
cambios institucionales o de dependencia desde su creación, y se ha
caracterizado más bien por su estabilidad en el tiempo; por jugar
un papel fundamental en posicionar las temáticas de género en la
agenda pública y sensibilizar a amplios sectores de la sociedad sobre
la desigualdad que experimentan las mujeres en diversas áreas; y la
necesidad de erradicarla para avanzar en la democratización efectiva
del país. De acuerdo a Caminotti y Rodríguez, «Chile ha liderado
el proceso de instauración de agencias encargadas de promover los
derechos humanos de mujeres y la igualdad de oportunidades, de-
nominadas maquinarias de género en el Estado» (2010: 98), siendo
así una de las más institucionalizadas de América Latina. Entre las
causas del éxito, según la autora, se encuentra la permanencia en
el tiempo de sus equipos técnicos, la continuidad en sus líneas de
acción y el rango ministerial de su máxima autoridad
El segundo mandato de la presidenta Michelle Bachelet marcará
un hito histórico en relación a la institucionalidad de género, debido
a la creación del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género; se
promulga su ley de creación el 8 de marzo del 2015 y comenzará
sus funciones a partir del año 2016. Esta secretaría de Estado se
encargará de colaborar con el Presidente o Presidenta de la Repú-
blica en el diseño, coordinación y evaluación de las políticas, planes
y programas que deberán incorporarse en forma transversal en la
institucionalidad gubernamental, destinados a promover la equidad
de género, la igualdad de derechos y de procurar la eliminación de
358
toda forma de discriminación arbitraria en contra de las mujeres.

Resultado de la creación de este ministerio, el SERNAM se mantiene,
pero cambia su nombre a Servicio Nacional de la Mujer y Equidad
de Género, que será el organismo encargado de ejecutar las políticas,
planes y programas que le encomiende el ministerio.
Transversalidad de género y políticas

de igualdad de género
En la teoría feminista, el concepto de género es la categoría

central y surge como crítica a las teorías deterministas biológicas,
en la cual el lugar de hombres y mujeres en la estructura social era
resultado de sus características biológicas, es decir, en base al sexo.
Ello implica que «los individuos son ontológicamente previos
a la sociedad y sus características son consecuencia de su biología»
(Maquieira, 2001: 131). A consecuencia de aquello, la mujer está
sujeta al hombre por razones de biología, es decir, por razones natu-
rales. Para Maquieira (2001: 161), la categoría de sexo corresponde a
«las características anatómicas de los cuerpos, incluida la genitalidad,
así como las características morfológicas del aparato reproductor
y aspectos tales como diferencias hormonales y cromosómicas».
En contrapartida, el término género representa la idea de que lo
femenino y lo masculino no son hechos naturales o biológicos, sino
constructos culturales, producto de los roles que tanto mujeres y
hombres desempeñan en la sociedad. Por ello, la desigualdad entre
ambos surge debido a preceptos y valores que las sociedades tienen
preconcebidas, no fortuitamente, sino que provocado por el predo-
minio del patriarcado. «Una mujer no nace, sino que se hace», afirmó
Simone de Beauvoir en 1949; su obra, El segundo sexo, plantea que
las características humanas consideradas como femeninas no deri-
van de una supuesta naturaleza biológica, sino que son adquiridas
mediante un complejo proceso individual y social.
Lourdes Benería (en Maquieria [eds.], 2001) define al género como:
El conjunto de creencias, rasgos personales, actitudes, sen-

timientos, valores, conductas y actividades que diferencian a
359
hombres y mujeres a través de un proceso de construcción social

que tiene varias características. En primer lugar, es un proceso his-
tórico que se desarrolla a diferentes niveles tales como el Estado,
el mercado del trabajo, las escuelas, los medios de comunicación,
la ley, la familia y a través de las relaciones interpersonales. En
segundo lugar, este proceso supone la jerarquización de estos
rasgos y actividades de tal modo que a los que se definen como
masculinos se les atribuye mayor valor (p.159).
Asociado al concepto de género surge también el de sistema sexo-

género, que estaría constituido por el conjunto de disposiciones o
reglas que asignan recursos, tareas y responsabilidades diferenciadas
en la sociedad, dependiendo del género de la persona. Por ello, cons-
tituye un sistema jerárquico, donde lo masculino es privilegiado y
prima por sobre lo femenino, fija límites a las mujeres y a su ubicación
en determinados espacios en la sociedad. En esta lógica, el sistema
sexo-género ha determinado tanto la posición social diferenciada
para mujeres y hombres como la relación desigual de poder entre
ambos; las mujeres son discriminadas y excluidas del ámbito público
en términos políticos, sociales, económicos y culturales.
El Estado es un actor fundamental en el sistema sexo-género, ya
que por medio de las políticas públicas busca satisfacer las necesi-
dades y mejorar la calidad de vida de la ciudadanía. Asimismo, «el
Estado tiene un papel primordial en la construcción de condiciones
de igualdad para varones y mujeres, puesto que las intervenciones
públicas distribuyen recursos materiales y oportunidades de recono-
cimiento simbólico entre los géneros» (Fraser citada en Rodríguez,
2008: 54). Por lo tanto, las políticas públicas del Estado no son
neutras al género, ya que sus contenidos tienen valores culturales
inherentes a la sociedad particular en la que se elabora (Acker citado
en Rodriguez Gustá, 2008). De tal modo, en la mayor parte de las
sociedades actuales predominan las características patriarcales y
androcéntricas, lo que tiene un peso significativo sobre las mujeres,
en la medida que se atribuirán comportamientos deseables para cada
uno de los sexos. «La institucionalidad del Estado y las desigualdades
de género están inexorablemente imbricadas: a través de sus regula-
ciones y de sus jerarquías, el Estado construye estas desigualdades y,
360
asimismo, refracta y reproduce desigualdades socialmente existen-

tes, amplificándolas e imprimiéndoles nuevos significados» (Conell
citado en Rodríguez Gustá, 2008: 115).
Las políticas públicas de igualdad de género dan cuenta del reco-
nocimiento de tres supuestos: la existencia de desigualdades de género
y discriminación hacia las mujeres en nuestras sociedades; la aceptación
generalizada de que ello constituye una problemática relevante; y que
el Estado y los poderes públicos deben hacer algo para modificar y
erradicar dicha situación (Benavente y Valdés, 2014; Rodríguez, 2008).
Esta demanda de igualdad entre géneros surgirá de los movimientos
de mujeres y feministas en América Latina, que exigen el respeto de
los derechos de las mujeres como ciudadanas, considerando que han
sido histórica y sistemáticamente relegadas al espacio privado, princi-
palmente a cargo de labores domésticas y del cuidado de los hijos. En
consecuencia, lo que buscan con la creación de una institucionalidad
de género que las represente y políticas de igualdad que respondan a
sus necesidades es el respeto pleno como ciudadanas, garantizando el
cumplimiento de los derechos civiles, políticos y sociales.
Benavente y Valdés (2014) señalan acciones de los gobiernos lati-
noamericanos orientadas a avanzar en una mayor igualdad de género:
• La creación de mecanismos de género: áreas, unidades o

instancias públicas de distintos niveles encargadas de impul-
sar acciones enfocadas a la generación de condiciones para
avanzar en una igualdad sustantiva entre mujeres y hombres.
• El impulso a la transversalización e institucionalización de la
perspectiva de género en las dependencias públicas.
• La aprobación de políticas, programas, proyectos y acciones
específicas para la atención de necesidades básicas y estraté-
gicas de las mujeres y las niñas o la atención particular a un
problema de desigualdad de género identificado.
Por lo tanto, las políticas de igualdad de género son aquellas

cuyo objetivo central consiste en garantizar el ejercicio igualitario
de derechos de mujeres y hombres, considerando y atendiendo a
361
las diferencias y desigualdades que existen en función del sexo y

del género. Se trata del conjunto de principios, normas y objetivos
formulados explícitamente (a través de fórmulas legales y técnico
administrativas) y sancionados por el Estado (autoridades públicas),
dirigidas a la consecución de la igualdad de hecho y de derecho de
mujeres y hombres (PNUD, 2008: 43).
Los parámetros internacionales de los estados

en materia de igualdad entre hombres y mujeres
Las Conferencias Mundiales sobre la Mujer de Naciones Uni-

das (ONU) han contribuido a promover, en los gobiernos nacio-
2
2
La ONU ha realizado cuatro conferencias mundiales sobre la mujer. La primera,
en México D.F. (1975), estableciendo tres objetivos a lograr: la igualdad plena
de género y la eliminación de la discriminación por motivos de género; la inte-
gración y plena participación de la mujer en el desarrollo; y una contribución
cada vez mayor de la mujer al fortalecimiento de la paz mundial. La segunda,
realizada en Copenhague (1980) y que se efectuaba luego de ser aprobada la
convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer (1979), uno de los instrumentos más poderosos en la lucha por la
igualdad de la mujer. Pese a los avances logrados en lo relativo a los derechos
de la mujer, en esta conferencia se identifican las primeras discrepancias entre
derechos garantizados y la capacidad de la mujer para ejercerlos. De esta
manera, se definen tres ámbitos en los cuales era necesario adoptar medidas
concretas: igualdad de acceso a la educación, las oportunidades de empleo y
servicios adecuados de atención de la salud. La tercera conferencia, efectuada
en Nairobi (1985), tenía por objetivo la evaluación de los logros del decenio
en materia de igualdad, desarrollo y paz. Los resultados no fueron alentadores,
dado que las mejoras en la situación jurídica y social de la mujer y los esfuerzos
para reducir la discriminación habían beneficiado únicamente a una pequeña
minoría de mujeres, por lo que los objetivos no se habían alcanzado. Las Estra-
tegias de Nairobi constituyeron un programa para el futuro de la mujer hasta
fines del siglo y los gobiernos nacionales debían adoptar una serie de medidas
encaminadas a lograr la igualdad a escala nacional: medidas constitucionales
y jurídicas; igualdad en la participación social; e igualdad en la participación
política y en la adopción de decisiones. Por último, la Conferencia de Beijing
(1995) marcará una diferencia con las anteriores conferencias, debido a que
reconoce la necesidad de trasladar el centro de atención de la mujer al concepto
de género, reconociendo que toda la estructura de la sociedad, y todas las re-
laciones entre los hombres y las mujeres en el interior de esa estructura tenían
que ser reevaluadas. Únicamente a través de la reestructuración fundamental
de la sociedad y sus instituciones sería posible potenciar plenamente el papel
de la mujer en igualdad de condiciones con los hombres. Además, se aprobó
362
nales que la integran, la igualdad plena de género; la eliminación

de todo tipo de discriminación contra la mujer; implementación
de medidas constitucionales y jurídicas; y programas específicos
de potenciación del papel de la mujer en la sociedad. Esta nueva
mirada de la relación entre hombres y mujeres promovida por la
ONU tendrá como resultado la paulatina adopción del enfoque de
género por parte de los gobiernos nacionales.
El enfoque de género es una herramienta de trabajo implemen-
tada por diferentes tipos de instituciones (entre ellas los gobiernos),
que consiste en una categoría de análisis con base en las variables
sexo y género. Permite identificar los diferentes papeles y tareas que
llevan a cabo los hombres y las mujeres en una sociedad, así como
las asimetrías y las relaciones de poder e inequidades. Además, ayuda
a reconocer las causas que las producen y a formular mecanismos
para superar estas brechas, ya que ubica la problemática no en las
mujeres o los hombres, sino en las relaciones socialmente construidas
sobre el poder y la exclusión. Esta última instancia es una opción
política, puesto que plantea el reconocimiento de que la realidad es
vivida de manera diferente por hombres y mujeres, con amplia des-
ventaja hacia las mujeres, y compromete a la transformación de las
inequidades. Analizar la realidad desde un enfoque de género permite
elaborar una mirada más profunda sobre los procesos de desarrollo
y contribuir a la transformación de las inequidades (PNUD, 2008).
La igualdad de género es trascendental en este esquema e implica
que los diferentes comportamientos, aspiraciones y necesidades de las
mujeres y los hombres se consideren, valoren y promuevan de igual
manera. Ello no significa que mujeres y hombres deban convertirse en
iguales, sino que sus derechos, responsabilidades y oportunidades no
dependan de si han nacido hombres o mujeres. De esta forma, todos
los seres humanos, hombres y mujeres, son libres para desarrollar sus
capacidades y para tomar decisiones. En ocasiones se supone que la
igualdad de género puede lograrse si se les da a las mujeres y a los
hombres las mismas oportunidades, asumiendo que esto dará lugar
la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, que constituía un programa

para la potenciación del rol de la mujer (ONU, 2000).
363
a los mismos resultados. Sin embargo, esta relación no es inmediata.

Existen múltiples evidencias de que la igualdad en el trato no necesa-
riamente conduce a la igualdad en los resultados. Se justifica entonces
la necesidad de dar un tratamiento diferenciado que compense las
desigualdades de partida entre hombres y mujeres y permita alcanzar
una verdadera igualdad en términos de derechos, beneficios, obligacio-
nes y oportunidades. A esta idea de justicia alude el término equidad
de género. A partir del concepto de equidad de género se justifica la
relación de acciones afirmativas que favorezcan específicamente a las
mujeres, con el objetivo de compensar la brecha existente entre hom-
bres y mujeres en relación al acceso a oportunidades de desarrollo,
participación e igual disfrute de los beneficios (PNUD, 2004).
En complemento al enfoque de género surge, durante la Platafor-
ma para la Acción de la Cuarta Conferencia Mundial sobre Mujeres
de Naciones Unidas en Pekín (1995), una nueva terminología y
metodología denominada gender mainstreaming o transversalidad
de género. El concepto implica que la construcción de los géneros
es transversal, es decir, atraviesa toda la sociedad, que está presente
en toda la construcción o estructura social y que en la misma se
reproduce. Por lo tanto, el centro de referencia se cambia de la mu-
jer al género, lo que implica que toda la estructura social debe ser
reexaminada. El principio de transversalidad de género en el que se
fundamenta, significa, por una parte, que tanto las mujeres como
los hombres deben integrarse en aquellos espacios de los que han
estado ausentes tradicionalmente. Las mujeres deben incorporarse
a aquellos espacios de poder y al ámbito del trabajo remunerado y
los hombres deben participar en el ámbito del trabajo doméstico y
de cuidado de las personas dependientes (Consejo de Europa, 1999;
Lombardo, 2003; Pereira, 2005). En este contexto, el principio de
transversalidad de género exige que todas las políticas y acciones
efectuadas por organismos públicos y los agentes sociales sean
evaluadas. La evaluación debe ser realizada conforme al criterio
del impacto de género que pueden tener, es decir, prestar atención a
los efectos diferenciales que la aplicación de esa concreta política o
acción supone o puede suponer para las mujeres y para los hombres.
364
Efectuado el impacto de género, el paso siguiente es implementar

aquellas políticas o acciones que contribuyan a promover la igual-
dad entre mujeres y hombres y no las que pudieran profundizar las
igualdades existentes (Pereira, 2005).
Los Planes de Igualdad de Oportunidades (PIO)

entre mujeres y hombres: columna vertebral
del enfoque de género en Chile
En Chile, las primeras políticas de igualdad se dieron con la

recuperación de la democracia y datan del gobierno de Patricio
Alywin (1990-1994). En este gobierno se establecen las bases para
el desarrollo de un enfoque de equidad de género. Al efecto, se crea
el Servicio Nacional de Mujer (SERNAM), organismo encargado
hasta hoy de la coordinación y supervisión de las políticas referentes
a la mujer. Así, en 1994 se elabora el primer «Plan de Igualdad de
Oportunidades entre hombres y mujeres 1994-1999», que guiará
el quehacer del Estado en el terreno de las desigualdades de género
hasta el fin del mandato del Presidente Frei; en él se propone un
conjunto de medidas en diversos campos de la vida nacional acor-
des con el carácter sistémico de la discriminación que sufren las
mujeres (Rodríguez y Caminotti, 2010). En el período presidencial
de Ricardo Lagos (1999-2002) se elabora el «Plan de Igualdad de
Oportunidades entre hombres y mujeres 2000-2010», en el que se
implementa una perspectiva transversal en las políticas públicas de
género. A su vez, durante el año 2012, en el marco de reforma y
modernización del Estado, se instaura el Programa de Mejoramiento
de la Gestión (PMG) de género a nivel gubernamental, que significó
un gran avance en la materia debido a que los PMG son transversales
a todo el aparato gubernamental. Estos constituyen un conjunto de
medidas destinadas a renovar las modalidades de gestión pública,
con el propósito de obtener logros acordes con los lineamientos
estratégicos y controlar más eficazmente el presupuesto nacional.
El PMG consta de las siguientes etapas (que equivalen a un año
calendario cada una): a) diagnóstico organizacional en materia de
equidad de género; b) confección de un plan de acción; c) ejecución
365
de intervenciones desplegadas durante un tercer año de gestión; y

finaliza con d) evaluación de los logros alcanzados en el marco de las
prioridades acordadas entre cada organización estatal y el SERNAM
(Rodríguez y Camenotti, 2010). «Chile ha edificado una burocracia
experta en políticas de género y ha puesto en marcha mecanismos de
gestión transversal innovadores, que incorporaron la preocupación
por la equidad entre mujeres y varones en el conjunto de los servicios
públicos» (Rodríguez y Camenotti, 2010: 102).
Asimismo, paralelamente se conforman Comités Interministe-
riales y Consejos de Ministros por la Igualdad de Oportunidades,
Comisiones Regionales de Igualdad de Oportunidades (Comisión
PRIO), el Sistema de Equidad de Género en el Programa de Mejo-
ramiento de la Gestión, la Estrategia de Implementación de Políticas
Públicas de Género, la Agenda de Equidad de Género en el primer
período de Michelle Bachelet y –el último y quizás más conocido
avance durante el 2015– la promulgación de la ley que crea el Mi-
nisterio de la Mujer y la Equidad de Género, incluyendo al Servicio
Nacional de la Mujer dentro de su estructura.
Dos décadas han transcurrido desde la creación del SERNAM,
que a lo largo de su trayectoria ha impulsado diversas reformas
legislativas, tales como el matrimonio civil con divorcio vincular, la
filiación, la violencia intrafamiliar, la regulación de la fertilidad, la
reforma previsional y diversas políticas públicas sociales, económi-
cas y culturales orientadas a lograr la igualdad de oportunidades,
de trato y derechos entre mujeres y hombres. «Chile, por su parte,
ha edificado una burocracia experta en políticas de género y ha
puesto en marcha mecanismos de gestión transversal innovadores,
que incorporaron la preocupación por la equidad entre mujeres y
varones en el conjunto de los servicios públicos» (Caminotti y Ro-
dríguez, 2009: 102).
En consecuencia, es posible observar que la institucionalidad
de género chilena define su carta de navegación en los PIO, que
entregan los ejes estratégicos sobre los cuales se debe trabajar y los
ámbitos en los cuales se debe intervenir para alcanzar la igualdad
entre mujeres y hombres. Por ello es que los tres Planes de Igualdad
366
de Oportunidades que hasta ahora se han elaborado constituyen

las políticas públicas que dan sentido al actuar gubernamental en
lo relativo a la igualdad de género en Chile, motivo por el cual es
necesario detallar en qué consiste cada uno de estos planes y en qué
se enfoca su actuar.
Plan de Igualdad de Oportunidades

entre hombres y mujeres, 1994-1999
El plan constituye el marco para la política de género en Chile

desde 1994, que tiene por propósito «promover la redistribución
entre géneros de los recursos y tareas sociales, derechos civiles y
participación, posiciones de poder y autoridad, y valoración de las
actividades que realizan mujeres y hombres». En consecuencia, esta-
blece áreas prioritarias para el gobierno en temas de género y define
las metas de largo plazo para la igualdad de género y las estrategias
correspondientes para alcanzarlas.
Entre los objetivos del PIO se encuentran: 1) Desarrollar y aplicar
los cambios constitucionales, legales y en la práctica jurídica para res-
guardar la igualdad de derechos entre mujeres y hombres. 2) Facilitar
la igualdad de oportunidades a todos los tipos de familias y contribuir
a que ellas se constituyan en una instancia de generación de igualdad
de derechos y oportunidades para hombres y mujeres. 3) Favorecer la
participación equitativa de mujeres y hombres en los procesos educa-
tivos y de producción y transmisión del conocimiento. 4) Promover
una imagen social plural y no discriminatoria de las mujeres en la
cultura y la comunicación. 5) Facilitar el acceso y mejorar la posición
de la mujer en el mercado de trabajo. 6) Mejorar la situación de la
salud de las mujeres. 7) Incentivar la participación social y política
de las mujeres y su acceso a las instancias de toma de decisiones. Y
8) fortalecer la institucionalidad pública para la implementación,
seguimiento y evaluación de políticas de igualdad de oportunidades.
La implementación de este PIO tuvo resultados positivos en
la medida que constituyó un paso importante hacia la inserción
del enfoque de género en las políticas públicas y la integración de
prioridades de género en el programa general del gobierno. Por otra
367
parte, fortaleció el proceso de institucionalización del género en la

acción del Estado, potenciando al Servicio Nacional de la Mujer en
su actuar.
Plan de Igualdad de Oportunidades, 2000-2010
El segundo PIO es relevante dado que su objetivo principal es

la transversalidad de género en el Estado. Propone una estrategia
que articula esfuerzos para legitimar e institucionalizar la equidad
de género como criterio de políticas públicas de manera transversal
a todo el sector público, intersectorialmente y no solo sectorialmen-
te a través del SERNAM, lo que implica involucrar a los diversos
ministerios y servicios públicos en el desarrollo de esta estrategia.
Los ejes estratégicos del plan son los siguientes: 1) Una cultura
de igualdad. 2) Promover los derechos de las mujeres y garantizar su
pleno ejercicio. 3) Participación en estructuras de poder y decisiones.
4) Autonomía económica de las mujeres y superación de la pobreza.
5) Bienestar en la vida cotidiana y calidad de vida. Y, por último, 6)
enfoque de género en las políticas públicas.
En relación al último eje estratégico –enfoque de género en las
políticas públicas–, es necesario señalar que entre sus objetivos bus-
caba: consolidar el proceso de legitimación e institucionalización del
enfoque de género en las políticas públicas; fortalecer la coordinación
intersectorial para abordar problemas específicos derivados de las
desigualdades entre mujeres y hombres; promover la adopción del
enfoque de género en los niveles regional y local, así como en las
relaciones internacionales; y favorecer la participación ciudadana
de las mujeres en el proceso de elaboración de políticas públicas.
Lo anterior se lograba integrando a organismos del Estado intersec-
torialmente, cada uno de los cuales aporta desde su especificidad a
la superación o solución del problema en cuestión. Por otra parte,
cabe mencionar que uno de los logros más contundentes de este
plan se evidencia en el campo de la transversalización del enfoque
de género en las políticas públicas, materia que se vio fuertemente
impulsada por la instalación del Sistema de Equidad de Género del
Programa de Mejoramiento de la Gestión, que se lleva a cabo en
368
el país en el marco de la instalación de mecanismos de control de

gestión para mejorar el desempeño de las instituciones públicas, que
concretamente se visualiza en el PMG de género (SERNAM, 2005).
Plan de Igualdad de Oportunidades

entre hombres y mujeres, 2011-2020
El PIO tiene como propósito político orientar el quehacer de los

gobiernos sobre la base de un enfoque de género, actuando sobre
ejes estratégicos. Estos son ámbitos en los que persisten brechas de
género y discriminación. Cada eje puede ser calificado como un indi-
cador de los niveles de equidad de género existentes en la sociedad:
las políticas públicas y la institucionalidad para la igualdad entre
hombres y mujeres; las dimensiones ciudadana, doméstica y laboral
del reconocimiento a la mujer; el flagelo de la violencia en todas sus
formas contra la mujer; y derecho a una calidad de vida plena y sana.
Estos ejes se concretan en las siguientes metas (SERNAM, 2011: 31):
• Fortalecer la institucionalidad del SERNAM para garantizar

que la mujer goce de equidad en cuanto a derechos y opor-
tunidades respecto del hombre en el proceso de desarrollo
político, social, económico y cultural del país.
• Contribuir al fortalecimiento de las políticas sectoriales y el
desarrollo de políticas intersectoriales que reconozcan las
necesidades diferenciadas entre hombres y mujeres, y que las
adopten en su diseño e implementación para garantizar así
que todos tengan igual acceso.
• Coordinar la acción, hacer seguimiento y evaluar el cumpli-
miento de Chile respecto a los instrumentos internacionales
que comprometen la eliminación de las discriminaciones
contra de la mujer, teniendo presente otras dimensiones de
desigualdad social como el origen étnico-racial y la edad,
promoviendo así el apoyo a las distintas formas de ser mujer
que existen y que merecen respeto y reconocimiento.
369
• Asegurar la inclusión del enfoque de género en el diseño,

implementación, seguimiento y evaluación de las políticas
públicas.
• Proponer, impulsar y coordinar la acción transversal por
medio de distintos instrumentos de políticas públicas (metas
ministeriales y PMG de género, entre otros, como el consejo
de ministros para la coordinación de políticas de género, las
comisiones regionales para la igualdad de oportunidades y
la agenda de equidad de género).
A continuación se revisan los gobiernos de Bachelet (2006-2010)

y Sebastián Piñera (2010-2014) en apartados diferenciados al resto,
debido a lo relevante de cada uno de ellos en cuanto a las acciones
que se implementaron, pero por sobre todo, dos visiones sobre una
misma problemática que se vinculan a avances y retrocesos en rela-
ción a la desigualdad de género.
Enfoque de género del gobierno

de Michelle Bachelet
A pesar de que «varones de todos los sectores políticos y sociales

dijeron que no tenía carácter ni liderazgo –es decir, por ser mujer era
débil– y que los partidos no la dejarían gobernar» (Valdés, 2010:
257), el primer logro para la ciudadanía de las mujeres chilenas
era el hecho, impensado por muchos y muchas, de que una mujer
accediera al cargo político masculino más tradicional: la Presidencia
de la República.
En su mensaje presidencial ante el Congreso Pleno de 2006,
Bachelet señaló:
Se asoma hoy un tiempo de mujeres y hombres, como nun-

ca antes en nuestro país. Cosechamos hoy una larga siembra.
Además de tantos hombres notables, está hoy con nosotros
la visión de una Elena Caffarena o una Amanda Labarca. El
símbolo de una Inés de Enríquez. La dignidad de una Tencha
Allende. El coraje de una Sola Sierra. Pero, por sobre todo,
el tesón y el sacrificio de miles y miles de mujeres en todo el
370
país que se esfuerzan por sacar a sus familias adelante por

trabajar, por estudiar (p.1).
Una vez asumido el cargo de Presidenta, y como se había com-

prometido en su programa de gobierno, su objetivo era construir
una sociedad más equitativa e inclusiva y garantizar la igualdad de
derechos y el ejercicio efectivo de los mismos a mujeres y hombres.
Por primera vez en la historia del país, el programa gubernamen-
tal incluyó de manera transversal, en la mayoría de sus capítulos,
acciones destinadas a la superación de la discriminación hacia las
mujeres y a alcanzar la igualdad de oportunidades.
Bachelet (2005) señala en el programa de gobierno:
Necesitamos que las mujeres tengamos no solo los mismos

derechos que los hombres, sino la posibilidad –a través de una
verdadera política de apoyo– de ejercer estos derechos. Que
la mujer sea presidenta no debe ser visto como una rareza,
sino como un augurio.
Necesitamos crear nuevos espacios de libertad para darle

voz a un Chile plural y diverso, en que todos nos sintamos
cómodos, sin censuras y sin arrogancias (pp. 6-7).
Los pilares fundamentales del programa de gobierno se encuen-

tran organizados en cinco áreas temáticas: una nueva red de pro-
tección social, condiciones para un salto al desarrollo; un programa
para mejorar la calidad de vida de los chilenos; el combate contra la
discriminación y la exclusión; y un nuevo trato para los ciudadanos
en todos los aspectos de la acción pública.
En cuanto a la equidad de género, el programa de gobierno
(2005) establece cuatro grandes objetivos:
• Eliminar o reducir la discriminación en contra de las mujeres.

• Eliminar o reducir las brechas que existen entre las mujeres
y hombres, pero también aquellas que existen entre mujeres
(campo/ciudad; indígenas/no indígenas; clase alta/clase baja,
entre otras).
371
• Ampliar los derechos y responsabilidades de las mujeres en el

ámbito público y de los varones en el ámbito privado, contribu-
yendo a hacer más igualitarias las relaciones entre los géneros.
• Contribuir al empoderamiento de las mujeres como sujetos
sociales, y en tanto protagonistas del desarrollo de las fami-
lias, la comunidad y la sociedad toda y al desarrollo de sus
potencialidades en el ámbito cultural, artístico, académico,
científico y tecnológico.
Por lo tanto, cumplió con una de las primeras medidas anun-
ciadas, esto es, el primer gabinete paritario de la historia del país,
es decir, la misma cantidad de mujeres y hombres en los ministe-
rios, subsecretarías, intendencias regionales y provinciales, lo que
se reflejó en su primer año de mandato 2006, ya que el gabinete
estuvo compuesto por 10 mujeres y 10 hombres. Los cambios más
fuertes dentro del gabinete se realizaron en 2007, cuando se rompió
la paridad, quedando 13 hombres y 7 mujeres, proporción que se
mantuvo en el tercer cambio de gabinete, en 2008.
Las críticas no se hicieron esperar y se cuestionó la alta rotativi-
dad de ministros y ministras, aduciendo falta de liderazgo de parte
de la Presidenta. Lo anterior había sido acompañado inicialmente
de una oposición férrea, en el ámbito público, a este tipo de medidas
paritarias, ya que los méritos debían primar por sobre el género.
Si no habían mujeres capaces, los cargos debían ser ocupados por
hombres (Olea, 2011; Valdés, 2010; Fernández, 2007).
En su discurso del 11 de julio de 2008, Bachelet señaló:
Quiero darles la bienvenida a esta Casa de los Presidentes,

y como las mujeres a veces tratamos de ser muy precisas,
también decimos las presidentas de Chile. Y esa fue una gran
discusión, si éramos «la señora presidente» o «la presidenta»;
«la señora ministro» o «la ministra». En este país, no sé si la
academia estará de acuerdo o no, lo hemos transformado en
«la presidenta» y en la «la ministra».
Una vez superada la difícil tarea del gabinete paritario, la siguien-

te medida fue elaborar la agenda de género. En esta se plantea que
el país necesita que las mujeres tengan no solo los mismos derechos
372
que los hombres, sino la posibilidad de ejercer esos derechos, y que

su gobierno apoyaría el ejercicio efectivo de los derechos de la mujer.
La agenda de género reconoce en sus capítulos iniciales que si
bien se dieron muchos avances en materia de igualdad de derechos
entre hombres y mujeres durante los anteriores gobiernos de la Con-
certación, las mujeres no cuentan con los recursos necesarios para
constituirse como interlocutoras válidas frente al Estado. Enfrentan
dificultades para acceder a los niveles de decisión, para ejercer su
ciudadanía y tienen escasa representación pública. Es necesario,
por lo tanto, una mayor participación ciudadana en el diseño de
las políticas públicas, creando los mecanismos y canales para esta
participación y fortaleciendo las capacidades de las organizaciones
sociales, y de las mujeres en particular.
Por lo tanto, esta agenda es transversal a todas las políticas pú-
blicas del Estado y se transforma en el instrumento que establece las
prioridades y compromisos estratégicos en lo relativo a la equidad
de género. Se incluyen, así, tanto las políticas sociales como las de
desarrollo económico, de fomento productivo y, en especial, aquellas
relativas al acceso de las mujeres a las decisiones políticas. «La meta
final de la acción de gobierno y del SERNAM es, por lo tanto, lograr
la equidad de género, entendida de esta forma compleja e integral»
(SERNAM, 2007: 11).
Dentro de los logros de esta agenda se encuentra: la Reforma al
Sistema Previsional (2008), que otorga una pensión básica para las
dueñas de casa pobres que nunca trabajaron y un bono por cada hijo
nacido vivo; el Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia,
Chile Crece Contigo (Ley 20.739), que apoya a padres, madres, hijos
e hijas desde la gestación hasta los cuatro años de edad; la creación
de una mayor cantidad de salas cunas y jardines infantiles gratui-
tos, que facilitan el ingreso femenino al mercado laboral; y la Ley
20.348, que regula la igualdad de remuneraciones entre hombres y
mujeres, entre otros.
No fueron menores las piedras en el camino que Bachelet tuvo
que sortear: problemas sociales (revolución pingüina, Transantiago,
373
pueblos indígenas)3; medios de comunicación en contra, ya que

en su mayoría pertenecían a la oposición; tensiones de carácter
político, debido a nombramientos equitativos de mujeres y hom-
bres en el gobierno, además de ser caras nuevas en políticas y los
conflictos que ello generó con los partidos políticos por no poder
influir tanto como lo habían hecho antes en los nombramientos de
cargos de confianza y otros cargos públicos; las críticas a su estilo
de liderazgo, mucho más horizontal, que buscaba el dialogo y los
consensos; y, entre tantos otros, la cultura machista, tanto a nivel
político como nivel social y cultural. «La Presidenta Bachelet debió
enfrentar la “masculinocracia” o “machistocracia”. Un periodista ha-
bló del “femicidio político”, aludiendo al maltrato, descalificaciones
y violencias que cotidianamente se expresan contra la Presidenta»
(Valdés, 2010: 268).
Asimismo, Fernández (2007) señala:
Un doble estándar sorprendente es el que evidencia la

siguiente evaluación: el que Ricardo Lagos haya sido el
Presidente que, comparativamente, más mujeres nombró en
3
Revolución Pingüina se denominó a las movilizaciones llevadas a cabo por
estudiantes secundarios durante el año 2006 –en el primer año del mandato
de la Presidenta Bachelet–, quienes demandaban una mejora profunda en la
calidad de la educación municipal. Esto derivó en un Consejo Asesor Intrami-
nisterial para dar una solución a estas demandas y de esta forma lograr que los
estudiantes bajaran las tomas y volvieran a clases.
El Transantiago es el nuevo sistema de transporte público implementado en
el período de gobierno de Bachelet, pero que fue diseñado en el gobierno de
Ricardo Lagos. Se produjo un caos durante los primeros días de su implemen-
tación, donde muchas personas no podían movilizarse de un lugar a otro y no
llegaban a sus trabajos, lo que generó descontento en la población. Un par de
meses más tarde la situación se normalizaba, pero con grandes implicaciones
en la popularidad de la Presidenta.
Los pueblos indígenas han sufrido la exclusión y discriminación de parte del
Estado y del pueblo chileno desde tiempos ancestrales; sus demandas han re-
corrido siglos de historia, que en determinadas coyunturas políticas han sido
abordadas, pero no en la magnitud y profundidad que estos pueblos lo solicitan.
A consideración de estos pueblos, las soluciones a sus demandas en el gobierno
de Bachelet tampoco fueron efectivas y procedieron a un ciclo de movilización
con recuperación de tierras ancestrales, lo que implicó la ocupación y otras ve-
ces quema de propiedades privadas. La reacción del gobierno ante la violencia
fue aplicar a los indígenas la Ley Antiterrorista, dado que se configuraban los
antecedentes para ser considerada una organización.
374
su gabinete, colocando a dos en ministerios de tradicional

adscripción masculina (Defensa y Relaciones Exteriores), fue
interpretado como un gesto de «audacia». Sin embargo, el que
la Presidenta Bachelet haya nombrado un gabinete paritario
es interpretado como un «gustito» personal o como la intro-
ducción de un criterio que va en desmedro de la integración
de los más capaces (s/f).
Resultado de lo anterior es que la Ley de Cuotas que la Presiden-

ta pretendía lograr como una de las medidas dentro de la Reforma
al Sistema Electoral no haya tenido acogida y solo haya quedado
mencionada en el proyecto como un anexo. La participación política
de las mujeres a nivel de representantes en el sistema político aún es
una de las más bajas en la región, si se considera que además la ma-
yoría de los países vecinos cuentan con leyes de cuotas. Sin embargo,
el incremento de mujeres en puestos de poder las ha visibilizado y
empoderado en su rol de políticas, lo que ya produce un cambio en
la percepción del resto de la sociedad sobre el rol de la mujer y lo
que estos hechos simbolizan para el resto de las mujeres, que en el
largo plazo puede producir un cambio cultural importante.
Enfoque de género en el gobierno de Piñera
En el programa de gobierno establece los lineamientos de lo

que pretende conseguir su período presidencial en los diferentes
aspectos gubernamentales y también en materia de género. El tema
de la mujer se encuentra abordado en el capítulo del programa de-
nominado «Hacia una sociedad de valores y con calidad de vida»,
en el que se tratan temas como la familia, infancia, tercera edad y
mujer, entre otros.
El programa de gobierno (2009) señala:
Para hacer realidad la sociedad de valores con calidad de

vida a la que aspiramos es necesario apoyar y fortalecer la fa-
milia, institución básica donde mejor se transmiten los valores
de nuestra sociedad. Además, es necesario valorar y reconocer
la importancia que tiene la mujer en una sociedad moderna,
integrada y que brinda oportunidades a todos (p. 141).
375
Se reconoce además que en los gobiernos de la Concertación

–y a través del SERNAM– se han realizado avances en materia de
género. Sin embargo, las mujeres seguirían sufriendo a causa de la
violencia, la inseguridad y la falta de oportunidades, puntos en los
que se enfocará el accionar del gobierno mediante su Agenda de
Mujer. Tanto la violencia intrafamiliar como la conciliación de la
vida familiar y el trabajo son los aspectos en los que se centra la
Agenda Mujer, que viene a reemplazar la Agenda de Género de Ba-
chelet. La Agenda Mujer de Piñera es un documento breve donde se
establecen las medidas que deberá implementar el Servicio Nacional
de la Mujer, entre las que se encuentra:
• Participación laboral femenina con equilibrio familiar:

apunta a que la mujer pueda trabajar y a la vez continuar
cumpliendo normalmente con las actividades del hogar. «No
queremos que el corazón de las mujeres siga dividido entre
el mundo doméstico y el mundo del trabajo» (SERNAM,
2010: 1). Lo anterior se pretende lograr a través de la ex-
tensión del post natal en modalidad flexible; alternativas al
cuidado infantil; emprendimiento femenino; y modalidades
flexibles de trabajo.
• Violencia intrafamiliar: tiene por objetivo poner freno al au-
mento de los índices de violencia intrafamiliar y reducir las
tasas mediante cuatro ejes: prevención de la violencia infantil
–ya que se comprobó que era superior a la violencia contra
la mujer–; rehabilitación y tratamiento de violencia intrafa-
miliar, considerando a víctimas y testigos presenciales (hijos)
para evitar que se repitan las conducta, junto con la creación
de Centros Judiciales de Violencia Intrafamiliar en todos las
Tribunales de Familia del país; la creación de un Registro
de Violencia Intrafamiliar, con la realización de mediciones
periódicas y un sistema de evaluación y seguimiento de los
programas; y, por último, modificaciones a la legislación en
materia de violencia intrafamiliar.
376
• Sobre la participación política de las mujeres, tanto en el pro-

grama político como en la Agenda Mujer se menciona como
uno de los objetivos a lograr, ya que la participación de las
mujeres en política es muy baja. Sin embargo, al respecto solo
se señala: «En nuestro gobierno, las mujeres tendrán un rol
central y serán las protagonistas del cambio. Vamos a abrir
las puertas de par en par a las mujeres a todos los ámbitos
y quehaceres» (Piñera, 2009: 145). Las propuestas relativas
a género en el programa de Sebastián Piñera refuerzan la
concepción tradicional del mismo; se organizan en torno a la
división sexual del trabajo y la adscripción de las mujeres a
sus funciones de esposa y madre, desconociendo los distintos
arreglos familiares y las demandas de las mujeres por el acceso
equitativo a los recursos.
Con el retorno de la derecha al poder –luego de más de tres dé-

cadas sin acceder al sillón presidencial–, Sebastián Piñera se instala
en el ejecutivo con un enfoque de género completamente diferente al
de su antecesora, ya que sus prioridades serán la seguridad ciudadana
y la economía. La dimensión de género de Bachelet es modificada
por Piñera a una de capacidades y mérito, donde lo principal no es
la mujer, sino que los individuos tengan la misma capacidad, inde-
pendientemente del género (Gutiérrez, 2011).
Por ello, este período presidencial implica un retroceso para
la ciudadanía de las mujeres en Chile en comparación con el
gobierno de Michelle Bachelet. Retroceso que se refleja en el
enfoque de género de su gobierno y en las políticas de igualdad
implementadas, que relegan a la mujer a un segundo plano. La
familia es el foco en el que se centran las políticas de igualdad,
que en los períodos de gobierno de la Concertación estuvieron
dirigidas a las mujeres como público objetivo principal. Todo esto
dificulta las capacidades y posibilidades que tienen las mujeres
de ejercer una ciudadanía plena, porque están constantemente
siendo limitadas en sus acciones, ya sea en el ámbito laboral,
en la familia y con la violencia de la que pueden ser objeto. La
377
sociedad patriarcal y la división sexual del trabajo siguen pesando

en la construcción de la mujer como una ciudadana que lucha
día a día por poder ejercerla en igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres (Gutiérrez, 2011).
Según Fernández (2011), Chile, a diferencia de sus pares lati-
noamericanos, ostentó un bajo porcentaje de presencia parlamen-
taria femenina, por debajo del promedio regional. Por otra parte,
incluso en la actualidad es uno de los países del mundo con la ley
más restrictiva en materia de aborto terapéutico y, pese a su decidi-
do impulso a la protección social y a las políticas sociales desde la
perspectiva de los derechos de las mujeres, poco se ha alterado el
enfoque patriarcal y asistencialista instalado en el Estado.
Reflexiones finales
La creación del Servicio Nacional de la Mujer en 1990 marca

el hito inicial mediante el cual la implementación del enfoque de
género empezará su progresivo camino hacia la transversalidad de
género. Los gobiernos de Aylwin y Frei tenían como preocupación
principal la transición democrática, por lo tanto respecto del enfo-
que de género se encontraran más bien en la lógica de fortalecer la
institucionalidad del SERNAM con la elaboración del primer Plan
de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres (PIO)
1994-1999. Con Ricardo Lagos, las acciones en relación al género
comenzaron a visibilizarse con el nombramiento de mujeres en car-
gos históricamente masculinos del gabinete de ministros, junto con
la elaboración e implementación del segundo Plan de Igualdad de
Oportunidades 2000-2010, que destaca por incorporar la transver-
salidad de género como uno de sus principales elementos.
El año 2006 constituye otro hito relevante en relación al en-
foque y transversalidad de género, dado que es electa la primera
mujer presidente de Chile, Michelle Bachelet. Su gobierno destaca
por considerar la igualdad de género en su programa de gobier-
no, elaborando la primera agenda de género, coordinada por el
SERNAM, además de nombrar el único gabinete paritario en la
378
historia del país, lo que no estuve exento de críticas. Se elabora

además en este gobierno el tercer PIO 2011-2020. Luego de los
avances realizados en el período de Bachelet, el de Sebastián Pi-
ñera es señalado por el feminismo chileno como un retroceso en
materia de igualdad de género debido a que el foco de todas las
acciones de su gobierno en relación a la mujer estuvieron en la
familia, lo que da cuenta de la mirada conservadora asociada a los
partidos de derecha. Se suma a ello que no son consideradas las
acciones establecidas en el tercer PIO. A partir del 2014, Bachelet
regresa al poder, aunque sin tanta fuerza en relación a la equidad
de género como en su primer período. Sin embargo, la tendencia
es a restablecer lo perdido con Piñera y una señal contundente es
la creación del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género en
marzo del 2015, el que comenzó a operar el 2016; el SERNAM
dependerá de esta cartera ministerial.
En este sentido, el enfoque de género se ha implementado me-
diante las diversas acciones de los gobiernos desde el retorno a la
democracia, lo que se evidencia en las políticas, planes y programas
que se han elaborado e implementado en estos veinticinco años.
Los Planes de Igualdad de Oportunidades y las agendas de géne-
ro; el SERNAM, que destaca en América Latina por la fortaleza
institucional que lo caracteriza, así como los planes, programas y
diversas acciones que implementa en violencia de género, autonomía
económica, derechos sexuales y reproductivos, igualdad de acceso
a los cargos de poder político, entre otros; leyes y la creación de
institucionalidad ad-hoc para disminuir la desigualdad de género
que afecta a mujeres y hombres del país.
Ahora bien, es necesario señalar que si bien es posible observar
una institucionalidad de género en Chile, esta adolece de medicio-
nes de impacto que permitan determinar el efecto de las políticas
implementadas y la transversalidad de las mismas. dado que en un
instrumento de transversalidad tan importante como el PMG de
género no es posible medir más allá del cumplimiento de los mis-
mos ni el impacto que han tenido en los servicios que se prestan a
los ciudadanos y ciudadanas. Por lo tanto, se puede afirmar que las
379
políticas se implementan, pero no cuales son los resultados concretos

en quienes utilizan los servicios públicos que implementan medidas
de transversalidad de género. Tema pendiente para futuros análisis.
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381
IV.2.
Alta dirección pública:
elementos teóricos y reflexiones
a partir del caso chileno
Cristian Pliscoff12
Introducción
Los sistemas de alta dirección pública forman parte de la forma

en que el Estado se relaciona con sus funcionarios/as. Como señala
Cortázar et al. (2014), la necesidad de profesionalizar y relevar el
rol de los gerentes públicos es uno de los 10 desafíos de futuro que
enfrentan las administraciones públicas latinoamericanas. Por ello,
es necesario reflexionar respecto de qué elementos teóricos se utilizan
para entender y justificar esa necesidad, particularmente, a partir de
qué marcos teóricos construimos esa necesidad, y luego determinar
los avances que ya se han hecho en la región, para poder hacer una
reflexión útil para los procesos de reforma continua a los cuales
deben estar afectos los estados.
A partir del modelo weberiano de fines del siglo XIX y co-
mienzos del XX se asumió que existía un grupo de funcionarios y
1
Profesor asociado, Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile. Coor-
dinador del Magister en Gobierno y Gerencia Pública. Presidente de la Red
Interamericana de Educación en Administración Pública (INPAE). Ha desa-
rrollado investigaciones y publicaciones en los temas de modernización de la
gestión pública, motivación del servicio público, ética y corrupción en el sector
público, y pedagogía en gestión y políticas públicas.
2
El autor agradece a Pedro Chavarría, ayudante de investigación, por el aporte
en la recopilación de información.
383
Cristian Pliscoff
funcionarias que a través de una relación estatutaria con el Estado

cumplían la función que se les asignaba. En este modelo, se asume
que la contratación de funcionarios públicos es por mérito y que
una vez dentro de esta entidad se dará un desarrollo o una carrera
funcionaria de acuerdo a los criterios de mérito y antigüedad. En
este modelo se asume que existe una escala jerárquica que va desde
el nivel más inferior al más superior, la cual se rige por todas las
normas estatutarias pertinentes.
En este modelo básico inicial no se distinguían entre niveles
inferiores y superiores, puesto que se asumía que todos estaban su-
jetos a las mismas normas, los mismos procedimientos, lo cual hacía
que no se reconocieran grandes diferencias de trato en relación al
rol que cumplían dentro de la organización. Este esquema básico
se complementa con la separación entre política y administración
planteada por Wilson (1887) a fines del siglo XIX, que diferencia-
ba el espacio de la política y la administración. En esta lógica, el
espacio de la administración funcionaba y funciona con preceptos
diferentes de los propios de la política. En este esquema conceptual
se reconoce la diferencia entre un ámbito y otro, pero cuando esta
temática se lleva a la realidad concreta de cada organización, la línea
que separa ambas esferas se hace imprecisa y ambigua. Esto se hace
aún más complejo de determinar a partir de los planteamientos de
Merton (1999) y Waldo (1948), quienes ven en las formas concretas
que adoptan los aparatos burocráticos, mecanismos de separación
e independencia de la administración respecto de la política. En el
resto del trabajo se abordarán las principales fuentes teóricas que
sustenten la necesidad de definir un status particular a quienes están
a cargo de la dirección superior de un servicio público. Junto con ello
se presentan modelos concretos de alta dirección pública y se reco-
nocen tendencias y complejidades en el desarrollo de los modelos.
Antes de analizar el fenómeno se planteará una definición de alta
dirección pública, que recoge los principales elementos de este tipo de
arreglos institucionales. La alta dirección pública es un «sistema de ges-
tión de personas para los niveles más altos y/o superiores de la gestión
del servicio público nacional, formal o informalmente reconocido por
384
Alta dirección pública
una autoridad, o a través de un acuerdo común de cómo estos se orga-

nizan. Es una estructura de carrera que provee de personas competentes
para la asesoría en políticas públicas, gestión operacional y entrega de
los servicios públicos» (Kuperus y Rode, 2008: 4).
Alta dirección pública: justificación teórica
Como ya fue presentado en la introducción de este trabajo, el

tema de un trato diferente a quienes ejercen la alta dirección de los
servicios públicos no calza claramente con los postulados de We-
ber y Wilson. Esto porque estos modelos tradicionales asumían un
modelo general de burocracia donde no se le asignaba al espacio
donde limita la política con la administración un carácter especial.
La discusión teórica sobre los sistemas de alta dirección pública
viene entonces a abordar ese espacio, esa relación que se da entre
el funcionario superior de una entidad pública y el político, que
representa un programa de gobierno apoyado por la ciudadanía y
que busca tratar de implementar en programas y políticas públicas
concretas que deben ser materializadas por un conjunto de funcio-
narios y funcionarias públicas.
En el mundo han existido distintos modelos en torno a los cua-
les se resuelve esta tensión entre ambas categorías. Siguiendo en la
línea de los marcos teóricos tradicionales, el modelo de servicio civil
asume un nivel mínimo de injerencia de la política en la administra-
ción pública, por lo cual el estrato superior de los servicios públicos
interactúa con un número limitado de representantes políticos, los
cuales basan su legitimidad en las elecciones. En este esquema existe
una alta dirección pública, pero es parte de un modelo meritocrático
de ingreso y basado en el correcto desempeño para el ascenso.
Pero no es sino con la llegada e imposición de la denominada
nueva gestión pública (NGP) que la temática de la alta dirección
adquiere un carácter diferente. Las doctrinas administrativas de la
NGP, al plantear, por ejemplo, tal como lo señala Hood en su texto
de 1991, que uno de los elementos principales de la NGP es dejar que
los gestores gestionen, genera una presión muy fuerte por desarrollar
385
Cristian Pliscoff
una relación diferente entre los altos directivos públicos y sus jefes,
quienes forman parte de la clase política. Entonces a partir de 1979,
en el caso de EEUU, y de 1981, en el caso de Canadá, se empieza a
crear en el mundo una fórmula diferente respecto de cómo se aborda
la forma de relación entre el Estado y los altos directivos públicos. Se
genera un status especial para estos individuos; el de altos directivos
o gerentes públicos.
Las dos fuentes principales de la NGP ayudan a entender por
qué se releva el rol del alto directivo público, a saber, el public
choice y el gerencialismo. Por un lado, el public choice viene a
ayudar a entender la necesidad de reconocer los altos directivos
públicos, puesto que la forma en que estos maximizan va a ser
muy diferente respecto de la forma en que maximizan otros fun-
cionarios. Niskanen (1971) reconoce que los funcionarios públicos
tienen una posición privilegiada particularmente con sus sponsors,
lo que implica que se requiera un trato especial con ellos, toda vez
que su posición privilegiada ubica en una situación de desmedro
al o los políticos con los que interactúa. Será necesario un trato
particular con ellos para poder alinear sus intereses con los de la
clase política, por ejemplo con convenios de desempeño o esquemas
de incentivos para alinear los intereses de los involucrados. En este
sentido, la Teoría del Agente Principal cobra una especial relevancia
como marco teórico, toda vez que asume al ADP como un agente
y al superior jerárquico, de origen político, como el principal. En
esta relación se aplican todos los problemas de información asi-
métrica que se presentan en este tipo de relaciones contractuales
(Pliscoff, 2005).
Por otro lado, la alta dirección pública también se sustenta
teóricamente a partir de las corrientes llamadas gerencialistas, las
cuales plantean que el directivo superior de una entidad tiene un rol
diferente y clave en el funcionamiento de la organización. En palabras
de Moore (1998), el directivo público está llamado a «crear valor
público». Tendrá la misión y la posibilidad de mejorar el desempeño,
adecuar las prácticas y, eventualmente, ajustar la organización en pos
de un mejor funcionamiento de la institución. Como bien lo plantean
386
algunos autores, particularmente Carey (2011) y Kim (2008), estos

individuos lo que vienen es a plantearse como articuladores entre
la política y la administración.
Implementando la alta dirección pública3
Siguiendo a Lafuente et al. (2012), cuando se analizan los

sistemas de alta dirección pública (ADP) se pueden reconocer dos
grandes razones que se destacan al momento de explicar la creación
de estos sistemas. La primera razón se refiere a que en los países
donde se han creado SADP se produce lo que los autores definen
como reconocimiento social de la función del directivo público; vale
decir, se reconoce que este tipo de función tiene una complejidad, una
particularidad que la hace especial frente a otras funciones dentro
de la administración pública. Por ello se justifica que el trato que
se les dé a estos funcionarios públicos sea diferente en términos de
condiciones laborales, de remuneraciones, de bonos, etc., producto
del rango o estatus que se les reconoce, que es muy particular dentro
de la sociedad.
En este sentido, es interesante el caso del Senior Executive Sys-
tem creado en 1979 en Estados Unidos, puesto que la creación de
este SADP se refiere particularmente a que en el Congreso hubo un
grupo importante de distintas comisiones, además de propuestas
presidenciales, que datan desde fines de los años 40 y que demos-
traron la necesidad de crear un directivo que fuese diferente dentro
del escalafón y las escalas funcionarias (Carey, 2011). En esta misma
línea, el análisis de los casos, por ejemplo el caso chileno, plantea la
necesidad de reconocerle al directivo un conjunto de competencias
específicas y particulares que lo diferencian del resto de los funcio-
narios y, como señala Kim (2008), reconocerle estas competencias
particulares o específicas hace necesariamente que se le plantee un
tipo de relación diferente al del resto de los funcionarios públicos.
3
Algunos datos de esta sección son presentados en Pliscoff (en publicación),
«Descentralización y Dirección Pública: Diagnóstico y Propuestas».
387
Cristian Pliscoff
La segunda razón que Lafuente et al. (2012) señalan como ar-

gumento para crear un SADP guarda relación con la necesidad de
valorar la experiencia de la ADP y, por tanto, de facilitar procesos de
movilidad de estos funcionarios de una posición a otra, generando
procesos de aprendizaje e incremento de las capacidades de quienes
dirigen las instituciones. Esta razón en algunos casos está muy relacio-
nada y ligada, por ejemplo, con la experiencia de la ENA en Francia,
que asume que un funcionario público, en la medida en que pasa por
distintos lugares de la administración pública, va a ir adquiriendo
un mejor desempeño, particularmente en los niveles gerenciales. Esta
experiencia va a ser no solamente en relación a las funciones que
cumpla en los niveles superiores de las administraciones públicas,
sino que también va a permitir una relación con los distintos tipos
de políticos, ministros y/o subsecretarios que con el tiempo le va a
permitir conocer y desempeñarse de mejor manera en este ámbito.
A partir de los trabajos que comparan los principales rasgos
de los SADP (Kuperus y Rode, 2008: Mukherjee, 2004), se puede
apreciar que la norma es que cada sistema administrativo tiene
particularidades específicas, muchas veces tanto producto de la
historia administrativa de cada país, como de los elementos del
contexto histórico donde se crean estos sistemas. Por ello, no se
puede hablar de un modelo dominante de SADP, sino de algunos
rasgos que se materializan de diferente forma en cada país. En la
siguiente sección vamos a analizar algunos criterios que diferencian
los sistemas de ADP.
El primer criterio guarda relación con el ingreso. Existen muchas
formas de ingreso a los sistemas de ADP. Particularmente tenemos
dos tipos de reclutamiento de los altos directivos públicos, uno de
carrera y uno de empleo. El sistema de empleo guarda relación con
la creación de una posición en torno a la cual se recluta una perso-
na. En cambio, en otros países estos niveles se desarrollan a partir
de formas y mecanismos de carrera; vale decir que quienes optan a
estos cargos superiores solo pueden ser aquellos que vienen de un
desarrollo y tienen un desempeño funcionario determinado.
388
Un segundo criterio se refiere a la gestión de estos sistemas de

ADP. En general, como estamos hablando de sistemas referidos a la
administración central del Estado, prácticamente todos los sistemas
de ADP tienen sistemas de administración centralizados, es decir,
existe una institución encargada de cumplir un rol normativo en este
ámbito. En este sentido, la diversidad que existe son sistemas más
o menos centralizados o sistemas que cumplen algunas funciones
y no otras. En el caso chileno es la Dirección Nacional del Servicio
Civil (DNSC), la que está a cargo del sistema de ADP, pero en otros
países existen comisiones de servicio civil que no solo se preocupan
de esto, sino también de otras materias.
Otra diferencia guarda relación con los tipos y la duración de
los contratos que regulan la relación de los ADP con el Estado. En
general, como ya se indicó, los contratos tienden a ser más bien fijos,
producto de uno de los elementos que justifican estos sistemas, que
se refieren a la necesidad de definir plazos estables y determinados
para que se pueda realizar una labor sin ningún tipo de injerencia
política respecto del desempeño y que el término del convenio sea
solo a partir una evaluación en particular.
Otro rasgo que hace diferente los distintos sistemas de ADP es
la movilidad. En los sistemas de empleo en general, al seleccionado
se le invita a llenar una posición en particular sin que exista un
compromiso ulterior a este; en cambio, en otros sistemas, los altos
directivos públicos ingresan a un sistema superior, conformado por
un grupo de personas que está dispuesta a cumplir funciones en
distintos lugares en la medida que los sistemas de administración
lo requieran. En esta última categoría se encuentran, por ejemplo,
el Sistema de Gerentes Públicos del Perú (Corrales, 2012) o el de
los Administradores Gubernamentales en Argentina (Negri, 2000).
Otro criterio que diferencia los sistemas de ADP es la idea de
cuáles son las competencias que deben tener los altos directivos pú-
blicos y, por lo tanto, las características particulares que debe tener
un ADP. El estudio de Kuperus y Rode (2008) compara distintos tipos
de competencias que son asignables a los altos directivos públicos. La
relevancia de estas competencias es que en definitiva determinan no
389
Cristian Pliscoff
solo los análisis y la forma en las cuales se ingresa, sino que también
va a determinar en gran medida cómo se analiza y cómo se evalúa
el desempeño de los altos directivos públicos.
Finalmente, el último criterio que diferencia a los SADP imple-
mentados en el mundo es el tipo y forma de asignación de los pagos
a estos funcionarios o, en otras palabras, los sistemas de remune-
raciones a los cuales están afectos los altos directivos públicos. La
norma en el mundo es que los altos directivos públicos tengan, más
que un sueldo fijo, un sueldo o una forma de pago que incorpore un
componente variable, la cual debe estar ligada con su desempeño.
Los montos y la forma de asignación difieren mucho entre SADP,
tal como se puede apreciar en la Tabla 1. Esta diferenciación en
los montos y formas de asignación está estrechamente ligada a la
teoría de incentivos, la cual sirve como sustento para justificar los
mecanismos de pago variable (Pliscoff, 2005).
Tabla 1:
Sistema de pagos por desempeño en algunos SADP
País Prácticas de pago por desempeño

Canadá 10% de pago para los ADP junior, más alto para aquellos con más
experiencia. Tres de los cuatro grupos con mejor desempeño reciben
bonos.
Chile Puede alcanzar el 100% de la remuneración. Todos los ADP reciben el
bono de manera regular.
Francia Puede llegar al 20% de la remuneración.
Corea Puede llegar al 15% de la remuneración.
Italia Puede llegar al 10% de la remuneración.
Holanda No hay pago basado en desempeño para el 90% de los miembros del
SADP. Solo los ADP de mayor nivel pueden recibir bonos, que pueden
equivaler al 8,3% de la remuneración.
Reino Unido Bono por desempeño, en promedio, de 8,5% del pago en 2010. El
monto lo define el servicio. Solo dos de los cuatro grupos de mayor
desempeño pueden obtener el bono.
Estados Unidos 99% de los ADP recibió en 2009 algún bono. Tres de los mejores
cinco grupos de ADP (en promedio, 9,1% de la remuneración para
aquellos con desempeño «Excelente», 6% para quienes «Exceden las
expectativas» y 2,8% para aquellos «Totalmente exitosos»).
Fuente: traducción de información entregada en Lafuente et al. (2012: 5).
390
La experiencia chilena de alta dirección pública
El Sistema de Alta Dirección Pública desarrollado en Chile

constituye parte de un conjunto de medidas impulsadas a partir de
un acuerdo político-legislativo alcanzado el año 2003, con el que
se buscó aportar a la transparencia y modernización de la gestión
pública, dotando al sector público de una institucionalidad que tiene
por objetivo proveer altos directivos públicos para la dirección de
los organismos que integran la administración pública.
Hasta antes de producirse este acuerdo existía muy poco
avance en la materia. Si bien durante la instalación del Plan
Estratégico de Modernización de la Gestión Pública 1997-2000,
bajo el Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, uno
de sus pilares lo constituía la formulación de un sistema que
estuviera a cargo de la provisión de altos directivos públicos, las
propuestas elaboradas para alcanzar dicho objetivo no tuvieron
gran acogida, revelándose el alto nivel de sensibilidad que existía
en el interior de la coalición gobernante frente a la intención de
limitar la facultad presidencial para nombrar colaboradores en
altos cargos de la administración pública, ocurriendo algo similar
con las propuestas generadas por centros de pensamiento ligados
a la oposición, particularmente el Centro de Estudios Públicos
(CEP), quienes tampoco consiguen atraer la atención del gobierno
en esta materia (Olavarría, 2011: 68).
La posibilidad de avanzar de manera efectiva surge a partir
de una grave crisis política que afecta al gobierno del Presidente
Ricardo Lagos Escobar a fines del año 2002 y comienzos del año
2003, producto de la exposición pública de una serie de casos
de falta a la probidad que involucraron a un grupo de altos fun-
cionarios de gobierno. Esto gatilla una crisis política importante
que necesitó de un acuerdo político para poder ser, si no resuelta,
al menos enfrentada en alguna de sus aristas. Fue así que para
superar la crisis se gestó un acuerdo político con la oposición,
que se tradujo en los «Acuerdos Político-Legislativos para la
Modernización del Estado, la Transparencia y la Promoción del
Crecimiento», popularmente denominadas «las 49 medidas».
391
Cristian Pliscoff
Dentro de este paquete de medidas se incorporó a la Ley 19.882,

promulgada el año 2003, que crea la Dirección Nacional del
Servicio Civil y el Sistema de Alta Dirección Pública. Este proce-
so recibe gran influencia de propuestas emanadas del CEP y los
trabajos que anteriormente habían sido desechados, provenientes
del Plan de Modernización de la Gestión Pública (Olavarría, 2011;
Cortázar, 2011). De esta forma se consolida el marco normativo
vigente actualmente, que regulariza el nombramiento de los altos
directivos públicos cuyos servicios están adscritos al sistema, con
las excepciones determinadas por la ley.
La Tabla 2 presenta las distintas etapas del Proceso de Selección
para Altos Directivos Púbicos consagrado en el sistema de alta di-
rección pública vigente actualmente en Chile.
Tabla 2:
Etapas del proceso de selección de ADP en Chile
Nro. Etapa Descripción

Se da inicio al proceso de selección tras producirse
una vacancia en los cargos directivos de los servicios
adscritos al sistema de alta dirección pública. El
ministro del ramo notifica al consejo para la alta
1 Inicio del proceso dirección pública, quien deberá proponer un perfil
de selección al ministro del ramo y el porcentaje de
asignación de alta dirección pública al Ministro de
Hacienda.
Se hace un llamado público a participar del proceso

2 Convocatoria a través de medios de alta convocatoria y el Diario
Oficial.
Los postulantes envían sus antecedentes a través
del sistema de postulación en línea, disponible en la
web de la Dirección Nacional del Servicio Civil. Los
3 Reclutamiento
antecedentes son enviados a la empresa consultora
seleccionada para hacer la evaluación preliminar de
los candidatos.
392
La empresa consultora evalúa los antecedentes,

generando informes con una evaluación técnica de
los postulantes, construidos a partir de los antece-
dentes y entrevistas personales realizadas. Los mejor
Evaluación y evaluados pasan a ser entrevistados por el Consejo
4
selección para la Alta Dirección Pública (I nivel jerárquico)
o el Comité de Selección (II nivel jerárquico) según
corresponda, quienes conforman una nómina que
será entregada a la autoridad facultada para realizar
el nombramiento.
La autoridad facultada realiza el nombramiento,
comunicando su decisión al presidente del Consejo
5 Nombramiento
para la Alta Dirección Pública y el ministro del
ramo.
Fuente: elaboración propia a partir de información disponible
en la Memoria 2011-2012 del Consejo para la Alta Dirección Pública.
A partir de su creación y puesta en marcha se han generado una

serie de reflexiones en torno a aquellos elementos característicos del
sistema de alta dirección pública chileno. En este sentido, Longo
(2013) destaca dentro de sus principales características el énfasis en la
profesionalidad gerencial del sistema, limitando la confianza política
en las designaciones; las garantías de independencia que entrega a
partir de la creación del Consejo para la Alta Dirección Pública como
entidad independiente del poder ejecutivo; la especialidad técnica
del sistema generada a partir de la Dirección Nacional del Servicio
Civil (DNSC) como ente rector; el acceso meritocrático como parte
de las garantías de profesionalidad gerencial, aseguradas a partir
de un proceso de selección consagrado; su apertura a la sociedad
como un sistema abierto que permite participar tanto quienes están
dentro como aquellos provenientes desde fuera de la administración
pública; y su consagración como un sistema de empleo, donde la
regulación del vínculo del alto directivo con la autoridad política se
da a través de los convenios de desempeño y el carácter cíclico del
sistema, el cual inicia cada vez que se produce una vacante en los
servicios adscritos a este.
393
Cristian Pliscoff
Tabla 3:
Evolución de cargos ADP concursados por año a junio 2015
(adscritos y no adscritos4)
AÑO 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Cargos nuevos
concursados 22 79 143 135 146 128 123 88 137 70 59 20
por año
Total cargos
que han sido 22 101 244 379 525 653 776 864 1001 1071 1130 1150
concursados
I NIVEL
Cargos nuevos
concursados 7 9 28 16 20 23 36 23 30 5 9 0
por año
Total cargos
que han sido 7 16 44 60 80 103 139 162 192 197 206 206
concursados
II NIVEL
Cargos nuevos
concursados 15 70 115 119 126 105 87 65 107 65 50 20
por año
Total cargos
que han sido 15 85 200 319 445 550 637 702 809 874 924 944
concursados
Fuente: Reporte Estadístico Trimestral Mayo-Junio 2015.
Dirección Nacional del Servicio Civil.
4
De acuerdo con el Reporte Estadístico Trimestral Mayo-Junio 2015 de la Di-
rección Nacional del Servicio Civil, cargos adscritos son aquellos pertenecientes
a los servicios del gobierno central que son provistos por el sistema ADP, duran
tres años en el cargo, con posibilidad de renovar por otros tres, deben ejercer
sus funciones con exclusividad y pueden ser removidos por la autoridad supe-
rior en cualquier momento, teniendo derecho a una indemnización por cada
año de servicio. Los cargos no adscritos son aquellos pertenecientes a algunas
instituciones públicas que utilizan el sistema ADP para su provisión, pero no
están sujetos a las condiciones de desempeño que tienen los altos directivos del
gobierno central, vale decir, exclusiva confianza en la remoción, tres años en el
cargo, dedicación exclusiva, etc.
394
Gráficos de Tabla 3:
Avance en alta dirección pública a junio de 2015
Evolución total cargos concursados
Cargos incorporados a la ADP por año

De acuerdo con las cifras oficiales, existe un total de 1256 car-

gos5 que deben ser provistos por el sistema de alta dirección pública,
constituyendo un incremento de un 200%6 en el número de cargos
que se empezaron a concursar una vez iniciada su implementación. La
tabla 3, presentada a continuación, resume los cargos que componen
el sistema de alta dirección pública a junio de 2015.
5
Esta cifra contempla tanto los cargos que han sido concursados hasta junio de
2015 como aquellos que aún no han sido concursados.
6
Cifras oficiales presentadas por la Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC)
en su web http://www.serviciocivil.gob.cl/
395
Cargos adscritos Cargos no adscritos Total general
Total Total
I II I II Adscritos y
% % (I y II % % % (I y II % %
Nivel Nivel Nivel Nivel no adscritos
nivel) nivel)
Total de cargos 110 100 839 100 949 100 101 100 206 100 307 100 1256 100
1. Cargos concur-
108 98 784 93 892 94 98 97 160 78 258 84 1150 92
sados
1.1 Provistos 106 98 727 93 833 93 89 91 114 71 203 79 1036 90
1.1.1. Nombra-
83 77 422 54 505 57 77 79 104 65 181 70 686 60
mientos vigentes
396
1.1.2. Re concur-
23 21 305 39 328 37 12 12 10 6 22 9 350 30
Tabla 4:
sando
Cristian Pliscoff
1.2 No provistos 2 2 57 7 59 7 9 9 46 29 55 21 114 10
1.2.1. En proceso
2 2 23 3 25 3 6 6 36 23 42 16 67 6

por 1ª vez
dirección pública a junio de 2015
1.2.2. En proceso
por más de una
Resumen de cargos en el sistema de alta
0 0 34 4 34 4 3 3 10 6 13 5 47 4

vez, con desiertos
previos
2. Cargos no con-
2 2 55 7 57 6 3 3 46 22 49 16 106 8
cursados
Tendencias y reflexiones
Está fuera del alcance de este documento el plantear una eva-

luación del SADP chileno. Solo se ha abordado la temática desde un
prisma analítico y descriptivo que permita comprender la forma en
que este fenómeno se ha presentado en Chile. Tampoco se abordarán
los cambios a la legislación vigente, puesto que es un tema que en
este mismo momento se está discutiendo en el Congreso. Por ello,
solo se abordarán dos temáticas, que pueden ser vistas como asuntos
emergentes ligados a la implementación de los SADP; el problema
de la tendencia hacia la desagregación de la actividad del Estado
y la insoslayable dicotomía política/administración, la llamada
negociación en el servicio público (PSB o public service bargain).
Hood y Hodge (2006) se refieren a la interacción que se produce
entre la autoridad política y la autoridad administrativa pública.
Históricamente esta relación se planteó en términos jerárquicos, ya
que se asumía una pirámide clara que partía en el o la presidenta
y terminaba en el último funcionario público. Pero con la llegada
de la NGP y su tendencia tanto a la medición de resultados como
a evaluar la gestión de los ADP en función de su desempeño, esta
relación se empieza a traducir u operacionalizar en instrumentos, so
pretexto de la necesidad de exigir resultados concretos a los ADP. En
el caso chileno, esta relación se ha dado en los llamados «convenios
de desempeño», que son instrumentos que resultan de la negociación
de un actor político con un ADP seleccionado. Esta negociación de
gestión acarrea un problema muy serio a la gestión estatal si no se le
da un marco o contexto adecuado. El contrato que se alcanza entre
el actor político y el técnico tiende a ser muy específico, medible, con
indicadores verificables. Esto hace que la gestión pública tienda a
disgregarse y a perder la visión macro, necesaria para dar cuenta de
los problemas públicos que requieren de acciones coordinadas entre
distintos actores. Al exigirse solo un aspecto de un problema mayor
al ADP, se parcializa la acción pública, dificultándose la posibilidad
de resolver problemas de alta complejidad, como son aquellos que
forman parte de la agenda pública. Como bien lo señalan Hansen
et al. (2013), un efecto no deseado que produce la tendencia hacia
397
Cristian Pliscoff
la negociación de gestión entre la clase política gobernante y la alta

dirección pública es el problema de la coordinación intersectorial.
El Gráfico 1 presenta el argumento expuesto precedentemente.
Gráfico 3:
Esquema del argumento referido al impacto
de la negociación de gestión entre autoridades políticas y ADP
(Hansen et al, 2013: 34).
A partir de este fenómeno, los gobiernos que poseen SADP deben

crear mecanismos para evitar esto que Christensen y Laegrid (2004)
han dado en llamar el Estado Fragmentado. Los análisis que se han
hecho –por ejemplo, el realizado por Centro de Políticas Públicas
de la Universidad Católica (2013)– demuestran que los convenios
de desempeño han sido instrumentos muy débiles en su capacidad
de articular las distintas expectativas de actores relevantes sobre los
compromisos de los ADP. A pesar de esto, en Chile, este tema ha
quedado en un segundo plano en relación a los temas críticos de
la implementación del SADP, pero debe necesariamente ser materia
398
de preocupación si queremos que el sistema aporte y no perjudique

la gestión del Estado.
Finalmente, a partir de lo ya expuesto, y tomando en considera-
ción las visiones teóricas y las formas prácticas en las que los SADP
se han implementado en el mundo, es necesario recordar que más
allá de las formas y procedimientos que se adopten para seleccionar
a los ADP, siempre existirá un componente político en el quehacer
de este actor. Esto nos lleva a asumir que la ilusión del ADP como
un tecnócrata es errada y debe ser modificada, siguiendo a Moore
(1995), por aquella que lo concibe como un gestor político. Esto
porque quien dirige el quehacer de un servicio público debe desple-
gar una serie de habilidades y competencias que van más allá de un
manejo técnico específico. Debe asumirse como un gestor político
toda vez que interactúa con superiores jerárquicos y con la ciuda-
danía, todos los cuales tienen preferencias más o menos definidas,
las cuales deben ser tomadas en cuenta al momento de definir los
objetivos a alcanzar por una determinada organización pública. El
ADP que comprende el entorno donde debe actuar es aquel que re-
conoce las prioridades políticas y las articula con las capacidades y
conocimientos técnicos que posee. Esto porque un ADP exitoso será
un aporte al sentido final de la gestión pública, el cual es la solución
de los problemas públicos que impiden que quienes forman parte
de una colectividad desarrollen todo su potencial.
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399
Cristian Pliscoff
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401
IV.3.
Gestión de riesgo integral
en los gobiernos subnacionales
Ignacio Cienfuegos Spikin
Gestión de riesgos como herramienta

para la incertidumbre
La historia de la humanidad es, en parte, un registro de la

exposición a la catástrofe, la adversidad y de los esfuerzos de los
seres humanos para hacer frente a los riesgos. Desde el origen de la
civilización, los individuos se han enfrentado al problema de la super-
vivencia como especie (Vaugham, 1997). La principal preocupación
ha sido, entonces, la de buscar seguridad a través de la evasión de
riesgos que pusieran en vulnerabilidad a la humanidad. En conse-
cuencia, la existencia y supervivencia del ser humano es, de alguna
manera, la demostración de la victoria de nuestros antepasados en
el tratamiento y la gestión del riesgo.
Las versiones primitivas de la humanidad respondieron al riesgo
de la misma manera como lo siguen haciendo otras especies: a tra-
vés del instinto. Los seres humanos modernos, sin embargo, como
el homo sapiens, no solo sobrevivieron, sino que evolucionaron,
cuestión que se asocia a la capacidad de razonar de nuestra especie
(Vaugham, 1997). De esta menara, los seres humanos tendrían la
capacidad de pensar, facultad que nos permitiría hacer frente a los
riesgos de manera diferente de las de otras criaturas. A pesar de eso,
los humanos comparten con especies menos adelantadas las reac-
ciones instintivas a algunos riesgos. Sin embargo, la experiencia y
403
exposición individual a la propia desgracia, así como la observación

de los problemas de los demás, permitieron a los seres humanos
desarrollar medidas que redujeran la probabilidad de ocurrencia de
situaciones catastróficas.
Como parte del proceso de evolución, entonces, hombres y
mujeres aprendieron a manejar los riesgos, desarrollando nuevos
enfoques para su gestión, la que se hizo cada vez más compleja. En
palabras de Peter Berstein (1996), la idea revolucionaria que define
el límite entre los tiempos modernos y el pasado es el dominio de
los riesgos, cuestión que dio al ser humano la concepción de que
el futuro era mucho más que un capricho de la divinidades; que
hombres y las mujeres podían encontrar una manera de romper con
aquella barrera donde el futuro era un reflejo del pasado.
Los humanos aprendieron, de esta manera, a prepararse para
duras condiciones, ahorrando o acumulando para enfrentar situa-
ciones adversas en el futuro, tanto colectiva como individualmente.
La domesticación de animales y el ahorro pueden ser concebidas
como maneras de prepararse para el futuro, así como el comienzo
del concepto de propiedad privada. El cazador que se abstuvo de
matar a un animal hoy para que aquella presa proporcionara carne
el día de mañana es una de las prácticas que podemos identificar
como hábitos primarios de una concepción de gestión de riesgo
(Vaugham, 1997). En consecuencia, podemos decir los que los huma-
nos aprendieron a manejar los riesgos que pusieron en peligro a sus
antepasados protegiéndose a sí mismos, acumulando para el futuro y
formulando leyes e instituciones para gobernar sus interacciones. De
esta manera, aunque muchos de los riesgos que habían amenazado
a los humanos primitivos desaparecieron, nuevos tipos de riesgos
fueron emergiendo con el desarrollo de la civilización moderna.
Con la organización del comercio, el desarrollo de prácticas
mercantiles y de negocios, se fueron desplegando, a su vez, métodos
para el control de riesgos. Las civilizaciones babilónicas, por ejemplo,
mostraron un sistema comercial muy avanzado, incluyendo medios
de pagos y un sistema legal formal que permitía establecer y hacer
cumplir contratos (Vaugham, 1997). Aun así, podríamos decir que
404
Gestión de riesgo integral en los gobiernos subnacionales
la moderna concepción del riesgo se basa en parte en el sistema de

numeración hindú-árabe, el que habría llegado a occidente hace más
de ochocientos años. Con todo, el estudio formal del riesgo como
fenómeno comenzó su aparición durante el Renacimiento, cuando
habríamos roto con las ataduras que nos anclaban de manera de-
terminista con el pasado, atreviéndonos a enfrentar los desafíos del
futuro (Berstein, 1996).
El capitalismo moderno, como sabemos, apareció después de una
secuencia de eventos de varios siglos, los que produjeron una socie-
dad de mercado capitalista en gran parte de occidente. El desarrollo
de la propiedad privada y la tenencia de los medios de producción,
la codicia, el afán de lucro, la competencia y el funcionamiento de
una economía de mercado fueron los principales elementos de una
sociedad capitalista. En ese sentido, el desarrollo del capitalismo está
inmerso en la emergencia de nuevos riesgos, donde la preocupación
por el control de esas amenazas comenzó a crecer exponencialmente.
Gestión de riesgos: la perspectiva integrada
A pesar de que los riesgos que amenazaban a nuestros primeros

ancestros han desaparecido, estos han sido sustituidos por otros
nuevos, que acompañan el avance tecnológico. En parte, estas nue-
vas amenazas han surgido por los cambios en el entorno legal y la
potencial responsabilidad de nuevas transgresiones que han sido
tipificadas, como puede ser la discriminación en el empleo, el acoso
sexual y violencia en el lugar de trabajo. Mientras que los negocios
se han convertido más intensivos en capital de inversión, el riesgo
de pérdida financiera también ha venido aumentando.
El concepto de riesgo tiene una definición especial en función
al área de conocimiento que nos referimos. Profesionales como los
economistas, estadísticos, teóricos de las decisiones y expertos en se-
guros han discutido durante mucho tiempo el concepto de riesgo, en
un esfuerzo por construir una descripción del fenómeno que sea útil
para el análisis en cada campo de estudio. Sin embargo, hasta la ac-
tualidad, los académicos no han sido capaces de ponerse de acuerdo
405
sobre una definición única que pudiese utilizarse indistintamente en

cada campo de estudio. La noción de «resultado indeterminado»
está implícita en todas las definiciones de riesgo. Cuando decimos
que el riesgo está presente, asumimos siempre que debe haber al
menos dos resultados posibles. Si sabemos con certeza que la pérdida
se producirá, entonces no estamos frente a una situación o evento
riesgoso, sino ante una pérdida declarada y materializada. En ese
sentido, podríamos decir que el riesgo es una condición en la que hay
una posibilidad de desviación adversa sobre un resultado deseado
(Vaugham, 1997). Cuando un edificio es destruido por el fuego,
cuando recursos de la organización son apropiados ilícitamente o
cuando un trabajador se accidenta o muere, habrá, entre otras cosas,
una pérdida financiera para aquella institución. Cuando alguien es
negligente y como resultado de aquello una persona se lesiona y/o
ocurren daños a la propiedad pública o privada, hay también una
pérdida financiera y reputacional. Asimismo, la existencia de riesgos
puede tener un efecto disuasivo sobre el crecimiento económico y la
acumulación de capital.
De esta manera, la gestión de riesgos es un enfoque científico
para el tratamiento de los riesgos que enfrentan los individuos y las
organizaciones. La gestión de riesgos, como disciplina, comenzó
inicialmente en la industria de seguros y tuvo como punto central
el mitigar la posibilidad de pérdidas accidentales de activos e in-
gresos de las organizaciones. Una diversidad de organizaciones,
principalmente en el mundo financiero, tiene modelos de gestión de
riesgos aplicadas, así como áreas e individuos especializados en el
tratamiento de riesgos que pudiésemos denominar «puros» o asegu-
rables. Es así como la gestión de riesgos es un proceso o metodología
para la protección de personas y bienes que se basa en una filosofía
específica y sigue una secuencia de pasos bien definida. La gestión
de riesgos es también, según algunos autores, un equilibrio entre
arte y ciencia (Lam, 2003).
Los enfoques y modalidades de gestión de riesgo han cambiado
significativamente con el tiempo. Originalmente, la mayoría de las
empresas privadas contaban solamente con personal dedicado a la
406
gestión de seguros, lo que limitaba la gestión de riesgo a un enfoque

reactivo que veía en la solución de los seguros el único instrumento
para hacer frente a incidentes no desasado por la organización. Con
el tiempo, la experiencia de eventos catastróficos y el desarrollo de
la disciplina hizo que floreciera la idea que el seguro no es esen-
cialmente la única respuesta posible a los riesgos que enfrentan las
organizaciones; por tanto, el enfoque de la gestión de seguros fue
progresando poco a poco hacia la gestión del riesgo a través de un
proceso secuencial y lógico que consiste en la identificación de los
riesgos y evaluación de los diferentes riesgos a los que la organiza-
ción está expuesta. Especial atención se ha dirigido en las últimas
décadas a los avances en gestión de riesgo cuantitativo; quizá de-
masiada. Lo anterior podría sustentarse al considerar la dimensión
de arte que tendría la gestión del riesgo organizacional. Comentado
por Lam (2003), la gestión de riesgo se basaría en la experiencia y
el juicio. En este sentido, cada decisión organizacional implicaría
un elemento de riesgo (Lam, 2003). En una empresa privada, por
ejemplo, habría riesgos inherentes a la inversión, a la ampliación
de un crédito a un cliente o entidad comercial minorista. También
habría riesgos involucrados en el desarrollo y la fijación de precios
de nuevos productos, en la contratación y capacitación de nuevos
empleados, en la contratación de servicios externalizados por parte
de una organización pública y/o en el establecimiento de un contrato
público-privado para la provisión de un bien público, entre otras
actividades.
Tal como sugiriera Bernstein (1996), la gestión de riesgos se
vincula con los aspectos más profundos de la filosofía, matemática,
estadística e historia. De esta manera, la literatura sobre el riesgo
y sus áreas relacionadas es muy extensa, donde cada día vemos a
nuevas disciplinas desarrollando interés y formulando una nueva
perspectiva en el ámbito de su objeto de estudio. Por otra parte, en
la actualidad podríamos observar una conciencia constante en el
mundo académico, así como en el sector público y privado, por la
teoría y práctica del manejo del riesgo, valorando sus beneficios para
la sostenibilidad de las organizaciones y el logro de sus objetivos.
407
La necesidad creciente de medir los riesgos ha estado también

influida a partir de las exigencias regulatorias y requisitos de las
autoridades supervisoras de diversos sectores e industrias, quienes
intentan asegurar que las organizaciones reguladas cuenten con
procesos o medidas que los protejan de catástrofes inesperadas. Este
proceso, que fue evidenciado particularmente desde la década de los
80 en adelante, fue gatillado por una serie de quiebras bancarias y
desfalcos, hechos catastróficos que inspiraron la creación, en 1988,
del Comité de Basilea de Supervisión Bancaria. En este sentido, el
Acuerdo de Basilea estableció un marco mínimo para el cálculo de
la adecuación del capital de los bancos con respecto al riesgo de cré-
dito. La Ley Sarbanes Oxley en Estados Unidos, por otra parte, fue
una norma federal aprobada el 30 de julio de 2002 como reacción
a malas prácticas contables de importantes multinacionales, que
incluían a Enron, Tyco International, Adelphia, Peregrine Systems
y WorldCom, estándar que estableció exigencias para todas las em-
presas en Estados Unidos en cuanto a administración y contabilidad
pública. Esta norma contiene 11 títulos o secciones, que van desde
responsabilidades penales adicionales del directorio corporativo de
las empresas, hasta obligaciones de rendición de cuentas y transpa-
rencia que obliga a la bolsa de valores del país del norte.
Por lo tanto, y como hemos mencionado, todo tipo de organi-
zaciones, tanto financieras como no financieras, privadas y también
organismos públicos se han vuelto mucho más conscientes de la im-
portancia de la gestión de riesgos como forma de afrontar las diversas
fuentes de amenazas a las que se ven enfrentadas. Al margen de los
argumentos en favor de la gestión de riesgos como una herramienta
estratégica para la toma de decisiones, es cada vez es más frecuente
encontrar a organizaciones de cualquier sector y tamaño –ya sea por
convicción o exigencia del entorno– con procesos y metodologías de
gestión de riesgos en su interior, identificando y tratando los riesgos
a los que se ven expuestos de manera sistemática.
En este sentido, tanto los directivos públicos como privados,
así como los propios reguladores, han reconocido la importancia
de la gestión de riesgo como una forma de minimizar las pérdidas y
408
mejorar el rendimiento de las organizaciones. Asimismo, el avance

metodológico y la sofisticación de instrumentos y herramientas tec-
nológicas para en análisis de riesgo ha venido creciendo y sofisticán-
dose sostenidamente (Lam, 2003). Mientras la industria financiera
ha aceptado la gestión del riesgo como una competencia básica de
su negocio, las organizaciones no financieras han empezado a darse
cuenta de que las herramientas de gestión de riesgos pueden ayudarles
a mejorar su desempeño, facilitando también su estrategia y objetivos
institucionales (Lam, 2003). Sin embargo, con el fin de perseguir ese
objetivo, las organizaciones no financieras, como los municipios,
deben intentar implementar una visión integrada de la disciplina,
aspirando a apartarse de la modalidad clásica o tradicional, la que
supone gestionar los riesgos de manera aislada en la organización.
En cuanto a la aplicación del concepto de gestión de riesgos al
sector público, podríamos hablar de dos categorías de riesgo público;
riesgo social y riesgo organizacional. Los riesgos sociales serían los
riesgos que afectarían a parte o toda la sociedad. Los riesgos organi-
zacionales serían riesgos que afectan a la propia organización pública
(demandas, siniestros, riesgo financiero, hechos de corrupción, etc.).
La teoría económica nos ayuda a demostrar que el riesgo se mueve
hacia lo público cuando el mercado es incapaz de absorber o distri-
buir eficientemente el riesgo, generándose una «falla de mercado»
que justifica la intervención estatal.
Desde un punto de vista normativo, existe riesgo social cuando
los individuos o empresas imponen riesgos a los demás; el papel
del Estado es, entonces, el de regulador, estableciendo reglas para el
funcionamiento de determinadas actividades o sectores; ejemplo de
ello son las normas ambientales, de seguridad y financieras. Por otra
parte, cuando los riesgos no pueden atribuirse a ninguna persona
u organismo, el Estado asume un papel protector, mitigando sus
consecuencias. El rol del Estado en relación a una catástrofe natural
es un ejemplo de aquello.
En Chile, organismos como las superintendencias, encargadas
de cumplir un rol regulador, así como la ONEMI, en el caso de
catástrofes, han incorporado metodologías de gestión de riesgos
409
con mucho éxito, pudiendo ser catalogadas como instituciones de

categoría mundial. Sin embargo, y en cuanto a los llamados riesgos
organizacionales, las instituciones públicas en nuestro país tienen
todavía mucho camino que recorrer. La incorporación de esta dis-
ciplina en países desarrollados puede servirnos de ejemplo a la hora
de buscar buenas prácticas, existiendo asociaciones especializadas de
gestión de riesgos públicos en Europa y Estados Unidos (PRIMO y
ALARM, entre otras), así como estándares específicos para el sector
público (UK Standard ALARM).
Por otra parte, el control interno es un ámbito de la gestión cuyo
objetivo tradicional es asegurar el uso adecuado de los recursos,
advirtiendo la ocurrencia de situaciones irregulares. La evolución en
la teoría del control interno incluyó, más tarde, el rol de contribuir
al logro de objetivos institucionales, criterio ampliamente definido
hoy y que sitúa al control interno en un nivel estratégico. En el sec-
tor público chileno contamos con el Consejo de Auditoria Interna
General de Gobierno (CAIGG), órgano asesor del presidente en la
formulación de planes, programas y políticas de control interno.
Desde su creación, su relevancia dentro del aparato estatal e incorpo-
ración de buenas prácticas ha sido diversa. Un avance interesante, sin
embargo, fue la adopción de una mirada de gestión de riesgos como
herramienta de control interno dentro de la administración pública.
Varios intentos se han hecho para clasificar el riesgo. La forma más
tradicional es clasificar los riesgos en términos de su función. Siguiendo
esa caracterización, podríamos identificar los denominados riesgos de
crédito, riesgos de mercado o riesgo financiero y riesgo operacional
(Vaugham, 1997). Sin embargo, como hemos aprendido a través de
los aportes de diversos académicos, los riesgos son muy dinámicos y
altamente interdependientes. Es así como podemos aseverar, siguiendo
las investigaciones recientes, que los riesgos no pueden ser tratados
separadamente, teniendo en cuanta que su impacto es común a la or-
ganización en su conjunto (Doherty, 2000). Este enfoque tradicional,
en cuanto a tratar los riesgos en estancos separados, es reconocido por
la literatura especializada como el enfoque de «silos» (Lam, 2003).
Este modelo supone, entonces, abordar riesgos de mercado, riesgos de
410
crédito y riesgos operativos por separado y frecuentemente por dife-

rentes individuos dentro de una organización. Por lo tanto, la mirada
convencional de gestionar los riesgos ha demostrado ser un enfoque
fragmentado, reactivo y discontinuado, concibiendo a la disciplina de
gestión de riesgos más como un costo en lugar de un instrumento de
apoyo a la creación de valor (Doherty, 2000).
El enfoque moderno para gestionar los riesgos, por otro lado,
se enfoca no solo en controlar y reducir las pérdidas, sino como una
palanca para controlar la volatilidad de los resultados, optimizar el
rendimiento de las organizaciones, evaluando y monitoreando todos
los riesgos pertinentes a la organización, asumiendo en definitiva una
perspectiva estratégica de gestión de riesgos que contribuya en la
toma de decisiones. El mundo científico ha intentado analizar de una
manera rigurosa la capacidad de la gestión de riesgo en la creación de
valor de la organización. Bajo una hipótesis básica sobre el compor-
tamiento de los inversores y de las condiciones de operatividad de los
mercados financieros, algunos modelos de las finanzas clásicas –como
el Modelo Markowitz, por ejemplo–, reconocieron la importancia
de la gestión de riesgos a nivel de la organización, declarando que el
inversor es capaz de replicar fondos propios sin ninguna estructura
financiera asumida por la organización, por lo que la diversificación
en función del riesgo que se desee (previa evaluación) permitiría a la
entidad perfilar su propia cartera de inversiones. Asimismo, teorías
desarrolladas por Smith y Stulz (1985) y Dolde (1995) han identificado
límites a los modelos racionales de toma de decisiones en un contexto
bajo incertidumbre, reconociendo la imperfección de los mercados,
los costos de agencia y la información asimétrica, entre otros aspectos
que han acreditado un papel imprescindible a la gestión de riesgos en
la construcción de valor.
Gestión integral del riesgo: una respuesta

para los retos que enfrentan los municipios
La mejora en la calidad de vida de los ciudadanos en cual-

quier país depende, en gran medida, de un sector público moderno
y eficiente, así como de gobiernos subnacionales especialmente
411
competentes. En este sentido, los municipios están en el segmento

más importante de instituciones gubernamentales, donde la incor-
poración de una mayor autoridad y autonomía debiese ser acompa-
ñada por la implementación de las mejores prácticas de gestión. Las
tendencias en la prestación de servicios locales han ido cambiando
en la última década. Las funciones tradicionales de los municipios,
tales como servicios sociales públicos (educación, atención de sa-
lud, bienestar), se han ido expandiendo. Mientras que las tareas
tradicionales y clásicas de los municipios pueden ser gestionados
por instrumentos administrativos disponibles, la gestión de nuevas
funciones requiere diferentes métodos (Teller e Istvan, 2004). En este
escenario, los municipios requieren satisfacer una amplia variedad
de nuevas responsabilidades y se someten a la exposición de varios
tipos de riesgos que los obligan a aplicar herramientas y paradigmas
de gestión moderna.
De esta manera, el optimizar el uso de sus recursos para ser más
eficaces en la aplicación de políticas públicas apunta directamente al
desarrollo de los territorios. En este sentido, las prácticas innovadoras
emprendidas por los municipios son fundamentales para la mejora
continua de sus procesos y servicios, debiendo enfrentar las tensiones
en cuanto a preocuparse de ser eficiente como organización y, en
paralelo, crear la base de legitimidad que les permita una «buena
gobernabilidad». Es así como una gestión municipal moderna debe
balancear la administración eficaz de sus finanzas y procedimientos,
sin descuidar la sostenibilidad social y apoyo ciudadano. Un buen
gobierno local, en ese sentido, no solo debe cumplir con su tarea de
mejorar el funcionamiento de sus procesos y servicios, sino también
construir lazos con la comunidad para facilitar la transparencia y
rendición de cuentas.
Los sistemas eficaces de gestión de riesgo pueden, de esta ma-
nera, fortalecer el desempeño de un gobierno local y contribuir de
manera significativa al desarrollo de una cultura de medición y con-
trol. Lo anterior es aún más importante, como hemos mencionado,
considerando las tendencias mundiales hacia la descentralización,
la delegación de autoridad a nivel local y la prestación de servicios
412
municipales estratégicos, mayores tasas de urbanización, nuevas

formas de empoderamiento de las comunidades locales y, en general,
una demanda por un «buen gobierno». Asimismo, crecientemente,
los gobiernos municipales poseen o administran cantidades sustan-
ciales de infraestructura y bienes raíces, lo que en algunos casos
incluye casi todos los terrenos en su territorio (Fernholz y Morales,
2006). En ocasiones, las responsabilidades sobre los servicios mu-
nicipales y la autoridad sobre los recursos no son muy claras desde
las perspectivas legales y administrativas, conflictuando con otras
jurisdicciones públicas e intereses tanto públicos como privados. Por
lo tanto, el desafío para los gobiernos municipales es también el de
gestionar eficazmente sus activos, con el fin de servir a la comunidad,
alcanzando metas a corto y largo plazo.
Al ser entidades financiadas por los contribuyentes, los mu-
nicipios requieren diferentes formas de control, que pueden ser
ejercidas tanto por la propia organización subnacional como por
los ciudadanos. Lo anterior supone, entonces, participación y trans-
parencia de la ciudadanía en la prestación de servicios y en la toma
de decisiones. De esta manera, las organizaciones gubernamentales
que han implementado metodologías integrales de gestión de ries-
gos han de desarrollar un estado de conciencia sobre los riesgos a
los que se ven sometidos, lo que se traduce en percepciones sobre
los peligros naturales y artificiales que enfrentan, pero también en
cuanto a lograr servicios eficientes y con menos trabas burocráti-
cas. Los municipios son cuerpos subnacionales que pueden asumir
compromisos de gestión de riesgos de manera más eficiente desde
sus propias e intrínsecas responsabilidades, lo que les permite crear
una estrecha y a veces eficaz conexión con la comunidad.
Una forma de controlar los riesgos es «evitar» ciertas activi-
dades en las que el nivel de riesgo es demasiado alto o demasiado
difícil de controlar. Sin embargo, el papel de los municipios es el de
ofrecer servicios a los ciudadanos de manera continua y eficiente, lo
que supone gestionar una serie de actividades que inevitablemente
conllevan riesgos. En ese sentido, un modelo pertinente de gestión
integral de riesgos que tenga en cuenta las características de los
413
municipios aparece como central, entendiendo la variedad de activos

y bienes tanto muebles como inmuebles que estas entidades poseen.
Lo anterior se refiere a edificios; mobiliario; equipos; hardware y
software; maquinaria; vehículos e instalaciones recreativas; alum-
brado público y señalización de tráfico; herramientas; y diversos
equipos (motores, bombas, generadores, etc.). De esta manera, todos
estos activos pueden estar expuestos a la pérdida o destrucción por
incendio, explosión, inundación, terremoto, hundimiento, impacto de
vehículos, etc. Asimismo, los municipios pueden enfrentar también
riesgos relacionados con el vandalismo y el robo, así como averías
de equipo estratégico para cumplir con sus funciones.
Por otro lado, los riesgos asociados a las actividades o servicios
que desarrollan los municipios son también aspectos estratégicos
que deben ser abordados. De esta manera, no se puede exagerar la
importancia de controlar, reducir o prevenir el número de desastres
que pudiese impactar la provisión de servicios municipales. Esto
tiene que ver con hacer las operaciones municipales más seguras y
reducirá posibles consecuencias dolorosas para los ciudadanos. En
este sentido, un programa bien estructurado de gestión de riesgo
que tenga por objetivo reducir las quejas y posibles daños y perjui-
cios a los ciudadanos debiese ser de preocupación de los gobiernos
locales. Lo anterior aparece como razonable cuando las quejas o
demandas pueden representar costos de administración intensivos, en
particular si no hay indemnizaciones cubiertas por seguros vigentes
en la entidad. Es así como, en términos de responsabilidad civil, el
municipio puede verse enfrentado a grandes cantidades de riesgos
que son difíciles de identificar, pero sobre los cuales es recomendable
instalar procesos sistemáticos de monitoreo y evaluación, elaboran-
do un programa de prevención de pérdidas y de control de riesgos.
En este sentido, hay algunas actividades que concentran el ma-
yor número de reclamaciones y demandas en el ámbito municipal,
como son las que tienen que ver con instalaciones deportivas y de
recreación (áreas verdes y parques) y actividades especiales (fiestas,
ferias y otras manifestaciones). Por consiguiente, es indispensable
que el municipio concentre sus esfuerzos en reducir al mínimo su
414
exposición al riesgo en esas actividades y servicios, mitigando sus

consecuencias. De esta manera, un enfoque estratégico de gestión
de riesgos debiese cubrir y abordar todas las potenciales amenazas
y pérdidas en contra de los gobiernos locales, con el objetivo de de-
terminar los indicadores de riesgo adecuados e investigar las causas
y posibles efectos de aquellos riesgos identificados.
Otra dimensión de factores que pudiesen causar al municipio el
sufrimiento de una pérdida de ingresos tiene que ver con la falta de
medidas de seguridad en el territorio. Es así como una estrategia de
gestión de riesgos municipal debiese incluir también la conciencia
sobre seguridad ciudadana y lucha contra la corrupción. De esta
manera, es responsabilidad del municipio reconocer la presencia
de riesgos en el lugar de trabajo, así como externamente, prestando
seria atención a las posibles pérdidas o impacto adverso que el mu-
nicipio pueda sufrir. De esta manera, la gestión de riesgo requiere
de un enfoque multidisciplinario implementado a través de una es-
trategia integrada y planes derivados de políticas que bajen a todos
los niveles de la organización. En algunas ocasiones, las actividades
relacionadas con la gestión de riesgos ya están en marcha en un
municipio, como puede ser la documentación o normalización de
procedimientos claramente definidos. Por lo tanto, parte de la tarea
inicial de un enfoque integral de gestión de riesgos tiene que ver con
identificar dichos controles e incorporarlos a una estrategia donde
los responsables principales sean el propio alcalde, los directivos
municipales y el consejo municipal. Como hemos mencionado, la
implementación de un modelo de gestión integral del riesgo varía
ampliamente dependiendo de la particularidad del tipo de organi-
zación, de su experiencia, la cultura y, quizás lo más importante, del
perfil de riesgo de la organización.
Explorando un modelo práctico

de gestión de riesgos para municipios
La primera tarea de una organización interesada en avanzar

hacia la implementación de un programa formal de gestión de
riesgos tiene que ver con generar una conciencia de los riesgos que
415
enfrenta. El segundo paso se referiría a medir el riesgo y la tercera

tarea tendría que ver con controlar esos riesgos detectados. Es ne-
cesario remarcar, a su vez, que a pesar de la complejidad y avances
en cuanto a herramientas de análisis cuantitativo disponibles, al
final del día, el riesgo reside en gran medida en los seres humanos,
siendo las prácticas y hábitos en la organización fundamentales
para el desarrollo exitoso de cualquier metodología de gestión de
riesgos (Lam, 2003). Asimismo, un enfoque integrado de gestión de
riesgos requiere una organización integrada de los mismos, lo que
supone centralizar la administración y monitoreo de los riesgos en
una unidad especializada dentro de un municipio, la que sea capaz
de informar tanto al administrador municipal como al alcalde y el
consejo municipal. Es en este último estamento municipal donde
reside la responsabilidad de establecer los ajustes generales de la
política de gestión de riesgos. En consecuencia, y siguiendo las me-
jores prácticas, un programa exitoso de gestión de riesgos municipal
puede ser dividido en los siguientes componentes:
• Establecimiento de una gobernanza municipal adecuada, de

manera de asegurar que el consejo municipal ha reconocido
y participa en la definición del plan de gestión de riesgos,
considerando para su implementación procesos adecuados
para medir y gestionar los riesgos.
• Considerar la posibilidad de incluir provisiones en el presu-
puesto municipal, así como incluir en el análisis de riesgos
actividades estratégicas del municipio, particularmente ries-
gos operacionales y los asociados a la provisión de servicios
municipales.
• Una gestión de cartera de riesgos que detecte la exposición
de riesgos agregada del municipio, incluyendo distintos me-
canismos o respuestas diversificadas, identificando a su vez
los efectos de los riesgos detectados y supervisando la con-
centración de riesgos contra los límites de riesgo establecidos
en el programa.
416
• Transferir los riesgos que se consideran demasiados altos a

un tercero, con el objeto de mitigar la exposición al riesgo
del municipio.
• Desarrollar análisis de riesgo, con el objeto de cuantificar
la exposición al riesgo de la organización, obteniendo la
medición de los riesgos detectados a través del uso de herra-
mientas informáticas que permitan automatizar el análisis y
sistematizar el historial de riesgos institucionales.
• Considerar los recursos de datos y tecnología para sostener
los análisis e informes de gestión de riesgos que permitan
tomar decisiones adecuadamente.
• Desarrollar una gestión de actores interesados con el objeto
de comunicar e informar a los grupos de interés claves del
alcance de los riesgos detectados y las medidas consideradas
para mitigar sus efectos.
Figura 1
Mapa de riesgos (elaborado en base a Lam, 2003)
417
De esta manera, para asegurarse que un municipio tiene y

mantiene una eficaz y eficiente sistema de gestión de riesgos, se de-
ben implementar procesos de control interno trasparentes, que den
cuenta de los riesgos que la organización va asumir o retener y cuáles
serán transferidos, todos aspectos que deben ser comunicados a la
comunidad. Asimismo, para la correcta identificación de los riesgos
institucionales se hace necesario la utilización de un mapa de riesgos.
Este dispositivo ubica la exposición al riesgo del municipio por la
gravedad en el eje horizontal y por probabilidad de ocurrencia en
el eje vertical (véase la figura 1). En términos específicos, el proceso
de desarrollo y aplicación de un mapa de riesgos sigue la siguiente
secuencia metodológica:
a) La creación de una estructura de arriba hacia abajo en cuanto

al control y seguimiento del programa de riesgos, estableciendo un
catálogo general de clasificación de todo tipo de riesgos que enfrenta
la organización.
b) Elaborar una lista de abajo hacia arriba de los riesgos iden-

tificados, considerando aspectos del negocio y de las unidades fun-
cionales de la organización, teniendo en cuenta, a su vez, los datos
históricos de pérdidas materializadas.
c) Estimar la probabilidad y gravedad de cada riesgo en base

a un juicio experto o modelos de riesgo avanzados, así como en
función de un mapa de riesgos corporativos.
d) Identificar controles existentes para incorporar su impacto

y determinar si son necesarios nuevos controles en los procesos
estratégicos y niveles funcionales del municipio.
e) Definir tareas específicas para la ejecución de nuevos controles

y también para el seguimiento e información a la organización y
grupos interesados sobre los riesgos identificados.
418
d) Establecer mapas de riesgo individuales (en función de uni-

dades o divisiones) combinados en un mapa integrado de riesgos a
nivel de organización.
e) Finalmente, las mejores prácticas de gestión de riesgos reco-

miendan un proceso permanente de retroalimentación, donde se debe
volver al primer paso definido en esta secuencia, con el fin de renovar
y mejorar el proceso de mapeo de riesgos en una base constante.
Como resultado, un manual práctico sobre la gestión integral

del riesgo para municipios debe considerar los siguientes elementos
(véase figura 2, donde presentamos un esquema de este proceso):
1) El desarrollo de un proceso de identificación, teniendo en

cuenta los riesgos que más pudieran afectar a la organización y deter-
minando lo que podría ocurrir (efectos negativos) si no se controlan.
2) Establecer el papel de jefe de gestión de riesgos como líder del

equipo de gestión de riesgos, quien debe ser responsable también del
diseño, la comunicación y el apoyo al comité de gestión de riesgos
del municipio. El equipo de gestión de riesgos tiene como objetivo
principal el identificar los riesgos organizacionales y diseñar estra-
tegias para la gestión de los mismos.
3) Un equipo de gestión de riesgos debe ser responsable, a su vez,

de difundir el programa de gestión de riesgos y conducir el proceso
en la organización, asesorando tanto a los niveles estratégicos como
operativos. Es, de esta manera, el principal promotor de la gestión de
riesgos, estableciendo el marco y los métodos para la identificación,
análisis y evaluación de los riesgos de la municipalidad, proponiendo
respuestas o controles precisos a los riesgos detectados, promoviendo
finalmente un acuerdo con el consejo municipal sobre el programa
o plan de riesgos a ser implementado.
419
4) Un comité de gestión de riesgos; debe ser el área estratégica

quien tome las decisiones finales del diseño del programa de gestión
de riesgos y quien monitoree su implementación en la organización.
Este comité debe incluir a los altos directivos de la municipalidad,
teniendo al administrador municipal como líder.
5) La posición de la auditoría interna en este proceso es inde-
pendiente y actúa habitualmente como evaluador del desempeño
y operaciones relacionadas con el programa de gestión de riesgos
definido. La auditoría interna debe revisar que los procesos y meca-
nismos de control implantados respondan adecuadamente al perfil
de los riesgos detectados.
6) El éxito de la gestión del riesgo a nivel municipal requiere

que el consejo municipal se involucre de manera regular tanto en
el diseño como en el monitoreo del programa de gestión de riesgos
definidos, enfatizando un enfoque tanto Top down como Bottom
up en cuanto a la definición y difusión de los objetivos y valores del
plan de riesgos construido. El soporte a nivel estratégico de cualquier
organización aparece como fundamental en términos de control y
mejora continua, donde los objetivos y prácticas de gestión de riesgos
deben ser reconocidos por toda la organización.
7) Desarrollar un proceso de control y seguimiento que monito-

ree permanentemente todos los riesgos que puedan afectar la gestión
de la entidad, proporcionando una seguridad razonable sobre el
logro de los objetivos en la siguiente clasificación:
• Eficacia y eficiencia de las operaciones.

• Confiabilidad de la información financiera.
• Cumplimiento de las leyes y reglamentos aplicables.
• Participación y legitimidad ciudadana.
8) Las tareas y actividades deben ser coordinadas entre todos los

grupos y personas con un papel en los procesos de gestión de riesgos
definidos por el municipio. Estas responsabilidades y actividades
420
deben estar debidamente documentadas en los planes estratégicos del

municipio, políticas, manuales de procedimiento y las descripciones
de puestos. Como ejemplo de las acciones y responsabilidades que
deben ser documentados, podemos incluir las siguientes:
• La definición de las decisiones estratégicas sobre el plan de ges-

tión de riesgos debe quedar establecida en el consejo municipal.
• La «propiedad» o responsabilidad sobre riesgos particulares
puede ser asignado a las distintas áreas o funcionarios mu-
nicipales por el administrador municipal y la alta dirección
del municipio.
• La aceptación del riesgo residual (es decir, el riesgo que es
finalmente aceptado y no tratado por la entidad) debe residir
en un comité ejecutivo o equipo de gestión de riesgos antes
mencionado. Las actividades de identificación, evaluación,
mitigación y monitoreo en una forma continua puede ser
asignado a nivel operativo.
9) Es esencial que el municipio realice análisis de riesgos de

manera habitual, estableciendo diferentes estrategias de gestión de
riesgo. Por lo tanto, esto debe incluir, por ejemplo, un plan de eva-
cuación, plan de contingencia y un plan de recuperación de desastres.
Un resumen de estos planes debe ser presentado a otras áreas del
municipio, como son el departamento de finanzas y auditor general.
El plan o programa de gestión de riesgo debe abarcar un amplio
alcance, teniendo a la seguridad como una herramienta de control
y gestión. En este sentido, el programa de gestión de riesgos en un
municipio debiese contener los siguientes aspectos:
• Una evaluación de la cultura ética del trabajo.

• Análisis de seguridad de los documentos, la seguridad física,
la seguridad informática, etc.
• Desarrollo e implementación de un plan de prevención contra
la corrupción.
421
En este sentido, la responsabilidad del municipio es reconocer la

presencia de riesgos en el lugar de trabajo y en el entorno en el que
opera la entidad, prestando atención a las posibles pérdidas severas
o de impacto adverso que el municipio pueda sufrir. La gestión de
riesgo, a partir del enfoque que hemos descrito, requiere un enfoque
multidisciplinario, a través de una estrategia integrada y planes de-
rivados de las políticas en todas las áreas o direcciones municipales.
10) Un programa integrado para municipios presiona por un

sistema contable eficaz, eficiente y transparente de los recursos fi-
nancieros, así como por un proceso de control interno permanente.
11) Insinuado también en este documento, las buenas prácticas

de gestión de riesgo asumen que la alta dirección del municipio
desarrolla un papel primordial en la implementación de un plan de
gestión de riesgos. Pese a todo, suele existir una preocupación de
parte de los directivos municipales, en cuanto a que un programa
de este tipo en la organización demanda una gran carga de trabajo
y costos adicionales, cuestión que pone restricciones a la decisión de
incorporar una metodología como la descrita. El concepto de riesgo
integral que hemos caracterizado, sin embargo, es muy relevante para
asegurar una gestión responsable y eficaz, enfocada, adicionalmente,
al servicio de la comunidad. En este sentido, existirían fuerzas di-
námicas claves para el desarrollo de un plan de gestión de riesgos;
liderazgo y reglamentos claramente definidos. En este sentido, y como
hemos dicho, la implementación de un modelo integral de gestión
de riesgos varía ampliamente dependiendo del perfil de riesgo del
municipio. Como resultado, sería muy importante para el diseño
específico de un programa de gestión integral del riesgo concentrarse
en las leyes, reglamentos y ordenanzas que regulan aquel municipio
en particular, aspecto esencial en cuanto a la focalización del análisis
y tratamiento de riesgos que aparecen como estratégicos.
422
Figura 2
Modelo integral de gestión de riesgos para municipios
(basado en Gabriel, 2003)
Conclusión
Son cada vez más frecuentes los déficits, quiebras, irregularidades

y catástrofes de todo tipo, que organizaciones tanto del sector público
como privado enfrentan hoy. En el mundo de las finanzas, los nuevos
mecanismos y prácticas financieras han venido creciendo a un ritmo
desconcertante, lo que hace que, sumado a la interdependencia mun-
dial, la gestión de riesgos sea una disciplina indispensable. La inse-
guridad económica y social, especialmente en el mercado de trabajo,
entrega variables adicionales a este escenario de incertidumbre. La
salud, la seguridad personal e incluso el propio planeta tierra parecen
estar bajo el ataque de enemigos nunca antes vistos (Bernstein, 1996).
Por lo tanto, las organizaciones están obligadas a dedicar más atención
a todos los riesgos que pueden afectar sus objetivos fundamentales,
de manera de lograr sustentabilidad económica, operacional y social.
El incremento de la inestabilidad está dado, entonces, por variables
423
económicas, políticas y sociales que enfrentan todo tipo de organi-

zaciones, la evolución de las tecnológicas de información, nuevas
regulaciones y –en el caso de las organizaciones públicas– responder
de manera más efectiva al creciente interés de los ciudadanos por
participar en la toma de decisiones, así como una mayor demanda
en cuanto a rendición de cuentas.
De esta manera, sostenemos que la gestión de riesgos es un mo-
delo que puede contribuir con los objetivos y escenarios complejos
que enfrentan hoy los municipios modernos. Lo anterior tiene que
ver con el reconocimiento de la gestión del riesgo como un proceso
de integración con el resto de los procesos esenciales presentes en el
municipio, de manera de controlar las amenazas a los que se ven ex-
puestas a través de una metodología formal y común a toda la entidad.
Nuestro intento en este documento, entonces, ha sido el de reconocer
los elementos aplicables a la implementación de un modelo de gestión
integral del riesgo en los gobiernos locales. La alusión a la gestión
integral del riesgo se refiere, de esta manera, a la eliminación de las
barreras tradicionales que han caracterizado a la gestión del riesgo
clásica, en favor de un avance integral, modelo que puede ayudar a las
entidades locales a gestionar en un sentido orgánico todos los riesgos
fundamentales que amenazan sus objetivos e identificar las oportuni-
dades que en ocasiones pueden estar asociados a esos riesgos. Por lo
tanto, hemos presentado una propuesta de un Programa de Gestión
del Riesgo Integral para municipios, generando una especie de guía
para su implementación, explicando también los aspectos teóricos
y metodológicos de una versión como la descrita. Es indispensable
recalcar, sin embargo, que el riesgo es un aspecto inherente a la toma
de decisiones en cualquier organización, de manera que la gestión de
riesgos no debe pretender eliminar todas las amenazas dentro de una
organización, sino controlar los riesgos más importantes en un rango
aceptable por la entidad. Por lo tanto, el rango aceptable de riesgos es
determinado por la capacidad de los recursos humanos de la organi-
zación en cuanto a identificar los riesgos más relevantes y establecer
respuestas adecuadas, así como en razón de los recursos financieros
y tecnológicos disponibles para la gestión de la organización.
424
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425
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Teléfono: 22 22 38100 / ril@rileditores.com
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el impacto medioambiental, pues ocupa estrictamente el
papel necesario para su producción, y se aplicaron altos
estándares para la gestión y reciclaje de desechos en
toda la cadena de producción.
Ignacio Cienfuegos
Francesco Penaglia (eds.)
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pales Universidades de Chile, quienes exponen sobre los
fundamentos epistemológicos y filosóficos de la disciplina,
debates técnico-aplicados en torno a los ejes tradicionales
del quehacer público, la administración pública en el es-
pacio subnacional, y algunos desafíos y temas pendientes
para la especialidad en los próximos años

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