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EL PAPEL DE LOS INCENTIVOS EN LA POLÍTICA TRIBUTARIA DE AMÉRICA LATINA.

GÓMEZ
SABÍAN.

• Los incentivos tributarios han tendido, desde el punto de vista macroeconómico, a


modificar la estructura de inversiones por sectores, regiones o por tipo de bienes.
• Una visión global sobre la experiencia de los países de América Latina, ha pasado de una
gran euforia y optimismo respecto de la efectividad de los incentivos sobre la tasa de
inversión, a un ambiente de mayor cautela y precaución respecto de la conveniencia de
generalizar el uso de los mismos, sobre todo tomando en consideración la pérdida de
recaudación producida por este tipo de instrumentos y el contexto de la crisis del sector
público existente en la mayoría de los países de la región.
• La generosa concesión de incentivos tributarios otorgados en el pasado se ha convertido
en un elemento limitante para obtener mejoras en los niveles de recaudación debido al
achicamiento de la base imponible de los principales impuestos, y ello atenta contra la
corriente actual en materia de reformas tributarias, la que propicia la generalización de los
hechos imponibles y la reducción simultanea de las alícuotas.

OBJETIVOS DE LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS


Tres grupos:
1) Incentivos orientados a incrementar la tasa de crecimiento:
Los incentivos a la inversión pueden ser justificados en razón de la necesidad de corregir
distorsiones existentes, aprovechar las externalidades que pueden producir ciertas inversiones y
corregir las faltas del mecanismo de mercado que puede limitar la adopción de decisiones de
inversión de largo plazo.
El objetivo principal de los incentivos es compensar el sesgo negativo que el mismo sistema
tributario introduce respecto a la formación de capital.
Este enfoque, que propicia como el mejor tributo aquel que sea el mas bajo posible, no reconoce
el conjunto de imperfecciones que están presentes en el funcionamiento del mecanismo del
mercado, y trata a los beneficios privados como si estos fuesen iguales en todos los casos a los
beneficios sociales. Asimismo, esta forma de plantear los objetivos de los regímenes de incentivos
implica considerar a los mismos no como subsidios sino como una forma de eliminar las
distorsiones que crea el sistema tributario.
Por el contrario, una forma de evaluar la efectividad de la política de incentivos, es considerar el
impacto que los mismos producen sobre la tasa de inversión y en este sentido la relación
existente entre el nivel de imposición y la formación de capital.
El objetivo final de los incentivos tributarios no es el de estimular en si mismo la tasa de inversión,
sino que la misma se considera solo como un medio para mejorar el empleo y la tasa de
crecimiento del producto.

2) Los orientados a producir modificaciones en la estructura económica:


En el sentido de modificar la asignación regional, sectorial o por tipo de activo, de los recursos
económicos que se van generando, aunque como muestra la experiencia de los países los
incentivos han tenido el efecto de estimular el traslado de factores existentes de las regiones
gravadas a las exentas o de ramas de actividad no promovidas a las promovidas, pero sin lograr el
efecto buscado de adicionar nuevos recursos a los ya existentes.
Los objetivos regionales pretenden lograr una serie de efectos, tales como un mejor balance
regional, un crecimiento regional mas rápido, una mayor demanda de trabajo en determinadas
áreas y el de estimular un mayor crecimiento y ocupación en áreas fronterizas.

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Buscan lograr un equilibrio entre regiones estimulando la radiación de industrias en aquellas áreas
que, ya sea por problemas de localización o de dotación de recursos naturales, tienen una menor
tasa de crecimiento que el resto de las regiones.
Los objetivos del tipo estructural que se quieren lograr con los incentivos tributarios son:
- estimular la inversión en determinados sectores económicos o en ciertas ramas industriales
- favorecer la inversión en determinados tipos de activos
- estimular una mayor absorción de mano de obra a través del uso de funciones de
producción de mano de obra intensiva
- procurar un mayor ingreso de divisas estimulando la producción de bienes exportables
- la expansión de actividades que incorporen cambios tecnológicos significativos orientados
a mejorar la productividad del capital.

3) Los destinados actuar como parte de medidas de estabilización


Es el menos buscado en los países en desarrollo, se basa en modificar el ritmo o el calendario de
las inversiones a fin de adecuar las mismas al ciclo económico del país. El objetivo de
estabilización busca estimular el gasto en inversión en periodos de recensión y reducir el mismo
en épocas de plena expansión.

Evaluación de los efectos de incentivos tributarios en relación a los alteraciones en materia de


equidad tributaria: el costo de equidad de los incentivos puede ser visto desde dos ángulos, por un
lado existe un elemento irritante del pago del impuesto no tanto por su magnitud, como el hecho
de ver que otro no lo paga y en segundo lugar, porque, irremediablemente si alguien no paga, los
demás sufrirán una carga adicional por ello.

ANÁLISIS DE LAS TÉCNICAS DE PROMOCION.


Tres categorías:
- los dirigidos a reducir el costo inicial de la inversión, tales como la liberación de aranceles
de importación a los bienes de capital y los beneficios impositivos para la constitución de
sociedades;
- los tendentes a disminuir los costos variables de explotación, como por ejemplo, la
exoneración de derechos de importación a las materias primas y la exención en los
impuestos generales a las ventas;
- los dirigidos específicamente a aumentar la tasa de retorno de las inversiones, en el largo
plazo todos los incentivos influyen en la tasa de retorno del proyecto. Se destacan los
beneficios otorgados en el impuesto a la renta, tales como crédito de impuesto por
inversión, la exoneración total o parcial del tributo, la depreciación acelerada y la
deducción en la base del impuesto de las inversiones realizadas.

Características:
- Una de las formas de analizar los sistemas de promoción es dividirlos, en primer lugar, en
aquellos instrumentos que otorgan un beneficio al contribuyente, como son los créditos por
inversión o la reducción total o parcial de los impuestos a pagar. En segundo lugar,
consisten en la postergación o pago de los tributos tales como son los sistemas de
depreciación acelerada o la facultad para posponer el ingreso de ciertos impuestos sujeto a
reinvertir los mismos en la empresa promovida.

- Una segunda característica es la de permanencia o temporalidad de los régimen


promocionales. Ejemplo: se puede otorgar un beneficio de 5 años en el impuesto a la renta

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para las empresas que inviertan en la actividad hotelera, pero no se establece limite de
tiempo para poder utilizar este beneficio ya que el mismo es sin plazo definido. Las
opiniones respecto de la efectividad de los beneficios permanentes o temporarios son
contradictorias, unos opinan que el efecto de estimulo que se quiere lograr se desvanece si
el contribuyente percibe el beneficio como permanente y por lo tanto elige el momento de
utilizar el mismo; otras opiniones se inclinan a pensar que la influencia de los incentivos a
la inversión será menor si el empresario los ve como una medida de carácter transitorio.

- Una tercera característica esta dada por la automaticidad o discrecionalidad en el


otorgamiento de los beneficios promocionales. En los países de América Latina se ha
utilizado mas el sistema de autorización previa de aprobación de proyectos.

Argentina, junto con Perú, han sido los países que incorporaron el impuesto al valor agregado
dentro de los instrumentos promocionales, a través de distintas instancias técnicas, con
consecuencia negativas sobre el funcionamiento del mercado y con grandes costos en términos de
pérdidas fiscales.
Las alternativas técnicas utilizadas respecto del IVA son:
- Liberación total o parcial del ingreso del saldo resultante entre el debito y el crédito fiscal.
- Reducción o liberación del debito fiscal, permitiendo al mismo tiempo el cómputo integro
de los créditos fiscales.
- Recupero del crédito fiscal, sistema por el que se autoriza a no gravar la venta y recuperar
el crédito fiscal contenido en las adquisiciones vinculadas con las mismas.
- Diferimiento del saldo del impuesto, lo que implica una postergación definida en el tiempo
del pago del impuesto correspondiente al periodo.
- Liberación del saldo del impuesto condicionado a una efectiva reducción del precio del bien
enajenado.

EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS ALCANZADOS POR LA PROMOCION.


Los incentivos no son beneficiosos. Los técnicos señalan que los incentivos son medidas
temporales que atraen nuevas empresas o estimulan las inversiones en ciertas áreas o regiones
del país, y que nunca podrán reemplazar a un conjunto acertado y equitativo de impuestos, a los
que inexorablemente deberán quedar sujetas las empresas después que expiren los beneficios
fiscales.
Un aspecto adicional del efecto de los incentivos es el impacto sobre la equidad y sobre la
concentración de la renta y capital.
Es factible predecir que los incentivos han hecho la distribución del ingreso y la riqueza más
desigual de lo que hubiese sido de otro modo.
Lo que no se puede dejar de mencionar en relación con los regímenes de promoción, es la forma
discrecional y selectiva con que se han utilizado en América Latina, y además el impacto negativo
que los mismos han producido sobre la administración tributaria, ya que muchas veces estos han
sido motivo de fraudes y evasión fiscal. Asimismo, el tratamiento preferencial que se les otorga a
los contribuyentes promovidos, respecto a los cuales el fisco pierde interés en controlarlos
adecuadamente por falta de interés fiscal, ha repercutido en una conducta negativa en el resto del
universo contribuyente.
En general, dadas las falencias detectadas en la administración de los países de la región, los
sistemas de promoción no solo no han podido ser administrados eficientemente, sino que los
mismo han complejizado la situación y contribuido a incrementar los costos económicos y fiscales
de estos sistemas.

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PROPUESTA PARA FLEXIBILIZAR EL USO DE LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS.
Características de los regímenes de incentivos tributarios en los países de América Latina:
- La falta de transparencia en cuanto a sus efectos, lo que impone un alto grado de
desconocimiento sobre los beneficios y costos del sistema
- La rigidez de los regímenes que otorgan beneficios a muy largos plazos en forma
contractual y que limitan las posibilidades de efectuar reformas tributarias
- el compromiso sobre los ingresos tributarios futuros, los que se verán reducidos en razón a
los beneficios impositivos ya otorgados.

En 1988 Argentina, adopto una nueva legislación que tenia como objetivo que los beneficiarios
queden sujetos a un nuevo sistema promocional que sea transparente, flexibles y que elimine la
incertidumbre en cuanto al impacto que los mismos tendrán sobre las recaudaciones futuras. La
nueva legislación sustituyo de pleno derecho el sistema de concesión de beneficios promocionales
por un régimen basado en el otorgamiento de bonos de crédito fiscal. Esta sustitución incremental
en la forma de establecer los beneficios permite que el contribuyente determine e ingrese los
tributos en igual forma, plazo y condiciones que los que correspondan a los contribuyentes o
responsables en general, pudiendo utilizar en el pago en forma total, o parcial, los bonos de
crédito fiscal.

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