Pulso legislativo de la democracia en torno a la institución de mecanismos de

participación ciudadana en Chile: Análisis del periodo 2000-2009

Esteban Vielma Salazar

Núcleo Gobernanza Democrática y Desarrollo Regional,
CISPO
Universidad de Los Lagos
estebanvielma@gmail.com

Claudio Rivera Mercado

Universidad de Los Lagos
crivera@ulagos.cl

Temática: Política Comparada / Democracia y democratización.

Resumen

El presente artículo describe el desarrollo de la actividad legislativa chilena, en función

de institucionalizar mecanismos de participación ciudadana en el periodo 2000 - 2009.
En base a un análisis de la totalidad de los proyectos de ley que promueven sistemas
participativos (53), se logra establecer que su institución fue un tema constante en la
agenda legislativa de los poderes públicos, sin embargo el interés por legislar contrasta
con la poca productividad legal. Como respuesta tentativa a tal situación, se concluye
que el diseño institucional de proceso legislativo sumado a voluntad política de sus
actores, juegan un rol protagónico en su aprobación.

“Trabajo preparado para la presentación en el XI Congreso Chileno de Ciencia Política,

organizado por la Asociación Chilena de Ciencia Política (ACCP). Santiago, 15 al 17 de
octubre de 2014.”
1. Introducción

El retorno a la democracia en Chile, más allá del restablecimiento de las instituciones

fundamentales para su desarrollo, no trajo consigo una mayor democratización del
sistema político ni un fortalecimiento de la sociedad civil. Es más el modelo
sociopolítico neoliberal que impera hace décadas, ha estimulado la privatización
ciudadana y la delegación de los asuntos públicos en manos de una elite política y
tecnocrática especializada.

El crecimiento y la complejidad de las demandas sociales provenientes de una sociedad

post- industrial, ha generado que el Estado tenga cada vez más dificultades para generar
gobernabilidad. Sin embargo, en el lado opuesto, surge una sociedad civil cada vez más
consciente de su condición de “ciudadano”, quien apela negativamente contra la forma
en que se ejerce el sistema político; descontento que ha generado una desafección
masiva por los asuntos públicos, que sumada a la que el propio modelo neoliberal
estimula, distancia y tensiona aún más las relaciones entre tales actores.

Desde diversos ámbitos de la sociedad, surge la idea de institucionalizar mecanismos

que permitan a la sociedad civil participar en el proceso de políticas públicas; acción
que permita una mejor canalización y respuesta de las necesidades ciudadanas por parte
del Estado. En este sentido, desde el año 2000 en Chile, se han ido elaborando políticas
a favor de esta situación, las que se han ido fortaleciendo con el transcurrir de los años.

En relación a lo anterior, esta investigación analiza la actividad legislativa en torno a la

institución de mecanismos de participación ciudadana en Chile entre los años
legislativos 2000 y 20091. El texto se organiza de la siguiente forma, en primer lugar, se
explicitan los fundamentos teóricos que sustenta el problema de estudio, luego, se
describe la metodología utilizada, en tercer lugar se expresan los resultados y su
discusión, finalizando con las conclusiones2.

1
Durante el presente año (2014), esta investigación ha ampliado su lapso de análisis para incorporar a
futuro el periodo legislativo 2010-2013. El reporte se encuentra en prensa.

2
Este investigación, es fruto de la Tesis de pregrado “Pulso legislativo de la democracia en torno a la
institución de mecanismos de participación ciudadana en Chile: Análisis del periodo 2000-2009”,
elaborada por Esteban Vielma Salazar, para optar al grado académico de Licenciado en Ciencias Políticas
y Administrativas y al título de Administrador Público, Universidad de Los Lagos. Su dirección
correspondió a Claudio Rivera Mercado, Mg. en Ciencia Política, Universidad de Chile. Profesor
Universidad de Los Lagos. El financiamiento del estudio, correspondió a la Cámara de Diputados, a
través de la Beca Memorista Universitarios 2011. La tesis se trabajó bajo la tutela metodológica del
Núcleo Gobernanza Democrática y Desarrollo Regional, CISPO / Universidad de Los Lagos.
2. Problema investigación

En la actualidad la democracia Chilena es considerada una de las más consolidadas de

América latina, a pesar de los diversos enclaves autoritarios que aún persisten en su
Constitución (Garretón y Garretón, 2010). Sin embargo, tras ese escenario, ha emergido
desde mediados de los años noventa una cierta distancia de los ciudadanos con los
asuntos públicos lo que se ha traducido en una creciente desafección y descontento
hacia el sistema de gobierno imperante (PNUD, 1998), situación que ha sido confirmada
por una considerable cantidad de estudios al respecto (Foster, 2010).

Las explicaciones que se le dan a este fenómeno, recaen principalmente en el modelo de

ciudadanía neoliberal instalado por la dictadura y no modificado por las elites pro -
democráticas que negociaron la transición a la democracia [CITATION Del10 \t \l 13322 ] ,
visto que fue la cláusula central que los militares dispusieron para aceptar el
proceso[ CITATION Boe98 \l 13322 ]. En este sentido el modelo promulga una democracia
caracterizada la delegación de los asuntos públicos a una elite política y tecnocrática
especializada que permita un relegamiento del ciudadano al mundo privado. (Kymlicka
y Norman, 1997; Mouffe, 1999; Ovejero, 2008; Pettit, 1999; Sandel, 2008).

Visto lo anterior, las críticas a la democracia no se sustentan en su dimensión de fondo,

sino en su forma que no ha cumplido de manera contundente las promesas de progreso
social que se plantearon en las luchas por su institución en la década de los ochenta (De
la Maza, 2005; 2010), situación que es refrendada por una amplia cantidad de
investigaciones (Foster, 2010a).

Los problemas formales, recaen en que las instituciones han comenzado a tener
dificultades para generar gobernabilidad, visto los cambios socioeconómicos que
experimenta el país, que convergen en una proliferación de múltiples necesidades cada
vez más heterogéneas por parte de una sociedad civil cada vez más consciente de sus
derechos y deberes. En lo específico, la elite política y técnica debido a su alejamiento
de la ciudadanía propio del estilo de gobierno o gobernanza neoliberal, ha perdido
fuertemente la capacidad de canalizar las demandas sociales (De la Maza, 2010; Salazar
y Pinto, 1999).

Desde fines de los años noventa, ha surgido desde sectores de la sociedad política
chilena, la idea instituir legalmente instancias de participación de los ciudadanos en la
construcción de las políticas públicas, que permitan una mejor canalización y
satisfacción de demandas (De la Maza, 2010; Fernández M. I., 2005; Serrano, 1998),
discurso propio del modelo de ciudadanía republicana que promulga la idea de que el
ciudadano debe ser un miembro activo y deliberativo en la construcción de la sociedad
(Kymlicka y Norman, 1997; Mouffe, 1999; Ovejero, 2008; Pettit, 1999; Skinner, 2005).

Cabe expresar que para efectos de este trabajo, se establece una distinción entre el
concepto “participación ciudadana” y “participación política”. La primera, se define
como aquel conjunto de acciones deliberadas, a partir de las cuales la sociedad civil
toma parte en la construcción de las políticas que lleva a cabo el Estado para satisfacer
las necesidades públicas” (Baño, 1998; Canto, 2007; Cunill, 1991; Font 2001; Parés,
2009; Velásquez y González, 2003); por otro lado, por participación política se
entiende la intervención de los ciudadanos en las instituciones clásicas de la
democracia representativa (Cunill, 1991). Ahora dentro de la participación ciudadana,
la teoría política señala que dos concepciones, la primera, denominada instrumental
proveniente del pensamiento liberal, donde el ciudadano participa en el proceso de
políticas emitiendo opiniones (derecho a voz), con el objeto de mejorar la eficacia y
eficiencia de los programas, las que no son vinculantes para la autoridad. La segunda,
denominada sustantiva, que es la que la participación que según la literatura
mayormente contribuye al fortalecimiento democrático, proviene del republicanismo,
considera al ciudadano como constructor activo de sus derechos y deberes, por ello este
participa emitiendo opiniones (voz) y decidiendo acciones (voto), teniendo como fin
último la democratización del sistema político, lo que implica la distribución del poder
político (empoderamiento ciudadano), principio fundamental de esta corriente.
(Ovejero, 2008; Fernández y Ordóñez, 2007; Fernández M. I., 2006).

En Chile, desde principios de los años noventa, Chile ha comenzado a sintonizar con
esta tendencia mundial. Sin embargo, cabe señalar que durante la década mencionada el
despliegue de mecanismos fue bastante acotado y promovieron una visión instrumental
[CITATION Sal98 \t \m Ser981 \m Vál99 \m Fer05 \m Del102 \t \l 13322 ] . Desde el año
2000, sin embargo, los gobiernos (Lagos y Bachelet) han tratado de generar políticas
más fuertes en el tema de la participación, promoviendo una nueva visión de carácter
sustantivo o empoderador. [CITATION Del102 \t \l 13322 ]. Sin embargo, a pesar de los
avances registrados, la situación actual del proceso de institución de mecanismos de
participación ciudadana en Chile, revela que el Estado no cuenta con una política única
y armónicamente articulada para promocionar su ejercicio, y los mecanismos existentes
se caracterizan por estimular acciones participativas instrumentales, en contraste de los
discursos del gobierno de estimular una participación sustantiva [CITATION Del09 \t \m
Del102 \n \t \m Del103 \n \t \l 13322 ].

La presente investigación, pretende tratar un tema poco abordado por la literatura sobre
participación ciudadana en Chile, como es el “análisis de la actividad legislativa en
torno a la institucionalización de mecanismos participación ciudadana” 3. Se busca
específicamente, analizar la evolución que ha experimentado la presentación de
proyectos de ley que instituyen sistemas de participación, caracterizar las iniciativas y
los mecanismos contenidos en estas y por último, evaluar la productividad legislativa
del Congreso Chileno en función de los proyectos de ley que establecen los
mecanismos mencionados. El análisis comprende desde el año legislativo 2000, periodo
en que entra en la agenda de gobierno la necesidad de generar una política nacional de
participación ciudadana, hasta el año legislativo 2009, en que se realizaron las últimas
elecciones legislativas y presidenciales.

3. Metodología
3
Conversación realizada con Gonzalo de la Maza, activo investigador sobre participación ciudadana en
Chile. Diálogo llevado a cabo bajo el alero del Núcleo de investigación Gobernanza Democrática y
Desarrollo Regional del Centro de Investigación Sociedad y Políticas Públicas, Universidad de Los
Lagos; Santiago 16 de Mayo de 2011. Véase más sobre su trabajo académico en
http://politicaspublicas.ulagos.cl/equipo-de-investigadores/gonzalo-delamaza/
La presente investigación es de carácter exploratorio – descriptivo. Se agrupa dentro
del reducido número de trabajos que han buscado detallar las características de la
actividad legislativa chilena, en torno institucionalización de mecanismos de
participación ciudadana (De la Maza y Faúndez, 2006; Vielma, 2010). En base a un
esquema de recolección de datos cuantitativo longitudinal (retrospectivo) no
experimental, se analizaron todos los proyectos de ley que promueven sistemas
participativos dentro del periodo legislativo 2000 – 2009.

El proceso de recolección de datos se realizó en primer lugar, estableciendo los criterios

exclusión/inclusión a partir de los cuales se delimitó la unidad de análisis. En este
sentido, se procedió a seleccionar las iniciativas legislativas que instituyeran al menos
un mecanismo que permita la participación de los ciudadanos en el proceso de
construcción de políticas públicas y que hubiesen ingresado a tramitación parlamentaria
entre el 11/03/2000 al 11/03/2010, que comprende el periodo legislativo 2000 – 2009 4.
Sólo se analizaron las iniciativas legales en su “primera versión”. Se excluyó indagar
las indicaciones hechas por los parlamentarios y el Presidente de la República durante el
proceso de tramitación. Tal decisión se justificó en base a que los proyectos de ley en
su versión original, por lo general, registran expresamente los objetivos que busca
promover su patrocinador, y aunque los cambios hechos por los actores con poder de
indicación no pueden ir por mandato constitucional en contra de las ideas matrices de un
proyecto legal, su introducción puede, a pesar de no trasgredir el espíritu de la
iniciativa, generar cambios considerables en los planteamientos que se promocionan en
la iniciativa legislativa original.

Para esto, a través del “Sistema de información legislativa del Congreso Nacional” 5 –
fuente primeria de datos –, se accedió a la totalidad de proyectos de ley presentados al
parlamento en el periodo mencionado, los cuales ascendieron a 4.298. La revisión de
éstos (6 meses), reveló la existencia de 53 iniciativas que tienen entre sus objetivos
instituir mecanismos de participación ciudadana6. Tales iniciativas legislativas
constituyeron la base de esta investigación.

Posteriormente, se utilizó el análisis documental, para la extracción y sistematización

de las características de forma y contenido de los documentos, en matrices que faciliten
su consulta por la comunidad científica (Pinto, 1991; Clausó, 1993; Garrido, 1994; Peña
y Johann, 2007). Para efectuar este análisis, se construyó como instrumento de
medición una matriz de análisis documental, la cual se estructuró en dos ítems: uno que
midió las características de forma de las iniciativas legislativas, y otro que detalló las
características de los mecanismos participativos que promocionan. La elaboración del
instrumento, implicó el proceso de conceptualización y operacionalización de variables.
4
Un año legislativo se divide en dos lapsos: la “legislatura ordinaria”, que comienza el 11 de Marzo de
cada año calendario y finaliza el 31 de enero del posterior, en que se produce la acción legislativa; y el
“receso parlamentario”, periodo vacacional de los parlamentarios que se produce desde el 31 de Enero al
11 de Marzo. Cabe señalar que en el periodo de receso, también puede haber actividad legislativa, si es
que así lo convocara el Presidente de la República en caso excepcional, como asevera el Artículo 32, Nº
2, de la Constitución Política de Chile.
5
http://sil.congreso.cl/pags/index.html
6
Cabe señalar que las escalas construidas para la medición de los indicadores de las
variables, fueron elaboración propia, basadas en ideas propuestas por la literatura.

En cuarto lugar, para evaluar la confiabilidad y validez del instrumento, se aplicó para el
caso de la primera una prueba de estabilidad temporal (Hernández, Fernández, y
Baptista, 2006; Vara-Horna, 2012), que comprometió la aplicación del instrumento dos
veces más en periodos distintos, los resultados en cada medición fueron idénticos. Por
otro lado, para evaluar la validez, se aplicó la prueba de validez de contenido. Para ello
se identificaron investigaciones con conocimiento del tema de investigación, que miden
los indicadores propuestos en este estudio con escalas similares.

En el caso de las escalas con que se miden los indicadores referentes al proceso
legislativo del Congreso Chileno se revisaron los trabajos de Berrios y Gamboa (2006);
De la Maza y Faúndez, 2006; Toro, Acevedo, y Matamala, 2010; Vielma (2010);
Visconti (2011).

En el caso de caracterizar los mecanismos de participación ciudadana, se consultó las

investigaciones de De la Maza (2009); Font, Blanco, Gomà, y Jarq (2000); y Fernández
y Ordóñez (2007).

Por último, los datos fueron sistematizados en un dos “Matrices de Registro

Documental” una para los datos formales y otra para los de fondo. Luego estos fueron
codificados para su tabulación en el paquete estadístico SPSS. Para el análisis de los
datos obtenidos, se utilizó técnicas estadísticas de carácter descriptivo, frecuencias y
promedio (tendencia central).

3. Resultados y Discusión
 Evolución en el ingreso a tramitación legislativa de los proyectos de ley que
promueven mecanismos participativos

Entre los años legislativos 2000 y 2009, ingresaron al Congreso Nacional 53 iniciativas
de ley que instituyen mecanismos de participación ciudadana en Chile. Éstas
equivalieron al 1,2 % de los 4.298 proyectos de ley introducidos a la institución durante
el periodo.

Su distribución anual en el ingreso a tramitación legislativa (véase Ilustración 1,

General), reveló dos elementos a destacar: primero, la existencia de una continuidad en
su presentación, puesto que en todos los años se introdujo como mínimo una iniciativa
de ley al Congreso, lo que permite establecer que el tema estuvo constantemente
presente en la agenda legislativa nacional; y segundo, la presencia de un fuerte auge en
el ingreso a tramitación, durante los años legislativos 2006 y 2008, donde se presentaron
al Parlamento más de la mitad (54,7%) de los proyectos analizados en los 10 años de
estudio.

Ilustración 1
Evolución en el ingreso a tramitación legislativa de las iniciativas
14

12
Nº de iniciativas legislativas

10

0
General
2000 2001 2002 2003 2004 Moción Mensaje
2005 2006 2007 2008 2009

Como explicación tentativa a estos fenómenos, se puede considerar que la permanencia

de la participación ciudadana en la agenda, se debería a que el gobierno de Lagos (2000
-2006) y Bachelet (2006 -2010), desde su campaña electoral plantearon la idea de
promover instancias de participación ciudadana como complemento de la
institucionalidad representativa, las que luego se materializaron en sus gobiernos a
través de diversas acciones. Esto en un contexto presidencialista, donde el ejecutivo
controla la mayoría de los temas que se debate en el espacio público, podría haber
influido a que el tema tomara relevancia política, generando una presentación
permanente de proyectos de ley para regularlo.

Por otro lado, el auge en la presentación de proyectos en el periodo 2006-2008, tendría

su explicación en dos eventos. El primero, es el ascenso al gobierno de Michelle
Bachelet, en su campaña presidencial propuso la idea de generar un gobierno ciudadano,
que cambiara la gobernanza jerárquica de las administraciones anteriores, por una más
democrática; idea que a pesar de ser frenada por dirigentes concertacionistas tras la
Revolución Pingüina de 2006, por el temor a que mayor participación pudiera abrir las
puertas a la ingobernabilidad, generó las condiciones para que surgieran algunas
políticas respecto al tema como la presentación de la agenda de participación ciudadana,
e instrucciones al proyecto de ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la
gestión pública en 2006, la presentación al Congreso de un proyecto legal que instituye
la iniciativa popular de ley en 2007, y la dictación de un instructivo presidencial sobre
participación ciudadana en 2008. Lo anterior podría haber reforzado más la propuesta
de instituir legalmente mecanismos participativos, la cual viene poniéndose en el tapete
desde fines de los noventa.

El segundo evento explicativo, serían las reformas constitucionales publicadas el año

2005, específicamente en aquella termina con la diferencia entre legislatura ordinaria y
extraordinaria, y crea una legislatura única anual (Nº 27 y 28, art. 1, ley 20.050).
Anterior a esta reforma, la Constitución establecía que los parlamentarios sólo podían
presentar proyectos de ley a tramitación en el período de legislatura ordinaria, que
comenzaba el 21 de mayo y finalizaba el 18 de septiembre de cada año, y otorgaba al
Presidente de la República la facultad de convocar diez días antes del término de ésta y
durante el receso parlamentario a una legislatura extraordinaria de sesiones, dentro de
las cuales tendría la facultad exclusiva de enviar proyectos de ley a tramitación legal
(BCN, 2009). Como se observa, el plazo para proponer propuestas de ley por los
parlamentarios se limitaba a cuatro meses y con la modificación constitucional, el ciclo
se amplía a once, razón que generó que éstos tuvieran un plazo temporal más amplio
para ir canalizando demandas sociales sobre participación ciudadana y presentar
iniciativas que les den solución, lo que se traduciría en un alza sustantiva en la
presentación de los proyectos de ley estudiados, que como se verá más adelante
proviene principalmente de miembros del poder legislativo.

Mociones v/s Mensajes

La mayoría de los proyectos de ley ingresados a tramitación, corresponden a mociones

parlamentarias (76%) patrocinadas principalmente, por diputados (75%). El resto son
mensajes presidenciales, enviados en su mayoría a la Cámara de Diputados (85%) para
iniciar su tramitación

La preminencia de las mociones respecto a los mensajes se debería al número de

miembros con potestad legislativa que posee el Poder Legislativo (158) frente al
Ejecutivo (1). Por otra, parte la superioridad de las mociones de diputados (120) frente a
las de senadores (38) tendrían esta misma razón, ya que los primeros triplican a los
segundos. Por último, la elección de la Cámara de Diputados, como Cámara de Origen
de los mensajes radica en que por lo general el Senado es considerado como una
Cámara Revisora o de Control (De la Maza y Faúndez, 2006), pero también otra de sus
razones tiene que ver con la estrategia legislativa del Ejecutivo (Aninat, 2006), como
lobby con algunos grupos parlamentarios, presidencia de mesas y comisiones
legislativas entre otros.

Cabe señalar en forma hipotética, que el número de mociones podría haber sido mayor,
pero la existencia de materias de iniciativa exclusiva por el Ejecutivo y su convocatoria
a legislatura extraordinaria entre los años 2000 y 2005, pudo haber frenado en teoría la
posibilidad de una mayor cantidad de proyectos de ley por parte del Legislativo.

Por otro lado, la distribución anual en el ingreso a tramitación de las mociones (véase
Ilustración 1) es similar a la descrita para el caso de las iniciativas vistas en general.
Cabe señalar que las mociones, son las principales responsables del auge que tuvieron
los proyectos ley durante los años legislativos 2006 y 2008. Las razones tentativas de
esta situación como se señaló, recaerían en el ambiente político generado por la promesa
de gobierno ciudadanos de Bachelet y la creación de la legislatura única anual.

En el caso de los mensajes, estos experimentaron una notable estabilidad en su

presentación anual (véase Ilustración 1) lo que revela que el discurso participativo de
los presidentes Lagos y Bachelet se tradujo en iniciativas de ley.

Conglomerados políticos patrocinadores.

El mayor patrocinador de iniciativas de participación ciudadana es la Centro Izquierda,

quien individualmente propuso un 40%. Sin embargo si a este porcentaje se le agregan
los proyectos que presenta en conjunto con la Centro Derecha, el bloque patrocina el
80% de los proyectos de ley (Véase ilustración 2).

En contraste con ello, la Centro Derecha individualmente propuso el 20% de los

proyectos analizados, a los que si se les añaden aquellos que patrocina en conjunto con
la Centro Izquierda se eleva al 60%, en este sentido el conglomerado es más propenso a
presentar iniciativas de ley con oposición que de manera individual.

Visto los datos cabe señalar que a pesar que la Centro Izquierda es más propensa a
presentar iniciativas que promuevan la participación ciudadana, no obstante la Centro
Derecha no es un actor ausente en el asunto, sino que participa en un porcentaje
considerable de iniciativas de ley, por lo tanto se puede establecer que la preocupación
por introducir mecanismos participativos en Chile no es patrimonio exclusivo de un
bloque político.

Ilustración 2
Conglomerados políticos patrocinadores de la mociones

Presentación Conjunta Centro Izquierda

40% 40%

Centro Derecha
20%

La distribución anual en el ingreso a tramitación de las mociones (Véase Ilustración 3),

revela que la institución de mecanismos de participación fue un tema que estuvo
siempre presente en la agenda legislativa de la Centro Izquierda, ya que participó en el
patrocinio de al menos una iniciativa legal por año, excepto el 2003. En contraste con
ello, su par opositor, fue más instable, principalmente entre los años 2000 y 2005,
tendencia cambió los años siguientes, donde la apertura de mecanismos de
participación paso a ser una temática de preocupación constante en su agenda.
Ilustración 3
Evolución en el ingreso a tramitación de mociones según bloque político patrocinador
 10
9

Nª de inciativas legisltivas
8
7
6
5
4
3
2
1
0 Centro izquierda + Pres. Conjunta
Centro
2000 2001 2002 2003derecha
2004+ Pres.
2005Conjunta
2006 2007 2008 2009

Las explicaciones tentativas al auge propositivo de la Centro izquierda, podría tener su

origen en la sinergia de dos elementos, uno pragmático y otro ideológico. El primero
dice relación a que en un contexto presidencialista, las agendas de los parlamentarios
están altamente influidas por las líneas programáticas del Gobierno de turno por lo que
el auge podría deberse a la influencia de las políticas por participación de Ricardo Lagos
y Michelle Bachelet, y más aún ya que ambos son de Centro Izquierda. El elemento
ideológico, por otro lado, plantea que el tema de la participación ciudadana siempre ha
sido un tema proveniente de la izquierda política, quien siempre ha abogado por la
distribución del poder en la sociedad, a diferencia de la derecha que incentiva la
limitación del poder.

En el caso del importante número de iniciativas que patrocina la Centro Derecha, se

puede aseverar hipotéticamente, que se debería a que algunos parlamentarios más
liberales, que se abren a establecer mecanismos participativos, y por lo general, visto el
alto porcentaje de mociones de presentación conjunta, se alinean con los parlamentarios
de Centro Izquierda que son los más propositivos al tema por principios ideológicos.

Desde otra perspectiva, en el caso de los mensajes presidenciales, es preciso señalar que
un 54% de ellas, fueron patrocinadas por la administración Lagos y un 46% por
Bachelet. La diferencia en los porcentajes como se observa no es significativa, y
demuestra que en ambos hay un similar compromiso con el tema.

Para este y todos los análisis posteriores sobre los bloques políticos que apoyan las
iniciativas legislativas, se debe señalar que éste se realizaron diferenciando mociones y
mensajes, y no viendo las iniciativas en general, visto que se consideró que si se
examinan los proyectos como un todo se puede caer en sesgo, puesto que el Presidente
de la República, tiene materias exclusivas de iniciativa legal como se afirmó en los
fundamentos teóricos, lo que podría acrecentar el número de proyecto presentados por
la Concertación que fue el bloque dirigió el Gobierno en el periodo de estudio.

 Concepción de participación ciudadana que se promueve desde la institucionalidad, a

través de las iniciativas introducidas al Congreso
Concepción general:

Dentro de las 53 iniciativas de ley que ingresaron a tramitación durante el periodo

legislativo 2000 – 2009, casi la totalidad (81,1%) de ellas, promovió una concepción de
participación ciudadana de carácter sustantivo, que tiene como fin el fortalecimiento de
la democracia. El resto, estimuló una participación instrumental, la que está orientada
hacia la eficacia y eficiencia de políticas públicas.

Las iniciativas legislativas de participación sustantiva, son en su mayoría mociones

(81,4%) patrocinadas por diputados (71,4%). Su ingreso a tramitación (véase
Ilustración 4) se mantuvo estable durante el periodo 2000 – 2005, con excepción de
2004 donde se produce un pequeño aumento en la tendencia. Sin embargo, durante el
periodo 2006 – 2008, se produce una notable alza en su presentación, donde ingresaron
a tramitación el 60% de ellos. Las iniciativas que sustentaron este auge son
principalmente, mociones (85%) presentadas por diputados (64%).

Ilustración 4
Evolución en el ingreso a tramitación de las iniciativas legislativas según concepción de participación
ciudadana que promueven
12

10
Nº de iniciativas de ley

0
Instrumental
2000 2001 2002 2003 Sustantiva
2004 2005 2006 2007 2008 2009

Esta primacía de la participación ciudadana sustantiva desde el punto de vista

legislativo, podría tener su origen en el discurso político que ha tenido la administración
Lagos y Bachelet sobre el tema. Como se señaló, en la fundamentación teórica, ambos
presidentes han promovido la idea de generar espacios de convergencia entre Estado y
sociedad civil, que tengan con fin último la profundización democrática. En este
sentido, se podría argumentar de manera hipotética, que la fuerte capacidad del
Ejecutivo para introducir temas y conceptos en la agenda del Legislativo, debido al
sistema presidencialista, pudo haber influido en la presentación de proyectos de ley que
estimulen tal tipo de participación.

Concepción por conglomerado político

El bloque político que patrocinó mayoritariamente las mociones de participación
sustantiva, fue la centro izquierda quien de forma individual y en conjunta con su par
opositor participó en el 80% de las mociones. La centro derecha participó de la misma
manera en el 63% (Véase Ilustración 5).

Ilustración 5
Concepción de participación ciudadana que promueven las mociones según bloque político que las
promueve
70%
60%
60%
Porcentaje de mociones

50%
43%
40% 37%

30%
20% 20% 20%
20%

10%

0%
Centro Izquierda Centro Derecha Presentación Conjunta
Instrumental Sustantiva

En el caso de las mociones de participación instrumental, ambos bloques sumando las

presentadas de manera individual y conjunta participaron en el 80% de esos proyectos.

Los resultados denotan que en Chile, cuando se legisla sobre participación ciudadana,
los parlamentarios indistintamente del color político, conciben la participación de
manera sustantiva. Esto podría romper la idea de que la Centro Derecha aboga por una
participación más instrumental, ya que es el bloque político que ideológicamente
promueve el modelo neoliberal de ciudadanía, que aboga por ese tipo de participación.
Sin embargo, este trabajo se sigue planteando la hipótesis de que quienes respaldan
estos proyectos son sectores más liberales que se alían con la Centro Izquierda, para
llevar a cabo la presentación de iniciativas.

En el caso de la supremacía de la Centro Izquierda en la presentación de iniciativas

sustantivas, se puede argumentar que no hay nada nuevo en teoría, visto que este
conglomerado, ideológicamente aboga por más participación, pero no cualquier tipo,
sino una que empodere al ciudadano, visto que el bloque tiene como principio una
mayor distribución del poder en la sociedad.

Por otro lado, en el caso de los mensajes de participación sustantiva, como se ve en la

Ilustración 6, la mayoría son patrocinados por la administración Bachelet (63%), a
diferencia de la de Lagos, que promovió fundamentalmente una participación
instrumental (80%). Esto revela que el discurso de promover una participación más
sustantiva, por este último, no tuvo una amplia orientación práctica en lo legislativo, a
diferencia de su sucesora.

Ilustración 6
 Concepción de participación ciudadana que promueven los mensajes según Presidente de la República
que las promueve

90%
80%
80%
70%

Porcentaje de mensajes
63%
60%
50%
38%
40%
30%
20%
20%
10%
0%
RicardoInstrumental
Lagos Sustantiva
Michelle Bachelet

 Productividad legislativa del Congreso Nacional en función de las iniciativas de ley

ingresadas a tramitación en el periodo de estudio

Dentro de los trámites constitucionales que conforman el proceso de formación de la

ley, un 77,4 % de las iniciativas se encuentra en el primer trámite al fin del periodo de
estudio (11/03/2010). Dentro de esta etapa, más de dos tercios de ellas está en proceso
de estudio general por la comisión legislativa correspondiente, las que en su mayoría
están en tramitación vigente (68%) y el resto ha pasado a archivo, ya que durante dos
años la comisión nunca se ha pronunciados sobre ellas.

Si se compara la cantidad de iniciativas que ingresaron a tramitación a comienzos del

lapso de análisis con aquellas que lograron ser ley al final de él, se llega a la conclusión
que la productividad legislativa respecto a la institucionalización de mecanismos de
participación ciudadana en Chile es bajísima, visto que equivale a un 9,4 % del total de
las ingresadas.

De las 669 iniciativas convertidas en ley al Chile al 11/03/2010, los proyectos

legislativos que instituyen mecanismos de participación ciudadana equivaldrían a menos
del 1% de los proyectos publicados.

Si se desglosan los proyectos de ley según mociones y mensajes, se puede establecer

que el 87,5% de las mociones y un 46,2% de los mensajes se encuentran en primer
trámite constitucional. Como se aprecia en la Ilustración 7, los proyectos enviados por
el Ejecutivo tienen un mayor avance en el proceso de formación de la ley que los
propuestos por el Legislativo.

Ilustración 7
Trámite constitucional en que se encuentran las iniciativas ley según el Poder del Estado que las patrocina
 100.0 87.5
80.0
60.0

% de iniciativas legislativas
46.2
40.0 30.8
20.0 15.4 10.0
7.7 2.5
0.0 0.0 0.0
0.0

Mensaje Moción

Del total de mociones que ingresaron a tramitación en el periodo, un 2,5% se convirtió

en ley, a diferencia de los mensajes que fue un 31%. Lo anterior demuestra que la
productividad legislativa del Congreso Nacional en torno a los proyectos que instituyen
mecanismos de participación ciudadana patrocinados tanto por el Ejecutivo como el
Legislativo es baja. Por otro lado, los datos revelan también que la capacidad
parlamento para sacar adelante sus proyectos es aún más limitada.

Si se analiza la productividad legislativa de los proyectos participación sustantiva v/s

instrumental (véase Ilustración 8) se puede desprender que, en el caso del primer tipo,
un 88% de ellas se encuentra en primer trámite constitucional, y sólo un 5% ha llegado
a ser ley, lo que demuestra un baja productividad legislativa del Congreso Nacional en
función de incentivar esta concepción de participación.

En el caso de las iniciativas que promueven una participación instrumental (véase

Ilustración 5), se puede establecer que éstas tienen un mayor avance en el proceso de
formación de la ley, y un mayor nivel de productividad legislativa del Parlamento en
comparación a su par.

Ilustración 8
Trámite constitucional en que se encuentran las iniciativas legislativas según concepción de participación
ciudadana que promueven
100.0 88.4
80.0
60.0 40.0
30.0 30.0
% de iniciativas legislativas

40.0
20.0 4.7 0.0 2.3 0.0 0.0 4.7
0.0

Instrumental Sustantiva

Por último cabe, se debe mencionar que casi la totalidad de los proyectos de ley
publicados (80%), presentan todos sus mecanismos cuando se transforman en ley. Estos
en su totalidad son mensajes que buscan estimular en Chile una participación ciudadana
instrumental. Las que no lo presentan son mociones de participación sustantiva.

Los resultados no revelan nada nuevo dentro de la literatura sobre trabajo legislativo. El
sistema presidencialista chileno, entrega amplios poderes al Ejecutivo para controlar la
agenda legislativa. Esto limita fuertemente la capacidad de los parlamentarios para
convertir sus proyectos en ley. Estudios realizados por Toro et al (2010) y Visconti
(2011), revelan que desde el 11/03/1990, fecha del retorno a la democracia, al
11/03/2010, ingresaron al Congreso Nacional alrededor de 6600 proyectos de ley, de
los cuales alrededor del 70% fueron mociones y el 30% mensajes. Sin embargo al
analizar las leyes publicadas, se observa que el 80% de ellas fueron mensajes y solo el
20% mociones.

En este sentido Toro et al (2010) va más allá, y plantea que una gran cantidad de los
proyectos del legislativo nunca son analizados por la comisión legislativa
correspondiente, los cuales son archivados a futuro por cumplirse dos años sin que
ningún parlamentario se pronuncie sobre ellos.

Por otro lado, el avance en el trámite legislativo que han tenido los proyectos de
participación instrumental por sobre la sustantiva, tendría su origen en un tema de
voluntad política, visto que cada vez que se ha abierto el debate sobre la institución de
mecanismos sustantivos, la elite política sólo ha apoyado ello desde el discurso, pero al
momento de traducir esto en acciones, aparecen los fantasmas de la ingobernabilidad,
los que frena el debate. En este sentido, la participación instrumental, es más funcional a
la estabilidad.

 Características de los mecanismos de participación ciudadana contenidos en las

iniciativas legislativas presentadas a trámite parlamentario

El análisis de las 53 iniciativas de ley, determinó que éstas en conjunto promueven 77

mecanismos de participación ciudadana. Un 85,7% de ellos estimula una participación
sustantiva, la cual que empodera fuertemente a los ciudadanos, entregándole voz y voto
para incidir en determinada fase de política pública. El resto estimula una participación
de tipo instrumental que sólo garantiza derecho a voz.

Los mecanismos sustantivos, como se aprecia en la Tabla 1, impactan en diversas etapas

del ciclo de políticas públicas, sin embargo, la mayoría se concentran la fase de decisión
de la alternativa. En el caso de los mecanismos instrumentales, éstos inciden en tres
etapas, pero principalmente se agrupan en las de implementación, y evaluación y
reformulación de la política.

Tabla 1
Fase de política pública en que se inscriben los mecanismos de acuerdo a su profundidad democrática
 Nivel de profundidad democrática
Fase de política pública
Instrumental Sustantiva
Introducción del problema en la agenda
0% 18,2%
gubernamental
Diseño y formulación de las alternativas 18,2% 19,7%
Decisión de la alternativa 0,0% 43,9%
Implementación 45,5% 3%
Evaluación y reformulación 36,4% 15,2%
Total 100% 100%

Los resultados coinciden con la teoría, ya que en primer lugar, el objetivo de la

participación sustantiva es empoderar al ciudadano para que pueda incidir en todo el
proceso de gestión de las políticas públicas, en especial en áreas sumamente
importantes, como es la decisión de la alternativa a materializar. Ahora el bajo
porcentaje en el ámbito de la implementación, podría deberse al fuerte rol que tienen la
tecnocracia en la implementación de las políticas. En segundo lugar, el auge de la
participación instrumental en las tres etapas que muestra la Tabla 1, son fases
estratégicas para su fin, que es la eficacia y eficiencia de las políticas. La ausencia de
mecanismos en la etapa de canalización muestra que, quien propone los temas en la
agenda es el gobierno, y quien decide que política se implementa es el también. Sin
embargo, se convoca a la gente a participar en el diseño de las alternativas para entregar
opiniones sobre temas referentes a posibles políticas a implementar, las que nos son
vinculantes para la autoridad; también para implementar las políticas que desde el
Estado unilateralmente fueron decididas, y se evalúa su impacto, por medio de
mecanismos que no garantizan que las apreciaciones ciudadana sean tomadas en
consideración por los órganos estatales.

De acuerdo con el nivel de la administración del Estado en que se ejercen los

mecanismos (véase Tabla 2), tanto los de participación sustantiva como instrumental en
impactan fundamentalmente en el nivel local y nacional. Sus diferencias radican en que,
para el caso de los sustantivos, estos impactan mayoritariamente en el nivel nacional y
en menor medida en el local, sin embargo para el caso de los instrumentales esta
situación es inversa.

Esta situación comulga con la literatura, visto que en Chile históricamente los
mecanismos de participación se han instituido al interior de estos niveles. La primacía
de lo nacional tendría su origen la estructura centralista del Estado, e hipotéticamente se
podría aseverar que aquella es la razón del bajo número de mecanismos propuestos en
los niveles regional y provincial. . Por otro lado el auge del ámbito local, tendría su
origen en que todos los estudios sobre participación señalan que este es el área más
fértil para desarrollar experiencias participativas.

Tabla 2
Nivel de la administración del Estado en que se inscriben los mecanismos según su profundidad
democrática
 Nivel de la Nivel profundidad democrática
administración del
Instrumental Sustantiva
Estado
Local 54,5% 36,4%
Regional 18,2% 7,6%
Provincial 0% 0%
Nacional 27,3% 56,1%
Total 100% 100%

Tomando en consideración el público al que van orientados (véase Tabla 3), se puede
establecer que en su mayoría los sistemas de participación sustantiva promocionan una
participación de tipo individual, a diferencia de los instrumentales que estimulan una
participación asociativa, la que se ejerce a través de organizaciones ciudadanas. Cabe
señalar que son pocos los mecanismos que promueven una participación mixta, y estos
son exclusivamente de carácter sustantivo.

Tabla 3
Público al que van dirigidos los mecanismos según su profundidad democrática

Nivel profundidad democrática

Publico
Instrumental Sustantiva
Individual 27,3% 63,6%
Asociativa 72,7% 25,8%
Mixta 0 10,6%
Total 100% 100%

Desde el punto de vista de la frecuencia participativa que instituyen los mecanismos de

participación (Véase Tabla 4), se puede establecer que en el caso de los sustantivos
alrededor de dos tercios de ellos promueve una participación esporádica, donde el
ciudadano participa una sola vez. Por otro lado, en el caso de los mecanismos
instrumentales, estos también promueven en su mayoría el tipo de participación
mencionado, pero las diferencias con los de frecuencia intensiva es baja, no menor al
10%

Tabla 4
Frecuencia participativa que promueven mecanismos según su profundidad democrática

Nivel profundidad democrática

Frecuencia
Instrumental Sustantiva
Intensiva 45,5% 34,8%
Esporádica 54,5% 65,2%
Total 100% 100%

5. Conclusiones

Durante el periodo de estudio (2000 – 2009), la institución de sistemas participativos,

fue un tema constante dentro de la agenda legislativa nacional (ejecutivo y legislativo),
teniendo su mayor auge en el periodo 2006 y 2008. La mayor cantidad de proyectos de
ley son patrocinados por diputados, donde destacan los de centro izquierda. En este
sentido, cabe señalar que la centro derecha también es un actor relevante en la
proposición de iniciativas, pero por general los parlamentarios prefieren aliarse con la
centro izquierda para su proposición. En este caso, se puede establecer que el interés por
legislar es transversal.

Casi la totalidad de las iniciativas legislativas, buscan promover en Chile una

participación ciudadana sustantiva. Esta concepción primó fundamentalmente en las
mociones, no así en el caso de los mensajes, donde sólo los propuestos por Michelle
Bachelet promovieron fuertemente esta visión. Los de Ricardo Lagos, se orientaron
mayoritariamente a un enfoque instrumental.

La productividad legislativa del Congreso Nacional en torno a la institución de

mecanismos de participación ciudadana, es bajísima. Los proyectos mayoritariamente
quedan estancados en su estudio por la comisión legislativa correspondiente, pasando
muchos de ellos al archivo. Los proyectos que tienen mayor avance en el proceso de
formación de la ley son los patrocinados por el Presidente de la República, y son los que
en su mayoría se convierten en ley. La capacidad del legislativo para sacar a delante sus
proyectos es muy reducida.

Los proyectos que en mayor medida quedan en el primer trámite, son los que estimulan
una participación ciudadana sustantiva, a pesar de que son los que mayormente se
proponen. Los con mayor avance, y que en su mayoría logran ser ley, son los de
participación instrumental. En base a esta situación, surge la duda si el origen de esta
situación se encuentra en algunas limitaciones del diseño institucional del proceso
legislativo y/o en un tema de voluntad política. En este sentido como autores nos
apoyamos en la segunda, debido que el Congreso Nacional es un lugar de consensos,
donde la voluntad política por legislar sobre un tema, puede generar las condiciones
institucionales idóneas para la aprobación de una ley.

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